Diritto 5° anno by mondadorieducation2

5° anno

Gustavo Zagrebelsky Giacomo Oberto • Giacomo Stalla Cristina Trucco • Francesco Pallante

Diritto LE SS ICO D I SCI PLI NAR E

Laboratori per il linguaggio e la comunicazione

STU D IO CON M ETODO

Videolezioni e kit digitale

CAS I PRATICI G U I DATI

Per sviluppare competenze disciplinari e trasversali E D UCAZ ION E CIVICA

Attualità e partecipazione, con spunti interdisciplinari

PE RCOR S I PE R L’E SAM E D I STATO E L’OR I E NTAM E NTO

5° anno

Diritto

Gustavo Zagrebelsky Giacomo Oberto • Giacomo Stalla Cristina Trucco • Francesco Pallante

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© 2024 by Mondadori Education S.p.A., Milano Tutti i diritti riservati www.mondadorieducation.it Questo ebook contiene materiale protetto da copyright e non può essere copiato, riprodotto, trasferito, distribuito, noleggiato, licenziato o trasmesso in pubblico, o utilizzato in alcun altro modo ad eccezione di quanto è stato specificamente autorizzato dall’editore, ai termini e alle condizioni alle quali è stato acquistato o da quanto esplicitamente previsto dalla legge applicabile. Qualsiasi distribuzione o fruizione non autorizzata di questo testo così come l’alterazione delle informazioni elettroniche sul regime dei diritti costituisce una violazione dei diritti dell’editore e dell’autore e sarà sanzionata civilmente e penalmente secondo quanto previsto dalla Legge 633/1941 e successive modifiche. Questo ebook non potrà in alcun modo essere oggetto di scambio, commercio, prestito, rivendita, acquisto rateale o altrimenti diffuso senza il preventivo consenso scritto dell’editore. In caso di consenso, tale ebook non potrà avere alcuna forma diversa da quella in cui l’opera è stata pubblicata e le condizioni incluse alla presente dovranno essere imposte anche al fruitore successivo.

Redazione Progetto grafico e impaginazione Direzione artistica sistema visivo delle copertine Realizzazione della copertina Ricerca iconografica

Davide Monzini, Studio Voltapagina (Alessandra Cavuoto) Studio ABC Zone (MI) 46xy studio Studio ABC Zone (MI) Ilaria Police

In copertina: immagini di StunningArt/Shutterstock; Maridav/Shutterstock Stesura rubriche

Giuseppe Bacceli (Anche in; Apprendi e applica; casi svolti in apertura di unità e di capitolo; Competenze alla prova; I documenti del diritto; Laboratorio lessico e comunicazione; Le parole del diritto; Percorsi pluridisciplinari; Percorsi di educazione civica; revisione della didattica) Cinthia Borgna (Discussione di un caso pratico; Schede di educazione civica n. 6, 14, 16, 17, 18) Giovanni Rondi (Sintesi dei capitoli; Ripassa i contenuti dell’unità) Stefania Rotundo (Orientamento e PCTO)

Contenuti digitali Progettazione Scrittura testi Realizzazione

Fabio Ferri, Isabella Spagni Giuseppe Bacceli (autovalutazione); Orietta Vozzi (videolezioni) Dedita s.r.l., Eicon s.r.l., IMMAGINA s.r.l.

Avvertenza: Occasionalmente, possono essere visibili in questo testo nomi, confezioni e marchi commerciali di prodotti o società. Non li abbiamo eliminati per non rendere le esemplificazioni e le immagini irreali e “false”, quindi didatticamente inefficaci. L’autore e l’editore non intendono sostenere che i prodotti fotografati o citati siano migliori o peggiori di altri, né indirettamente consigliarne o sconsigliarne l’acquisto: non esiste alcun rapporto di nessun genere con i relativi produttori. L’editore fornisce - per il tramite dei testi scolastici da esso pubblicati e attraverso i relativi supporti - link a siti di terze parti esclusivamente per fini didattici o perché indicati e consigliati da altri siti istituzionali. Pertanto l’editore non è responsabile, neppure indirettamente, del contenuto e delle immagini riprodotte su tali siti in data successiva a quella della pubblicazione, distribuzione e/o ristampa del presente testo scolastico. Per eventuali e comunque non volute omissioni e per gli aventi diritto tutelati dalla legge, l’editore dichiara la piena disponibilità. La realizzazione di un libro scolastico è un’attività complessa che comporta controlli di varia natura. Essi riguardano sia la correttezza dei contenuti che la coerenza tra testo, immagini, strumenti di esercitazione e applicazioni digitali. È pertanto possibile che, dopo la pubblicazione, siano riscontrabili errori e imprecisioni. Mondadori Education ringrazia fin da ora chi vorrà segnalarli a: Servizio Clienti Mondadori Education e-mail servizioclienti.edu@mondadorieducation.it numero verde 800 123 931

GUIDA AL CORSO

In apertura di unità, una semplice mappa anticipa in modo visuale i contenuti che verranno trattati.

Ogni capitolo è introdotto da casi svolti che ne anticipano i contenuti.

Personalizza il tuo percorso fornisce suggerimenti per l’utilizzo della dotazione digitale e anticipa i contenuti dei singoli capitoli.

Le piste di lettura laterali in forma discorsiva costituiscono un utile strumento di sintesi e di ripasso.

Un caso svolto viene descritto in termini semplici e discorsivi. L’attività per la classe capovolta propone spunti per agevolare il lavoro di analisi del caso.

Le parole del Diritto favoriscono l’acquisizione del lessico giuridico. Nel testo le definizioni in evidenza facilitano l’individuazione dei concetti fondamentali. I numerosi esempi calano la teoria giuridica nella pratica quotidiana. Alla fine dei paragrafi Apprendi e applica aiuta a consolidare le conoscenze con mappe concettuali, domande aperte, brevi prove strutturate e analisi di casi.

In digitale

Studio con metodo è il kit digitale che per ogni capitolo propone slide con mappe modificabili, esempi, casi, attività per lo sviluppo delle soft skills.

Videolezioni anticipano i contenuti fondamentali del capitolo.

VII

GUIDA AL CORSO

Le pagine interdisciplinari Anche in invitano gli studenti a riflettere sul modo in cui il Diritto incrocia le altre discipline, preparandoli alla visione trasversale che sarà loro richiesta in sede di colloquio all’Esame di Stato.

La Verifica del capitolo è articolata secondo un criterio di difficoltà crescente. Un’attenzione particolare è riservata alla preparazione del colloquio orale: la rubrica Preparati al colloquio propone alcuni quesiti per riprendere i nuclei fondanti del capitolo. Del primo quesito viene proposta una traccia metodologica allo studente.

In digitale

In appendice al volume per la classe quinta, la sezione Percorsi pluridisciplinari per il colloquio dell’esame di Stato.

Quiz con Kahoot! attivano un meccanismo di sfida fra compagni di classe. È inoltre consultabile tramite QR code l’autocorrezione dei quesiti per la preparazione del colloquio.

A fine capitolo, la Sintesi del capitolo propone i contenuti essenziali sotto forma di mappe e definizioni.

A fine unità, la sintesi da completare con mappe concettuali consente di valorizzare un approccio visuale e al contempo operativo, per la ricapitolazione e il ripasso dei contenuti appresi. Preparati per il compito in classe, con indicazione del tempo e dei punteggi, consente di testare le conoscenze e le abilità acquisite.

In digitale

Mappe aumentate esplorabili con definizioni, immagini ed esempi.

Quick test in Moduli Google preimpostati garantiscono il feedback costante e rendono il processo di apprendimento visibile e monitorabile in ogni fase.

VIII

GUIDA AL CORSO

Il Laboratorio lessico e comunicazione, in ogni unità, sviluppa negli studenti la capacità di utilizzare un linguaggio corretto ed efficace, prendendo spunto dall’analisi di un documento giuridico. L’analisi di norme e atti giuridici continua anche nelle schede I documenti del diritto.

In digitale Il testo modificabile dei documenti giuridici analizzati consente di svolgere simulazioni.

Competenze alla prova “allena” le competenze disciplinari e trasversali con attività individuali e di gruppo. Discussione di un caso pratico presenta l’analisi di un caso, con lettura delle argomentazioni delle parti, indicazioni sulla giurisprudenza, attività per la riflessione critica e il dibattito.

Percorsi di educazione civica in ogni unità, con attività guidate, proposte per il dibattito. Particolare attenzione è riservata all’educazione finanziaria.

In appendice al volume per la classe quinta, sezione di educazione civica con 19 schede d’autore corredate di attività guidate, spunti di approfondimento e collegamenti interdisciplinari.

Un percorso operativo per orientamento e PCTO, accompagna l’intero corso con attività in autovalutazione per le soft skills e analisi delle principali professioni giuridiche: ▪ identikit della professione;

In digitale

▪ dal caso alle competenze (sviluppo delle soft skills in situazione);

Lo schema guidato aiuta a scomporre il caso nei suoi elementi principali e a risolverlo con maggiore facilità.

▪ autovalutazione delle soft skills sviluppate.

UNITÀ

INDICE

1 Lo Stato, la Costituzione e le forme di governo

CAPITOLO 1

CAPITOLO 3

Lo Stato

1. Il concetto di Stato 4 2. Il popolo e la cittadinanza 5 3. Il territorio 7 4. L’organizzazione politica 8 5. Le forme di Stato 10 6. I tipi di Stato: lo Stato unitario e lo Stato federale 15 ▪ SINTESI 16 ▪ VERIFICA 18 CAPITOLO 2

La Costituzione italiana: nascita, caratteri e struttura 1. Il contesto storico e politico 2. La nascita della Costituzione italiana 3. Caratteristiche e struttura della Costituzione italiana ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

I principi fondamentali della Costituzione

1. La democrazia: sovranità popolare e democrazia competitiva 2. Le libertà e i doveri dei cittadini 3. L’uguaglianza dei cittadini 4. La giustizia 5. L’internazionalismo ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

34 36 38 43 43 46 48

CAPITOLO 4

20 20 24 27 30 32

I principi della forma di governo 50 1. La forma di governo 2. La separazione dei poteri 3. Democrazia e rappresentanza 4. I partiti politici ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

50 53 54 58 60 62

▪ RIPASSA i contenuti dell’unità

▪ PREPARATI per il compito in classe

▪ LABORATORIO lessico e comunicazione Non tutti gli stranieri sono uguali per la legge

▪ DISCUSSIONE di un caso pratico Coronavirus e libertà fondamentali

▪ EDUCAZIONE civica Vecchie e nuove disuguaglianze

▪ ORIENTAMENTO e PCTO La scuola deve preparare al lavoro?

▪ Lo Stato

VIDEOLEZIONE

▪ La Costituzione italiana: nascita, caratteri e struttura

VIDEOLEZIONE

▪ I principi fondamentali della Costituzione

VIDEOLEZIONE

▪ I principi della forma di governo

VIDEOLEZIONE

▶ STUDIO CON METODO

SLIDE

▶ ESPLORA LA MAPPA del capitolo

MAPPA AUMENTATA

▶ KAHOOT!

SFIDA A QUIZ

▶ AUTOCORREZIONE

INTERROGAZIONE SIMULATA

▶ LAVORA CON IL DOCUMENTO

FILE

UNITÀ

2 L’organizzazione costituzionale

CAPITOLO 1

Il Parlamento

1. Il bicameralismo perfetto 2. Le norme elettorali per il Parlamento 3. La legislatura 4. Rappresentanza politica e garanzie dei parlamentari 5. L’organizzazione interna delle Camere 6. La legislazione ordinaria 7. La legislazione costituzionale 8. I poteri di indirizzo e di controllo ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

80 82 88 89 92 96 101 103 104 106

▪ SINTESI ▪ VERIFICA

150 152

CAPITOLO 4

Il Presidente della Repubblica

154

1. La funzione del Presidente della Repubblica 2. Elezione, durata in carica, supplenza 3. I poteri di garanzia 4. I poteri di rappresentanza nazionale 5. I poteri non formali 6. Gli atti e la controfirma ministeriale ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

154 156 158 160 161 162 164 166

CAPITOLO 5

CAPITOLO 2

Il Governo

108

La Corte costituzionale

168

1. Composizione e funzione del Governo 2. La formazione del Governo 3. Il rapporto di fiducia 4. La struttura e i poteri del Governo 5. I poteri legislativi 6. Il potere regolamentare 7. La responsabilità dei Ministri ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

108 109 112 115 119 122 126 128 130

1. La giustizia costituzionale in generale 2. Struttura e funzionamento della Corte costituzionale 3. Il giudizio sulla costituzionalità delle leggi 4. I conflitti costituzionali 5. La giustizia penale costituzionale 6. Il referendum abrogativo ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

168 169 171 176 178 179 182 184

CAPITOLO 3

▪ RIPASSA i contenuti dell’unità

186

I giudici e la funzione giurisdizionale

▪ PREPARATI per il compito in classe

188

132

1. La funzione giurisdizionale 2. Magistrature ordinarie e speciali 3. La soggezione dei giudici soltanto alla legge 4. L’indipendenza interna dei giudici 5. I caratteri della giurisdizione 6. Il processo e i gradi del giudizio 7. Gli organi della giurisdizione ordinaria 8. La responsabilità dei magistrati

132 134 135 138 140 143 146 149

▪ LABORATORIO lessico e comunicazione Reati e processi

190

▪ DISCUSSIONE di un caso pratico Insindacabilità e talk show

192

▪ EDUCAZIONE civica Le pene

194

▪ ORIENTAMENTO e PCTO Le professioni forensi

196

▪ Il Parlamento

VIDEOLEZIONE

▶ STUDIO CON METODO

SLIDE

▪ Il Governo

VIDEOLEZIONE

▶ ESPLORA LA MAPPA del capitolo

MAPPA AUMENTATA

▪ I giudici e la funzione giurisdizionale

VIDEOLEZIONE

▶ KAHOOT!

SFIDA A QUIZ

▪ Il Presidente della Repubblica

VIDEOLEZIONE

▶ AUTOCORREZIONE

▪ La Corte costituzionale

VIDEOLEZIONE

INTERROGAZIONE SIMULATA

▶ LAVORA CON IL DOCUMENTO

FILE

UNITÀ

INDICE

3 Le Regioni e gli enti locali

CAPITOLO 1

CAPITOLO 2

Le Regioni

202

1. La Repubblica, una e indivisibile: breve storia 2. Le Regioni a statuto speciale e le Regioni a statuto ordinario 3. L’organizzazione delle Regioni 4. Le competenze legislative dello Stato e delle Regioni 5. Il riparto delle competenze legislative 6. Potestà regolamentare e funzioni amministrative 7. Il federalismo fiscale 8. I rapporti tra la Regione e gli altri enti ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

202 206 207 210 211 214 216 216 218 220

I Comuni, le Province e le Città metropolitane

222

1. I Comuni in generale 2. L’organizzazione dei Comuni 3. Il sistema di elezione degli organi comunali 4. La durata degli organi comunali 5. Le funzioni del Comune 6. La Provincia 7. Le Città metropolitane ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

222 223 228 230 231 232 234 236 238

▪ RIPASSA i contenuti dell’unità

240

▪ PREPARATI per il compito in classe

242

▪ LABORATORIO lessico e comunicazione Il ponte sullo Stretto: interesse regionale o nazionale?

244

▪ DISCUSSIONE di un caso pratico Gli strani divieti dei Sindaci “sceriffi”

246

▪ COMPETENZE alla prova Un concorso nella Pubblica Amministrazione

248

▪ EDUCAZIONE civica Affrontare e prevenire le emergenze: a chi spetta?

▪ Le Regioni

VIDEOLEZIONE

▪ I Comuni, le Province e le Città metropolitane

VIDEOLEZIONE

250

▶ STUDIO CON METODO

SLIDE

▶ ESPLORA LA MAPPA del capitolo

MAPPA AUMENTATA

▶ KAHOOT!

SFIDA A QUIZ

▶ AUTOCORREZIONE

INTERROGAZIONE SIMULATA

▶ LAVORA CON IL DOCUMENTO

FILE

UNITÀ

INDICE

4 La Pubblica Amministrazione

CAPITOLO 1

CAPITOLO 3

Principi e organizzazione

254

1. La funzione amministrativa 2. I compiti amministrativi della Pubblica Amministrazione 3. I principi costituzionali della Pubblica Amministrazione 4. Il cittadino e la Pubblica Amministrazione 5. Una pluralità di Pubbliche Amministrazioni 6. Le diverse funzioni della PA 7. Il Governo 8. Gli organi consultivi 9. Gli organi di controllo: la Corte dei conti 10. Le Autorità indipendenti 11. Il rapporto di pubblico impiego ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

254 255 257 259 260 263 264 269 270 273 274 280 282

CAPITOLO 2

Gli atti amministrativi e i beni pubblici

284

1. Gli atti amministrativi 2. I provvedimenti amministrativi 3. Diversi tipi di provvedimenti 4. La discrezionalità amministrativa 5. Il procedimento amministrativo 6. L’accesso agli atti amministrativi 7. L’invalidità degli atti amministrativi 8. La tutela nei confronti degli atti amministrativi illegittimi 9. L’autotutela della Pubblica Amministrazione 10. I beni pubblici ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

284 286 289 291 293 296 298

I contratti della PA e i rapporti con le imprese

314

1. I contratti della Pubblica Amministrazione 314 2. I principi che governano la contrattazione pubblica 317 3. Il procedimento a evidenza pubblica 320 4. La responsabilità della Pubblica Amministrazione 325 5. I rapporti tra PA e imprese 326 6. Le Camere di commercio 328 ▪ SINTESI 330 ▪ VERIFICA 332 ▪ RIPASSA i contenuti dell’unità

334

▪ PREPARATI per il compito in classe

336

▪ LABORATORIO lessico e comunicazione Porto d’armi senza licenza anche ai magistrati onorari?

338

▪ DISCUSSIONE di un caso pratico Concessioni balneari: l’Italia non si arrende alla libera concorrenza

340

▪ EDUCAZIONE civica Da sudditi a cittadini?

342

▪ ORIENTAMENTO e PCTO Lavorare nella Pubblica Amministrazione: il docente di scienze giuridiche ed economiche

344

302 306 308 310 312

▪ La Pubblica Amministrazione

VIDEOLEZIONE

▪ Gli atti amministrativi e i beni pubblici

VIDEOLEZIONE

▪ I contratti della PA e i rapporti con le imprese

VIDEOLEZIONE

▶ STUDIO CON METODO

SLIDE

▶ ESPLORA LA MAPPA del capitolo

MAPPA AUMENTATA

▶ KAHOOT!

SFIDA A QUIZ

▶ AUTOCORREZIONE

INTERROGAZIONE SIMULATA

▶ LAVORA CON IL DOCUMENTO

FILE

UNITÀ

INDICE

5 Organismi internazionali e diritto globale

CAPITOLO 1

CAPITOLO 3

L’Unione Europea 1. Lo scenario storico-politico dopo la Seconda guerra mondiale 2. I 27 Paesi dell’Unione Europea 3. L’organizzazione dell’Unione Europea 4. Il Parlamento europeo 5. Il Consiglio europeo 6. Il Consiglio dell’Unione Europea 7. La Commissione europea 8. La Corte di giustizia dell’Unione Europea 9. La Corte dei conti e la Banca Centrale Europea 10. Le fonti del diritto europeo 11. I principi di diritto dell’Unione Europea 12. Le libertà economiche 13. Le competenze dell’Unione Europea 14. Problemi ancora aperti dell’Unione Europea ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

350

Le imprese internazionalizzate

350 354 355 356 357 358 360 361

1. La globalizzazione economica 398 2. L’internazionalizzazione 399 3. Gli impedimenti e gli incentivi 400 4. Modalità dell’internazionalizzazione 404 5. Classificazione delle imprese internazionalizzate 409 6. Aspetti critici dell’espansione delle multinazionali 411 7. La responsabilità sociale di impresa 413 ▪ SINTESI 416 ▪ VERIFICA 418

362 363 365 367 368 371 374 376

CAPITOLO 2

Le organizzazioni internazionali 378 1. Il diritto oltre lo Stato 2. L’Organizzazione delle Nazioni Unite 3. La Corte penale internazionale 4. Il Consiglio d’Europa e la Corte di Strasburgo 5. La NATO 6. L’Organizzazione Mondiale del Commercio 7. Il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

378 379 386 387 389 391 392 394 396

398

CAPITOLO 4

Il diritto globale: spazio e tempo 420 1. Il villaggio globale 2. Nuove problematiche globali 3. Il diritto e il tempo 4. Lo sviluppo sostenibile e l’Agenda 2030 dell’ONU 5. Dai diritti ai doveri ▪ SINTESI ▪ VERIFICA

427 429 430 432

▪ RIPASSA i contenuti dell’unità

434

▪ PREPARATI per il compito in classe

436

▪ LABORATORIO lessico e comunicazione Una grave violazione dello Stato di diritto

438

▪ DISCUSSIONE di un caso pratico Restare o no nell’Unione Europea?

440

▪ COMPETENZE alla prova I prodotti DOP

442

420 420 424

▪ EDUCAZIONE civica Pace e guerra

444

▪ ORIENTAMENTO e PCTO 446

Lavorare nelle istituzioni internazionali

▪ L’Unione Europea

VIDEOLEZIONE

▶ STUDIO CON METODO

SLIDE

▪ Le organizzazioni internazionali

VIDEOLEZIONE

▶ ESPLORA LA MAPPA del capitolo

MAPPA AUMENTATA

▪ Le imprese internazionalizzate

VIDEOLEZIONE

▶ KAHOOT!

SFIDA A QUIZ

▪ Il diritto globale: spazio e tempo

VIDEOLEZIONE

▶ AUTOCORREZIONE

INTERROGAZIONE SIMULATA

▶ LAVORA CON IL DOCUMENTO

FILE

INDICE

EDUCAZIONE

civica La Costituzione italiana: i diritti, i doveri e la legalità Scheda 1 L’affermazione e la tutela dei diritti Scheda 2 La libertà personale (art. 13 Cost.) Scheda 3 La libertà di domicilio, di circolazione e di soggiorno (artt. 14, 16 Cost.)

PERCORSI 449

per il colloquio dell’Esame di Stato 450

Il popolo sovrano

453

Percorso 2 L’organizzazione del potere politico

456

Scheda 5 La libertà di riunione e 461

Scheda 6 Legalità e mafie Scheda 7 Il diritto alla salute

463

(art. 32 Cost. e art. 5 c.c.)

465

Scheda 8 Il diritto all’istruzione (art. 33 Cost.) 468 Scheda 9 I diritti dei lavoratori (artt. 39, 40 Cost.) 471 Scheda 10 I doveri (artt. 2, 23, 52, 53 Cost.) 474 Lo sviluppo sostenibile: verso l’Agenda 2030 Scheda 11 Il mondo del lavoro oggi Scheda 12 La parità di genere Scheda 13 Le migrazioni Scheda 14 Lo sviluppo sostenibile Scheda 15 La tutela dell’ambiente

La globalizzazione oggi

514

COSTITUZIONE 516

Princìpi fondamentali

516

478

Parte I Diritti e doveri dei cittadini

517

481

Parte II Ordinamento della Repubblica

520

484

Disposizioni transitorie e finali

529

488 491

Amministrazione

494

Scheda 17 Fake news: un pericolo 497

Scheda 18 Privacy: i dati personali 500

Scheda 19 L’Intelligenza Artificiale: più opportunità o rischi?

512

478

494

in pasto al web

510

Percorso 5

della Repubblica italiana

Cittadinanza digitale Scheda 16 La digitalizzazione della Pubblica

per la democrazia e la salute

508

Percorso 4 Lo Stato sociale

di associazione (artt. 17, 18 Cost.)

506

Percorso 3 Il pluralismo territoriale

459

505

Percorso 1

450

Scheda 4 La libertà di opinione e di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.)

pluridisciplinari

503

UNITÀ

CAPITOLO 1 Lo Stato

CAPITOLO 2

Lo Stato, la Costituzione e le forme di governo

La Costituzione italiana: nascita, caratteri e struttura

STATO

CAPITOLO 3 I principi fondamentali della Costituzione

il rapporto tra governanti e governati determina la

il modo in cui è organizzato determina la

FORMA DI STATO

FORMA DI GOVERNO

CAPITOLO 4 I principi della forma di governo

assoluto

liberale

autoritario

democratico

monarchia

presidenziale

repubblica

parlamentare

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Che cosa studierai

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Questa Unità inizia con la presentazione degli elementi costitutivi dello Stato e delle diverse forme di Stato succedutesi nella storia europea [cap. 1]. Prosegue poi con l’evoluzione storica dello Stato italiano, la nascita della Repubblica e l’entrata in vigore della Costituzione [cap. 2]. Analizza quindi i principi costituzionali, i diritti di libertà e i doveri inderogabili dei cittadini [cap. 3]. Infine, presenta le forme di governo, la separazione dei poteri, i concetti di democrazia e rappresentanza [cap. 4].

▪ VIDEOLEZIONI che ti guideranno nello studio degli argomenti chiave: Lo Stato La Costituzione italiana: nascita, caratteri e struttura I principi fondamentali della Costituzione I principi della forma di governo ▪ Esplora la MAPPA DEL CAPITOLO per ripassare e metterti alla prova sugli argomenti chiave prima di affrontare la verifica finale. ▪ Sfida i tuoi compagni rispondendo ai quiz di KAHOOT! ▪ Preparati per l’interrogazione con le domande in AUTOCORREZIONE.

Prerequisiti Per affrontare questa Unità devi conoscere: ▪ le fonti del diritto ▪ la capacità giuridica e di agire ▪ le situazioni giuridiche attive e passive

IL CASO

per incominciare

Marta e Ginevra decidono di proporre ai loro fidanzati, Andrea e Giacomo, un viaggio in Egitto dopo gli esami di Stato. Tutti sono ben contenti di accogliere la proposta, ma Giacomo osserva: «Chissà quali documenti occorrono per andare in Egitto. Non credo che basti la carta d’identità, probabilmente è necessario il passaporto. Inoltre, dovremmo informarci meglio sulla situazione che troveremo: ho sentito parlare di uno studente che è stato ucciso solo perché stava facendo una ricerca per la sua Università. Ginevra nota che nel nostro Paese un fatto simile non sarebbe potuto accadere, ma la situazione non è sempre stata così: «Durante il fascismo, come abbiamo studiato in storia, vi era la possibilità di essere arrestati solo per aver espresso opinioni contrarie al regime». IN TERMINI GIURIDICI Non vi è la possibilità di spostarsi liberamente da un Paese a un altro, perché il mondo è diviso in Stati, ognuno dei quali ha il potere di stabilire, entro i propri confini, le regole che tutti devono rispettare: tra queste, anche gli adempimenti necessari per chi vuole entrare nel suo territorio. Questo potere, che non riconosce altri poteri sopra di sé, costituisce una delle caratteristiche fondamentali dello Stato moderno: la sovranità. Essa si esercita su un popolo stanziato in un determinato territorio. Gli Stati, proprio perché sono sovrani, possono decidere di stipulare accordi tra loro per facilitare gli spostamenti da un Paese all’altro. È il caso dell’Unione europea, in cui ci si può spostare da uno Stato all’altro semplicemente mostrando la carta d’identità.

ATTIVITÀ PER LA CLASSE CAPOVOLTA

I quattro amici descritti nel caso

vogliono recarsi in un altro

sono

cittadini ………..........................................

▪ Leggi il caso proposto in questa pagina e confronta le due formulazioni che ti vengono proposte: quella descrittiva in linguaggio comune e quella che utilizza il linguaggio giuridico. Prendi nota di eventuali passaggi che dovessero risultarti non chiari, in modo da poterli condividere con l’insegnante in classe. ▪ Rispondi alle domande seguenti. Perché l’ingresso nel territorio di uno Stato è sottoposto a controlli?

………............................................

sovrano

ma temono di non vedere rispettati i propri

diritti

Perché per entrare in alcuni Stati basta la carta d’identità mentre in altri occorre il passaporto? Durante il periodo fascista come veniva esercitato il potere politico? ▪ Compila la mappa qui a fianco con le informazioni mancanti, relative al caso che stai analizzando. ▪ Confrontate, in classe, le risposte date a casa e analizzate eventuali passaggi risultati poco chiari nella soluzione del caso.

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Marco, comandante su una barca a vela e coordinatore degli ospiti a bordo

Lo Stato

IL CASO Marco, ottenuto il brevetto nautico, guida la barca a vela di Bruno portando gruppi di turisti in gita dalla Sicilia verso la costa del Nord Africa. Lo skipper, oltre che essere responsabile della manutenzione della barca e delle dotazioni obbligatorie come le zattere di salvataggio, deve garantire l’incolumità dei viaggiatori. Nel corso di una navigazione nei pressi della costa siciliana, la guardia costiera sale a bordo e rileva una grave anomalia nei dispositivi di salvataggio e vuole quindi sanzionare lo skipper. Marco si difende dicendo che, trovandosi in mare, non è soggetto alle leggi italiane e che quindi non può essere sanzionato. LA SOLUZIONE Lo Stato può esercitare i suoi poteri, e quindi sanzionare chi non rispetta le sue norme giuridiche, su tutto il proprio territorio; questo comprende anche le acque territoriali, che includono il mare territoriale (la fascia di mare ampia 12 miglia dalla costa) e le acque interne (mari interni, laghi, fiumi, canali). Trovandosi la barca a vela nei pressi della costa siciliana, si applica la normativa italiana e quindi lo skipper può essere sanzionato dalle autorità italiane.

1. Il concetto di Stato Lo Stato è una realtà immateriale capace di azioni concrete.

Lo Stato, pur essendo un concetto che ci è familiare, è difficile da definire, non essendo una realtà materiale che si può percepire con i sensi. Esso, infatti, è una realtà immateriale, capace tuttavia di azioni molto concrete. Oggi la superficie terrestre risulta suddivisa con i confini tra i diversi Stati, e non c’è parte abitata del nostro pianeta che non appartenga a uno Stato. Tutte le volte che abbiamo bisogno di qualcosa che supera le nostre possibilità individuali (difenderci contro la criminalità, proteggere la natura, combattere l’inflazione, avere un efficiente servizio scolastico e sanitario ecc.), chiediamo l’intervento dello Stato.

Gli elementi costitutivi dello Stato sono: la sovranità, il popolo e il territorio.

Lo Stato è un’organizzazione politica che esercita il potere sovrano su un popolo stanziato su un territorio. Gli elementi costitutivi di uno Stato sono, quindi: il popolo, il territorio e la sovranità. Tali elementi si sono formati storicamente e non è detto permarranno sempre uguali. STATO è costituito da

popolo

territorio

sovranità

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

2. Il popolo e la cittadinanza 2.1 Il popolo L’elemento essenziale dello Stato è il popolo, che è formato dai cittadini. Ogni cittadino fa parte della comunità statale e ha un ruolo di soggetto attivo nella vita dello Stato stesso.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

ESEMPIO Il cittadino esercita il diritto di voto; può accedere alle cariche pubbliche; paga le imposte; è tenuto a prendere parte alla difesa dello Stato; può pretendere protezione dalle autorità del suo Stato quando si trova all’estero ecc.

Il cittadino è legato allo Stato da un rapporto di cittadinanza, cioè dall’insieme dei diritti e dei doveri del cittadino stesso nei confronti dello Stato. Da questo rapporto sono esclusi gli stranieri e gli apolidi .

La cittadinanza è l’insieme dei diritti e dei doveri del cittadino nei confronti dello Stato.

Diversa dalla cittadinanza è la nazionalità. I concetti di “nazionalità” e “Nazione” si riferiscono a tutti coloro che hanno radici storiche e culturali comuni. Oggi gli Stati sono prevalentemente “nazionali”: in essi, cioè, cittadinanza e nazionalità coincidono. Esistono, tuttavia, alcune eccezioni: si possono avere “Nazioni” o “nazionalità” divise in più Stati oppure Stati plurinazionali.

La nazionalità è determinata da radici storiche e culturali comuni.

ESEMPIO Uno Stato plurinazionale è il Belgio, che comprende fiamminghi e valloni.

Straniero Deriva dal latino extraneus, che significa “estraneo, esterno”. In senso stretto, indica chi si trova nel territorio di uno Stato ma appartiene a uno Stato diverso. Apolide Deriva dal greco apolis (“senza città”) e indica chi è privo (a) di cittadinanza.

Viceversa, possiamo trovare Nazioni divise in più Stati: per esempio, la Nazione tedesca, fino al 1989, cioè fino alla caduta del Muro di Berlino, era divisa tra la Repubblica federale e la Repubblica democratica.

L’Italia è uno Stato nazionale. Tuttavia, anche al suo interno esistono piccole comunità di diversa nazionalità, come quella francese (in Valle d’Aosta), quella tedesca (nella provincia di Bolzano) e quella slava (in Friuli).

LE PAROLE DEL DIRITTO

2.2 La cittadinanza L’acquisto della cittadinanza è disciplinato dalla legislazione di ciascuno Stato. I criteri di base sono due: lo ius sanguinis (diritto di sangue) e lo ius soli (diritto di suolo). ▪ Secondo lo ius sanguinis , sono cittadini i figli di cittadini. ▪ Secondo lo ius soli, sono cittadini coloro che nascono sul territorio dello Stato, indipendentemente dalla cittadinanza dei genitori. L’ordinamento giuridico italiano si ispira principalmente allo ius sanguinis: è cittadino italiano il figlio di genitori italiani, anche se nato all’estero. La cittadinanza italiana spetta inoltre: ▪ per matrimonio, al coniuge straniero di un cittadino italiano quando, in seguito al matrimonio, risieda da almeno 2 anni in Italia;

In Italia, il diritto di cittadinanza si acquista principalmente per ius sanguinis. La cittadinanza italiana spetta anche per: matrimonio, concessione, naturalizzazione.

▪ per concessione, ai minori stranieri adottati da cittadini italiani; ▪ per naturalizzazione: l’ipotesi più frequente riguarda coloro che risiedono in Italia da 10 anni. Oggi, a seguito degli imponenti fenomeni migratori in corso da alcuni decenni e, quindi, in presenza di nuove generazioni di persone nate, viventi e inserite in Italia, si discute della opportunità di sostituire o integrare il criterio dello 5

CAPITOLO 1

| LO STATO

ius sanguinis con quello dello ius culturae, in base al quale avrebbero diritto alla cittadinanza anche i minori che hanno frequentato la scuola in Italia per un certo numero di anni. La questione è complessa perché le forze politiche italiane sono molto divise sulla strada da intraprendere.

2.3 Gli stranieri All’interno dello Stato italiano, si possono trovare anche persone che sono cittadine di uno Stato diverso da quello italiano: gli stranieri. La posizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme internazionali.

Secondo l’art. 10, c. 2, Cost.: «La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali». Inoltre, all’art. 2, la Costituzione tutela la persona umana e garantisce i diritti inviolabili dell’essere umano. È chiaro che questa tutela e questa garanzia valgono per tutti, cittadini e stranieri. Tali principi, tuttavia, non sono sufficienti a delineare la posizione degli stranieri nel nostro Paese. La crescente mobilità delle persone dal Sud verso il Nord del mondo, causata da crisi economiche, guerre e mutamenti climatici, rende necessario definire organicamente la posizione giuridica degli stranieri, stabilendo i diritti e i doveri essenziali che li riguardano.

Per gli stranieri extracomunitari sono previste limitazioni per i diritti di circolazione e soggiorno.

Per quanto riguarda i diritti di circolazione e soggiorno nel territorio italiano, la legge impone agli stranieri particolari condizioni e limitazioni. In primo luogo, occorre distinguere tra gli stranieri che provengono dai Paesi dell’Unione Europea e gli “extracomunitari”. ▪ I primi, per il principio del libero soggiorno e della libera circolazione all’interno degli Stati membri, godono degli stessi diritti dei cittadini italiani. ▪ I secondi, invece, per poter entrare nel nostro Paese, devono munirsi di un visto di ingresso (per turismo, studio, lavoro) e se intendono lavorare in Italia devono ottenere il permesso di soggiorno. Infine, lo straniero che abbia regolarmente soggiornato in Italia per almeno 5 anni può ottenere il permesso di soggiorno di lungo periodo. Con questo documento egli potrà svolgere qualunque attività e accedere a tutti i servizi.

APPRENDI e APPLICA POPOLO è formato dai

stranieri cittadini

sono esclusi

apolidi che acquistano la

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Da chi è costituito il popolo di uno Stato? 2. Qual è la differenza tra cittadinanza e nazionalità? 3. Chi sono gli stranieri e gli apolidi? 4. Quale principio si applica principalmente in Italia per l’acquisto della cittadinanza? 5. Che cos’è la naturalizzazione?

cittadinanza per

nascita

matrimonio

concessione

naturalizzazione

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

3. Il territorio Elemento costitutivo dello Stato non è semplicemente il popolo, ma il popolo situato su un territorio. Il territorio è un elemento definito, delimitato dai confini con gli altri Stati. ESEMPIO Le tribù nomadi e il popolo dei rom, pur essendo dispersi, hanno proprie autorità riconosciute, ma queste organizzazioni non sono Stati, nel senso proprio del termine, perché mancano del territorio.

Il territorio dello Stato è composto: ▪ dalla superficie terrestre ricompresa entro i confini (esistenti da tempi immemorabili oppure costituiti in modo convenzionale a seguito di guerre e trattati);

Lo Stato esercita i suoi poteri su tutto il suo territorio.

▪ dalle acque territoriali, costituite dalla fascia di mare fino a 12 miglia dalla costa; ▪ dallo spazio aereo, nel limite dell’atmosfera, e dal sottosuolo, fin dove è raggiungibile; ▪ dalle navi e dagli aerei dello Stato, anche quando si trovano fuori dal mare territoriale e dallo spazio aereo. In tutto il proprio territorio, lo Stato può esercitare i suoi poteri. Vi è però l’eccezione delle sedi diplomatiche degli altri Stati (in particolare, le ambasciate). Esse godono della garanzia della extraterritorialità, prevista dal diritto internazionale per garantire la piena e libera azione dei rappresentanti degli Stati esteri. La forza pubblica non può entrarvi di sua iniziativa, né arrestare i presenti, né svolgere perquisizioni ecc. Per questo, le sedi diplomatiche sono frequentemente scelte come luoghi di rifugio e protezione da parte di perseguitati politici.

I poteri dello Stato non possono essere esercitati nelle sedi diplomatiche degli altri Stati.

ESEMPIO Un caso recente, di cui si è molto discusso, ha interessato Julian Assage, cittadino australiano residente nel Regno Unito, su cui pende una richiesta di estradizione negli Stati Uniti, dove è stato condannato per aver divulgato informazioni segrete relative a crimini di guerra attribuiti all’esercito statunitense. Per sfuggire all’estradizione Assange si è rifugiato per alcuni anni nell’ambasciata dell’Ecuador a Londra, finché le autorità ecuadoriane hanno deciso di consegnarlo alla magistratura britannica, che ne sta ora valutando l’estradabilità negli Usa.

APPRENDI e APPLICA TERRITORIO è costituito da

superficie terrestre (entro i confini)

acque territoriali (fino a 12 miglia dalla costa)

spazio aereo e sottosuolo

navi e aerei dello Stato

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Perché è importante determinare quale sia il territorio di uno Stato? 2. Su quale parte del territorio lo Stato non può esercitare i suoi poteri?

3. Che cosa individua la superficie terrestre dello Stato? 4. Fin dove si estendono le acque territoriali di uno Stato? 5. Quali sono le altre parti del territorio di uno Stato oltre alla superficie terrestre e le acque territoriali?

CAPITOLO 1

| LO STATO

4. L’organizzazione politica Esiste lo Stato solo se il popolo, stanziato su un territorio, è organizzato politicamente.

Perché sia riconosciuta l’esistenza di uno Stato, occorre che il popolo stanziato su un territorio sia organizzato politicamente, che esista cioè un’autorità riconosciuta per definire le regole e le istituzioni che sono alla base delle funzioni dello Stato: adottare leggi, giudicare chi le viola, amministrare le risorse comuni. Lo Stato detiene quindi un potere politico che si basa sulla sovranità e sulla personalità giuridica.

4.1 La sovranità Lo Stato è un ente sovrano.

“Sovrano” è colui il quale non riconosce altro potere sopra di sé. Lo Stato sovrano è, dunque, la massima autorità, che non ha di fronte a sé nessuno che gli si possa opporre. La sovranità è una caratteristica dello Stato, ma chi la esercita? La risposta varia a seconda del tipo di Stato che si considera: nella monarchia assoluta la sovranità è del re; nella dittatura è del dittatore; nella democrazia è del popolo. La sovranità dello Stato si distingue in sovranità interna ed esterna.

La sovranità interna consiste nella supremazia dello Stato nel proprio territorio.

▪ La sovranità interna consiste nella supremazia dello Stato rispetto a tutti i soggetti che operano al suo interno. In concreto, solo lo Stato e nessun altro soggetto può dettare legge e imporre l’osservanza della legge che esso stesso ha prodotto. Tale imposizione può avvenire anche con la forza perché lo Stato è l’unico soggetto che può pretendere di usarla legittimamente (monopolio della forza legittima), e dispone di una forza enorme: infatti, lo Stato può curarci e istruirci, ma può anche privarci della libertà ecc.

La sovranità esterna riguarda l’indipendenza dagli altri Stati.

▪ La sovranità esterna riguarda l’indipendenza dello Stato nei confronti degli altri Stati. Essa si realizza quando lo Stato tratta le questioni internazionali “da pari a pari” con gli altri Stati. La sovranità esterna implica quindi l’esistenza della comunità internazionale, che è l’insieme degli Stati (grandi o piccoli, ricchi o poveri, potenti o deboli che siano) che riconoscono reciprocamente l’indipendenza dal punto di vista giuridico e l’uguaglianza nelle loro relazioni.

Il Vittoriano, così denominato in quanto dedicato al primo re d’Italia, è simbolo della Nazione e dei suoi valori democratici ed europei.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

4.2 La personalità giuridica Lo Stato è titolare di poteri e di doveri nei confronti, innanzitutto, dei suoi cittadini, e poi anche verso gli altri Stati. Il fatto che lo Stato sia titolare di posizioni giuridiche significa che esso ha capacità giuridica , che è una persona giuridica. Per funzionare, lo Stato deve però avvalersi dell’opera di persone fisiche. Se non ci fosse qualcuno che li esercita, i poteri dello Stato resterebbero sulla carta. Le persone fisiche che agiscono in nome e per conto dello Stato si chiamano funzionari. Essi sono dotati della capacità di agire per conto dello Stato.

Lo Stato è una persona giuridica: ha capacità giuridica e capacità di agire.

4.3 La crisi dello Stato Lo Stato non è l’unica forma di organizzazione politica. Infatti, assistiamo allo sviluppo di organizzazioni sovranazionali (come l’Unione Europea), le quali comportano la progressiva erosione di poteri che un tempo erano di esclusivo dominio statale. ESEMPIO Alcuni atti emanati dall’Unione Europea sono immediatamente efficaci negli Stati membri e i cittadini li devono rispettare senza che debba essere emanata una legge dello Stato.

All’opposto, gli Stati subiscono sempre più la pressione dei gruppi etnici regionali che rivendicano l’indipendenza e che producono, o mirano a produrre, frantumazioni delle precedenti unità statali. ESEMPIO Sono situazioni molto diverse tra di loro, ma alla stessa tendenza appartengono la nascita delle Repubbliche della ex Jugoslavia (Croazia, Bosnia ecc.), le aspirazioni indipendentistiche della Catalogna e dei Paesi Baschi in Spagna, della Scozia in Gran Bretagna.

Oggi la sovranità tende a spostarsi verso l’alto e verso il basso. LE PAROLE DEL DIRITTO

Capacità giuridica e capacità di agire La capacità giuridica è l’idoneità a essere titolari di diritti, obblighi e altre situazioni giuridiche soggettive, mentre la capacità di agire è l’idoneità a poter esercitare i propri diritti, ossia a compiere validamente atti giuridici. Nelle persone giuridiche la capacità di agire è affidata alle persone fisiche che ne costituiscono gli organi.

APPRENDI e APPLICA STATO

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Perché l’esistenza di uno Stato richiede la presenza di un potere politico? 2. Che cos’è la sovranità? 3. Che cosa differenzia la sovranità interna da quella esterna?

richiede l’esistenza di un

potere politico che si basa su

sovranità

interna

esterna

personalità giuridica

capacità giuridica

capacità di agire tramite funzionari

Rifletti sull’uso del lessico. La parola “Stato” indica chi esercita il potere politico (Stato-apparato) ma anche l’insieme dei cittadini che stanzia su un territorio (Stato-comunità). In economia politica, per indicare lo Stato-apparato si utilizza la parola “Stato” mentre per indicare lo Statocomunità si utilizza il termine “nazione”. ▪ Che cos’è il bilancio dello Stato? Quali sono le sue entrate e le sue uscite? ▪ Che cos’è il reddito nazionale? Quali sono i soggetti che lo realizzano?

CAPITOLO 1

| LO STATO

5. Le forme di Stato L’espressione forma di Stato indica il rapporto che si stabilisce tra governanti e governati, quindi fra lo Stato e i cittadini. Non tutti gli Stati si ispirano al medesimo modello. Abbiamo diverse forme di Stato: ▪ nel Settecento si è formato lo Stato assoluto; ▪ nell’Ottocento è nato lo Stato liberale; ▪ nel Novecento le forme di Stato prevalenti sono state lo Stato autoritario e lo Stato democratico.

5.1. Lo Stato assoluto Tra il XVII e il XVIII secolo l’Antico Regime si scontra con la Rivoluzione liberale.

Tra il XVII e il XVIII secolo, due modi opposti di concepire le relazioni tra gli esseri umani entrarono in conflitto: quello dell’Antico Regime e quello della Rivoluzione liberale, di cui furono espressione la Gloriosa Rivoluzione inglese (1688), la Rivoluzione americana (1775) e la Rivoluzione francese (1789).

L’Antico Regime ostacolava lo sviluppo economico impedendo un ordinamento semplificato e uniforme.

L’Antico Regime era un impasto conflittuale di assolutismo e di feudalesimo: il potere assoluto del sovrano cercava di sopraffare i tanti poteri particolari d’origine feudale della nobiltà, del clero, delle città, dei ceti e delle professioni; questi, dal canto loro, resistevano ai tentativi di unificazione monarchica del regno. Era uno stato di cose contrario alle esigenze dello sviluppo economico, che necessitava di un ordinamento semplificato e uniforme, e alle idee della nuova mentalità illuminista, che propugnava i valori della libertà, dell’uguaglianza e della fraternità.

I re di Francia modernizzarono l’apparato produttivo, rafforzarono l’amministrazione pubblica e indebolirono la nobiltà.

Interessati a rafforzare il potere dello Stato, i re di Francia operarono in tre direzioni. Modernizzarono l’apparato produttivo, tutelando le imprese private con il protezionismo e creando industrie statali nei settori di nuova espansione. Inoltre, rafforzarono l’amministrazione pubblica, grazie a un corpo di funzionari comandato dal centro e ben ramificato sul territorio. Infine, indebolirono il potere della nobiltà, allontanandola dai suoi possedimenti nelle province e costringendola a vivere all’ombra del sovrano alla Corte di Versailles.

Nacque così la borghesia imprenditoriale che si alleò con le classi popolari e rovesciò l’ordine politico con la Rivoluzione francese.

La conseguenza di questo insieme di provvedimenti fu l’affermarsi di una nuova classe sociale: la borghesia imprenditoriale. Come il re, anche la borghesia aveva interesse alla creazione di un potere statale centralizzato, ma voleva essere coinvolta nella sua gestione (soprattutto per decidere l’ammontare del prelievo fiscale). La contrapposizione che ne seguì sfociò nella Rivoluzione francese, con cui la borghesia, alleatasi alle classi popolari, rovesciò l’antico ordine politico.

Il nuovo Stato mirava a garantire cittadinanza, uguaglianza, sovranità della nazione, realizzazione dei nuovi diritti costituzionali.

Il nuovo Stato affermatosi con la Rivoluzione era basato sulle seguenti caratteristiche: ▪ la trasformazione dei sudditi, dotati dal re di privilegi diversi gli uni dagli altri, in cittadini, dotati dalla Costituzione di diritti uguali per tutti; ▪ le conseguenti idee dell’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e della loro comune appartenenza alla nazione (e non più ai ceti di origine feudale); ▪ l’affermazione della sovranità della Nazione quale fondamento del potere dal

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

basso, seppure temperata dall’idea che l’esercizio della sovranità dovesse essere affidato non direttamente al popolo, ma demandato a rappresentanti senza vincolo di mandato – i deputati – eletti dai cittadini più colti e benestanti; ▪ l’idea che compito dello Stato fosse la concreta realizzazione dei nuovi diritti costituzionali, da realizzarsi rivoltando l’ordine sociale precedente: un’opera titanica, per realizzare la quale era necessario attribuire alla legge approvata dall’assemblea rappresentativa della Nazione – il Parlamento – una forza illimitata o assoluta (sebbene, secondo il principio della separazione dei poteri, spettasse poi al potere esecutivo dare esecuzione alla legge e al potere giudiziario sanzionarne le violazioni). In sintesi: diritti costituzionali, cittadinanza, uguaglianza formale, sovranità della Nazione, rappresentanza politica, principio di legalità, separazione dei poteri. Diverso il caso americano. Nel Nuovo Mondo i diritti erano infatti considerati preesistenti allo Stato, in quanto elementi costitutivi di una società già libera che ambiva a costituirsi in Stato rivoltandosi non contro un potere interno (com’era il re in Francia), ma contro un potere esterno: l’Inghilterra coloniale. In quest’ottica, in cui i diritti erano considerati già esistenti, attribuire alla legge una forza irresistibile (come in Francia) non solo non era necessario, ma rischiava di trasformarsi in una minaccia per i diritti stessi, nel caso in cui la legge avesse disposto in modo con essi contrastante. Per i rivoluzionari americani, all’opposto che per i rivoluzionari francesi, il problema era limitare la forza della legge, per renderla incapace di violare i diritti. Per questo, in America già all’inizio dell’Ottocento si affermò l’idea che la legge fosse da considerarsi sottoposta alla Costituzione attraverso il controllo giudiziario della costituzionalità delle leggi: un’idea che arriverà in Europa oltre cent’anni dopo.

Per limitare la forza della legge in America si ricorse al controllo giudiziario della costituzionalità.

5.2. Lo Stato liberale La sconfitta della Rivoluzione francese (dei cui ideali si era impossessato Napoleone) con la Restaurazione non significò il completo ritorno al passato. L’importanza acquisita dalla borghesia era oramai un fatto compiuto e i re, di nuovo al potere, dovettero prenderne atto. Le Costituzioni ottocentesche – tra cui, in Italia, lo Statuto concesso da Carlo Alberto nel 1848 – sono espressione del compromesso raggiunto tra il vecchio e il nuovo modo di concepire l’ordine sociale.

La Restaurazione non comportò il completo ritorno al passato: le Costituzioni ottocentesche riconoscono rilevanza alla borghesia.

Al centro di tali Costituzioni c’era il superamento dello Stato assoluto, a favore della monarchia costituzionale. Caratteristiche fondamentali delle monarchie costituzionali sono (secondo il modello inglese affermatosi con la Gloriosa Rivoluzione):

Caratteristiche delle monarchie costituzionali sono il riconoscimento dei diritti di libertà e una precisa ripartizione dei poteri tra re e Parlamento.

▪ il riconoscimento dei diritti di libertà (personale, di domicilio, di stampa, di riunione, di associazione), sia pure nei limiti stabiliti dalla legge; ▪ la condivisione del potere legislativo tra la Camera dei deputati (eletta non da tutto il popolo, ma solo dai cittadini maschi dotati di adeguata ricchezza o cultura), il Senato (espressione della declinante nobiltà) e il re, titolare del potere di porre il veto alle leggi approvate da Camera e Senato; ▪ l’attribuzione del potere esecutivo al re, chiamato a esercitarlo tramite i «suoi» ministri (così diceva lo Statuto albertino). Poiché, però, il Governo

CAPITOLO 1

| LO STATO

non poteva vedere approvati i propri progetti di legge o il bilancio pubblico senza la collaborazione della Camera, si affermò in breve la prassi per cui il re era tenuto a nominare ministri che godessero della fiducia dei deputati: in tal modo, il Governo divenne espressione più della Camera che del monarca; ▪ la permanenza dell’idea della supremazia della legge e, dunque, la mancanza di controlli di costituzionalità: la legge poteva, di conseguenza, disporre in senso diverso dalla Costituzione (la Costituzione – così si dice – era flessibile: un attributo di cui, in Italia, approfittò il fascismo per trasformare lo Stato in senso autoritario senza formalmente modificare lo Statuto). L’insieme di queste caratteristiche consente di dire che, nello Stato liberale, la sovranità, che la Rivoluzione francese aveva accentrato nelle mani del Parlamento, non può più essere considerata attribuita a un solo organo, ma risulta condivisa tra monarca e Parlamento. Nello Stato liberale è inoltre riconosciuta centralità al diritto di proprietà e all’iniziativa economica privata.

A completare lo Stato liberale era, infine, la centralità riconosciuta al diritto di proprietà e all’iniziativa economica privata. Lo Stato non doveva intervenire negli affari economici, se non per ripristinare la libera concorrenza nel caso in cui qualche inconveniente – come la creazione di un monopolio o l’adozione di pratiche commerciali scorrette – fosse intervenuto a turbare le libertà del mercato. Qualsiasi politica sociale avesse richiesto un incremento delle risorse pubbliche era esclusa in radice dal divieto di intaccare le ricchezze private tramite un eccessivo prelievo fiscale. L’idea era che lo Stato dovesse agire come un “guardiano notturno”, il quale, normalmente, non deve fare nulla, salvo intervenire a difesa della proprietà nel caso in cui qualche malintenzionato provi a violarla.

Gli strati più poveri della popolazione iniziano a insorgere in forme sempre più organizzate (marxismo e cristianesimo sociale).

Ciò fu la causa del progressivo emergere della «questione sociale»: l’insieme delle rivendicazioni politiche ed economiche provenienti dagli strati sociali più poveri della popolazione, organizzati dalle nascenti forze sindacali e politiche d’ispirazione socialista (marxismo) e popolare (cristianesimo sociale). Quando, dopo essere rimaste a lungo inascoltate, tali rivendicazioni sfociarono in disordini pubblici, la risposta dello Stato liberale fu la durissima repressione militare.

5.3. Lo Stato autoritario e lo Stato democratico Per contenere le tensioni sociali si provò la via del nazionalismo e della ricerca di sbocchi lavorativi per il proletariato nelle colonie extraeuropee.

Nel tentativo di contenere le tensioni sociali si provarono due strade, tra loro collegate. Sul piano ideale, ricomporre il conflitto di classe affermando la comune appartenenza di tutti alla medesima Nazione. Sul piano concreto, cercare uno sbocco lavorativo per il proletariato nelle colonie extraeuropee (ai danni, evidentemente, delle popolazioni locali). Complice anche il contrapporsi dei nazionalismi europei, poi sfociato nelle due guerre mondiali, ciò favorì l’affermarsi della concezione dello Stato come valore assoluto, per il cui beneficio i singoli dovevano essere disposti a qualsiasi sacrifici.

In Italia e Germania, la concezione dello Stato come valore assoluto aprì le porte allo Stato autoritario (o dittatura).

Là dove, come in Italia e in Germania, ciò avvenne in maniera particolarmente marcata, lo Stato liberale entrò in contraddizione con se stesso, aprendo le porte allo Stato autoritario. In questa forma di Stato, anche detta dittatura, una parte politica prende il sopravvento sulle altre, accentra tutti i poteri, e impone con qualunque mezzo, anche violento, la propria volontà. Forma estrema dello Stato autoritario è lo Stato totalitario: lo Stato, cioè, che vuole avere il controllo di tutto ciò che accade al suo interno, compresa la vita privata dei cittadini. Tipici regimi totalitari furono il fascismo in Italia (1922) e il nazismo in Germania

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

(1933). Approfondiremo lo Stato fascista, che fu esperienza tipicamente italiana, nel Capitolo successivo, dedicato alla nostra storia costituzionale. In altre esperienze costituzionali, come quella francese e inglese, la soglia della dittatura non fu superata e, pur tra molte contraddizioni, poco alla volta le istanze sociali iniziarono a ricevere ascolto, innescando un processo che arrivò a compimento dopo la fine della Seconda guerra mondiale con l’affermazione dello Stato democratico, i cui principali tratti caratteristici furono l’estensione del diritto di voto e delle libertà politiche (manifestare il proprio pensiero, associarsi in partiti ecc.) a tutta la popolazione e l’affiancamento ai diritti di libertà, tipici dello Stato liberale, dei diritti sociali (salute, istruzione, lavoro, previdenza, abitazione ecc.). In tal modo, alla «questione sociale» fu data una risposta democratica e, progressivamente, anche le classi meno abbienti furono ammesse al governo dello Stato. È questa la forma di Stato oggi vigente in Italia, come meglio si vedrà nei prossimi Capitoli.

In altri Paesi non si arrivò alla dittatura ma alla lenta affermazione dello Stato democratico che estese diritto di voto e libertà politiche.

In Russia, la cui situazione costituzionale era ancora segnata da forti venature assolutistiche, il regime dello zar non riuscì invece a contenere la questione sociale e finì travolto dalla Rivoluzione proletaria del 1917, che abolì la proprietà privata e impose la collettivizzazione dei mezzi di produzione.

In Russia il regime dello zar fu travolto dalla Rivoluzione del 1917.

Il partito comunista, d’ispirazione marxista, assunse la guida dello Stato, escludendo, tramite una rigida dittatura, qualsiasi forza politica e sociale non fosse espressione del proletariato. I vertici del partito vennero a coincidere con quelli dello Stato, ma anziché realizzare il disegno marxista volto a eliminare ogni diversità tra le classi sociali in nome dell’assoluta uguaglianza di tutti gli esseri umani, diedero vita a un regime basato sulla chiusura e sull’oppressione. Con la fine della Seconda guerra mondiale e la divisione del mondo in due blocchi d’influenza dominati dagli Usa e dall’Urss, il regime autoritario sovietico divenne il prototipo delle dittature comuniste affermatesi nell’Europa orientale e durate sino alla caduta del Muro di Berlino nel 1989. S’ispira ancora al comunismo la Cina odierna, sia pure tramite una forma di Stato che combina dittatura politica a partito unico ed economia mista pubblica-privata.

Il partito comunista assunse la guida dello Stato dando vita a un regime basato sulla chiusura e sull’oppressione.

APPRENDI e APPLICA FORME DI STATO

nel Settecento

nell’Ottocento

nel Novecento

si forma

nasce

prevalgono

Stato assoluto

Stato liberale

RISOLVI IL CASO Armando è un falegname che realizza mobili per abitazioni. Ogni anno deve dare una parte del suo guadagno ad altre persone senza che queste abbiano fatto niente per lui. Le norme giuridiche sono diverse per ogni gruppo di persone e quindi Armando si trova a dover applicare regole diverse nelle diverse

Stato autoritario

Stato democratico

situazioni. Tutto questo rallenta molto la sua attività e non riesce a espanderla. Chi esercita il potere politico cerca però di aiutarlo, impedendo che possano essere venduti nel Paese i mobili prodotti all’estero e di limitare il potere dei gruppi che richiedono parte del suo guadagno. ▪ In quale forma di Stato vive Armando?

CAPITOLO 1

| LO STATO

anche in

STORIA

Gli avvenimenti che hanno trasformato lo Stato AVVENIMENTO

CONSEGUENZE

1989 Caduta del Muro di Berlino

1945

1989 Caduta delle dittature comuniste nell’Europa orientale

Fine della Seconda guerra mondiale

1943 Caduta del regime fascista in Italia

1939 Inizio della Seconda guerra mondiale

1933 Salita al potere del nazismo in Germania

1922 Salita al potere del fascismo in Italia

1918 Fine della Prima guerra mondiale

1945 In Germania cade il regime nazista; il mondo si divide in due blocchi d’influenza dominati dagli Usa e dall’Urss; il regime autoritario sovietico diviene il prototipo delle dittature comuniste

1848 I regimi assolutisti in Europa si evolvono in senso costituzionale. In questo contesto Carlo Alberto di Savoia concede lo Statuto albertino

1917 Rivoluzione bolscevica in Russia

1914 Inizio della Prima guerra mondiale

1848 Moti insurrezionali in Europa

1815

1815 Viene ristabilito il potere dei sovrani assoluti in Europa, dopo la Rivoluzione francese e le guerre napoleoniche

1789 La monarchia viene sostituita da un regime repubblicano di stampo borghese; i sudditi diventano cittadini, uguali di fronte alla legge

Restaurazione

1789 Rivoluzione francese

1775 Rivoluzione americana

1688 Gloriosa Rivoluzione inglese

1775 Si afferma l’idea della superiorità gerarchica della Costituzione rispetto alla legge

1688 Viene deposto re Giacomo II e inizia una nuova monarchia di tipo parlamentare, che limita l’autorità regia e riconosce le prerogative del Parlamento

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

6. I tipi di Stato: lo Stato unitario e lo Stato federale Una diversa questione è quella che riguarda i rapporti tra lo Stato e gli enti in cui si articola al suo interno. A seconda delle vicende storiche che li hanno caratterizzati, alcuni Stati si sono formati a seguito dell’espansione di un potere dall’alto, mentre altri attraverso la fusione di più popoli e territori dal basso. Nel primo caso abbiamo Stati unitari, nel secondo Stati federali. La differenza tra i due tipi di Stato consiste nel diverso modo che hanno di concepire la sovranità. ▪ Nello Stato unitario, la sovranità è unica, perché le funzioni fondamentali (funzione legislativa, amministrativa, giurisdizionale, di indirizzo politico) fanno capo al Governo centrale. ▪ Nello Stato federale la sovranità è suddivisa tra lo Stato centrale e gli Stati federati, ciascuno dei quali ha la propria Costituzione e mantiene tutti i poteri che non sono stati delegati al centro. I poteri centrali riguardano la politica estera, la politica economica e la sicurezza nazionale; tutto il resto rimane nella competenza degli Stati federati.

Gli Stati unitari derivano dall’espansione di un potere dall’alto, mentre gli Stati federali hanno origine dalla fusione di più popoli.

Nello Stato unitario la sovranità è unica.

Nello Stato federale la sovranità è suddivisa fra lo Stato centrale e gli Stati federali.

Lo Stato italiano si è formato nel corso dell’Ottocento come Stato unitario, attraverso annessioni alla monarchia piemontese dei territori via via conquistati. Con la Costituzione del 1948, esso è rimasto unitario, ma parte dei suoi poteri sono stati decentrati alle 20 Regioni che lo compongono. Negli ultimi anni, i poteri regionali sono stati aumentati, adottando, quale principio regolatore dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, quello tipico delle federazioni, per cui tutto ciò che non è assegnato alla competenza del primo deve essere considerato di pertinenza delle seconde. Ciò ha indebolito il carattere unitario dello Stato italiano, collocandolo in una posizione intermedia rispetto allo Stato federale. APPRENDI e APPLICA TIPI DI STATO vengono classificati in base ai

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. rapporti tra lo Stato e gli enti in cui si articola al suo interno se si verifica

espansione di un potere dall’alto

fusione di popoli e territori dal basso

si ha

Stato unitario

Stato federale

con

sovranità unica

sovranità suddivisa tra Stato centrale e Stati federati

1. Che cosa differenzia le forme di Stato dai tipi di Stato? 2. Come nasce lo Stato unitario? 3. Come nasce lo Stato federale? 4. Che cosa differenzia la sovranità nello Stato unitario rispetto a quella presente nello Stato federale? RISOLVI IL CASO Nello Stato in cui vive Giorgia le decisioni relative alla politica estera e alla politica di bilancio sono prese da un organo mentre le decisioni relative all’istruzione e alla salute sono prese da un altro organo. ▪ In quale tipo di Stato vive Giorgia? Che cosa cambierebbe se le decisioni fossero prese dallo stesso organo? ▪ Simona, che ha la stessa cittadinanza di Giorgia, ma vive in un altro luogo, potrebbe avere delle regole diverse in materia di istruzione e salute?

CAPITOLO 1

| LO STATO

SINTESI del capitolo 1

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Da che cosa è costituito il territorio sul quale uno Stato esercita i suoi poteri? Il territorio di uno Stato è delimitato dai confini con gli altri Stati, e comprende: la superficie terrestre, le acque territoriali, lo spazio aereo, il sottosuolo, le navi e gli aerei dello Stato.

STATO i suoi

elementi costitutivi sono

popolo

territorio

sovranità

Non sono comprese nel territorio dello Stato le sedi diplomatiche degli altri Stati (per esempio, le ambasciate), che godono della garanzia della extraterritorialità.

Il popolo da chi è costituito? Il popolo è formato dai cittadini, cioè da tutti gli individui ai quali è riconosciuto il diritto di cittadinanza.

POPOLO

è formato da

cittadini

Il rapporto di cittadinanza è l’insieme dei diritti e dei doveri che “lega” il cittadino allo Stato. Sono esclusi dal diritto di cittadinanza gli stranieri e gli apolidi.

Che cosa si intende con “nazionalità”? Il termine “nazionalità” si riferisce a un insieme di persone che hanno in comune radici storiche e culturali.

che acquistano la

Come si acquista la cittadinanza? cittadinanza per

– nascita (ius sanguinis e ius soli) – matrimonio – concessione – naturalizzazione

La cittadinanza si può acquistare per ius sanguinis (diritto di sangue: sono cittadini i figli di cittadini) o per ius soli (diritto di suolo: sono cittadini coloro che nascono sul territorio dello Stato). In Italia, il diritto di cittadinanza si acquista per ius sanguinis, ma anche per matrimonio (per il coniuge straniero di un cittadino italiano), concessione (ai minori stranieri adottati da cittadini italiani), naturalizzazione (per chi risiede in Italia da più di 10 anni).

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

In che cosa consiste l’organizzazione politica di uno Stato? Uno Stato deve essere organizzato politicamente per definire le regole e le istituzioni che sono alla base delle sue funzioni: deliberare le leggi, giudicare chi le viola, amministrare le risorse comuni. Il potere politico dello Stato si basa sulla sovranità e sulla personalità giuridica.

SOVRANITÀ è

interna

La sovranità è sia interna (supremazia dello Stato nei confronti di tutti i soggetti che operano al suo interno) sia esterna (indipendenza dello Stato nei confronti degli altri Stati).

esterna

Essendo titolare di poteri e di doveri nei confronti dei cittadini e degli altri Stati, lo Stato è una persona giuridica che ha capacità giuridica e capacità di agire.

Che cosa indica l’espressione “forma di Stato”? FORME DI STATO

in base al

rispetto alle

rapporto fra governanti e governati

loro vicende storiche

si distinguono

Stati democratici

Stati autoritari

Stati unitari

Stati federali

La forma di Stato indica il tipo di rapporto fra governanti e governati e l’organizzazione dello Stato rispetto agli elementi costitutivi. Dal primo punto di vista possono essere individuate due forme di Stato: nello Stato democratico, la sovranità appartiene al popolo, al quale sono riconosciute la libertà di manifestare le proprie opinioni e la libertà di associarsi in partiti politici; nello Stato totalitario, viene abolito il pluralismo politico e il potere viene accentrato nelle mani di un unico capo e di un’unica forza politica.

Qual è la differenza fra Stati unitari e Stati federali? La differenza fra lo Stato unitario e quello federale riguarda l’organizzazione dello Stato. Nello Stato unitario la sovranità è unica e le funzioni fondamentali fanno capo al Governo centrale (funzione legislativa, amministrativa, giurisdizionale, di indirizzo politico). Nello Stato federale la sovranità è suddivisa fra lo Stato centrale e gli Stati federati, ciascuno dei quali ha la propria Costituzione.

CAPITOLO 1

| LO STATO

VERIFICA del capitolo 1

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Il popolo è un elemento fondamentale dello Stato.

2. Tutti coloro che sono residenti in Italia hanno diritto di cittadinanza, anche gli stranieri.

3. Le parole “Stato” e “Nazione” sono sinonimi.

4. L’Italia è uno Stato nazionale. 5. Lo spazio aereo e il sottosuolo, in corrispondenza della superficie terrestre, fanno parte del territorio dello Stato.

▪ Se un giudice italiano spiccasse mandato di perquisizione da effettuarsi nei locali dell’ambasciata, il provvedimento sarebbe legittimo? a Sì. b Sì, ma solo se l’addetto all’ambasciata ha la

cittadinanza italiana. c No, perché l’addetto all’ambasciata è straniero

e quindi risponde solo alle leggi del suo Paese. d No, perché l’ambasciata gode V

ordinamento istituzionale è di tipo monarchico.

Lo Stato italiano non riconosce l’autorità di istituzioni sovranazionali.

▪ Mario, nascendo in Italia, ha acquisito il diritto

a Sì, dal momento che è nato in Italia.

6. Lo Stato è “sovrano” quando il suo

mantenga i contatti con una organizzazione internazionale malavitosa e conservi delle partite di cocaina.

8. Nello Stato democratico la sovranità appartiene al popolo.

dell’extraterritorialità e le leggi italiane non possono essere fatte valere.

2. Durante una vacanza in Italia, da una coppia di turisti australiani nasce prematuramente un bambino, al quale viene dato il nome di Mario. di cittadinanza italiana? b Sì, ma otterrà la cittadinanza italiana solo

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Lo Stato è un’organizzazione ……................................................ che esercita un potere sovrano su un popolo stanziato su un ……................................................ .

2. La cittadinanza è l’insieme dei diritti e dei ……..................................

che lega un cittadino allo …….................................. .

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Un addetto all’ambasciata di uno Stato a Roma è fortemente indiziato di essere coinvolto in un traffico di droga. La polizia italiana lo pedina ed è certa che, nella sede dell’ambasciata, egli tessa le fila del traffico,

al raggiungimento del 10° anno di età. c No, Mario avrà la cittadinanza australiana come

i suoi genitori. d No, perché è nato in Italia solo per un caso

fortuito.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Maria è una cittadina albanese che, nel 2016, si trasferisce in Italia. Nel 2018 conosce Filippo e i due, nello stesso anno, decidono di sposarsi e, subito dopo, di emigrare nel Regno Unito. Due anni dopo, la coppia torna in Italia e Maria sostiene di aver diritto alla cittadinanza italiana.

▪ È vero, ne ha il diritto? Perché? Motiva la tua risposta.

UNITÀ 1

2. Vittorio è un convinto sostenitore dell’importanza di rispettare le leggi. Una mattina si alza molto presto e, mentre porta fuori il cane, incrocia un ragazzo che sta per imbrattare le pareti della scuola vicino a casa. Vittorio, convinto di dovergli impedire il fatto nonché di doverlo punire per averci anche solo provato, lo stordisce con un pugno e gli lega le mani alla balaustra delle scale con il guinzaglio del cane; dopodiché, a scopo rieducativo, lo lascia lì a riflettere su quanto fatto.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Popolo Elemento costitutivo dello Stato, formato da tutti i suoi cittadini.

▪

Cittadinanza Insieme dei diritti e dei doveri di un cittadino nei confronti dello Stato.

▪

Territorio Spazio delimitato dai confini con gli altri Stati. Esso comprende: la superficie terrestre, le acque territoriali, lo spazio aereo, il sottosuolo, le navi e gli aerei dello Stato.

▪

Sovranità Caratteristica dello Stato, che non riconosce altri poteri sopra di sé.

▪

Forma di Stato Classificazione degli Stati basata sul rapporto tra governanti e governati al loro interno.

▪

Stato democratico Stato all’interno del quale la sovranità appartiene al popolo, cui sono riconosciute la libertà di manifestare le proprie opinioni e la libertà di associarsi in partiti politici.

▪

Stato totalitario Stato nel quale viene abolito il pluralismo politico e il potere viene accentrato nelle mani di un unico capo e di un’unica forza politica.

3. Immaginiamo che l’Unione Europea abbia da poco

4. Fatima è una giovane donna, cittadina marocchina che lavora in Italia da diversi anni con un regolare contratto di lavoro. Nella busta paga sono effettuate le detrazioni fiscali e previdenziali e perciò Fatima incassa in realtà una retribuzione netta inferiore rispetto a quella lorda. Sposatasi con un connazionale, ha un figlio, Youssef, che, crescendo, deve frequentare la scuola dell’infanzia prima e la scuola primaria in seguito.

▪ Youssef è cittadino italiano? Ha diritto di frequentare la scuola pubblica italiana? Ha diritto all’assistenza sanitaria?

▪ Fatima, che paga le imposte e i contributi previdenziali, ha diritto di voto nelle elezioni amministrative (per eleggere il Sindaco e i consiglieri comunali) o politiche (per eleggere deputati e senatori)?

▪ Tornata in Marocco, se Fatima ha bisogno di aiuto perché sono in corso delle azioni violente da parte di terroristi locali, può chiedere la protezione consolare all’ambasciata italiana?

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Preparati al colloquio

▪ Vittorio aveva il potere di fare ciò che ha fatto? adottato, a tutela dell’ambiente, un regolamento che vieta l’imballaggio dei prodotti alimentari in tutti i casi in cui ciò non sia strettamente necessario. I produttori che puntano sulle confezioni monodose insorgono, perché un tale divieto si tradurrebbe in un danno importante per le loro attività. Ospiti in un noto talk show, dichiarano che non hanno alcuna intenzione di rispettare dette norme, poiché un’organizzazione internazionale «non può imporre loro alcunché»: il potere legislativo è e deve essere di dominio esclusivo dello Stato italiano. ▪ Sei d’accordo con tali affermazioni?

AUTOCORREZIONE

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR Code. 1. Quali sono gli elementi costitutivi dello Stato? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – illustra il concetto di Stato; – chiarisci quali sono gli elementi essenziali alla base dell’esistenza dello Stato, ossia il popolo, il territorio e la sovranità; – spiega che cosa occorre perché un popolo su un territorio sia organizzato politicamente; – infine, chiarisci i concetti di sovranità e di personalità giuridica applicati allo Stato. 2. In che cosa consiste il diritto di cittadinanza? 3. Quali sono le modalità di acquisto della cittadinanza italiana? 4. Qual è lo spazio di territorio sul quale lo Stato può esercitare il suo potere? 5. Qual è la differenza fra Stato democratico e Stato totalitario? 6. Qual è la differenza fra Stato unitario e Stato federale?

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Giorgia, imprenditrice che produce mascherine sanitarie

La Costituzione italiana: nascita, caratteri e struttura IL CASO Lo Stato vuole nazionalizzare l’impresa di Giorgia, ossia ne vuole assumere la proprietà perché ritiene che le mascherine da lei prodotte siano essenziali per garantire la salute dei cittadini e che non si possa lasciare al mercato la determinazione del loro prezzo, che potrebbe essere troppo elevato per le persone meno abbienti. Giorgia, infatti, ha acquisito la proprietà di tutte le altre imprese del settore ed è rimasta da sola a produrre questo dispositivo. Giorgia si oppone, ma poiché questa possibilità è conferita allo Stato dall’art. 43 Cost., decide di raccogliere le firme per presentare al Parlamento un progetto di legge ordinaria d’iniziativa popolare per rimuovere questa disposizione costituzionale. LA SOLUZIONE La Costituzione italiana è rigida, al contrario dello Statuto albertino. Di conseguenza, una sua disposizione non può essere modificata mediante una legge ordinaria, ma solo da una legge di revisione costituzionale approvata con un procedimento aggravato.

1. Il contesto storico e politico 1.1 L’avvento del fascismo Per comprendere le condizioni storiche e politiche in cui è nata la Costituzione italiana, è necessario fare un passo indietro, agli anni immediatamente successivi alla fine della Prima guerra mondiale. Dopo la fine della Prima guerra mondiale, si verificò una crisi economica e sociale che sfociò in forti tensioni sociali.

Da un punto di vista economico e sociale, l’Italia del 1918 era un Paese in preda a una crisi profonda: ai morti in battaglia e alle epidemie si aggiungevano il crollo della produzione industriale, l’abbandono delle terre e un tasso di disoccupazione altissimo. Tale situazione portò inevitabilmente a forti tensioni sociali, che negli anni dal 1919 al 1922 sfociarono in tumulti di piazza, scioperi nelle fabbriche e occupazione delle terre.

Il fascismo durò più di vent’anni, fino alla sconfitta dell’Italia nella Seconda guerra mondiale.

La borghesia industriale e terriera chiese allo Stato liberale di allora l’attuazione di una politica autoritaria che ponesse un freno alle lotte popolari. A farsi interprete di queste richieste fu soprattutto il Partito Nazionale Fascista (PNF) guidato da Benito Mussolini, al quale, nel 1922, il re Vittorio Emanuele III affidò l’incarico di Capo del Governo. In pochi anni il Governo impose le riforme che furono alla base di una lunga dittatura, il fascismo, che crollò solo nel 1943, in concomitanza con la sconfitta dell’Italia nella Seconda guerra mondiale.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

1.2 I caratteri del fascismo Il fascismo trasformò in modo radicale l’organizzazione dello Stato liberale. La Costituzione di allora, lo Statuto albertino (emanato nel 1848 dal re Carlo Alberto di Savoia) non fu mai formalmente abolita ma fu modificata più volte e del tutto snaturata. La pluralità di partiti preesistente all’avvento del fascismo fu sostituita da un regime a partito unico, il PNF appunto, guidato dal duce e strutturato in modo gerarchico.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

La Camera dei deputati fu dapprima mantenuta ma, alla fine, sostituita dalla Camera dei fasci e delle corporazioni, che comprendeva soltanto uomini del regime fascista ed esponenti delle attività economiche. Altre istituzioni furono affiancate, e alla fine sovrastate, da parallele istituzioni fasciste: i principali poteri decisionali furono attribuiti al Gran Consiglio del fascismo, presieduto dal duce; al Tribunale speciale per la difesa dello Stato, composto da magistrati fascisti, fu affidato il compito di reprimere i dissidenti politici; all’esercito regio fu sovrapposta la Milizia fascista e alla polizia l’Ovra, una polizia segreta incaricata di operare un capillare controllo della popolazione.

Alla Camera dei deputati si sostituì la Camera dei fasci e delle corporazioni.

Il re, che aveva consentito l’avvento dei fascisti al governo, non ebbe o non volle avere la forza di limitare lo strapotere di Mussolini. L’organo attorno al quale ruotava tutta la vita politica era pertanto il Capo del Governo, che al tempo stesso era anche il capo del Partito unico. Nella persona di Mussolini si identificavano quindi Stato e partito, rendendo il suo potere di fatto illimitato.

Mussolini, Capo del Governo, rappresentava sia lo Stato sia il Partito unico.

Il fascismo trasformò profondamente la società italiana: furono presto abolite le libertà civili dei cittadini (di parola, di voto, di riunione ecc.) e messi fuori legge i partiti di opposizione . La libertà di stampa venne soppressa e ciò che si scriveva doveva essere conforme all’interesse del Governo, trasformandosi così da informazione in propaganda. Il posto dei diritti fu preso dai doveri, quello della libertà dalla soggezione allo Stato. Quest’ultimo iniziò a interessarsi di tutti gli aspetti della vita dei cittadini, compresi quelli privati: per esempio, scoraggiando il celibato per favorire la crescita demografica. Questa attitudine dello Stato a occuparsi di tutto – chiaramente sintetizzata da Mussolini nella formula «tutto nello Stato, niente al di fuori dello Stato, nulla contro lo Stato» – spiega la qualificazione del fascismo (al pari del nazismo) come regime totalitario.

Durante il periodo fascista furono abolite le libertà civili e furono sciolti i partiti di opposizione.

Inoltre, venne attuata una politica repressiva verso le opposizioni al regime e verso le minoranze linguistiche e religiose, che si spinse fino alla persecuzione degli ebrei con l’emanazione delle leggi razziali del 1938, sul modello delle leggi approvate dalla Germania nazista.

La politica repressiva verso le opposizioni e le minoranze linguistiche e religiose sfociò nelle leggi razziali.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Partiti di opposizione Partiti che non fanno parte della maggioranza di governo.

ESEMPIO In Italia, i bambini e i ragazzi ebrei non poterono più frequentare la scuola e agli ebrei adulti fu vietato l’esercizio di alcune professioni (medico, avvocato, giornalista ecc.).

Il nazionalismo, che già aveva segnato gli anni finali dello Stato liberale, fu portato alle estreme conseguenze con il rifiuto di ogni influenza culturale straniera (dalla teoria della relatività di Einstein alla musica jazz) e la provinciale esaltazione di qualsiasi elemento d’italianità. 21

CAPITOLO 2

| LA COSTITUZIONE ITALIANA: NASCITA, CARATTERI E STRUTTURA

1.3 La rifondazione dello Stato dopo il fascismo Dopo la fine del fascismo, i partiti usciti di scena con l’avvento del PNF si riunirono nei CNL.

Il fascismo terminò il 25 luglio 1943, quando il re Vittorio Emanuele III, usando i poteri che lo Statuto albertino gli attribuiva, revocò Mussolini da Capo del Governo e lo sostituì con il maresciallo Badoglio. Compatibilmente con la situazione bellica (la Seconda guerra mondiale era in pieno svolgimento, con l’Italia ancora alleata della Germania nazista), si iniziarono a ripristinare libertà prima soppresse e riapparvero i partiti politici che la dittatura aveva costretto alla clandestinità o all’esilio. La situazione cambiò l’8 settembre del 1943 quando, annunciato l’armistizio con gli Alleati (Stati Uniti e Regno Unito), l’esercito tedesco unito al Governo fascista di Salò che aveva costituito uno Stato-fantoccio nel Nord-Italia (la Repubblica sociale italiana: RSI), si trasformò in forza d’occupazione. Le forze politiche antifasciste si unirono allora nei Comitati di liberazione nazionale (CLN), per collaborare nella Resistenza ai nazifascisti e nella ricostruzione dello Stato che, con la fuga del re e del Governo da Roma, si era come dissolto. La ricostruzione dello Stato richiedeva di risolvere due fondamentali problemi: ▪ la questione istituzionale, cioè la scelta tra la monarchia (da molti considerata irrimediabilmente compromessa col fascismo) e la repubblica; ▪ l’elaborazione di una nuova Costituzione democratica. Sarebbe stato impossibile compiere tali scelte, di altissimo significato politico, a guerra in corso e con il territorio dello Stato ancora in parte sotto regime di occupazione. Per questo, ogni decisione fu accantonata, con un accordo tra il re e i partiti del CLN del giugno 1944 che prese il nome di «tregua istituzionale», i cui termini erano i due seguenti:

1. la rinuncia immediata del re Vittorio Emanuele III all’esercizio di tutti i suoi poteri, affidati al figlio Umberto, nominato «luogotenente del Regno»: una carica provvisoria che metteva la monarchia, per così dire, in quarantena, in attesa che, a guerra finita, fosse sciolto definitivamente il nodo della questione istituzionale; APPRENDI e APPLICA

Unità d’Italia (1861) Stato liberale (1861-1922)

MONARCHIA

REPUBBLICA

Fascismo (1922-1943)

Fase costituente (1946-1947)

– abolisce le libertà fondamentali – impone un partito unico (il PNF) – attua una politica repressiva nei confronti di minoranze linguistiche e religiose e opposizione politica

2 giugno 1946 - Referendum istituzionale 2 giugno 1946 - Elezione membri Assemblea costituente I tre grandi partiti della politica italiana sono: DC, PCI, PSI Compromesso costituzionale 1948 - Entrata in vigore della Costituzione

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quando è stato costituito il Regno d’Italia? 2. Qual è stata la forma di Stato fino al 1922? 3. Qual è stata la forma di Stato dal 1922 al 1943? 4. Quali sono state le caratteristiche principali del fascismo dal punto di vista giuridico?

5. Per chi hanno votato gli italiani nel 1946? 6. Quali sono stati i partiti che hanno maggiormente inciso nelle scelte operate dall’Assemblea costituente? Perché era difficile raggiungere un accordo tra di loro?

UNITÀ 1

I DOCUMENTI

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

del diritto

Alcuni passi dello Statuto albertino CARLO ALBERTO per la grazia di Dio RE DI SARDEGNA, DI CIPRO E DI GERUSALEMME […] Con lealtà di Re e con affetto di Padre Noi veniamo oggi a compiere quanto avevamo annunziato ai Nostri amatissimi sudditi col Nostro proclama dell’8 dell’ultimo scorso febbraio, con cui abbiamo voluto dimostrare, in mezzo agli eventi straordinarii che circondavano il paese, come la Nostra confidenza in loro crescesse colla gravità delle circostanze, e come prendendo unicamente consiglio dagli impulsi del Nostro cuore fosse ferma Nostra intenzione di conformare le loro sorti alla ragione dei tempi, agli interessi ed alla dignità della Nazione. Considerando Noi le larghe e forti istituzioni rappresentative contenute nel presente Statuto fondamentale come un mezzo il più sicuro di raddoppiare quei vincoli d’indissolubile affetto che stringono all’Itala Nostra Corona un popolo, che tante prove Ci ha dato di fede, d’obbedienza e d’amore, abbiamo determinato di sancirlo e promulgarlo, nella fiducia che Iddio benedirà le pure Nostre intenzioni, e che la Nazione libera, forte e felice si mostrerà sempre più degna dell’antica fama, e saprà meritarsi un glorioso avvenire. Perciò di Nostra certa scienza, Regia autorità, avuto il parere del Nostro Consiglio, abbiamo ordinato ed ordiniamo in forza di Statuto e Legge fondamentale, perpetua ed irrevocabile della Monarchia, quanto segue: Art. 3.

Il potere legislativo sarà collettivamente esercitato dal Re e da due Camere: il Senato, e quella dei Deputati.

Art. 24. Tutti i regnicoli, qualunque sia il loro titolo o grado, sono eguali dinanzi alla legge. Tutti godono egualmente i diritti civili e politici, e sono ammissibili alle cariche civili, e militari, salve le eccezioni determinate dalle Leggi. Art. 26. La libertà individuale è guarentita. Niuno può essere arrestato, o tradotto in giudizio, se non nei casi previsti dalla legge, e nelle forme ch’essa prescrive. Art. 29. Tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, sono inviolabili. Tuttavia quando l’interesse pubblico legalmente accertato, lo esiga, si può essere tenuti a cederle in tutto o in parte, mediante una giusta indennità conformemente alle leggi. Art. 33. Il Senato è composto di membri nominati a vita dal Re, in numero non limitato, aventi l’età, di quarant’anni compiuti, e scelti nelle categorie seguenti: […]

Costituzione concessa (ottriata)

Bicameralismo e coinvolgimento del re nell’esercizio del potere legislativo

Forma di stato: Stato liberale

Principio di uguaglianza formale

Libertà personale

Inviolabilità del diritto di proprietà

Art. 39. La Camera elettiva è composta di Deputati scelti dai Collegii Elettorali conformemente alla legge. Art. 65.- Il Re nomina e revoca i suoi Ministri. Art. 68, La Giustizia emana dal Re, ed è amministrata in suo Nome dai Giudici ch’Egli istituisce.

Il re è capo del Governo, i Ministri sono persone di fiducia del re. Non è previsto un Presidente del Consiglio

Dato in Torino addì quattro del mese di marzo l’anno del Signore mille ottocento quarantotto, e del Regno Nostro il decimo ottavo. CARLO ALBERTO

Forma di governo: monarchia costituzionale

CAPITOLO 2

| LA COSTITUZIONE ITALIANA: NASCITA, CARATTERI E STRUTTURA

2. la convocazione di un’Assemblea costituente eletta a suffragio universale, non appena le forze della Resistenza italiana e l’esercito degli Alleati avessero raggiunto lo scopo di sconfiggere il nemico occupante e la guerra fosse terminata. Nel 1946 fu indetto un referendum per scegliere fra la monarchia e la repubblica e per eleggere l’Assemblea costituente.

La guerra finì il 25 aprile 1945. L’anno seguente il popolo italiano fu messo in condizione di pronunciarsi democraticamente sui massimi problemi della vita politica. Il 2 giugno 1946, gli elettori – per la prima volta votarono anche le donne – furono convocati per dare un duplice voto: per il referendum istituzionale e per l’elezione dei deputati all’Assemblea costituente, che avrebbe poi elaborato il testo della nuova Costituzione.

Gli italiani scelsero la repubblica.

A favore della repubblica si espressero quasi 13 milioni di elettori, contro i quasi 11 milioni che scelsero la monarchia; tale risultato è stato oggetto di molte polemiche data l’esiguità della differenza di voti, ma non sarebbe cambiato nemmeno se, come richiesto da alcuni monarchici, le schede bianche e nulle – circa 1.500.000 – fossero state conteggiate a favore del mantenimento della monarchia. Fu una scelta di grande importanza: non si trattò solo di stabilire se avere un re o un presidente della Repubblica. Era in gioco la continuità con il regime precedente. Con l’abolizione della monarchia, che era il segno più visibile e rappresentativo dello Statuto albertino, si operò una rottura a favore di un regime integralmente nuovo: l’Italia era diventata una Repubblica.

2. La nascita della Costituzione italiana 2.1 L’elezione dell’Assemblea costituente Nell’elezione dell’Assemblea costituente la maggioranza dei voti andò a DC, PCI e PSI.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Sistema elettorale proporzionale Un sistema elettorale trasforma i voti in seggi. È proporzionale quando i seggi vengono assegnati in proporzione ai voti ottenuti: se un partito ottiene il 20% dei voti e i seggi da attribuire sono 10, a quel partito verranno assegnati 2 seggi (cioè il 20% di 10). Seggio Dal latino sedere, “stare seduto”, nelle elezioni di un organo collegiale indica ciascuno dei posti che devono essere assegnati. Inoltre, il seggio (o sezione) elettorale indica sia il locale in cui si svolgono le votazioni, sia tutte le persone che, in ogni sezione elettorale, rendono possibili le votazioni.

L’Assemblea costituente fu eletta con un sistema elettorale proporzionale che consentiva a tutti i partiti di ottenere i seggi in proporzione ai voti conseguiti. Il quadro che si delineò fu questo: la Democrazia cristiana (con il 35,1% dei voti e 207 seggi) era la maggior forza politica. Ma il Partito comunista (con il 18,9% dei voti e 104 seggi) e il Partito socialista (con il 20,7% dei voti e 115 seggi), allora uniti da un patto di collaborazione, costituivano un blocco di sinistra più forte della Democrazia cristiana. Questi partiti erano i “tre grandi” della politica italiana. Anche le forze liberali erano presenti, ma non in misura altrettanto consistente, a dimostrazione che la loro egemonia, esercitata fino al fascismo, era ormai tramontata. Il Partito liberale era rappresentato da 41 deputati (6,8% dei voti). Oltre ad alcuni raggruppamenti minori, esisteva infine il Fronte dell’Uomo qualunque, con 30 seggi e il 5,3% dei voti. Esso si richiamava più o meno espressamente al regime fascista, rifiutando la politica, i partiti e la democrazia, secondo un atteggiamento che da allora si chiamò “qualunquismo”.

2.2 Il compromesso costituzionale tra le forze politiche Il quadro politico della nuova Italia, emerso dalle elezioni dell’Assemblea costituente, vedeva pertanto due schieramenti maggiori a confronto: la Democrazia cristiana da un lato, i partiti comunista e socialista dall’altro, e le forze liberali con un ruolo complementare. Tra questi partiti si stipulò il patto che diede luogo alla Costituzione.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

La Costituzione non è nata dall’imposizione di una forza sulle altre. Essa è stata, invece, una sorta di contratto politico in cui ciascuna parte è riuscita a ottenere qualcosa, rinunciando ad altro. Per questo, già dai tempi dell’Assemblea costituente, si parlò di compromesso costituzionale.

L’approvazione della Costituzione scaturì da un compromesso costituzionale fra le diverse forze politiche.

ESEMPIO Le forze di sinistra rinunciarono alla socializzazione dei mezzi di produzione e si accontentarono della promessa di future riforme sociali; i liberali, a loro volta, accettarono controlli e programmi nella sfera economica; le sinistre accettarono le Regioni, volute dalla Democrazia cristiana; le forze laiche permisero l’inclusione dei Patti lateranensi nella Costituzione; la Democrazia cristiana rinunciò all’idea, osteggiata dalle sinistre, di fare del Senato una Camera a base corporativa, rappresentativa delle forze economiche.

Il compromesso costituzionale consentì l’approvazione quasi sostanzialmente unanime della Costituzione: nel voto finale all’Assemblea costituente si contarono 453 favorevoli e solo 62 contrari (per lo più gli esponenti della destra legati al regime precedente). La ragione del successo dell’Assemblea costituente è che i singoli partiti non concepirono la Costituzione come uno strumento attraverso cui raggiungere un immediato vantaggio particolare. L’Assemblea lavorò, invece, con lo sguardo rivolto al futuro: fu un’Assemblea “presbite”, come venne definita da Piero Calamandrei, esponente del Partito d’azione e uno dei maggiori artefici della Costituzione.

I costituenti elaborarono la Costituzione con lo sguardo rivolto al futuro, aldilà degli interessi dei singoli partiti.

2.3 Il fine primario della Costituzione: la pacificazione I costituenti sapevano di non poter fallire. L’Italia era uscita dal ventennio del regime fascista letteralmente a pezzi. La guerra aveva provocato milioni di morti e feriti, intere famiglie erano state distrutte. Si ha la tendenza a dimenticare facilmente le tragedie, ma queste gravavano pesantemente sui lavori della Costituente. Se si considerano le contrapposizioni politiche di allora – prima fra tutte quella tra il comunismo e l’anticomunismo – si rimane stupiti dell’esito positivo dell’opera della Costituente. Si è parlato di «miracolo costituente». La spiegazione è stata questa: l’orrore della guerra e il desiderio, condiviso da tutti, di una svolta nella storia sulla quale non dover più ritornare. Si comprende, allora, meglio quanto straordinariamente importante fosse il compito della Costituente. Fallire sulla Costituzione avrebbe potuto significare fallire sulla pace. APPRENDI e APPLICA Rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il compromesso costituzionale? 2. Quali ragioni spiegano l’accordo trovato per l’approvazione del testo costituzionale? 3. Da quali forze politiche è stata votata la Costituzione e chi si è opposto? 4. Che cosa s’intende con “miracolo costituente”? 5. Che cosa s’intende per “pacificazione”?

RISOLVI IL CASO Andrea è membro dell’Assemblea costituente. Nel corso della discussione sul testo, dichiara la propria, decisa, contrarietà all’introduzione di un tipo di Stato regionale per ciò che riguarda i rapporti tra lo Stato e gli enti in cui si articola al suo interno. ▪ A quale schieramento politico appartiene Andrea?

CAPITOLO 2

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anche in

STORIA

L’evoluzione dello Stato italiano AVVENIMENTO 1947-48 Nasce la Costituzione repubblicana

CONSEGUENZE dal 2 giugno 1946 Stato democratico

dal 2 giugno 1946 Repubblica

1946 Referendum istituzionale ed elezione dell’Assemblea costituente

Il 2 giugno gli italiani, a suffragio universale, scelgono la repubblica ed eleggono i membri dell’Assemblea costituente

1925-1943 Stato fascista

1943 Il 25 luglio Mussolini viene esautorato dal Gran Consiglio del fascismo e viene quindi deposto dal re Vittorio Emanuele III

Mussolini è deposto e cade il fascismo

1925-26

Mussolini assume poteri dittatoriali e instaura il regime fascista

Entrano in vigore le “leggi fascistissime”

1922 1922

Mussolini diventa Capo del Governo

1861 Proclamazione del Regno d’Italia

1848

Approvata dall’Assemblea costituente il 22 dicembre e promulgata il 27 dicembre 1947, il 1° gennaio 1948 la Costituzione repubblicana entra in vigore

1946

1943

Carlo Alberto di Savoia concede lo Statuto albertino

1947-48

1861-1925 Stato liberale

1861-1946 Monarchia

Dopo la marcia su Roma delle camicie nere fasciste, il re Vittorio Emanuele III affida a Benito Mussolini, capo del fascismo, l’incarico di Capo del Governo

1861 Dopo la spedizione dei Mille guidati da Giuseppe Garibaldi, l’Italia viene unificata sotto la corona di Casa Savoia

1848 Il Regno di Sardegna cessa di essere uno Stato assoluto e diventa una monarchia costituzionale. Vengono riconosciuti i diritti di libertà e il potere legislativo è condiviso tra il re e il Parlamento (Camera e Senato)

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

3. Caratteristiche e struttura della Costituzione italiana 3.1 Le caratteristiche Il testo della Costituzione approvato dall’Assemblea costituente fu promulgato il 27 dicembre 1947 ed entrò in vigore il 1° gennaio 1948.

La Costituzione italiana entrò in vigore il 1° gennaio 1948.

La Costituzione è la fonte principale del nostro ordinamento giuridico, dalla quale dipendono tutte le altre fonti giuridiche. Essa, infatti, contiene le regole fondamentali della vita politica e sociale del nostro Paese.

È la Legge fondamentale dello Stato.

La Costituzione italiana presenta tre caratteristiche fondamentali: è rigida, democratica e lunga. ▪ È rigida, in quanto può essere modificata solo in alcune sue parti ed esclusivamente con un procedimento più lungo e complesso di quello previsto per l’approvazione delle leggi ordinarie, sia per quanto riguarda i tempi sia per le maggioranze richieste. Tale procedimento si dice “aggravato”: il suo scopo è quello di rendere più difficili e quindi meno frequenti le eventuali modifiche alla Costituzione, che è nata per durare a lungo nel tempo. La rigidità si contrappone alla flessibilità. Una Costituzione flessibile può essere modificata con semplici leggi ordinarie e dunque molto facilmente. Ne è un esempio lo Statuto albertino, che è stato profondamente snaturato durante il fascismo con numerosi interventi legislativi ordinari.

È rigida, infatti può essere modificata solo con un procedimento aggravato.

ESEMPIO Numerose modifiche della Costituzione sono state approvate nel corso degli anni. Tra quelle recenti, le più rilevanti sono quelle relative all’equilibrio di bilancio (2012), alla riduzione del numero dei parlamentari (2020) e alla tutela dell’ambiente (2022). La maggior parte di tali modifiche sono state interventi puntuali, volti cioè a modificare singole norme costituzionali. La riforma più ampia sinora realizzata è avvenuta nel 2001, quando fu interamente riscritto il Titolo V della Parte II, sui rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali (Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni). Non sono invece andati a buon fine i tentativi di rafforzare il ruolo del Governo, di cui si discute da molti anni, sottoposti al voto dei cittadini nel 2006 e nel 2016 e respinti a larga maggioranza.

▪ La Costituzione è democratica, in quanto è stata votata dall’Assemblea costituente, a sua volta eletta dai cittadini. Al contrario, lo Statuto albertino era stato concesso dal re ai suoi sudditi.

È democratica, poiché votata dall’Assemblea costituente.

▪ Infine, si tratta di una Costituzione lunga perché non si limita a disciplinare l’organizzazione dello Stato (per esempio: il Parlamento, il Governo ecc.) e i diritti fondamentali dei cittadini (per esempio: la libertà di stampa o di circolazione), ma detta anche numerose norme che riguardano i compiti dello Stato e i rapporti economici e sociali (per esempio: i diritti dei lavoratori, il diritto alla salute, il diritto allo studio, i doveri di solidarietà).

È lunga, perché disciplina compiti dello Stato e rapporti economici e sociali.

Le Costituzioni lunghe sono espressione del Novecento e rappresentano un’evoluzione rispetto alle Costituzioni liberali dell’Ottocento – come lo Statuto albertino –, che vengono definite “brevi” poiché si limitavano a regolare il funzionamento dello Stato e le principali libertà individuali. 27

CAPITOLO 2

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3.2 La struttura della Costituzione italiana La Costituzione italiana è composta da 139 articoli e 18 disposizioni transitorie e finali (queste ultime contengono le norme che hanno disciplinato il passaggio dalla monarchia alla repubblica). Essa risulta suddivisa in Parti, a loro volta articolate in Titoli, taluni dei quali divisi in Sezioni, e il tutto è preceduto dai Principi fondamentali. I Principi fondamentali presentano i caratteri, le finalità e i principi della Repubblica italiana.

I Principi fondamentali (artt. da 1 a 12) contengono le caratteristiche essenziali del tipo di Stato e di società delineati dalla Costituzione, e stabiliscono: ▪ il suo carattere repubblicano e democratico; ▪ i rapporti essenziali tra lo Stato e i singoli, con il riconoscimento dei diritti inviolabili e dell’uguaglianza tra gli esseri umani; ▪ il pieno sviluppo della persona umana e la partecipazione di tutti i cittadini alla vita collettiva quali compiti fondamentali della Repubblica; ▪ i principi più importanti, che riguardano i rapporti tra lo Stato e gli altri ordinamenti, in particolare con la Chiesa cattolica e le altre confessioni, e con l’ordinamento internazionale. La Corte costituzionale ha ricavato altri principi fondamentali in via interpretativa, come, per esempio, il principio di laicità. La Parte prima della Costituzione è intitolata Diritti e doveri dei cittadini (artt. da 13 a 54) ed è divisa in 4 Titoli, che trattano delle posizioni soggettive (i rapporti civili, etico-sociali, economici e politici) dapprima considerando le persone in quanto tali e poi allargando la prospettiva ai diversi contesti in cui esse sono inserite: la famiglia, la scuola, l’organizzazione economica e quella politica. Si delinea un’organizzazione della materia costituzionale strutturata come una piramide rovesciata: in basso la persona umana – base e fondamento di tutto l’edificio – e in alto le organizzazioni via via più vaste, fino a quella statale, disciplinata poi nella Parte seconda della Costituzione.

La Parte seconda è dedicata all’Ordinamento della Repubblica.

L’articolo 12 della Costituzione è dedicato alla bandiera della Repubblica: il tricolore italiano.

La Parte seconda è intitolata Ordinamento della Repubblica (artt. da 55 a 139), si articola in 6 Titoli e contiene le regole sull’organizzazione dello Stato. Sono disciplinati il Parlamento (Camera e Senato), il Presidente della Repubblica, il

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Governo e gli organi ausiliari (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, Consiglio di Stato e Corte dei Conti), la Magistratura e il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), le Regioni e gli enti locali, la Corte costituzionale. Con la riforma del Titolo V del 2001 sono stati abrogati – senza essere sostituiti – gli artt. 115, 124, 128, 129 e 130 del testo costituzionale anteriore. Pertanto, sebbene la numerazione indichi in 139 gli articoli della Costituzione, ciò non corrisponde più alla realtà perché attualmente rimangono solo 134 articoli. In coda alla Costituzione sono state collocate 18 disposizioni transitorie e finali (indicate con il numero romano: I disp., II disp. … VIII disp. ecc.). I Costituenti le hanno collocate a parte per due ragioni: ▪ le norme transitorie disciplinano i vari adempimenti, con le relative scadenze temporali, per la realizzazione del progetto costituzionale (disp. da I a XI) e per “saldare” l’ordinamento precedente con il nuovo (disp. da XV a XVIII). Tali norme, una volta attuata la Costituzione, hanno perso la loro ragion d’essere;

Le disposizioni transitorie e finali hanno disciplinato il passaggio dalla monarchia alla repubblica.

▪ le disposizioni finali (disp. da XII a XIV) contengono norme che fanno eccezione ai generali diritti civili e politici, perché sono relative alla particolare situazione storica dell’Italia al termine del ventennio fascista e alla fine della monarchia. Esse riguardano:

– il divieto di riorganizzazione del Partito fascista; – le restrizioni per i discendenti di Casa Savoia ora abrogate con la legge costituzionale n. 1 del 2002; – l’abolizione dei titoli nobiliari ecc. APPRENDI e APPLICA STRUTTURA DELLA COSTITUZIONE si articola in

Principi fondamentali (artt. 1-12)

Parte prima

Parte seconda

Diritti e doveri dei cittadini (artt. 13-54)

Ordinamento della Repubblica (artt. 55-139)

Disposizioni transitorie e finali (disp. I-XVIII)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Come sono suddivise la Parte I e la Parte II della Costituzione? 2. Che cosa stabiliscono i primi 12 articoli della Costituzione? 3. In quale parte della Costituzione si trovano le norme che disciplinano la composizione e i compiti degli organi che costituiscono il Governo? 4. In quale parte della Costituzione si trova il diritto all’istruzione? 5. In quale parte della Costituzione si trova

il principio di uguaglianza? 6. In quale parte della Costituzione si trova la norma che abolisce i titoli nobiliari? 7. Qual è la struttura della Parte I della Costituzione? Come si può spiegare tale organizzazione della materia? 8. Che differenza c’è tra le norme transitorie e le disposizioni finali? 9. Quanti sono formalmente e realmente gli articoli della Costituzione? Come si spiega questa differenza?

CAPITOLO 2

| LA COSTITUZIONE ITALIANA: NASCITA, CARATTERI E STRUTTURA

SINTESI del capitolo 2

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

1922-1943 sono gli anni durante i quali in Italia vi fu il

FASCISMO che fu un

Quali furono le conseguenze della dittatura fascista al potere?

regime totalitario

Furono abolite le libertà civili dei cittadini (di parola, di voto, di riunione, di stampa ecc.) e alla pluralità di partiti subentrò un partito unico: il Partito Nazionale Fascista (PNF). Nei confronti delle opposizioni al regime e delle minoranze linguistiche e religiose, venne attuata una politica repressiva, che portò, tra il resto, all’emanazione delle leggi razziali del 1938.

2 GIUGNO 1946

Come avvenne il passaggio dal fascismo alla democrazia? tutti i cittadini italiani, uomini e donne

Nel 1943, Mussolini fu revocato da Capo del Governo, le libertà soppresse iniziarono a essere ripristinate e i partiti politici messi fuori legge dalla dittatura si riunirono nei Comitati di Liberazione Nazionale (CLN) per la rifondazione dello Stato.

sono chiamati a

votare per la monarchia o per la repubblica, tramite un referendum istituzionale scelgono la

REPUBBLICA

eleggere i componenti dell’Assemblea costituente votano in maggioranza per

Democrazia cristiana, Partito comunista e Partito socialista, oltre ad altri partiti minori

Dopo la fine della Seconda guerra mondiale, il 2 giugno 1946 il popolo italiano fu chiamato a votare per il referendum istituzionale sulla scelta fra monarchia e repubblica e per l’elezione dell’Assemblea costituente al fine di elaborare il testo della nuova Costituzione. Gli italiani scelsero la repubblica.

Quali esiti ebbero i lavori dell’Assemblea costituente? Il testo approvato dall’Assemblea costituente fu promulgato il 27 dicembre 1947 e la Costituzione entrò in vigore il 1° gennaio 1948.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Quali sono le caratteristiche principali della Costituzione italiana? La Costituzione italiana è una costituzione rigida, cioè può essere modificata solo in alcune sue parti e solo con un procedimento aggravato, più lungo e complesso di quello previsto per l’approvazione delle leggi ordinarie.

COSTITUZIONE ITALIANA

rigida

democratica

lunga

È una costituzione democratica, in quanto è stata votata dall’Assemblea costituente, a sua volta eletta dai cittadini. È una costituzione lunga, perché non si limita a disciplinare l’organizzazione dello Stato e i diritti fondamentali dei cittadini ma detta anche numerose norme che riguardano i compiti dello Stato e i rapporti economici e sociali.

Qual è la struttura della Costituzione italiana?

Principi fondamentali (artt. 1-12)

COSTITUZIONE ITALIANA

La Costituzione italiana è così composta:

è così articolata

– i Principi fondamentali (artt. 1-12) presentano le caratteristiche essenziali dello Stato e della società delineati dall’Assemblea costituente;

Parte prima Diritti e doveri dei cittadini (artt. 13-54)

Parte seconda Ordinamento della Repubblica (artt. 55-139)

Disposizioni transitorie e finali (I-XVIII)

– la Parte prima, intitolata Diritti e doveri dei cittadini (artt. 13-54), si articola in 4 Titoli, dedicati alle persone in quanto tali e ai contesti in cui vivono (la famiglia, la scuola, l’organizzazione economica e quella politica); – la Parte seconda, intitolata Ordinamento della Repubblica (artt. 55-139), è divisa in 6 Titoli ed è dedicata all’organizzazione dello Stato. Infine, presenta 18 disposizioni transitorie e finali, che hanno disciplinato il passaggio dalla monarchia alla repubblica.

CAPITOLO 2

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VERIFICA del capitolo 2

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

e furono emanate le leggi ……................................................ contro

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

al 1943.

1. Il 2 giugno 1946, in Italia, per la prima volta si votò con il suffragio universale.

2. Nel 1946, l’Italia abolì la monarchia e istituì la repubblica attraverso un referendum.

4. La Costituzione è entrata in vigore nel 1948. V 5. Il numero complessivo di articoli che

6. La Parte prima della Costituzione contiene le regole relative all’organizzazione dello Stato.

7. La Parte seconda è divisa in 4 Titoli. 8. Le disposizioni transitorie sono quelle che prevedono gli adempimenti richiesti per l’attuazione delle previsioni costituzionali.

dall’……................................................ costituente ed entrò in vigore

……................................................

e lunga.

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Lo Statuto albertino fu promulgato dal re Carlo Alberto di Savoia nel 1848 per il Regno di Sardegna; dopo l’unità d’……................................................ , nel 1861, fu esteso a tutto il Regno d’Italia e rimase la Carta fondamentale del Paese fino all’entrata in vigore della ……................................................ italiana nel 1948.

1. Un discendente di Casa Savoia desidera aprire un’attività economica in Italia, ma nella XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione risulta che: «I membri e i discendenti di Casa Savoia non sono elettori e non possono ricoprire uffici pubblici né cariche elettive. Agli ex re di Casa Savoia, alle loro consorti e ai loro discendenti maschi sono vietati l’ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale».

▪ Esiste una soluzione per superare tale divieto? a Sì, infatti tale divieto non sussiste più,

poiché la legge cost. n. 1/2002 ha stabilito la cessazione degli effetti dei commi 1 e 2 della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione. b Sì, il divieto non sussiste più perché la

Introdusse una forma di ……................................................ liberale,

Costituzione italiana riconosce a tutti gli individui diritti e libertà.

che rimase fino all’avvento del fascismo. Era una

c Sì, perché nella XIII disposizione transitoria

costituzione ……................................................ e per questo subì molte modifiche durante il regime …….................................................

2. Lo Stato fascista si affermò nel ……................................................ , quando Mussolini assunse l’incarico di Capo del ……................................................

3. Con lo Stato fascista furono aboliti i ……......................................... civili, furono sciolti i ……................................................ di opposizione

. Fu approvata quasi all’unanimità

nel ……................................................ . È una costituzione rigida, V

compongono la Costituzione è di 130.

4. La Costituzione è la Legge fondamentale dello ……................................................

3. La Costituzione fu sottoscritta dalle forze cattoliche e liberali, ma non da quelle socialiste e comuniste.

gli ebrei. Il regime dittatoriale rimase al potere fino

e finale della Costituzione non si fa esplicito divieto di aprire un’attività economica. d No, il divieto risulta insuperabile perché una

norma della Costituzione non può essere modificata.

2. Alcuni esponenti della destra italiana vorrebbero ricostituire il Partito fascista perché – secondo loro – un partito unico potrebbe favorire maggiore

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

giustizia sociale e consentire un veloce sviluppo economico.

Preparati al colloquio

▪ È possibile la ricostituzione del Partito fascista?

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo.

a No, perché il Partito fascista è legato alla figura

di Benito Mussolini.

▪

Compromesso costituzionale AUTOCORREZIONE Accordo tra le forze politiche presenti nell’Assemblea costituente, in base al quale ciascuna parte è riuscita a ottenere qualcosa rinunciando ad altro.

▪

Principi fondamentali della Costituzione Caratteristiche essenziali del tipo di Stato e di società delineati dalla Costituzione.

▪

Disposizioni finali della Costituzione Norme volte a regolare la particolare situazione storica dell’Italia dopo la Seconda guerra mondiale, il fascismo e la monarchia.

b No, perché la XII disposizione transitoria e

finale della Costituzione stabilisce che: «È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista». c Sì, perché la Costituzione riconosce ai cittadini

il diritto di associarsi liberamente in partiti. d Sì, è possibile se verrà votato dal popolo

italiano.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Il Parlamento, vicino alla fine del mandato elettorale, decide di modificare in tutta fretta le norme della Costituzione che riguardano il Governo, utilizzando lo strumento della legge ordinaria.

▪ Può farlo? Motiva la tua risposta. 2. Un noto politico, all’avvicinarsi delle elezioni, per ottenere il consenso di una parte nostalgica della popolazione, si presenta a un talk show affermando di avere intenzione di contattare l’erede della Casa reale dei Savoia per proporgli di tornare nuovamente a regnare in Italia poiché «questa è la volontà degli italiani». Inoltre, a seguito della domanda di una giornalista, afferma anche che non sarà certo quanto scritto nella Costituzione a impedirglielo.

▪ Il politico può realizzare il suo progetto? 3. Tiziano è stato fermato dalla polizia, trattenuto per alcune ore e poi rilasciato. È convinto di aver subito un sopruso e ha perciò intenzione di rivolgersi a un giudice per avere un risarcimento del danno. Ricorda che la Costituzione tutela la libertà personale, che è un diritto civile e che se questa viene violata può rivolgersi alla Magistratura. Non ricorda però quali sono gli articoli.

▪ In quale parte della Costituzione si trova la disciplina delle libertà civili? Come è strutturata questa parte? In quanti titoli è suddivisa? Quali sono gli articoli di questa parte?

▪ In quale parte della Costituzione si trova la disciplina della Magistratura? Perché essa è collocata in questa parte? Quanti sono i titoli in cui è suddivisa questa parte? Quali sono gli articoli di questa parte?

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. La scelta fra la monarchia e la repubblica ebbe, per gli italiani, un significato che andò al di là di una questione puramente istituzionale. Perché? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – esponi la situazione dell’Italia durante il periodo fascista; – spiega quale fu il comportamento dei Savoia durante il periodo fascista; – spiega che cosa accadde una volta che Mussolini fu revocato dal suo incarico; – chiarisci il contesto sociale in cui si svolse il referendum istituzionale. 2. Con il compromesso costituzionale che diede vita alla Costituzione, ciascuna forza politica fece delle rinunce sul piano dei principi ideali. In che termini? 3. Per quali ragioni si può affermare, con Piero Calamandrei, che la Costituzione fu prodotta da un’“Assemblea presbite”? 4. Che cosa stabiliscono i Principi fondamentali rispetto al modello di Stato e di società delineati dalla Costituzione? 5. Spiega come è strutturata la Parte prima della Costituzione e i motivi che stanno alla base di questa scelta. 6. Definisci che cosa si intende per “disposizioni finali” nella Costituzione.

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Pietro, agricoltore che coltiva pomodori

I principi fondamentali della Costituzione IL CASO Pietro coltiva pomodori in grande quantità, che vende a un’impresa di trasformazione che produce pelati in scatola. La sua impresa viene sanzionata perché non rispetta i requisiti previsti da una norma europea in materia di uso di pesticidi. Egli, però, contesta la sanzione perché, a suo avviso, non essendo previsti tali requisiti da una legge italiana, la norma europea non è valida. Infatti, così argomenta, se lo Stato italiano dovesse sottostare alle imposizioni di un soggetto esterno, non sarebbe più sovrano. La sovranità, ossia il fatto di non riconoscere altro potere sopra di sé, in effetti, è un requisito essenziale dello Stato. LA SOLUZIONE Il principio internazionalistico contenuto nell’art. 11 Cost. afferma che l’Italia «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Essendo l’Unione europea un’organizzazione sovranazionale che ha proprio questi obiettivi, l’Italia ha accettato di limitare, in alcune materie, la propria sovranità e quindi, per esempio in materia di agricoltura e salute, l’Unione europea può emanare norme che si applicano in tutti gli Stati membri.

1. La democrazia: sovranità popolare e democrazia competitiva I principi su cui si fonda la Costituzione sono: la democrazia, la libertà, l’uguaglianza, la giustizia e l’internazionalismo.

Come abbiamo visto ( capitolo 2, § 3), la nostra Costituzione si apre con 12 articoli in cui sono contenuti i Principi fondamentali. Essi sono i pilastri dello Stato italiano, ciò a cui devono ispirarsi tutti i cittadini e le istituzioni, e sono anche la chiave interpretativa per tutti gli altri articoli della Costituzione. Questi principi sono: la democrazia, la libertà, l’uguaglianza, la giustizia e l’internazionalismo.

L’Italia è una Repubblica democratica.

L’art. 1, c. 1, Cost. recita: «L’Italia è una Repubblica democratica». La parola democrazia (dal greco démos, “popolo”, e kratía, “forza, potere”) significa potere del popolo: la Costituzione riconosce il governo del popolo anche nel comma 2, in cui stabilisce che: «La sovranità appartiene al popolo». Che cosa si intende con popolo? Essendo la Costituzione italiana una costituzione pluralista, il popolo è l’insieme di numerosi soggetti e gruppi sociali, con idee, programmi e interessi differenziati e in competizione tra loro.

La sovranità appartiene al popolo.

L’affermazione dell’art. 1, c. 2, Cost.: «La sovranità appartiene al popolo» significa che il potere politico deriva da una libera competizione tra tutte le componenti sociali, attraverso la libertà di espressione, di stampa e di associazione.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

La democrazia prevista dalla Costituzione è, quindi, una democrazia competitiva, e comporta alcune condizioni: ▪ libere elezioni, con diritto di voto garantito a tutti; ▪ pluralità di partiti politici e possibilità di crearne di nuovi; ▪ protezione delle minoranze dal potere della maggioranza; ▪ possibilità per le minoranze di diventare maggioranza;

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ libertà delle opinioni e uguale accesso al dibattito politico.

1.1 I limiti all’esercizio della sovranità popolare La Costituzione non riconosce al popolo una sovranità assoluta, ma richiede che esso la eserciti «nelle forme e nei limiti della Costituzione» (art. 1, c. 2). Stabilendo le forme e i limiti della sovranità popolare, la Costituzione detta quelle che – secondo un linguaggio figurato – sono le “regole del gioco politico”. Come in qualsiasi gioco, in cui le regole sono stabilite prima e chi vuole giocare le deve accettare, le forze politiche non possono cambiare le regole costituzionali a loro piacimento, altrimenti ci sarebbe il rischio che le più forti le modifichino a proprio vantaggio e la democrazia diverrebbe dittatura.

La Costituzione prevede forme e limiti della sovranità popolare.

1.2 Le garanzie della Costituzione per la democrazia competitiva Per difendere le regole della democrazia competitiva, sono state previste delle garanzie costituzionali. Questa formula (posta in testa al Titolo VI della Parte seconda della Costituzione) si riferisce a due forme di tutela: ▪ la rigidità della Costituzione; ▪ la giustizia costituzionale. APPRENDI e APPLICA DEMOCRAZIA COMPETITIVA a sua difesa sono previste

garanzie costituzionali

rigidità della Costituzione

giustizia costituzionale

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la democrazia competitiva? 2. Quali sono le condizioni necessarie per una democrazia competitiva? 3. La Costituzione riconosce al popolo un potere assoluto? 4. Che cosa sono le “regole del gioco politico”? Dove sono indicate tali regole? 5. Che cosa significa che la Costituzione è rigida? 6. Che cos’è la giustizia costituzionale? 7. A che cosa servono la rigidità della Costituzione e la giustizia costituzionale?

RISOLVI IL CASO Nello Stato in cui vive Camilla ci sono diversi partiti politici tra i quali scegliere. Camilla vota per un partito che non ottiene la maggioranza dei consensi e non può organizzare manifestazioni contro le decisioni della maggioranza, perché una legge appena approvata vieta tali manifestazioni. ▪ Lo Stato in cui vive Camilla può essere considerato una democrazia competitiva? Motiva la tua risposta.

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

Rigidità della Costituzione e giustizia costituzionale sono le garanzie a difesa della democrazia competitiva.

Della rigidità come caratteristica fondamentale della Costituzione abbiamo già parlato ( capitolo 2, § 3): il testo costituzionale può essere modificato solo con un procedimento aggravato che culmina nell’approvazione di una legge costituzionale, e non con legge ordinaria.

LE PAROLE DEL DIRITTO

La giustizia costituzionale, invece, consiste in un insieme di poteri esercitati dalla Corte costituzionale, attraverso i quali tale organo reagisce contro gli atti giuridici e i comportamenti contrari alla Costituzione.

Fonti del diritto Sono gli atti che contengono norme giuridiche, approvati dagli organi competenti seguendo le procedure previste. Sono fonti del diritto: la Costituzione, approvata dall’Assemblea costituente; le leggi costituzionali e ordinarie, approvate dal Parlamento; gli atti con forza di legge e i regolamenti, approvati dal Governo.

Tra i poteri della Corte costituzionale spicca il controllo sulle leggi ordinarie e sulla loro conformità alla Legge fondamentale: esso si pone a garanzia del principio di costituzionalità nel sistema delle fonti del diritto ( unità 2, capitolo 5, § 3). Questo significa che la maggioranza politica non può tutto: non può approvare leggi contrarie alla Costituzione.

2. Le libertà e i doveri dei cittadini 2.1 Le libertà dei singoli

La Costituzione riconosce e tutela i diritti di libertà dei singoli.

Presupposto della democrazia è la libertà dei singoli. L’art. 2 della Costituzione recita: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità». La Costituzione (art. 13 ss.) stabilisce un ricco catalogo di diritti di libertà (diritto alla libertà personale fisica e morale, di manifestazione del pensiero, di culto, di riunione e associazione ecc.) e li tutela con molte garanzie. La principale è che ogni decisione sull’eventuale limitazione di una libertà (per esempio, arrestare chi ha commesso un reato) deve essere presa da un giudice indipendente, sulla base di quanto stabilito dalla legge. Tali diritti di libertà esprimono un generale diritto di “essere lasciati in pace” nell’esercizio delle attività umane fondamentali: il pensiero, la pratica religiosa, le relazioni con le altre persone (familiari, di amicizia, professionali) ecc.

I diritti di libertà sono semplici possibilità.

Naturalmente, il fatto che la Costituzione riconosca questi diritti di libertà non significa che gli uomini ne facciano effettivamente uso (cioè coltivino le proprie attività intellettuali, sociali, lavorative ecc.). I diritti di libertà sono quindi semplici possibilità. In altre parole, la Costituzione può soltanto stabilire le condizioni giuridiche di una società libera, ma non può assicurare che essa lo sia effettivamente e non prevalgano l’apatia, il conformismo, il servilismo, il carrierismo.

2.2 I tipi di libertà I diritti di libertà riguardano sia la sfera fisica e spirituale dell’uomo sia la condizione materiale.

Occorre fare una distinzione fondamentale tra due tipi di diritti di libertà: ▪ i diritti che riguardano la condizione fisica (la libertà personale) e spirituale dell’uomo (libertà di coscienza, di fede religiosa, di pensiero, di ricerca scientifica e artistica ecc.); ▪ i diritti che riguardano la condizione materiale della sua vita (soprattutto le libertà economiche: di proprietà e di iniziativa economica). Solo le libertà personali e spirituali sono riconosciute in modo assoluto. Inte-

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LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

ressa infatti alla società che ciascun individuo possa esprimere il massimo delle proprie energie personali e spirituali. Se non fosse così, si cadrebbe in un nuovo totalitarismo. Le libertà materiali o economiche, invece, non sono riconosciute in assoluto: sono libertà relative. Il loro esercizio può infatti avere conseguenze nocive per la società se i singoli ne fanno un uso egoistico (per esempio, se si distruggono l’ambiente e le risorse naturali, come l’acqua e l’aria). Esse, perciò, devono essere subordinate all’interesse generale e ai compiti di giustizia previsti dalla Costituzione.

Le libertà materiali ed economiche, invece, sono diritti relativi.

ESEMPIO L’art. 41 Cost. riconosce la libertà di iniziativa economica privata. Questo significa che chiunque può esercitare l’attività di impresa, produrre ciò che pensa sia più profittevole e vendere il bene prodotto al prezzo che vuole. Lo stesso articolo, però, stabilisce che l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

2.3 I doveri dei cittadini A fianco del riconoscimento dei diritti, la Costituzione richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.). Si tratta di tutti quei doveri, previsti dalla Costituzione stessa (il dovere di pagare le imposte, di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi ecc.) o dalle leggi (come assumere nelle imprese i portatori di handicap, dare la propria opera o prestare i propri beni nei casi di calamità pubblica ecc.), che fanno sì che la libertà non si trasformi in egoismo dei più forti a danno dei più deboli.

La Costituzione dispone l’adempimento di doveri inderogabili.

La libertà dei singoli di cui parla la Costituzione assume quindi anche un significato sociale. Non deve servire agli interessi egoistici dell’individuo e non deve nuocere alla società, ma deve indirizzarsi a favore del benessere di tutti.

La Costituzione riconosce alla libertà un significato sociale.

APPRENDI e APPLICA DIRITTI E DOVERI COSTITUZIONALI tutti i cittadini hanno

diritti che riguardano

la condizione fisica e spirituale (libertà personali e spirituali)

doveri di solidarietà politica, economica e sociale

la condizione materiale (libertà materiali o economiche)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quale rapporto esiste tra democrazia e libertà dei singoli? 2. In che modo le libertà dei singoli sono protette dalla Costituzione? 3. Come possono essere classificati i diritti? 4. Che cosa significa che una libertà è assoluta o relativa? 5. Quali sono le libertà assolute e quali quelle relative? 6. Perché le libertà dei singoli hanno un significato sociale? 7. Che cos’è la solidarietà politica, economica e sociale?

RISOLVI IL CASO Maria vuole avviare un’impresa e sta valutando una serie di possibilità. Nel fare la sua scelta prende in esame anche un’attività che potrebbe comportare un elevato inquinamento del fiume che scorre vicino alla sede in cui pensa di aprire la fabbrica. Raccoglie informazioni e scopre così che esiste una legge che impone di limitare le immissioni di agenti inquinanti mediante dispositivi di depurazione, anche se questi hanno un costo elevato. Maria ritiene che questa legge sia incostituzionale perché l’art. 41 le assegna il diritto di iniziativa economica e questa libertà non può essere limitata. Ha ragione?

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

3. L’uguaglianza dei cittadini L’uguaglianza formale e l’uguaglianza sostanziale sono complementari.

L’art. 3 della Costituzione italiana enuncia il principio di uguaglianza, che esprime due significati diversi ma complementari: ▪ uguaglianza formale (art. 3, c. 1): significa pari dignità e pari soggezione di tutti alla legge, senza discriminazioni; ▪ uguaglianza sostanziale: significa effettiva possibilità per tutti di godere concretamente dei propri diritti.

Le differenze che esistono tra gli individui non possono giustificare discriminazioni.

Prima di analizzare i due significati di uguaglianza formale e sostanziale, è importante soffermarsi sul rapporto fra l’uguaglianza e la diversità tra le persone. Sancire il principio di uguaglianza non significa che tutti siano o debbano essere uguali. Questa affermazione sarebbe, nel primo caso, sbagliata, poiché non c’è nulla di così vario come la natura umana; nel secondo caso, pericolosa, poiché sottintenderebbe la necessità di effettuare un “livellamento forzato” degli individui e una massificazione della società. Uguaglianza significa, invece, che le differenze che esistono tra gli individui (differenze di ogni tipo: culturali, religiose, etniche ecc.) non possono essere assunte per giustificare trattamenti discriminatori. In particolare, l’uguaglianza di cui parla la Costituzione si riferisce all’uguaglianza nella possibilità di manifestare le proprie diversità, come si addice a una società che voglia valorizzare le forze creative che ha in sé e non mortificarle e reprimerle.

3.1 L’uguaglianza formale La legge è uguale per tutti.

Uguaglianza formale significa uguaglianza di fronte alla legge. L’uguaglianza di fronte alla legge costituisce una conquista conseguita storicamente a seguito delle rivoluzioni liberali del Seicento e del Settecento ( capitolo 1). La legge deve rivolgersi ugualmente a tutti: governanti e governati, ricchi e poveri, potenti e deboli, uomini e donne ecc., e nessuno è al di sopra della legge a motivo della sua posizione sociale. Uguaglianza di fronte alla legge significa, quindi, come è scritto nelle aule dei Tribunali, che la legge è uguale per tutti e che sono vietati i trattamenti di favore o di sfavore.

La Costituzione stabilisce precisi divieti di discriminazione fra i cittadini.

Per rafforzare il significato dell’uguaglianza di fronte alla legge, la Costituzione indica alcuni espliciti divieti di discriminazione. Recita infatti l’art. 3, c. 1, Cost.: «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali». I cittadini non possono quindi essere sottoposti a trattamenti legislativi differenziati in considerazione del sesso, della razza, della lingua, della religione ecc. Vediamo le singole ipotesi.

Sono vietate le discriminazioni di genere.

▪ La Costituzione vieta le discriminazioni secondo il sesso e impone l’eliminazione delle leggi che mettevano le donne in posizione di dipendenza dal

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

marito, dal datore di lavoro, e dagli uomini in generale, o le discriminavano rispetto a determinate attività. Il nuovo art. 117, c. 7, Cost. ha previsto, in questa linea di tendenza, che «Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica», con una formula che ricorda quella dell’art. 3, c. 2, Cost. ESEMPIO Sono state abrogate, cioè eliminate dal nostro ordinamento, leggi come quelle che escludevano le donne da certi impieghi (per esempio, la Magistratura), che stabilivano una posizione di dominio del marito sulla moglie nella famiglia (la patria potestà sui figli, ora sostituita dalla responsabilità di entrambi i genitori), che danneggiavano la lavoratrice rispetto al lavoratore (per esempio, preferendo gli uomini nelle assunzioni al lavoro, riducendo la misura della retribuzione a parità di lavoro prestato, licenziando la lavoratrice in caso di gravidanza ecc.).

Alla promozione dell’uguaglianza si ispirano altresì le leggi che proteggono la donna dai rischi della maternità non voluta e della violenza, cioè la legge sull’aborto e quella sulla violenza sessuale, nonché le leggi che favoriscono le lavoratrici-madri nell’adempimento dei loro doveri nei confronti dei figli che hanno necessità di assistenza. Negli anni recenti, la questione sessuale si è allargata fino a ricomprendere il tema dell’omosessualità, per lungo tempo considerato tabù. Oggi questo tema ha determinato numerose iniziative legislative, nazionali e internazionali, contro l’omofobia, causa di molta violenza e di molto dolore. ▪ La Costituzione usa la parola “razza”, che la genetica odierna considera priva di fondamento scientifico se riferita agli esseri umani. La sua presenza nel testo costituzionale è però un monito nei confronti dell’epoca precedente, dominata da idee razziste. Il divieto di discriminazioni basate sulla diversità razziale è la reazione ai crimini che furono compiuti nella Germania nazista e nell’Italia fascista (con le leggi razziali del 1938), soprattutto nei confronti di ebrei, rom e sinti, considerati “razze inferiori” e dunque destinati al genocidio . Da allora, passi avanti ne sono stati fatti, ma il principio costituzionale in questione non ha perso la sua importanza: basti pensare alle manifestazioni di razzismo che riappaiono e che si rivolgono, ora, anche contro nuove minoranze, come quelle provenienti dal Maghreb, dall’Africa sub-sahariana o dall’Est Europa. Il “suprematismo bianco”, vale a dire la convinzione che i bianchi siano superiori agli altri esseri umani, è la forma oggi maggiormente diffusa di razzismo. Per rendere più efficace il principio di uguaglianza è stata approvata nel 1993 una legge che punisce con la reclusione fino a 3 anni chi diffonde in qualsiasi modo idee fondate sulla superiorità o sull’odio razziale e prevede una specifica circostanza aggravante per quei reati che sono commessi per discriminazione o per motivi di odio razziale, etnico, nazionale o religioso. ESEMPIO Se qualcuno aggredisce un uomo perché di colore, la pena prevista per

Sono vietate le discriminazioni basate sulla diversità razziale.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Genocidio Indica la distruzione di un popolo, una stirpe o una comunità religiosa ed è considerato un crimine contro l’umanità.

il reato di lesioni (cioè per l’aggressione) verrà aumentata fino alla metà (per i motivi razziali che hanno indotto all’aggressione stessa).

▪ Nel nostro Paese esistono varie comunità di cittadini di lingua non italiana: francese in Piemonte e Valle d’Aosta, tedesca e ladina in Trentino-Alto Adige, slovena in Friuli; greca e albanese in Puglia ecc. Inoltre, i friulani e i

Sono tutelate le minoranze linguistiche.

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

sardi hanno lingue che si distinguono dalla comune tradizione italiana. Un tempo, specialmente sotto il fascismo, la politica del Governo si fondava su un progressivo assorbimento di tutte queste minoranze nell’unica lingua nazionale. A questa visione nazionalistica si è oggi sostituita l’opposta convinzione che le diverse culture e identità costituiscono una ricchezza per tutti e devono, perciò, essere protette contro il rischio dell’assimilazione. La Costituzione (art. 6), oltre al divieto di discriminazione per ragioni di lingua, prevede una specifica legislazione di tutela delle minoranze linguistiche. Nelle Regioni Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta si è avuto il massimo sviluppo di questa legislazione, prevedendo il bilinguismo in molte circostanze (negli uffici pubblici, nei processi, nelle scuole ecc.). Nella provincia di Bolzano, per esaltare questa tutela, si sono stabilite quote fisse di posti negli uffici pubblici, nell’accesso all’abitazione ecc. riservate alle diverse comunità linguistiche, secondo la cosiddetta proporzionale etnica. Sono vietate le discriminazioni religiose.

▪ Le discriminazioni che in passato colpivano soprattutto i cittadini di religione ebraica non erano facilmente isolabili dai pregiudizi razziali. Spesso, tuttavia, le discriminazioni colpivano anche le fedi religiose diverse da quella cattolica. Per esempio, la persecuzione contro i valdesi cessò solo con l’editto di Carlo Alberto del 1848. Oggi il rischio di discriminazioni per motivi religiosi riguarda soprattutto gli islamici. L’uguaglianza di religione è ribadita nell’art. 8, c. 1, Cost.: «Tutte le confessioni religiose sono ugualmente libere davanti alla legge» e nell’art. 20 Cost.: «Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di una associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività». L’uguaglianza di religione non esclude che vi sia una disciplina speciale dei rapporti tra lo Stato e le diverse confessioni religiose. Gli artt. 7 e 8 Cost. prevedono, infatti, accordi particolari (il Concordato con la Chiesa cattolica, le intese con le altre Chiese) e quindi regole differenziate. ESEMPIO Nel corso degli anni sono state firmate e approvate dal Parlamento intese con la Chiesa valdese, l’Unione delle comunità ebraiche, i buddisti e gli induisti.

Sono, invece, vietate le differenze, a causa della religione professata, nei diritti propri di tutti i cittadini, quali i diritti di accesso alle cariche pubbliche (art. 51 Cost.) o di godimento dei servizi pubblici (scuola, sanità ecc.). La Costituzione italiana stabilisce la libertà religiosa e il divieto di qualunque discriminazione basata sulla religione professata dai cittadini.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

▪ Il divieto di discriminazione per le opinioni politiche è il presupposto fondamentale della democrazia, cioè del regime in cui tutti gli orientamenti politici possono confrontarsi liberamente. Per quanto ciò possa apparire ovvio, se rivolgiamo lo sguardo ai Paesi governati da dittature o indietro nel tempo (per esempio, al fascismo) si può comprendere quanto sia frequente il caso in cui solo coloro che la pensano in modo conforme ai governanti godono della pienezza dei diritti, mentre tutti gli altri ne sono privati. Corollari di questo aspetto dell’uguaglianza sono l’art. 48 Cost., che prevede l’uguaglianza del voto, e l’art. 22 Cost., che vieta la cosiddetta morte civile stabilendo che: «Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome».

Sono vietate le discriminazioni per le opinioni politiche.

▪ Infine, la Costituzione vieta le discriminazioni rispetto alle condizioni personali e sociali, in cui rientrano le discriminazioni in base al “censo”, e conferma il principio che, di fronte alla legge, ogni persona vale quanto le altre e che, pertanto, sono vietate leggi personali e di privilegio. Unica eccezione, disposta dalla stessa Costituzione con la XIII disposizione transitoria, riguardava i membri e discendenti di Casa Savoia (la famiglia reale decaduta con la nascita della Repubblica), che non potevano votare, né ricoprire uffici pubblici, né cariche elettive. Inoltre, agli ex re, alle loro consorti e ai loro discendenti maschi erano vietati l’ingresso e il soggiorno nel territorio nazionale. Questi divieti, giustificati nel periodo che ha seguito l’abolizione della monarchia, sono stati rimossi con la legge costituzionale n. 1 del 2002, e da allora i discendenti di Casa Savoia possono entrare e soggiornare in Italia.

Sono vietate le discriminazioni in relazione alle condizioni personali e sociali.

3.2 L’uguaglianza sostanziale Il principio di uguaglianza in senso sostanziale va oltre il principio di uguaglianza formale, poiché l’uguale trattamento legale del povero e del ricco, del debole e del potente, del proletario e del proprietario non farebbe che consolidare le ingiustizie sociali.

L’uguaglianza sostanziale presuppone trattamenti per aiutare i più deboli e i più poveri.

L’uguaglianza sostanziale, indicata come compito della Repubblica nell’art. 3, c. 2, Cost., richiede che l’uguaglianza di fronte alla legge ceda talora il passo a normative che stabiliscono trattamenti differenziati, per favorire coloro che sono più deboli, più indifesi, più poveri. In altre parole, sono necessarie leggi che distinguono tra gruppi, categorie, classi sociali, per “sostenere” quelle meno forti. Sull’art. 3 Cost. si fonda il superamento dello Stato liberale, che era del tutto indifferente di fronte alle disuguaglianze e alle ingiustizie sociali (si ricordi la metafora dello Stato “guardiano notturno”). Al contrario, lo Stato delineato dalla Costituzione è uno Stato interventista (o Stato sociale) perché deve combattere gli squilibri della società attraverso politiche di riforma. D’altra parte, l’uguaglianza sostanziale non corrisponde soltanto all’idea di giustizia. Essa è anche la condizione dell’effettivo godimento dei diritti da parte di tutti. “Avere” un diritto, molte volte, non significa nulla se non si hanno anche i mezzi per metterlo in pratica.

La Costituzione getta le basi dello Stato sociale, a sostegno dei più deboli.

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

ESEMPIO L’art. 32 Cost. riconosce a tutti il diritto alla salute. Ma se non si ha denaro sufficiente per pagare un buon medico, una buona assistenza in ospedale, le medicine ecc., quel diritto non vale nulla. Ecco, allora, che lo Stato organizza un “servizio sanitario” per tutti, poveri e ricchi. Per i più poveri, il servizio sarà gratuito, mentre gli altri possono essere chiamati a dare un contributo (sotto forma di ticket) alle cure che ricevono. Lo stesso discorso si può fare per il diritto all’istruzione (art. 34 Cost.), che ha portato all’istituzione della scuola pubblica, gratuita per tutto il periodo dell’obbligo. L’uguaglianza di fronte alla legge può conciliarsi con l’uguaglianza sostanziale.

È importante notare una difficoltà che deriva dalla coesistenza dell’uguaglianza di fronte alla legge con l’uguaglianza sostanziale: ▪ la prima richiede che tutti i cittadini siano uguali di fronte alla legge e che quindi essa non preveda diversità di trattamento; ▪ la seconda, invece, richiede leggi particolari per coloro che nella scala sociale stanno più in basso. Come si conciliano i due significati del principio di uguaglianza?

La conciliazione avviene se la legge tratta in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse.

La conciliazione fra l’uguaglianza di fronte alla legge e l’uguaglianza sostanziale è espressa nella regola: la legge deve trattare in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse. Proprio in base a questa concezione del principio di uguaglianza si giustificano le cosiddette azioni positive, cioè le misure legislative a favore di gruppi sociali particolarmente sfavoriti. ESEMPIO Negli Stati Uniti esiste una legislazione, oggi messa in discussione, a favore delle minoranze etniche che, per esempio, riserva loro dei posti nelle università. Alla stessa logica risponde l’introduzione delle “quote rosa”, riservate alle donne nei meccanismi di accesso a determinate cariche pubbliche. Le misure di questo genere si giustificano, storicamente, come strumenti transitori per superare discriminazioni che derivano dal predominio maschile (o da quello della popolazione bianca) all’interno dei centri decisionali. Esse perderebbero la loro ragione d’essere quando l’evoluzione della nostra società superasse nei fatti ogni discriminazione.

APPRENDI e APPLICA PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA distingue

uguaglianza formale

uguaglianza sostanziale

in base alla quale

tutti i cittadini

lo Stato rimuove gli ostacoli

hanno

sono

pari dignità sociale

uguali davanti alla legge

per garantire

il pieno sviluppo della persona umana

la partecipazione alla vita del Paese

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa stabilisce il principio di uguaglianza formale? 2. Che cosa stabilisce il principio di uguaglianza sostanziale? 3. Quali sono le forme di discriminazione esplicitamente vietate dal primo comma dell’art.3?

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

4. La giustizia La realizzazione pratica dell’uguaglianza è strettamente connessa alla questione della giustizia. Come abbiamo appena visto, l’uguaglianza, nella sua duplice accezione formale e sostanziale, impone di trattare in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse. Ma, in concreto, quali situazioni sono tra loro uguali e quali diverse? Stabilirlo è una questione che chiama in causa la giustizia. La Costituzione italiana dispone che venga attuata una politica di riforme per rendere la società più giusta e, per questo motivo, essa contiene molte norme programmatiche, che indicano in quale direzione gli organi dello Stato (per esempio, il Parlamento, il Governo ecc.) devono esercitare i loro poteri. Sovente, nelle norme costituzionali, troviamo espressioni come «è compito», «promuove», «rimuove», «rende effettivo». Non si parla dunque di giustizia in senso generico e retorico. Si indica, invece, il compito preciso di abolire quelle differenze tra categorie di cittadini (tra poveri e ricchi, ignoranti e istruiti, malati e sani ecc.) che impediscono di fatto ai meno favoriti una vita dignitosa. ESEMPIO L’art. 4 Cost., che riconosce il diritto al lavoro, indica un programma di politica economica rivolto al pieno impiego. L’art. 9 Cost. prevede politiche a difesa dell’ambiente. L’art. 32 Cost., che riconosce la salute come diritto di tutti, indica una politica sanitaria. L’art. 34 Cost., che riconosce a tutti l’istruzione di base (dell’obbligo) e garantisce a tutti i capaci e meritevoli l’accesso all’istruzione superiore, e l’art. 33 prevedono una politica scolastica. L’art. 35 e seguenti Cost., che dettano numerosi programmi per la tutela dei lavoratori, prevedono una politica del lavoro. La Corte costituzionale ha ricavato dagli artt. 3 e 32 Cost. anche un diritto dei portatori di handicap a particolari agevolazioni, come per esempio l’eliminazione delle barriere architettoniche e il conseguimento di un lavoro adeguato alle loro possibilità.

5. L’internazionalismo La Costituzione italiana respinge nettamente il nazionalismo, che era uno dei cardini della politica fascista. L’Italia è uno Stato nazionale, non nazionalistico: riconosce e difende la propria identità rispetto agli altri Stati, ma adotta, con questi, atteggiamenti aperti, di collaborazione e anche di integrazione. La sovranità dello Stato italiano è una condizione che contempla la collaborazione con gli altri Stati e anche il riconoscimento dell’autorità di istituzioni sovranazionali. Secondo l’art. 10 Cost., infatti: «L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute». L’Italia, pertanto, si considera parte di un ordinamento più vasto, l’ordine internazionale, le cui norme sono obbligatorie anche in Italia (internazionalismo).

L’Italia è uno Stato nazionale, che ripudia il nazionalismo.

5.1 Le limitazioni di sovranità L’art. 11 Cost. getta le basi per la partecipazione italiana al sistema internazionale di protezione dei diritti dell’uomo. In base all’art. 11 Cost., la sovranità può essere limitata, «in condizioni di parità con gli altri Stati», per creare un ordinamento internazionale che assicuri la

L’Italia fa parte di organizzazioni internazionali create per garantire la pace e la giustizia fra i popoli.

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

I DOCUMENTI

del diritto

La Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 26 agosto 1789 L’articolo 1 sancisce il principio di uguaglianza formale

I diritti umani vengono indicati come diritti naturali

L’articolo 2 enumera i diritti naturali: libertà, proprietà, sicurezza, resistenza

I rappresentanti del popolo francese costituiti in Assemblea Nazionale, considerando che l’ignoranza, l’oblio o il disprezzo dei diritti dell’uomo sono le uniche cause delle sciagure pubbliche e della corruzione dei governi, hanno stabilito di esporre, in una solenne dichiarazione, i diritti naturali, inalienabili e sacri dell’uomo, affinché questa dichiarazione costantemente presente a tutti i membri del corpo sociale, rammenti loro incessantemente i loro diritti e i loro doveri; […] Di conseguenza, l’Assemblea Nazionale riconosce e dichiara, in presenza e sotto gli auspici dell’Essere Supremo, i seguenti diritti dell’uomo e del cittadino: Art. 1 Gli uomini nascono e rimangono liberi e uguali nei diritti. Le distinzioni sociali non possono essere fondate che sull’utilità comune. Art. 2 Il fine di ogni associazione politica è la conservazione dei diritti naturali ed imprescrittibili dell’uomo. Questi diritti sono la libertà, la proprietà, la sicurezza e la resistenza all’oppressione. Art. 5 La Legge ha il diritto di vietare solo le azioni nocive alla società. Tutto ciò che non è vietato dalla Legge non può essere impedito, e nessuno può essere costretto a fare ciò che essa non ordina. Art. 11 La libera manifestazione dei pensieri e delle opinioni è uno dei diritti più preziosi dell’uomo; ogni cittadino può dunque parlare, scrivere, stampare liberamente, salvo a rispondere dell’abuso di questa libertà nei casi determinati dalla Legge. Art. 17 La proprietà essendo un diritto inviolabile e sacro, nessuno può esserne privato, salvo quando la necessità pubblica, legalmente constatata, lo esiga in maniera evidente, e previo un giusto e preventivo indennizzo.

La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo esprime in modo chiaro i principi emersi dalle rivoluzioni liberali (1600-1700). Lo Stato sociale, nel Novecento, aggiunge ai diritti civili e politici, quelli sociali ed economici. Ma anche i diritti civili sono intesi in una maniera più ristretta. Per cogliere questa differenza, confronta gli articoli sopra riportati (DU) con quelli della Costituzione italiana, tipica espressione dello Stato sociale. Art 1 DU

art. 3 Cost.

Artt. 2 e 5 DU

art. 2 Cost.

Art. 11 DU

art. 21 Cost.

Art. 17 DU

art. 42 Cost.

L’articolo 11 sancisce la libertà di manifestazione del pensiero

La proprietà privata riceve una tutela molto forte

In base all’articolo 5, tutto ciò che non è vietato è permesso

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LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

pace e la giustizia tra le Nazioni. Inoltre, impegna l’Italia a promuovere sia gli accordi internazionali, sia le organizzazioni rivolte a tale scopo, sia la partecipazione a missioni internazionali. La previsione dell’art. 11 fu inserita nella Costituzione per consentire all’Italia la partecipazione all’ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite), istituita nel 1945 con il compito di assicurare la pace a livello internazionale. Ma, sulla base dello stesso articolo, si è fondata anche la partecipazione all’Unione Europea e al sistema di garanzie previsto dalla Convenzione Europea di salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali (CEDU), di cui si parlerà nell’Unità 5. Molto importante è anche un altro principio contenuto nell’art. 11 Cost.: il ripudio della guerra «come strumento di offesa alla libertà di altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali». Questo principio non equivale al pacifismo, che è ripudio della guerra in quanto tale. Infatti, la Costituzione esclude tassativamente la guerra di aggressione ma contempla il “sacro dovere” di difesa della patria e l’obbligo di prestare, a questo fine, il servizio militare previsto nell’art. 52 Cost. nei limiti e modi stabiliti dalla legge. L’art. 11 Cost. consentirebbe anche (ma non tutti sono concordi) l’uso della forza in interventi “umanitari”, cioè in interventi militari che non mirino alla conquista di un altro Paese ma alla protezione di popolazioni inermi, private dei diritti fondamentali nel territorio in cui vivono.

L’Italia ripudia la guerra.

ESEMPIO Si pensi all’impegno militare del nostro Paese in regioni di crisi come la Somalia, il Kosovo, l’Afghanistan e l’Iraq. Oggi viene in rilievo la compatibilità con l’art. 11 Cost. dell’invio di armamenti all’Ucraina invasa dalla Russia. APPRENDI e APPLICA INTERNAZIONALISMO lo Stato italiano

si conforma al diritto internazionale (art. 10 Cost.)

ammette limitazioni della propria sovranità (art. 11 Cost.)

ripudia la guerra come strumento di offesa e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali (art. 11 Cost.)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa significa che lo Stato italiano è nazionale ma non nazionalistico? 2. Che cosa stabilisce l’art. 10 Cost. in merito ai rapporti tra ordinamento italiano e ordinamento internazionale? 3. In quali casi può essere limitata la sovranità? 4. Quale tipo di guerra è ripudiata dalla Costituzione? 5. Il ripudio della guerra significa che la nostra è una Costituzione pacifista?

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

SINTESI del capitolo 3

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Che cosa significa che la sovranità appartiene al popolo? COSTITUZIONE ITALIANA (PRINCIPI FONDAMENTALI)

Significa che il potere politico deriva da una libera competizione tra tutte le componenti sociali, attraverso la libertà di espressione, di stampa e di associazione, nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione.

riconosce che

la sovranità appartiene al popolo che la esercita attraverso

Cos’è la democrazia competitiva? La democrazia competitiva si basa su libere elezioni, pluralità di partiti politici, protezione delle minoranze, libertà delle opinioni e uguale accesso al dibattito politico.

la democrazia competitiva che prevede

libere elezioni

pluralismo politico

protezione delle minoranze

libertà di opinione

garanzie costituzionali

Le garanzie per la democrazia competitiva sono la rigidità della Costituzione e la giustizia costituzionale. La prima prevede che le norme costituzionali possano essere modificate solo con un procedimento aggravato; la seconda consiste nei poteri esercitati dalla Corte costituzionale contro eventuali atti giuridici e comportamenti contrari alla Costituzione.

Quali sono i diritti inviolabili e i doveri inderogabili? COSTITUZIONE ITALIANA

riconosce

richiede

diritti inviolabili dell’uomo

adempimento dei doveri

sia come singolo sia nelle formazioni sociali

di solidarietà politica, economica e sociale

La Costituzione riconosce e tutela i diritti inviolabili di libertà: il diritto alla libertà personale fisica e morale, di manifestazione del pensiero ecc. I diritti di libertà che riguardano la sfera fisica e spirituale dell’uomo sono diritti assoluti, mentre i diritti che riguardano la sfera materiale ed economica sono relativi. Oltre ai diritti, la Costituzione prevede i doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, riconoscendo così alla libertà dei singoli un significato sociale.

UNITÀ 1

PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA

formale

sostanziale

per

sesso razza lingua religione opinioni politiche condizioni personali e sociali

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

In che cosa consiste il principio di uguaglianza previsto dalla Costituzione? Il principio di uguaglianza sancisce sia l’uguaglianza formale degli individui davanti alla legge (senza discriminazioni di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche ecc.) sia l’uguaglianza sostanziale affinché tutti possano godere dei propri diritti. Quindi, le differenze che esistono tra gli individui (culturali, religiose, etniche ecc.) non possono giustificare trattamenti discriminatori; al contrario, è sancita l’uguaglianza nella possibilità di manifestare le proprie diversità. Inoltre, l’uguaglianza sostanziale richiede che siano previsti trattamenti differenziati per favorire i più deboli e i più poveri. Quindi l’uguaglianza di fronte alla legge può conciliarsi con l’uguaglianza sostanziale se la legge tratta in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse.

L’ITALIA

ripudia

il nazionalismo

riconosce

la guerra

le istituzioni sovranazionali

Qual è la posizione della Costituzione rispetto al nazionalismo? L’Italia è uno Stato nazionale, che ripudia il il nazionalismo e la guerra (salvo se difensiva): riconosce e difende la propria identità rispetto agli altri Stati, nei confronti dei quali ha atteggiamenti di collaborazione e anche di integrazione. Inoltre, la sovranità dello Stato italiano contempla il riconoscimento delle istituzioni sovranazionali e «si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute» (art. 10 Cost.).

CAPITOLO 3

| I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA COSTITUZIONE

VERIFICA del capitolo 3

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Nella Costituzione italiana “democrazia” significa governo illimitato del popolo.

sviluppo della persona umana e l’effettiva ……................................................

di tutti i lavoratori all’organizzazione

politica, economica e sociale del Paese».

2. Le norme programmatiche sono indicazioni per la politica di uno Stato.

3. La Costituzione tutela molti diritti di libertà stabilendo che ogni decisione sull’eventuale limitazione di una libertà deve essere presa da un giudice indipendente, sulla base V di quanto stabilito dalla legge.

Scegli la risposta corretta.

1. Gli ambasciatori di Francia e Germania hanno un F

4. La Costituzione tutela le minoranze linguistiche.

non ha comportato limitazioni di sovranità.

L’Italia è uno Stato nazionale.

5. Rigidità della Costituzione e giustizia costituzionale sono garanzie per attuare una democrazia competitiva.

6. L’adesione dell’Italia all’Unione Europea 7.

8. L’art. 3 va interpretato nel senso che la legge deve trattare tutti in modo uguale senza tenere conto della situazione dei soggetti.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. La Costituzione (art. 3, c. 1) stabilisce il principio di uguaglianza ……................................................ affermando l’uguaglianza di tutti i ……................................................davanti alla ……................................................

, senza discriminazioni: «Tutti i

cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, senza ……................................................ di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali».

2. La Costituzione (art. 3, c. 2) sancisce l’…….................................. sostanziale perché tutti possano godere dei propri ……................................................

: «È compito della Repubblica

rimuovere gli ……................................................ di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e

C Analizza il contesto e applica una soluzione

acceso diverbio; la tensione fra i due Stati sale al punto che si teme l’inizio di un conflitto armato. ▪ L’Italia potrebbe, in un eventuale conflitto, intervenire a sostegno dell’uno o dell’altro Stato? a No, perché la questione non interessa l’Italia, che non otterrebbe alcun vantaggio intervenendo. b No, perché l’Italia ripudia la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. c Sì, purché il Parlamento voti a favore dell’entrata in guerra. d Sì, purché l’Italia non abbia promesso a entrambi gli Stati di non intervenire in caso di conflitto.

2. Un partito politico fortemente conservatore è convinto che le donne non debbano ricoprire incarichi importanti; giunto al governo, propone di inserire delle riserve di posti a favore degli uomini negli uffici pubblici più importanti. ▪ Tale misura è consentita dalla Costituzione? a No, poiché nel nostro ordinamento non sono consentite le cosiddette azioni positive. b Sì, poiché il nostro ordinamento consente in via transitoria le cosiddette azioni positive. c No, poiché il genere maschile non è un gruppo sociale sfavorito e ciò contrasterebbe con il principio di uguaglianza. d Sì, poiché il legislatore può scegliere di favorire un gruppo di persone qualsiasi.

3. Durante la campagna elettorale, tutte le reti televisive più importanti si accordano per non invitare mai a parlare nei loro programmi gli esponenti di un determinato partito politico, che propone di ricostituire il regime fascista.

UNITÀ 1

▪ Possono farlo?

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Preparati al colloquio

a No, poiché la Costituzione tutela l’uguale

accesso al dibattito politico di tutti i partiti. b Sì, poiché il fascismo è incompatibile con la

democrazia e la Costituzione.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Libertà Catalogo di diritti che riguardano la condizione fisica, spirituale e materiale dell’uomo.

▪

Dovere inderogabile Dovere previsto dalla Costituzione o dalle leggi il cui adempimento fa sì che la libertà non si trasformi in egoismo dei più forti a danno dei più deboli.

▪

Uguaglianza formale Uguaglianza degli individui davanti alla legge (senza discriminazioni di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche ecc.).

▪

Uguaglianza sostanziale Richiede leggi che distinguono tra gruppi, categorie, classi sociali, per “sostenere” quelle meno forti. L’uguaglianza di fronte alla legge impone, in taluni casi, di cedere il passo a normative che stabiliscono trattamenti differenziati, per favorire coloro che sono più deboli, più indifesi, più poveri.

c Sì, poiché ogni partito partecipa al dibattito

politico se riesce a trovare spazio in esso. d Sì, poiché la Costituzione tutela l’accesso

al dibattito politico soltanto dei partiti maggiormente rappresentativi.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. In un periodo di crisi economica, un’impresa alimentare decide di diminuire lo stipendio per un anno a tutte le donne che operano nell’azienda perché sono più numerose rispetto agli uomini.

▪ È lecito che l’azienda adotti tale iniziativa? 2. Per premiare il merito, l’Università di Bologna assegna borse di studio agli studenti più meritevoli, senza considerare la fascia di reddito alla quale appartengono. Francesco e Alice (entrambi di famiglia abbiente) riescono a ottenere la borsa di studio con un punteggio di 99 su 100; Marco, totalizzando un punteggio di 98,5, non riesce invece a ottenerla e, poiché non ha i mezzi per pagare le tasse universitarie, decide di abbandonare gli studi.

▪ È legittimo che nell’assegnazione delle borse di studio non si tenga conto del reddito degli studenti?

3. In una città di piccole dimensioni, la cui popolazione si è ridotta negli anni a causa dell’emigrazione e la cui età media è piuttosto elevata, l’amministrazione comunale intende offrire delle agevolazioni agli anziani per quanto riguarda il pagamento di tasse relative allo smaltimento dei rifiuti. Il Consiglio comunale decide di abbassare l’aliquota per tutti i residenti con età superiore ai 65 anni e provvisti di un reddito da pensione al di sotto di una certa soglia. L’associazione locale dei piccoli proprietari impugna il provvedimento e sostiene che esso è incostituzionale, in quanto è in contrasto con il principio di uguaglianza e crea delle discriminazioni tra i cittadini, favorendone alcuni e sfavorendone altri nel pagamento delle imposte.

AUTOCORREZIONE

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Nel testo costituzionale, che cosa esprime il concetto di libertà? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – rifletti sulla libertà dei singoli come presupposto per la democrazia; – elenca i principali diritti di libertà riconosciuti dalla Costituzione; – spiega perché tali diritti possono rimanere delle semplici possibilità. 2. Che cosa significa diritto inviolabile? 3. Quali sono i principali doveri inderogabili previsti nel testo costituzionale? 4. Perché, secondo la Costituzione, la libertà dei singoli assume un significato sociale? 5. Come può conciliarsi l’uguaglianza formale con l’uguaglianza sostanziale?

▪ Secondo te, quale probabilità ha tale provvedimento di essere invalidato per violazione del principio di uguaglianza?

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Sara, studentessa che ama gli animali

I principi della forma di governo IL CASO Sara è un’animalista convinta e vorrebbe che la caccia fosse vietata. La legge, però, la permette e quindi, poiché la nostra è una Repubblica parlamentare basata sulla democrazia rappresentativa, pensa che il cambiamento della legge sia riservata solo ai rappresentanti del popolo, ossia ai membri del Parlamento. Sara chiede comunque informazioni al suo docente di diritto, per sapere se vi sia per un cittadino la possibilità di eliminare la legge che consente la caccia. LA SOLUZIONE La Costituzione prevede alcuni istituti di democrazia diretta anche se, in realtà, per due di tali istituti, si tratta semplicemente di strumenti per avviare il procedimento legislativo del Parlamento. Sara potrebbe presentare una petizione al Parlamento oppure, se riuscisse a raccogliere 50.000 firme di elettori, potrebbe esercitare l’iniziativa legislativa. In ambedue i casi, comunque, la possibilità di successo è abbastanza limitata, perché il Parlamento se avesse voluto avrebbe già modificato la legge che ha in passato approvato. Per eliminare una legge dall’ordinamento, il modo più sicuro è il referendum abrogativo, ma per poterlo richiedere occorre la firma di 500.000 elettori. Da sola, Sara sicuramente non può farcela e quindi dovrebbe entrare a far parte di un’associazione che abbia come obiettivo la tutela degli animali. Tra le associazioni sono molto importanti i partiti politici la cui libertà di costituzione è garantita dall’art. 49 Cost. Sara potrebbe quindi aderire a un partito che ha, tra i suoi obiettivi, quello della tutela degli animali oppure potrebbe costituirne uno nuovo.

1. La forma di governo La forma di governo definisce l’organizzazione di uno Stato.

Con l’espressione forma di governo si intende il modo in cui lo Stato è organizzato: gli organi che lo rappresentano, i loro poteri e i rapporti reciproci. Bisogna fare attenzione alla parola “governo”: nell’espressione “forma di governo” essa è usata in generale, per indicare il complesso di tutti gli organi costituzionali ( unità 2) che reggono lo Stato. Ciò che, invece, chiameremo “il Governo” è uno di tali organi costituzionali: quello al quale spetta il potere esecutivo.

Le forme di governo sono la monarchia e la repubblica. LE PAROLE DEL DIRITTO

Organi costituzionali Sono gli organi che definiscono l’assetto politico essenziale dello Stato: il corpo elettorale, il Parlamento, il Governo, il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale e la Magistratura.

Le forme di governo sono la monarchia e la repubblica. ▪ La monarchia (che deriva dal greco mònos, “uno”, e arché, “governo”, e significa “governo di uno solo”) è quella forma di governo che prevede la presenza di un sovrano. Il principio ispiratore della monarchia è che il governo sul popolo è dato da Dio a un suo rappresentante politico: il re. ▪ La parola “repubblica” (dal latino res, “cosa”, e publica, “pubblica”) significa che il bene pubblico (cioè lo Stato) appartiene a tutti. Il principio ispiratore della repubblica è che il governo deriva dalla volontà del popolo.

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

La repubblica può essere parlamentare o presidenziale. La repubblica parlamentare (come quella italiana) si basa sulla centralità del Parlamento (i cui componenti sono eletti dal popolo) e contempla un particolare collegamento tra il Parlamento e il Governo, che assicura al primo la supremazia politica sul secondo. ▪ Il Parlamento è l’organo più ampio, che rappresenta tutto quanto il popolo, in quanto è eletto direttamente da questo, e ha compiti che sono prevalentemente deliberativi (in particolare, fa le leggi e controlla l’operato del Governo).

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ Il Governo è un organo più limitato: è espressione della maggioranza del Parlamento e ha il compito di dare impulso ed esecuzione al proprio programma politico. Il collegamento tra il Parlamento e il Governo consiste nel rapporto di fiducia: il Governo, per poter restare in carica, deve infatti avere la fiducia del Parlamento, cioè l’appoggio politico della maggioranza parlamentare, espresso con un voto di fiducia a suo favore. Il Governo è, così, l’organo che impersona o rappresenta l’orientamento politico prevalente in Parlamento. Nelle repubbliche presidenziali (come gli Stati Uniti), il Parlamento e il Presidente della Repubblica (che è anche il Capo del Governo) si trovano sullo stesso piano. Entrambi questi organi sono eletti direttamente dal popolo e hanno quindi identica “legittimazione democratica”. Poiché sia il Parlamento sia il Capo dello Stato derivano da una elezione popolare, non esiste il rapporto di fiducia e dunque non vi è alcuna dipendenza politica di un organo rispetto all’altro. L’Assemblea costituente prese in considerazione l’idea di introdurre in Italia un sistema presidenziale, ma la scartò per ragioni storiche e di cultura politica. Infatti era ancora troppo vicina l’esperienza fascista, con un “uomo forte” al comando, e si temeva che la concentrazione di molti poteri in una sola persona potesse costituire di nuovo un pericolo per la democrazia. La forma di governo prevista dalla Costituzione italiana è la repubblica parlamentare. Essa è caratterizzata dai seguenti elementi:

L’Italia è una Repubblica parlamentare.

▪ la separazione dei poteri; ▪ la rappresentanza politica; ▪ i partiti politici. Nell’aula di Montecitorio si svolgono le sedute della Camera dei deputati e del Parlamento in seduta comune.

CAPITOLO 4

| I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

1.1 Una panoramica su alcuni Stati occidentali La Germania è una Repubblica parlamentare.

La Germania è una Repubblica parlamentare al pari dell’Italia ma, a differenza di questa, si caratterizza per essere uno Stato federale, ossia composto da più Stati (detti Länder). Il Capo del Governo in Germania prende il nome di Cancelliere (e non, invece, di Presidente del Consiglio).

Gli Stati Uniti sono una Repubblica presidenziale federale.

Gli Stati Uniti rappresentano un esempio di Repubblica presidenziale federale: il Presidente degli Stati Uniti è eletto, infatti, direttamente dal popolo e concentra su di sé il ruolo di Capo di Stato e di Capo del Governo. Inoltre, non deve godere della fiducia del Parlamento. Ciò ha reso possibile che, in diverse occasioni, il Presidente degli Stati Uniti fosse espressione di un partito diverso da quello che godeva della maggioranza nel Congresso (l’equivalente del nostro Parlamento), il che ha provocato situazioni di stallo.

La Francia è una Repubblica semipresidenziale.

La Francia è una Repubblica semipresidenziale: il Presidente della Repubblica viene votato direttamente dal corpo elettorale e, in virtù di questa legittimazione, dispone di poteri maggiori rispetto ai Capi di Stato delle Repubbliche parlamentari. In questa forma di governo, il Presidente della Repubblica nomina un Governo che deve godere della fiducia delle Camere.

Il Regno Unito e la Spagna sono Monarchie parlamentari.

Il Regno Unito e la Spagna rappresentano, infine, esempi di Monarchia parlamentare, in cui il re ha il ruolo di Capo dello Stato ed è dotato di poteri limitati, molto simili a quelli del Presidente della Repubblica italiano: si usa, infatti, dire che in questi casi il sovrano regna ma non governa.

APPRENDI e APPLICA FORME DI GOVERNO sono

monarchia

repubblica può essere

presidenziale

parlamentare

il corpo elettorale elegge Parlamento e Presidente della Repubblica

il corpo elettorale elegge il Parlamento, che elegge il Presidente della Repubblica e dà la fiducia al Governo

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la forma di governo di uno Stato? 2. Qual è la differenza tra il concetto di governo presente nell’espressione “forma di governo” e il Governo come organo costituzionale? 3. Che cosa differenzia la monarchia dalla repubblica? 4. Chi elegge il Capo dello Stato nella forma di governo presidenziale?

5. Chi elegge il Capo dello Stato nella forma di governo parlamentare? 6. Da chi sono ricoperte le cariche di Capo dello Stato e leader del Governo nella forma di governo presidenziale e in quella parlamentare? 7. Quale rapporto esiste tra Governo e Parlamento nella forma di governo parlamentare? 8. Quale rapporto esiste tra Governo e Parlamento nella forma di governo presidenziale? 9. Qual è la forma di governo della Francia e quella del Regno Unito? Leggi con attenzione il testo della Costituzione e rispondi alla domanda. Nella Costituzione sono citati molti organi, ma non tutti sono costituzionali in senso stretto. Sono organi costituzionali in senso stretto quegli organi necessari senza i quali l’attività dello Stato si arresterebbe e che sono, tutti insieme, contitolari della funzione di indirizzo politico (corpo elettorale, Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica e Corte costituzionale). Sono invece organi di rilievo costituzionale quegli organi che sono citati nella Costituzione, ma non sono contitolari della funzione di indirizzo politico. ▪ Scorrendo il testo della Costituzione, sai individuare almeno due organi di rilievo costituzionale?

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

2. La separazione dei poteri La separazione dei poteri consiste nella suddivisione del potere dello Stato in tre poteri distinti (legislativo, esecutivo e giudiziario) e nell’attribuzione di ciascuno di essi a organi diversi e indipendenti tra loro (rispettivamente: Parlamento, Governo e Magistratura).

Nei regimi democratici, il potere dello Stato è ripartito fra diversi organi, indipendenti fra loro.

Ne deriva la reciproca indipendenza degli organi, che fa sì che nessuno possa dominare sugli altri. Da ciò nasce uno spontaneo equilibrio di pesi e contrappesi, grazie al quale il sistema costituzionale sta in piedi, come un edificio in cui tutte le parti sono indispensabili, ma nessuna, da sola, è sufficiente. Gli organi tra i quali è suddiviso il potere dello Stato sono elementi della forma di governo delineata dalla Costituzione: si dicono, perciò, organi costituzionali e si considerano reciprocamente sovrani, ciascuno con le proprie funzioni.

2.1 La separazione dei poteri nella Costituzione italiana In relazione alla separazione dei poteri, la nostra Costituzione distingue: ▪ il potere legislativo, che spetta al Parlamento (art. 70 ss. Cost.); ▪ il potere esecutivo, che spetta al Governo (art. 92 ss. Cost.); ▪ il potere giudiziario, che spetta alla Magistratura (art. 101 ss. Cost).

I tre poteri dello Stato legislativo, esecutivo e giudiziario fanno capo al Parlamento, al Governo e alla Magistratura.

Tra gli organi dello Stato è necessaria collaborazione, per evitare che si creino conflitti e disordine costituzionale. Per questo motivo, accanto ai tre poteri tradizionali vi è anche un potere “di controllo” in grado di impedire le prevaricazioni reciproche ed eventualmente ricostituire l’equilibrio. Tale controllo è esercitato dagli organi di garanzia costituzionale, che nel nostro sistema sono:

Sono inoltre previsti gli organi di garanzia costituzionale.

▪ il Presidente della Repubblica, al quale spetta di rappresentare l’unità nazionale e garantire il buon funzionamento degli altri organi costituzionali, prevenendo l’insorgere di conflitti (art. 83 ss. Cost.); ▪ la Corte costituzionale, alla quale spetta il compito di reprimere le violazioni della Costituzione (art. 134 Cost.). Il Palazzo della Consulta si trova in piazza del Quirinale a Roma: dal 1956 è sede della Corte costituzionale.

CAPITOLO 4

| I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

Tra il Parlamento e il Governo esiste una stretta collaborazione.

La separazione dei poteri è più attenuata tra gli organi prettamente politici, cioè il Parlamento e il Governo. Essi, infatti, con funzioni diverse, sono “collegati” dal compito comune di realizzazione dell’indirizzo politico dello Stato. Come abbiamo visto ( § 1), tra questi due organi esistono forme di coordinamento, tra cui spicca il rapporto di fiducia del Parlamento nei confronti del Governo.

La Magistratura è totalmente indipendente dagli altri poteri dello Stato.

La separazione dei poteri è, invece, mantenuta rigorosamente con riferimento alla Magistratura. Essa è totalmente autonoma e indipendente da ogni altro potere dello Stato (art. 104 Cost.). I giudici, infatti, sono soggetti soltanto alla legge (art. 101, c. 2, Cost.).

3. Democrazia e rappresentanza Democrazia e rappresentanza sono concetti diversi.

Democrazia e rappresentanza esprimono concetti diversi. ▪ La democrazia, come potere del popolo, richiede che i governanti coincidano con i governati. ▪ La rappresentanza si basa, invece, su una distinzione tra governanti e governati. Infatti, il rappresentante è colui che opera al posto di un altro (il rappresentato) e può vincolarlo con le sue decisioni; nella democrazia, invece, è il popolo stesso che decide.

APPRENDI e APPLICA SEPARAZIONE DEI POTERI NELLA COSTITUZIONE in forza del quale

potere legislativo

potere esecutivo

potere giudiziario

potere di “controllo”

spetta al

spetta alla

spetta a

Parlamento

Governo

Magistratura

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa afferma il principio di separazione dei poteri? 2. Che cosa significa che gli organi costituzionali sono reciprocamente sovrani? 3. A chi spetta il potere esecutivo? E a chi quello giudiziario? 4. Quali sono gli organi di controllo? 5. Perché è necessaria la presenza di organi di controllo? 6. Quali fra i tre poteri tradizionali hanno maggiore carattere politico e quindi devono essere

Presidente della Repubblica

Corte costituzionale

collegati? Come avviene questo collegamento? 7. Quale fra i tre poteri tradizionali deve essere autonomo e indipendente dagli altri? RISOLVI IL CASO Viene approvata una legge che elimina la proprietà privata delle abitazioni e assegna tale proprietà allo Stato. Questa legge contrasta con l’articolo 42 della Costituzione, che prevede che la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge. Quale organo ha approvato la legge? Quale organo di garanzia può intervenire per reprimere questa violazione della Costituzione?

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

3.1 La democrazia rappresentativa La democrazia si distingue, dunque, dalla rappresentanza. Tuttavia, è possibile unire l’una e l’altra nel concetto di democrazia rappresentativa, che caratterizza l’organizzazione della vita politica oggi più diffusa nel mondo occidentale. La democrazia rappresentativa esiste quando si stabilisce una corrispondenza di intenti tra rappresentanti e rappresentati; quando, cioè, si può dire che la volontà dei primi è anche quella dei secondi.

Nella democrazia rappresentativa gli obiettivi dei rappresentanti e quelli dei rappresentati coincidono.

Anche la Costituzione italiana prevede una forma di democrazia rappresentativa, che riguarda la funzione legislativa. Infatti, la legge è deliberata in Parlamento (organo centrale della nostra Repubblica) e poiché i parlamentari sono eletti dal popolo, esiste un collegamento tra rappresentanti (i membri del Parlamento) e rappresentati (il popolo), senza il quale non vi sarebbe democrazia. Gli strumenti per garantire questo collegamento sono soprattutto due, strettamente connessi tra loro: le elezioni e i partiti politici. ▪ Con le libere elezioni, il popolo può scegliere i propri rappresentanti (tale scelta presuppone che ci siano diverse opzioni espresse da diversi partiti).

La democrazia rappresentativa si realizza attraverso le elezioni e i partiti politici.

▪ Ai partiti spetta elaborare le proposte politiche da sottoporre agli elettori e indicare coloro che si candidano per realizzarle. Gli elettori, a loro volta, hanno il compito di scegliere tra le diverse proposte e di eleggere i candidati. ESEMPIO Il partito X propone di elargire a tutti i giovani, una volta raggiunta la maggiore età, un sussidio statale fino a quando non otterranno un’occupazione. A tal fine presenta una lista di candidati alle elezioni politiche: se otterrà la maggioranza, da solo o con altri partiti che hanno idee analoghe, potrà trasformare questa proposta in legge. Gli elettori troveranno nella scheda elettorale una serie di liste; scegliendo la lista del partito X e – all’interno di questa – alcuni candidati che considerano più affidabili, se la lista otterrà la maggioranza, gli elettori potranno vedere realizzata quella proposta.

3.2 La democrazia diretta Il sistema democratico previsto dalla nostra Costituzione è fondamentalmente, ma non esclusivamente, rappresentativo. Accanto alla democrazia rappresentativa, che si esprime con le elezioni del Parlamento e con le leggi deliberate da questo, esiste, infatti, uno strumento di democrazia diretta, che è il referendum abrogativo (art. 75 Cost.).

Il referendum abrogativo è uno strumento di democrazia diretta.

Con il referendum, il popolo può votare direttamente per decidere se mantenere o abrogare (cioè abolire) leggi in vigore. ESEMPIO In Italia, il primo referendum si è tenuto nel mese di maggio del 1974: aveva ad oggetto la legge che aveva introdotto nel nostro ordinamento giuridico il divorzio. Partecipò alla votazione circa il 90% degli aventi diritto (l’affluenza fu perciò elevatissima) e il no all’abrogazione ottenne il 59,3% dei voti. Di conseguenza, la legge è rimasta in vigore perché gli elettori hanno deciso che non dovesse essere abrogata.

Le regole particolari in tema di referendum saranno esaminate in seguito. Fin da ora, però, è importante chiarirne il significato generale, secondo la Costituzione. Il referendum abrogativo non è in contrasto col carattere rappresentativo della 55

CAPITOLO 4

| I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

forma di governo parlamentare. Anzi, sotto certi aspetti, lo rafforza. Per comprendere come ciò possa avvenire, occorre tenere presente che il referendum previsto dalla Costituzione può servire, come si è appena detto, solo ad abrogare, cioè a eliminare, una legge approvata dal Parlamento. Non è ammesso il referendum approvativo (con il quale il popolo sarebbe in grado di far entrare in vigore una legge, scavalcando i propri rappresentanti), né il referendum consultivo (con il quale il popolo potrebbe premere sul Parlamento per costringerlo ad adottare le leggi che esso desidera). L’utilizzo del referendum abrogativo è accessorio.

L’efficacia esclusivamente abrogativa del referendum indica che quest’ultimo ha solo un valore accessorio e correttivo rispetto alla democrazia rappresentativa, che rimane la forma politica principale e normale. Inoltre, la Costituzione attribuisce al popolo altri due poteri, ma di scarsissima efficacia: ▪ la petizione, con la quale tutti i cittadini possono rivolgersi al Parlamento, per chiedere provvedimenti legislativi ed esporre comuni necessità (art. 50 Cost.); ▪ l’iniziativa legislativa, con cui 50.000 elettori possono sottoporre al Parlamento un progetto di legge perché sia esaminato (art. 71, c. 2, Cost.). Questi due poteri sono solo apparentemente di democrazia diretta: in realtà, essi servono a sollecitare l’attività parlamentare.

3.3 Il diritto di voto È essenziale che il sistema politico garantisca il corretto esercizio del diritto di voto, senza il quale non si potrebbe parlare di democrazia. Per questo motivo, la nostra Costituzione, all’art. 48, enuncia le caratteristiche di questo diritto, stabilendo che il voto è: ▪ universale; ▪ personale; ▪ uguale; ▪ libero e segreto. Hanno diritto di voto i cittadini maggiorenni. LE PAROLE DEL DIRITTO

Interdetto È un soggetto che si trova in un grave stato di infermità mentale per cui è incapace di provvedere ai propri interessi. L’interdizione è disposta da una sentenza del Tribunale.

Universalità del voto significa che sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. La maggiore età è fissata a 18 anni. Un tempo, per l’elezione del Senato il diritto di voto si acquisiva più tardi, al compimento del 25° anno, ma nel 2021 una riforma costituzionale ha eliminato questa differenza rispetto al voto per la Camera. L’art. 48, u.c., Cost. consente alla legge di privare del diritto di voto alcuni soggetti che si trovano in situazioni particolari (per esempio, gli interdetti ).

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Con l’espressione elettorato attivo si indica il diritto di essere elettore. L’insieme dei cittadini aventi diritto di voto costituisce il corpo elettorale. Il diritto a essere eletti si definisce, invece, elettorato passivo. Personalità del voto significa che ciascun elettore deve far uso di persona del suo diritto e non può delegarlo ad altri.

Il diritto di voto deve essere esercitato personalmente.

L’elettore deve essere identificato nel momento del voto. Per questo, si deve presentare al seggio con un documento di identificazione e la tessera elettorale. Perciò chi non può recarsi al seggio non può votare. Gli invalidi (per esempio, i ciechi) possono però farsi accompagnare nella cabina da persona di propria fiducia, per essere aiutati a esprimere il voto. Uguaglianza significa che il voto di ciascuno vale quanto quello di tutti gli altri.

Ogni voto ha lo stesso valore di tutti gli altri.

Ciò esclude che a certi elettori (per esempio, i padri di famiglia o le persone con particolari titoli di studio, come avveniva nei secoli scorsi) possa attribuirsi un voto plurimo. In altri termini, gli elettori si devono contare, non pesare. Libertà e segretezza tutelano il diritto di voto. La libertà e la segretezza sono due aspetti collegati del diritto di voto: la segretezza significa che non deve essere possibile sapere come ciascun elettore ha votato e ciò è evidentemente garanzia di libertà dalle pressioni esterne. In pratica, il diritto di voto si esercita per iscritto tramite schede anonime, al riparo di una cabina che isola l’elettore (non è così per il voto degli italiani all’estero, che ricevono la scheda elettorale a casa, dove la segretezza del voto non è perciò garantita). Se la scheda contiene segni di riconoscimento che permettono di distinguerla dalle altre, essa è nulla.

Il diritto di voto è libero e segreto.

La Costituzione riconosce non solo che il voto è un diritto, ma stabilisce anche che il suo esercizio è un dovere civico (art. 48, c. 2). Con questa espressione, viene indicata l’opportunità che i cittadini siano consapevoli delle proprie responsabilità e partecipino alla vita pubblica andando a votare (anche con la libertà di votare scheda bianca o nulla). Dire “dovere civico” significa però escludere che si tratti di un dovere giuridico: infatti chi lo viola non va incontro ad alcuna conseguenza legale.

Il voto non è solo un diritto, ma anche un dovere civico.

L’assenza di un obbligo giuridico consente l’astensione dal voto. Questo è un fenomeno assai diffuso in tutte le democrazie del mondo. Anche in Italia, negli ultimi anni, si è manifestata una tendenza all’aumento dell’astensionismo, come conseguenza di disinteresse e delusione nei confronti della politica e come forma di protesta contro la classe politica, a torto o a ragione colpita da un crescente discredito. Questo fenomeno deve essere preso molto sul serio, come segno di indebolimento della democrazia.

L’astensione dal voto indebolisce la democrazia.

ESEMPIO In Italia, negli anni successivi alla Seconda guerra mondiale, la partecipazione alle elezioni politiche era elevata: l’astensionismo era circa del 6-7%. A partire dal 1979 la percentuale di astensioni è aumentata raggiungendo anche percentuali superiori al 20%. Questo incremento è stato più significativo negli anni successivi al 1992, quando una serie di scandali ha travolto i partiti politici. Oggi l’astensionismo sfiora il 40%.

CAPITOLO 4

| I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

4. I partiti politici 4.1 La mediazione dei partiti I deputati e i senatori eletti in Parlamento sono esponenti dei partiti politici dai quali sono stati candidati alle elezioni: per questo, per lo più, essi non decidono individualmente e liberamente, secondo il loro giudizio personale, ma seguono le indicazioni dei partiti cui appartengono (rimangono liberi di decidere secondo coscienza, ma a rischio di essere espulsi dal partito d’appartenenza). Si può dire, perciò, che la democrazia rappresentativa è mediata dalla presenza dei partiti (mentre la democrazia diretta è immediata). La posizione mediana dei partiti può essere sia un collegamento sia un ostacolo tra il popolo e il Parlamento. Tanto più i partiti riescono a interpretare le esigenze della società, tanto più il Parlamento sarà un organo democratico. Ma se vi è un distacco – come spesso si dice – tra società e politica, tra Paese reale e Paese legale, perché i partiti interpretano solo i propri interessi, essi saranno di ostacolo alla democrazia effettiva.

I componenti del Parlamento seguono le direttive dei partiti politici di cui fanno parte.

La democrazia rappresentativa è quindi mediata dai partiti.

4.2 I partiti come associazioni di cittadini L’art. 49 Cost. riconosce a tutti i cittadini il «diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale». Tutti i partiti sono ammessi: soltanto il Partito fascista non può essere ricostituito, sotto nessuna forma (XII disp. trans. e fin. Cost.).

Tutti i cittadini possono associarsi in partiti per concorrere alla vita politica.

APPRENDI e APPLICA SISTEMA DEMOCRATICO ITALIANO

prevede anche

fondamentalmente rappresentativo

strumenti di democrazia diretta

il Parlamento ha un ruolo centrale

il collegamento tra rappresentanti e rappresentati è garantito da

partiti politici

referendum abrogativo

petizione

iniziativa legislativa popolare

libere elezioni

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa differenzia la democrazia dalla rappresentanza? Come possono essere collegati questi due concetti? 2. Che cosa caratterizza la democrazia rappresentativa? 3. Quali strumenti permettono di collegare rappresentanti e rappresentati? 4. Quali caratteristiche presenta il diritto di voto secondo l’art. 48 Cost.?

5. Che cos’è l’astensionismo e perché segnala un indebolimento della democrazia? 6. Che cosa significa che c’è un distacco tra Paese reale e Paese legale? 7. Che cos’è la democrazia diretta? 8. Quali sono gli istituti di democrazia diretta presenti nel nostro ordinamento costituzionale?

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Inoltre, i partiti sono associazioni di cittadini garantite dall’art. 18 Cost.: «I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale». I partiti raccolgono e organizzano coloro che professano le stesse idee politiche e intendono unirsi per farle valere in modo più efficace. I partiti, a differenza di tutte le altre associazioni private, sono indispensabili al funzionamento della nostra democrazia e assumono, perciò, un importante rilievo pubblico. Per questo, non possono essere lasciati completamente senza regolamentazione, soprattutto per quel che riguarda il finanziamento delle loro attività e la trasparenza delle risorse di cui dispongono e del loro impiego.

Il finanziamento dei partiti e la trasparenza delle loro risorse devono essere regolamentate.

In sintesi, i compiti tipici dei partiti sono: ▪ organizzare politicamente i cittadini, elaborando le proprie proposte politiche e, sulla base di queste, chiedere adesioni;

I partiti svolgono una funzione di mediazione fra lo Stato e i cittadini.

▪ selezionare i candidati per le elezioni; ▪ organizzare gli eletti, in modo che essi agiscano conformemente alle indicazioni dei partiti ai quali appartengono; ▪ mantenere vivo il collegamento tra gli eletti e gli elettori, nell’intervallo tra una elezione e quella successiva. Ricordiamo che, dal punto di vista civilistico, i partiti ricadono tra le associazioni non riconosciute, previste dall’art. 36 ss. del codice civile. Questa loro natura, oggettivamente in contrasto con la loro funzione pubblica, è però una garanzia della loro massima autonomia. Su questo tipo di associazioni, infatti, non si esercitano controlli della pubblica autorità. APPRENDI e APPLICA PARTITI POLITICI

hanno la funzione di

mediare tra Stato e cittadini

hanno vari compiti come

organizzare politicamente i cittadini

selezionare i candidati per le elezioni

organizzare gli eletti

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Un gruppo di cittadini fonda un nuovo partito, tra i cui prevedendo per l’Italia il sistema …………..........................……………… , orientamenti programmatici è presente l’obiettivo di non vieta affatto che si possa in futuro virare verso modificare la Costituzione e introdurre in Italia un sistema un’altra forma di …………..........................……………… , come appunto quella presidenziale. L’autorità giudiziaria può intervenire vietando la costituzione del partito, con la motivazione presidenziale. Diverso sarebbe il discorso se il partito che esso non è conforme al dettato costituzionale? volesse reintrodurre la forma di governo monarchica governo • parlamentare • partito politico • repubblicana perché l’art. 139 Cost. stabilisce che la forma No, l’autorità giudiziaria non può vietare la costituzione

………….......................................………………

del …………................................................……………… . La Costituzione, infatti, pur

costituzionale.

non può essere oggetto di revisione

CAPITOLO 4

I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

SINTESI del capitolo 4

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Che cosa indica l’espressione “forma di governo”? L’espressione forma di governo indica il modo in cui lo Stato è organizzato: gli organi che lo rappresentano, i loro poteri e i rapporti reciproci. Le forme di governo sono la monarchia e la repubblica. La monarchia (“governo di uno solo”) è quella forma di governo che prevede la presenza di un sovrano. Il principio ispiratore della monarchia è che il governo sul popolo è dato da Dio a un suo rappresentante politico: il re.

FORME DI GOVERNO

sono

monarchia

repubblica può essere

repubblica parlamentare

repubblica presidenziale

Nella repubblica il bene pubblico (cioè lo Stato) appartiene a tutti. Il principio ispiratore della repubblica è che il governo deriva dalla volontà del popolo. La repubblica può essere parlamentare o presidenziale. La repubblica parlamentare si basa sulla centralità del Parlamento, il quale legittima l’operato del Governo attraverso l’istituto della fiducia. Nelle repubbliche presidenziali il Parlamento e il Presidente della Repubblica (che è anche il vertice del Governo) sono eletti direttamente dal popolo e hanno quindi identica “legittimazione democratica”. In Italia vige la repubblica parlamentare, che si basa sulla separazione dei poteri, la rappresentanza politica e i partiti politici.

In che cosa consiste la separazione dei poteri? SEPARAZIONE DEI POTERI che distingue

potere legislativo (Parlamento)

potere esecutivo (Governo)

potere giudiziario (Magistratura)

potere “di controllo” (Presidente della Repubblica e Corte costituzionale)

La separazione dei poteri consiste nella suddivisione del potere dello Stato in tre poteri distinti: legislativo (che spetta al Parlamento), esecutivo (che spetta al Governo) e giudiziario (che spetta alla Magistratura).

UNITÀ 1

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Che cos’è la democrazia rappresentativa? L’espressione democrazia rappresentativa unisce i concetti di democrazia (potere del popolo) e di rappresentanza (potere delegato dal popolo ai rappresentanti): indica la corrispondenza di intenti tra rappresentanti e rappresentati. DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA

Gli strumenti per creare questo collegamento sono le elezioni, i partiti politici e gli elettori, che eleggono i candidati.

si esplica attraverso

elezioni

partiti politici

mediazione tra Stato e cittadini

In che cosa consiste la democrazia diretta? Il referendum abrogativo è uno strumento di democrazia diretta. Il popolo può votare direttamente per decidere se mantenere o abrogare leggi in vigore.

Quali sono le caratteristiche del voto? VOTO è

universale

personale

uguale

libero

segreto

Il voto è: universale (sono elettori tutti i cittadini maggiorenni); personale (deve essere usato di persona, non può essere delegato); uguale (ciascun voto vale quanto quello degli altri); libero (ogni elettore ha il diritto di votare chi vuole); segreto (non deve essere possibile sapere come ciascun elettore ha votato). Il voto non è solo un diritto ma anche un dovere: non sono previste sanzioni per chi non esercita il diritto di voto, ma l’astensione indebolisce la democrazia.

CAPITOLO 4

| I PRINCIPI DELLA FORMA DI GOVERNO

VERIFICA del capitolo 4

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

C Analizza il contesto e applica una soluzione

1. L’Italia è una repubblica parlamentare. 2. Con l’espressione “regime parlamentare”

si indica l’esistenza di un Parlamento.

Magistratura, il Governo decide di assumere su di sé anche il potere giudiziario.

▪ L’ordinamento lo consente?

3. Per poter operare, il Governo deve avere la fiducia del Parlamento.

4. La petizione è uno strumento di democrazia rappresentativa.

a No, perché ogni potere deve essere esercitato

indicano coloro che hanno il diritto di votare. V

I partiti sono da considerarsi come organi dello Stato.

2. Un notaio si presenta al seggio elettorale e chiede

di ricevere 100 schede da compilare, affermando che il suo voto non può valere meno di quello di 100 cittadini qualunque.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. La ……................................................ di governo indica il modo in cui lo …….................................... è organizzato: gli ……...................................... in cui si articola, i loro poteri e i rapporti reciproci.

2. La separazione dei poteri consiste nella suddivisione del potere dello Stato in tre poteri (legislativo, esecutivo e ……................................................ ) e nell’attribuzione di ciascuno di essi a ……....................................... diversi e indipendenti tra loro. Si comprende facilmente come la separazione dei poteri sia il contrario del potere ……................................................ , concentrato in un solo soggetto.

3. I partiti sono ……................................................ tra persone che hanno in comune la stessa ……................................................ politica. Propongono ai cittadini il proprio ……................................................

politico e selezionano i candidati

per le ……................................................ . Hanno, quindi, una funzione di mediazione tra lo Stato e i ……................................................ .

eserciterebbe meglio. d Sì, purché lo eserciti solo temporaneamente.

8. La democrazia rappresentativa è mediata dai partiti.

competenze per esercitarlo. c Sì, perché in un caso del genere lo

6. Secondo la Costituzione il voto è, tra le altre 7.

da un organo distinto. b No, il Governo non ha assolutamente le

5. Con l’espressione “elettorato attivo” si

cose, libero e segreto.

Scegli la risposta corretta.

1. A seguito di uno scandalo che ha coinvolto l’intera

▪ Può ragionevolmente sperare di poterle ottenere? a No, ma potrebbe imporre a 99 persone di

votare secondo le sue indicazioni. b Sì, poiché la sua importanza nella vita del

paese è nota a chiunque. c No, poiché il voto di ciascuno è uguale a quello

garantito a chiunque altro. d Sì, poiché ha più strumenti di altri per

esercitare correttamente il diritto di voto.

3. Un noto attivista, per portare voti al partito “più green” da lui supportato, interviene nei comizi nelle piazze sostenendo che chiunque si asterrà dal voto non potrà poi giovarsi dei benefici fiscali che il partito “più green” proporrà in Parlamento.

▪ Può sostenere tali posizioni? a Sì, perché il voto è un dovere giuridico. b Sì, perché il voto è un dovere giuridico che può,

però, essere rispettato anche votando scheda bianca. c No, perché l’esercizio del voto è

esclusivamente un diritto. d No, perché il voto è un dovere civico.

UNITÀ 1

D Risolvi i casi

LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Preparati al colloquio

Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Un gruppo di amici decide di fondare un partito al fine di rovesciare la Repubblica e riportare la monarchia in Italia.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Forma di governo Costituisce AUTOCORREZIONE il modo in cui lo Stato è organizzato: gli organi in cui si articola, i loro poteri e i rapporti reciproci. Le forme di governo sono la monarchia e la repubblica.

▪

Repubblica Forma di governo nella quale le decisioni di governo derivano dalla volontà del popolo.

▪

Democrazia La parola democrazia significa potere del popolo. Quella prevista dalla Costituzione è una democrazia competitiva. La democrazia può essere rappresentativa o diretta. La democrazia è rappresentativa quando si stabilisce una corrispondenza di intenti tra rappresentanti e rappresentati. Il sistema democratico previsto dalla nostra Costituzione è fondamentalmente rappresentativo.

▪

Rappresentanza Delega del potere da parte del popolo ai propri rappresentanti nelle istituzioni democratiche.

▪

Voto Espressione della volontà da parte del corpo elettorale nel contesto di una elezione.

▪ Può farlo? 2. Sabrina è una influencer e nell’ultima diretta sui social, ha dichiarato di essere infuriata con il Governo perché non consente mai al popolo di pronunciarsi sulle leggi che la sua maggioranza approva in Parlamento.

▪ Ha ragione a infuriarsi? A quale strumento si riferisce probabilmente Sabrina?

3. Un gruppo di amici è preoccupato per l’aumento esponenziale delle multe per infrazione alla norma del codice della strada che prevede di arrestare il veicolo quando il semaforo è giallo. Applicando questa norma, la polizia municipale multa tutti gli automobilisti che vengono fotografati mentre passano con il giallo oppure si fermano oltre la linea bianca di arresto degli autoveicoli. Le norme sono contenute nell’art. 41 del d.lgs. 285/1992: «10. Durante il periodo di accensione della luce gialla, i veicoli non possono oltrepassare gli stessi punti stabiliti per l’arresto, di cui al comma 11, a meno che vi si trovino così prossimi, al momento dell’accensione della luce gialla, che non possano più arrestarsi in condizioni di sufficiente sicurezza; in tal caso essi devono sgombrare sollecitamente l’area di intersezione con opportuna prudenza. 11. Durante il periodo di accensione della luce rossa, i veicoli non devono superare la striscia di arresto; in mancanza di tale striscia i veicoli non devono impegnare l’area di intersezione, né l’attraversamento pedonale, né oltrepassare il segnale, in modo da poterne osservare le indicazioni».

▪ Per modificare la norma, gli amici possono presentare un richiesta di referendum con il quale sia il popolo a decidere una nuova legge con la quale stabilire regole diverse sui semafori?

▪ Per costringere il Parlamento ad adottare una nuova legge che stabilisca regole diverse sui semafori, gli amici possono presentare una richiesta di referendum?

▪ Per eliminare alcune parti del testo del codice della strada, gli amici possono fare richiesta di un referendum?

▪ Gli amici possono sottoporre al Parlamento un

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. In che senso si afferma che gli organi costituzionali sono “reciprocamente sovrani”? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – esponi il concetto di separazione dei poteri anche in relazione agli organi ai quali spettano i poteri riconosciuti dalla Costituzione; – rifletti sul principio di indipendenza degli organi; – approfondisci l’importanza della collaborazione fra gli organi. 2. Qual è il legame tra i concetti di “democrazia” e di “rappresentanza”? 3. In che senso i partiti esercitano una funzione di mediazione tra il popolo e il Parlamento? 4. Perché la segretezza del voto costituisce l’elemento essenziale per un voto libero?

progetto di legge che stabilisca regole diverse sui semafori?

UNITÀ

RIPASSA I CONTENUTI dell’unità Completa la sintesi con i termini corretti

STATO è costituito da

popolo

sovranità

………......................................…………

Popolo: elemento costitutivo dello Stato, formato da tutti i suoi ………......................................………… . Territorio: spazio delimitato dai ………......................................………… con gli altri Stati. Sovranità: caratteristica dello Stato, che non riconosce altri ………......................................………… sopra di sé.

FORME DI STATO

assoluto

autoritario

………......................................…………

TIPI DI STATO

unitario

1922-1943

………......................................…………

25 aprile 1945

liberazione

2 giugno 1946

………......................................…………

1 gennaio 1948

entrata in vigore della ………......................................…………

istutuzionale

democratico

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

La Costituzionale repubblicana è: ▪ rigida, cioè modificabile solo con un procedimento ………......................................………… . ▪ democratica, in quanto ………......................................………… dall’Assemblea costituente. ▪ lunga, in quanto disciplina l’organizzazione dello Stato, i diritti ………......................................………… dei cittadini, i compiti dello Stato, i rapporti economici e sociali.

COSTITUZIONE ITALIANA

è così articolata

………......................................…………

fondamentali (artt. 1-12)

Parte prima

Parte seconda

Disposizioni

………......................................…………

e doveri dei cittadini (artt. 13-54)

della Repubblica (artt. 55-139)

e finali (I-XVIII)

I Principi fondamentali sanciti dalla Costituzione sono: ▪ democrazia ▪ libertà (sia fisica e ………......................................………… , sia riguardo la condizione materiale della propria vita) ▪ uguaglianza ( ………......................................………… e sostanziale) ▪ ………......................................………… ▪ internazionalismo

FORME DI GOVERNO

………......................................…………

repubblica

parlamentare

Separazione dei poteri: suddivisione del potere dello Stato in tre ………......................................………… distinti (legislativo, esecutivo e ………......................................………… ) e attribuzione di ciascuno di essi a organi diversi e indipendenti tra loro (rispettivamente: ………......................................………… , Governo e Magistratura).

UNITÀ

PREPARATI per il compito in classe MODULI GOOGLE Verifica per la classe con Moduli Google

Tempo: 50 min/1 ora

A Ricapitola gli argomenti trattati

democratica prima dell’entrata in vigore di quella del 1948.

Completa il testo con i termini appropriati. [2 punti per ogni risposta corretta] 1.

Il quadro politico emerso dall’Assemblea

( 1 ) ……................................................ (2 giugno 1946) vedeva due

La forma di governo prevista dalla Costituzione è caratterizzata da un regime parlamentare. [

/10]

schieramenti maggiori a confronto: la Democrazia cristiana da un lato, i partiti comunista e socialista

C Analizza i casi

dall’altro. C’erano poi le forze liberali con un ruolo

Indica l’unica affermazione corretta. [4 punti per ogni risposta corretta]

complementare a quello dei ( 2 ) ……................................................ 1.

maggiori. Tra tutte queste forze si stipulò il patto che diede luogo alla Costituzione. 2.

L’( 3 ) ……................................................ di fronte alla

a un principio di uguaglianza formale.

( 4 ) ……................................................ non vuol dire che tutti siano o

b un principio di uguaglianza sostanziale.

debbano essere uguali. Vuol dire che le differenze

c un principio di discriminazione.

tra gli individui non possono giustificare trattamenti discriminatori. 3.

d nessuno dei tre precedenti.

I partiti sono ( 5 ) ……................................................ di cittadini

sottoposto a particolari limiti o vincoli. b la Costituzione può essere modificata solo in

indispensabili per il funzionamento della

caso di guerra.

( 7 ) ……................................................ . Essi raccolgono e organizzano

c la Costituzione non può essere modificata con

coloro che professano le stesse idee politiche

una legge ordinaria.

e intendono unirsi per farle valere in modo più

d la Costituzione non può essere modificata in

efficace.

nessun caso. [

/14]

3. 4.

In base alla nostra Costituzione a la sovranità dello Stato italiano può essere

B Verifica le conoscenze

La “rigidità” della Costituzione italiana comporta che a il potere legislativo del Parlamento non è

garantite dalla ( 6 ) ……................................................; sono

Se si afferma che la Repubblica deve rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, si applica

limitata in condizioni di parità con gli altri Stati.

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. [2 punti per ogni risposta corretta]

b la sovranità dello Stato italiano può essere

In base al principio di uguaglianza, in nessun caso la legge può adottare trattamenti V differenziati.

c la sovranità dello Stato non può mai essere

Il 2 giugno 1946 gli elettori furono chiamati a votare esclusivamente per il referendum istituzionale.

limitata. d non esistono limiti di alcun genere per la

sovranità dello Stato. V

Con l’espressione “forma di governo” si intende il modo in cui lo Stato è organizzato. V

In Italia non esisteva una Costituzione

limitata in ogni caso, purché siano garantite la pace e la giustizia.

Secondo il dettato costituzionale, le religioni diverse da quella cattolica a sono oggetto di uno speciale accordo, detto

“concordato”, che le parifica alla religione

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

obbligasse a farlo. ▪ Ci sono strumenti di democrazia diretta che potrebbero utilizzare? Possono proporre un referendum in materia? [ /10]

cattolica. b sono oggetto di un trattamento differenziato, che

ne tutela l’esistenza attraverso “azioni positive”. c non sono ammesse. d sono oggetto di accordi speciali con lo Stato,

definiti “intese”. [

/16]

E Lavora con le fonti

D Risolvi i casi Analizza e risolvi i casi proposti. [fino a 10 punti per ogni caso] 1.

Il Parlamento emana una legge ordinaria che stabilisce la possibilità, da parte delle imprese, di pagare retribuzioni diverse agli uomini e alle donne, a parità di lavoro, poiché queste ultime si assentano spesso a causa delle gravidanze e delle esigenze di accudimento dei figli. ▪ Questa legge contrasta con uno dei principi fondamentali della Costituzione? Quale giudice deve verificare la eventuale violazione della Costituzione? [ /10]

Simona ha intenzione di aprire un blog su Internet per creare uno spazio di discussione il più ampio possibile sui problemi delle donne che lavorano, gravate dalle incombenze domestiche oltreché dagli impegni lavorativi. Prima di iniziare, però, decide di raccogliere informazioni sulle norme che disciplinano la manifestazione del pensiero, che è uno dei principali diritti civili. ▪ In quale parte della Costituzione sono trattati questi diritti? Com’è strutturata questa parte? [ /10]

Il Ministero dell’Interno bandisce un concorso per 100 funzionari: fra i requisiti richiesti per potersi iscrivere al concorso c’è la residenza in Veneto. ▪ È legittimo un bando di concorso così scritto? [ /10]

Al momento del voto, Mario entra nella cabina elettorale con il proprio cellulare e fotografa la propria scheda; dopodiché, pubblica su Instagram la foto scattata, esortando tutti gli altri a imitarlo. ▪ Si è comportato correttamente Mario? [

. /10]

Un gruppo di amici, amanti delle corse in bicicletta, vorrebbe che tutti i Comuni realizzassero apposite piste ciclabili in tutto il territorio comunale. Poiché questa scelta è affidata alla sensibilità dei Sindaci, vorrebbero che esistesse una legge che li

1. 2. 3. 4. 5.

Leggi il testo e svolgi le attività proposte. [fino a 10 punti] Qui di seguito sono riportati alcuni articoli della Costituzione tedesca del 1949. Leggili con attenzione e poi rispondi alle domande. Art. 38 I deputati del Bundestag sono eletti a suffragio universale, diretto, libero, uguale e segreto. Essi sono i rappresentanti di tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né da direttive e sono soggetti soltanto alla loro coscienza. Ha diritto al voto chi ha compiuto il diciottesimo anno di età; è eleggibile chi ha raggiunto la maggiore età. Art. 54 Il Presidente federale viene eletto dall’Assemblea federale senza dibattito. È eleggibile ogni tedesco che possieda il diritto di voto per l’elezione del Bundestag e abbia compiuto quarant’anni di età. […] L’Assemblea federale si compone dei membri del Bundestag e di un numero uguale di membri eletti con criterio proporzionale dalle assemblee elettive dei Länder. Art. 55 Il Presidente federale non può far parte del Governo, né di una assemblea legislativa della Federazione o di un Land. Art. 62 Il Governo federale è composto dal Cancelliere federale e dai ministri federali. Art. 63 Il Cancelliere federale viene eletto senza dibattito dal Bundestag su proposta del Presidente federale. È eletto chi ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag. L’eletto deve essere nominato dal Presidente federale. Art. 64 I ministri federali vengono nominati e revocati dal Presidente federale su proposta del Cancelliere federale. Che cosa significa che la Germania è una federazione? Che cos’è il Bundestag? Chi è il Cancelliere? Chi è il Presidente federale? Qual è la forma di governo della Germania? [ /10]

Punteggio totale: ............................. /100

LABORATORIO

UNITÀ

lessico e comunicazione

Non tutti gli stranieri sono uguali per la legge

IL CASO Mohamed è arrivato in Italia dalla Somalia, ha fatto richiesta d’asilo ed aspetta l’esito della sua richiesta per ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato. Il richiedente asilo può accedere al servizio sanitario, al lavoro, alla scuola per i figli, alle misure di accoglienza, gode di autonomia contrattuale, può aprire un conto corrente e gli viene attribuito il codice fiscale. Mohamed chiede al Comune della città in cui vive di iscriverlo all’anagrafe insieme alla moglie e ai due figli per poter ottenere ulteriori benefici, come il reddito di cittadinanza e l’accesso all’edilizia popolare. Il Comune, però, sulla base di una legge, rifiuta l’iscrizione anagrafica. Mohamed chiede quindi a un avvocato che cosa può fare e questi gli consiglia di fare ricorso contro il provvedimento del Comune e poi sollevare, dinanzi alla Corte costituzionale, una questione di legittimità costituzionale per far annullare la legge. La Corte costituzionale si pronuncia in questo modo. LAVORA CON IL DOCUMENTO

Questa Corte ha, già da tempo, superato l’apparente ostacolo frapposto dal dato letterale dell’art. 3 Cost. (che fa riferimento ai « cittadini »), sottolineando che, «se è vero che l’art. 3 si riferisce espressamente ai soli cittadini, è anche certo che il principio di uguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi di rispettare [i] diritti fondamentali», e ha chiarito inoltre che al legislatore non è consentito introdurre regimi differenziati circa il trattamento da riservare ai singoli consociati se non «in presenza di una “causa” normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria». Nelle singole situazioni concrete, la posizione dello straniero può certo risultare diversa rispetto a quella del cittadino e quindi non si può per ciò solo escludere la ragionevolezza della disposizione che ne prevede un trattamento diversificato. Negando l’iscrizione anagrafica a coloro che hanno la dimora abituale nel territorio italiano, però, la norma censurata riserva un trattamento differenziato e indubbiamente peggiorativo a una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole giustificazione : se infatti la registrazione anagrafica è semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima dimora abituale in un determinato luogo, la circostanza che si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non può presentare alcun rilievo ai suoi fini. La norma censurata, privando i richiedenti asilo del riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide quindi irragionevolmente sulla «pari dignità sociale», riconosciuta dall’art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano. LA Corte costituzionale dichiara perciò l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 Corte costituzionale sentenza n. 186 / 2020

Sviluppa il lessico giuridico 1 Aiuta Mohamed a comprendere la sentenza cercando, nel libro di testo oppure online, il significato delle seguenti espressioni presenti nella sentenza. Cittadini

........................................................................................................................................................................................................................................................................ ........................................................................................................................................................................................................................................................................

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Regimi differenziati

Ragionevole giustificazione

Corte costituzionale

2 Individua nella sentenza i sostantivi, i verbi o le espressioni in grado di definire i seguenti concetti. a) È la conseguenza della dimora abituale in un determinato luogo.

…………………………………………………

b) Persone che hanno lasciato il loro Paese d’origine e che hanno inoltrato una domanda per vedersi riconosciuto lo status di rifugiato in un altro Paese.

…………………………………………………

c) Coloro che hanno violato le regole sull’ingresso nel territorio e non hanno alcun titolo legale per rimanervi.

…………………………………………………

Potenzia le capacità espressive 3 Redigi un breve testo discorsivo di senso compiuto utilizzando le seguenti espressioni: art. 3 Cost. • cittadinanza • art. 2 Cost. • ragionevole giustificazione • richiedenti asilo ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

4 In base alla seguente mappa concettuale, prepara una breve presentazione orale (massimo 5 minuti) da esporre in classe individuando anche gli articoli della Costituzione. PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA impone alla legge di

trattare allo stesso modo situazioni uguali

trattare diversamente situazioni diverse

divieto di discriminazioni irragionevoli

obbligo di distinzioni ragionevoli

si applica a

cittadini

stranieri (se riguarda diritti fondamentali)

DISCUSSIONE

UNITÀ

di un caso pratico

Coronavirus e libertà fondamentali LEGGO IL CASO

• La questione Il caso riguarda il tema della compressione delle libertà fondamentali in momenti di crisi nazionale. Precisamente, si tratta di comprendere se sia possibile comprimerle ed entro quali limiti.

• Le norme Gli articoli rilevanti per risolvere il caso concreto sono: – gli artt. 4, 16, 17, 18, 19, 32, 34, 41 Cost.; – l’art. 77 Cost.; – gli artt. 7, 24 e 25 d.lgs. n. 1/2018; – l’art. 32 l. n. 833/1978; – l’art. 50 d.lgs. n. 267/2000.

ANALIZZO LA QUESTIONE

Per contenere il contagio del Covid-19, all’inizio del 2020 il Governo ha adottato una serie di provvedimenti con cui ha disposto dapprima il divieto di accesso e di allontanamento verso e da talune zone, nelle quali ai cittadini era ingiunto di rimanere chiusi in casa ed evitare ogni contatto sociale non necessario, e poi ha esteso tali limitazioni all’intero territorio nazionale. Si sono susseguiti quindi ulteriori provvedimenti del Governo nonché delle Regioni e dei Comuni, cosicché, per un certo lasso di tempo, gli italiani si sono visti negare qualsiasi spostamento non giustificato, visite ad amici e familiari non necessarie, celebrazioni religiose, riunioni, assembramenti, lo svolgimento di attività lavorative non indispensabili ecc. In altri termini, il Governo (insieme alle Regioni e ai Comuni), al fine di limitare il dilagare del contagio, ha compresso alcune delle libertà più importanti riconosciute dalla Costituzione. Un ordinamento democratico può accettare una tale compressione delle libertà fondamentali dell’individuo? Limitare la libertà di circolazione, di riunione, di istruzione, di impresa e di lavoro e anche il diritto di poter rifiutare un trattamento sanitario (nel caso fosse stato imposto a tutti un vaccino) è consentito in una situazione di crisi oppure muoversi in tale direzione è sempre sinonimo di totalitarismo?

Gli argomenti proponibili dai favorevoli alle limitazioni

I favorevoli alle limitazioni possono argomentare che:

▪ la stessa Costituzione, all’art. 77, dota il Governo dei poteri necessari ad affrontare una situazione straordinaria di necessità e urgenza, poiché, dinanzi a pericoli immediati, è necessario un processo decisionale ben più rapido di quello garantito dal Parlamento (quest’ultimo è coinvolto in una seconda fase, quando è chiamato a decidere se convalidare o meno quanto deciso dal Governo); ▪ peraltro, gli artt. 7, 24 e 25 d.lgs. n. 1/2018 (Codice della protezione civile), l’art. 32 l. n. 833/1978 e l’art. 50 d.lgs. n. 267/2000 (Testo unico degli enti locali) assegnano al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Presidente della Regione e al Sindaco il potere di adottare gli atti necessari a tutelare la salute pubblica, anche in deroga alla legislazione vigente, a ulteriore dimostrazione che, in situazioni di crisi, l’ordinamento consente agli organi esecutivi di intervenire con strumenti eccezionali che permettano di fronteggiarla efficacemente; ▪ tali misure erano necessarie per tutelare il diritto alla salute che, nel nostro ordinamento, riveste un ruolo centrale (art. 32 Cost.), tanto che la Costituzione, all’art. 16, consente di limitare gli spostamenti per motivi di sanità (oltreché di sicurezza); ▪ questi provvedimenti non hanno portato con sé il rischio di una dittatura, poiché la stessa Costituzione prevede diversi limiti a tutela di un rischio simile: a ben vedere, infatti, il Parlamento, la Magistratura, il Capo dello 70

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Stato e la Corte costituzionale controllano e controbilanciano i poteri conferiti all’Esecutivo. Per i motivi appena esposti, lo Stato potrebbe anche decidere per l’obbligatorietà di un vaccino, a tutela della salute collettiva: lo stesso art. 32 Cost. consente alla legge di imporre un determinato trattamento sanitario, quando ciò può tradursi in una protezione della salute individuale e collettiva. Un punto di vista storico L’obbligatorietà delle vaccinazioni è un tema discusso da molto tempo: il caso storicamente più noto riguarda il vaccino per il vaiolo. Il virus del vaiolo ha causato ciclicamente, nei millenni, epidemie spaventose in tutto il mondo: si stima che nel solo XX secolo abbia causato la morte di 300 milioni di persone. Ecco perché l’obbligo di vaccinazione antivaiolosa venne introdotto nel corso dell’Ottocento in tutta l’Europa e non solo, nonostante la violenta opposizione di chi difendeva la libertà di scelta nella cura della propria persona. A ogni modo, tale obbligo ha consentito all’OMS di dichiarare, nel 1980, la definitiva scomparsa del virus del vaiolo.

Gli argomenti proponibili dai contrari alle limitazioni

I contrari alle limitazioni hanno ribattuto che: ▪ tutelare la salute è importante ma è ancora più importante tutelare le libertà degli individui: ognuno di noi deve poter essere libero di decidere se uscire di casa ed esporsi al pericolo di contagiarsi e di contagiare gli altri oppure se evitare di uscire; ▪ tali misure non hanno soltanto limitato le libertà fondamentali ma hanno anche causato un grave danno all’economia, impoverendo una fetta importante della popolazione; ▪ e se è vero che in alcune situazioni tale compressione è inevitabile, è tuttavia importante valutarne attentamente condizioni e limiti; ▪ la storia dei sistemi totalitari ci insegna, infatti, che contrastare un pericolo immediato attribuendo tutti i poteri a un unico individuo è pericoloso.

Aiutati con lo SCHEMA GUIDATO

Come si può risolvere la questione? Dopo aver analizzato la questione (eventualmente anche leggendo la sentenza n. 198/2021 della Corte costituzionale), proponi la soluzione del caso, argomentando la tua risposta.

RISOLVO IL CASO

La tua risposta sarebbe la stessa se il Governo avesse imposto tali limitazioni dinanzi a un solo caso di contagio, peraltro ben isolato?

OSSERVO IL CASO IN MODO DIVERSO

Le carceri ai tempi del Covid-19 Nelle carceri il problema citato è amplificato: il nostro ordinamento consente la limitazione della libertà personale a fronte di determinati reati, ma consente anche che tale privazione perduri in un momento in cui il diritto alla salute nelle carceri non può più essere garantito? Considera anche che le carceri italiane sono sovraffollate e che, di conseguenza, non si possono garantire ai detenuti determinati spazi. Per contro, rilasciare alcuni detenuti (si pensi a importanti esponenti delle organizzazioni mafiose) non è troppo pericoloso per l’intera collettività? A questo proposito, è bene anche tenere presente che tali detenuti sono spesso sottoposti a regimi di isolamento ex art. 41 bis l. n. 354/1975, regimi che impediscono il contatto con altri individui, così nei fatti tutelando adeguatamente dal rischio contagio.

EDUCAZIONE

UNITÀ

civica

Vecchie e nuove disuguaglianze

Due parole esprimono le speranze dell’umanità dopo le tragiche vicende del secolo scorso: uguaglianza e libertà. Il documento che interpreta con la massima solennità queste speranze è la Dichiarazione universale dei diritti umani approvata dall’ONU nel dicembre del 1948. Essa inizia così: «Tutti gli esseri umani nascono liberi e uguali in dignità e diritti». Prosegue affermando che: «Tutti sono uguali davanti alla legge» e che i diritti umani spettano a ogni individuo «senza distinzione di razza, colore, sesso, lingua, religione, opinione politica o di altro genere, di origine nazionale o sociale, di ricchezza, di nascita o di altra condizione». Uguaglianza e libertà sono l’una legata all’altra. Se non c’è l’uguaglianza, anche la libertà svanisce; se vi sono alcuni “più uguali degli altri” (la celebre espressione di George Orwell nella Fattoria degli animali), ci sarà chi domina e chi è dominato e la libertà cederà il passo all’oppressione. Anche la nostra Costituzione, entrata in vigore un anno prima della Dichiarazione, si ispira a queste idee. È sufficiente leggere il suo art. 3 e si troveranno molte somiglianze se non, addirittura, espressioni

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

identiche. Queste coincidenze dimostrano che davvero la libertà e l’uguaglianza sono state le aspirazioni più forti delle Nazioni uscite dalla guerra. Guardandosi indietro, ecco che cosa vedevano i componenti dell’Assemblea costituente: la persecuzione razziale e la persecuzione dei “diversi”, la repressione delle opinioni politiche, la plurimillenaria sottomissione del mondo femminile a quello maschile, la pretesa di alcuni popoli di essere superiori ad altri e di fare delle loro terre le proprie colonie. Prendere atto delle discriminazioni esistenti e vietarle è certo un grande passo avanti. Ma non è sufficiente. Per questo ancora l’art. 3 esprime la consapevolezza che l’uguaglianza tra cittadini non può diventare realtà senza che lo Stato ponga in essere politiche concrete per realizzarla. La Costituzione si presenta dunque come un progetto per il tempo e le generazioni a venire: la proclamazione dei diritti di uguaglianza chiude un passato di tragiche discriminazioni; il programma apre al futuro. Il futuro così come si sta delineando ci pone però di fronte a nuove sfide. Le cause delle disuguaglianze, le minacce alla libertà e alla pace non sono più solo quelle che allora erano davanti agli occhi di tutti. In meno di cento anni il mondo è cambiato radicalmente, è divenuto più complesso, ha portato a nuove realtà un tempo inimmaginabili. Le società si trasformano rapidamente e la ricchezza del mondo si concentra in pochissime mani; la tecnologia procede a un ritmo vertiginoso accrescendo il potere di coloro che la controllano; il lavoro umano è sostituito progressivamente dalle macchine, creando masse di disoccupati, sottooccupati, sfruttati; l’espropriazione di risorse naturali da parte di potenti soggetti economici condanna alla miseria le popolazioni locali; l’alterazione degli equilibri ecologici, l’impoverimento della terra e la lotta per il controllo delle risorse naturali minacciano la pace e gettano ombre sul nostro futuro; intere popolazioni si spostano alimentando l’emigrazione dalle terre dei loro avi, ormai impoverite, alla ricerca del benessere che credono di trovare altrove; il conflitto generazionale

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

oppone i giovani agli anziani e mette a rischio i diritti per le generazioni future: tutte queste sono cause di disuguaglianze che non potevano essere prese in considerazione da coloro che scrissero l’articolo 3 della Costituzione o la Dichiarazione universale. Altre possono essere aggiunte, riflettendo sulle condizioni attuali della nostra vita e della società in cui viviamo. Proviamo allora a esemplificare quali dovrebbero essere le nuove uguaglianze che l’art. 3, se fosse scritto oggi, potrebbe prendere in considerazione. Ci preoccuperemo, per esempio, di uguaglianza nella disponibilità di acqua, cibo e aria non inquinata e di medicine e vaccini; di accesso paritario alle nuove

tecnologie; di uguaglianza di condizioni di vita tra chi vive nei ricchi centri delle città e chi sopravvive nelle periferie emarginate; di garanzia della sicurezza personale così diversa a seconda dei quartieri urbani dove si vive; di condizione degli anziani rispetto ai giovani; di diritto a pari opportunità tra chi vive al nord e chi al sud. La lista completa sarebbe lunga. Riflettere su questi temi significa riflettere sulle condizioni della nostra società e sulle sue ingiustizie. E potrebbe essere la premessa necessaria perché ci si renda consapevoli della necessità che quelle ingiustizie vengano corrette.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. Nel testo si fa riferimento alle persecuzioni razziali: di quali persecuzioni si tratta? 2. Confronta la formulazione degli artt. 1, 2 e 7 della Dichiarazione universale dei diritti umani con quella dell’art. 3 della Costituzione italiana.

3. Nel testo viene citato più volte l’art. 3 della Costituzione. Distingui i passaggi in cui ci si riferisce al primo comma e quelli che invece riguardano il secondo comma.

4. Che cosa si intende per “espropriazione di risorse naturali”? 5. In quali situazioni si può parlare di conflitto generazionale?

LAVORO INDIVIDUALE APPROFONDIMENTO 1. Dopo aver seguito per un certo periodo gli avvenimenti di cronaca sui quotidiani cartacei o online, individua quali di questi avvenimenti possono essere ricondotti alle discriminazioni elencate nell’art. 3 Cost. Fai una breve relazione descrivendo lo svolgimento dei fatti e mettendo in evidenza l’elemento discriminatorio.

2. Il penultimo paragrafo del testo elenca una serie di problemi da cui possono nascere situazioni di disuguaglianza. Scegli uno di questi problemi e approfondiscilo nei suoi diversi aspetti. Per iniziare la ricerca puoi consultare i siti www.sdgwatcheurope.org e www.forumdisuguaglianzediversita.org.

3. «Nell’identificare come responsabili dell’accresciuta disuguaglianza il cambiamento tecnologico, le finanze ecc., rischiamo di dare l’impressione che questo fenomeno dipenda da forze fuori dal nostro controllo» (Anthony Atkinson, autore del libro “Disuguaglianza. Che cosa si può fare?”). Sei d’accordo con questa affermazione? Ritieni che il contributo individuale possa attenuare le disuguaglianze?

LAVORO COOPERATIVO LAVORO DI GRUPPO 1. Immaginate che la vostra classe sia l’Assemblea costituente di oggi, a cui è affidato il compito di redigere una nuova versione dell’art. 3, c. 1, Cost. Dividetevi in gruppi e, dopo aver letto attentamente il testo attuale dell’art. 3, riflettete e confrontatevi sulle disuguaglianze che ritenete ancora oggi esistenti e su quelle che reputate come nuove fonti di discriminazione.

2. Ciascun gruppo elabori quindi una proposta con un nuovo testo dell’art. 3 Cost. 3. Infine, discutete insieme sulle diverse proposte e scegliete la versione che ritenete più interessante.

ORIENTAMENTO

e PCTO

UNITÀ

La scuola deve preparare al lavoro?

ANALIZZA IL CONTESTO

Le attività di orientamento e i Percorsi per le Competenze Trasversali e per l’Orientamento (PCTO) sono previsti dalla normativa italiana al fine di fornire agli studenti strumenti e competenze per la loro crescita personale e sociale, con particolare attenzione al lavoro e all’imprenditorialità. L’orientamento si propone di aiutare gli alunni a sviluppare la consapevolezza di sé stessi, delle proprie attitudini e delle opportunità disponibili, al fine di prendere decisioni informate riguardo alla propria formazione, al lavoro e al proprio futuro. L’obiettivo è quello di favorire un’adeguata scelta formativa e professionale che rispetti le inclinazioni personali e promuova la realizzazione individuale. I PCTO, introdotti nel 2010 come esperienze di “alternanza scuola e lavoro”, costituiscono un percorso formativo obbligatorio per gli studenti delle scuole secondarie di secondo grado, per un ammontare di 150 ore per gli studenti degli istituti tecnici. I PCTO comprendono attività di tirocini e visite aziendali, progetti di volontariato, project work e incontri con testimoni ed esperti, con l’obiettivo di avvicinare gli studenti alla realtà del lavoro e alle sfide della società contemporanea. Alla base della scelta di introdurre tali percorsi, vi è l’idea secondo la quale fine principale dell’istruzione è preparare i giovani al lavoro, consentendo loro di conoscerne le esigenze, per potervisi meglio adeguare, e di introiettarne le dinamiche fondamentali (flessibilità, competizione, autoimprenditorialità). Tuttavia, ciò che, assumendo questa prospettiva, si rischia di dimenticare è che la finalità essenziale attribuita dalla Costituzione alla scuola non è la produzione di lavoratori disciplinati, bensì la formazione di cittadini dotati di spirito critico. Il tempo dello studio è costituzionalmente separato dal tempo del lavoro, proprio perché lo sviluppo del pensiero può essere libero solo se non è rivolto al conseguimento di risultati immediati (come, per esempio, apprendere un mestiere). Tanto più che, anche ai fini della vita lavorativa, è assai più importante apprendere un metodo di formazione che imparare nozioni operative puntuali destinate a divenire obsolete in breve tempo.

ORIENTAMENTO E COSTITUZIONE

Alcuni importanti articoli della Carta costituzionale italiana trattano i temi del lavoro e delle professioni libere e autonome. Prendiamo in considerazione tali disposizioni costituzionali e lasciamoci guidare da alcune domande che potranno stimolare una riflessione in un’ottica di orientamento personale e sociale. LAVORO E DEMOCRAZIA

▪ Quali sono i valori democratici che ritieni importanti in un contesto lavorativo? 74

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

▪ Quali azioni concrete, nel momento in cui ti inserirai in un contesto lavorativo, potresti intraprendere per favorire un ambiente di lavoro democratico? ▪ Quali pensi possano essere le tue inclinazioni lavorative personali? In quale modo tali inclinazioni potrebbero allinearsi ai principi democratici tipicamente costituzionali, quali l’uguaglianza, la partecipazione, il rispetto e la responsabilità? ▪ Hai avuto esperienze scolastiche, ed eventualmente di PCTO e di orientamento, che ti hanno permesso di sperimentare i valori democratici della partecipazione e dell’inclusione? ▪ In quale modo le conoscenze e le competenze acquisite nel tuo corso di studi potranno essere applicate per favorire l’inclusione, la partecipazione e la responsabilità all’interno degli enti in cui svolgerai la tua attività lavorativa?

L’articolo 1 della Costituzione recita, al primo comma, che «L’Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro». Ciò significa che il lavoro rappresenta la via privilegiata per la realizzazione personale, la partecipazione democratica, il rispetto delle regole e l’inclusione sociale.

▪ Quali sfide pensi ti si presenteranno nel tuo futuro contesto lavorativo qualora volessi promuovere al suo interno i principi democratici dell’uguaglianza, della partecipazione, del rispetto, della responsabilità e dell’inclusione? ▪ Hai avuto l’opportunità di partecipare a decisioni collettive o a processi decisionali nello svolgimento di progetti o di iniziative scolastiche, ed eventualmente di PCTO e orientamento? ▪ Come queste esperienze hanno influenzato la tua comprensione del valore costituzionale della democrazia nel contesto lavorativo? ▪ Quali tra le seguenti condizioni ritieni siano maggiormente necessarie per promuovere un ambiente di lavoro democratico?

Proattività

Rispetto delle attitudini personali

Capacità di lavorare in team

Interlocuzione efficace

Ascolto attivo

Gestione dei conflitti

▪ In quale modo pensi che i valori democratici derivanti dal lavoro possano contribuire al tuo benessere individuale e a quello della collettività a cui appartieni?

ORIENTAMENTO L’articolo 4 della Costituzione sancisce che «La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società». Il lavoro è un diritto e al contempo un dovere ed è lo strumento che deve far emergere le inclinazioni di ciascun individuo a una realizzazione completa di sé e al progresso della società.

e PCTO

IL LAVORO: DIRITTO E DOVERE

▪ Come, a tuo parere, possono convivere la dimensione del diritto e quella del dovere quando si parla di lavoro? ▪ Che cosa credi che ti spingerà a lavorare: la consapevolezza di possedere dei diritti da esercitare o il senso del dovere verso te stesso e la collettività? ▪ Quali sono le tue aspettative riguardo alla tua occupazione futura? ▪ Se il lavoro deve avere la funzione costituzionale di concorrere al progresso materiale e spirituale della società, quanto, a tuo parere, risultano importanti l’etica e la responsabilità in un contesto lavorativo? ▪ Quanto ritieni che il tuo lavoro futuro, in particolare nei settori economici e nelle professioni di carattere giuridico, potrà influenzare il benessere sociale? ▪ Hai avuto l’opportunità di svolgere un’esperienza lavorativa durante il corso dei tuoi studi? In quale modo questa esperienza ha concorso al tuo progresso materiale e culturale? ▪ Le esperienze di orientamento e PCTO vissute nel corso dei tuoi studi contribuiranno a farti fare scelte accademiche e professionali maggiormente consapevoli e adeguate o si sono rivelate poco utili ad aiutarti a decidere sul tuo futuro? CULTURA DEL LAVORO

L’articolo 41 della Costituzione prevede che: «L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali». La cultura del lavoro si esprime, secondo il dettato costituzionale, anche nella capacità di organizzare, assumendosi rischi e responsabilità, un’attività d’impresa oppure una libera professione.

▪ Che cosa pensi che significhi “essere imprenditori di sé stessi”? Credi che sia giusto pensare alla propria esistenza, anche lavorativa, come a una continua competizione contro gli altri? ▪ Quali competenze, a tuo parere, dovrebbe possedere un soggetto per poter diventare un lavoratore capace di svolgere la propria attività nel senso indicato dalla Costituzione? ▪ Quali di queste competenze ritieni di possedere già e semmai di sviluppare? ▪ Quali ostacoli, invece, ritieni possano presentarsi lungo il tuo cammino professionale? ▪ Quale dimensione conta maggiormente per te tra la sicurezza di un lavoro stabile e la libertà di un lavoro autonomo? ▪ Hai avuto esperienze scolastiche, in particolare di PCTO e di orientamento, che ti hanno permesso di comprendere rischi e opportunità del mondo del lavoro? ▪ Hai acquisito conoscenze, strategie e competenze che pensi potranno tornarti utili in futuro? Oppure no? ▪ Quale rapporto, a tuo parere, deve esistere tra ricerca del profitto e rispetto dei valori costituzionali per un imprenditore e un libero professionista o lavoratore autonomo, stante l’attenzione costituzionale a valori quali la dignità umana, la libertà, la sicurezza, la salute, la tutela dell’ambiente, l’utilità sociale? ▪ Quale peso attribuiresti ai seguenti valori, al fine di organizzare autonomamente la tua attività imprenditoriale o professionale?

Creatività

Accettazione del rischio

Spirito di innovazione

Adattabilità al contesto

Etica professionale

Rispetto dei diritti degli altri

UNITÀ 1 | LO STATO, LA COSTITUZIONE E LE FORME DI GOVERNO

Tenendo presenti le esperienze di orientamento e di tirocinio lavorativo già svolte, cerchiamo di proiettarci nel futuro, “pensando ad alta voce”, ossia esprimendo i pensieri e le operazioni mentali che effettuiamo nel rispondere alla seguente domanda, tipica di molti colloqui di lavoro:

PENSA AD ALTA VOCE

«Dove ti vedi tra dieci anni?» ▪ Innanzitutto, è necessario identificare l’obiettivo lavorativo: definisci chiaramente in quale settore economico vorresti lavorare, quale posizione o ruolo desidereresti ricoprire, quali mansioni vorresti svolgere. ▪ Successivamente è importante analizzare le competenze acquisite: rifletti sulle esperienze positive e negative di orientamento e PCTO che hai svolto durante i tuoi studi e fai una lista delle conoscenze, abilità e dei comportamenti rilevanti per il raggiungimento dell’obiettivo lavorativo a cui aspiri. ▪ Immediatamente dopo avvia una ricerca delle competenze necessarie richieste per raggiungere il tuo obiettivo lavorativo: studia il mercato del lavoro, consulta le richieste delle imprese e degli enti che vogliono assumere il profilo che ti interessa per comprendere quali competenze vengono considerate essenziali. ▪ Contestualmente, studia quali sono i diritti del lavoratore nel settore specifico di tuo interesse, e quali i corrispettivi doveri dei datori di lavoro. Informati sulla funzione dei sindacati e su quali siano quelli che operano con maggiore efficacia a tutela dei diritti dei lavoratori. ▪ L’ulteriore passaggio consiste nell’elaborazione di un piano di sviluppo delle competenze: individua le fonti di apprendimento disponibili (per esempio, corsi universitari, I.T.S., piattaforme di autoformazione ecc.), pianifica le attività e i tempi necessari per l’acquisizione di ciascuna competenza. ▪ Sulla base dei percorsi tracciati, potenzia il piano di sviluppo delle competenze: iscriviti ai canali formativi che hai individuato, procurati gli strumenti di studio necessari, partecipa ad eventuali eventi di settore (conferenze, workshop ecc.) e cerca opportunità di apprendimento pratico (stage lavorativi, collaborazioni ecc.). ▪ Infine, è doverosa una fase di valutazione e aggiornamento: monitora l’andamento della tua formazione e il raggiungimento dei tuoi obiettivi intermedi e finali, aggiorna costantemente il tuo curriculum vitae, cerca occasioni lavorative e professionali in linea con i tuoi obiettivi. 77

UNITÀ

L’organizzazione costituzionale

CAPITOLO 1 Il Parlamento

CAPITOLO 2

Presidente della Repubblica

ORGANI COSTITUZIONALI

Corte costituzionale

Il Governo

CAPITOLO 3 I giudici e la funzione giurisdizionale

è il garante della Costituzione e rappresenta l’unità nazionale

garantisce il rispetto della Costituzione

CAPITOLO 4 Il Presidente della Repubblica

Parlamento

Governo

Magistratura

ha funzione legislativa e di controllo

ha funzione esecutiva, di indirizzo politico e legislativa

esercita la funzione giurisdizionale

CAPITOLO 5 La Corte costituzionale

PERSONALIZZA IL TUO PERCORSO In digitale

Che cosa studierai

▪ Scarica le slide STUDIA CON METODO, da usare per lo studio e il ripasso.

Questa Unità è incentrata sulle funzioni e sulle prerogative dei diversi organi costituzionali nonché sui rapporti che intercorrono fra essi. Impareremo, quindi, a conoscere e a capire l’organizzazione e il funzionamento di: Parlamento [cap. 1], Governo [cap. 2], Magistratura [cap. 3], Presidente della Repubblica [cap. 4] e Corte costituzionale [cap. 5].

▪ VIDEOLEZIONI che ti guideranno nello studio degli argomenti chiave: STUDIO CON METODO Studia i capitoli con le slide • completa la mappa • crea la sintesi • osserva la realtà che ci circonda

Il Parlamento Il Governo I giudici e la funzione giurisdizionale Il Presidente della Repubblica La Corte costituzionale ▪ Esplora la MAPPA DEL CAPITOLO per ripassare e metterti alla prova sugli argomenti chiave prima di affrontare la verifica finale. ▪ Sfida i tuoi compagni rispondendo ai quiz di KAHOOT! ▪ Preparati per l’interrogazione con le domande in AUTOCORREZIONE.

Prerequisiti Per affrontare questa Unità devi conoscere: ▪ i concetti di Costituzione, rappresentanza e democrazia rappresentativa ▪ le caratteristiche della forma di governo parlamentare ▪ il ruolo svolto dai partiti politici

IL CASO

per incominciare

Alessandro vive in una valle alpina e non gradisce l’afflusso di visitatori: vorrebbe riservare ai residenti il godimento delle risorse della natura presenti nella “sua” valle. Si propone, quindi, di vietare l’accesso ai non residenti. Per riuscire nel suo intento dovrà entrare in un partito, in modo da eleggere in Parlamento persone che sostengano tale iniziativa. Secondo Alessandro, i parlamentari approvano le leggi in nome del popolo di cui sono rappresentanti e quindi il loro potere è senza limiti. La sua amica Camilla gli fa però notare che l’attività parlamentare deve rispettare la Costituzione. IN TERMINI GIURIDICI In un sistema democratico nessun organo può esercitare un potere assoluto, neppure il popolo. La cornice entro la quale l’attività politica può operare è disegnata dalla Costituzione, che delinea un’organizzazione tra i soggetti che detengono la funzione di indirizzo politico (Parlamento e Governo) e fissa i principi che nessuno può disattendere. Per assicurare il rispetto di tali rapporti e dei limiti posti all’azione politica sono stati istituiti due organi di garanzia, il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale. La proposta di Alessandro e dei suoi amici non potrà tradursi in legge, perché lun’eventuale legge che riservasse solo ad alcuni il godimento dei determinati beni naturali sarebbe annullata dalla Corte costituzionale.

ATTIVITÀ PER LA CLASSE CAPOVOLTA

Per modificare le regole vigenti nel nostro ordinamento è necessaria l’approvazione di una

legge

Conosci già alcuni dei concetti utilizzati in questo caso. Per esempio, la Costituzione: quali sono le sue caratteristiche?

da parte del

Che cosa si intende con il concetto di popolo?

……….............................................................…………

Quale ritieni che sia il compito degli organi di garanzia? Elenca i nomi di alcuni partiti politici italiani.

che deve rispettare la

……….............................................................…………

▪ Compila la mappa qui a fianco con le informazioni mancanti, relative al caso che stai analizzando. ▪ Confrontate, in classe, le risposte date a casa e analizzate eventuali passaggi risultati poco chiari nella soluzione del caso.

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Eleonora, eletta in un partito politico di cui non condivide più le scelte

Il Parlamento

IL CASO Eleonora è una giovane donna eletta nella lista presentata da un partito che si è sempre battuto per l’approvazione di leggi che permettano alle donne di poter conciliare le esigenze di famiglia con quelle del lavoro. Il partito di Eleonora fa parte della coalizione che ha dato il voto di fiducia al Governo, ma poiché in questa coalizione ci sono partiti convinti che tali leggi rendano più difficile l’occupazione lavorativa degli uomini, arriva in Aula un disegno di legge del Governo che disattende completamente le aspettative delle donne-lavoratrici. Eleonora si trova di fronte a un bivio: votare a favore del disegno di legge – tradendo in questo modo i suoi elettori – oppure votare contro, mettendo così in difficoltà il Governo. Decide di votare contro: è obbligata a dimettersi? LA SOLUZIONE L’art. 67 della Costituzione vieta il mandato imperativo, per cui Eleonora non è costretta a dimettersi. Sta a lei decidere, adesso, se dimettersi oppure abbandonare il gruppo parlamentare del suo partito e aderire al gruppo misto. Quella che si pone a Eleonora è quindi una scelta morale.

1. Il bicameralismo perfetto Il Parlamento è l’espressione della democrazia rappresentativa; a esso spetta la funzione legislativa.

Nella Repubblica italiana, il Parlamento è l’organo costituzionale i cui componenti sono eletti dai cittadini. Al Parlamento spetta il potere legislativo.

È un organo bicamerale: è composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica.

Il Parlamento è un organo bicamerale, infatti è composto da due “Camere” o “rami”: la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica (art. 55, c. 1, Cost.), che sono talora indicati con il nome dei palazzi in cui hanno sede, rispettivamente Montecitorio e Palazzo Madama.

Non esiste una sostanziale differenza fra la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica.

La doppia Camera si deve all’Assemblea costituente ( unità 1, capitolo 2, § 2): nelle intenzioni di una parte dei suoi componenti, la Camera dei deputati avrebbe dovuto rappresentare l’intero popolo nel suo insieme, mentre il Senato avrebbe dovuto rappresentare le Regioni, così come avviene negli Stati federali (negli Stati Uniti, per esempio, il Senato rappresenta gli States federati). Nel testo della Costituzione troviamo in parte conferma di questa volontà: l’art. 57 afferma, infatti, che «il Senato è eletto a base regionale». Tuttavia, in Italia, non esiste una sostanziale differenza tra le due Camere.

In particolare, le funzioni principali del Parlamento consistono nel fare le leggi e controllare l’operato del Governo.

Le Camere, per quanto operino separatamente, svolgono le medesime funzioni e i loro membri vengono eletti con criteri pressoché analoghi. 80

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Per esempio, ciascuna Camera può far cadere il Governo votando la sfiducia ( unità 1, capitolo 4, § 1); l’approvazione della legge deve avvenire in entrambe le Camere ecc. Per indicare la parità di poteri fra le due Camere si utilizza l’espressione bicameralismo perfetto. Due Camere, dai poteri identici e dalla composizione simile, sembrano a molti uno spreco che determina un’inutile duplicazione di attività (soprattutto quella riguardante l’approvazione delle leggi). Per questo vi sono state numerose proposte di modifica costituzionale per cambiare compiti e composizione del Senato sul modello di altri Paesi occidentali (per esempio, la Germania). Tutti i tentativi sono falliti: l’ultimo nel 2016, quando era stato proposto di trasformarlo in una Camera delle Regioni e degli enti locali. Tuttavia il bicameralismo perfetto presenta anche aspetti positivi: per esempio, esso consente di correggere, nella seconda Camera, gli eventuali errori o leggerezze commessi dalla prima nella fase di approvazione di una legge. Le modeste differenze che possiamo riscontrare tra le due Camere riguardano la composizione e i criteri di elezione. ▪ I componenti della Camera dei deputati sono 400, mentre quelli del Senato sono la metà, 200 (artt. 56, c. 2, e 57, c. 2, Cost.), esclusi i membri non elettivi di cui si parla nell’ultimo punto (in origine, i parlamentari erano 630 alla Camera e 315 al Senato: la riduzione del loro numero è stata decisa con una legge costituzionale del 2020).

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

Le differenze tra Camera e Senato riguardano la composizione e i criteri di elezione.

▪ Per eleggere (elettorato attivo) i deputati e i senatori occorre aver compiuto 18 anni. Per essere eletti (elettorato passivo) deputati, occorre avere compiuto 25 anni, per essere eletti senatori, invece, 40 anni (artt. 56, c. 3, e 58 Cost.). In origine, per rendere “più matura” la seconda Camera, era previsto che per eleggere i senatori bisognasse aver compiuto 25 anni; una legge costituzionale del 2021 ha uniformato l’elettorato attivo per le due Camere. ▪ Fanno parte del Senato anche alcuni membri non elettivi, cioè 5 senatori a vita, nominati dal Presidente della Repubblica tra persone che hanno «illustrato la Patria per altissimi meriti» e gli ex Presidenti della Repubblica (art. 59 Cost.).

APPRENDI e APPLICA PARLAMENTO

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. è

un organo bicamerale composto di

Camera dei deputati

Senato della Repubblica

400 componenti

200 componenti più i membri non elettivi

1. Quali sono le funzioni principali del Parlamento? 2. Da quali rami è composto il Parlamento? 3. Che cosa significa l’espressione “bicameralismo perfetto”? 4. Quali sono le motivazioni a favore e contro il bicameralismo perfetto? 5. Quanti sono i componenti della Camera e del Senato? 6. Chi può votare e chi può essere eletto alla Camera e al Senato? 7. Chi sono i senatori a vita? 8. Quali sono le situazioni nelle quali il Parlamento si riunisce in seduta comune? Chi presiede tali sedute?

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

Cerimonia di insediamento di Sandro Pertini, settimo Presidente della Repubblica italiana, in carica dal 1978 al 1985.

In alcuni casi, le due Camere si riuniscono in seduta comune.

Esistono, poi, situazioni eccezionali, che saranno illustrate nel corso dell’esposizione, in cui la Costituzione prevede che le due Camere si riuniscano in seduta comune dei loro membri (art. 55, c. 2, Cost.). In questi casi il Parlamento è presieduto dal Presidente della Camera dei deputati. Qui ci limitiamo a enumerarli: ▪ l’elezione e il giuramento del Presidente della Repubblica (artt. 83 e 91 Cost.); ▪ la messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica per alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90, c. 2, Cost.); ▪ l’elezione di 5 giudici costituzionali (art. 135 Cost.); ▪ l’elezione di 10 componenti del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104, c. 4, Cost.).

2. Le norme elettorali per il Parlamento 2.1 Elettorato attivo ed elettorato passivo I cittadini maggiorenni hanno la capacità di votare.

L’art. 48 della Costituzione stabilisce che: «Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età». Tale norma disciplina il cosiddetto elettorato attivo, cioè la capacità di votare, che è subordinata a due requisiti: possedere la cittadinanza italiana (coloro che godono della cittadinanza dell’Unione Europea, però, possono votare alle elezioni locali) e la maggiore età.

I cittadini hanno anche la capacità di essere eletti (25 e 40 anni).

Dall’elettorato attivo deve essere distinto l’elettorato passivo, che consiste nella capacità di essere eletti (25 anni per i deputati e 40 per i senatori). ESEMPIO Marco ha 25 anni: può, pertanto, partecipare all’elezione dei membri di entrambe le Camere (elettorato attivo); inoltre, può essere eletto deputato ma non può partecipare come candidato alle elezioni del Senato (elettorato passivo).

La Costituzione non si pronuncia sul sistema elettorale per il Parlamento. La scelta è quindi libera ed è rimessa alla legge ordinaria. 82

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

2.2 I sistemi elettorali Chi è eletto alle Camere ottiene un seggio (letteralmente: un “sedile” in Parlamento a lui riservato): i sistemi elettorali sono i criteri usati per trasformare i voti espressi dagli elettori in seggi parlamentari.

I sistemi elettorali servono per trasformare i voti degli elettori in seggi parlamentari.

Per attribuire i seggi ai partiti, rispetto ai voti che hanno ottenuto, esistono vari metodi. La distinzione fondamentale è tra: ▪ sistemi elettorali proporzionali;

La distinzione fondamentale è tra sistemi elettorali proporzionali e maggioritari.

▪ sistemi elettorali maggioritari. In concreto, vi sono molti modi diversi di far funzionare un sistema elettorale in modo proporzionale o maggioritario: qui di seguito ci limiteremo a descrivere le caratteristiche principali che consentono di distinguere tra loro i due sistemi. I sistemi proporzionali sono i più semplici da comprendere: mirano a far sì che in Parlamento sia rispecchiato il consenso elettorale ottenuto dei partiti. Ogni partito, quindi, otterrà un numero di seggi in proporzione al numero di voti conseguiti.

Con il proporzionale ogni partito ottiene un numero di seggi proporzionato ai voti conseguiti.

ESEMPIO Pensiamo a uno Stato in cui si debbano eleggere 10 deputati, nel quale 4 partiti presentano le loro liste di candidati. Se queste liste ottengono ciascuna il 40, il 30, il 20 e il 10% dei voti, i partiti otterranno rispettivamente 4, 3, 2 e 1 seggio in Parlamento.

I sistemi maggioritari operano in altro modo. Hanno per obiettivo favorire i partiti più grandi a discapito di quelli più piccoli, in modo da agevolare la conquista da parte dei primi della maggioranza dei seggi. Ciò può accadere anche se nessun partito ha ottenuto la maggioranza dei voti espressi dagli elettori.

I sistemi maggioritari favoriscono la conquista della maggioranza dei seggi da parte dei partiti più grandi.

Per comprendere come questo possa succedere occorre anzitutto considerare che i sistemi maggioritari funzionano dividendo il territorio dello Stato in tante porzioni, dette “collegi elettorali”, quanti sono i parlamentari da eleggere. Dovendone eleggere, per esempio, 10, ciò significa che il territorio sarà diviso in 10 collegi, in ciascuno dei quali sarà eletto un parlamentare. L’eletto in ogni collegio sarà il candidato più votato, sicché, per sapere come sarà composto il Parlamento, non bisognerà guardare il numero totale di voti ottenuti dai partiti su scala nazionale, ma i risultati verificatosi in ogni singolo collegio (questo è il sistema maggioritario puro adottato nel Regno Unito).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Collegio È l’ambito territoriale preso in considerazione per la ripartizione dei seggi in base ai voti.

ESEMPIO Proseguiamo con l’esempio di uno Stato in cui 4 partiti si contendono l’elezione di 10 parlamentari, ma questa volta con legge elettorale maggioritaria: il territorio viene, dunque, suddiviso in 10 collegi elettorali, in ciascuno dei quali sarà eletto un parlamentare. Ogni partito è indicato con una lettera, in modo da ottenere la seguente tabella in cui è riportata la percentuale di voti ipoteticamente ottenuti da ciascun partito in ogni collegio: Collegio 1

Collegio 2

Collegio 3

Collegio 4

Collegio 5

Collegio 6

Collegio 7

Collegio 8

Collegio 9

Collegio 10

Partito A

40%

30%

50%

40%

60%

20%

50%

Partito B

30%

50%

10%

50%

20%

30%

40%

30%

10%

Partito C

20%

40%

10%

30%

20%

Partito D

10%

40%

10%

20%

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

Come si vede, il Partito A è risultato il più votato in 6 collegi (i collegi numero 1, 2, 4, 6, 9 e 10), il Partito B in 3 collegi (i collegi numero 3, 5 e 8) e il Partito D in 1 collegio (il collegio numero 7): questo significa che il Partito A avrà 6 eletti, il Partito B 3 eletti, il Partito D 1 eletto; nessun eletto andrà invece al Partito C. E se si fosse votato con il proporzionale? Occorre calcolare la media dei voti conseguita da ciascun partito a livello nazionale – che per il Partito A è il 40%, per il Partito B è il 30%, per il Partito C è il 20%, per il Partito D è il 10% – e poi fare la proporzione. I risultati sarebbero quelli già visti nell’esempio sul proporzionale: 4 seggi al Partito A, 3 seggi al Partito B, 2 seggi al Partito C, 1 seggio al Partito D. Sulla base della tabella sopra riportata, il sistema maggioritario ha, dunque, prodotto le seguenti conseguenze: • il Partito A potrà governare da solo, avendo la maggioranza assoluta in Parlamento (6 seggi su 10), pur godendo del consenso solo del 40% dei votanti su scala nazionale; • il Partito C, pur avendo il 20% dei consensi nazionali, non ha ottenuto seggi, mentre il Partito D, con il 10% dei voti nazionali, ha ottenuto 1 seggio. Perché? La ragione è semplice: il Partito C ha un elettorato distribuito sul territorio dello Stato in modo abbastanza uniforme, ma non risulta il partito più votato in nessun collegio; il Partito D ha un elettorato concentrato in pochi collegi e in un collegio (il numero 7) risulta il più votato.

Da quanto si è visto, si comprende come i due modelli di sistemi elettorali rispondano a due logiche molto diverse. Quelli maggioritari mirano a premiare il più forte, mentre quelli proporzionali mirano a non far torto a nessuno. Nella scelta di un sistema elettorale uno Stato deve tener conto di due esigenze contrapposte: governabilità e rappresentanza parlamentare.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Governabilità È la situazione in cui la maggioranza parlamentare è coesa e il Governo ha un indirizzo politico ben definito. Ciò garantisce sia stabilità politica sia efficacia decisionale.

Nei sistemi maggioritari sono insiti alcuni rischi di distorsione della volontà del corpo elettorale.

Ogni Stato che debba scegliere quale sistema elettorale adottare deve tenere conto di due esigenze contrapposte ma egualmente importanti per il buon funzionamento della democrazia: ▪ garantire la formazione di maggioranze parlamentari stabili, che assicurino la cosiddetta “ governabilità ”; ▪ garantire una rappresentanza parlamentare a tutti i partiti che abbiano conseguito un adeguato numero di voti. Il sistema maggioritario risponde meglio alla prima esigenza, cioè alla governabilità, perché attribuendo ai partiti più grandi un numero di seggi maggiore di quelli che otterrebbero con il proporzionale, agevola la formazione di maggioranze assolute composte da uno o pochi partiti. Il sistema proporzionale permette, invece, la rappresentanza di tutte (o quasi) le forze politiche in campo, incluse quelle dotate di un modesto consenso elettorale. Non è quindi raro che gli Stati, nell’adottare un sistema elettorale, facciano ricorso a elementi sia dell’uno che dell’altro tipo, cioè a un sistema elettorale misto. È quel che accade oggi in Italia. Prima di passare alla legge elettorale attualmente vigente nel nostro Paese, è però ancora opportuno brevemente soffermarsi sui possibili rischi di distorsione della volontà del corpo elettorale insiti nei sistemi maggioritari. Una prima ipotesi – non così rara a verificarsi – è che la maggioranza dei seggi in Parlamento non sia assegnata al partito più votato dagli elettori, ma a uno meno votato. ESEMPIO Ipotizziamo uno Stato in cui 3 partiti si contendono l’elezione di 10 parlamentari con legge elettorale maggioritaria e che i loro voti, collegio per collegio, siano ripartiti secondo quanto riportato nella seguente tabella:

UNITÀ 2

Partito A

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Collegio 1

Collegio 2

Collegio 3

Collegio 4

Collegio 5

Collegio 6

Collegio 7

Collegio 8

Collegio 9

Collegio 10

60%

30%

40%

20%

Partito B

20%

40%

60%

50%

60%

Partito C

20%

30%

10%

20%

Possiamo facilmente verificare che un esito elettorale come quello sopra riportato produce un Parlamento in cui il Partito A ottiene 4 eletti e il Partito B 6 eletti (la maggioranza assoluta); nessun eletto va al Partito C. Se calcoliamo la media dei voti ottenuti da ciascun partito a livello nazionale (Partito A: 42%, Partito B: 37%, Partito C: 21%), emergono due evidenti effetti distorsivi: • pur avendo ottenuto oltre il 20% dei voti (1 elettore su 5), il Partito C non ottiene alcun rappresentante in Parlamento. È quanto accaduto per molto tempo al Partito liberaldemocratico inglese, sempre superato nei collegi o dal Partito conservatore o dal Partito laburista; • nonostante il partito più votato a livello nazionale sia il Partito A, quello che ottiene la maggioranza assoluta in Parlamento, e dunque potrà determinare chi governerà il Paese, è il Partito B, che ha ottenuto meno voti a livello nazionale ma ha vinto in più collegi. È quanto accaduto, per esempio, alle elezioni presidenziali statunitensi del 2016: la candidata del Partito democratico Hillary Clinton ottenne quasi 3 milioni di voti in più rispetto a Donald Trump, candidato del Partito repubblicano, ma a essere eletto fu quest’ultimo, perché vincitore in un maggior numero di collegi.

Una seconda ipotesi – più teorica che realistica – è che un partito, pur avendo pochi voti più degli altri, ottenga tutti i seggi in palio. ESEMPIO Ipotizziamo, di nuovo, uno Stato in cui 3 partiti si contendono l’elezione di 10 parlamentari con legge elettorale maggioritaria e che i loro voti, collegio per collegio, siano ripartiti secondo quanto riportato nella seguente tabella: Collegio 1

Collegio 2

Collegio 3

Collegio 4

Collegio 5

Collegio 6

Collegio 7

Collegio 8

Collegio 9

Collegio 10

Partito A

33,4%

Partito B

33,3%

Partito C

33,3%

In un caso come questo, la consistenza elettorale dei tre partiti a livello nazionale è pressoché identica (“valgono” tutti un terzo dell’elettorato) eppure, poiché il Partito A risulta, anche se di pochissimo, il più votato in tutti e 10 i collegi, la trasformazione dei voti in seggi produrrà un Parlamento in cui tutti e 10 gli eletti saranno del Partito A, mentre i Partiti B e C rimarranno privi di rappresentanti. Un’ipotesi di questo genere, pur astrattamente possibile, non risulta essersi mai verificata nella pratica.

2.3 Il sistema elettorale italiano Come si è già detto, la Costituzione italiana non si pronuncia sul sistema elettorale da adottare e la scelta è rimessa alla legge ordinaria. Per oltre quarant’anni (dal 1948 fino al 1992) i membri del Parlamento italiano sono stati eletti con un sistema di tipo proporzionale che ha causato, secondo l’opinione di molti osservatori, diversi inconvenienti nella vita pubblica del nostro Paese tra cui, in particolare, l’instabilità dei Governi e l’eccessivo potere dei

In Italia, fino al 1992, i parlamentari sono stati eletti con il sistema proporzionale.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

partiti (partitocrazia). Si ricordi, infatti, che i sistemi proporzionali consentono l’attribuzione dei seggi anche ai piccoli partiti, i cui voti potrebbero risultare decisivi per la formazione della maggioranza di governo. In seguito si è passati a un sistema prevalentemente maggioritario e poi a un sistema misto.

Dagli anni Novanta del secolo scorso si è, quindi, passati a un sistema prevalentemente maggioritario e, successivamente, si è giunti ad adottare un sistema misto.

Il maggioritario non ha garantito stabilità politica.

La frequenza con cui si sono succedute nel tempo leggi elettorali sempre diverse ha creato molta confusione; allo stesso tempo, i sistemi elettorali d’ispirazione maggioritaria di volta in volta adottati non hanno risolto il problema della stabilità politica . La ragione fondamentale è la seguente. Le leggi maggioritarie funzionano al meglio quando il sistema politico è articolato in pochi partiti, come nel Regno Unito. Quando invece, come in Italia, i partiti sono tanti, il maggioritario li forza ad allearsi prima delle elezioni, senza però che siano realmente superate le ragioni delle loro divergenze. Alleandosi, riescono a ottenere buoni risultati elettorali (più ampia è l’alleanza, più elevata è la possibilità di vincere il collegio ottenendo un numero di voti superiore a quello degli avversari), ma tornano poi a dividersi quando, una volta conquistati i seggi in Parlamento, riemergono i loro interessi particolari.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Partitocrazia Alla lettera significa “potere dei partiti” e si usa per indicare una degenerazione del ruolo dei partiti i quali, invece di essere intermediari tra i cittadini e le istituzioni, diventano la sede stessa delle decisioni politiche. Stabilità politica Situazione in cui la maggioranza che sostiene il Governo è coesa: ciò assicura che quando il Governo presenta un disegno di legge, questo viene approvato dal Parlamento senza grandi difficoltà. Coalizione È un’alleanza tra partiti diversi, generalmente appartenenti alla stessa area politica.

ESEMPIO Alle elezioni del 1994 (le prime in cui si utilizzò il sistema elettorale maggioritario) l’alleanza di centro-destra guidata da Silvio Berlusconi si presentò unita e prevalse sul centro e sulla sinistra che si presentarono invece divisi. Dopo pochi mesi, però, le divergenze interne al centro-destra indussero la Lega Nord a uscire dall’alleanza, provocando la caduta del governo. Alle successive elezioni del 1996 a presentarsi unito fu il centro-sinistra guidato da Romano Prodi, mentre la Lega Nord si candidò separatamente dalle altre forze politiche di centro-destra. Risultato: a prevalere nelle urne fu il centro-sinistra, che però andò a sua volta in crisi quando il Partito della Rifondazione Comunista decise di uscire dall’alleanza di governo.

Questi casi – e altri analoghi che si sono verificati negli anni successivi – mostrano che per garantire la stabilità delle maggioranze non basta costringere i partiti ad allearsi in vista delle elezioni, ma occorre prima appianare i contrasti. Insomma: la stabilità è frutto più dell’azione politica, che della legge elettorale. Attualmente, in Italia, le Camere sono elette con un sistema misto. 1/3 dei parlamentari è eletto con sistema maggioritario, in collegi uninominali.

L’attuale legge elettorale (l. n. 165/2017) presenta aspetti sia maggioritari sia proporzionali. Entrambe le Camere sono dunque elette con un sistema misto. Vediamo, per sommi capi, in che cosa consiste tale sistema misto, con l’avvertenza che si tratta di un sistema particolarmente cervellotico. Per cui, se alla fine risulterà una certa confusione, la colpa non sarà vostra. ▪ 1/3 dei deputati e dei senatori è eletto con un sistema maggioritario, in collegi uninominali (in cui si elegge, cioè, un solo parlamentare). Per i seggi assegnati con questo sistema, ogni partito o ogni coalizione di partiti presenta il proprio candidato e vince quello che ottiene più voti. ▪ I restanti 2/3 dei deputati e dei senatori sono eletti con un sistema proporzionale. Anche in questo caso il territorio nazionale è suddiviso in collegi, ma in ciascun collegio è eletta una pluralità di parlamentari (mediamente 6 o 7, a seconda della popolazione residente nei collegi): per questo, tali collegi

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

sono detti plurinominali. Ogni partito presenta in ogni collegio una lista di propri candidati (minimo 2, massimo 4) e ottiene un numero di seggi proporzionale ai voti ricevuti in quel collegio (per esempio, se i seggi da assegnare nel collegio sono 6, un partito che in quel collegio ottenesse il 33% dei voti otterrebbe 2 seggi). Gli elettori di ciascun partito non possono esprimere la preferenza per il candidato della lista che vorrebbero eleggere, ma l’ordine di elezione corrisponde all’ordine indicato nella lista (sicché, se i seggi conquistati da un partito sono 2, a essere eletti saranno i primi 2 nominativi della lista dei candidati di quel partito: si dice, per questo, che le liste dei candidati sono “bloccate”). È inoltre previsto che siano esclusi dall’attribuzione dei seggi i partiti e le coalizioni che non raggiungono una percentuale minima di voti (il 3% per i partiti e il 10% per le coalizioni). In tal modo, si cerca di evitare uno dei possibili inconvenienti del metodo proporzionale: l’attribuzione di seggi a un eccessivo numero di partiti, cosa che può complicare la formazione della maggioranza parlamentare. Conformemente a quanto stabilisce l’art. 51, c. 1, Cost., per favorire la presenza femminile nelle istituzioni, la legge elettorale garantisce una quota di candidature riservata alle donne (le cosiddette quote rosa). Per questo motivo, nei collegi proporzionali la lista dei candidati di ciascun partito deve osservare l’alternanza di genere (un uomo e una donna o una donna e un uomo alternati) e ciascuno dei due sessi non può rappresentare più del 60% dei capi lista (il capo lista è il primo nome che compare nella lista).

La legge elettorale garantisce le cd. quote rosa, che favoriscono la presenza femminile nelle istituzioni.

2.4 La circoscrizione Estero Più di 4 milioni di italiani risultano residenti all’estero. Essi possono votare alle elezioni inviando la scheda elettorale, che hanno ricevuto per posta, alle ambasciate. L’elezione dei 6 senatori e dei 12 deputati della circoscrizione Estero avviene con un sistema proporzionale, con la possibilità, per gli elettori, di esprimere voti di preferenza per specifici candidati.

Gli italiani residenti all’estero votano con un sistema proporzionale.

APPRENDI e APPLICA SISTEMA ELETTORALE

principale distinzione tra

sistema proporzionale

sistema maggioritario

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è un sistema elettorale? 2. Come funziona un sistema elettorale proporzionale? 3. Come funziona un sistema elettorale maggioritario? 4. Che tipo di sistema elettorale è adottato oggi in Italia?

in Italia si utilizza il

sistema misto

1/3 dei parlamentari è eletto con sistema maggioritario

2/3 dei parlamentari è eletto con sistema proporzionale

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

3. La legislatura 3.1 La durata delle Camere La legislatura, cioè la durata delle Camere, è di 5 anni.

La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per 5 anni (art. 60, c. 1, Cost.) e il periodo di tempo compreso tra una elezione e l’altra è denominato legislatura.

La proroga della durata delle Camere è ammessa solo con legge e in caso di guerra.

La Costituzione, all’art. 60, c. 2, si preoccupa di evitare che le elezioni per il rinnovo delle Camere possano essere rinviate e che queste possano continuare a svolgere le loro funzioni oltre il quinquennio. Ciò, infatti, equivarrebbe a un colpo di Stato, in quanto la democrazia richiede che il popolo sia chiamato a rinnovare la rappresentanza a intervalli regolari. Per questo motivo, quindi, si stabilisce che la proroga delle Camere al di là del tempo normale della loro durata è ammessa solo con legge (cioè con atto del Parlamento stesso) e solo ed esclusivamente in caso di guerra. Inoltre, il testo costituzionale si preoccupa di evitare i vuoti che potrebbero verificarsi al momento del rinnovo delle Camere. All’art. 61, c. 2, afferma, infatti, che: «Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti» (si parla in tal caso di prorogatio , non di proroga), tenendo conto che: «Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno delle elezioni» (art. 61, c. 1, Cost.).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Prorogatio È un termine latino: indica che non può esserci un vuoto nell’esercizio di una funzione pubblica, per cui allo scadere del mandato il titolare di un organo, fino alla sua sostituzione, continua a esercitare la sua funzione. I lavori parlamentari non conclusi devono ricominciare davanti al nuovo Parlamento.

Alla continuità delle Camere di cui si è appena parlato corrisponde il principio contrario della discontinuità dei lavori parlamentari: dal momento che ogni Camera è nuova rispetto a quella precedente, tutti i procedimenti legislativi non conclusi al momento dello scioglimento devono ricominciare da capo davanti al nuovo Parlamento.

3.2 Lo scioglimento anticipato delle Camere Il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere prima della scadenza del quinquennio.

La normale durata delle Camere può essere abbreviata nel caso in cui il Presidente della Repubblica, secondo quanto previsto dall’art. 88 Cost., proceda allo scioglimento delle stesse, prima della scadenza del quinquennio, dopo aver sentito i rispettivi Presidenti. Il potere di scioglimento anticipato è un potere di garanzia del Presidente della Repubblica, in quanto serve a rimettere in funzione un sistema politico-rappresentativo irrimediabilmente “inceppato”. Il caso più frequente è quello in cui, per contrasti tra le forze politiche in Parlamento, sia impossibile formare una maggioranza che sostenga un Governo stabile. È allora compito del Presidente della Repubblica ridare la parola al corpo elettorale.

Durante il semestre bianco, il Presidente della Repubblica non può sciogliere anticipatamente le Camere.

Il comma 2 dell’art. 88 Cost. stabilisce, però, che il Presidente della Repubblica non possa sciogliere anticipatamente le Camere negli ultimi 6 mesi del suo mandato settennale, periodo di tempo che viene definito semestre bianco. Questo divieto è stato previsto per evitare che il Presidente della Repubblica voglia facilitare la sua rielezione puntando su Camere nuove, eventualmente a

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

APPRENDI e APPLICA LEGISLATURA

è il periodo di tempo compreso tra una elezione e l’altra

la sua durata naturale è di 5 anni salvo

scioglimento anticipato

RISOLVI IL CASO I membri delle Camere sono stati eletti il 30 maggio 2010, ma l’approvazione delle leggi procede molto a rilento perché spesso un partito che fa parte della coalizione di maggioranza vota in maniera

contraria rispetto agli altri partiti della maggioranza. Questi contrasti bloccano quasi del tutto l’approvazione delle leggi. Il 20 aprile 2011 il Presidente della Repubblica decide di porre fine alla situazione di stallo che si è venuta a determinare. ▪ Qual è la decisione del Presidente? Ci sono limitazioni a questo suo potere? Entro quanti giorni devono essere svolte le elezioni delle nuove Camere? Nel periodo di tempo che intercorre tra lo scioglimento delle Camere e l’elezione delle nuove, che cosa accade? Che cosa succede ai progetti di legge non definitamente approvati dal Parlamento?

lui più favorevoli. Sarebbe, in ultimo, inopportuno che un potere straordinario come questo fosse esercitato da un soggetto dall’autorità ormai ridotta in quanto vicino al termine del suo mandato. È, tuttavia, prevista un’eccezione a questo divieto di carattere generale nel caso in cui il semestre bianco coincida in tutto o in parte con gli ultimi 6 mesi della legislatura. Questa innovazione venne introdotta nel 1991 con lo scopo di aggirare l’ingorgo istituzionale che rischiava di venirsi a creare perché la scadenza ordinaria della legislatura e la fine del mandato del Presidente della Repubblica coincidevano: senza tale eccezione, infatti, il Presidente della Repubblica sarebbe stato impossibilitato a sciogliere le Camere, mentre le Camere non avrebbero potuto eleggere un nuovo Presidente della Repubblica (l’art. 85, c. 3, Cost. lo impedisce, infatti, alle Camere vicine a fine legislatura).

Lo scioglimento anticipato è consentito solo se il semestre bianco coincide con gli ultimi 6 mesi di legislatura.

4. Rappresentanza politica e garanzie dei parlamentari 4.1 La rappresentanza politica Secondo l’art. 67 Cost., «Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato ». Nei regimi assolutistici, a partire dall’Ancien régime, i deputati erano vincolati alle istruzioni che ricevevano dai propri elettori. Il loro non era un mandato libero (che significa: «Agirai di fronte ai problemi che nasceranno come riterrai meglio») ma un mandato imperativo («Voterai su questi problemi come ti dico di votare»). Questo creava notevoli difficoltà poiché i poteri dei deputati risultavano rigidamente limitati e il Parlamento non aveva libertà d’azione. Al contrario, la Costituzione afferma un divieto di mandato imperativo, che libera i singoli parlamentari dal dovere di sottostare agli specifici interessi dei loro elettori, li responsabilizza e rende il Parlamento un luogo di compromesso in cui si possa realmente operare in nome degli interessi generali e permanenti della Nazione, così come liberamente interpretati dai parlamentari. Va, comunque, sottolineato che ciò non esclude un vincolo tra il parlamentare

La Costituzione stabilisce il divieto di mandato imperativo. LE PAROLE DEL DIRITTO

Mandato Nel diritto privato, il mandato è il contratto con cui una parte (mandatario) si obbliga a compiere uno o più atti giuridici per conto di un’altra (mandante). Nel diritto privato, quindi, il mandato è “imperativo” perché il mandatario deve eseguire la prestazione con la diligenza del “buon padre di famiglia”, senza eccedere i limiti del mandato.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

e il proprio partito, vincolo che, però, ha solo carattere politico e non giuridico in quanto, in caso di contrasto, il singolo potrà sempre agire “secondo coscienza”. ESEMPIO Ciò può accadere quando vengono discusse leggi su temi “etici”, quali l’aborto e l’eutanasia, in cui la coscienza del singolo parlamentare può trovarsi in conflitto con la politica del partito a cui appartiene.

Il partito, dal canto suo, può espellere il parlamentare che vota regolarmente in modo difforme dalle indicazioni provenienti dal partito o che lo fa in occasioni particolarmente rilevanti (come, per esempio, nel caso di un voto sulla fiducia al Governo). L’espulsione non comporta la perdita del seggio parlamentare.

4.2 Le immunità parlamentari Per tutelare la libertà dei singoli parlamentari, la Costituzione ha previsto le immunità parlamentari.

Al fine di tutelare la libertà dei singoli parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni, la Costituzione prevede una serie di prerogative che garantiscono l’indipendenza del Parlamento, e per tale ragione esse non devono essere considerate come privilegi dei singoli. Tali prerogative si dicono immunità parlamentari e sono l’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati e l’inviolabilità o immunità penale.

Insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati.

▪ Il parlamentare non può essere chiamato a rispondere in alcuna sede – penale, civile e disciplinare – per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle sue funzioni: si parla in tal caso di insindacabilità (art. 68, c. 1, Cost.). ESEMPIO Se un parlamentare, in un discorso in Parlamento, afferma la necessità di pene più severe che contrastino le attività illegali di Tizio, definito come “noto mafioso”, questi non può chiedere la condanna penale del parlamentare per diffamazione né può pretendere il risarcimento del danno. L’insindacabilità copre l’attività del parlamentare anche dopo la scadenza del suo mandato e ne tutela la libertà di opinione.

In sé considerata, si tratta di una regola ingiusta perché crea una disuguaglianza di fronte alla legge. Tuttavia, si è ritenuto che, nel contrasto tra la difesa dei diritti dei singoli cittadini e la garanzia della massima libertà del Parlamento, quest’ultima debba prevalere. Occorre però precisare che una cosa è criticare qualcuno nel corso di un intervento in Parlamento e un’altra è pronunciare le stesse critiche in un contesto diverso, per esempio intervenendo in un talk show televisivo o pubblicando un articolo su un giornale. La prima ipotesi ricade nella Alcide De Gasperi, fondatore del partito Democrazia Cristiana, è stato Presidente del Consiglio dei ministri di 8 successivi governi di coalizione, da dicembre 1945 ad agosto 1953.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

protezione dell’art. 68 della Costituzione; la seconda deve sottostare a limiti più stringenti che contemperino le due diverse esigenze di tutela. ▪ Se un parlamentare commette un reato comune, cioè al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, è perseguibile al pari di ogni altro cittadino. Per poterne limitare la libertà occorre però una speciale autorizzazione a procedere della Camera cui appartiene (art. 68, c. 2 e 3, Cost.) che deve essere richiesta per: – l’arresto o qualunque altra limitazione della libertà personale, salvo che si tratti di arrestare il parlamentare colto nell’atto di compiere un grave reato (nella cosiddetta “flagranza di reato”) oppure si tratti di dare esecuzione a una sentenza di condanna definitiva; – la perquisizione personale o domiciliare; – l’intercettazione delle comunicazioni telefoniche, telematiche ed epistolari.

Inviolabilità o immunità penale. LE PAROLE DEL DIRITTO

Fumus persecutionis Dal latino fumus, “fumo” (inteso come “sentore”), e persecutionis, “persecuzione”, nel linguaggio giuridico indica una situazione in cui sembra essere presente nell’autorità giudiziaria un intento persecutorio nei confronti di un parlamentare.

Si parla in tal caso di inviolabilità o immunità penale. Fino a quando la Camera di appartenenza non ha concesso l’autorizzazione, il giudice non può compiere alcuno degli atti anzidetti. L’autorizzazione a procedere dovrebbe essere negata solo in casi limitatissimi, quando vi sia il sospetto di una persecuzione giudiziaria (il cosiddetto fumus persecutionis). In questa materia di confine tra politica e Magistratura, i contrasti sono frequenti: la giustizia è accusata di voler travalicare i suoi compiti per condizionare la vita politica, così come, al contrario, vi è chi critica il sistema perché, con la scusa di un qualche sospetto di persecuzione, il parlamentare si sottrae, senza motivo, alla giustizia.

L’autorizzazione a procedere dovrebbe essere negata quando vi sia il sospetto di una persecuzione giudiziaria.

APPRENDI e APPLICA CIASCUN PARLAMENTARE

esercita

gode di

riceve

le sue funzioni senza vincolo di mandato

immunità parlamentari

incompatibile con altre cariche

un’indennità, non rinunciabile e stabilita per legge

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il mandato imperativo? 2. Il divieto di mandato imperativo esclude ogni forma di responsabilità dell’eletto nei confronti del partito nelle cui liste è stato eletto? 3. In cosa si sostanzia l’insindacabilità del parlamentare? Qual è la motivazione di questa immunità? 4. In che cosa si sostanzia l’inviolabilità del parlamentare? Qual è la motivazione di questa immunità? 5. In quali casi la Camera a cui è richiesta può negare l’autorizzazione a procedere indirizzatale da parte

della Magistratura? 6. Quali sono le cause di incompatibilità della carica parlamentare previste dalla Costituzione? Vi sono altre cause di incompatibilità oltre quelle previste dalla Costituzione? 7. Per quale motivo sono previste cause di incompatibilità con la carica di parlamentare? 8. Che cos’è l’indennità parlamentare? Da chi è stabilita la sua entità? Qual è la motivazione per cui è stata prevista dalla Costituzione?

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

4.3 I casi di incompatibilità parlamentare Per favorire l’efficienza e l’imparzialità dei parlamentari, sono previste cause di incompatibilità.

Talvolta la legge impedisce a uno stesso soggetto di ricoprire due cariche diverse: si parla, in questi casi, di incompatibilità. La Costituzione si limita a prevedere qualche causa di incompatibilità: per esempio, fra la carica di deputato e quella di senatore (art. 65, c. 2), oppure fra la carica di Presidente della Repubblica e qualunque altra carica, inclusa quella di parlamentare (art. 84, c. 2). Per tutte le altre cause di incompatibilità che riguardano i parlamentari, l’art. 65 Cost., invece, rinvia alla legge. Esse non rendono invalida l’elezione, ma sono sanabili quando gli interessati optino entro un breve termine fra la carica che essi ricoprono e il mandato parlamentare. Le cause di incompatibilità mirano a garantire l’efficienza (la doppia carica rischia, infatti, di far sì che il soggetto che le ricopre sia gravato di troppo lavoro e, quindi, svolga male entrambe le attività), l’imparzialità (se il controllore ricopre anche la funzione di controllato, è probabile che non svolga il proprio incarico in modo imparziale e che, anzi, approfitti della situazione) o ancora la distinzione fra funzioni (se tutti i senatori fossero anche deputati le due funzioni verrebbero svolte nello stesso identico modo e perderebbe di senso la previsione di una doppia Camera).

4.4 L’indennità parlamentare LE PAROLE DEL DIRITTO

Quorum Letteralmente significa “dei quali” e, nel linguaggio giuridico, indica il numero di persone necessarie per le riunioni e le decisioni di un organo collegiale (assemblea di condominio, assemblea dei soci di una S.p.A., Parlamento ecc.).

I parlamentari ricevono un’indennità che, storicamente, era un corrispettivo per il danno derivante dal non potersi dedicare ad altre attività. L’esigenza di prevedere un compenso per i deputati e i senatori è derivata dalla necessità di consentire a tutti di sedere in Parlamento, e non solo a coloro che dispongono di risorse private e che, quindi, possono vivere di rendita. La gratuità della carica (cioè il suo carattere “onorario”) valeva nell’Ottocento, quando la politica era riservata al solo ceto borghese. Oggi, si tratta di una vera e propria retribuzione non rinunciabile. Essa è stabilita per legge, cioè dal Parlamento stesso (perciò si scatenano critiche tutte le volte in cui esso decide di aumentarla).

5. L’organizzazione interna delle Camere 5.1 Le maggioranze parlamentari Perché le Camere possano deliberare, è previsto il quorum di validità.

Perché le Camere possano deliberare (cioè decidere), è necessario che sia presente in aula la maggioranza dei rispettivi componenti (cioè: alla Camera, 201 deputati e, al Senato, 101 senatori o poco più, a seconda del numero effettivo dei senatori a vita). Questo è il quorum di validità della deliberazione (art. 64, c. 3, Cost.). Inoltre, perché una deliberazione risulti approvata occorre che la maggioranza si sia espressa a favore.

Perché la deliberazione sia valida occorre la maggioranza a favore (semplice, assoluta o qualificata).

Esistono tuttavia diversi tipi di maggioranze: la maggioranza semplice (o relativa), la maggioranza assoluta e le maggioranze qualificate. Di regola, le Camere deliberano a maggioranza semplice, cioè con il voto favorevole della metà più 1 dei presenti (dunque un numero variabile: sarà 176 se i

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L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

presenti sono 350, 151 se i presenti sono 300 ecc.). La maggioranza semplice è quella richiesta per dare la fiducia al Governo e per approvare le leggi. Eccezionalmente, per le decisioni più importanti, si richiedono maggioranze più ampie: ▪ la maggioranza assoluta, cioè la metà più 1 dei componenti (per esempio, alla Camera, essendo i componenti 400, la maggioranza assoluta è pari a 201); ▪ le maggioranze qualificate, che sono maggioranze superiori a quella assoluta, richieste nei casi in cui si voglia coinvolgere le minoranze (per esempio, i 2/3 dei componenti per deliberare l’ amnistia : art. 79 Cost.). Per quanto riguarda i metodi di votazione, si distingue il voto segreto dal voto palese. ▪ Segreto è il voto elettronico, che si esprime attraverso pulsanti e che compare su un tabellone in forma anonima.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Amnistia È un provvedimento con cui lo Stato decide di non punire determinati reati causandone l’estinzione. In base all’art. 79 Cost., è concessa «con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna Camera».

Esistono due metodi di votazione: il voto segreto e il voto palese.

▪ Palese è il voto per appello nominale: si ha quando il deputato o il senatore deve dichiarare il suo voto apertamente. Il voto palese costituisce la regola ed è richiesto quando la deliberazione deve avere un chiaro significato politico (per esempio, il voto di fiducia o di sfiducia al Governo). Lo scrutinio segreto si utilizza, invece, nei casi in cui è più direttamente interpellata la coscienza personale (per esempio, quando si vota su elezioni di persone o su autorizzazioni a procedere o su diritti costituzionali).

5.2 I regolamenti delle Camere Le Camere sono organi di grandi dimensioni che, per funzionare bene, richiedono una complessa organizzazione interna. Tanto quest’ultima quanto lo svolgimento delle funzioni parlamentari trovano la loro disciplina fondamentale nel testo costituzionale e nei regolamenti parlamentari. L’art. 64, c. 1, Cost. stabilisce, infatti, che: «Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti». La previsione di una maggioranza più ampia della maggioranza semplice si spiega con il fatto che tali regolamenti definiscono le regole di funzionamento dell’intero Parlamento e, come tali, devono avere un certo grado di stabilità e condivisione.

Per l’adozione del regolamento di ciascuna Camera, è richiesta la maggioranza assoluta dei suoi componenti.

5.3 I Presidenti delle Camere La Costituzione, all’art. 63, stabilisce che: «Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di presidenza». Il Presidente non è un organo di carattere politico che possa orientare i lavori della Camera di appartenenza verso obiettivi del proprio partito, ma, nell’ambito del suo ruolo istituzionale che richiede imparzialità, ha il compito di regolare l’attività di tutti gli organi del ramo del Parlamento che presiede facendone osservare il regolamento. La principale differenza tra il Presidente della Camera dei deputati e il Presidente del Senato della Repubblica consiste nel fatto che il primo presiede il Parlamento in seduta comune, mentre il secondo supplisce il Capo dello Stato nelle ipotesi di impedimento.

Ciascuna Camera elegge il proprio Presidente e l’Ufficio di presidenza.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Imparzialità All’interno di un’assemblea parlamentare, il Presidente è imparziale quando agevola la dialettica maggioranza/opposizione senza favorire né l’una né l’altra, applicando in modo neutrale il regolamento.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

5.4 I Gruppi parlamentari Deputati e senatori sono organizzati in Gruppi parlamentari dello stesso partito o aderiscono al gruppo misto.

Nell’organizzazione del Parlamento, un ruolo di primaria importanza è svolto dai Gruppi parlamentari, ossia dall’unione dei membri di una Camera che siano espressione dello stesso partito. Essi permettono di organizzare al meglio l’attività dei parlamentari perché il lavoro, il tempo e le risorse vengono suddivisi fra i Gruppi e non fra i singoli parlamentari. ESEMPIO Nelle discussioni, quando si stabilisce per quanto tempo ciascun parlamentare abbia il diritto di parlare, si fa riferimento ai Gruppi (ogni Gruppo ha a disposizione un totale di minuti che vengono ripartiti fra i suoi componenti); ai Gruppi vengono assegnate le risorse (personale, attrezzature ecc.); in base ai Gruppi si costituiscono gli altri organi interni al Parlamento (come le Commissioni, delle quali tratteremo nel paragrafo successivo) in maniera da rappresentare correttamente le forze politiche presenti in esso.

Il numero minimo per dar vita a un Gruppo parlamentare è di 20 deputati alla Camera e di 10 senatori al Senato. Tutti i parlamentari devono essere iscritti a un Gruppo parlamentare. Quelli che non si riconoscono in nessuno dei Gruppi esistenti, o che appartengono a un partito che non ha i numeri per dar vita a un proprio Gruppo, confluiscono nel cosiddetto Gruppo misto, privo di una connotazione politica sua propria. I Gruppi parlamentari sono espressione dei partiti politici, ma i singoli parlamentari non sono soggetti al vincolo di mandato.

Per quanto detto, i Gruppi parlamentari (che hanno un Presidente – il “capogruppo” – e organi direttivi) sono, in via generale, espressione nel Parlamento dei partiti politici. Ebbene, i partiti politici potranno orientare il voto dei propri iscritti con la minaccia di sanzioni politiche, come l’espulsione dal Gruppo stesso (con il conseguente passaggio al Gruppo misto) e la mancata ricandidatura nelle successive elezioni; tuttavia, non potranno imporre alcunché, poiché, come si è già visto, i membri del Parlamento non sono soggetti a vincolo di mandato e possono votare secondo coscienza. La Costituzione si limita a menzionare i Gruppi parlamentari negli artt. 72 e 82, tuttavia, essi rivestono una certa importanza: sono, infatti, i Presidenti di ciascun Gruppo parlamentare a essere sentiti dal Presidente della Repubblica nel corso delle consultazioni per la risoluzione delle crisi di Governo ( capitolo 2, § 3.3). ESEMPIO 10 amici fondano il partito “Le persone al primo posto” e riescono così a essere eletti alla Camera; una volta eletti tutti e 10, non possono, però, costituire un Gruppo che sia espressione del partito al quale appartengono: confluiscono, dunque, nel Gruppo misto (se, invece, fossero stati eletti al Senato, avrebbero avuto i numeri per costituire un proprio Gruppo.) Filippo, invece, iscritto a un partito ben più rappresentato nella Camera, una volta eletto, entra a far parte del Gruppo corrispondente. Alla prima votazione, però, decide di votare diversamente da quanto il partito aveva caldamente raccomandato (nello specifico, vota a favore di un disegno di legge che consente alle coppie omosessuali di adottare minori): in seguito a ciò, viene espulso dal partito e confluisce così anche lui nel Gruppo misto.

5.5 Le Commissioni parlamentari Le Commissioni parlamentari sono composte da parlamentari di tutti i Gruppi.

Le Commissioni parlamentari sono organi minori delle Camere. Sono composte da parlamentari designati da tutti i Gruppi, in proporzione al numero dei loro membri.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

ESEMPIO Se il Gruppo parlamentare del Partito X ha il 10% dei seggi dell’Aula, avrà anche il 10% dei seggi in ogni Commissione.

Le Commissioni permanenti sono 14 alla Camera e 10 al Senato.

Le Commissioni possono essere permanenti o temporanee, bicamerali o monocamerali. Le Commissioni parlamentari permanenti sono organi stabili e necessari di ciascuna Camera, costituite all’inizio della legislatura e destinate a rimanere in carica fino alla fine della stessa; esse sono 14 alla Camera e 10 al Senato, competenti ciascuna su argomenti specifici. Commissioni della Camera

Commissioni del Senato

I – Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e degli Interni

I - Affari costituzionali, affari della Presidenza del Consiglio e dell’Interno, ordinamento generale dello Stato e della Pubblica Amministrazione, editoria, digitalizzazione

II – Giustizia

II - Giustizia

III – Affari esteri e comunitari

III - Affari esteri e difesa

IV – Difesa

IV - Politiche dell’Unione europea

V – Bilancio, tesoro e programmazione

V - Programmazione economica, bilancio

VI – Finanze

VI - Finanze e tesoro

VII – Cultura, scienza e istruzione

VII - Cultura e patrimonio culturale, istruzione pubblica, ricerca scientifica, spettacolo e sport

VIII – Ambiente, territorio e lavori pubblici

VIII - Ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni, innovazione tecnologica

IX – Trasporti, poste e telecomunicazioni

IX - Industria, commercio, turismo, agricoltura e produzione agroalimentare

X – Attività produttive, commercio e turismo

X - Affari sociali, sanità, lavoro pubblico e privato, previdenza sociale

XI – Lavoro pubblico e privato XII – Affari sociali XIII – Agricoltura XIV – Politiche dell’Unione Europea

Le Commissioni servono a decongestionare il lavoro parlamentare, sia con riferimento alle funzioni di indirizzo e di controllo sul Governo, sia con riguardo all’attività legislativa che, invece di essere svolta dall’intera Camera di riferimento, è posta in essere dalle Commissioni competenti. Le Commissioni parlamentari temporanee, invece, assolvono compiti specifici e durano in carica il tempo stabilito per l’adempimento della loro funzione.

Le Commissioni temporanee si occupano di argomenti specifici.

Un esempio è quello delle Commissioni parlamentari d’inchiesta, previste dall’art. 82 Cost. I loro poteri sono quelli di un giudice che istruisce un processo: possono svolgere indagini e sentire testimoni sotto giuramento, ma non possono emettere sentenze di condanna. Esse sono istituite con il compito di indagare su fatti e situazioni di rilevanza politica, in vista di eventuali provvedimenti. ESEMPIO Sono note per il ruolo svolto e per i temi affrontati: la Commissione antimafia, la Commissione sulla tragedia aerea di Ustica e quella sulla loggia massonica P2.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

Le Commissioni bicamerali sono costituite da deputati e senatori in modo paritario e rispecchiano la proporzione dei Gruppi.

Un ulteriore caso particolare è quello rappresentato dalle Commissioni bicamerali: sono formate in parti eguali dai rappresentanti delle due Camere pur rispecchiando la proporzione dei vari Gruppi. ESEMPIO Sono esempi di Commissioni bicamerali: la Commissione di Vigilanza sui Servizi Radiotelevisivi e il Comitato Parlamentare per la Sicurezza della Repubblica (COPASIR).

Altri organi interni delle Camere sono le Giunte (sempre composte in proporzione alla consistenza numerica dei Gruppi parlamentari), competenti a trattare le questioni relative al funzionamento del Parlamento. Le più importanti, in ciascun ramo, sono quelle che si occupano delle autorizzazioni a procedere, dell’interpretazione e della modifica del regolamento, della verifica della correttezza delle operazioni elettorali.

6. La legislazione ordinaria La funzione legislativa spetta alle Camere, che la esercitano collettivamente.

Dopo la Costituzione, la legge ordinaria è la fonte del diritto più importante. Come stabilisce l’art. 70 Cost.: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». “Collettivamente” significa che, per l’approvazione di una legge, occorre il voto favorevole, sullo stesso testo, sia della Camera dei deputati sia del Senato. Questa è una conseguenza del bicameralismo perfetto.

L’iter per l’approvazione di una legge prevede 4 fasi.

L’approvazione di una legge si svolge attraverso un complesso procedimento, prima di fronte a una Camera e poi di fronte all’altra, che prevede quattro fasi: ▪ l’iniziativa; ▪ l’esame e l’approvazione; ▪ la promulgazione; ▪ la pubblicazione.

APPRENDI e APPLICA ORGANI DELLE CAMERE sono

i Presidenti delle Camere

i Gruppi parlamentari

le Commissioni parlamentari

ossia il Presidente della Camera e il Presidente del Senato

composti dai membri di una Camera appartenenti allo stesso partito politico

costituite da parlamentari designati da tutti i Gruppi, in proporzione al numero dei loro membri

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In un’assemblea, qual è la differenza tra quorum di costituzione e quorum di deliberazione? 2. Qual è la differenza tra maggioranza semplice, assoluta e qualificata? 3. Come si esprime in Parlamento il voto segreto? Per

quali votazioni viene adottato? 4. Qual è la principale differenza tra il Presidente della Camera e quello del Senato? 5. Che cosa sono le Commissioni permanenti? Che ruolo svolgono?

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

6.1 L’iniziativa legislativa L’iniziativa legislativa si esercita presentando al Presidente di una delle due Camere (indifferentemente) una proposta di legge, cioè un testo legislativo redatto in articoli. Possono presentare proposte di legge:

L’iniziativa legislativa consiste nella presentazione di una proposta di legge al Presidente di una delle due Camere.

▪ il Governo; ▪ i singoli parlamentari; ▪ il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL); ▪ 50.000 elettori; ▪ i Consigli regionali. Grazie al potere di presentare proposte legislative (i cosiddetti disegni di legge), il Governo può attuare il suo programma politico. Si ricorderà, a tal proposito ( unità 1, capitolo 4, § 1), che l’Esecutivo è sostenuto dalla maggioranza parlamentare, che esprime il suo appoggio a esso attraverso il voto di fiducia; è, quindi, facile comprendere come le proposte governative siano quelle destinate a essere approvate più facilmente dal Parlamento.

Fa parte del potere del Governo presentare alle Camere disegni di legge.

Le proposte di legge dei singoli parlamentari (o di più parlamentari, non per forza appartenenti allo stesso Gruppo, le cosiddette proposte di legge a più firme) sono numerosissime ed esprimono spesso interessi particolari (dei collegi elettorali che li hanno eletti o delle categorie sociali da cui sono appoggiati). La gran parte di queste iniziative non giunge nemmeno a essere discussa dalle Camere.

Anche singoli parlamentari o più parlamentari possono presentare proposte di legge.

Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL) è un organo previsto dall’art. 99 Cost., composto da rappresentanti delle categorie economiche (sindacati dei lavoratori, associazioni padronali, associazioni di liberi professionisti e di artigiani ecc.). Esso può formulare proposte di legge su materie economiche e sociali. Nella pratica, l’importanza di questo organo è stata minima, al punto che ciclicamente se ne propone l’abolizione.

Il CNEL può formulare proposte di legge su materie economiche e sociali.

L’iniziativa legislativa da parte di almeno 50.000 elettori è prevista per consentire a gruppi di opinione di prospettare esigenze non rappresentate dai partiti. La presenza capillare dei partiti, tuttavia, ha fatto sì che questo potere sia stato raramente utilizzato e sempre con scarsi risultati pratici.

50.000 elettori presentano proposte perlopiù su questioni non rappresentate da partiti.

L’iniziativa legislativa dei Consigli regionali, invece, dovrebbe valere a esprimere le richieste delle comunità territoriali. Anche questo tipo di iniziativa legislativa è risultato poco significativo.

Con l’iniziativa legislativa i Consigli regionali esprimono le richieste dei territori.

6.2 L’esame e l’approvazione L’art. 72 Cost. impone che qualsiasi progetto di legge, prima di essere discusso dalla Camera, debba essere esaminato dalla Commissione permanente competente. Le funzioni che tale Commissione è chiamata a svolgere variano a seconda che si segua il procedimento ordinario o uno dei due procedimenti semplificati.

L’esame e l’approvazione di una legge possono avvenire con 3 tipi di procedimento.

Il procedimento ordinario, detto per Commissione referente (art. 72, c. 1, Cost.), prevede che il progetto di legge venga assegnato all’esame preliminare

Il procedimento ordinario.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

LE PAROLE DEL DIRITTO

Emendamento Nel procedimento di formazione della legge, è la richiesta di uno o più parlamentari di cambiare alcuni articoli (o parti di essi) del progetto di legge.

Assemblea plenaria È costituita da tutti i membri di una singola Camera; in genere le sue riunioni sono pubbliche.

Il procedimento legislativo decentrato.

di una o (se riguarda più materie) più Commissioni permanenti competenti per materia. La Commissione unifica le diverse proposte di legge presentate sui medesimi argomenti e cerca i punti d’incontro tra le differenti posizioni politiche, eventualmente anche ascoltando esperti o portatori d’interessi (sindacati, associazioni di categoria o di cittadini, ecc.) esterni. A questo punto, il Presidente della Commissione o un altro relatore incaricato espone le linee generali della proposta di legge provocando una discussione che riguarda, prima, il testo nel suo complesso, poi, ogni singolo articolo. Si ottiene così un testo che potrebbe presentare, rispetto all’inizio del procedimento, alcune modifiche (più tecnicamente definite emendamenti ). Infine, si predispone una relazione (o più relazioni: di maggioranza e di minoranza) da “inviarsi” all’ Assemblea plenaria della Camera insieme al testo redatto e votato dalla Commissione stessa. L’Assemblea, a questo punto, procede a una nuova discussione e poi alla votazione. Quest’ultima avviene separatamente, articolo per articolo, e alla fine sulla legge nel suo complesso. Sugli articoli, che, a seconda delle leggi, possono essere poche unità o numerose decine, i parlamentari e il Governo hanno la possibilità di proporre ulteriori emendamenti soppressivi, modificativi o aggiuntivi rispetto al testo approvato dalla Commissione. A causa di ciò, spesso accade che il testo della proposta iniziale subisca profondi cambiamenti. Si comprende dalla complessità delle operazioni descritte che, se tutti i procedimenti legislativi dovessero svolgersi di fronte alle assemblee di Camera e Senato, la macchina parlamentare sarebbe schiacciata dall’eccesso di lavoro. Per questo, la Costituzione ha previsto l’alternativa del procedimento legislativo decentrato, che implica che l’esame e l’approvazione si svolgano interamente nell’ambito della Commissione competente (art. 72, c. 3, Cost.), la quale assume così un compito non referente, ma deliberativo o legislativo. Questa procedura è una peculiarità del nostro ordinamento ereditata dal fascismo ed è circondata da tutta una serie di cautele volte a evitare i “colpi di mano” potenzialmente favoriti dal numero limitato dei componenti delle Commissioni e dalla scarsa pubblicità dei lavori. Per evitare questo rischio, la Costituzione (art. 72): ▪ esclude la completa approvazione in Commissione delle leggi di maggiore importanza: le leggi in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e di approvazione dei bilanci e dei conti consuntivi. In questi casi, è obbligatoria la procedura legislativa ordinaria (con Commissione referente e e discussione e approvazione davanti alle assemblee parlamentari); ▪ consente sempre al Governo, a 1/10 dei componenti dell’Assemblea o a 1/5 dei membri della Commissione, di richiedere lo spostamento dei lavori all’Assemblea, per la discussione e la votazione o anche solo per la votazione finale. Malgrado tali limitazioni, il procedimento legislativo decentrato è oggi usato per l’approvazione della maggioranza delle leggi. Vi è, poi, un ultimo procedimento semplificato – detto per Commissione redi-

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

gente –, non previsto dalla Costituzione ma dai regolamenti parlamentari che ha caratteri misti tra i due precedenti. Con il procedimento per Commissione redigente, all’Assemblea parlamentare si garantisce almeno il voto finale sulla legge: alla Commissione viene affidato un compito redigente che consiste nella discussione e nell’approvazione dei singoli articoli, ma non nell’approvazione finale della legge nel suo complesso.

Il procedimento per Commissione redigente.

In tale modo, all’aula viene lasciata la sola scelta fra “prendere o lasciare” il testo così come è stato redatto (cioè, scritto) dalla Commissione (per questo definita redigente). Una volta approvata da un ramo del Parlamento, la proposta di legge viene inviata all’altro ramo perché anch’esso la esamini, la discuta e, infine, l’approvi. Affinché la proposta sia definitivamente approvata, è necessario che entrambe le Camere la votino nel medesimo testo. Se la seconda Camera introduce delle modifiche, il testo della legge passa da una Camera all’altra fino a che non si abbia il doppio voto conforme (ossia, le due Camere, indipendentemente l’una dall’altra, approvano lo stesso identico testo). Il passaggio ripetuto della proposta di legge fra una Camera e l’altra (meno frequente di quel che si potrebbe pensare) è definito navetta.

6.3 La promulgazione della legge Conclusa la fase dell’approvazione, la legge ha terminato il suo iter parlamentare. Essa tuttavia non produce ancora i suoi effetti giuridici.

Entrambe le Camere devono approvare lo stesso testo di legge.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Navetta Parte del telaio, a forma di piccola nave, che contiene il filo per tessere. Poiché la navetta va su e giù, questa parola suggerisce un andirivieni, un andare da una parte all’altra. In diritto indica il passaggio di un disegno di legge da una Camera all’altra per la sua approvazione.

Dopo l’approvazione, la legge viene inviata al Presidente della Repubblica per la promulgazione (art. 73 Cost.), con la quale egli ordina che la legge venga rispettata.

La promulgazione di una legge è fatta dal Presidente della Repubblica.

Il Presidente della Repubblica, quando abbia obiezioni sull’opportunità o conformità alla Costituzione delle leggi approvate dal Parlamento, può rinviarle alle Camere chiedendo una nuova deliberazione che tenga conto dei suoi rilievi. In caso di riapprovazione, però, il Presidente è tenuto comunque alla promulgazione (art. 74 Cost.).

Il Presidente della Repubblica può rinviare alle Camere le leggi che ritiene non opportune o non conformi alla Costituzione.

Poiché l’opposizione del Presidente non è, dunque, definitiva, si parla, a questo riguardo, di veto sospensivo che è usato, per lo più, al fine di richiamare il legislatore all’obbligo di provvedere alla “copertura finanziaria” delle leggi che comportano spese a carico dello Stato (art. 81, c. 3, Cost.). ESEMPIO Nel 2003, il Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi ha rifiutato di promulgare la nuova legge sul sistema radiotelevisivo italiano, ritenendo che non garantisse il pluralismo nell’informazione, ma mantenesse l’allora consolidato duopolio televisivo (Rai-Mediaset).

6.4 La pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale La legge promulgata viene pubblicata, a cura del Ministro della Giustizia, sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. La Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana è la pubblicazione giornaliera contenente tutti gli atti della Repubblica di interesse generale: le leggi, gli atti

LE PAROLE DEL DIRITTO

Veto Deriva dal latino vetare, “vietare”. Porre un veto, pertanto, vuol dire “vietare qualcosa”. Il veto del Presidente della Repubblica è sospensivo, nel senso che “sospende” l’entrata in vigore della legge.

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

LE PAROLE DEL DIRITTO

Vacatio legis Letteralmente significa “vacazione della legge”: indica una situazione di vuoto determinata dal fatto che le nuove disposizioni legislative non sono ancora obbligatorie per i cittadini.

con forza di legge, i regolamenti governativi, i provvedimenti aventi carattere politico o di portata generale, le sentenze della Corte costituzionale, i comunicati degli organi costituzionali ecc. La legge entra in vigore (cioè diviene obbligatorio osservarla) il 15° giorno successivo alla pubblicazione. L’intervallo di tempo tra la pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore si denomina, con espressione latina, vacatio legis . L’intervallo di 15 giorni fra la pubblicazione della legge sulla Gazzetta Ufficiale e l’entrata in vigore serve affinché i destinatari (i giudici, gli amministratori pubblici e i cittadini) possano prenderne conoscenza.

Le Camere possono eliminare oppure aumentare la vacatio legis.

In caso di urgenza, però, le Camere possono eliminare la vacatio legis, decidendo che la legge entri in vigore immediatamente. Quando il testo della legge è particolarmente complesso, invece, questo periodo di tempo può essere aumentato. ESEMPIO L’entrata in vigore della riforma del processo penale contenuta nel decreto legislativo n. 150 del 10 ottobre 2022 è stata dapprima fissata al 1° novembre 2022 e poi rinviata al 30 dicembre dello stesso anno.

APPRENDI e APPLICA ITER DI APPROVAZIONE DI UNA LEGGE

iniziativa

esame e approvazione

promulgazione

pubblicazione

può avvenire con

Completa le seguenti frasi con i termini appropriati. procedimento ordinario

procedimento semplificato

1. Possono presentare proposte di legge il Governo, i singoli ………….................................………………, il CNEL, …………....................................……… elettori, i Consigli regionali.

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali sono le fasi per l’approvazione di una legge? 2. Che cos’è una proposta di legge e chi può presentarla al Presidente di una delle due Camere? 3. Con quale modalità avviene l’approvazione di una proposta di legge? 4. In che cosa consiste il procedimento legislativo decentrato? E come viene limitato dalla Costituzione il ricorso a tale procedimento? 5. In che cosa consiste il doppio voto conforme? Che cos’è la navetta? 6. Che cosa accade se il Presidente della Repubblica non promulga la legge? 7. Dopo quanto tempo entra in vigore la legge dopo la pubblicazione? Questo periodo di tempo può essere modificato?

100

2. Grazie al potere di presentare i …………...........................……… di legge, il Governo può attuare il suo programma politico. 3. Il procedimento ordinario, detto per Commissione , prevede che il progetto di legge venga

…………...................………………

assegnato all’esame preliminare della Commissione permanente competente per ………….................................………………. 4. L’………….................................……………… è la richiesta di cambiare alcuni articoli (o parti di essi) del progetto di legge. 5. La legge promulgata viene ………….................................……………… sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana; entra in vigore il quindicesimo ………….................................……………… successivo alla pubblicazione. L’intervallo di tempo tra la pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore è detta ………….................................……………….

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

7. La legislazione costituzionale Poiché il Parlamento è l’organo rappresentativo dell’intero corpo elettorale, a esso spetta anche il potere di modificare o integrare la Costituzione, attraverso le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali di cui parla l’art. 138 Cost.

La Costituzione può essere modificata o integrata con le leggi di revisione costituzionale o altre leggi costituzionali.

Le leggi di revisione costituzionale sono quelle attraverso le quali è possibile modificare la Costituzione vigente. Le “altre leggi costituzionali” sono previste dalla Costituzione stessa come integrazione di sue disposizioni. ESEMPIO Con la legge costituzionale n. 1 del 2020 sono stati modificati gli artt. 56, 57 e 59 riducendo il numero dei parlamentari; con la legge costituzionale n. 1 del 2021 è stato modificato l’art. 58 abbassando da 25 a 18 anni l’età per eleggere il Senato; con la legge costituzionale n. 1 del 2022 sono stati modificati gli artt. 9 e 41 sulla tutela dell’ambiente.

7.1 Il procedimento legislativo delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali Il procedimento legislativo previsto per le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali è analogo a quello delle leggi ordinarie, ma aggravato, cioè reso più complesso.

Per le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali è previsto il procedimento “aggravato”.

Qui di seguito vengono indicate le particolarità previste dall’art. 138 Cost., sottintendendo che per tutto ciò di cui si tace (per esempio, l’iniziativa) valgono le regole previste per le leggi ordinarie: ▪ non è ammesso il procedimento legislativo decentrato in Commissione; ▪ la proposta di legge costituzionale deve essere approvata 2 volte da ciascuna Camera a intervallo non inferiore a 3 mesi dalla precedente deliberazione; ▪ mentre per la prima deliberazione di ciascuna Camera nulla è detto circa la maggioranza richiesta e, perciò, vale la maggioranza relativa, per la seconda deliberazione di ciascuna Camera occorre la maggioranza assoluta; ▪ la legge così approvata viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, al solo scopo di consentire di richiedere che venga sottoposta a referendum popolare (detto anche referendum costituzionale). Questo referendum può essere richiesto, alternativamente: – da 500.000 elettori; – da 5 Consigli regionali; – da 1/5 dei componenti di una Camera. ▪ se i votanti al referendum approvano la legge costituzionale, questa sarà promulgata dal Presidente della Repubblica, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale ed entrerà in vigore. Se invece i votanti al referendum la respingono, la legge costituzionale, pur approvata dal Parlamento, non potrà entrare in vigore. ESEMPIO La legge cost. n. 1/2020 è stata approvata da entrambe le Camere con 2 diverse deliberazioni. Poiché le seconde deliberazioni non hanno raggiunto la maggioranza dei 2/3, 71 senatori hanno potuto richiedere che venisse sottoposta a referendum costituzionale, che si è tenuto il 20 e 21 settembre 2020. Il 69,96% dei votanti si è espresso per il Sì all’approvazione del testo della legge costituzionale. Il Presidente della Repubblica Mattarella ha, quindi, promulgato detta legge.

101

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

▪ Il referendum è, però, escluso quando in entrambe le seconde deliberazioni si raggiunge l’elevata maggioranza dei 2/3 dei componenti. Questa previsione è frutto di grande saggezza, in quanto lascia intendere la preferenza per le modifiche costituzionali sostenute dal consenso non della sola maggioranza, ma di uno schieramento di forze politiche talmente vasto da riprodurre condizioni similari a quel compromesso tra le diverse componenti politiche che hanno consentito alla legge fondamentale della Repubblica italiana di “nascere” (compromesso costituzionale: unità 1, capitolo 2, § 2.2).

7.2 I limiti alla revisione costituzionale I principi fondamentali della Costituzione non sono modificabili.

I limiti alla revisione costituzionale sono: forma di governo repubblicana, principio democratico, diritti della persona e principi costituzionali essenziali.

Non tutta la Costituzione è revisionabile; essa stessa, infatti, prevede limiti alla sua modificabilità allo scopo di salvaguardare i suoi principi essenziali. Se una legge di revisione costituzionale pretendesse di oltrepassarli, sarebbe invalida e la Corte costituzionale potrebbe annullarla. I limiti alla revisione costituzionale consistono: ▪ nella forma di governo repubblicana, che è l’unico limite esplicitato nel testo della Costituzione all’art. 139. Si ricordi che la scelta della forma di governo precedette addirittura i lavori dell’Assemblea costituente, derivando dal voto del popolo italiano che si espresse per la repubblica con il referendum istituzionale del 2 giugno 1946; ▪ nel principio democratico, di cui all’art. 1 Cost., che è collegato al principio repubblicano. I due principi implicano che non possano essere soppressi gli istituti necessari al funzionamento della democrazia repubblicana (per esempio, le libere elezioni, i diritti politici ecc.); ▪ nei diritti della persona umana, che l’art. 2 Cost. proclama inviolabili; ▪ in tutti gli altri principi dell’ordinamento costituzionale che costituiscono l’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana: ci si riferisce, per esempio, al principio pluralista, al principio di uguaglianza nonché a quello di laicità dello Stato.

APPRENDI e APPLICA ITER DI UNA LEGGE COSTITUZIONALE è caratterizzato da

seconda approvazione in entrambe le Camere, a intervallo non inferiore a 3 mesi

▪ La modifica al testo costituzionale può dirsi approvata definitivamente?

la legge è approvata a maggioranza assoluta

la legge è approvata a maggioranza dei 2/3

viene pubblicata ma rimane sospesa per 3 mesi per consentire un eventuale referendum

viene promulgata ed entra in vigore

102

RISOLVI IL CASO Il Governo intende modificare la Costituzione con una riforma che prevede il passaggio a una forma di governo presidenziale. A tal fine riesce a ottenere una doppia votazione da ciascuna Camera, a distanza di 3 mesi l’una dall’altra, entrambe con la maggioranza del 62% dei voti.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

8. I poteri di indirizzo e di controllo Secondo i principi della forma di governo parlamentare, il Governo dipende politicamente dal Parlamento. Tale dipendenza si realizza anche attraverso i poteri di indirizzo e controllo a disposizione delle Camere. A tal fine, gli strumenti principali a disposizione di ciascun parlamentare sono le interrogazioni e le interpellanze.

I parlamentari godono di poteri di indirizzo e controllo nei confronti del Governo.

▪ Le interrogazioni sono domande che i parlamentari rivolgono per iscritto al Governo o a un Ministro per conoscere se determinati fatti siano veri e per sollecitare il Governo a dire quanto sa su tali avvenimenti oppure, ancora, per scoprire se abbia preso o intenda prendere provvedimenti al riguardo.

Gli strumenti principali a disposizione dei parlamentari sono: interrogazioni, interpellanze e mozioni.

▪ Le interpellanze non riguardano fatti o avvenimenti, ma il comportamento del Governo in particolari circostanze. Esse servono a discutere la responsabilità del Governo per le sue azioni. ESEMPIO Durante l’epidemia di Covid-19, nel nostro Paese un deputato presenta un’interrogazione al Governo per sapere quante mascherine siano necessarie per la protezione e con quali mezzi si intenda reperirle: se importandole dall’estero o se incentivandone la produzione in Italia. Un altro deputato, a seguito di notizie sugli organi di stampa di mascherine importate non a norma, interpella il Governo chiedendo se il materiale sia già stato pagato dallo Stato e come mai il Governo non abbia fatto i controlli necessari sulla sua conformità.

Per orientare e controllare l’azione del Governo, inoltre, le Camere possono adottare le mozioni: i parlamentari che le propongono promuovono, infatti, una deliberazione della Camera su un determinato argomento per chiedere al Governo di muoversi in una certa direzione. Lo strumento di controllo più importante di cui dispongono le Camere sono certamente le mozioni di fiducia e di sfiducia (di cui si parlerà nel prossimo capitolo 2, § 3), con le quali il Parlamento dispone in relazione alla capitolo: permanenza in carica del Governo. APPRENDI e APPLICA POTERI DI INDIRIZZO E CONTROLLO DELLE CAMERE esercitati tramite

interrogazioni

interpellanze

mozioni

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Nella forma di governo parlamentare il Governo dipende politicamente dal Parlamento. Come esercita questo potere il Parlamento? 2. Che cos’è l’interrogazione? Chi può proporla? 3. Che cos’è l’interpellanza? Come si distingue dall’interrogazione? 4. Che cos’è la mozione? Qual è il suo scopo?

103

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

SINTESI del capitolo 1

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Come è strutturato e come viene eletto il Parlamento? PARLAMENTO

Il Parlamento si compone di due Camere (la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica), che svolgono le medesime funzioni (bicameralismo perfetto).

è un

organo elettivo

Viene eletto con un sistema elettorale misto:

costituito da

– per 2/3 proporzionale: rende il Parlamento maggiormente rappresentativo; Camera dei deputati

Senato della Repubblica

– per 1/3 maggioritario: agevola la governabilità.

Come funzionano e come sono organizzate internamente le Camere? FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO

È definito legislatura il periodo compreso tra un’elezione e l’altra; dura 5 anni, non prorogabili; tuttavia, il Presidente della Repubblica può sciogliere anticipatamente le Camere.

presuppone

regolamento

organi

quorum

maggioranza che può essere

semplice assoluta qualificata

104

Ogni Camera delibera soltanto se c’è il quorum di validità e se, raggiunto questo, vota a favore una maggioranza dei parlamentari, ossia: metà più 1 dei presenti (semplice), dei componenti (assoluta) o una percentuale persino superiore (qualificata). Per organizzare il proprio funzionamento, ciascuna Camera adotta a maggioranza assoluta il proprio regolamento e si dota di organi per svolgere meglio il lavoro: il Presidente, l’Ufficio di presidenza, i Gruppi parlamentari, le Commissioni parlamentari.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Quali funzioni svolge il Parlamento? Il Parlamento svolge la funzione legislativa, che è esercitata collettivamente dalle Camere (entrambe devono approvare lo stesso testo di legge: doppio voto conforme) e si articola in 4 fasi: 1. iniziativa; 2. esame e approvazione; 3. promulgazione; 4. pubblicazione. Il 15° giorno successivo alla pubblicazione, la legge entra in vigore.

FUNZIONI DEL PARLAMENTO sono

iniziativa

funzione legislativa

Nella fase 2, giocano un ruolo importante le Commissioni che:

articolata nelle fasi di

– nel procedimento ordinario predispongono un testo che verrà inviato alla Camera, la quale, in Assemblea plenaria, discuterà e voterà prima articolo per articolo, poi il testo nel suo complesso;

esame e approvazione

promulgazione

pubblicazione

– nel procedimento decentrato predispongono e approvano il testo di legge; – nel procedimento in sede redigente inviano alla Camera un testo che verrà votato dall’Assemblea plenaria così com’è stato redatto dalla Commissione.

funzione di indirizzo e controllo attraverso

interrogazioni

interpellanze

mozioni

Che cosa contraddistingue il procedimento di revisione costituzionale?

PROCEDIMENTO DI REVISIONE COSTITUZIONALE è un

procedimento aggravato che richiede

doppia votazione

eventuale referendum

Il procedimento di formazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali è aggravato rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie. Richiede, infatti, una doppia votazione in entrambe le Camere e, nelle 2 seconde deliberazioni, in alternativa: la maggioranza dei 2/3 oppure la maggioranza assoluta; in quest’ultimo caso la legge così approvata può essere sottoposta a referendum. Tale procedimento, inoltre, incontra il limite espresso della forma di governo repubblicana nonché i limiti impliciti dei principi fondamentali della Carta costituzionale.

105

CAPITOLO 1

| IL PARLAMENTO

VERIFICA del capitolo 1

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

alle elezioni delle Camere, al parlamentare è

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Il Parlamento è un organo bicamerale.

……................................................

e non rinunciabile.

3. Il Presidente della ……................................................ può sciogliere

2. I parlamentari sono soggetti al vincolo di mandato.

assicurata un’……................................................ , stabilita per

le Camere ……................................................ , a meno che non siano incominciati gli ultimi ……................................................ del

3. Di norma la legge entra in vigore il 15° giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

quest’ultimo caso, potrà comunque scioglierle se

4. La carica di parlamentare è gratuita.

tale periodo coincide con l’ultimo ……................................................

suo mandato (semestre ……................................................ ); in

5. L’iniziativa legislativa è prerogativa esclusiva del Governo.

di legislatura.

6. Il sistema elettorale maggioritario assicura una maggiore governabilità rispetto a quello proporzionale.

La forma repubblicana può essere oggetto di revisione costituzionale.

Scegli la risposta corretta. V

8. Le Camere non svolgono alcuna funzione di controllo sul Governo.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Il Parlamento svolge la funzione di ……................................................ e controllo nei confronti del ……................................................ , attraverso le interrogazioni, le ……................................................ e le mozioni. Le ……................................................ , nello specifico, servono per chiedere al Governo se un determinato fatto sia ……................................................ , per chiedere informazioni in merito oppure ancora per scoprire se l’Esecutivo abbia preso o intenda prendere ……................................................

al riguardo.

2. Al fine di garantire il corretto funzionamento delle ……................................................

, la Costituzione stabilisce, a

tutela del ……................................................ , l’insindacabilità per le ……................................................

espresse, l’……................................................

(anche definita immunità penale) e l’……........................................... con alcune altre cariche. Infine, per consentire a chiunque, anche se privo di mezzi, di partecipare

106

C Analizza il contesto e applica una soluzione 1. Fulvia, iscritta al partito “Più donne in Parlamento”, una volta eletta, entra a far parte del corrispondente Gruppo parlamentare; riesce, inoltre, a divenire parte della coalizione di governo. Dopo qualche mese, la Camera si trova a votare un progetto di legge che vuole diminuire le ore lavorative dei pubblici dipendenti; il partito di maggioranza dà precise indicazioni di voto e “Più donne in Parlamento” lo segue. ▪ Fulvia può decidere di votare diversamente? a No, perché è vincolata alle istruzioni ricevute dal suo partito di appartenenza. b Sì, perché è soggetta al vincolo di mandato. c No, perché fa parte della coalizione di governo. d Sì, perché non è soggetta al vincolo di mandato.

2. In un ipotetico Stato diviso soltanto in 2 collegi, 3 diversi partiti candidano nei 2 collegi i rispettivi iscritti: Maria e Antonello (del partito “Più fiducia”), Francesco e Irene (del partito “Difendiamo i diritti”) e Isabella e Giuseppe (“Profondamente green”). Nel primo collegio Maria prende il 48% dei voti, Francesco il 47% e Isabella il 5%; nel secondo collegio, Antonello prende il 47%, Irene il 46% e Giuseppe il 7%. ▪ Quale sistema elettorale pensi che favorirebbe il partito “Difendiamo i diritti”?

UNITÀ 2

a Il sistema maggioritario uninominale, poiché

con quello proporzionale non otterrebbe alcun seggio. b Il sistema proporzionale, poiché con quello maggioritario uninominale non otterrebbe alcun seggio. c Il sistema maggioritario uninominale, poiché potrebbe entrare a far parte della maggioranza di governo. d Il sistema proporzionale, poiché in Parlamento siederebbero soltanto loro insieme ai rappresentanti di “Profondamente green”.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Revisione costituzionale AUTOCORREZIONE Le leggi di revisione costituzionale sono quelle attraverso le quali è possibile modificare la Costituzione vigente. Le “altre leggi costituzionali” sono previste dalla Costituzione stessa come integrazione di sue disposizioni.

▪

Elettorato attivo Capacità di votare, che è subordinata a due requisiti: possedere la cittadinanza italiana e la maggiore età.

▪

Elettorato passivo Capacità di essere eletti (25 anni per i deputati e 40 per i senatori).

▪

Vacatio legis Intervallo di tempo tra la pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore; serve affinché i destinatari possano prenderne conoscenza. La vacatio legis ordinaria è di 15 giorni, ma la legge può ridurre tale intervallo o aumentarlo.

▪

Promulgazione Dopo l’approvazione, la legge viene inviata al Presidente della Repubblica per la promulgazione, con la quale egli ordina che la legge venga rispettata.

1. Sergio, appena divenuto parlamentare, forte dell’inviolabilità che lo tutela, decide di rapinare una gioielleria. Sul luogo del fatto, la polizia trova la carta d’identità che Sergio ha perso nel corso della rapina. Il processo si svolge rapidamente e, dopo la condanna, viene chiesta alla sua Camera di appartenenza l’autorizzazione per l’arresto. ▪ La Camera può negarla? Perché? ▪ Risponderesti diversamente se Sergio fosse stato condannato per avere turbato la regolarità di un pubblico servizio poiché aveva organizzato una protesta contro l’operato della maggioranza?

2. Il partito di maggioranza propone una riforma costituzionale che modifichi così l’art. 3: «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge, a eccezione di quelli con gli occhi azzurri»; dopo qualche mese si conclude l’iter di approvazione con una maggioranza dei 2/3 in entrambe le Camere e i cittadini non vengono consultati con il referendum popolare. ▪ Tale modifica è legittima? Perché?

3. Un deputato presenta un progetto di legge per abrogare l’articolo 90 del codice penale, in base al quale «Gli stati emotivi o passionali non escludono né diminuiscono l’imputabilità», perché è convinto che la gelosia sia un movente tale da giustificare alcuni reati. ▪ La legge può abrogare un articolo del codice penale? ▪ Quale sarà l’iter che seguirà il progetto di legge? ▪ Se seguirà il procedimento ordinario, a chi verrà affidato? ▪ Se sarà approvato, quando entrerà in vigore? ▪ Il Presidente della Repubblica potrebbe rifiutare di firmare la legge se la reputa inopportuna?

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Preparati al colloquio

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Quali sono i limiti alla revisione costituzionale? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – chiarisci che cosa significa che la nostra è una Costituzione rigida; – spiega come avviene la modifica della Costituzione; – chiarisci perché la Costituzione non è totalmente revisionabile; – specifica che esiste un solo limite esplicitamente indicato dalla Costituzione e illustralo; – precisa che altri limiti sono impliciti e illustrali. 2. Definisci la differenza fra elettorato attivo e passivo; poi spiega se sussistono differenze fra elettorato attivo e passivo nelle due Camere e, se sì, quali. 3. Che cosa si intende con l’espressione “vacatio legis”? Qual è il suo scopo e quanto dura? 4. Il Presidente della Repubblica può rifiutarsi di promulgare una legge? Spiega perché al riguardo si parla di veto sospensivo. 5. Che cosa differenzia le due Camere?

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CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Giovanni, che produce imballaggi per alimenti

Il Governo

IL CASO Giovanni è titolare di un’impresa che produce imballaggi per alimenti e rifornisce un gran numero di ristoranti e pizzerie che vendono per l’asporto. Il 10 marzo il Governo approva un decreto legge che introduce importanti novità nel settore: gli imballaggi devono essere tutti riciclabili. Giovanni ha il magazzino pieno di imballaggi non conformi alla nuova normativa e chiede a un avvocato se ha a disposizione un tempo utile per venderli senza per questo violare la nuova normativa. LA SOLUZIONE La risposta è negativa, perché il decreto legge entra in vigore (produce cioè i suoi effetti) dal momento stesso in cui viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. Se il Presidente della Repubblica ha firmato tale decreto vuol dire che ha rilevato la presenza dei requisiti di necessità e urgenza previsti dall’art. 77 Cost. per l’emanazione di tali decreti. Giovanni quindi non può più vendere i suoi imballaggi non conformi alla nuova normativa. Il decreto legge, però, deve essere convertito in legge entro 60 giorni per cui, se il Parlamento non dovesse convertirlo, esso perderebbe efficacia fin dall’inizio e Giovanni potrebbe tornare a vendere i suoi imballaggi, a meno che il Parlamento non approvi una legge di sanatoria con la quale rende efficaci gli effetti prodotti nei 60 giorni. Il terzo comma dell’art. 77, stabilisce infatti, che «I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti».

1. Composizione e funzione del Governo Il Governo è formato dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e dal Consiglio dei Ministri.

Il Governo è un organo costituzionale complesso formato dal Presidente del Consiglio, dai Ministri – chiamati a collaborare con il Presidente del Consiglio nella comune azione di governo – e dal Consiglio dei Ministri, che è l’organo collegiale costituito dal Presidente del Consiglio e dai Ministri.

Il Governo esercita la funzione esecutiva e di indirizzo politico.

Il Governo esercita principalmente la funzione esecutiva (dà attuazione alle leggi approvate dal Parlamento e dirige la Pubblica Amministrazione), ma anche una rilevante quota di attività di indirizzo politico (definisce la politica interna ed estera), interviene nella formazione delle leggi ( § 5) e approva atti aventi forza di legge. Se al Parlamento spetta deliberare, al Governo spetta, dunque, operare. Si ricorderà che il Governo è di norma espressione della sola maggioranza parlamentare (cioè della coalizione di partiti che assomma il maggior numero di seggi in

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Parlamento) e non anche dell’opposizione, mentre del Parlamento fanno parte tutti i partiti (sia quelli di maggioranza sia quelli di opposizione) in relazione ai risultati delle elezioni.

2. La formazione del Governo La formazione del Governo consiste nel procedimento di nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri (art. 92 Cost.) da parte del Presidente della Repubblica.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

Tale procedimento consta di tre fasi, che fanno capo al Presidente della Repubblica: ▪ le consultazioni con varie personalità politiche; ▪ il conferimento dell’incarico di formare il nuovo Governo; ▪ la nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri.

2.1 Le consultazioni Il Presidente della Repubblica ha il compito di nominare un Governo che, per la sua composizione e per il suo programma, sia in grado di riscuotere la fiducia della maggioranza parlamentare. Tanto più la situazione parlamentare è chiara, con una maggioranza e un’opposizione ben definite (a seguito dei risultati delle elezioni), tanto più risulta obbligata la scelta a favore del “leader” della coalizione vincente (com’è accaduto dopo le elezioni del 2022, quando la destra ha conquistato la maggioranza assoluta). Se, invece, nessun partito o coalizione ha la maggioranza dei parlamentari, allora spetterà al Capo dello Stato favorire il dialogo tra le forze politiche affinché giungano a un accordo (com’è accaduto dopo le elezioni del 2018, quando il M5S, il Pd e il centrodestra avevano ciascuno circa 1/3 dei seggi). Per potersi fare un’idea precisa della situazione politica parlamentare, il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni, cioè riceve varie personalità

Con le consultazioni, il Presidente della Repubblica sceglie l’esponente politico a cui affidare l’incarico di formare il nuovo Governo.

APPRENDI e APPLICA GOVERNO

svolge tre funzioni

esecutiva, di indirizzo politico e legislativa

è formato da

Presidente del Consiglio

Ministri

Consiglio dei Ministri

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Perché il Governo è definito “organo complesso”? 2. Da quali organi è formato il Governo? 3. In che cosa consiste la funzione esecutiva esercitata dal Governo? 4. In che cosa consiste la funzione di indirizzo politico esercitata dal Governo? 5. In che cosa consiste la funzione legislativa esercitata dal Governo?

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CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

politiche, che esprimono gli orientamenti dei propri partiti (è il caso dei Segretari dei partiti e dei Presidenti dei Gruppi parlamentari) o, data la carica che hanno ricoperto in passato o ricoprono oggi, le proprie opinioni personali (è il caso degli ex Presidenti della Repubblica e dei Presidenti delle Camere).

2.2 L’incarico di formare il nuovo Governo Il Presidente del Consiglio incaricato accetta con riserva.

Quando il quadro politico è sufficientemente chiaro, il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico di formare il nuovo Governo a un Presidente del Consiglio incaricato che accetta “con riserva” (riservandosi cioè di accertare la possibilità di trovare l’accordo necessario a formare una maggioranza di governo). Il Presidente del Consiglio incaricato prende, a sua volta, contatto con i partiti che intende riunire nella coalizione del nuovo Esecutivo al fine di concordare il programma politico e la lista dei Ministri da proporre al Capo dello Stato. Di fatto, i posti di Ministro vengono suddivisi fra i diversi partiti della neonata coalizione di governo, i quali si vedono così attribuito il potere di indicare i nominativi di coloro che li andranno a ricoprire. Qualora il suo tentativo fallisca, il Presidente del Consiglio incaricato rimette il mandato, rinunciando all’incarico, che il Capo dello Stato affiderà ad altri.

2.3 La nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri Il Presidente del Consiglio scioglie la riserva e propone i Ministri al Presidente della Repubblica.

Una volta definita la maggioranza parlamentare che possa sostenere il nuovo Governo, il Presidente incaricato si reca dal Presidente della Repubblica per sciogliere la riserva, cioè per accettare la nomina a Presidente del Consiglio e per proporre la lista dei suoi Ministri.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri.

A questo punto, il Presidente della Repubblica procede alla nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri con propri decreti, controfirmati dal nuovo Presidente del Consiglio ( § 6).

Presidente del Consiglio e Ministri giurano di essere fedeli alla Repubblica e alla Costituzione.

Una volta nominati, i membri del nuovo Governo giurano nelle mani del Capo dello Stato (art. 93 Cost.) di essere fedeli alla Repubblica, di osservare lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le loro funzioni nell’interesse esclusivo della Nazione. Successivamente al giuramento, l’Esecutivo è immesso nell’esercizio delle sue funzioni e, perciò, termina il procedimento della sua formazione. ESEMPIO A seguito delle elezioni e delle consultazioni che ne conseguono, il Presidente della Repubblica si convince che Francesca Rossi potrebbe formare un Governo sostenuto da una maggioranza parlamentare; pertanto, le conferisce l’incarico di formarlo. Rossi prende contatti con i segretari dei partiti X, Y, Z e W; scopre che: • i partiti X e Y concordano sulle misure da prendere in tema di ambiente e salute; • i partiti Y e Z concordano, invece, sui provvedimenti in materia di immigrazione e tasse; • entrambe le eventuali coalizioni formerebbero una maggioranza parlamentare di poco superiore al 50% più 1 dei componenti del Parlamento; • il partito W sosterrebbe soltanto la coalizione formata dai partiti X e Y, poiché non condivide la linea politica del partito Z in tema di diritti civili. I partiti X, Y e W si accordano, quindi, su alcune azioni di governo e sui nominativi dei Ministri che potrebbero formare il Governo presieduto da Rossi. Alla luce di ciò, Rossi si reca dal Presidente della Repubblica per sciogliere la riserva e accettare la nomina di Presidente del Consiglio.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Può capitare che la nascita di un Governo politico appaia impossibile perché i partiti non riescono a trovare un accordo su un programma comune: normalmente ciò conduce allo scioglimento anticipato del Parlamento e a nuove elezioni; tuttavia, in situazioni di emergenza (per esempio, in momenti di crisi economica) non si può attendere mesi per avere un Governo dotato di pieni poteri. In tali casi, il Presidente della Repubblica svolge una funzione attiva e centrale: promuove un accordo fra le forze politiche che consenta la formazione di un Governo composto da “tecnici”, cioè da personalità estranee ai conflitti politici, scelte per le loro competenze specifiche.

In situazioni di emergenza, il Presidente della Repubblica può nominare un Governo tecnico.

I Governi tecnici – cosiddetti Governi del Presidente – sono generalmente chiamati a far fronte a misure di emergenza economico-finanziaria o sociale e costituiscono un’eccezione; vengono sostenuti dal Parlamento per il tempo necessario ad affrontare l’emergenza, poi si torna al voto.

APPRENDI e APPLICA FORMAZIONE DEL GOVERNO

è il procedimento di nomina del Governo da parte del Presidente della Repubblica

avviene attraverso tre fasi

consultazioni

il Presidente della Repubblica riceve varie personalità politiche, che esprimono gli orientamenti dei propri partiti

incarico

raccolte le necessarie informazioni, il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico di formare il Governo a un Presidente del Consiglio che accetta “con riserva”

nomina

il Presidente del Consiglio incaricato scioglie la riserva e propone i Ministri al Presidente della Repubblica, che procede alla nomina

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali sono le fasi di formazione del Governo? 2. In che cosa consistono le consultazioni? Qual è il loro obiettivo? Chi viene ricevuto dal Presidente della Repubblica? 3. Chi è il Presidente del Consiglio incaricato? Come accetta l’incarico? In quale caso rimette il mandato? 4. Quando il Presidente del Consiglio incaricato scioglie la riserva? 5. Quali sono i passaggi necessari per la formazione del Governo, una volta sciolta la riserva? 6. Che cos’è un Governo tecnico? Quando vi si fa ricorso?

fanno parte del Parlamento. Lo può fare? Consiglio • estranei • Governo • no • non lo può • Parlamento • Presidente • lo può • sì • tecnici …………....................................………………

fare: la Costituzione non impone

che i Ministri debbano necessariamente essere dei parlamentari e anzi, al comma 4 dell’articolo 64, viene scritto esplicitamente che: «I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute», da cui si deduce che i membri del ………….................................……………… (quindi non solo i Ministri ma anche il ………….................................……………… del

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Attenzione ai distrattori! Una crisi di Governo si conclude con la nomina di un nuovo Presidente del Consiglio, che intende chiamare a far parte del suo Governo alcuni Ministri tecnici, che non

Consiglio stesso) possono essere ………….................................……………… al Parlamento. Infatti, nella storia repubblicana è accaduto più volte che siano stati nominati dei Ministri ………….................................………………

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CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

3. Il rapporto di fiducia 3.1 Il conferimento iniziale della fiducia Dopo aver ottenuto la fiducia, il Governo entra nella pienezza dei suoi poteri politici.

Entro 10 giorni dalla nomina, il nuovo Governo deve presentarsi alle Camere per esporre il proprio programma e, su questo, ottenere la fiducia (art. 94, c. 3, Cost.). Questo è un passaggio essenziale di un sistema di governo parlamentare nel quale il Governo è politicamente responsabile di fronte al Parlamento. Dopo il giuramento e prima della fiducia, proprio perché il Parlamento non ha ancora dimostrato di voler sostenere l’Esecutivo, il Governo è in carica, ma i suoi poteri sono limitati alla “ordinaria amministrazione”: deve occuparsi della gestione normale dello Stato e non può compiere atti di rilievo politico (come, per esempio, assumere l’iniziativa legislativa). Con la fiducia, invece, il Governo entra nella pienezza dei suoi poteri politici e può iniziare a operare per la realizzazione del suo programma.

Se non ottiene la fiducia, il Governo deve dare le dimissioni.

Nel caso in cui non ottenga la fiducia, il Governo dovrà presentare le dimissioni al Presidente della Repubblica e questi si rimetterà da capo all’opera per tentare di formarne uno nuovo. ESEMPIO Nella storia repubblicana, soltanto quattro volte ci sono state dimissioni del Governo determinate dalla mancata concessione della fiducia iniziale: il Governo De Gasperi nel 1953; il Governo Fanfani nel 1954; il Governo Andreotti nel 1972 e il Governo Andreotti nel 1979.

La votazione della fiducia avviene per appello nominale ed è sufficiente la maggioranza semplice.

Le Camere concedono la fiducia approvando una mozione motivata, votata per appello nominale (art. 94, c. 2, Cost.; capitolo 1, § 5.1): in questo modo si rende palese il voto e si costringono tutti i parlamentari ad assumersi pubblicamente le loro responsabilità. Non essendo prevista una particolare maggioranza, è sufficiente quella semplice (cioè la maggioranza dei presenti: art. 64, c. 3, Cost.).

3.2 La revoca della fiducia Il rapporto di fiducia caratterizza tutta la legislatura.

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La fiducia non riguarda solo la fase iniziale del Governo, ma deve essere permanente: infatti, il rapporto di fiducia che si instaura con l’approvazione della mozione deve durare per tutta la legislatura, altrimenti il Governo è costretto alle dimissioni.

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L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Per questo motivo, la fiducia può essere verificata nel corso della vita del Governo e, eventualmente, può essere revocata, con la conseguenza delle dimissioni del Governo in carica. I mezzi attraverso cui avviene la verifica della fiducia sono la mozione di sfiducia (nelle mani delle Camere) e la questione di fiducia (nelle mani del Governo). ▪ La mozione di sfiducia consiste in un documento, firmato da almeno 1/10 dei componenti di una Camera, nel quale si espongono i motivi per i quali il Governo è venuto a perdere il consenso politico che aveva all’inizio. Tale mozione costituisce, di regola, uno strumento usato dalle opposizioni e non può essere messa in discussione prima di 3 giorni dalla sua presentazione. Si impedisce, così, alla minoranza di approfittare di eventuali assenze della maggioranza e di revocare la fiducia di cui nella realtà il Governo ancora gode. Così come per la fiducia iniziale, anche per la revoca della stessa sono necessari lo scrutinio palese e la maggioranza semplice. Nel caso venga raggiunta il Governo è tenuto a dimettersi.

La mozione di sfiducia, di solito, viene proposta dalle opposizioni.

▪ La questione di fiducia è, invece, uno strumento a disposizione del Governo. Sebbene il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporti normalmente l’obbligo di dimissioni (art. 94, c. 4, Cost.), il Presidente del Consiglio può obbligarsi a dimettersi in caso di esito negativo di una determinata votazione: in tale situazione, infatti, egli può dichiarare che l’approvazione di un certo provvedimento (per esempio, un disegno di legge da lui stesso proposto), oppure il rigetto di una proposta altrui (per esempio, un emendamento dell’opposizione che stravolge un disegno di legge governativo) è essenziale per la realizzazione del programma di governo. Pertanto, se il Parlamento non sostiene l’Esecutivo su un argomento cruciale per l’azione di governo e vota in senso contrario a quanto richiesto, ciò equivale al ritiro della fiducia, con le conseguenti dimissioni del Governo stesso. Le Camere perciò sono poste di fronte a un’alternativa molto pesante: o approvare la proposta del Governo oppure respingerla, provocando così l’apertura di una crisi. Ciò fa sì che eventuali divisioni nella maggioranza, una cui parte avrebbe potuto votare con le opposizioni contro la volontà del Governo, siano forzosamente superate, costringendo, di fatto, la maggioranza a votare in modo compatto un determinato provvedimento. Anche la votazione del provvedimento sul quale è “posta la questione di fiducia” avviene a maggioranza semplice e a scrutinio palese, in modo da rafforzare la disciplina dei partiti di Governo. Per comprendere l’efficacia della questione di fiducia, è utile sapere che in passato la crisi di Governo è stata determinata da un voto parlamentare negativo sulla questione di fiducia solo in due casi: così si conclusero i due Governi Prodi nel 1998 e nel 2008.

La questione di fiducia è posta dal Governo.

ESEMPIO Il Governo in carica si propone di ridurre l’inquinamento nel Paese; a tal fine, presenta un disegno di legge che prevede determinati obblighi a carico delle imprese. L’opposizione presenta un emendamento che consentirebbe alle maggiori imprese della Pianura padana di non dover rispettare tali obblighi. Il Presidente del Consiglio può decidere di porre la questione di fiducia sul disegno di legge così come è stato presentato, perché può ritenere che, senza quelle misure, il suo programma politico non potrebbe essere attuato. Se la pone, forza la maggioranza a votare a favore del disegno di legge così com’è, impedisce il confronto parlamentare e rischia di doversi dimettere; per contro, ha maggiori probabilità di vederlo approvato.

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| IL GOVERNO

3.3 Le crisi di Governo Si verifica una crisi di Governo quando si incrina il rapporto di fiducia tra l’Esecutivo e il Parlamento, al punto che il Governo rassegna le proprie dimissioni.

Le crisi di Governo possono essere parlamentari o extraparlamentari.

Nello specifico, le crisi di Governo possono essere parlamentari o extraparlamentari. Si parla di crisi parlamentari quando la rottura del rapporto di fiducia si verifica in Parlamento. Ciò può avvenire in uno dei modi precedentemente descritti: mancata fiducia iniziale, approvazione della mozione di sfiducia, questione di fiducia che non va a buon fine. In tutti gli altri casi in cui emergono inconciliabili contrasti tra i partiti della coalizione (dissensi sulla condotta del Governo, decisione di uno o più partiti di ritirarsi dalla coalizione ecc.) che non consentono più di poter contare sull’appoggio di una maggioranza parlamentare e inducono il Governo a dimettersi pur senza che il Parlamento si sia formalmente espresso sulla fiducia, la crisi è extraparlamentare. Le crisi extraparlamentari costituiscono un evento patologico della vita politica. Il Governo dimissionario, in entrambi i casi, rimane in carica fino a che quello successivo non inizia a operare, in modo da evitare che si determini un vuoto nella suprema direzione dello Stato (è la cosiddetta prorogatio). Come avviene per il Governo prima della fiducia, anche i poteri di quello dimissionario sono limitati all’ordinaria amministrazione.

APPRENDI e APPLICA il Governo deve ottenerla dalle Camere entro 10 giorni dalla nomina

FIDUCIA può essere verificata nel corso della vita del Governo mediante

ottiene la fiducia mozione di sfiducia

questione di fiducia il Governo entra in carica nella pienezza dei suoi poteri

se la fiducia viene meno si verifica una crisi di Governo e quest’ultimo dà le dimissioni

non ottiene la fiducia il Presidente della Repubblica può

affidare ad altri un nuovo incarico

indire le elezioni politiche

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Entro quanto tempo dalla nomina il Governo deve chiedere la fiducia alle Camere? Che cosa deve presentare alle Camere? 2. Perché è necessario il voto di fiducia del Parlamento al Governo? 3. Che cosa accade se il Governo non ottiene la fiducia? 4. Con quale atto viene data la fiducia al Governo? Con quale maggioranza deve essere approvato?

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5. Che cos’è la mozione di sfiducia? Chi la utilizza di solito e per quale scopo? 6. Che cos’è la questione di fiducia? Chi la richiede e per quale scopo? 7. Che cos’è una crisi di Governo? 8. Come si apre una crisi parlamentare? E una extraparlamentare? 9. Che cos’è la prorogatio del Governo dimissionario?

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L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

4. La struttura e i poteri del Governo Come si è detto, il Governo è composto dal Presidente del Consiglio, dai singoli Ministri e dal Consiglio dei Ministri.

4.1 Il Presidente del Consiglio Il compito essenziale del Presidente del Consiglio è di carattere politico: deve garantire l’unità dell’azione di governo in conformità al programma su cui ha ottenuto la fiducia. Si tratta di un compito particolarmente difficile, soprattutto nei Governi di coalizione che sono una somma, ma non una fusione, di forze e orientamenti politici diversi.

Il Presidente del Consiglio deve garantire l’unità del Governo sul programma proposto.

Il Presidente del Consiglio è colui che guida e dirige l’azione del Governo, assumendosene la responsabilità dinanzi alle Camere. È il fulcro dell’Esecutivo: se lui si dimette, il Governo cade.

Inoltre, il Presidente del Consiglio dirige l’azione del Governo anche con l’ausilio di un apparato di funzionari.

L’art. 95 Cost. attribuisce al Presidente del Consiglio il compito di: ▪ dirigere la politica generale del Governo; ▪ mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo; ▪ promuovere e coordinare l’attività dei Ministri. Per realizzare questi obiettivi, il Presidente del Consiglio non ha poteri di comando sui Ministri, in quanto ciò sarebbe incompatibile con la natura collegiale del Governo. Egli non è un superiore gerarchico, ma piuttosto un primus inter pares (cioè il primo, il più autorevole in un gruppo di pari). I suoi poteri sono semplici poteri di direzione e coordinamento dell’attività dell’Esecutivo per quanto, in realtà, egli possa indurre facilmente i Ministri a seguire la sua linea. E ciò perché, in caso di contrasto, il Presidente può minacciare di dimettersi determinando l’apertura di una crisi di Governo. Per svolgere i suoi compiti, il Presidente del Consiglio dispone di un vasto apparato di funzionari, posto sotto la direzione del Segretario generale della Presidenza del Consiglio. A tale apparato spettano tutte le attività di supporto e di documentazione necessarie per il corretto svolgimento delle funzioni citate. Inoltre, il Presidente del Consiglio può nominare uno o più Vicepresidenti, i quali sono chiamati a sostituirlo qualora sia impedito nell’esercizio delle sue funzioni.

4.2 I Ministri I Ministri svolgono una funzione importante all’interno del Governo; tuttavia, le persone che ricoprono il ruolo di Ministro non sono fondamentali per la tenuta del Governo come, invece, lo è il Presidente del Consiglio. Se, infatti, un Ministro si dimette, ciò non comporta la crisi di Governo ma la sola sostituzione dello stesso: si parla abitualmente, in questi casi, di “rimpasto” del Governo poiché, per evitare una crisi vera e propria, si cambiano alcune delle personalità che lo compongono. Anche se la Costituzione non dice nulla in proposito e pertanto non vi sono vincoli, i Ministri sono normalmente parlamentari o esponenti dei partiti. Tut-

I Ministri possono essere sostituiti con un rimpasto, senza crisi di Governo.

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| IL GOVERNO

tavia, non è esclusa la partecipazione al Governo di personalità qualificate in campi specifici (per esempio, nell’economia o nella medicina), detti Ministri tecnici. I Ministri hanno una funzione sia politica sia amministrativa.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Pubblica Amministrazione Ha due diverse accezioni: in senso soggettivo, è un complesso di uffici e organi adibiti allo svolgimento di funzioni pubbliche; in senso oggettivo, è l’insieme delle funzioni e delle attività che hanno come obiettivo la cura concreta degli interessi pubblici.

I Ministri hanno una doppia funzione: ▪ politica, in quanto sono membri del Consiglio dei Ministri; ▪ amministrativa, in quanto ogni Ministro è a capo di un Ministero (detto anche Dicastero), cioè di un grande settore della Pubblica Amministrazione; inoltre, i Ministri esercitano poteri di indirizzo e controllo sugli enti e le aziende di Stato. Questa doppia funzione fa sì che il Ministro sia l’elemento di collegamento tra la politica e l’Amministrazione. In particolare, egli deve garantire: ▪ da un lato, che l’attività della Pubblica Amministrazione sia conforme all’indirizzo politico del Governo; ▪ dall’altro, che le decisioni di quest’ultimo tengano conto delle esigenze di funzionamento della Pubblica Amministrazione tra cui, in primo luogo, quelle di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.). ESEMPIO Il Ministro dell’Ambiente durante una seduta del Consiglio dei Ministri (in qualità di organo politico) riferisce di aver bisogno di maggiori fondi per cercare di limitare i danni di un’ingente perdita di un oleodotto; il Consiglio dei Ministri valuta allora come risolvere l’emergenza. Al contempo, in quanto capo del rispettivo Ministero, il Ministro dell’Ambiente (in qualità di organo amministrativo) fornisce le direttive per assicurare l’attuazione della linea politica del Governo: poiché il Governo a cui appartiene è particolarmente sensibile al problema dell’inquinamento, incarica i suoi tecnici di risolvere il problema della perdita dell’oleodotto con tutti i mezzi possibili.

Con la formazione del nuovo Governo, viene attribuita ai Ministri la titolarità dei Ministeri.

I Ministeri sono previsti dalla legge (per esempio: Ministero degli Affari Esteri, dell’Interno, della Difesa, della Giustizia, dell’Economia e Finanza, della Salute ecc.) e la loro denominazione, per esigenze politiche particolari, può variare nel tempo (per esempio, lo storico della Pubblica Istruzione è diventato nel tempo Ministero dell’Istruzione e oggi Ministero dell’Istruzione e del merito). La loro titolarità (cioè i Ministri che ne sono a capo) è decisa nella fase della formazione del Governo. Può accadere che a un Ministro sia attribuita una doppia titolarità tra Ministeri affini (per esempio, in passato un unico Ministro è stato posto a capo sia del Ministero dell’Istruzione e del Merito sia di quello dell’Università e della Ricerca).

Vengono inoltre nominati i Ministri senza portafoglio.

Oltre ai Ministri di cui si è detto, vi sono i Ministri senza portafoglio, così chiamati perché, non essendo a capo di un ramo della Pubblica Amministrazione (non avendo, cioè, un Ministero alle loro dipendenze), nel bilancio dello Stato non sono loro attribuiti fondi da spendere. I Ministri senza portafoglio non sono in numero fisso, ma la loro esistenza dipende dalle necessità che si manifestano quando il Governo viene nominato. ESEMPIO Sono esempi di Ministri senza portafoglio: il Ministro per i Rapporti con il Parlamento, che deve coordinare il lavoro del Governo con l’attività delle Camere; il Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, che gestisce i rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali; il Ministro per le Riforme istituzionali, che si occupa di proporre o agevolare la riforma dell’organizzazione istituzionale del Paese.

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L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

4.3 Il Consiglio dei Ministri Il Consiglio dei Ministri è l’organo collegiale che comprende il Governo nella sua interezza. È composto da tutti i Ministri ed è presieduto dal Presidente del Consiglio, che lo convoca e ne fissa l’ordine del giorno inerente alle questioni su cui deliberare.

Il Consiglio dei Ministri è presieduto dal Presidente del Consiglio ed è formato dai Ministri.

In quanto massimo organo governativo, al Consiglio dei Ministri spettano i poteri di maggior rilievo politico. In particolare: ▪ determina la politica generale del Governo (per esempio, approva il programma da sottoporre alle Camere per la fiducia; decide sull’opportunità di porre la questione di fiducia ecc.); ▪ risolve i conflitti di competenza tra i Ministri; ▪ delibera i disegni di legge da presentare alle Camere, i decreti legislativi e ai i decreti legge, nonché i regolamenti governativi (per i quali si rinvia paragrafi 5 e 6); ▪ prende le decisioni che riguardano i rapporti con le Regioni e gli enti locali (per esempio, per promuovere i conflitti di attribuzione davanti alla Corte costituzionale); ▪ prende le decisioni fondamentali di politica estera e di politica eurounitaria (relativa cioè ai rapporti con l’Unione Europea) e quelle che riguardano i rapporti con la Chiesa cattolica e gli altri culti; ▪ nomina i Presidenti dei principali enti pubblici nazionali (per esempio: INPS – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale –, INAIL – Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro); ▪ esprime gli orientamenti amministrativi complessivi ai quali i singoli Ministri e la Pubblica Amministrazione devono attenersi.

4.4 Gli organi non necessari Per favorire un miglior funzionamento del Governo sono previsti alcuni organi non contemplati dalla Costituzione e per questo detti organi non necessari. Oltre ai già citati Vicepresidenti, segnaliamo: i Comitati interministeriali, i Sottosegretari e i Commissari straordinari del Governo.

Per un miglior funzionamento del Governo, sono previsti alcuni organi supplementari.

▪ Quando decisioni di Governo coinvolgono più Ministri, competenti in materie affini, si possono istituire con una legge dei Comitati interministeriali e attribuire a essi tali decisioni. Tra i più importanti, ricordiamo: il CIPE, il CICR e il CISR. – Al CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica) spettano importanti decisioni di politica economica e di ripartizione di risorse finanziarie; è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ed è composto dai Ministri con competenze in materia di politica economica (tra gli altri: il Ministro dell’Economia e delle Finanze, degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale, del Lavoro e delle Politiche sociali ecc.). – Il CICR (Comitato per il Credito e il Risparmio) svolge, invece, una funzione di vigilanza in materia di risparmio ed esercizio del credito. – Il CISR (Comitato Interministeriale per la Sicurezza della Repubblica) è un organo che si occupa dell’indirizzo, della regolazione e del controllo 117

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| IL GOVERNO

dei servizi di sicurezza, nati allo scopo di salvaguardare la Repubblica da minacce e pericoli provenienti dall’interno o dall’esterno del nostro Paese (per esempio, il terrorismo). Del Comitato fanno parte, tra gli altri, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro degli Affari esteri, il Ministro dell’Interno e il Ministro della Difesa. ▪ I Sottosegretari sono collaboratori dei Ministri e sono delegati a seguire particolari settori dell’Amministrazione. Sono organi governativi ma non partecipano al Consiglio dei Ministri (a eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, incaricato del verbale delle sedute del Consiglio dei Ministri). Nei Ministeri più importanti un sottosegretario può assumere il titolo di Viceministro; ▪ I Commissari straordinari del Governo sono incaricati dal Governo di compiere missioni speciali e temporanee (per esempio: il Commissario per la lotta alla mafia, per la ricostruzione dell’Aquila dopo il terremoto, per il contrasto alla pandemia da Covid-19, per l’immigrazione, per la crisi idrica, per la realizzazione di eventi speciali o grandi opere, ecc.). APPRENDI e APPLICA STRUTTURA DEL GOVERNO è formato da

Presidente del Consiglio

Ministri

Consiglio dei Ministri

Comitati interministeriali (CIPE, CICR, CISR)

organi non necessari

Sottosegretari

Commissari straordinari del Governo

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali sono i compiti del Presidente del Consiglio? Come realizza questi obiettivi? 2. Il Segretario generale della Presidenza del Consiglio è a capo di quale apparato? Quali sono i suoi compiti? 3. Che cos’è il rimpasto del Governo? 4. Qual è la funzione politica del Ministro?

5. Qual è la funzione amministrativa del Ministro? 6. Perché alcuni Ministri sono detti “senza portafoglio”? 7. Da chi è costituito il Consiglio dei Ministri? 8. Quali sono i poteri del Consiglio dei Ministri? 9. Che cosa sono i Comitati interministeriali? 10. Che funzioni svolgono i Sottosegretari? 11. Che compiti svolgono i Commissari straordinari?

Svolgi la seguente ricerca. Nel nostro ordinamento, il numero di Ministri è variabile: cerca su Internet, sul sito del Governo, quali sono gli attuali Ministri e, in particolare, scopri quanti e quali Ministri senza portafoglio sono stati nominati. Una volta individuati i Ministri senza portafoglio, cerca informazioni sui loro compiti.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

5. I poteri legislativi La funzione legislativa del Governo si esercita attraverso due atti aventi forza di legge, cioè capaci di prendere il posto della legge: i decreti legislativi delegati e i decreti legge. L’esistenza di una potestà legislativa del Governo sembra, in qualche modo, incrinare il “monopolio” delle Camere (art. 70 Cost.: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere»). Tuttavia, come adesso vedremo, i procedimenti per l’approvazione degli atti aventi forza di legge prevedono un intervento decisivo del Parlamento che ne stabilisce la prevalenza nell’esercizio della funzione legislativa.

Il Governo esercita la funzione legislativa con i decreti legislativi e i decreti legge.

5.1 Il decreto legislativo delegato Il decreto legislativo delegato è un atto del Governo approvato sulla base di una delega che gli è stata conferita dal Parlamento tramite un’apposita legge, detta legge di delegazione (art. 76 Cost.).

Il Governo delibera i decreti legislativi su delega del Parlamento.

Le ragioni che inducono il Parlamento a delegare al Governo l’esercizio del proprio potere legislativo consistono nell’impossibilità, per le Camere, di lavorare a testi spesso importantissimi e tecnicamente molto complessi, come, per esempio, i codici, composti da centinaia di articoli. Il Governo, invece, ha maggiori possibilità di azione, potendo avvalersi dell’ausilio di Commissioni di esperti e delle conoscenze della Pubblica amministrazione. ESEMPIO Molti dei codici attualmente vigenti (per esempio: il codice della strada, il codice del consumo, il codice in materia di protezione di dati personali ecc.) sono stati prodotti attraverso la delega legislativa.

In generale, la delega è un atto attraverso cui il “delegante” attribuisce ad altri (il delegato) l’esercizio di un proprio diritto o di un proprio potere. Perciò, colui che riceve la delega deve rimanere nei limiti che il delegante ha voluto stabilire. Se non lo fa, gli atti posti in essere non sono validi. La delega legislativa segue gli stessi principi: il Governo deve rispettare le indicazioni contenute nella delega parlamentare. In caso contrario, infatti, il Governo violerebbe l’art. 76 Cost. e il decreto sarebbe invalido per “eccesso di delega”.

Il Governo deve rispettare i limiti previsti nella delega parlamentare.

Il procedimento di emanazione del decreto legislativo delegato è, dunque, composto di due fasi: una entro le Camere, l’altra entro il Governo. La prima fase, in Parlamento, consiste nell’approvazione della legge di delegazione. Essa è una legge come le altre se non per due aspetti: deve essere approvata dall’Assemblea secondo il procedimento ordinario (ai sensi dell’art. capitolo 1, § 6.2), e ha un contenuto necessario. Essa deve 72, u.c., Cost.: prevedere, infatti:

La prima fase per l’emanazione del decreto legislativo delegato consiste nell’approvazione della legge di delegazione.

▪ la materia oggetto della delega (l’art. 76 Cost. dice che essa può aversi solo «per oggetti definiti»), per cui il Governo non può legiferare su argomenti non indicati; ▪ il termine di tempo entro il quale il Governo è tenuto a far uso della potestà legislativa conferitagli; trascorso il tempo previsto, l’esercizio del potere legislativo ritorna automaticamente nelle mani del Parlamento; 119

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| IL GOVERNO

▪ i principi e i criteri direttivi ai quali il Governo deve ispirarsi nella redazione del decreto legislativo: in altri termini, la delega non può essere “in bianco”. La violazione dei principi e dei criteri significherebbe che il Governo ha inteso porsi al di sopra degli orientamenti del Parlamento, il che non è consentito. La seconda fase consiste nella deliberazione del testo legislativo.

La seconda fase, entro il Governo, consiste nella deliberazione, da parte del Consiglio dei Ministri, del testo del decreto legislativo, conformemente a quanto prescritto nella delega. Il decreto è poi emanato dal Presidente della Repubblica nella forma di decreto legislativo, il quale viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore 15 giorni dopo la sua pubblicazione, anche se, data l’ampiezza e la complessità dei temi che generalmente vengono trattati dai decreti legislativi, è frequente che la vacatio legis ( capitolo 1, § 6.4) sia più lunga.

5.2 Il decreto legge In casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo può deliberare decreti legge che entrano in vigore immediatamente.

Il decreto legge è un atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità e di urgenza (art. 77 Cost.), quando l’intervento del Parlamento – data la lunghezza delle sue procedure – risulterebbe tardivo. ESEMPIO Si pensi ai provvedimenti scaturiti dall’epidemia di Covid-19, che hanno richiesto decisioni in merito alle limitazioni della mobilità dei cittadini in tempi rapidissimi per evitare la diffusione del contagio; si pensi anche ai provvedimenti a favore di popolazioni colpite da cataclismi naturali quali terremoti e alluvioni (nella prassi il Governo abusa del potere di decretazione d’urgenza, usandolo non di rado anche in situazioni che non configurano casi straordinari di necessità e urgenza).

Il decreto legge, a differenza del decreto legislativo delegato, è, dunque, un atto che il Governo delibera direttamente, sotto la propria responsabilità. Esso entra in vigore immediatamente, al momento della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Il decreto legge decade se non viene convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni.

Tuttavia, per evitare abusi, la Costituzione stabilisce che un decreto legge perde di efficacia fin dall’inizio (si dice anche ex tunc, in latino “da allora”), cioè si considera come mai venuto a esistenza, se non è convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni. Ciò significa, per esempio, che se con decreto legge non convertito si fosse disposto il pagamento di una sovrimposta, i contribuenti che l’avessero pagata avrebbero diritto al rimborso. La conversione viene operata per mezzo dell’approvazione di una legge il cui contenuto è semplicemente: «Il decreto legge del Governo n. … del … è convertito in legge». Il Parlamento, mentre converte, può, però, anche modificare il testo del decreto legge attraverso degli emendamenti. La supremazia parlamentare sul Governo è assicurata per il fatto che l’eventuale divergenza tra i due organi, cioè il rifiuto della conversione, travolge integralmente l’operato del Governo. Va, comunque, considerato come il Governo, per anni, abbia rimediato alla mancata conversione dei decreti legge attraverso la reiterazione, cioè ripresentando il decreto non convertito in uno nuovo. ESEMPIO Tra il gennaio del 1994 e il marzo del 1996 il Governo ha adottato senza interruzioni 14 decreti legge sostanzialmente identici in materia di smaltimento dei rifiuti.

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L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Questa prassi ha, però, subito una battuta d’arresto con la sentenza n. 360 del 1996 della Corte costituzionale, a seguito della quale il Governo non ha più potuto reiterare i decreti legge non convertiti. Ciò non ha limitato l’uso - e l’abuso dei decreti legge, dal momento che, in caso di rischio di mancata conversione, il Governo è solito oggi porre la questione di fiducia sull’approvazione della legge di conversione. In questo modo, per evitare le dimissioni del Governo che conseguirebbero a una mancata approvazione della fiducia, il Parlamento è di fatto costretto a convertire anche i decreti legge che, altrimenti, farebbe decadere. Il punto importante da tenere a mente è che l’intervento del Parlamento è indispensabile ogniqualvolta al Governo sia attribuita la funzione legislativa. La differenza è che, nel caso del decreto legislativo, l’intervento è preventivo (il Parlamento interviene con la legge di delegazione), mentre nel caso del decreto legge è successivo (il Parlamento interviene con la legge di conversione). APPRENDI e APPLICA

GOVERNO esercita

la funzione legislativa attraverso due atti aventi forza di legge che sono

decreto legislativo delegato (per la redazione di testi particolarmente complessi)

decreto legge (in casi straordinari di necessità e urgenza)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è una legge di delegazione? Qual è il suo contenuto necessario? 2. Quali sono le ragioni che inducono il Parlamento a delegare al Governo l’esercizio del proprio potere legislativo? 3. Che cosa deve fare il Governo una volta ricevuta la delega a legiferare? 4. In quali casi il Governo può emanare un decreto legge? 5. Quando entra in vigore un decreto legge? Entro quale termine di tempo deve essere convertito in legge dalle Camere? 6. Che cosa accade al decreto legge se non viene convertito in legge entro il termine di tempo stabilito dalla Costituzione? 7. Il Parlamento può modificare il testo del decreto legge? 8. Il Governo può riproporre il testo di un decreto legge non convertito dalle Camere in uno nuovo?

Leggi il seguente documento e rispondi alle domande. DISEGNO DI LEGGE PRESENTATO DAL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE Delega al Governo per la riforma fiscale L’articolo 1 conferisce la delega legislativa al Governo per la revisione del sistema fiscale, disciplinando il procedimento di adozione dei relativi decreti legislativi delegati entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della legge. L’articolo 2 detta i principi e i criteri direttivi generali che il Governo è chiamato a osservare nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1: lo stimolo della crescita economica e la natalità, la prevenzione e la riduzione dell’evasione e dell’elusione fiscale.

1. Che cos’è un disegno di legge? Di quale tipo di legge si tratta in questo caso? 2. Perché il Governo ha presentato questo tipo di disegno di legge anziché utilizzare l’iter legislativo ordinario? 3. Qual è la materia delegata? Qual è il termine di tempo della delega? Quali sono i principi a cui si deve attenere il Governo nel disciplinare la materia? 4. Che cosa accade se il Governo emana un decreto legislativo che non rispetta le indicazioni contenute nella delega parlamentare?

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| IL GOVERNO

6. Il potere regolamentare Il Governo può emanare i regolamenti, che sono fonti normative secondarie.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Al Governo spetta anche e soprattutto il potere regolamentare, cioè il potere di adottare atti normativi secondari, privi di forza di legge, chiamati regolamenti . I regolamenti sono disposizioni emanate dal potere esecutivo e servono a dare attuazione alla legge. Il termine “secondari” indica la loro collocazione gerarchica subordinata alla legge, che è fonte primaria. Con “regolamenti” si intendono, in genere, atti molto diversi.

Regolamento È un insieme di regole generali e astratte. Esistono diversi regolamenti: i r. europei (emanati dall’UE); i r. parlamentari (di pari grado rispetto alle leggi ordinarie); i r. del Governo (subordinati alla legge ordinaria).

ESEMPIO Sono regolamenti: le norme generali e astratte per l’esecuzione delle leggi; le norme degli enti autonomi per la disciplina di attività di interesse locale (come i regolamenti in materia di igiene); le norme che integrano leggi generiche (come i regolamenti che specificano che cosa si intenda per “sostanze stupefacenti”); i regolamenti dettati da necessità e urgenza (per esempio, la “precettazione” per lo svolgimento di servizi pubblici essenziali) ecc.

L’uso dei regolamenti è limitato dalla riserva di legge assoluta e dalla riserva relativa.

Esistono, tuttavia, dei limiti all’uso dei regolamenti che derivano dalle riserve di legge, cioè dall’esistenza di materie che devono essere disciplinate solo da norme di legge e non da altre fonti. ▪ In caso di riserva assoluta, l’uso del regolamento è del tutto vietato, poiché la materia “coperta” dalla riserva deve essere completamente regolata con legge o atto avente forza di legge. ▪ In caso di riserva relativa, invece, l’intervento regolamentare del Governo è ammesso, purché la legge stabilisca le linee generali della disciplina e lasci così al regolamento la sola disciplina di dettaglio. ESEMPIO È prevista una riserva di legge assoluta con riguardo alla previsione delle norme penali: soltanto la legge può introdurre nuovi reati, mentre è prevista una riserva di legge relativa con riferimento all’organizzazione dei pubblici uffici: la legge determina i principi in materia, mentre l’Esecutivo può poi stabilire con regolamento la disciplina di dettaglio dei singoli uffici.

Tali riserve si spiegano in ragione della diversa legittimazione di cui godono Governo e Parlamento: in altri termini, nel prevedere le riserve di legge, la Costituzione ha voluto affidare la disciplina di determinate materie alla legge e, quindi, al Parlamento, poiché soltanto esso è votato direttamente dal corpo elettorale ed è, dunque, rappresentativo della volontà popolare. I regolamenti governativi possono essere: ▪ esecutivi (o di esecuzione); ▪ organizzativi (o di organizzazione); ▪ autorizzati (o delegati); ▪ indipendenti. Vediamo i caratteri di ciascun tipo. I regolamenti esecutivi dispongono le modalità di esecuzione di una legge.

I regolamenti esecutivi sono adottati per regolare le modalità di esecuzione di una legge, senza introdurre novità giuridiche sostanziali e senza creare nuovi diritti, obblighi o doveri in capo ai cittadini. Questi regolamenti rientrano nella competenza del Governo, considerata la natura di organo esecutivo dello stesso.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

ESEMPIO Una nuova legge tributaria cambia le regole per il pagamento delle imposte; interviene, quindi, il Governo con un regolamento esecutivo che stabilisce nuove regole per la redazione dei moduli per la dichiarazione dei redditi: in tal modo, il Governo consente l’attuazione della legge tributaria.

Con i regolamenti di organizzazione, il Governo – che è posto al vertice dell’organizzazione amministrativa – può adottare tutte le regole che ritiene opportune per assicurare il buon andamento e l’imparzialità degli uffici pubblici.

Il Governo emana regolamenti organizzativi per il buon andamento e l’imparzialità degli uffici pubblici.

La materia è, tuttavia, coperta da una riserva di legge (relativa) prevista dall’art. 97, c. 2, Cost.; ragione per cui, i regolamenti organizzativi devono limitarsi alla sola disciplina di dettaglio, nel rispetto di quanto sancito dalla legge. ESEMPIO Il Parlamento interviene con legge, stabilendo che gli uffici della Pubblica Amministrazione debbano essere suddivisi in modo che a capo di ogni ufficio ci sia un Dirigente generale che coordini l’attività di quel settore; il Governo interviene quindi con regolamento, definendo quanti uffici possano esserci e quanti Dirigenti generali debbano essere assunti perché la PA possa funzionare adeguatamente.

Con i regolamenti autorizzati (o delegati o anche di delegificazione), il Governo detta norme nei più svariati settori di interesse pubblico, al di là di quanto già previsto dalla legge ( praeter legem), spesso determinando nuovi diritti e doveri dei cittadini.

Con i regolamenti autorizzati, il Governo detta norme al di là di quanto già previsto dalla legge. LE PAROLE DEL DIRITTO

Questo genere di norme sembra costituire una deroga al principio secondo cui la funzione legislativa spetta in prevalenza al Parlamento. Tuttavia, è lo stesso Parlamento ad autorizzare il Governo a dettare norme al suo posto. Questo modo di procedere ha assunto grande importanza da quando si è avvertita la necessità, soprattutto in materie relative all’attività amministrativa dello Stato, di utilizzare uno strumento più facilmente adattabile delle leggi alle necessità emergenti. Si parla di “delegificazione” proprio per far riferimento alla sostituzione della disciplina legislativa con quella regolamentare.

Praeter legem Espressione latina che significa “aldilà (praeter) di ciò che le leggi prescrivono”.

ESEMPIO Il Parlamento si accorge che è molto difficile intervenire con legge a tutela della concorrenza ogni volta che il mercato scopre nuovi strumenti per minacciarla; decide, pertanto, di autorizzare il Governo a intervenire in materia con i regolamenti autorizzati. In questo modo, si riduce l’area delle materie disciplinate con legge ma si ottiene di poter intervenire con uno strumento più flessibile e più veloce che non deve attendere i tempi delle discussioni parlamentari per poter essere adottato.

I regolamenti indipendenti sono adottati nelle materie in cui non vi siano riserve di legge e manchi del tutto una disciplina legislativa.

I regolamenti indipendenti disciplinano materie senza riserva di legge.

È molto dubbio, però, che i regolamenti indipendenti siano compatibili con il principio di legalità, in base al quale ogni potere del Governo deve avere uno specifico fondamento legislativo. 123

CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

Si distinguono i regolamenti in senso stretto e i regolamenti ministeriali.

Nell’ambito del potere regolamentare, devono essere distinti i regolamenti del Governo in senso stretto, deliberati dal Consiglio dei Ministri (previo parere del Consiglio di Stato) ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica (d.p.r.), e i regolamenti ministeriali, provenienti da singoli Ministri (emanati con decreto ministeriale: d.m.) oppure dal Presidente del Consiglio (emanati con decreto del Presidente del Consiglio: d.p.c.m.). Naturalmente, i regolamenti del Consiglio dei Ministri hanno efficacia maggiore di quelli ministeriali e dunque, in caso di contrasto, prevalgono su di essi. ESEMPIO Al fine di contenere il diffondersi del Covid-19, nel 2020 il Presidente del Consiglio ha adottato diversi d.p.c.m.: con il d.p.c.m. del 4 marzo ha vietato lo svolgimento delle competizioni sportive nonché la frequenza delle attività didattiche. Da molti è stata criticata la scelta dello strumento adottato, poiché limitazioni così importanti non dovrebbero derivare da un atto privo di forza di legge. La base legale per tali interventi si può rinvenire, tuttavia, nel decreto legge n. 19 del 2020, il quale ha previsto l’adozione di d.p.c.m. proprio per l’attuazione di misure di contenimento del Covid-19.

APPRENDI e APPLICA

GOVERNO il Consiglio dei Ministri

può adottare

regolamenti

deliberati da

il Presidente del Consiglio

i singoli Ministri

possono essere

emanati con

d.p.r.

d.p.c.m.

emanati con

d.m.

nel rispetto delle

assolute esecutivi

organizzativi

autorizzati

indipendenti

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa sono i regolamenti del Governo? 2. Che cos’è una riserva di legge? In quali casi è prevista dalla Costituzione? 3. Che cos’è una riserva di legge assoluta? E che cos’è una riserva di legge relativa? 4. Che cosa sono i regolamenti esecutivi? 5. Che cosa sono i regolamenti autorizzati? Perché sono detti regolamenti di delegificazione? RISOLVI IL CASO Il secondo comma dell’art. 97 stabilisce che «i pubblici uffici sono organizzati secondo

124

riserve di legge

che possono essere

relative

disposizioni di legge». Questa disposizione contiene una riserva di legge relativa. Il Parlamento approva una legge che autorizza il Governo a dettare, con un regolamento, una nuova disciplina relativa all’organizzazione dei pubblici uffici, fissa le “norme generali regolatrici della materia” e dispone l’abrogazione di una legge che disciplina la stessa materia a partire dal momento dell’entrata in vigore del regolamento. ▪ Di quale tipo di regolamento si tratta? ▪ È il regolamento che abroga la legge precedente? ▪ Che differenza c’è tra questo regolamento e un decreto legislativo? ▪ Il regolamento sarebbe legittimo?

UNITÀ 2

I DOCUMENTI

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

del diritto

Un decreto ministeriale Il titolo dell’atto normativo ne riassume il contenuto

La fonte normativa reca l’intestazione dell’organo che l’ha emanata

Nel preambolo (o premessa) sono ricordate le basi giuridiche dell’atto (“visto …”) e le sue motivazioni (“considerato…”).

Ministero dell’Istruzione e del Merito Agenda Sud. Destinazione di risorse per interventi integrati di riduzione della dispersione scolastica nelle regioni del Mezzogiorno, nell’ambito della linea di investimento 1.4. “Intervento straordinario finalizzato alla riduzione dei divari territoriali nella scuola secondaria di primo e secondo grado e alla lotta alla dispersione scolastica” di cui alla Missione 4 – Componente 1 – del Piano nazionale di ripresa e resilienza, finanziato dall’Unione europea – IL MINISTRO VISTA la legge 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”; … VISTO il decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC), nonché per l’attuazione delle politiche di coesione e della politica agricola comune” e, in particolare, l’articolo 24;… CONSIDERATO che i dati della dispersione scolastica e dei divari negli apprendimenti risultano particolarmente critici, soprattutto in alcune aree del Paese, e in particolare nelle regioni del Mezzogiorno; Tutto ciò visto, considerato e premesso, che costituisce parte integrante del presente decreto, DECRETA Articolo 1 (Agenda Sud) 1. Al fine di contrastare la dispersione scolastica e ridurre i divari territoriali e negli apprendimenti, è autorizzata la spesa complessiva di euro 34.300.000,00 in favore delle scuole statali primarie, secondarie di primo e di secondo grado delle regioni del Mezzogiorno di cui all’Allegato 1, parte integrante e sostanziale del presente decreto, per iniziative formative da realizzare negli anni scolastici 2023/2024 e 2024/2025. Le scuole beneficiarie sono quelle del primo e del secondo ciclo di istruzione, individuate da INVALSI, sulla base dei relativi dati.

Il decreto è firmato dal Ministro. Se fosse stato un decreto direttoriale sarebbe stato firmato dal direttore generale

2. A ciascuna delle istituzioni scolastiche beneficiarie ai sensi del comma 1 è assegnato l’importo complessivo di euro 140.000,00, a carico, in quota parte, del PNRR, del PON “Per la scuola” 2014-2020 o del PN “Scuola e competenze” 2021-2027. IL MINISTRO

Il testo è ripartito in articoli e commi

METTITI ALLA PROVA ▪ Che tipo di regolamento è quello proposto (esecutivo, organizzativo, autorizzato indipendente)? ▪ Che cos’è il Piano nazionale di ripresa e resilienza? Se non lo sai, informati prima di rispondere. ▪ Che cos’è l’Invalsi? Se non lo sai, informati prima di rispondere. ▪ Qual è il contenuto del regolamento?

125

CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

7. La responsabilità dei Ministri La responsabilità del Governo e dei Ministri può essere politica, amministrativa o penale.

Il Governo e i Ministri rispondono del proprio operato a diversi livelli. La loro responsabilità può, infatti, essere: politica, amministrativa, penale.

Esiste una responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento e dell’opinione pubblica.

Come abbiamo visto, esiste una responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento. Infatti, il Parlamento può votare una mozione di sfiducia oppure negare la fiducia quando il Governo pone la questione su un determinato provvedimento. In entrambi questi casi il Governo deve dimettersi. Abbiamo anche visto che il Parlamento, per far emergere le responsabilità del Governo, può utilizzare le interrogazioni e le interpellanze ( capitolo 1, § 8). Inoltre, ciascun componente del Governo, nonché il Governo nel suo insieme, rispondono di una responsabilità politica diffusa nei confronti dell’opinione pubblica, che valuterà e giudicherà il loro operato al momento delle elezioni. Tale responsabilità non ha, naturalmente, conseguenze giuridiche.

7.1 La responsabilità politica

7.2 La responsabilità amministrativa I funzionari e i dipendenti dello Stato rispondono delle loro azioni secondo le leggi civili, penali e amministrative.

Quando i componenti del Governo, nell’esercizio delle loro funzioni, provocano un danno allo Stato (e quindi a tutta la collettività), essi sono tenuti a risponderne. In questo caso si applica, come vedremo ( unità 4, capitolo 1) l’art. 28 della Costituzione: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti». I Ministri sono considerati sullo stesso piano dei funzionari e sono quindi tenuti a risarcire il danno eventualmente provocato.

7.3 La responsabilità penale Bisogna distinguere tra responsabilità per reati commessi al di fuori delle funzioni pubbliche e quella per reati ministeriali. Il cosiddetto “Governo De Gasperi II” è stato il primo esecutivo della Repubblica italiana, rimase in carica dal 14 luglio 1946 al 2 febbraio 1947.

126

Per quanto riguarda la responsabilità penale, occorre innanzitutto considerare se il reato è stato commesso dal Presidente del Consiglio o dal Ministro al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni. In questo caso, egli è chiamato a rispondere davanti alla Magistratura esattamente come tutti gli altri cittadini.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

ESEMPIO Un Ministro, in vacanza, investe un pedone con la propria auto; subito dopo

LE PAROLE DEL DIRITTO

ha un diverbio con un vicino di casa e lo colpisce: entrambe le azioni sono state commesse dal Ministro in quanto privato cittadino e non nell’esercizio delle sue funzioni; pertanto, ne risponderà secondo le norme del diritto penale.

Reati ministeriali Sono reati compiuti da un pubblico ufficiale durante l’esercizio delle sue funzioni.

Invece, i reati commessi dal Presidente del Consiglio o dai Ministri nell’esercizio delle loro funzioni sono chiamati reati ministeriali e per essi l’art. 96 Cost. prevede uno speciale procedimento. Le indagini sono affidate al Tribunale dei Ministri, composto da 3 magistrati ordinari estratti a sorte. Se tale Tribunale ritiene che ci siano gli elementi per procedere, chiede l’autorizzazione della Camera di appartenenza se il soggetto è deputato o senatore, o del Senato se, invece, non è un parlamentare (per esempio, è un “Ministro tecnico”). Questa autorizzazione può essere negata quando si ritiene che il soggetto, pur avendo violato la legge penale, non abbia operato nell’interesse proprio ma per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante (per esempio, ha trattato con un’organizzazione terroristica che minacciava una strage) oppure per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di governo (per esempio, ha autorizzato spese “fuori bilancio” per finanziare un’opera pubblica necessaria alla sicurezza della popolazione). Se, invece, l’autorizzazione viene concessa, il procedimento penale segue le normali regole previste per chiunque. I reati ministeriali più diffusi sono quelli che possono essere commessi da un pubblico ufficiale: ▪ il peculato (si appropria di denaro o di altri beni mobili di cui dispone per la carica che ricopre); ▪ la corruzione (in cambio di denaro o altra utilità, agisce contro i propri doveri); ▪ la concussione (sfrutta la propria carica per costringere il privato a dargli denaro o altra utilità); ▪ l’abuso di ufficio (violando la legge, procura a se stesso o ad altri un vantaggio ingiusto). APPRENDI e APPLICA RESPONSABILITÀ DEI MINISTRI può essere

politica

amministrativa

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In che cosa consiste la responsabilità politica del Governo? Come si manifesta il controllo del Parlamento sul Governo? E come quello dell’opinione pubblica? 2. In che cosa consiste la responsabilità amministrativa del Governo? 3. Qual è la responsabilità penale dei membri del Governo

penale

per i reati compiuti al di fuori delle loro funzioni? 4. Qual è la responsabilità penale dei membri del Governo per i reati compiuti nell’esercizio delle loro funzioni? 5. Che cos’è il Tribunale dei Ministri? In quali casi può negare l’autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Governo? 6. Quali sono i reati ministeriali più importanti?

127

CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

SINTESI del capitolo 2

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Come si compone il Governo e quali sono le sue funzioni? GOVERNO

Il Governo esercita la funzione esecutiva e di indirizzo politico. Il Governo è formato necessariamente da:

svolge

è formato da

funzione esecutiva e di indirizzo politico

Presidente del Consiglio dei Ministri

Ministri

Consiglio dei Ministri

organi non necessari

– il Presidente del Consiglio: garantisce l’unità dell’azione di Governo; – i Ministri: siedono nel Consiglio dei Ministri (come organi politici) e sono a capo dei Ministeri (come organi amministrativi); – il Consiglio dei Ministri: è costituito dal Presidente del Consiglio e dai Ministri. Il Governo si compone anche di organi non necessari, come i Comitati interministeriali, i Sottosegretari, i Viceministri e i Commissari straordinari del Governo.

Quali sono le fasi di formazione del Governo? FORMAZIONE DEL GOVERNO avviene attraverso diverse

fasi

consultazioni del Presidente della Repubblica quindi

conferimento dell’incarico di formare un nuovo Governo quindi

Il Governo viene a formarsi a seguito di 3 fasi che vedono il Presidente della Repubblica: – procedere alle consultazioni per farsi un’opinione sulla situazione politica parlamentare; – conferire l’incarico di formare un nuovo Governo a un Presidente del Consiglio che accetta con riserva, in attesa di trovare una maggioranza parlamentare; – nominare il Presidente del Consiglio e i Ministri.

nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri quindi

presentazione alle Camere per ottenere la fiducia

Come viene conferita la fiducia e perché è importante? Il Governo entra nella pienezza dei poteri e la mantiene soltanto se gode della fiducia delle Camere. Entro 10 giorni dalla nomina, il Governo si presenta alle Camere per ottenere la fiducia.

128

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Come il Governo esercita i poteri legislativi che la Costituzione gli attribuisce?

GOVERNO

Il Governo esercita la funzione legislativa attraverso due atti aventi forza di legge: il decreto legislativo e il decreto legge. Entrambi necessitano di un controllo del Parlamento, che, nel primo caso, è preventivo (una legge delega delimita i margini di azione del Governo) e, nel secondo, è successivo (una legge di conversione consente la stabilizzazione degli effetti del decreto legge).

svolge

poteri legislativi attraverso

decreti legislativi

decreti legge

GOVERNO esercita

Come il Governo esercita il suo potere regolamentare?

poteri regolamentari attraverso

regolamenti esecutivi

regolamenti organizzativi

regolamenti autorizzati

regolamenti indipendenti

I componenti del Governo e il Governo nella sua interezza rispondono del proprio operato?

RESPONSABILITÀ DEI COMPONENTI DEL GOVERNO

Sì, possono incorrere in diverse responsabilità: politica (dinanzi al Parlamento e agli elettori), amministrativa e penale.

può essere

politica

amministrativa

Il Governo può adottare atti normativi secondari, purché rispetti le riserve di legge, che prevedono che certe materie siano disciplinate con legge, interamente (riserva assoluta) o nelle loro linee generali (riserva relativa). Nello specifico, può adottare regolamenti, che possono essere esecutivi, organizzativi, autorizzati o indipendenti.

penale

Con riferimento a quest’ultima e se il reato è stato commesso da un Ministro nell’esercizio delle funzioni, è previsto un procedimento speciale: è giudicato da un Tribunale dei Ministri (composto da magistrati ordinari) ed è prevista l’autorizzazione a procedere di una delle due Camere.

129

CAPITOLO 2

| IL GOVERNO

VERIFICA del capitolo 2

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

funzione legislativa; tuttavia, il ……................................................ ,

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

la ……................................................ del decreto legge, mantiene il

1. Il Governo deve godere della fiducia del Parlamento.

quelli ……................................................ devono rispettare la riserva

di legge ……................................................ prevista dall’art. 97, c. 2, Cost., e ciò significa che tali regolamenti possono

perché la disciplina generale è fornita dalla

occuparsi solo della normativa ……........................................................... V

……................................................

legislativo delegato si compone di due fasi che si svolgono entrambe all’interno del Parlamento.

Il decreto legge perde efficacia trascorsi 30 giorni senza che venga convertito.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Le crisi di ……................................................ sono causate dall’incrinarsi del rapporto di fiducia tra l’Esecutivo e il ……................................................ . Tali crisi possono essere ……................................................

o extraparlamentari: si parla di

crisi ……................................................ quando la rottura del rapporto di fiducia avviene all’interno del Parlamento, mediante la mancata fiducia iniziale o il negativo esito di una ……................................................ di sfiducia o di una ……................................................

di fiducia; in tutti gli altri casi la

crisi è ……......................................................... .

2. Il Governo, attraverso i decreti ……................................................ delegati e i decreti ……................................................ , esercita la

130

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. All’interno della maggioranza parlamentare

8. I membri del Governo non rispondono mai del loro operato.

e indipendenti. In particolare,

6. Il procedimento di emanazione del decreto

……................................................

5. La funzione legislativa è esercitata esclusivamente dal Parlamento.

: esecutivi, organizzativi,

4. I Ministri sono l’elemento di collegamento fra politica e amministrazione.

……................................................

3. È il Presidente della Repubblica che conferisce l’incarico di formare il nuovo Governo.

dominio della funzione ……................................................ .

3. Il Governo può adottare una serie di

2. Il procedimento di formazione del Governo consta di due fasi.

attraverso la legge ……................................................ e mediante

iniziano a esserci dei malumori perché un partito della coalizione di governo è in disaccordo con l’operato del Ministro dei Trasporti. In seguito alle contestazioni che gli vengono rivolte, il Ministro decide quindi di dimettersi.

▪ Il Governo resterà comunque in carica? a Sì: finché non entra in carica quello successivo,

i suoi poteri saranno limitati all’ordinaria amministrazione. b Sì, a condizione che non sia venuto meno il

rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento. c No, poiché il Presidente del Consiglio in tale

caso è tenuto a dimettersi. d Sì, tuttavia il Ministro non potrà essere sostituito

e, quindi, quel Ministero resterà privo del titolare.

2. Il Parlamento approva una legge delega per la riscrittura del codice penale; nella legge stabilisce che il Governo dovrà utilizzare, fra i criteri guida, il principio secondo cui la colpevolezza debba essere

UNITÀ 2

provata oltre ogni ragionevole dubbio. Il Governo decide che il principio citato è ormai superato e redige il testo del codice senza rispettarlo.

▪ Il decreto legislativo che ne consegue è valido? a No, poiché il Governo non aveva il potere

di redigere un testo così importante. b Sì, perché il Governo non deve

necessariamente attenersi ai principi e ai criteri direttivi formulati dal Parlamento. c Sì, perché il Parlamento non ha il potere

di formulare principi e criteri direttivi a cui il Governo debba attenersi. d No, perché il Governo non ha rispettato i limiti

formulati nella legge delega.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Il Presidente del Consiglio ritiene che, per il perseguimento degli obiettivi del Governo, sia doveroso un determinato atto da parte del Ministro dell’Economia, il quale, però, non vuole adottarlo.

▪ Il Presidente del Consiglio potrà obbligare il Ministro ad adottarlo?

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Preparati al colloquio Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪ Decreto legislativo Atto del AUTOCORREZIONE Governo approvato in base a una delega conferita dal Parlamento tramite un’apposita legge, detta di delegazione. ▪ Decreto legge Atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità e di urgenza. Entra immediatamente in vigore e deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde efficacia fin dall’inizio (ex tunc). ▪ Ministri Hanno una doppia funzione: politica, in quanto sono membri del Consiglio dei Ministri; amministrativa, in quanto ogni Ministro è a capo di un Ministero. ▪ Ministri senza portafoglio Non essendo a capo di un ramo della Pubblica Amministrazione (non hanno, cioè, un Ministero alle loro dipendenze), nel bilancio dello Stato non sono loro attribuiti fondi da spendere. ▪ Rimpasto di Governo Se un Ministro si dimette, ciò non comporta la crisi di Governo ma la sola sostituzione dello stesso.

2. Il Ministro dell’Interno riceve da un’associazione mafiosa una somma di denaro perché nomini a questore di un’importante città un individuo facente parte della medesima associazione. A distanza di qualche mese, il fatto diventa di dominio pubblico e il Tribunale dei Ministri, dopo aver valutato la questione, decide che ci sono gli elementi per andare a giudizio: viene, quindi, richiesta alla Camera di appartenenza del Ministro l’autorizzazione a procedere.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Perché, anche dinanzi all’attribuzione di poteri legislativi al Governo, si parla di una prevalenza del Parlamento nell’esercizio della funzione legislativa?

▪ Pensi che la Camera dovrebbe concederla? Perché? Motiva la risposta.

3. Il Consiglio dei ministri ha approvato un decretolegge che impone ai proprietari di automobili di stipulare, oltre a quella per la responsabilità civile auto (RCA) già obbligatoria, un’altra assicurazione contro i danni derivanti da eventi naturali come le alluvioni e le grandinate, diventati sempre più frequenti a causa del cambiamento climatico in atto. Questa norma, però, non piace affatto agli automobilisti perché in questo modo sono costretti a pagare un premio più elevato alle compagnie di assicurazione.

2. 3. 4. 5.

▪ Quale tipo di responsabilità del Governo possono far valere gli automobilisti?

RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – descrivi i poteri legislativi del Governo e spiega quando il Governo può adottare i decreti legislativi delegati e i decreti legge; – precisa che questi due atti hanno forza di legge e spiega che cosa significa questa espressione; – spiega qual è il ruolo del Parlamento rispetto a questi due atti aventi forza di legge; – chiarisci perché il ruolo del Parlamento resta decisivo anche in questi due casi. Chi sono i Ministri senza portafoglio? Che cosa si intende con “rimpasto” del Governo? A quale prassi si fa riferimento quando si parla di reiterazione di un decreto legge? Quali e quanti tipi diversi di regolamento può adottare il Governo? Nel nostro ordinamento chi nomina i Ministri?

131

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Claudio, imprenditore nel settore dei trasporti

I giudici e la funzione giurisdizionale IL CASO Claudio ha un’impresa che si incarica di consegnare prodotti molto ingombranti in tutta Italia. I suoi prezzi sono molto elevati perché deve dotarsi di costosi strumenti per il carico e scarico delle merci e per il loro trasporto. Nel corso di uno di questi trasporti, un suo autista, Giovanni, si distrae per rispondere al cellulare e va a sbattere contro il guardrail, perdendo tutto il carico che cade su un’automobile che viaggiava dietro di lui. Mario, il conducente dell’automobile, riporta una grave lesione e decide di avviare un’azione giudiziaria per ottenere sia una sanzione detentiva sia un risarcimento del danno. Come deve procedere? LA SOLUZIONE Il risarcimento del danno è una sanzione civile, per cui occorre che Mario si rivolga al giudice civile, citando in giudizio Giovanni. L’autista è responsabile in prima persona delle sanzioni a lui imputate per negligenza nella guida (violazione del codice della strada); il datore di lavoro, però, risponde in solido per cui se Giovanni non potesse pagare il risarcimento, subentrerebbe Claudio. L’articolo 30 dell’accordo sul contratto nazionale stabilisce infatti la responsabilità dell’autista del veicolo che gli viene affidato e del suo carico, rispondendo di eventuali danni, esclusi i casi fortuiti o di forza maggiore. Per la sanzione detentiva, invece, è necessario che venga avviato un processo penale; la responsabilità penale è però personale, nel senso che nessuno può essere penalmente perseguibile per il reato commesso da altri. Di conseguenza, l’eventuale reato può essere imputato a Giovanni e non a Claudio.

1. La funzione giurisdizionale La funzione giurisdizionale è una delle funzioni fondamentali dello Stato, accanto a quella legislativa, affidata al Parlamento, e a quella esecutiva, affidata al Governo. La funzione giurisdizionale spetta alla Magistratura.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Sentenza Deriva dal latino sentire, “ritenere, giudicare”. In diritto, indica la fase finale del processo, quando il giudice emette il provvedimento che risolve la controversia.

132

La funzione giurisdizionale consiste nell’amministrare la giustizia ed è affidata alla Magistratura. Quest’ultima è un insieme di organi indipendenti, i giudici, il cui compito è risolvere le liti applicando la legge. Le loro decisioni più importanti si chiamano sentenze. La giurisdizione presenta tre caratteri tipici: ▪ presuppone una controversia (o lite) tra due (o più) soggetti, i quali assumono la posizione di “parti” del giudizio; ▪ l’organo chiamato a decidere la controversia, il giudice, deve essere imparziale (o “terzo”) rispetto alle parti; ▪ la decisione del caso controverso avviene applicando la legge.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Dei tre elementi indicati, può mancare il primo: la lite. Il giudice, infatti, può essere chiamato a prendere una decisione senza che vi sia una controversia in corso. Si tratta del compimento di atti particolarmente delicati che vengono affidati alla Magistratura perché essa, tra tutti gli organi dello Stato, è quello che dà le maggiori garanzie di rigorosa applicazione della legge. La giurisdizione senza la lite si denomina giurisdizione volontaria.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

ESEMPIO Si pensi all’interdizione, all’inabilitazione, alla dichiarazione di morte presunta, alla separazione e al divorzio consensuali (quando cioè entrambi i coniugi sono d’accordo), alla dichiarazione di fallimento: tutti casi in cui, appunto, può mancare una lite.

L’art. 102 Cost. afferma che: «La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura». Sono dunque vietati i giudici straordinari, cioè i giudici istituiti dopo che si sono verificati i fatti sui quali essi devono giudicare: questo perché ciascun individuo deve sapere preventivamente quale sarà il giudice che valuterà i fatti che lo riguardano ( § 5.1); del resto, un giudice istituito apposta per valutare un determinato fatto, è probabile che sia stato scelto proprio per condannare chi l’ha commesso.

Sono vietati sia i giudici straordinari sia quelli speciali.

ESEMPIO Il Tribunale per la difesa dello Stato è un esempio di giudice straordinario effettivamente esistito: istituito dal fascismo con il compito di giudicare i reati politici (anche commessi in precedenza), era composto da uomini del regime.

Allo stesso modo, è vietato istituire giudici speciali (cioè organi al di fuori della giurisdizione ordinaria chiamati a decidere soltanto su alcune materie), ulteriori e diversi da quelli già previsti dalla Costituzione; la Carta costituzionale, infatti, come vedremo, prevede alcune giurisdizioni speciali, ma vieta di crearne di nuove.

APPRENDI e APPLICA consiste nell’amministrazione della giustizia FUNZIONE GIURISDIZIONALE è affidata alla magistratura

presuppone

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. controversia tra le parti ad eccezione della

giurisdizione volontaria

giudice imparziale

decisione presa applicando la legge

1. In che cosa consiste la funzione giurisdizionale e a chi è affidata? 2. Quali sono i caratteri tipici della giurisdizione? 3. Chi sono i giudici straordinari e perché sono vietati? 4. Chi sono i giudici speciali? Sono ammessi dalla Costituzione? 5. Come si divide la Magistratura?

133

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

La Magistratura si divide in ordinaria e speciale.

Possiamo quindi dire che la Magistratura si divide in ordinaria e speciale. L’art. 102, c. 3, Cost. consente, infine, la partecipazione diretta del popolo alla funzione giurisdizionale ( § 4.1).

2. Magistrature ordinarie e speciali La giurisdizione è strutturata in due grandi ambiti: la giurisdizione ordinaria e la giurisdizione speciale.

2.1 La giurisdizione ordinaria LE PAROLE DEL DIRITTO

Reato È un comportamento (o una omissione) che la legge vieta e sanziona con una pena. I reati sono tipici (cioè indicati dalla legge) e sono classificati in due gruppi: quelli gravi (delitti) e quelli meno gravi (contravvenzioni). Interesse legittimo e diritto soggettivo Il diritto soggettivo è l’interesse di un soggetto privato che la legge considera meritevole di protezione in quanto tale, per cui il titolare può agire in giudizio direttamente per la sua tutela. L’interesse legittimo è l’interesse di un soggetto privato nei confronti della Pubblica Amministrazione che coincide con un interesse pubblico ed è tutelato dalla legge.

La giurisdizione ordinaria è esercitata dai giudici ordinari e si distingue a sua volta in civile e penale. ▪ La giurisdizione civile consiste nella tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e nella risoluzione in generale delle controversie tra privati. ESEMPIO Se nasce una lite tra i proprietari di due terreni confinanti per una servitù di passaggio, sarà il giudice a stabilire chi dei due abbia ragione; se due coniugi intendono separarsi ma non trovano l’accordo sull’affidamento dei figli, sarà il giudice a stabilirne le modalità.

▪ La giurisdizione penale consiste nella repressione dei reati (cioè degli illeciti penali, quali, per esempio: omicidio, furto, sequestro di persona, corruzione, inquinamento dell’ambiente ecc.). La giurisdizione penale mira, pertanto, ad accertare se l’imputato abbia commesso il reato per il quale è stato sottoposto a processo e, in caso positivo, a condannarlo alla pena prevista dalla legge oppure, in caso negativo, a proscioglierlo.

2.2 La giurisdizione speciale Nell’ambito delle giurisdizioni speciali un’importanza particolare ha la giurisdizione amministrativa, che tutela gli interessi legittimi dei cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione. In altre parole, la giurisdizione amministrativa tutela il cittadino che, a fronte di un comportamento illegittimo della Pubblica Amministrazione, vuole difendere un proprio “bene della vita” (per esempio, l’interesse a che la PA valuti correttamente la sua posizione e non gli neghi illegittimamente il permesso di costruire sul suo terreno). Come vedremo più avanti ( unità 4, capitolo 2, § 8.3), sono organi della giurisdizione amministrativa il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi regionali (TAR). ESEMPIO Giorgio partecipa a un concorso per diventare funzionario regionale. Tuttavia, al termine delle prove, e scorrendo i punteggi finali dei candidati, egli ritiene che la Commissione d’esame abbia illegittimamente favorito una candidata a suo danno. Giorgio potrà ricorrere al TAR per chiedere l’annullamento del concorso. Ciò non significa che, una volta che il concorso sarà ripetuto, egli avrà il diritto soggettivo di vincerlo: è pur sempre possibile che altri candidati risultino, legittimamente, più bravi di lui. Per questo si dice che Giorgio ha agito a tutela di un interesse legittimo (a che il concorso si svolgesse regolarmente) e non di un diritto soggettivo.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

APPRENDI e APPLICA MAGISTRATURA è strutturata in due ambiti

ordinaria

speciale

si distingue in

giurisdizione civile

giurisdizione penale

giudici amministrativi

Corte dei conti

Tribunali militari

Commissioni tributarie

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la giurisdizione civile? Qual è la sua funzione? 2. Che cos’è la giurisdizione penale? Qual è la sua funzione? 3. Che cos’è la giurisdizione amministrativa? Qual è la sua funzione?

4. Qual è la differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo? A quale giurisdizione competono? 5. Quali sono gli organi della giurisdizione amministrativa? 6. Quali sono le giurisdizioni speciali previste dalla Costituzione oltre quella amministrativa?

Altre giurisdizioni speciali sono: ▪ la Corte dei conti (art. 103, c. 2, Cost.), che giudica gli amministratori pubblici per il cattivo uso del denaro che è loro compito amministrare e, quando vi sia una loro responsabilità (detta responsabilità contabile), li condanna al risarcimento del danno provocato allo Stato; ▪ i Tribunali militari, che – in tempo di pace – hanno giurisdizione sui reati commessi dai militari (e in tempo di guerra, anche sui reati dei civili secondo quanto stabilito dalla legge); ▪ le Commissioni tributarie, che giudicano sulle controversie tra il Fisco e i contribuenti.

3. La soggezione dei giudici soltanto alla legge 3.1 La soggezione alla legge L’art. 101, c. 2, Cost. contiene la norma più importante fra tutte quelle che riguardano l’organizzazione della giustizia: «I giudici sono soggetti soltanto alla legge». Questa formula, che si riferisce a tutti i giudici, ordinari e speciali, ha un duplice contenuto:

I giudici sono soggetti solo alla legge.

▪ i giudici sono soggetti alla legge: essi devono ricercare nella legge e non altrove (per esempio nella loro coscienza, nella loro concezione della giustizia, nella morale comune) la soluzione da dare al caso che viene loro prospettato; ▪ la soggezione dei giudici alla legge esclude qualsiasi altro tipo di soggezione, 135

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

in particolare agli organi politici, il che ha come conseguenza la loro indipendenza.

3.2 L’indipendenza dei giudici L’indipendenza dei giudici è sancita dalla Costituzione.

Prima dell’entrata in vigore della Costituzione, soprattutto durante il fascismo, i giudici dipendevano dal Governo nella persona del Ministro di Grazia e Giustizia: essi rendevano conto delle loro sentenze al potere esecutivo e coloro i quali non si piegavano agli ordini ricevuti venivano allontanati. Per impedire che questo potesse verificarsi anche nel regime repubblicano, l’Assemblea costituente ha voluto consacrare rigorose garanzie di indipendenza del potere giudiziario. Queste garanzie sono volte ad assicurare l’indipendenza sia esterna sia interna.

L’indipendenza della Magistratura è sia esterna che interna.

▪ L’indipendenza esterna si riferisce all’indipendenza della Magistratura nel suo complesso dalle pressioni che possono provenire da altri poteri dello Stato, in primo luogo dal Governo. La garanzia dell’indipendenza esterna della Magistratura è sancita dall’art. 104 Cost. che, al primo comma, stabilisce che essa «costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere». ▪ L’indipendenza interna indica l’indipendenza personale del giudice all’interno dello stesso ordine giudiziario. Anche le pressioni, le interferenze e le prevaricazioni di un giudice su un altro potrebbero, infatti, risultare ugualmente pericolose.

3.3 Il Consiglio Superiore della Magistratura e la sua composizione Il CSM è l’organo di autogoverno dei giudici e garantisce l’indipendenza esterna della Magistratura.

I componenti del CSM sono 33.

Per garantire l’indipendenza esterna della Magistratura ed evitare qualunque intromissione da parte del potere esecutivo, la Costituzione ha istituito un organo di “autogoverno” dei giudici: il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), della cui composizione e delle cui competenze si occupano gli artt. 104 e 105 Cost. Il CSM è composto di 33 membri, di cui: ▪ 20 sono eletti dai magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie di magistrati ordinari; ▪ 10 sono eletti dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza qualificata di 3/5, tra i professori ordinari in materie giuridiche e gli avvocati che hanno esercitato almeno 15 anni di attività; essi sono comunemente definiti “laici”; ▪ 3 sono membri di diritto, cioè fanno parte del CSM automaticamente, per il solo fatto di ricoprire un’altra carica. Si tratta: – del Primo presidente della Corte di cassazione, che è il più alto magistrato della Magistratura ordinaria; – del Procuratore generale presso la Corte di cassazione, che è il più elevato magistrato che svolge compiti di pubblico ministero, presso la stessa Corte di cassazione; – del Presidente della Repubblica, che presiede il CSM, anche se, ordinariamente, questi delega le sue funzioni di Presidente a un Vicepresidente, eletto dallo stesso Consiglio Superiore tra i 10 componenti provenienti dal Parlamento.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

I membri elettivi del Consiglio Superiore della Magistratura durano in carica 4 anni e non possono essere immediatamente rieletti.

I membri elettivi del CSM durano in carica 4 anni.

Si può notare che il CSM non è composto integralmente di magistrati. Questa scelta, insieme a quella di avere il Capo dello Stato come Presidente del CSM, fu operata dall’Assemblea costituente per evitare che la Magistratura potesse costituire una “casta chiusa”, una specie di “Stato nello Stato”.

Il CSM non è composto solo da magistrati, per impedire che la Magistratura diventi una casta chiusa.

3.4 Le competenze del CSM Il CSM non è un organo giurisdizionale, ma esercita prevalentemente funzioni di natura amministrativa.

Il CSM ha soprattutto una funzione amministrativa.

Al CSM spettano tutti i poteri che riguardano la carriera dei magistrati ordinari, come: ▪ le assunzioni: il CSM organizza i concorsi per accedere alla Magistratura, nomina le Commissioni giudicatrici ecc.; ▪ le assegnazioni alle diverse sedi (Roma, Milano, Napoli, ecc.); ▪ il conferimento delle funzioni (per esempio, di membro del Tribunale, della Corte d’appello, della Procura della Repubblica) e, in particolare, il conferimento delle “funzioni dirigenziali”, ossia di organizzazione del lavoro di altri magistrati (come la funzione di Presidente del Tribunale, della Corte d’appello, di Procuratore generale ecc.); ▪ i trasferimenti; ▪ le sanzioni disciplinari, nei casi in cui i magistrati abbiano violato il dovere di correttezza nell’esercizio delle loro funzioni. Inoltre, il CSM può svolgere inchieste sul modo di operare degli uffici giudiziari (come ha fatto, in genere, nei luoghi maggiormente inquinati dalla criminalità

APPRENDI e APPLICA SOGGEZIONE DEI GIUDICI ALLA LEGGE determina

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. indipendenza dei giudici è

interna

esterna garantita da

Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) composto da

33 membri

1. Che cosa significa la norma costituzionale secondo cui «i giudici sono soggetti soltanto alla legge»? 2. Perché la Costituzione ha previsto rigorose garanzie di indipendenza del potere giudiziario? 3. Che differenza c’è tra indipendenza esterna e indipendenza interna? 4. Che cos’è il CSM e qual è la sua funzione? 5. Quanti sono e chi sono i membri di diritto del CSM? 6. Quanti sono e da chi sono scelti i membri elettivi del CSM? 7. Qual è la ragione per la quale la Costituzione non ha voluto che i membri del CSM fossero tutti magistrati? 8. Quali sono le competenze del CSM? 9. Quali sono i compiti del Ministro della Giustizia?

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CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

organizzata). Ciò, al fine di adottare poi gli opportuni provvedimenti (trasferimenti, sanzioni disciplinari ecc.). Infine, il CSM rappresenta nel suo insieme la Magistratura ordinaria tutte le volte in cui occorra intervenire per difendere l’indipendenza dei giudici di fronte ad attacchi ingiustificati da parte di altri poteri.

3.5 I compiti del Ministro della Giustizia I poteri esercitati dal CSM un tempo spettavano al Ministro della Giustizia. Quest’ultimo, per quanto limitato nei suoi poteri, esercita ancora funzioni non prive d’importanza. Come stabilito dall’art. 110 Cost., il Ministro della Giustizia deve innanzitutto provvedere all’organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (per esempio, gestisce i palazzi di giustizia, le politiche in materia di ordine e sicurezza nelle carceri, il trattamento dei detenuti). Ha inoltre la facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati. Sarà comunque il CSM a pronunciarsi sulle azioni proposte dal Ministro.

4. L’indipendenza interna dei giudici La Costituzione stabilisce garanzie a favore dei giudici in quanto singoli funzionari.

Oltre alle garanzie d’indipendenza della Magistratura nel suo insieme, la Costituzione prevede delle garanzie a favore dei giudici in quanto singoli funzionari (indipendenza interna). Esse sono: ▪ l’assunzione per concorso; ▪ l’inamovibilità; ▪ l’assenza di gerarchia.

4.1 L’assunzione per concorso L’assunzione dei giudici avviene, di norma, per concorso.

Si diventa magistrati attraverso un concorso pubblico e imparziale (art. 106, c. 1, Cost.): in tal modo, si vuole evitare che il giudice venga eletto o nominato e che, quindi, perda di imparzialità perché deve a qualcuno l’ottenimento della carica. ESEMPIO Se un giudice viene eletto dal popolo, tenderà più facilmente a comportarsi

LE PAROLE DEL DIRITTO

Magistrati onorari In base all’art. 106, c. 2, Cost., i cittadini possono partecipare all’attività giudiziaria per alleggerire il lavoro dei giudici “togati”, spesso oberati da un numero eccessivo di processi. Giudici popolari Sono previsti dalla legge in alcuni procedimenti accanto ai giudici di carriera; sono scelti con sorteggio, tra cittadini con cittadinanza italiana, un’età non inferiore a 30 anni e un titolo di studio.

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in modo da non scontentare i suoi elettori, soprattutto all’avvicinarsi di nuove elezioni: se viene eletto da individui razzisti, tenderà a essere più severo con le persone di colore; se viene eletto da una minoranza, tenderà a essere maggiormente indulgente con essa ecc.

Esistono, però, alcune eccezioni al reclutamento per concorso. La prima eccezione è costituita dai magistrati onorari , che esercitano le funzioni giudiziarie senza essere magistrati di professione. Sono magistrati onorari, per esempio, i giudici di pace. La seconda eccezione è costituita dai giudici popolari , chiamati così perché sono dei semplici cittadini con un titolo di studio non inferiore alla scuola media che entrano a far parte, per estrazione a sorte, delle Corti d’assise di primo grado e delle Corti d’assise d’appello: proprio per questa loro caratteristica, sono espressione di quella partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia di cui parla l’art. 102, u.c., Cost. Analizzeremo in maggior dettaglio entrambe queste eccezioni nel paragrafo 7.1.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

4.2 L’inamovibilità dei giudici I giudici sono inamovibili, cioè non possono essere rimossi o trasferiti in sedi diverse da quelle che occupano, salvo: ▪ quando vi sia il loro consenso; ▪ in seguito a una decisione del CSM, adottata per i motivi e con le garanzie di difesa previste dalla legge sull’ordinamento giudiziario: così, per esempio, possono essere trasferiti senza il loro consenso i magistrati che operano nelle sedi in cui il figlio o il coniuge esercita la professione di avvocato.

I giudici sono inamovibili, a meno che vi sia il loro consenso oppure incompatibilità con le garanzie previste.

Al di là dei casi esaminati, la legge consente al CSM il trasferimento del giudice che, anche indipendentemente da sua colpa, non può, nella sede che occupa, amministrare la giustizia nelle condizioni richieste dal prestigio dell’ordine giudiziario. In altri termini, anche se non vi è stata alcuna violazione dei suoi doveri, il giudice che viene colpito da sospetti circa la sua integrità morale e professionale può essere trasferito per difendere la buona immagine della giustizia. ESEMPIO Un magistrato viene assegnato a una sede nel cui territorio opera un noto clan mafioso. Dopo alcuni anni egli stringe rapporti di amicizia con un soggetto che, secondo alcune indagini della Polizia, potrebbe essere collegato al clan. Anche se non ve n’è ancora alcuna certezza, non è opportuno, per il prestigio dell’ordine giudiziario, che il magistrato resti in quella sede.

Nessun altro funzionario dello Stato dispone di così ampie garanzie. Ciò si spiega con l’esigenza di garantire al magistrato la più ampia serenità di giudizio, eliminando ogni timore che dalle proprie sentenze possano derivargli conseguenze negative, quali appunto un trasferimento in una sede poco gradita: si cerca così di eliminare il rischio che il giudice sia sottoposto a pressioni che possono condizionare le sue decisioni.

Ai giudici deve essere garantita la più ampia serenità di giudizio.

4.3 L’assenza di gerarchie interne L’art. 107, c. 3, Cost. stabilisce che: «I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni». Ciò significa che nell’ordine giudiziario non c’è gerarchia; non ci sono giudici superiori che possano imporre a giudici inferiori direttive su come questi devono giudicare.

Nell’ordine giudiziario non c’è gerarchia.

APPRENDI e APPLICA

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. INDIPENDENZA INTERNA DEI GIUDICI è garantita da

assunzione per concorso

inamovibilità

assenza di gerarchie

1. Quali eccezioni sono previste alla regola dell’assunzione dei magistrati per concorso? 2. Che cosa si intende per “inamovibilità dei giudici”? 3. In quali casi il CSM può disporre il trasferimento di un giudice? 4. Quali conseguenze comporta l’assenza di gerarchie nell’ordine giudiziario? 5. Che cosa significa che il potere giudiziario è un “potere diffuso”?

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CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

Esistono vari gradi di giudizio, ma ciascun giudice è indipendente dagli altri.

Come si vedrà, esistono vari gradi di giudizio: le sentenze pronunciate in primo grado possono essere appellate e il giudice d’appello potrà annullarle o modificarle; le sentenze d’appello sono, a loro volta, sottoponibili al controllo della Corte di cassazione. Tuttavia, ciascun giudice nell’ambito del suo giudizio, è totalmente indipendente dagli altri.

Il potere giudiziario è un potere diffuso.

Per questa sua caratteristica si dice che il potere giudiziario è un potere diffuso, cioè composto da tanti giudici nessuno dei quali è gerarchicamente superiore agli altri.

5. I caratteri della giurisdizione Esistono alcuni principi generali validi in ogni caso in cui vi sia esercizio della giurisdizione.

5.1 Il giudice naturale Ogni cittadino ha diritto di essere giudicato da un giudice naturale, precostituito per legge.

Abbiamo visto che il divieto di istituire giudici straordinari nasce per tutelare il diritto sancito dall’art. 25 Cost., in base al quale ogni cittadino ha diritto di essere giudicato da un giudice già esistente, detto giudice naturale o precostituito per legge (cioè, previsto dalla legge prima che sia sorto il giudizio). I cittadini devono sapere con certezza quali sono le regole con le quali i processi vengono assegnati ai singoli giudici. Tali regole si basano sulla competenza per materia e valore (indica qual è l’organo a cui spetta decidere: il giudice di pace oppure il Tribunale ecc.) e sulla competenza territoriale (indica quale organo territoriale specifico dovrà decidere). Dei diversi organi giurisdizionali e delle loro funzioni tratteremo nel paragrafo 7. ESEMPIO A Torino, un uomo rapina una banca. A giudicarlo sarà il Tribunale (per competenza) di Torino (per territorialità). E ancora: a Napoli due vicini litigano sull’uso del cortile comune e decidono di andare in causa. Il giudizio sarà affidato al giudice di pace (per competenza) di Napoli (per territorialità).

5.2 L’imparzialità del giudice Il giudice deve essere imparziale, altrimenti può essere ricusato.

Il giudice, oltre che indipendente, deve anche essere imparziale: egli non deve, cioè, parteggiare per nessuna delle parti in causa (art. 111 Cost.). Se vi sono ragioni che facciano temere che il giudice non sia terzo e imparziale (per esempio, per inimicizia o amicizia per una parte, per interesse personale a un certo esito della causa ecc.), il giudice stesso deve astenersi: se non lo fa spontaneamente, le parti possono ricusarlo (cioè rifiutarlo). ESEMPIO Un giudice si trova a dover giudicare per truffa un uomo politico che in passato, in un’intervista a un quotidiano, aveva espresso opinioni sprezzanti nei confronti del giudice stesso. In questo caso, per salvaguardare la correttezza del processo, il giudice dovrà astenersi dal partecipare e verrà sostituito.

5.3 Il diritto di azione (o diritto alla giustizia) Ogni cittadino ha diritto di azione in giudizio e di ottenere una decisione rapida.

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Tutti i cittadini hanno il diritto di azione in giudizio per difendere i propri diritti e interessi legittimi (art. 24, c. 1, Cost.). Nel diritto alla giustizia è compreso anche il diritto di ottenere una decisione rapida, poiché la giustizia che tarda può rivelarsi estremamente iniqua.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

In campo civile, il ritardo, oltre a tenere le parti in uno stato di incertezza, può avere gravi conseguenze sul piano economico. I processi sono costosi e non vedersi riconosciuto un diritto – per esempio di credito – in tempi ragionevoli può portare a dissesti finanziari, soprattutto per chi non dispone di molti capitali. In materia penale, le conseguenze sono ancora più gravi. Da un lato l’innocente tarda a vedersi riconosciuto come tale, e può anche accadergli di restare a lungo detenuto in carcere prima della sentenza a lui favorevole. D’altra parte si tarda anche a riconoscere la colpevolezza del vero criminale che, al contrario, può approfittare dell’inefficienza della giustizia. ESEMPIO Un imprenditore edile effettua dei lavori per una società molto importante: nel fare ciò investe parecchio tempo e denaro per il materiale e lo stipendio degli operai. Una volta terminata l’opera, la società si rifiuta di pagare, costringendo l’imprenditore a ricorrere alla giustizia e a spendere, quindi, altri soldi ancora. Passano gli anni nell’attesa e – senza il capitale che gli era dovuto – l’imprenditore non riesce più a far fronte al mutuo che aveva contratto per comprare la casa in cui abita, e non ha nemmeno più la disponibilità economica per accettare nuovi lavori. Così, mentre aspetta i tempi della giustizia, perde tutto: l’impresa, la casa e tutti i risparmi che era riuscito a mettere da parte negli anni.

Il diritto a una giustizia tempestiva non era espressamente previsto dalla Costituzione, pur essendo implicito, come si è detto, nell’art. 24, c. 1. Poiché negli anni l’Italia è stata condannata numerose volte dalla Corte europea dei diritti dell’uomo ( unità 5, capitolo 3) per l’eccessiva durata dei giudizi, l’art. 111 Cost. è stato modificato dalla legge costituzionale n. 2 del 1999, che ha introdotto la garanzia della ragionevole durata del processo. Tale principio è in linea con quanto stabilito dall’art. 6, c. 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, il quale stabilisce che «Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un Tribunale indipendente e imparziale».

Dal diritto a una giustizia tempestiva è derivata la garanzia della ragionevole durata del processo.

5.4 Il diritto alla difesa Tutti devono potersi difendere adeguatamente nei giudizi che li riguardano. Il principio dell’inviolabilità del diritto di difesa, in ogni stato e grado del procedimento, è stabilito dall’art. 24, c. 2, Cost.

L’inviolabilità del diritto di difesa è sancita dalla Costituzione.

Pertanto, coloro che si trovano in condizioni di indigenza possono essere ammessi a farsi difendere a spese dello Stato (gratuito patrocinio). In questo modo, si cerca di assicurare anche ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi davanti a ogni giurisdizione, come stabilito dall’art. 24, c. 3, Cost.

Ai non abbienti è riconosciuto il gratuito patrocinio.

Dall’inviolabilità del diritto di difesa discende anche l’obbligo di difesa tecnica: tutti coloro che agiscono in giudizio devono essere assistiti da un avvocato, non essendo ammessa, in linea generale, la semplice autodifesa o difesa personale.

Ogni cittadino che agisce in giudizio deve farsi assistere da un avvocato.

La presenza di un esperto di diritto non è soltanto nell’interesse individuale di chi agisce in giudizio, ma anche nell’interesse generale al regolare svolgimento del processo. Perciò, se una parte non ha nominato un suo difensore (detto “di fiducia”), provvede il giudice stesso a nominare un difensore d’ufficio. Di fatto, difesa d’ufficio e gratuito patrocinio vanno spesso di pari passo poiché chi ha i mezzi per pagarsi un avvocato normalmente si rivolge a una persona fidata o comunque da lui scelta.

In mancanza dell’avvocato di fiducia di una parte viene nominato un difensore d’ufficio.

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CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

LE PAROLE DEL DIRITTO

Giusto processo Il principio (introdotto con l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo) nasce dalla necessità di sottrarre il cittadino da ogni forma di arbitrio e assicurargli una tutela nell’ambito del processo.

5.5 Il giusto processo L’art. 111, c. 1, Cost. stabilisce che: «La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge». I principi su cui, secondo la Costituzione, si deve basare un giusto processo sono i seguenti: ▪ ogni processo si svolge nel contraddittorio e in condizione di parità tra le parti, davanti a un giudice terzo e imparziale, in tempi ragionevolmente brevi; ▪ l’accusato, nel processo penale, deve essere tempestivamente e riservatamente informato dell’accusa a suo carico e deve disporre del tempo e degli strumenti per predisporre la sua difesa; ▪ la colpevolezza dell’imputato non può fondarsi sulle dichiarazioni di chi ingiustificatamente non si sottoponga a verifica, in contraddittorio con l’imputato e con i suoi difensori: in questo modo, si è inteso limitare l’incidenza delle dichiarazioni dei collaboratori di giustizia (i cosiddetti “pentiti”) nel processo penale. ESEMPIO Marcello, un noto criminale che ha di nuovo dei guai con la giustizia, al fine di mostrarsi collaborativo e avere così uno sconto di pena, ha reso delle dichiarazioni false su Alice. Sapendo che la sua versione rischia di non reggere davanti alle domande pressanti dell’avvocato difensore di Alice, non si presenta in aula a testimoniare contro la stessa. Ebbene, grazie ai principi del giusto processo, le sue dichiarazioni non saranno utilizzabili per provare la colpevolezza di Alice.

5.6 La motivazione Le decisioni dei giudici devono essere motivate di fatto e di diritto.

Tutti i provvedimenti dei giudici devono necessariamente essere motivati (art. 111, c. 6, Cost.). La motivazione deve basarsi sui fatti accertati nel giudizio e deve chiarire a

APPRENDI e APPLICA PRINCIPI GENERALI DELLA GIURISDIZIONE ogni individuo ha

diritto

di essere giudicato dal giudice naturale e imparziale

che i provvedimenti del giudice siano motivati

RISOLVI IL CASO Andrea, nel corso di un litigio con il suo vicino Marco, gli sferra un pugno che gli procura la rottura della mascella. Marco lo denuncia alla Polizia e chiede che venga punito. ▪ La Polizia può decidere a quale giudice inviare la richiesta per svolgere il processo? ▪ Andrea viene a sapere che il giudice che deve giudicare il fatto è amico di Marco. Che cosa dovrebbe fare il giudice? E se il giudice non fa nulla?

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di agire in giudizio per difendere i propri diritti e interessi legittimi

inviolabile di difesa e a un giusto processo

▪ Andrea si rende conto della gravità di ciò che ha fatto, ma ritiene di essere stato ripetutamente provocato da Marco. Vorrebbe poter dimostrare che la sua è stata una reazione, certo eccessiva, alle continue molestie subite. Se il processo dovesse durare molto a lungo, Andrea non potrebbe dimostrare di aver subito le provocazioni e che, quindi, parte della responsabilità della lite ricade su Marco. Come può essere garantita questa sua giusta esigenza? E se non può permettersi di pagare un avvocato, che cosa deve fare?

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

quali norme è ricorso il giudice per decidere, precisando come queste sono state interpretate. L’obbligo della motivazione serve a evitare che le decisioni dei giudici siano arbitrarie. Infatti, dovendosi dimostrare le ragioni di fatto (relative cioè a come si sono svolti i comportamenti su cui cade il giudizio) e le ragioni di diritto (relative alle norme da applicare e alle interpretazioni che di queste sono state date), la decisione non potrà essere quella che più piace al giudice, ma quella più aderente al fatto e al diritto che regola il fatto. Le sentenze motivate in modo improprio o approssimativo (per esempio, perché i fatti su cui si basano sono diversi da quelli emersi nel giudizio, oppure perché l’interpretazione della legge non è corretta) possono essere annullate quando contro di esse la parte interessata proponga ricorso.

6. Il processo e i gradi del giudizio L’intervento dell’autorità giudiziaria si attua tramite diversi tipi di procedimenti o processi. La legge (il codice di procedura civile e il codice di procedura penale) stabilisce come devono svolgersi tali procedimenti. Il processo può essere civile o penale.

L’autorità giudiziaria opera mediante un processo, che può essere civile o penale.

6.1 Il processo civile Nel processo civile un soggetto (attore) si rivolge a un giudice per tutelare un proprio diritto (per esempio, la riscossione di un credito) nei confronti di un altro soggetto (convenuto), il quale verrà quindi citato in giudizio. Durante la fase del giudizio, il giudice ascolterà i testimoni e acquisirà le prove documentali (processo di cognizione). Ciò gli consentirà di emettere una sentenza con cui stabilirà quale delle due parti abbia ragione e quale torto. A seguito della sentenza può accadere che la parte soccombente non voglia dare spontanea esecuzione alla decisione del giudice (nel caso ipotizzato, non voglia pagare materialmente il suo debito). La parte vittoriosa può allora iniziare un processo di esecuzione. Tale procedimento tende ad attuare concretamente la sentenza di condanna anche contro la volontà della parte soccombente (per esempio, possono essere venduti forzosamente i beni del debitore, per soddisfare il diritto del creditore).

Nel processo civile si hanno un attore e un convenuto.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Persona offesa È la vittima di un reato. Alcuni reati sono perseguibili d’ufficio, ossia anche senza la richiesta della persona offesa, che può però fare una denuncia. Altri reati, invece, considerati di minor rilievo sociale, sono perseguibili solo su richiesta della persona offesa, che deve fare una querela.

6.2 Il processo penale Nel processo penale è presente un imputato, accusato di aver commesso un reato (per esempio, una rapina), e la persona offesa .

Nel processo penale si hanno un imputato e una persona offesa.

L’importanza del processo penale è grande poiché in esso sono in gioco i beni essenziali dell’individuo imputato, la sua libertà e la sua reputazione. D’altro canto, la repressione dei reati è uno dei compiti fondamentali e inderogabili dello Stato per poter garantire l’ordinato vivere civile. Pertanto, la Costituzione stabilisce importanti principi rivolti a bilanciare le esigenze della società e i diritti degli imputati. A differenza del processo civile, che normalmente serve alla tutela di interessi privati a cui il soggetto interessato può decidere di rinunciare, il processo pena143

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

LE PAROLE DEL DIRITTO

Pubblico ministero È un magistrato che rappresenta l’interesse dello Stato nel processo penale. Svolge le indagini e decide se chiedere il rinvio a giudizio oppure l’archiviazione; se emergono elementi di colpevolezza, sostiene il ruolo dell’accusa.

le serve l’interesse pubblico alla punizione dei reati, ed è perciò irrinunciabile. I reati, infatti, devono essere puniti, anche se non vi fosse nessun privato interessato allo svolgimento del processo e non fosse stata fatta, quindi, nessuna denuncia da parte di chi è stato vittima del reato (per questo definito la persona offesa). Una parziale eccezione al principio appena enunciato è rappresentata dai reati perseguibili solo in seguito a querela della persona offesa, come la diffamazione. Pertanto se manca un interesse alla loro punizione da parte della stessa vittima, anche lo Stato rinuncia a perseguirli.

Il processo penale si svolge in quattro fasi.

Il processo penale si svolge in quattro fasi: le indagini preliminari, l’udienza preliminare, il dibattimento, la sentenza.

Le indagini preliminari sono condotte dal PM.

▪ Le indagini preliminari sono condotte dal magistrato che prende il nome di pubblico ministero (PM) il quale, a questo fine, dispone di agenti che svolgono funzioni di Polizia giudiziaria (art. 109 Cost.).

Nell’udienza preliminare il PM presenta richieste e prove al GIP.

▪ Nell’udienza preliminare il pubblico ministero presenta le sue richieste e le prove al giudice per le indagini preliminari (GIP). Questi deve valutare se esse sono sufficienti per passare al giudizio vero e proprio, cioè al dibattimento, ovvero se l’imputato deve essere immediatamente prosciolto.

Durante il dibattimento PM e difesa presentano prove e interrogano testimoni.

▪ Il dibattimento si svolge davanti a un giudice diverso dal GIP (non può essere lo stesso giudice che si è occupato di decidere se le prove fossero sufficienti per procedere). Durante questa fase il pubblico ministero e l’avvocato della difesa presentano le prove, contrarie e favorevoli all’imputato, e procedono all’interrogatorio dei testimoni. Il giudice siede in posizione del tutto imparziale tra le parti, secondo i principi del giusto processo.

Infine il giudice emette la sentenza.

▪ Al termine del dibattimento, il giudice pronuncia la sentenza, che potrà essere di assoluzione o di condanna alla pena prevista per quel reato. ESEMPIO Mario (l’imputato) è accusato di aver commesso un’estorsione a danno di

LE PAROLE DEL DIRITTO

Polizia giudiziaria È una funzione svolta da funzionari pubblici – provenienti dalla Polizia, dai Carabinieri, dalla Guardia di Finanza ecc. –, che coadiuvano il pubblico ministero nelle indagini. Difesa Attività svolta da un avvocato con lo scopo di far riconoscere un diritto del proprio assistito oppure di negarne o attenuarne le responsabilità. Impugnare L’atto giuridico con cui la parte che considera ingiusta una sentenza può chiederne il riesame a un giudice d’appello di grado superiore.

I gradi del giudizio sono tre.

144

Gabriele (la persona offesa). Anche se Gabriele non ha sporto denuncia, il processo ha avvio. In sede di indagini preliminari, il PM sente Serena, la fidanzata di Gabriele, e si convince della colpevolezza di Mario. Si arriva all’udienza preliminare, dove il PM richiede di procedere al dibattimento perché le dichiarazioni di Serena dimostrano la colpevolezza di Mario. Il GIP ritiene che sia una prova sufficiente per proseguire il processo in dibattimento; in sede dibattimentale, il PM e l’avvocato difensore di Mario interrogano Serena: emergono così delle incongruenze che fanno ritenere che Serena dica il falso. Il giudice, dunque, assolve Mario.

6.3 I gradi del processo Il processo si svolge in diversi gradi. Le sentenze, infatti, possono essere, come si dice, impugnate dalla parte soccombente; in altre parole, colui che si è visto dare torto o condannare può ricorrere contro la sentenza. In questo modo, le sentenze possono essere sottoposte al controllo dei giudici del grado successivo. I gradi del giudizio sono generalmente tre: ▪ il giudizio di primo grado, che si svolge presso il giudice competente sul caso da giudicare;

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

▪ il giudizio d’appello (di secondo grado), davanti al giudice competente che riesamina le sentenze del giudice di primo grado; ▪ il giudizio di Cassazione (di terzo grado), davanti alla Corte di cassazione, che può essere chiamata a riesaminare le sentenze di appello (o di primo grado, se manca il grado d’appello). ESEMPIO Nell’esempio appena visto, il PM può impugnare la sentenza del Tribunale (organo di primo grado) dinanzi alla Corte d’appello (organo di secondo grado): in quella sede, potrebbe dimostrare che le incongruenze nel racconto di Serena sono dovute alle minacce di Mario, di modo che la Corte potrebbe condannarlo. Mario potrebbe quindi impugnare la sentenza della Corte d’appello dinanzi alla Corte di cassazione (organo di terzo grado), la quale potrebbe, per esempio, annullare la sentenza di condanna perché il giudice d’appello non ha motivato correttamente la sentenza: nello specifico, non ha citato alcuna prova che dimostri che Serena fosse stata minacciata da Mario.

6.4. Il «giudicato» Le sentenze dei giudici hanno una caratteristica che le distingue da tutti gli altri atti dei poteri pubblici. Mentre questi ultimi possono essere modificati tutte le volte che l’interesse pubblico lo richiede, le sentenze, quando non possono più essere impugnate nei diversi gradi di giudizio, diventano definitive e immutabili. Si dice che acquistano la “forza del giudicato”.

Le sentenze, quando non sono più impugnabili, acquistano forza di giudicato: diventano cioè definitive e immutabili.

Ciò si verifica: ▪ quando si siano percorsi tutti i gradi di giudizio; ▪ quando siano scaduti i termini per proporre appello o ricorso per cassazione. La forza di giudicato serve a stabilire una volta per tutte la ragione e il torto, in modo definitivo. Ciò serve alla certezza del diritto, cioè a evitare la prosecuzione delle liti all’infinito.

APPRENDI e APPLICA Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. civile PROCESSO

può essere

penale si svolge in diversi

gradi di giudizio

giudizio di primo grado

giudizio di appello

giudizio di Cassazione

1. Qual è l’obiettivo del processo civile? Quali sono le parti di questo processo? 2. Che differenza esiste tra il processo di cognizione e il processo di esecuzione? 3. Qual è l’obiettivo del processo penale? Quali sono le parti di questo processo? 4. In che cosa consistono le indagini preliminari e chi le conduce? 5. Che cos’è l’udienza preliminare e qual è il suo scopo? 6. Che cos’è il dibattimento? Come si svolge? 7. In che cosa può consistere la sentenza in campo penale? 8. Che cosa vuol dire che una sentenza viene impugnata? 9. Quanti sono, di regola, i gradi del processo? 10. Che cosa significa che una sentenza acquista la forza del giudicato? Quando si verifica questa situazione?

145

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

7. Gli organi della giurisdizione ordinaria La Costituzione non dice quali siano gli organi della giurisdizione ordinaria: è soltanto menzionata la Corte di cassazione (art. 111), mentre, per il resto, si rinvia alla legge (art. 108, c. 1). Di seguito è illustrato il quadro dei principali organi giudiziari.

7.1 Gli organi giudiziari I principali organi giudiziari sono: il giudice di pace, il Tribunale, la Corte d’assise, la Corte d’appello, il magistrato e il Tribunale di sorveglianza, e la Corte di cassazione. Il giudice di pace (di primo grado) è competente nelle cause civili più semplici e per i reati meno gravi.

▪ Il giudice di pace è un magistrato onorario presente in tutti i Comuni più importanti ed è scelto dal Consiglio Superiore della Magistratura tra i laureati in giurisprudenza (con una preferenza per gli ex magistrati, avvocati, notai, insegnanti di materie giuridiche, funzionari dello Stato operanti nel settore della giustizia). Esprime un giudizio di primo grado. In materia civile è competente nelle cause più semplici o di minor valore (cause “di vicinato”, distanze, liti condominiali ecc.). In materia penale è competente a giudicare i reati meno gravi.

Il Tribunale è giudice (sia di primo sia di secondo grado) con competenza civile e penale ampia.

Gli organi giudiziari di un determinato territorio operano all’interno di proprie sedi, collocate nei capoluoghi e nei centri maggiori.

146

▪ Il Tribunale è l’organo giudiziario con la competenza civile e penale più ampia. È un organo prevalentemente monocratico, cioè composto da un solo giudice. In questa composizione, il Tribunale giudica in primo grado su alcune materie e come organo d’appello sulle decisioni del giudice di pace. Solo per le cause civili e penali di maggiore complessità e delicatezza o di maggiore gravità, il Tribunale è composto da un collegio di 3 giudici. Nella composizione più ampia, il Tribunale giudica in materia fallimentare, commerciale, testamentaria (competenza civile) e sui reati di rapina, estorsione, armi, stupefacenti, associazione mafiosa, riciclaggio e sui delitti contro la Pubblica Amministrazione (competenza penale).

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

▪ La Corte d’assise è giudice penale di primo grado a partecipazione popolare. È composta da 8 giudici: 2 giudici togati e 6 popolari, estratti periodicamente da liste di cittadini aventi certi requisiti di istruzione e moralità. La competenza della Corte d’assise riguarda i cosiddetti “reati di sangue” (omicidio e ogni delitto doloso da cui derivi la morte di una persona) e i reati che mettono in pericolo la sicurezza dello Stato (terrorismo, eversione ecc.): tutti reati puniti con le pene più gravi (l’ergastolo o la reclusione superiore ai 24 anni). L’organo di appello contro le sentenze della Corte d’assise è la Corte d’assise d’appello, composta anch’essa da 8 giudici, 2 togati e 6 popolari, aventi requisiti d’istruzione più elevati.

La Corte d’assise è giudice penale di primo grado e si occupa dei “delitti di sangue”.

▪ La Corte d’appello è l’organo di appello contro le decisioni del Tribunale, in materia sia civile che penale ed è composta da 3 magistrati. La sua circoscrizione (cioè l’ambito territoriale di competenza) è detta distretto e di solito coincide col territorio di una Regione.

La Corte d’appello è giudice di secondo grado per le sentenze del Tribunale.

▪ Altri organi giudiziari di grande importanza nel settore penale sono il magistrato e il Tribunale di sorveglianza, i quali decidono sulle controversie che si verificano durante l’esecuzione della pena (per esempio, le controversie sulla disciplina) e dispongono in materia di “misure alternative” al carcere (affidamento in prova al servizio sociale, detenzione domiciliare, semilibertà ecc.) e di misure di sicurezza . ESEMPIO Un detenuto in carcere da qualche mese, che si sta comportando bene, può chiedere al magistrato di sorveglianza di concedergli la misura alternativa della semilibertà così che possa trascorrere ogni pomeriggio nello studio in cui precedentemente lavorava.

▪ Nel nostro ordinamento giudiziario è inoltre presente il Tribunale dei minorenni, istituito presso ogni sede di Corte d’appello e composto di 4 giudici, 2 togati – un uomo e una donna, necessariamente – e 2 esperti in psichiatria, psicologia, pedagogia e altre scienze sociali. Esso ha competenza in materia civile ogni volta che si tratta di diritti personali dei minori (come, per esempio, nei procedimenti di adozione) e in materia penale, quando si tratta di reati commessi da minori.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Misure di sicurezza Sono provvedimenti applicati a chi compie un reato ed è reputato capace di compiere altri illeciti (pericolosità sociale). Possono essere detentive o non detentive (tra queste ultime: la libertà vigilata, il divieto di soggiorno in uno o più Comuni, l’espulsione dello straniero dallo Stato).

Il Tribunale dei minorenni è competente per i diritti personali dei minori e per i reati commessi da minori.

7.2 La Corte di cassazione La Corte di cassazione, che è unica, ha sede a Roma ed è l’organo di chiusura del sistema giudiziario. A essa ci si rivolge normalmente in sede di ricorso contro le sentenze d’appello. È suddivisa in diverse sezioni, civili e penali, composte da 5 magistrati ciascuna. La Corte di cassazione è dunque il giudice più elevato. Tutte le sentenze (e anche i provvedimenti di arresto degli imputati) sono impugnabili di fronte a essa (art. 111, c. 7, Cost.) quando la parte interessata sostenga che vi sia stata violazione della legge.

La Corte di cassazione è il giudice più elevato, al quale si può ricorrere contro le sentenze di grado inferiore.

Pertanto, il giudizio della Corte di cassazione è solamente un giudizio di legittimità, e non di merito. In altri termini, essa giudica solo in diritto e non in fatto (cioè non interviene sulla ricostruzione dei fatti oggetto del processo).

La Corte di cassazione esprime un giudizio di legittimità e non di merito.

ESEMPIO Supponiamo che un individuo sia stato processato per omicidio e che il giudice di merito abbia ritenuto che egli abbia sparato mentre veniva aggredito, per difendersi

147

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

dall’aggressore. Supponiamo che tale individuo sia stato condannato a 30 anni di reclusione per omicidio volontario. Poiché questa sentenza è basata su un evidente errore di applicazione del diritto – dal momento che in quel caso si sarebbe dovuta applicare la norma del codice penale secondo la quale chi agisce per legittima difesa non è punibile –, il condannato potrà ricorrere alla Corte di cassazione per chiedere l’annullamento della sentenza che non ha applicato la norma sulla legittima difesa. Non potrà, invece, chiedere che venga accertato un diverso svolgimento dei fatti: per esempio, che a sparare sia stata una persona diversa da quella che è stata condannata. Se la Corte di cassazione annulla una sentenza, il processo viene affidato al giudice di rinvio.

La Corte di cassazione, se ritiene che la sentenza d’appello contenga un errore di diritto, la deve annullare o, come si dice, cassare. Il processo verrà allora riassegnato a un altro giudice (detto giudice di rinvio), che dovrà attenersi all’interpretazione della legge data dalla Corte di cassazione. Poiché la Corte di cassazione è l’organo di più alto grado, a essa è affidata anche l’importante funzione di assicurare l’uniforme interpretazione della legge (si

APPRENDI e APPLICA ORGANI DELLA GIURISDIZIONE ORDINARIA

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Chi è il giudice di pace e su quali materie è competente? 2. Qual è la competenza del Tribunale e da quanti giudici è composto? 3. Da chi è composta la Corte d’assise e su quali reati è competente? Qual è il suo organo di appello? 4. Da quanti magistrati è composta la Corte d’appello e su quali materie è competente? 5. Di che cosa si occupano il magistrato e il Tribunale di sorveglianza? 6. Da chi è composto il Tribunale dei minorenni e di che cosa si occupa? 7. Qual è l’organizzazione della Corte di cassazione? 8. Che cosa significa che la Corte di cassazione è un giudice di legittimità e non di merito? 9. Chi è il giudice di rinvio? 10. In che cosa consiste la funzione nomofilattica della Corte di cassazione?

sono

giudice di pace Tribunale Corte d’assise Corte d’appello Corte d’assise d’appello Corte di cassazione magistrato e Tribunale di sorveglianza Tribunale dei minorenni

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Attenzione ai distrattori! Antonio e Andrea, i cui appartamenti sono confinanti in un condominio, da tempo sono in lite a causa di un condotto idraulico (situato nella proprietà di Andrea) che perde provocando infiltrazioni d’acqua nella stanza da letto di Antonio. Antonio, che si ritiene parte danneggiata, intende risolvere la questione per vie legali. ▪ A quale organo giudiziario dovrà rivolgersi in prima istanza per far valere le sue ragioni? amministrativo • dirimere • giudiziario • lite • maggiore • minor • onorario • penale • speciale • straordinario

148

Deve rivolgersi al giudice di pace, che è un magistrato …………..........................………………

istituito con una legge del 2000

ed è dotato di competenza di primo grado, sia civile sia ………….....................……………… , in materie di ………….........................…………… …

valore economico o di minor allarme sociale, come

quella appunto del caso in oggetto, che configura un tipico esempio di …………....................……………… condominiale. Per l’ordinamento …………............................……… italiano il giudice di pace è la figura competente per …………....................……………… una controversia di questo tipo.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

parla, a tal proposito, di funzione nomofilattica). Considerato che le decisioni dei giudici di primo e secondo grado potrebbero essere impugnate dinanzi a questa Corte, è facile, infatti, che essi si facciano condizionare dall’orientamento seguito dalla stessa; il che è un beneficio per tutti, poiché soltanto un’interpretazione uniforme della legge consente al cittadino di prevedere che cosa deciderà il giudice nel caso concreto che lo riguarda.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Nomofilattica Dal greco nòmos, “norma”, e fulàsso, “proteggere”, indica che la Corte di cassazione assicura l’osservanza e l’interpretazione uniforme della legge.

8. La responsabilità dei magistrati Il tema della responsabilità dei magistrati è molto delicato, poiché c’è il rischio di compromettere la loro indipendenza e la loro serenità di giudizio. Tuttavia, essi dispongono di poteri enormi sulla vita dei cittadini ed è giusto che rispondano del loro comportamento nel caso in cui abbiano abusato di tali poteri.

I magistrati possono rispondere del loro operato in sede penale, disciplinare o civile.

La responsabilità dei magistrati può essere penale, disciplinare e civile. ▪ Per quanto riguarda la responsabilità penale, i magistrati sono responsabili per i reati che commettono amministrando la giustizia (per esempio: se “vendono” le loro sentenze facendosi corrompere, se “coprono” deliberatamente certi imputati, se minacciano sanzioni per ottenere qualcosa in cambio).

In sede penale, sono responsabili dei reati commessi amministrando la giustizia.

▪ Per quanto riguarda la responsabilità disciplinare, i magistrati rispondono davanti al CSM in caso di scorrettezza nell’esercizio delle loro funzioni (negligenza nel seguire i processi, arroganza nei rapporti con gli avvocati e i cittadini ecc.).

In sede disciplinare, rispondono se hanno operato con scorrettezza.

▪ Infine, partire da una legge del 1988 sulla responsabilità civile, i magistrati rispondono dei danni arrecati ai cittadini nell’esercizio delle loro funzioni, in due casi: – se abbiano agito con dolo, cioè intenzionalmente, o con colpa grave (per esempio, emettendo intenzionalmente un provvedimento cautelare fuori dai casi previsti dalla legge, o violando manifestamente il diritto europeo); – quando rifiutino di compiere un atto dovuto o lo ritardino arbitrariamente (cosiddetto diniego di giustizia).

In sede civile, rispondono se hanno agito con dolo o colpa grave.

La legge prevede che il danneggiato possa chiedere il risarcimento del danno subìto allo Stato, e che lo Stato possa poi rivalersi, entro 2 anni dalla sentenza di condanna del magistrato, sul magistrato stesso. APPRENDI e APPLICA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. può essere

penale

disciplinare

civile

1. Qual è la responsabilità penale dei magistrati? 2. In che cosa consiste la responsabilità disciplinare dei magistrati? 3. In quali casi i magistrati sono tenuti a risarcire i danni causati dal loro operato? 4. A chi deve chiedere il risarcimento il cittadino che ritiene di avere subito un danno per effetto dell’operato di un magistrato?

149

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

SINTESI del capitolo 3

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Come viene garantita l’indipendenza della Magistratura?

INDIPENDENZA DELLA MAGISTRATURA

esterna

interna

garantita dal

garantita da

Consiglio Superiore della Magistratura

assunzione per concorso dei magistrati

inamovibilità

assenza di gerarchia interna

L’indipendenza esterna della Magistratura è garantita dall’esistenza del Consiglio Superiore della Magistratura quale organo di autogoverno della stessa, che si occupa – fra le altre cose – dell’assunzione, dei trasferimenti nonché delle sanzioni disciplinari che concernono i magistrati; a tal proposito, il Ministro della Giustizia ha il mero potere di promuovere l’azione disciplinare nei confronti degli stessi. L’indipendenza interna dei singoli giudici è, invece, garantita da: l’assunzione per concorso dei magistrati (fatta eccezione per i giudici popolari e i magistrati onorari, i quali non sono giudici di carriera), l’inamovibilità e l’assenza di gerarchia interna.

Quali sono gli organi giurisdizionali? L’organo più importante della giurisdizione speciale è il giudice amministrativo, che si occupa di tutelare gli interessi legittimi dei cittadini.

GIURISDIZIONE

speciale

giudice amministrativo

ordinaria

Gli organi della giurisdizione ordinaria sono, invece: giudice di pace

– il giudice di pace (un magistrato onorario, competente per le cause di minor valore);

Tribunale

– il Tribunale; – la Corte d’appello;

Corte d’appello Corte d’assise e Corte d’assise d’appello Corte di cassazione

150

– la Corte d’assise e la Corte d’assise d’appello (che vedono la partecipazione dei cittadini); – la Corte di cassazione (è il giudice di terzo grado che dà solo un giudizio di legittimità e svolge una funzione nomofilattica);

magistrato e Tribunale di sorveglianza

– il magistrato e il Tribunale di sorveglianza (competenti in sede di esecuzione della sentenza penale);

Tribunale dei minorenni

– il Tribunale dei minorenni.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Quali sono i caratteri della giurisdizione? La funzione giurisdizionale è esercitata da un giudice imparziale, nel rispetto del diritto di azione e di difesa (art. 24 Cost.), del diritto a una giustizia tempestiva (art. 111 Cost.), del diritto di essere giudicati dal proprio giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.). Vige, infine, l’obbligo per il giudice di motivare le proprie decisioni, precisando le ragioni di fatto e di diritto che ne sono la base.

CARATTERI GENERALI DELLA GIURISDIZIONE

sono

diritto a essere giudicati da un giudice imparziale

diritto di azione

diritto inviolabile di difesa

diritto a essere giudicati dal giudice naturale

obbligo per il giudice di motivare i propri provvedimenti

Quando e in che sede i magistrati rispondono del loro operato? RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI

in sede

penale

disciplinare

civile

Sebbene sia importante che i magistrati decidano in serenità, senza il timore di subire conseguenze a causa delle loro decisioni, è altrettanto importante che essi rispondano del loro operato; nello specifico, essi rispondono in sede penale (per i reati che commettono nello svolgimento delle proprie funzioni), disciplinare e civile: in quest’ultimo caso, rispondono quando vi sia dolo o colpa grave oppure ancora in caso di diniego di giustizia e sono tenuti al risarcimento del danno provocato.

151

CAPITOLO 3

| I GIUDICI E LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

VERIFICA del capitolo 3

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

organo giudiziario che si occupi solo di adozioni.

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

a Sì, l’art. 102 Cost. lo consente mentre vieta

1. Anche la giurisdizione volontaria presuppone una lite fra le parti.

3. È vietata l’istituzione di giudici straordinari. 4. Nel nostro ordinamento non esistono giudici speciali.

l’istituzione dei soli giudici straordinari. b No, poiché l’art. 102 Cost. vieta l’istituzione

2. La Magistratura è un organo autonomo e indipendente.

▪ Può farlo?

di nuovi giudici speciali.

c No, e nemmeno sarà possibile istituire

d Sì, può farlo per consentire una migliore

una sezione specializzata in materia. V

trattazione dei casi.

5. La Costituzione consente la partecipazione del popolo all’amministrazione della giustizia. V

2. Giuliana ricorre dinanzi alla Corte di cassazione

6. I giudici non rispondono mai del loro operato. V 7. Il processo penale vede contrapposti

perché annulli una sentenza resa dal giudice d’appello: a suo parere, i fatti si sono svolti in maniera diversa da come è stato ipotizzato nel corso del giudizio di secondo grado.

un attore e un convenuto.

8. La Corte di cassazione svolge la funzione di assicurare l’uniforme interpretazione del diritto.

▪ È possibile che la Corte di cassazione annulli V

per tale motivo? a No, poiché la Corte di cassazione è un giudice

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. I principi del ……................................................ processo vogliono che il processo si svolga dinanzi a un giudice terzo e ……................................................ , in ……................................................ , tra parti che si trovano in condizioni di ……................................................ e in tempi ragionevolmente ……................................................ .

2. Il processo ……................................ si svolge in ……........................................... fasi: le indagini ……................................................ , condotte dal ……................................................

; l’……................................................ preliminare,

in cui il ……................................................ decide se le prove sono sufficienti per passare al ……................................................ ; il ……................................................

, in cui accusa e difesa presentano

le prove e interrogano in ……........................................... i testimoni, secondo i principi del ……................................................ processo.

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Il Governo in carica ritiene utile istituire un nuovo

152

di merito e non di legittimità. b Sì, poiché la Corte di cassazione è l’organo che

si occupa del giudizio di terzo grado. c Sì, poiché la Corte di cassazione è

gerarchicamente superiore alla Corte d’appello. d No, poiché la Corte di cassazione è un giudice

di legittimità e non di merito.

3. Carlo è un ingegnere facoltoso; tuttavia, ha intenzione di non assumere alcun avvocato che lo difenda nel processo penale che lo vede come imputato; ha anche comunicato al difensore d’ufficio che gli è stato assegnato che, se lo stesso lo difenderà, lui per tutta risposta lo denuncerà.

▪ Considerata la situazione, Carlo può difendersi da solo? a No, però può rifiutarsi di pagare il difensore

d’ufficio. b Sì, ma deve comunicarlo al giudice. c No, nel nostro ordinamento sussiste l’obbligo

della difesa tecnica. d Sì, a condizione che accetti per iscritto il

rischio di essere condannato.

UNITÀ 2

D Risolvi i casi

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Preparati al colloquio

Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Il giudice Rossi è molto scrupoloso nel suo lavoro. Carla decide di ricusarlo, poiché spera che le venga assegnato un giudice meno attento e preciso, così da avere la possibilità di farla franca con il debito che l’attore, che l’ha costituita in giudizio, le chiede di pagare. ▪ Può farlo? Motiva la tua risposta.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Giudici straordinari Giudici AUTOCORREZIONE istituiti dopo che si sono verificati i fatti sui quali essi devono giudicare. Sono vietati perché ciascun individuo deve sapere preventivamente quale sarà il giudice che valuterà i fatti che lo riguardano.

▪

Corte di cassazione Svolge un giudizio di legittimità, e non di merito. A essa è affidata anche la funzione di assicurare l’uniforme interpretazione della legge.

▪

Responsabilità civile del magistrato I magistrati rispondono dei danni arrecati ai cittadini nell’esercizio delle loro funzioni se hanno agito con dolo o con colpa grave e quando rifiutano di compiere un atto dovuto o lo ritardano arbitrariamente (cosiddetto diniego di giustizia).

▪

Corte d’assise Giudice penale di primo grado a partecipazione popolare. È composta da 2 giudici togati e 6 popolari, estratti periodicamente da liste di cittadini aventi certi requisiti di istruzione e moralità.

2. Il giudice Marzapane si trova a decidere un caso facile: tutte le prove sembrano dare ragione all’attore. Decide, quindi, di non giustificare come è arrivato alla sentenza, perché la soluzione del caso è ovvia. ▪ Il giudice si è comportato correttamente? Motiva la tua risposta.

3. Consuelo ha stipulato un contratto con Samuele per dargli in locazione un suo appartamento in cambio di un canone mensile di 800 euro. Samuele per alcuni mesi paga il canone ma poi, poiché il suo datore di lavoro non gli versa lo stipendio, non è più in grado di fare fronte al pagamento del canone. Consuelo, però, ha bisogno di quel denaro per pagare, a sua volta, le bollette delle utenze della sua abitazione. Decide perciò di portare Samuele dinanzi a un giudice. ▪ A quale tipo di processo deve dare avvio Consuelo? ▪ Come sono chiamate le parti di questo tipo di processo? ▪ Una volta ottenuta la sentenza a suo favore da parte del giudice, che cosa dovrebbe fare Consuelo se Samuele non pagasse i canoni arretrati?

4. Romolo e il suo vicino di casa Giovanni sono due attaccabrighe: litigano di continuo. In una discussione Romolo dà uno schiaffo a Giovanni, facendogli gonfiare un occhio. Assiste alla scena un agente di Polizia, il quale mette al corrente Romolo di quanto dispone l’art. 582 del codice penale: «Chiunque cagiona ad alcuno una lesione personale, dalla quale deriva una malattia nel corpo o nella mente, è punito, a querela della persona offesa, con la reclusione da sei mesi a tre anni. Si procede tuttavia d’ufficio se ricorre taluna delle circostanze aggravanti […]». ▪ Poiché la lesione personale di Giovanni è guaribile in pochissimi giorni, l’agente di Polizia deve dare notizia del reato al magistrato affinché questo proceda anche se Giovanni non ha intenzione di far sanzionare Romolo a cui, in fondo, è legato da antica frequentazione?

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. In che cosa si differenzia l’indipendenza esterna della Magistratura da quella interna dei singoli giudici? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – spiega che la Magistratura è l’insieme dei giudici; – precisa che i giudici sono soggetti soltanto alla legge, quindi non sono soggetti a nessun altro potere dello Stato, ossia sono indipendenti; – spiega che cosa caratterizza l’indipendenza esterna e che cosa invece caratterizza l’indipendenza interna; – concludi spiegando brevemente la differenza fra le due forme di indipendenza. 2. Perché non possono essere istituiti giudici straordinari? 3. Quali sono i compiti del Ministro della Giustizia? 4. Perché è importante che la Corte di cassazione svolga una funzione nomofilattica? 5. In quali casi il giudice risponde del proprio operato in sede civile? 6. Come è composta la Corte d’assise?

153

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Matteo, che è incuriosito dalla cerimonia di incoronazione

Il Presidente della Repubblica IL CASO Matteo segue con interesse le vicende delle case reali europee ed è rimasto affascinato dalla solennità della cerimonia per l’incoronazione del re Carlo III. La sua convinzione è che un re Capo dello Stato sia preferibile rispetto a un presidente perché ha poteri molto estesi, può decidere le sorti del suo Paese senza dover sottostare a lunghe trattative e il carattere ereditario della sua carica lo sottrae ai compromessi politici che caratterizzano l’elezione di un Presidente. Si fa quindi promotore di una raccolta di 50.000 firme per presentare una proposta di legge volta a trasferire la carica di Capo dello Stato dal presidente a un re. LA SOLUZIONE Non solo la forma repubblicana dello Stato italiano non può essere modificata da una legge ordinaria (di cui Matteo è promotore), ma neppure da una legge di revisione costituzionale (art. 139 Cost.). La sua raccolta di firme è quindi del tutto inutile. Non è vero, inoltre, che il re nel Regno Unito esercita poteri estesi: i suoi poteri sono infatti solo formali (la nomina del primo ministro, lo scioglimento del parlamento ecc.) perché per tradizione essi sono stati trasferiti al Primo ministro e al Parlamento. Al contrario, il Presidente della Repubblica in Italia esercita importanti poteri di intermediazione politica: quando si verifica uno stallo nell’azione politica del Governo e del Parlamento spetta a lui rimettere in moto il circuito democratico.

1. La funzione del Presidente della Repubblica Al vertice dell’organizzazione costituzionale è posto il Capo dello Stato. Nei regimi monarchici il Capo dello Stato è il Re, in quelli repubblicani è il Presidente della Repubblica. In Italia, il Presidente della Repubblica è il garante della Costituzione, rappresenta l’unità nazionale e ha un ruolo super partes.

In Italia, il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato non perché dotato di poteri assoluti ma perché a lui si deve la tenuta dell’ordinamento costituzionale: egli, infatti, è il garante della Costituzione e rappresenta l’unità nazionale (art. 87, c. 1, Cost.). Il Presidente della Repubblica non deve parteggiare per nessuna forza politica – né della maggioranza né dell’opposizione – ma deve restare rigorosamente imparziale o, come si dice, super partes (dal latino, “al di sopra delle parti”).

1.1 Il garante della Costituzione Il Presidente della Repubblica è il garante della Costituzione. Il Capo dello Stato costituisce il punto nevralgico dell’organizzazione costituzionale: non c’è questione controversa, legislativa, governativa o giudiziaria che non 154

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

passi sul tavolo del Presidente: a lui si guarda, per esempio, per trovare una soluzione nel caso in cui il rapporto fra Parlamento e Governo divenga problematico. Come garante della Costituzione, il Presidente della Repubblica è chiamato a svolgere due compiti: ▪ di controllo, contro gli abusi compiuti dagli altri organi; ▪ di attivazione, contro la loro inerzia. A seconda delle necessità storiche, può prevalere la funzione di semplice controllore – come quando vi siano una solida maggioranza parlamentare e un Governo stabile – oppure, invece – quando esistano contrasti tra le forze in Parlamento che impediscono di creare maggioranze e Governi stabili –, può rendersi indispensabile un ruolo maggiormente interventista (si pensi ai Governi del Presidente, di cui al capitolo 2, § 2.3). Ogni Presidente della Repubblica ha offerto una sua interpretazione del proprio ruolo, a seconda della sua personalità e delle circostanze storico-politiche in cui ha operato.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

LE PAROLE DEL DIRITTO

Interventista Se il sistema istituzionale si inceppa, il Presidente della Repubblica interviene nella dinamica politica. Tale interventismo, però, si manifesta sempre attraverso attività di intermediazione politica, mai con decisioni politiche dirette.

ESEMPIO Abbiamo visto che il Presidente della Repubblica ha il potere di nominare 5 senatori a vita (capitolo 1, § 1); ebbene, poiché la Costituzione non dice nulla di più, di tale potere sono state fornite due interpretazioni diverse: Pertini e Cossiga sostennero che ogni Presidente potesse nominarne 5 (ne nominarono 5 ciascuno così che nell’aula sedettero, a un certo punto, 11 senatori a vita!). Gli altri Presidenti della Repubblica, invece, ritennero che in Senato potessero sedere al massimo 5 senatori a vita nominati dai diversi Capi dello Stato succedutisi nel tempo e che, quindi, essi avessero sì la facoltà di nominarne di nuovi ma nel rispetto di tale limite complessivo.

1.2 Il rappresentante dell’unità nazionale La Costituzione definisce il Presidente della Repubblica come rappresentante dell’unità nazionale (art. 87, c. 1). In questo senso, il Presidente della Repubblica impersonifica e rende “visibile” il popolo italiano considerato nella sua unità. Egli è, perciò, un simbolo a cui spetta di agire in tutti i modi che possono contribuire a rafforzare il sentimento di unità e solidarietà nazionale, così da superare i motivi di divisione che esistono in una democrazia pluralista come la nostra. APPRENDI e APPLICA Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA svolge le funzioni di

garante della Costituzione

rappresentante dell’unità nazionale

1. Che cosa significa che il Presidente della Repubblica deve essere super partes? 2. Quali sono i compiti del Presidente della Repubblica come garante della Costituzione? 3. Che cosa significa che il Presidente della Repubblica interpreta il suo compito come semplice controllore? In quali casi svolge in questo modo il suo compito? 4. Che cosa significa che il Presidente della Repubblica è interventista? In quali casi svolge in questo modo il suo compito?

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CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

2. Elezione, durata in carica, supplenza 2.1 Elettorato attivo e passivo Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune insieme ai delegati delle Regioni.

Come stabilisce l’art. 83 Cost., il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune e all’elezione partecipano anche 3 delegati per ogni Regione (a eccezione della Valle d’Aosta che ne ha 1), eletti dai rispettivi Consigli regionali.

Può essere eletto qualsiasi cittadino che abbia 50 anni e goda dei diritti civili e politici.

Qualsiasi cittadino – uomo o donna – può essere eletto alla carica di Presidente della Repubblica, purché abbia compiuto 50 anni e goda dei diritti civili e politici (art. 84, c. 1, Cost.). Non si richiede altro requisito. Perciò, sarebbe possibile (anche se finora non è mai avvenuto) che venga eletta qualche alta personalità estranea al mondo della politica. Si precisa che il Presidente della Repubblica deve possedere tali requisiti per tutto il tempo del suo mandato: ove vengano meno, si pone fine allo stesso mandato.

2.2 Elezione del Presidente della Repubblica Per la candidatura, i partiti indicano i nomi di personalità sui quali cercano un accordo.

Non esistono candidature ufficiali dei partiti in quanto, in caso contrario, il Presidente della Repubblica finirebbe per operare come rappresentante di chi lo sostiene e non come soggetto super partes. In pratica, tuttavia, accade che i partiti indichino i nomi di personalità di loro gradimento e su questi cerchino preventivamente l’accordo.

Sono previste votazioni a scrutinio segreto e con una maggioranza speciale.

A ogni modo, il ruolo imparziale e apartitico del Capo dello Stato viene tutelato da votazioni a scrutinio segreto per le quali è richiesta una maggioranza speciale: i 2/3 dell’Assemblea (maggioranza qualificata) nelle prime 3 votazioni e la metà più 1 dei componenti l’Assemblea (maggioranza assoluta) nelle votazioni successive. Le votazioni procedono finché qualcuno ottiene la maggioranza prescritta (art. 83 Cost.): si evita così che il Capo dello Stato sia espressione di una minima parte del Parlamento.

Prima di assumere l’incarico, il Presidente giura fedeltà alla Repubblica e osservanza della Costituzione.

Prima di assumere le sue funzioni, il Presidente neo-eletto presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione, dinanzi alle Camere riunite. In occasione del giuramento, il Presidente della Repubblica pronuncia un mes-

Per la sua forma particolare, l’urna usata per l’elezione del Presidente della Repubblica viene definita “l’insalatiera”.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

saggio di insediamento nel quale riassume la propria concezione del ruolo che ricopre e segnala le più gravi e urgenti necessità del Paese. Il Presidente della Repubblica dura in carica 7 anni (art. 85, c. 1, Cost.) ed è rieleggibile. Dopo un lungo periodo in cui tutti i Presidenti furono eletti solo per un mandato, nel 2013 il Presidente Giorgio Napolitano fu rieletto per un secondo mandato consecutivo. La stessa cosa è accaduta nel 2022 con la rielezione del Presidente Sergio Mattarella che già era stato eletto una prima volta nel 2015 (dopo che il presidente Napolitano si era dimesso anticipatamente per ragioni di età). La durata del mandato più lunga di quella delle Camere (e quindi necessariamente dei Governi) è dovuta al ruolo neutrale e non politico del Presidente della Repubblica ed è stata prevista per creare un organo più stabile del Parlamento, che non possa, quindi, essere rieletto dalle stesse Camere che l’hanno eletto la prima volta e che, al contempo, sia di collegamento tra una legislatura e l’altra. Il Presidente della Repubblica, alla scadenza del suo mandato, ove non sia rieletto, entra di diritto a far parte del Senato, come senatore a vita (art. 59, c. 1, Cost.).

La durata della carica è di 7 anni e alla scadenza diventa senatore a vita.

Può accadere che il Presidente della Repubblica sia impedito nello svolgimento delle sue funzioni. Tale impedimento può essere temporaneo o permanente.

Per il Capo dello Stato può verificarsi un impedimento nell’esercizio delle sue funzioni.

▪ In caso di impedimento temporaneo (per esempio, per malattia o per un viaggio all’estero) il Presidente del Senato gli subentra in qualità di supplente. ▪ Nel caso in cui si verifichi un impedimento permanente (per esempio, per una malattia incurabile, come l’ictus cerebrale che colpì il Presidente Segni nel 1964), il Presidente della Camera indice l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica. Altri casi di cessazione anticipata dalla carica presidenziale possono essere le dimissioni e la destituzione per effetto di una condanna pronunciata dalla Corte costituzionale per i reati di alto tradimento o di attentato alla Costituzione ( § 6.2).

Le dimissioni e la destituzione possono essere altri casi di cessazione anticipata della carica.

APPRENDI e APPLICA ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

resta in carica

7 anni

salvo

cessazione anticipata in caso di

con votazione

del Parlamento in seduta comune più i delegati regionali

a scrutinio segreto e a maggioranza dei 2/3 nelle prime 3 votazioni, assoluta dalla quarta in poi

– perdita di un requisito – impedimento permanente – decesso – dimissioni – destituzione per condanna della Corte costituzionale

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Da chi viene eletto il Presidente della Repubblica? 2. Quanto tempo rimane in carica il Presidente della Repubblica? Perché questa durata? 3. Qual è la maggioranza richiesta per l’elezione del

Presidente della Repubblica nelle prime tre votazioni? E a partire dalla quarta? Perché queste maggioranze? 4. Che cosa accade in caso di impedimento temporaneo del Presidente della Repubblica?

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CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il Presidente della Repubblica italiana Giovanni Leone insieme al Presidente della Repubblica francese Valery Giscard d’Estaing durante una sua visita di Stato a Pisa il 2 dicembre 1976.

3. I poteri di garanzia Il Presidente della Repubblica ha poteri di garanzia e poteri di rappresentanza.

I poteri del Presidente della Repubblica sono numerosi ed eterogenei (artt. 74, 87 e 88 Cost.). Poiché la loro semplice elencazione non permetterebbe di comprenderne il significato, occorre classificarli secondo un criterio logico. La classificazione più chiara è quella che tiene conto della doppia figura del Capo dello Stato. Si tratta, cioè, di distinguere i poteri del Presidente a seconda che riguardino: ▪ la garanzia del buon funzionamento degli organi costituzionali; ▪ la rappresentanza unitaria della Nazione. I poteri di garanzia del buon funzionamento delle istituzioni costituzionali operano in varie direzioni: nei confronti delle Camere, del Governo, della Magistratura e del corpo elettorale.

3.1 I poteri di garanzia nei confronti delle Camere Alcuni poteri di garanzia del Presidente della Repubblica riguardano il Parlamento.

Nei riguardi delle Camere, al Presidente della Repubblica spetta il potere di: ▪ sciogliere, alla scadenza ordinaria o anticipatamente, una o entrambe le Camere (art. 88 Cost.; capitolo 1, § 3.2); ▪ indire le nuove elezioni e fissare la prima riunione delle nuove Camere; ▪ inviare messaggi alle Camere: il Presidente, infatti, quando ritiene che vi siano esigenze particolarmente avvertite dalla Nazione, può, con un messaggio, richiamare su di esse l’attenzione delle Camere, senza, tuttavia, avere alcun potere in merito al loro soddisfacimento; ▪ promulgare o, eventualmente, rinviare (per una volta soltanto) la legge alle Camere, chiedendo, con messaggio motivato, una nuova deliberazione. ESEMPIO Nel 2013, il Presidente della Repubblica Napolitano inviò alle Camere un messaggio concernente il sovraffollamento delle carceri: in questo evidenziava la necessità di porre fine a una situazione censurata anche da una Corte sovranazionale quale la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

3.2 I poteri di garanzia nei confronti del Governo Altri poteri di garanzia del Presidente della Repubblica riguardano il Governo.

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Con riguardo al Governo, il Presidente della Repubblica: ▪ nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, i Ministri ( capitolo 2, § 2);

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

▪ autorizza la presentazione dei disegni di legge del Governo; ▪ emana i decreti aventi valore di legge (decreti legge e decreti legislativi) e i regolamenti: questa emanazione ha significato analogo alla promulgazione della legge con cui si “dichiara” che sono atti dello Stato, obbligatori per tutti; ▪ nomina gli alti funzionari dello Stato: il potere di scelta, in verità, spetta al Governo, in qualità di organo di vertice dell’amministrazione dello Stato; tuttavia, questa scelta deve essere recepita in un atto del Presidente della Repubblica, che deve seguire le indicazioni dell’Esecutivo, a meno che non abbia da sollevare obiezioni, in nome del compito di garanzia che gli spetta (si parla, a tal proposito, di atti sostanzialmente governativi o di atti formalmente presidenziali: § 6.1); ▪ presiede il Consiglio Supremo di Difesa , composto dal Presidente del Consiglio, dai Ministri interessati alla politica militare (Ministro degli Esteri, dell’Interno, dell’Economia e delle Finanze, della Difesa, delle Attività produttive) e dal Capo di Stato maggiore della Difesa (l’ufficiale più elevato in grado): in questa veste, il Presidente della Repubblica svolge la funzione di garante della democrazia, contro i pericoli che a essa possono derivare dalle questioni militari (si pensi, per esempio, ai “colpi di Stato” militari , che vedono l’impossessamento violento del potere da parte delle Forze armate); ▪ comanda le Forze armate: oggi, il comando operativo spetta al Governo, mentre al Presidente della Repubblica spetta il potere-dovere di garantire e controllare che le decisioni riguardanti le Forze armate e le operazioni militari siano conformi allo spirito della Costituzione, la quale – si ricorderà – ripudia la guerra «come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali» (art. 11 Cost.). ESEMPIO Se il capo delle Forze armate non fosse il Presidente della Repubblica, si rischierebbe di avere una figura dotata di un potere sull’esercito eccessivo per una democrazia: potrebbe, per esempio, ordinare all’esercito di schierarsi contro il Governo legittimo a favore di un nuovo capo politico emergente; oppure, ancora, potrebbe ordinare operazioni militari contro un altro Stato, in violazione della Costituzione.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Consiglio Supremo di Difesa Previsto dall’art. 87 Cost., esamina i problemi generali, politici e tecnici, relativi alla sicurezza e alla difesa nazionale.

Colpo di Stato È una modifica violenta dell’ordinamento costituzionale. A differenza delle rivoluzioni, che sono di origine popolare, il colpo di Stato è effettuato da gruppi ristretti, soprattutto militari. Il fenomeno si è verificato specialmente nei Paesi dell’America latina.

APPRENDI e APPLICA Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo.

I POTERI DI GARANZIA DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

operano nei confronti di

Parlamento

Governo

Magistratura

corpo elettorale

1. Quali sono i poteri di garanzia del Presidente della Repubblica nei confronti delle Camere? Qual è, tra questi poteri, il più importante? 2. Quali sono i poteri di garanzia del Presidente della Repubblica nei confronti del Governo? 3. Perché il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio Supremo di Difesa? 4. Qual è il ruolo del Presidente della Repubblica rispetto alle Forze armate? 5. Quali sono i poteri di garanzia del Presidente della Repubblica nei confronti della Magistratura? 6. Quali sono i poteri di garanzia del Presidente della Repubblica nei confronti del corpo elettorale?

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CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

3.3 I poteri di garanzia nei confronti della Magistratura Altri ancora riguardano la Magistratura. LE PAROLE DEL DIRITTO

Grazia È un atto di clemenza individuale con cui viene condonata la pena. La Corte costituzionale nel 2006 ha stabilito che si tratta di un potere di cui è unico titolare il Presidente della Repubblica e che il Ministro della Giustizia deve controfirmare senza poter esercitare alcun potere di veto. Multa È una sanzione penale consistente nel pagamento di una somma di denaro, che viene comminata a chi commette un reato grave (delitto). Infine, alcuni poteri di garanzia del Presidente della Repubblica riguardano il corpo elettorale.

Con riguardo all’amministrazione della giustizia, il Presidente della Repubblica: ▪ concede la grazia – cioè accorda questo beneficio a un condannato quando vi siano particolari ragioni umanitarie – o commuta la pena – cioè trasforma la pena in una diversa (per esempio, trasforma la pena della reclusione in carcere nella pena della multa ); ▪ presiede il Consiglio Superiore della Magistratura, che è l’organo che sovrintende all’organizzazione della giustizia ordinaria ( capitolo 3, § 3.3); ▪ nomina 5 giudici della Corte costituzionale, per assicurare un equilibrio tra le diverse componenti dell’organo di giustizia costituzionale ( capitolo 5, § 2.1). ESEMPIO Se un signore anziano uccide la moglie perché gravemente malata, con l’intento di alleviare le sue sofferenze, e viene, in seguito a ciò, condannato da un giudice, il Presidente della Repubblica avrà in seguito la possibilità di concedere all’uomo la grazia, in considerazione dei motivi che hanno causato il suo gesto.

3.4 I poteri di garanzia nei confronti del corpo elettorale Nei confronti del corpo elettorale, al Presidente della Repubblica spetta indire le elezioni e il referendum nei casi previsti dalla Costituzione. Il potere presidenziale è garanzia di regolarità nell’attivazione di questi fondamentali istituti della democrazia rappresentativa e diretta.

4. I poteri di rappresentanza nazionale LE PAROLE DEL DIRITTO

Cavaliere del lavoro Onorificenza istituita con una legge del 1986. Ogni anno il Ministro dello Sviluppo economico sottopone al Presidente della Repubblica una lista di candidati che hanno promosso un incremento notevole dell’economia del Paese e il Capo dello Stato conferisce 25 onorificenze che vengono consegnate il 2 giugno, data della Festa della Repubblica.

Come rappresentante dell’unità nazionale, al Presidente della Repubblica spetta l’esercizio di poteri che, si potrebbe dire, riguardano la Nazione tutta intera.

4.1 Poteri onorifici In primo luogo, il Presidente della Repubblica dispone di poteri onorifici, consistenti nel: ▪ conferire le onorificenze della Repubblica, per il riconoscimento di particolari benemerenze (per esempio, Cavaliere del lavoro); ▪ nominare i 5 senatori a vita, a norma dell’art. 59, c. 2, Cost. Il significato comune dei due poteri sta nel pubblico riconoscimento dei meriti e delle virtù civili di cittadini illustri.

4.2 Poteri nei rapporti con altri Stati Rappresenta lo Stato nei confronti degli altri Stati.

Il Presidente della Repubblica rappresenta lo Stato, come unità politica, nei rapporti con gli altri Stati. In questa veste, egli: ▪ accredita e riceve gli ambasciatori degli altri Stati (art. 87 Cost.). “Accreditare” significa dare agli ambasciatori degli altri Stati il necessario gradimento del nostro Paese e riconoscere, quindi, il potere di rappresentare in Italia lo Stato da cui provengono; ▪ ratifica i trattati internazionali, previa autorizzazione delle Camere, quando occorra a norma dell’art. 80 Cost.; ▪ dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere (artt. 78 e 87 Cost.).

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

5. I poteri non formali Tutti i poteri descritti in precedenza sono esercitati con specifici atti, previsti e disciplinati dalla Costituzione. Senza dover ricorrere a tali atti, il Presidente della Repubblica può rendere informalmente noto il proprio pensiero; più precisamente, in qualità di garante della Costituzione e di rappresentante dell’unità nazionale, può: ▪ prendere la parola nelle occasioni pubbliche; ▪ inviare messaggi al Paese nelle ricorrenze nazionali; ▪ far conoscere il proprio pensiero in interviste con la stampa; ▪ prendere parte a eventi pubblici per testimoniare, per esempio, la solidarietà della Nazione in occasione di eventi luttuosi ecc. Si tratta di quello che è stato definito il potere di esternazione. È chiaro che anche in queste occasioni il Presidente non possa sposare il punto di vista di questo o quel partito politico, poiché egli non deve mai venir meno al suo fondamentale dovere di imparzialità.

Al Presidente della Repubblica è anche riconosciuto il potere di esternazione.

ESEMPIO Il Presidente della Repubblica Cossiga (in carica dal 1985 al 1992) è noto per alcuni suoi commenti poco istituzionali e poco imparziali (da lui stesso definiti “picconate”). Nello specifico, nel 1991, parlando dei giovani magistrati impegnati nella lotta contro la mafia, commentava: «Non è possibile che si creda che un ragazzino, solo perché ha fatto il concorso di diritto romano, sia in grado di condurre indagini complesse contro la mafia e il traffico di droga. Questa è un’autentica sciocchezza!». APPRENDI e APPLICA il Presidente della Repubblica ha anche

POTERI DI RAPPRESENTANZA NAZIONALE

poteri onorifici

poteri nei rapporti con altri Stati

POTERI NON FORMALI

RISOLVI IL CASO Durante una fase di contrasto particolarmente acuto tra le forze politiche della maggioranza e quelle dell’opposizione, il Presidente della Repubblica, in una “esternazione” al popolo italiano, diffusa dalla televisione, parteggia per i partiti governativi polemizzando aspramente con quelli all’opposizione. ▪ Può farlo oppure viene meno il suo ruolo di garante della Costituzione?

potere di esternazione

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali sono i poteri onorifici del Presidente della Repubblica? Che cosa hanno in comune questi poteri? 2. Qual è il ruolo del presidente della Repubblica per ciò che riguarda i trattati internazionali? 3. Qual è il ruolo del Presidente della Repubblica per ciò che riguarda lo stato di guerra? 4. Quali sono i mezzi attraverso i quali il Presidente della Repubblica esercita il suo potere di esternazione?

161

CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

6. Gli atti e la controfirma ministeriale 6.1 Gli atti del Presidente e la controfirma ministeriale Gli atti del Presidente della Repubblica sono i d.p.r.

Gli atti del Presidente della Repubblica sono tutti decreti che vengono indicati con la sigla d.p.r. (iniziali di: decreto del Presidente della Repubblica), cui si aggiunge la data e il numero (per esempio: il d.p.r. 30.3.1957, n. 361). La forma di questi atti è, dunque, sempre la stessa, quali che ne siano i contenuti.

La controfirma di un Ministro esclude la responsabilità del Presidente della Repubblica.

I decreti sono firmati dal Presidente della Repubblica, ma a tale firma si deve aggiungere la controfirma di un Ministro. L’art. 89 Cost. stabilisce, infatti, che: «Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità», e aggiunge che: «Gli atti che hanno valore legislativo (le leggi e gli atti legislativi del Governo) e gli altri indicati dalla legge (per esempio, la nomina dei 5 giudici costituzionali) sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri». La controfirma è, dunque, un requisito di validità dell’atto previsto per escludere la responsabilità del Presidente e così trasferirla ai membri del Governo. Questi ultimi, pertanto, se ritengono che un determinato atto sia inopportuno o contrario alla Costituzione, dovranno rifiutare la controfirma, per evitare di incorrere in responsabilità.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Atti sostanzialmente presidenziali e atti sostanzialmente governativi Il Presidente della Repubblica firma una serie di atti che si distinguono in base a chi ha espresso la volontà di emanarli. La dottrina distingue due tipi di atti, a seconda che la volontà sia del Presidente (sostanzialmente presidenziali) o del Governo (sostanzialmente governativi).

La controfirma assume due diversi significati, a seconda che si tratti di atti che riguardano le funzioni del Presidente della Repubblica o quelle del Governo. ▪ Per gli atti sostanzialmente presidenziali , la controfirma indica semplicemente che i Ministri non hanno motivi per opporsi alla decisione presidenziale. La decisione effettiva del contenuto dell’atto è dunque solo del Presidente della Repubblica, mentre i Ministri svolgono un controllo di legittimità costituzionale. ▪ Per gli atti sostanzialmente governativi , le parti si invertono: la decisione effettiva spetta al Governo (o ai Ministri) e il Presidente della Repubblica dovrà accettare la loro proposta, tutte le volte in cui non abbia obiezioni insormontabili (di legittimità e di merito). In questo caso, il controllo è svolto dal Presidente sulle decisioni governative. ESEMPIO In linea di principio, gli atti sostanzialmente presidenziali, sono frutto di una valutazione discrezionale operata proprio dal Presidente della Repubblica (per esempio: i messaggi alle Camere, la nomina dei 5 senatori a vita e dei 5 giudici costituzionali, la formazione del Governo e lo scioglimento delle Camere ecc.; secondo la Corte costituzionale rientra in questa categoria anche la concessione della grazia). Nella categoria degli atti sostanzialmente governativi rientrano gli atti del Presidente che hanno a che vedere con l’azione del Governo come organo politico e vertice dell’amministrazione (per esempio: l’autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge, l’emanazione dei decreti, la nomina dei funzionari dello Stato, l’accreditamento dei diplomatici ecc.).

6.2 La responsabilità del Presidente della Repubblica Il Presidente della Repubblica risponde solo di alto tradimento e attentato alla Costituzione.

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L’art. 90 Cost. stabilisce che:«Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione». Si afferma, quindi, per il Capo dello Stato, una responsabilità per i soli reati di

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

alto tradimento e attentato alla Costituzione, mentre per tutte le altre ipotesi non potrà mai essere processato nemmeno quando sia cessato il suo mandato (come appena visto, responsabile dell’atto sarà il Ministro che lo ha controfirmato). L’alto tradimento si verifica quando il Capo dello Stato pone in essere una condotta che, in violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica, tenta di pregiudicare gli interessi nazionali con l’ausilio eventuale di nemici dello Stato quali terroristi o potenze straniere in guerra con l’Italia. ESEMPIO Il Presidente della Repubblica è intenzionato a ristabilire una dittatura in Italia; poiché per far ciò gli occorre che il popolo sia spaventato, rivela alcuni importanti segreti militari a un’organizzazione terroristica, consentendole così di realizzare con successo un attentato in Italia.

L’attentato alla Costituzione, invece, è il comportamento di chi mira a mutare per vie illegali le istituzioni dello Stato, mettendo a repentaglio i caratteri essenziali dell’ordinamento. Questi “delitti di Stato” compromettono la stabilità della vita democratica e sono giudicati dalla Corte costituzionale ( capitolo 5, § 5). ESEMPIO Il Presidente della Repubblica si rifiuta di affidare l’incarico di Presidente del Consiglio alla personalità indicata dai partiti di maggioranza, perché ha un orientamento politico che non condivide. Ancora, il Presidente si rifiuta in assoluto di promulgare una legge, poiché la ritiene contraria al suo credo politico.

APPRENDI e APPLICA hanno la forma di d.p.r. ATTI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA possono essere

atti sostanzialmente presidenziali

atti sostanzialmente governativi

necessitano della controfirma di un Ministro il Presidente della Repubblica non ne è responsabile salvo i casi di

alto tradimento

RISOLVI IL CASO Mirko è detenuto in carcere per aver compiuto alcuni attentati che, pur non avendo provocato alcuna vittima, sono stati giudicati molto pericolosi; per questo motivo la pena detentiva è stata molto pesante. Nel corso della detenzione, Mirko si ammala gravemente e i suoi familiari presentano al Capo dello Stato la richiesta della grazia. Il Ministro

attentato alla Costituzione

della Giustizia, nel corso dell’istruttoria, esprime parere contrario perché, a suo avviso, permane la pericolosità sociale di Mirko e perché reputa contraria al principio di eguaglianza la grazia concessa a un detenuto, ma non ad altri nelle stesse condizioni. ▪ Il Presidente della Repubblica può concedere la grazia, anche se il Ministro della Giustizia è contrario?

163

CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

SINTESI del capitolo 4

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

gode di poteri nei confronti di

Capo dello Stato

Parlamento

Governo

garante dell’ordine costituzionale

Magistratura rappresentante dell’unità nazionale

corpo elettorale

Quali sono le caratteristiche e le funzioni principali del nostro Capo dello Stato? Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato: un organo super partes che svolge le importantissime funzioni di garante dell’ordine costituzionale e di rappresentante dell’unità nazionale. Nello svolgimento della prima funzione, egli gode di diversi poteri nei confronti del potere legislativo, esecutivo e giudiziario nonché del corpo elettorale: per esempio, invia messaggi alle Camere e promulga le leggi; nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri e presiede il Consiglio Supremo di Difesa; concede la grazia e commuta le pene; infine, indice i referendum.

Come avviene l’elezione del Capo dello Stato? ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA da parte del

Parlamento in seduta comune con

scrutinio segreto

maggioranze qualificate

di 2/3 nelle prime tre votazioni assoluta dalla quarta votazione

164

Il Capo dello Stato viene eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato dai rappresentanti delle Regioni (3 per Regione, a eccezione della Valle d’Aosta che ne esprime 1), a scrutinio segreto, con la maggioranza dei 2/3 (nelle prime tre votazioni) e assoluta (a partire dalla quarta). Può essere eletto Presidente della Repubblica soltanto chi abbia la cittadinanza italiana, abbia compiuto 50 anni e goda dei diritti civili e politici.

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Quanto dura il mandato del Presidente della Repubblica e in quali occasioni può concludersi anticipatamente?

MANDATO dura in carica

sette anni salvo

cessazione anticipata

Il mandato del Presidente della Repubblica dura 7 anni, salvo in caso di cessazione anticipata per: decesso, dimissioni, impedimento permanente, perdita di un requisito necessario per ricoprire la carica oppure ancora per destituzione a seguito di una sentenza di condanna della Corte costituzionale.

Qual è la responsabilità del Presidente della Repubblica? ATTI DEL CAPO DELLO STATO devono essere

controfirmati da un membro del Governo si distinguono

sostanzialmente presidenziali

sostanzialmente governativi

Il Capo dello Stato non risponde normalmente degli atti che emana poiché essi devono essere controfirmati da un membro dell’Esecutivo che, in questo modo, se ne assume la responsabilità. A ben vedere, la controfirma può significare che l’atto è deciso dal Presidente della Repubblica e il Governo effettua solo un controllo (atti sostanzialmente presidenziali) oppure, viceversa, che l’atto è deciso dal Governo e il Presidente effettua solo un controllo (atti sostanzialmente governativi).

In quali casi il Capo dello Stato risponde del proprio operato? REATI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA sono

alto tradimento

attentato alla Costituzione

Il Presidente della Repubblica risponde del proprio operato nei soli casi in cui: abbia tentato di pregiudicare gli interessi nazionali collaborando con nemici dello Stato, in violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica (alto tradimento); abbia tentato di mutare illegalmente le istituzioni costituzionali (attentato alla Costituzione). Per tali reati è giudicato dalla Corte costituzionale.

165

CAPITOLO 4

| IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

VERIFICA del capitolo 4

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

3. Il Capo dello Stato ……................................................ responsabile

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Il Presidente della Repubblica non può essere rieletto.

di ....................................... alla Repubblica, mentre nel secondo

occorre avere compiuto 50 anni.

Il Capo dello Stato non risponde mai del proprio operato.

promulgazione di una determinata legge, da lui ritenuta incostituzionale, e decide di rifiutarsi di promulgarla anche in seconda battuta.

▪ Può farlo?

4. Il Presidente del Consiglio nomina 5 senatori a vita.

5. Il Presidente della Repubblica deve essere un organo super partes.

8. Il Presidente della Repubblica può non avere la cittadinanza italiana.

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

6. Per diventare Presidente della Repubblica 7.

e di attentato alla ……................................................ : nel primo

mette a repentaglio l’assetto ……................................................ .

3. Il Senato elegge il Presidente della Repubblica a scrutinio segreto.

, eccetto nei casi di ……...........................................

caso, il Presidente della Repubblica viola il dovere

2. Il Presidente della Repubblica svolge la funzione di garante della Costituzione.

degli atti compiuti nell’esercizio delle sue ……................................................

1. Il Presidente della Repubblica è contrario alla

a No, però può promulgarla inserendo di propria

mano alcune correzioni. b Sì, purché motivi la sua decisione con un

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

messaggio alle Camere. c Sì, poiché egli è garante del rispetto della

Costituzione.

1. Il Presidente della ……................................................ riveste il doppio

d No, poiché egli, se la ritiene incostituzionale,

ruolo di ……................................................ della Costituzione e di

può rinviarla alle Camere per una nuova deliberazione una volta soltanto.

rappresentante dell’……................................................ ; a queste due funzioni corrispondono diversi poteri, quali rispettivamente il potere di scioglimento delle ……................................................

e il potere di accreditare gli

……................................................

degli Stati esteri.

2. Il Presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento ……................................................ , integrato da ……................................................

rappresentanti per Regione, fatta

eccezione per la ……................................................ . Il Capo dello Stato viene eletto a scrutinio ……................................................ , con una maggioranza dei ……................................................ nelle prime ……................................................

votazioni e ……................................................ a

partire dalla ……................................................ votazione.

166

2. Il segretario di un partito di minoranza vorrebbe tornare rapidamente alle urne, certo che il suo partito possa ottenere la maggioranza dei seggi in Parlamento; chiede, quindi, al Presidente della Repubblica di sciogliere anticipatamente le Camere, nonostante la maggioranza di governo sia stabile.

▪ Il Presidente della Repubblica scioglierà le Camere in seguito a questa richiesta? a No, perché la richiesta non proviene dall’intera

opposizione ma solo da uno dei partiti che la costituiscono. b No, poiché al Presidente è attribuito il potere

di sciogliere le Camere al fine di garantire

UNITÀ 2

il buon funzionamento delle istituzioni costituzionali e in questo caso esse funzionano correttamente. c No, poiché non ha il potere di sciogliere anticipatamente le Camere se non in caso di stato di calamità naturale. d Sì, purché il Capo dello Stato non sia espressione di quel partito politico.

D Risolvi i casi

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Atti del Presidente della AUTOCORREZIONE Repubblica Tali atti sono tutti decreti (indicati con la sigla d.P.R.) firmati dal Presidente della Repubblica e controfirmati da un Ministro.

▪

Poteri di garanzia Poteri nei confronti delle Camere, del Governo, della Magistratura e del corpo elettorale.

▪

Potere di esternazione Senza dover ricorrere ad atti formali, il Presidente della Repubblica può rendere informalmente noto il proprio pensiero, per esempio rilasciando interviste alla stampa oppure prendendo la parola nelle occasioni pubbliche.

▪

Responsabilità del Presidente della Repubblica Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione.

Trova la soluzione ai problemi proposti.

2. Il Ministro controfirma un d.p.r. palesemente incostituzionale; nel momento in cui ciò viene alla luce, si difende dicendo che non l’ha di certo scritto lui e che non può rispondere per l’esercizio di un potere che, nella sostanza, non compete a lui. ▪ Il Ministro ha ragione, potrebbe non risponderne? Motiva la tua risposta.

3. Il Presidente della Repubblica, con l’intenzione di mettere in minoranza al Senato una determinata coalizione, decide di nominare 20 senatori a vita. ▪ Può farlo? Pensi che potrebbe rispondere del suo operato? Motiva la tua risposta.

4. Se i membri del Parlamento sono stati eletti il 20 maggio 2030, il loro mandato scade il 20 maggio 2035. Il Presidente della Repubblica è stato eletto il 10 marzo 2028 e nel corso del suo mandato ha tenuto sempre un ruolo di semplice controllore. Nel mese di aprile 2035, però, la maggioranza che sostiene il Governo si divide e il sistema politicorappresentativo è irrimediabilmente inceppato. ▪ Il Presidente della Repubblica in quale periodo del suo mandato si trova?

▪ Può sciogliere anticipatamente le Camere? 5. Oggi il Presidente della Repubblica accredita l’ambasciatore di uno Stato latino-americano; in questo modo gli dà il necessario gradimento del nostro Paese e gli riconosce, quindi, il potere di rappresentare in Italia lo Stato da cui proviene. ▪ Che tipo di potere del Presidente della Repubblica è quello di accreditare gli ambasciatori?

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Preparati al colloquio

1. Erica ha subito per anni episodi di violenza da parte del padre. È riuscita ad andare via di casa ma non ha potuto portare con sé la sua sorellina; appena capisce che il padre ha intenzione di fare alla bimba quello che ha fatto a lei per anni, decide di ucciderlo. Viene, quindi, condannata per l’omicidio del padre. ▪ Erica ha qualche speranza di non dover scontare la pena della reclusione in carcere?

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Come possono essere classificati gli atti emanati del Presidente della Repubblica? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – ricorda che ogni atto emanato dal Capo dello Stato deve essere controfirmato da un Ministro e, in alcune occasioni, dal Presidente del Consiglio; – spiega perché è necessaria la controfirma; – distingui, quindi, fra atti sostanzialmente presidenziali e atti sostanzialmente governativi; – concludi spiegando come si possa comprendere in quale categoria vada inserito ogni singolo atto. 2. Quali sono i poteri del Presidente della Repubblica in relazione al suo ruolo di garante dell’ordinamento costituzionale? 3. Che cosa si intende con l’espressione “potere di esternazione”? 4. In quali casi il Capo dello Stato potrebbe rispondere del proprio operato?

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CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Giuliano, allevatore di cani

La Corte costituzionale IL CASO Giuliano alleva cani e deve applicare una legge ordinaria che impone di effettuare la vaccinazione antirabbica per i viaggi all’estero. Il vaccino, infatti, protegge non solo l’animale stesso, ma anche l’uomo, per cui il legislatore ha inteso proteggere ambedue quando si recano in Paesi in cui la rabbia non è ancora debellata. Poiché Giuliano vende i suoi cani a persone straniere, queste richiedono il certificato di vaccinazione (che ha un certo costo) per poter portare il cane all’estero. Giuliano considera questa legge in contrasto con la libertà di iniziativa economica costituzionalmente protetta, ma ha letto sui giornali che la Corte costituzionale non ha accolto il dubbio di costituzionalità, sollevato nel corso di un processo, rispetto a tale legge. Giuliano può sollevare di nuovo la questione davanti alla Corte costituzionale, che si è già pronunciata al riguardo? LA SOLUZIONE Quando la Corte costituzionale dichiara non fondata la richiesta di incostituzionalità, non afferma con ciò la costituzionalità della legge ma semplicemente il fatto che la questione così come è stata presentata non è accettabile. Giuliano, quindi, sempre nell’ambito di un processo (ricorso in via incidentale), può sollevare di nuovo la questione di costituzionalità presentando una richiesta basata su argomenti diversi da quelli già rigettati dalla Corte.

1. La giustizia costituzionale in generale La Costituzione è la fonte del diritto superiore a tutte le altre: è la legge fondamentale dello Stato.

La nostra Costituzione è la fonte del diritto gerarchicamente superiore a tutte le altre. Ciò significa che le fonti inferiori non devono essere in contrasto con essa. Non è detto però che le leggi emanate dal Parlamento siano sempre conformi alle norme costituzionali, né che lo Stato e le Regioni rispettino le diverse competenze che la Costituzione attribuisce loro. In altri termini, è possibile che la Carta costituzionale venga violata.

Assicurare il rispetto della Costituzione spetta alla Corte costituzionale.

Per garantire il rispetto della Costituzione è previsto un apposito organo: la Corte costituzionale. Essa priva di efficacia le disposizioni di legge incostituzionali; decide sui conflitti di competenza in senso conforme alla Costituzione; può giudicare, in alcuni casi, il comportamento del Presidente della Repubblica; giudica l’ammissibilità dei referendum abrogativi. L’insieme delle competenze della Corte costituzionale costituisce la giustizia costituzionale e le regole principali in materia sono contenute negli artt. 134137 Cost. ESEMPIO Senza la Corte costituzionale, la Costituzione si troverebbe esposta a violazioni quotidiane; lo stesso legislatore potrebbe violarla senza conseguenze.

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

2. Struttura e funzionamento della Corte costituzionale 2.1 Composizione della Corte costituzionale La Corte costituzionale si compone di 15 giudici, che vengono nominati per 1/3 ciascuno:

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ dal Presidente della Repubblica; ▪ dal Parlamento in seduta comune, con elezione a maggioranza qualificata (dei 2/3 dell’Assemblea e, dopo la terza votazione, dei 3/5); ▪ dalle supreme Magistrature ordinaria e amministrativa (3 dalla Corte di cassazione, 1 dal Consiglio di Stato e 1 dalla Corte dei conti; capitolo 3, § 2.2 e 7.2). I giudici sono scelti tra tecnici del diritto, cioè tra: ▪ magistrati, anche a riposo, delle giurisdizioni superiori ordinaria e amministrativa (della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti); ▪ avvocati con più di 20 anni di esercizio della professione forense; ▪ professori universitari ordinari in materie giuridiche. La durata della carica è di 9 anni, senza possibilità di rielezione. La sede della Corte costituzionale è a Roma, presso il Palazzo della Consulta: per tale motivo la Corte viene denominata anche “Consulta”.

I giudici rimangono in carica 9 anni.

2.2 Organizzazione della Corte costituzionale I 15 giudici eleggono tra di loro il proprio Presidente, cui spetta dirigere l’attività della Corte. Il Presidente è un primus inter pares (“primo tra pari”) e, in caso di parità di voti, il suo è prevalente.

Fra i 15 giudici viene eletto un Presidente.

L’indipendenza dei giudici della Corte costituzionale viene garantita nei modi seguenti:

Ai giudici viene garantita l’indipendenza.

▪ ai giudici sono riconosciute le immunità già ricordate a proposito dei parlamentari ( capitolo 1, § 4.2): l’insindacabilità e l’inviolabilità (o immunità penale). Infatti, l’art. 5 della legge costituzionale n. 1/1953, istitutiva della Corte, stabilisce che: «I giudici della Corte costituzionale non sono sindacabili, né possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni»; ▪ il mandato di giudice costituzionale è incompatibile con ogni altra attività in impieghi pubblici o privati; ▪ i giudici non possono essere rimossi né sospesi dal loro ufficio se non a seguito di una deliberazione della stessa Corte e solo per sopravvenuta incapacità fisica o civile o per gravi mancanze nell’esercizio delle loro funzioni. La Corte costituzionale è un organo collegiale. Essa delibera a maggioranza ma, anche in presenza di contrasti, la decisione si considera presa dalla Corte nel suo complesso.

La Corte costituzionale è un organo collegiale.

I giudici, infatti, non possono far conoscere all’esterno le loro eventuali opinioni dissenzienti (le cosiddette dissenting opinions), come invece avviene nelle Corti costituzionali di altri Paesi. 169

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

ESEMPIO Nelle sentenze della Corte suprema degli Stati Uniti si trovano spesso riportate anche le opinioni dei giudici che avrebbero deciso diversamente il caso. Tali opinioni fanno apparire il diritto meno certo, tuttavia, presentano il vantaggio di consentire al giudice dissenziente di non assumersi la paternità di una decisione da lui non condivisa. Le sentenze della Corte costituzionale sono obbligatorie e definitive.

Le decisioni con cui la Corte costituzionale definisce il giudizio sono principalmente le sentenze. Esse sono obbligatorie per tutti e definitive, e quindi non possono essere impugnate di fronte ad altri organi e nemmeno di fronte alla Corte stessa.

LE PAROLE DEL DIRITTO

2.3 Competenze della Corte costituzionale

Conflitti di attribuzione

La Corte costituzionale:

Possono essere di tre diverse tipologie: conflitti tra poteri dello Stato, conflitti tra Stato e Regione o conflitti tra Regioni. Per tutti, la Corte costituzionale deve stabilire qual è la sfera di attribuzioni che la Costituzione assegna a ciascun organo.

▪ come giudice delle leggi, giudica sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle fonti primarie: le leggi e gli atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti legge) dello Stato; le leggi delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano nonché gli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria (art. 123, c. 2, Cost.); ▪ come giudice dei conflitti costituzionali, giudica sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni; ▪ come giudice penale, come si è visto ( capitolo 4, § 6.2), giudica sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica; ▪ come giudice dell’ammissibilità del referendum abrogativo, controlla che le richieste referendarie non contrastino con l’art. 75 Cost.

APPRENDI e APPLICA CORTE COSTITUZIONALE è composta da

15 giudici

nominati

per 1/3 dal Presidente della Repubblica

per 1/3 dal Parlamento in seduta comune

restano in carica

per 1/3 dalle supreme Magistrature ordinaria e amministrativa

9 anni

tutelati dalle garanzie di

insindacabilità e inviolabilità

incompatibilità

inamovibilità

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Qual è il compito principale della Corte costituzionale? 2. Da chi vengono nominati i 15 giudici costituzionali? 3. Quali soggetti possono essere nominati giudici costituzionali? Quanto tempo rimangono in carica? 4. In che modo viene garantita l’indipendenza dei giudici della Corte costituzionale? 5. Come vengono prese le decisioni della Corte costituzionale?

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6. Che cosa significa che la Corte costituzionale è giudice delle leggi? 7. Che cosa significa che la Corte costituzionale è giudice dei conflitti costituzionali? 8. In quale caso la Corte costituzionale opera come giudice penale? 9. Qual è il ruolo della Corte costituzionale in merito ai referendum abrogativi?

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

3. Il giudizio sulla costituzionalità delle leggi Il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi (e degli atti aventi forza di legge) è la competenza di maggiore importanza della Corte costituzionale. Tale competenza discende dal principio di gerarchia delle fonti del diritto: poiché le leggi sono poste su un gradino gerarchico inferiore rispetto a quello della Costituzione, non possono contraddirla. In caso contrario, non sono valide – sono incostituzionali – e devono, quindi, essere eliminate attraverso il giudizio della Corte costituzionale. In nessun caso è ammesso che il singolo cittadino si rivolga direttamente alla Corte costituzionale. Dal canto suo, la Consulta non può agire di propria iniziativa, ma deve attendere che la questione di costituzionalità le sia proposta dall’esterno, secondo due procedure previste:

Le leggi ordinarie non possono contraddire la Costituzione.

Il singolo cittadino non può rivolgersi direttamente alla Consulta.

▪ il procedimento indiretto o incidentale; ▪ il procedimento diretto o principale. ESEMPIO Il cittadino che si vede discriminato da una legge statale – per esempio, che nega agli uomini di fede islamica di entrare a far parte della Pubblica Amministrazione – non può rivolgersi direttamente alla Consulta perché dichiari l’illegittimità costituzionale della norma; bensì dovrà attendere che un giudice (magari sollecitato da lui stesso) oppure una Regione si rivolgano a essa attraverso, rispettivamente, il giudizio incidentale o principale.

3.1 Il giudizio indiretto o incidentale Il procedimento indiretto o incidentale è quello che inizia da un qualsiasi giudizio di fronte a un qualunque giudice (civile, penale, amministrativo) come una sorta di “incidente” processuale. Più precisamente, la questione di costituzionalità incide (o influisce) sulla decisione della causa da cui è scaturito, poiché la legge sottoposta al giudizio della Corte costituzionale è necessaria per la risoluzione del caso. Abbiamo quindi un giudizio in cui viene posta la questione di legittimità costituzionale e un giudizio incidentale che sarà celebrato dinanzi alla Corte costituzionale.

Il procedimento incidentale ha origine da un qualsiasi giudizio dinanzi a un giudice, che può sollevare una questione di costituzionalità solo se rilevante e non manifestamente infondata.

ESEMPIO In un caso di cronaca recente, un giudice penale si è ritrovato a giudicare il sig. Marco Cappato perché questi aveva aiutato il sig. Fabiano Antoniani, noto come dj Fabo, a porre fine alla sua vita dopo che la sua condizione di tetraplegico cieco era stata dichiarata irreversibile. Secondo la legge penale, doveva essere punito chiunque aiutasse una persona a porre fine alla propria vita, a prescindere dalle circostanze concrete. Tuttavia, in ragione delle particolari condizioni di dj Fabo e del grande dolore che lo stesso provava in vita, il giudice ha dubitato della legittimità costituzionale della legge medesima; così l’ha sottoposta al giudizio della Consulta (giudizio incidentale). L’applicabilità di tale legge avrebbe condotto alla condanna del sig. Cappato, mentre una dichiarazione di incostituzionalità l’avrebbe scagionato: il giudizio della Corte costituzionale è stato quindi fondamentale affinché il giudice penale potesse pronunciare la sentenza (che, avendo la Corte dichiarata incostituzionale la legge impugnata, è poi stata di proscioglimento).

Può accadere, infatti, che il giudice ritenga – d’ufficio (cioè di sua iniziativa), o su proposta delle parti – che la legge da applicare per decidere la causa sia di dub171

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

bia costituzionalità. In questo caso, per mezzo di una questione di costituzionalità, può chiedere alla Corte costituzionale di verificare la validità della legge. Per riferirsi al giudice che ha sollevato la questione di costituzionalità si usa l’espressione “giudice a quo”, che letteralmente significa “giudice dal quale” è stata sollevata l’eccezione. ESEMPIO Si pensi a un giudice amministrativo cui si rivolga un cittadino al quale sia stata negata la concessione per trasmettere programmi radiotelevisivi, per la ragione che tutte le frequenze sono già occupate. Il giudice – come è effettivamente avvenuto – potrebbe ritenere che la legge vigente, in quanto permette la formazione di monopoli, non garantisca il pluralismo dell’informazione: potrebbe, quindi, sollevare di fronte alla Corte costituzionale una questione di incostituzionalità di quella legge per violazione dell’art. 21 Cost. Anche in questo caso possiamo notare che la questione così sollevata è incidentale perché, se la legge venisse annullata, il giudice amministrativo dovrebbe accogliere il ricorso del privato, riconoscendogli il diritto di trasmissione radiotelevisiva.

Il giudice rinvia la questione di costituzionalità alla Corte costituzionale solo se ritiene che essa sia: ▪ rilevante per il giudizio, cioè riguardi la legge che deve trovare applicazione per decidere la causa; ESEMPIO Emanuele è un professore di una scuola media di Savona che si è sposato con Luisa, una ragazza di Palermo, da cui ha appena avuto un bambino. Per poter restare vicino alla famiglia, ha chiesto il trasferimento in una scuola di Palermo, trasferimento che, tuttavia, gli è stato negato con la motivazione che, per legge, dovesse essere di ruolo da almeno 3 anni per poterlo ottenere. Emanuele si rivolge allora al giudice del lavoro, chiedendogli di sollevare una questione di legittimità costituzionale, poiché ritiene ingiusto che una famiglia non si possa riunire. Emanuele è di ruolo da 3 anni e 6 mesi, motivo per cui avrebbe comunque diritto a ottenere il trasferimento se collocato in posizione utile nella graduatoria dei punteggi: in altri termini, la legge citata non è rilevante per risolvere il suo caso perché anche se la legge dovesse essere annullata non cambierebbe nulla nella sua situazione in merito al trasferimento, che deve essergli comunque accordato.

▪ non manifestamente infondata, cioè dotata di qualche serietà. Si noti la formula doppiamente negativa (non manifestamente infondata): essa ha un significato diverso dalla formula affermativa: manifestamente fondata. In questo modo, si è voluto dire che il giudice deve sollevare la questione anche quando vi siano soltanto dei dubbi circa la costituzionalità della legge, non occorrendone la certezza. ESEMPIO La legge prevede che chiunque voglia diventare Commissario di Polizia non debba aver superato i 30 anni di età; Mario, che ha da poco compiuto 31 anni e che da sempre vuole diventare Commissario di Polizia, si rivolge al giudice amministrativo per poter essere ammesso a partecipare al concorso da poco bandito. Il giudice non è del tutto certo che tale limite sia incostituzionale (il Commissario deve essere prestante e atletico) ma non è nemmeno certo del contrario (il Commissario svolge soprattutto un ruolo di coordinamento che richiede doti fisiche che si possono avere anche dopo i 30 anni): la questione, dunque, non è manifestamente infondata e solleva, quindi, la questione di costituzionalità dinanzi alla Corte costituzionale. La causa viene sospesa in attesa della decisione della Corte.

172

Se la questione è rilevante e non manifestamente infondata, il giudice a quo emana un’ordinanza di rinvio motivata, che trasmette alla Consulta, con la quale formula la questione indicando le norme della legge che si presumono

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

incostituzionali e gli articoli della Costituzione che si presumono violati. Contemporaneamente, sospende la causa, che riprenderà il suo corso solo dopo che la Corte avrà risolto la questione circa l’incostituzionalità della legge.

3.2 Il giudizio diretto o principale L’art. 117 Cost. indica le materie attribuite esclusivamente alla competenza legislativa dello Stato (c. 2), quelle attribuite congiuntamente allo Stato e alle Regioni (c. 3) e, per esclusione, quelle che spettano solo alle Regioni (c. 4).

La Costituzione stabilisce le materie di competenza dello Stato o delle Regioni.

Il procedimento diretto o principale riguarda le controversie che nascono tra Stato e Regioni (o tra Regioni) quando uno di questi soggetti abbia approvato una legge estranea alle sue competenze.

Il procedimento principale vede un conflitto fra Stato e Regioni o fra Regioni.

ESEMPIO Una Regione ha emanato una legge in materia penale (che è di competenza statale); il Parlamento ha approvato una legge in tema di assistenza sanitaria territoriale (che è di competenza delle Regioni).

L’atto introduttivo del giudizio in via principale è il ricorso, che deve essere deliberato dal Consiglio dei Ministri – se agisce lo Stato – o dalla Giunta regionale – se agisce la Regione – entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge che si intende impugnare.

Il ricorso deve essere deliberato entro 60 giorni.

La Corte costituzionale è chiamata a decidere se la legge regionale ecceda la competenza della Regione (ledendo così la sfera di competenza dello Stato o di un’altra Regione) oppure, al contrario, se la legge statale leda la sfera di competenza di tale ente territoriale.

La Consulta deve stabilire se la legge (regionale o statale) ecceda la propria competenza.

È frequente, tuttavia, che le competenze si accavallino, dal momento che una legge può riguardare più materie insieme (per esempio, la tutela dell’ambiente e il governo del territorio). La Corte costituzionale, in questi casi, è chiamata a stabilire il ruolo che spetta rispettivamente allo Stato e alle Regioni e spesso essa ha richiesto, in ambiti così strettamente connessi, “intese” fra Stato e Regioni che consentano una gestione collaborativa (in nome di una “leale cooperazione”).

Quando le competenze si accavallano, la Corte chiede una gestione collaborativa fra Stato e Regioni.

ESEMPIO La Regione Piemonte, nel tentativo di tutelare il valore culturale del proprio territorio, vuole impedire la costruzione di un enorme centro commerciale accanto a un’antica chiesa romanica. Ebbene, la questione tocca tanto la materia dei beni culturali (di competenza esclusiva dello Stato) quanto quella del governo del territorio (di competenza concorrente). QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE possono essere proposte

in via incidentale o indiretta

in via principale o diretta

dal giudice a quo purché rilevanti e non manifestamente infondate

da una Regione o dallo Stato quando una legge statale o regionale eccede il suo ambito di competenza

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CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

3.3 Tipologie di decisioni La Consulta emette sentenze di accoglimento o di rigetto.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Effetto retroattivo Si verifica quando un determinato atto giuridico si applica anche a fatti del passato (ex tunc, “da allora, sin da prima”) e non solo a fatti presenti. Sentenza passata in giudicato È una sentenza definitiva, che non può più essere impugnata nei modi ordinari. Si verifica quando sono stati utilizzati tutti i mezzi di impugnazione; quando i mezzi di impugnazione non sono più proponibili; per il decorso dei termini. Sanzione È la conseguenza negativa applicata a chi trasgredisce una norma giuridica.

Le sentenze della Corte costituzionale sono principalmente di accoglimento o di rigetto. Accanto a queste due categorie “semplici”, la Corte costituzionale ha creato altre tipologie di sentenze, che le consentono interventi più flessibili sulle leggi sottoposte al suo controllo. Non sempre, infatti, il problema di costituzionalità si risolve semplicemente annullando la legge così com’è o, al contrario, respingendo puramente la questione. Talvolta è necessario mantenere la norma per non creare vuoti di tutela, ma, non essendo la norma stessa conforme alla Costituzione, si rende necessario modificarla o integrarla. La Consulta può pertanto dichiararla incostituzionale soltanto in parte: per esempio, «nella parte in cui» non preveda una determinata eccezione oppure non si applichi a una determinata categoria di persone; in altri termini, manipola la norma, che è la ragione per cui tali sentenze vengono definite manipolative (della legge). ESEMPIO Se una legge prevedesse determinati permessi lavorativi speciali a favore delle madri single, la Corte costituzionale potrebbe decidere di adottare una sentenza manipolativa. Dinanzi, infatti, alla disuguaglianza di trattamento fra madri single e padri single, dichiarare incostituzionale la legge non migliorerebbe la situazione dei padri single mentre peggiorerebbe quella delle madri single: creerebbe, insomma, un vuoto di tutela ancora maggiore. Ecco che la Corte potrebbe dichiarare incostituzionale la norma «nella parte in cui non estende tali permessi anche ai padri single»: in questo modo, garantirebbe l’uguaglianza di trattamento e, al contempo, fornirebbe una tutela migliore.

3.4 Le sentenze di accoglimento Con la sentenza di accoglimento la questione di costituzionalità è ritenuta fondata: la legge è annullata con efficacia erga omnes.

Si ha una sentenza di accoglimento quando il dubbio sulla costituzionalità della legge risulta fondato. In questo caso, la questione di legittimità costituzionale è accolta e la legge viene annullata.

La sentenza ha ripercussioni sia sui processi in corso, sia su quelli avvenuti prima.

Se sono in corso giudizi nei quali dovrebbe applicarsi la legge annullata, i giudici decidono facendo a meno di quella legge: ne consegue che la sentenza potrà produrre effetti anche su casi avvenuti prima dell’intervento della Corte, potrà cioè avere effetti retroattivi .

La sentenza però non ha effetti sui casi chiusi, a eccezione della materia penale.

Se il caso è, invece, definitivamente chiuso (per esempio, perché è stata già pronunciata una sentenza passata in giudicato o perché comunque il caso non può più essere portato davanti a un giudice, per esempio per prescrizione del diritto che si vorrebbe fare valere), la decisione della Corte non avrà effetto, salvo che si tratti della materia penale: l’ordinamento, infatti, non può consentire che un soggetto sconti una pena per un fatto che non è più ritenuto meritevole di sanzione .

Ne consegue che, a partire dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza sulla Gazzetta Ufficiale, la legge annullata non può più essere applicata da nessuno. Per questo, si dice che le sentenze di accoglimento hanno efficacia erga omnes, cioè nei riguardi di tutti.

ESEMPIO Si pensi a un processo per il reato di aborto. Una volta che la norma del codice penale che lo prevedeva sia stata dichiarata incostituzionale (come è accaduto), gli

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UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

imputati devono essere assolti, anche se il reato è stato commesso anteriormente, perché il fatto non costituisce (più) reato.

3.5 Le sentenze di rigetto Con la sentenza di rigetto, la Corte non dichiara costituzionalmente legittima la legge, ma si limita a dichiarare infondata la questione sollevata dal giudice a quo. La legge resta in vigore e tutti dovranno continuare ad applicarla.

La sentenza di rigetto non ha efficacia erga omnes.

Tale pronuncia non ha efficacia erga omnes: il suo unico effetto giuridico è di precludere la riproposizione della stessa questione, da parte dello stesso giudice e nello stesso giudizio. Tuttavia, non è esclusa la possibilità che un altro giudice risollevi a sua volta la medesima questione: la Corte costituzionale, infatti, come è già avvenuto più volte, potrebbe cambiare opinione e, in questa seconda circostanza, annullare la legge che, la prima volta, era apparsa conforme alla Costituzione. Anche i tempi della Costituzione cambiano e, con essi, la sensibilità e le convinzioni dei giudici costituzionali: ciò spiega i mutamenti di giurisprudenza intervenuti senza che la lettera della Costituzione sia cambiata. ESEMPIO Negli anni Settanta del Novecento, la Corte costituzionale avrebbe probabilmente respinto questioni di costituzionalità relative a un superamento delle disuguaglianze fra coppie eterosessuali e omosessuali (per esempio, in merito all’idoneità ad adottare minori). Oggi la sensibilità è mutata, per cui è più probabile che, se mai fosse sollevata una questione di legittimità in merito, la Corte intervenga con una sentenza manipolativa che consenta anche alle famiglie omosessuali di adottare.

Un altro giudice potrebbe riproporre la stessa questione e la Consulta potrebbe cambiare idea.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Giurisprudenza È l’insieme delle sentenze emesse dagli organi giurisdizionali su una determinata questione; a seconda del ramo del diritto, si ha una giurisprudenza costituzionale, una giurisprudenza penale ecc.

APPRENDI e APPLICA SENTENZE DELLA CONSULTA possono essere

di accoglimento hanno

efficacia erga omnes

di rigetto

di altre tipologie (come le sentenze manipolative)

effetti retroattivi

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Il cittadino può rivolgersi direttamente alla Corte costituzionale? 2. La Corte costituzionale può agire di sua iniziativa? 3. Come ha origine il procedimento incidentale davanti alla Corte costituzionale? 4. Quali soggetti possono porre la questione di legittimità costituzionale nel procedimento incidentale? 5. Che cos’è l’ordinanza di rinvio e quali effetti produce sulla causa in corso? 6. Quali controversie possono dare origine a un procedimento diretto o principale?

7. Quali soggetti possono presentare il ricorso con cui prende avvio il procedimento diretto? 8. Che cosa deve stabilire la Corte costituzionale in un procedimento diretto? 9. In quali casi la sentenza della Corte costituzionale manipola la norma sulla quale è stata posta la questione di costituzionalità? 10. Che cos’è e quali effetti produce una sentenza di accoglimento? 11. Che cos’è e quali effetti produce una sentenza di rigetto? 12. Per quale motivo la giurisprudenza della Corte costituzionale può cambiare nel corso del tempo? RISOLVI IL CASO Un cittadino, condannato dal Tribunale per calunnia nei confronti di un esponente politico della sua città, ritiene che la sentenza emanata sia in contrasto con il diritto alla libertà di manifestazione del pensiero, sancito dall’art. 21 Cost., e intende rivolgersi personalmente alla Corte costituzionale per impugnare la sentenza. ▪ Lo può fare?

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CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

La Corte costituzionale è un organo incaricato di importanti compiti: essa priva di efficacia le disposizioni di legge incostituzionali, decide sui conflitti di competenza, può giudicare, in alcuni casi, il comportamento del Presidente della Repubblica, giudica l’ammissibilità dei referendum abrogativi.

4. I conflitti costituzionali 4.1 Le tipologie di conflitti costituzionali La Consulta deve garantire una attribuzione corretta delle competenze.

Il giudizio della Corte costituzionale sui conflitti di attribuzione è previsto per garantire la corretta suddivisione delle competenze tra i poteri dello Stato e tra lo Stato e le Regioni. Poiché non è indifferente “chi fa che cosa”, occorre che vi sia qualcuno che reprima l’invasione delle competenze, quando ciò si verifica, e ne ristabilisca l’ordine. ESEMPIO Se un giudice, invece di limitarsi alla decisione della causa (inter partes: cioè con riguardo alle parti nel processo), pretende di emanare un ordine nei confronti di tutti (cioè erga omnes), invade certamente la competenza (legislativa) del Parlamento o (regolamentare) del Governo.

Tre possono essere i tipi di conflitti costituzionali: ▪ tra i poteri dello Stato; ▪ tra lo Stato e le Regioni; ▪ tra le Regioni.

4.2 I conflitti tra i poteri dello Stato I conflitti su cui si esprime la Consulta riguardano poteri diversi dello Stato.

I conflitti tra i poteri dello Stato possono essere proposti da un organo costituzionale (il Parlamento, le Camere, il Governo, il Presidente della Repubblica, i singoli giudici ecc.) contro un altro organo costituzionale. Per cadere sotto il giudizio della Corte costituzionale, tali conflitti non devono essere interni allo stesso potere – un Ministro rispetto a un altro Ministro, un giudice rispetto a un altro giudice –, ma devono sorgere tra diversi poteri dello Stato (per esempio, il potere giudiziario contro il potere esecutivo).

4.3 I conflitti tra lo Stato e le Regioni I conflitti tra lo Stato e le Regioni – o tra Regioni – sono proposti dall’uno o dalle altre per difendere le proprie attribuzioni contro atti di qualsiasi tipo, purché non legislativi (in quanto, in questi casi, si dovrebbe procedere con un giudizio di costituzionalità in via principale). 176

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Spesso il conflitto sorge su atti dell’Amministrazione (per esempio: regolamenti, circolari, provvedimenti ecc.) nonché su atti giurisdizionali (per esempio: sentenze che comprimono indebitamente i poteri delle Regioni), quando essi danneggino l’autonomia costituzionalmente attribuita alla Regione stessa.

I casi più frequenti di conflitto riguardano atti della PA e atti giurisdizionali.

ESEMPIO Accade frequentemente che, nella miriade di enti pubblici, non si sappia se il potere di nomina dei loro amministratori spetti allo Stato o alle Regioni, e su questo sorgano conflitti. Quanto alla Magistratura, talora si è avuto il conflitto, sollevato dalla Regione, contro un giudice che aveva messo sotto processo penale dei consiglieri regionali per atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni, contravvenendo alla garanzia di insindacabilità stabilita dall’art. 122, c. 4, Cost.: in tal modo, infatti, la Magistratura, con un atto al di fuori delle proprie competenze, impediva ai consiglieri di svolgere liberamente le proprie funzioni.

La sentenza con la quale la Corte decide il conflitto determina a quale potere o a quale soggetto (Stato o Regione) spetta l’attribuzione contestata e, nel caso in cui sia stato emanato un atto viziato da incompetenza, lo annulla.

La sentenza della Corte stabilisce a chi spetta l’attribuzione contestata.

APPRENDI e APPLICA CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE possono essere di tre tipi

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. conflitti tra i poteri dello Stato

conflitti tra lo Stato e le Regioni

conflitti tra le Regioni

proposti da un organo costituzionale contro un altro

proposti da Stato o Regioni per difendere le proprie attribuzioni contro atti di qualsiasi tipo, purché non legislativi

Leggi il seguente brano e, dopo aver chiarito qual è il criterio legislativo per individuare un potere dello Stato, estrai un elenco dei poteri ammessi dalla Corte costituzionale a sollevare un giudizio in materia di conflitto tra poteri dello Stato. Per quanto riguarda la legittimazione ad essere parte (attore o convenuto) di un conflitto interorganico, tale conflitto deve insorgere «tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartengono» (l. n. 87/1953). La Corte costituzionale, comunque, ha ammesso la legittimazione di una serie di organi che va ben al di là della tradizionale tripartizione (legislativo, esecutivo e giudiziario) risalente a Montesquieu (separazione dei poteri) e che pure, a stretto rigore, non sarebbero organi di vertice: oltre, infatti, ai singoli rami del Parlamento, al Consiglio dei Ministri e ad ogni singolo giudice e pubblico ministero (con la motivazione che il potere giudiziario co-

1. Di quali tipi possono essere i conflitti costituzionali? 2. Quali atti possono essere sottoposti alla Corte costituzionale in un conflitto tra Stato e Regioni? Qual è lo scopo del ricorso? 3. Che cosa determina la sentenza con la quale la Corte decide il conflitto tra Stato e Regioni o tra Regioni?

stituisce un potere diffuso, cioè non soggetto al principio gerarchico), sono legittimati a sollevare conflitto di attribuzione anche il Presidente della Repubblica, la stessa Corte costituzionale, la Corte dei conti, il Consiglio superiore della magistratura (nonché la sua Sezione disciplinare), le Commissioni parlamentari di inchiesta, la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (c.d. Commissione di vigilanza sulla RAI), il Presidente del Consiglio dei Ministri (solo per le attribuzioni di rilievo costituzionale a lui riservate), il Ministro della Giustizia, nonché, addirittura, figure esterne allo Stato-apparato, come il Comitato promotore di un referendum abrogativo, anche se limitatamente a ciò che attiene allo svolgimento del procedimento referendario. È stata negata, invece, la legittimazione ai partiti politici. https://www.treccani.it/enciclopedia/conflitti-diattribuzione-diritto-costituzionale

177

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

5. La giustizia penale costituzionale Nel giudizio contro il Capo dello Stato la Corte è integrata da 16 “giudici popolari”.

Abbiamo detto che il Presidente della Repubblica può essere processato per i delitti di alto tradimento e attentato alla Costituzione. Secondo la Costituzione vigente, spetta alla Corte costituzionale, e non alla Magistratura ordinaria, giudicare il Presidente della Repubblica. La Corte è, in questo caso, integrata, rispetto alla sua composizione ordinaria, da 16 giudici estratti a sorte da un elenco compilato dal Parlamento ogni 9 anni e comprendente cittadini dotati dei requisiti per essere eletti senatori ( capitolo 1, § 2.1). Questi giudici supplementari rappresentano una specie di giuria popolare che affianca i giudici costituzionali ordinari.

Il giudizio è promosso dal Parlamento a Camere riunite.

Il giudizio della Corte è promosso dal Parlamento a Camere riunite, a maggioranza assoluta, il quale approva un atto di accusa nel quale specifica le imputazioni e le ragioni che le giustificano. Alla Corte spetta giudicare sulla fondatezza di tale accusa. Il procedimento di fronte alla Corte è un vero e proprio processo penale in cui l’accusa viene sostenuta da commissari scelti dalle Camere.

La sentenza pronunciata è definitiva.

La sentenza pronunciata è definitiva, non potendo essere impugnata di fronte ad alcuna giurisdizione, e la pena può raggiungere quella massima prevista dall’ordinamento oltre alla ovvia sanzione della decadenza dalla carica rivestita. ESEMPIO Nel caso in cui il Presidente della Repubblica abbia venduto segreti mili-

LE PAROLE DEL DIRITTO

Pena La parola deriva dal latino poena, che significa “castigo, molestia, sofferenza”, e indica perciò la punizione inflitta a chi ha compiuto un atto vietato dalla legge o ha causato un danno ad altri.

tari a un’organizzazione terroristica, spetta al Parlamento in seduta comune promuovere il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale, attraverso un atto di accusa. Tale atto dichiarerà, quindi, che il Capo dello Stato è imputato per il delitto di alto tradimento alla Costituzione, per aver violato il dovere di fedeltà alla Repubblica e aver così arrecato un danno alla Nazione, vendendo segreti militari a un nemico dello Stato. A questa fase seguirà il giudizio vero e proprio dinanzi alla Consulta nella composizione integrata, a conclusione del quale il Presidente della Repubblica, in caso di condanna, si vedrà condannato alla decadenza dalla carica rivestita nonché alla pena stabilita dalla Consulta medesima. Tale sentenza non potrà essere impugnata di fronte alla Corte di cassazione né a qualsiasi altra giurisdizione.

APPRENDI e APPLICA RISOLVI IL CASO Nel corso di un’indagine sulla criminalità organizzata, un PM intercetta alcune telefonate in cui è parte il Presidente della Repubblica; le registrazioni dovrebbero essere cancellate e non pubblicate. Poiché il PM non cancella le registrazioni, il Presidente della Repubblica chiede alla Corte costituzionale di obbligare il PM a farlo. Si apre così un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in particolare tra Presidente della Repubblica e un membro della Magistratura. Essendo quest’ultima un potere diffuso, il singolo PM può essere parte del giudizio. ▪ Cerca in rete la sentenza n. 1 del 2013 della Corte costituzionale e spiega come ha risolto il conflitto.

178

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

6. Il referendum abrogativo La Corte costituzionale ha, infine, un ruolo chiave con riguardo al referendum abrogativo, un istituto di democrazia diretta previsto dalla nostra Costituzione ( Unità 1, capitolo 4).

La Costituzione prevede il referendum abrogativo, che è uno strumento di democrazia diretta.

Il referendum abrogativo è la richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi su una determinata questione attraverso l’abrogazione di leggi (o atti aventi forza di legge) o di singole disposizioni in esse contenute. Al referendum possono partecipare tutti i cittadini elettori, rispondendo con un sì o con un no alla domanda che viene loro rivolta: «Volete voi che sia abrogata la legge… (oppure gli articoli… della legge…)?». ESEMPIO I cittadini potrebbero ritrovarsi dinanzi a un quesito così formulato: «Volete voi che sia abrogato il comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. … dell’anno …, recante “Norme in tema di sicurezza alimentare”, limitatamente alle sole parole “con riferimento ai prodotti ittici”?». (Con tale abrogazione, il contenuto della legge si estenderebbe anche ad altri prodotti, non solo a quelli ittici.)

6.1 I limiti al referendum abrogativo Non tutte le leggi possono essere sottoposte a referendum abrogativo. Nello specifico, l’art. 75 Cost. esclude dal referendum: ▪ le leggi di amnistia e indulto , per evitare ondate emozionali e repressive in materia penale; ▪ le leggi tributarie, onde impedire che i contribuenti si sottraggano al pagamento delle imposte; ▪ le leggi di bilancio, per evitare il caos nei conti pubblici; ▪ le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, per non esporre lo Stato alla responsabilità per inadempienza nei confronti degli altri Stati. ESEMPIO Nel caso delle leggi tributarie, senza tale divieto i cittadini potrebbero richiedere e votare per l’abrogazione di una qualunque norma che introduca una forma di tassazione: sarebbe la fine dello Stato sociale.

La Corte costituzionale ha ritenuto che esistano altri limiti, impliciti nel sistema costituzionale:

Alcune leggi sono escluse dal referendum abrogativo e sono previsti dei limiti.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Amnistia e indulto Mentre la grazia è un provvedimento individuale, l’amnistia e l’indulto sono provvedimenti di carattere generale: il primo cancella il reato, mentre l’indulto estingue solo la pena. Viene concesso con una legge approvata con una maggioranza qualificata (2/3 dei componenti di ciascuna Camera) e si applica solo ai reati compiuti prima della presentazione del disegno di legge.

▪ il referendum risulta inammissibile quando il “quesito” (cioè la domanda a cui gli elettori rispondono sì o no) non sia chiaro oppure non sia univoco. Gli elettori devono poter comprendere su che cosa si trovano a votare e, soprattutto, devono essere chiamati a decidere una cosa per volta: diversamente non è garantita loro una piena libertà di voto; ▪ sono, inoltre, vietati i referendum (detti “manipolativi”) con i quali, eliminando singole parole o espressioni di per sé prive di significato (si pensi all’eliminazione di un “non”), si perverrebbe non all’abrogazione ma allo stravolgimento della legge. ESEMPIO Avremmo un caso di quesito non univoco se mi venisse chiesto, con un unico quesito, se voglio abrogare la previsione di ingenti finanziamenti pubblici ai partiti politici oltreché il divieto di sfruttare l’energia nucleare in Italia. In tal caso sono forzato a

179

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

Tra i compiti della Corte costituzionale vi è quello di giudicare l’ammissibilità dei referendum abrogativi.

scegliere, senza poter distinguere fra le due diverse questioni. Anche se fossi contrario ai finanziamenti pubblici ma favorevole al divieto di sfruttamento dell’energia nucleare, dovendo esprimere un solo voto (sì o no) sarei costretto a scegliere se abrogare entrambi o mantenere entrambi. Un caso di referendum manipolativo si è verificato, invece, con il cosiddetto referendum elettorale con cui, nel 1993 (prima che la Corte vietasse i referendum manipolativi), i promotori, attraverso l’eliminazione di singoli articoli, sono riusciti a trasformare il sistema elettorale che vigeva per il Senato da proporzionale in maggioritario.

6.2 Lo svolgimento del referendum Il referendum abrogativo può essere richiesto da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali.

Il referendum abrogativo richiede un procedimento lungo e difficile disciplinato dall’art. 75 Cost. nonché dalla legge n. 352/1970. Nello specifico, è previsto che possa essere proposto: ▪ da 500.000 elettori; ▪ da 5 Consigli regionali, che devono approvare la richiesta a maggioranza assoluta.

La richiesta di referendum abrogativo è sottoposta al controllo di regolarità e di ammissibilità.

La proposta è sottoposta a un duplice controllo: ▪ di regolarità (sul raggiungimento e l’autenticità delle 500.000 firme), svolto da un Ufficio per il referendum presso la Corte di cassazione; ▪ di ammissibilità, con riferimento al rispetto dei divieti esposti al paragrafo precedente, svolto dalla Corte costituzionale. Tali controlli sono preventivi rispetto allo svolgimento del referendum per cui, nel caso, per esempio, le firme raccolte siano meno di 500.000 o il quesito riguardi una delle materie escluse dall’art. 75 Cost., il referendum non potrà aver luogo. Se, viceversa, questi controlli hanno esito favorevole, il referendum viene indetto dal Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri, e si svolge in una domenica compresa tra la metà del mese di aprile e la metà del mese di giugno successivo.

La legge viene abrogata se votano la maggioranza degli aventi diritto e se vince il “sì”.

180

La legge viene abrogata se: ▪ ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto al voto (quorum di validità);

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

▪ dai voti validamente espressi risulti una maggioranza di sì (si noti: sì non alla legge, ma alla sua abrogazione). Al contrario, se la maggioranza degli elettori non esercita il suo diritto di voto, oppure se tra i votanti si ha una maggioranza di no (si badi, di nuovo: no, non alla legge ma alla sua abrogazione) la legge resta in vigore. Qualora il corpo elettorale si sia espresso per il “sì”, il Presidente della Repubblica dichiara l’abrogazione della legge con proprio decreto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. ESEMPIO Nel 2022, a una serie di referendum sulla Magistratura partecipò soltanto il 20% degli elettori: pertanto, anche se il 70% dei partecipanti votò per il sì (all’abrogazione), le norme oggetto dei quesiti non furono abrogate.

APPRENDI e APPLICA

REFERENDUM ABROGATIVO

un istituto di democrazia diretta

può essere proposto da

500.000 elettori

5 Consigli regionali

è sottoposto a

un controllo di regolarità delle firme da parte dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione

e, se questo ha esito positivo, anche a

un controllo di ammissibilità da parte della Corte costituzionale conduce a

l’abrogazione di una norma

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il referendum abrogativo? 2. Su quali materie la Costituzione vieta espressamente lo svolgimento del referendum abrogativo? 3. Per quale motivo la Costituzione vieta su alcune materie lo svolgimento del referendum? 4. La Corte costituzionale quali limiti, impliciti nel sistema costituzionale, ha ritenuto esistere allo svolgimento del referendum abrogativo? 5. Quali soggetti possono richiedere il referendum abrogativo? 6. Chi esegue e che cos’è il controllo di regolarità del referendum? 7. Chi esegue e che cos’è il controllo di ammissibilità del referendum? 8. Qual è il quorum di validità e la maggioranza richiesta per abrogare una legge?

viene raggiunto il quorum di validità

la maggioranza dei voti validamente espressi è per il sì

181

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

SINTESI del capitolo 5

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Come è formata la Corte costituzionale? CORTE COSTITUZIONALE

La Corte costituzionale si compone di 15 giudici, scelti per 1/3 dal Presidente della Repubblica, per 1/3 dalle supreme Magistrature ordinaria e amministrativa, e per 1/3 dal Parlamento in seduta comune (che li elegge con la maggioranza dei 2/3 nelle prime 3 votazioni e dei 3/5 a partire dalla quarta).

è formata da

15 giudici nominati

per 1/3 dal Presidente della Repubblica

per 1/3 dalle supreme Magistrature ordinaria e amministrativa

per 1/3 dal Parlamento in seduta comune

Essi durano in carica 9 anni (salvo i casi di cessazione anticipata del mandato) e sono tutelati dalle garanzie di: insindacabilità e inviolabilità, incompatibilità con altre cariche e inamovibilità (non possono cioè essere rimossi o sospesi se non in determinate ipotesi e a seguito di una decisione della Corte stessa).

Come si svolge il giudizio di legittimità costituzionale? GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE può svolgersi

in via incidentale

in via principale

Si svolge, invece, in via principale quando una Regione o lo Stato impugnano, rispettivamente, una legge statale o regionale.

la sentenza può essere

di accoglimento

182

di rigetto

Il giudizio volto a stabilire se una legge (o un atto avente forza di legge) è costituzionale si svolge in via incidentale quando la questione di legittimità viene sollevata da un giudice a quo che la ritiene rilevante per il caso specifico e non manifestamente infondata.

manipolativa

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Che cos’è il conflitto di attribuzione? CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE può sorgere

fra poteri dello Stato

fra Stato e Regioni

fra Regioni

GIUDIZIO SULLA RESPONSABILITÀ PENALE DEL CAPO DELLO STATO è promosso da

Parlamento in seduta comune è deciso da

Corte costituzionale in composizione integrata

CONTROLLO DI AMMISSIBILITÀ DEI REFERENDUM

valuta se il referendum

non concerne le leggi di amnistia e indulto, di bilancio, tributarie, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali

è chiaro, univoco e non manipolativo

Con l’espressione conflitti di attribuzione si fa riferimento ai conflitti decisi dalla Corte costituzionale, originati da un problema di riparto di competenze fra poteri dello Stato oppure fra Stato e Regioni oppure, ancora, fra Regioni.

Che cosa contraddistingue il giudizio sulla responsabilità penale del Capo dello Stato? Nel giudizio contro il Presidente della Repubblica, la Corte costituzionale giudica in composizione integrata da 16 giudici estratti a sorte da un elenco di cittadini compilato dal Parlamento ogni 9 anni. Il giudizio viene promosso dal Parlamento in seduta comune e viene deciso con una sentenza definitiva, che non può essere impugnata dinanzi ad alcuna giurisdizione.

In che cosa consiste il controllo di ammissibilità dei referendum? La Consulta, con il controllo di ammissibilità, valuta se il referendum rispetta i limiti espliciti di cui all’art. 75 Cost., ossia se non concerne le leggi di amnistia e indulto, di bilancio, tributarie oppure, ancora, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. La Corte costituzionale valuta, inoltre, se rispetta i limiti impliciti formulati dalla stessa Corte: valuta, quindi, se il quesito è chiaro, univoco e non manipolativo. Tale controllo ha luogo soltanto se viene superato il controllo di regolarità delle firme a opera dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione. Entrambi i controlli (di regolarità e di ammissibilità) sono preventivi rispetto allo svolgimento del referendum.

183

CAPITOLO 5

| LA CORTE COSTITUZIONALE

VERIFICA del capitolo 5

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

3. Nei giudizi sulla responsabilità penale del

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. V

3. I giudici della Corte costituzionale non possono essere rieletti o rinominati.

Le sentenze della Consulta possono essere impugnate di fronte alla Cassazione.

, che ……................................................ può essere

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale della legge che deve applicare in un caso.

▪ Può sollevare una questione di legittimità costituzionale?

8. Il Presidente della Consulta è un primus inter pares.

……................................................

6. Le leggi di amnistia e indulto non possono essere sottoposte a referendum abrogativo.

e viene deciso con una sentenza

impugnata dinanzi a nessuna ……................................................ .

5. Per l’abrogazione di una legge a seguito di referendum abrogativo non è necessario alcun quorum di validità.

4. Il giudizio viene promosso dal ……....................................................................... ........................................

4. Il referendum abrogativo può essere proposto da 3 Consigli regionali.

elenco di ……................................................ dotati dei requisiti per essere eletti ……................................................ .

2. La Corte costituzionale giudica sulla legittimità costituzionale delle leggi.

, la Corte giudica in composizione

integrata da ……................................................ estratti a sorte da un

1. Il Presidente della Repubblica nomina 1/3 dei giudici della Corte costituzionale.

……................................................

a No, poiché la questione deve essere

manifestamente fondata. b Sì, poiché la questione deve essere non

B Sviluppa il lessico

manifestamente infondata.

Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Le sentenze di accoglimento producono effetti ……................................................

dal giorno successivo alla

pubblicazione sulla ……................................................ ; tali effetti

d Sì, anche laddove la questione non sia rilevante

per il caso specifico.

2. Al referendum abrogativo per l’abolizione della legge

sono ……................................................ nei casi in corso di

che consente la caccia, si presenta il 48% degli elettori, che al 95% vota per il sì all’abrogazione.

procedimento oppure quando si tratti della materia

▪ La legge è stata, quindi, abrogata?

……................................................

. Le sentenze di ……................................................

producono l’ ……................................................ di precludere la riproposizione della stessa questione al ……................................. .....................................

nel ……................................................ giudizio.

2. Il giudizio per stabilire se una legge è incostituzionale si svolge in via ……................................................

a No, perché non è stato raggiunto il quorum

necessario per la validità del referendum. b Sì; sarebbe stata abrogata anche con un

semplice 51% a favore del sì. c No, perché in difetto del quorum di validità è

necessario che il 100% dei voti siano per il sì. d Sì, perché la maggioranza dei voti a favore

quando la questione di legittimità viene sollevata

dell’abrogazione è stata superiore al 90%.

da un ……................................................ ; questi può sollevarla solo

3. Nel giudizio sulla responsabilità del Capo dello

se la ritiene ……................................................ per il caso specifico e ……......................................................................................................

184

c Solo se è stato sollecitato a sollevarla dalle parti.

Stato, i 16 giudici non togati votano a favore della condanna, mentre i 15 togati per l’assoluzione.

UNITÀ 2

▪ Il Presidente della Repubblica decadrà dalla carica? a Sì, purché nella sentenza non siano riportate

dissenting opinions. b No, perché vale soltanto il voto dei giudici togati. c Sì, ma la sentenza è ancora impugnabile dinanzi

alla Corte di cassazione. d Sì, poiché la Consulta decide a maggioranza.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Il sesto comma dell’art. 117 Cost. stabilisce che «La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia». Il primo comma dello stesso articolo assegna la materia “Immigrazione” alla competenza esclusiva dello Stato. La Regione Lombardia emana un regolamento che disciplina l’immigrazione in maniera diversa da quanto fatto dallo Stato con un suo regolamento.

▪ Lo Stato può fare un ricorso diretto (in via principale) alla Corte costituzionale contro il regolamento della Regione Lombardia?

2. Il referendum sottoposto al controllo della Corte costituzionale prevede due diversi quesiti: uno concerne l’abrogazione della legge sull’aborto, l’altro l’abrogazione di una norma a tutela dell’ambiente.

▪ Pensi che tale controllo darà esito positivo? 3. Roberto, un deputato di un partito di opposizione, si scaglia contro il Governo perché ha posto la questione di fiducia su una proposta di legge. Con la questione di fiducia decadono tutti gli emendamenti per cui, secondo Roberto, c’è stata un abuso sul procedimento legislativo che deve essere censurato.

▪ Roberto può fare ricorso alla Corte costituzionale sollevando un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato?

4. Paolo è imputato in un processo penale per aver compiuto un reato. Nel corso del processo, l’avvocato si avvede che la legge che punisce il comportamento del suo assistito potrebbe contenere disposizioni non conformi alla Costituzione. La questione è già stata sollevata davanti alla Corte costituzionale ma questa ha emesso una sentenza di rigetto.

▪ L’avvocato di Paolo può chiedere al giudice a quo di sollevare di nuovo la questione?

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Preparati al colloquio Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪ Sentenze della Corte AUTOCORREZIONE costituzionale Si ha una sentenza di accoglimento quando il dubbio sulla costituzionalità della legge risulta fondato. Con la sentenza di rigetto, la Corte non dichiara costituzionalmente legittima la legge, ma si limita a dichiarare infondata la questione sollevata dal giudice a quo. ▪ Limiti impliciti al referendum Il referendum risulta inammissibile quando il quesito non sia chiaro oppure non sia univoco; sono, inoltre, vietati i referendum (detti “manipolativi”) con i quali, eliminando singole parole o espressioni di per sé prive di significato, si perverrebbe non all’abrogazione ma allo stravolgimento della legge. ▪ Conflitti di attribuzione I conflitti tra i poteri dello Stato possono essere proposti da un organo costituzionale contro un altro organo costituzionale. Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Che cosa sono le sentenze manipolative? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – ricorda che le sentenze della Corte costituzionale possono essere di mero accoglimento, di mero rigetto, oppure di altre tipologie (possono, per l’appunto, essere manipolative); – spiega che cosa si intende con l’espressione “sentenza manipolativa” e perché è importante che la Corte disponga anche di questo strumento; – concludi illustrando un esempio di sentenza manipolativa. 2. Quali sono i limiti impliciti che la Consulta ha ritenuto esistessero con riferimento ai referendum abrogativi? 3. Quali sono gli effetti di una sentenza di rigetto? 4. Che cosa sono le dissenting opinions? Sono ammesse nel nostro ordinamento? 5. Perché è importante che non possa essere sottoposta a referendum una legge di indulto? 6. I conflitti di attribuzione possono essere interni a un medesimo potere dello Stato? 7. Quali sono i casi di cessazione della carica di giudice della Corte costituzionale?

185

2 UNITÀ

RIPASSA I CONTENUTI dell’unità Completa la sintesi con i termini corretti

ORGANI COSTITUZIONALI

……….................................…………

Governo

……….................................…………

Corte costituzionale

………......................................…………

della Repubblica

funzione legislativa

funzione ………...............................…………

funzione giurisdizionale

garantisce il rispetto

Capo dello Stato

della ………................................…………

Il Parlamento si compone di due Camere (la Camera dei deputati e il ………......................................………… della Repubblica), che svolgono le medesime funzioni ( ………......................................………… perfetto). Viene eletto con un sistema elettorale misto: ▪ per 2/3 ………......................................………… : rende il Parlamento maggiormente rappresentativo; ▪ per 1/3 maggioritario: agevola la governabilità.

PARLAMENTO svolge

funzione legislativa

1. ………......................................………… legislativa

2. esame e approvazione del progetto di legge attraverso

procedimento ordinario (o per Commissione referente)

procedimento legislativo decentrato

procedimento per Commissione redigente

entrambe le Camere devono approvare lo stesso testo (doppio voto conforme)

3. ………......................................…………

186

4. pubblicazione

procedimento (per le leggi costituzionali)

………......................................…………

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

Il Governo acquisisce i pieni poteri e li mantiene soltanto se gode della ………......................................………… delle Camere. GOVERNO è formato da

………......................................…………

Ministri

del Consiglio

Consiglio dei ………......................................…………

svolge

una funzione ………......................................………… : attua le leggi e dirige la PA

una funzione di indirizzo politico: elabora il programma di Governo

una funzione : emana atti con forza di legge

………......................................…………

La funzione giurisdizionale consiste nell’amministrare la giustizia ed è affidata alla Magistratura.

GIUDICI

sono soggetti soltanto alla legge (art. 101 Cost.) da ciò discende la loro

indipendenza

………......................................………… : la Magistratura è un organo autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104 Cost.)

il CSM (un organo di autogoverno)

interna: il singolo giudice è indipendente all’interno dell’organo giudiziario

assunzione per concorso

assenza di gerarchia interna

………......................................…………

Il Presidente della Repubblica è il ………......................................………… dello Stato: a lui si deve la tenuta dell’ordinamento costituzionale: egli, infatti, è il garante della Costituzione e rappresenta l’unità ………......................................…………

Per garantire il rispetto della Costituzione è previsto un apposito organo: la Corte costituzionale. Essa priva di efficacia le disposizioni di legge incostituzionali; decide sui ………......................................………… di competenza in senso conforme alla Costituzione; può giudicare, in alcuni casi, il comportamento del Presidente della Repubblica; giudica l’ammissibilità dei ………......................................………… abrogativi.

187

UNITÀ

PREPARATI per il compito in classe MODULI GOOGLE Verifica per la classe con Moduli Google

Tempo: 50 min/1 ora

A Ricapitola gli argomenti trattati

Completa il testo con i termini appropriati. [2 punti per ogni risposta corretta] 4.

Nel nostro ordinamento sono previsti diversi organi ( 1 ) ……................................................ , che sono dotati

di differenti funzioni. Il Parlamento svolge principalmente la funzione

( 2 ) ……................................................ , la quale, per l’esattezza, è esercitata ( 3 ) ……................................................ dalle Camere.

Il ( 4 ) ……................................................ (che è formato dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e dal ( 5 ) ……........................................................... ) esercita principalmente la funzione esecutiva.

La ( 6 ) ……................................................esercita la funzione giurisdizionale, la quale funzione presuppone

una ( 7 ) ……................................................ e un giudice terzo e imparziale che decide applicando la legge.

Il Presidente della Repubblica può impedire la promulgazione di una legge contraria alla Costituzione.

Il Presidente del Consiglio è gerarchicamente V sovraordinato ai Ministri.

Non possono essere istituiti nuovi giudici speciali.

L’attuale legge elettorale prevede un correttivo al metodo proporzionale.

Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo deve sussistere necessariamente soltanto a inizio legislatura.

I gradi del giudizio previsti nel nostro ordinamento sono sempre e soltanto 2.

Il Presidente della Repubblica ha il compito di promulgare le leggi, sempreché non le rinvii (può farlo però non più di una volta) alle Camere.

10. Il giudizio dinanzi alla Corte costituzionale può essere instaurato soltanto dal privato cittadino. [

Il Presidente della Repubblica, quale organo ( 8 ) ……................................................ svolge la funzione di ( 9 ) ……................................................ della Costituzione

/20]

e di rappresentante dell’unità della Nazione. La Corte costituzionale, infine, svolge

C Analizza i casi

la fondamentale funzione di garantire il rispetto

Indica l’unica risposta corretta. [4 punti per ogni risposta corretta]

della Costituzione, la quale è la fonte ( 10 ) ……................................................ sovraordinata a tutte

le altre. /20]

[

La legge elettorale per il Parlamento attualmente in vigore prevede a un sistema maggioritario. b un sistema proporzionale.

B Verifica le conoscenze

c che non sia prevista alcuna soglia

di sbarramento.

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. [2 punti per ogni risposta corretta] 1.

188

d un sistema misto.

I giudici della Corte costituzionale sono nominati, per 1/3, dal Presidente della Repubblica.

a che ciascuno possa disporre come vuole

Nel nostro ordinamento, i referendum manipolativi sono vietati.

del proprio diritto di difesa: se preferisce, può anche rinunciarvi.

I principi su cui deve basarsi il giusto processo richiedono

UNITÀ 2

i propri provvedimenti, purché non siano particolarmente semplici. c che ciascuno sia giudicato dal proprio giudice naturale. d che ognuno possa scegliere autonomamente il proprio giudice.

Il Presidente della Repubblica non è responsabile del proprio operato a salvo nel caso in cui commetta un qualsiasi reato. b salvo nei casi di alto tradimento e di attentato alla Costituzione. c a meno che il Ministro non si rifiuti di controfirmare un atto dallo stesso emanato. d salvo che non sia il Parlamento in seduta comune a promuovere un giudizio civile nei suoi confronti. Il Governo può svolgere la funzione legislativa a ma deve sottostare al controllo del Parlamento. b senza limiti. c a condizione che informi il Parlamento. d solo se ciò gli viene consentito dalla Magistratura. Da chi è svolto il controllo sull’ammissibilità del referendum? a Dal Governo. b Dalla Corte costituzionale. c Dal Parlamento. d Dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione. /20] [

D Risolvi i casi Analizza e risolvi i casi proposti. [fino a 10 punti per ogni caso] 1.

Il Presidente della Repubblica, dopo aver già utilizzato lo strumento del veto sospensivo, si vede costretto a promulgare una legge da lui ritenuta incostituzionale. Nel suo ruolo di garante della Costituzione decide, allora, di sollevare la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale. ▪ A tuo parere, il Capo dello Stato si è comportato in maniera corretta? Motiva la tua risposta. [ /10]

In seguito allo scoppio di una grave crisi economica, il Governo ha iniziato a prendere decisioni osteggiate

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

dalla maggioranza parlamentare; ne è conseguita una tensione politica che da mesi impedisce di prendere le necessarie decisioni. L’opposizione si rivolge, dunque, al Presidente della Repubblica chiedendogli di esercitare il potere di sciogliere le Camere. ▪ Secondo te, il Presidente della Repubblica scioglierà effettivamente le Camere? [ /10]

b l’obbligo per il giudice di motivare

Il partito politico “Meno tasse per tutti” porta avanti l’idea di svolgere un referendum che chieda ai cittadini se vogliono abolire l’IVA (imposta sul valore aggiunto). A tal fine, riesce a raccogliere le firme di 50.000 elettori. ▪ A tuo parere, la richiesta di referendum supererà i controlli di regolarità e ammissibilità? ▪ Quale organo potrebbe, eventualmente, bloccare detta richiesta di referendum? [ /10]

E Lavora con le fonti Leggi il testo e svolgi le attività proposte. [fino a 10 punti] Il Parlamento ha da poco approvato una legge che vieta la professione dell’insegnamento a tutti coloro che in qualche modo abbiano espresso giudizi critici nei confronti del cattolicesimo. A tuo parere, tale legge potrebbe superare il controllo di legittimità costituzionale? Prima di rispondere, leggi attentamente i seguenti articoli della Costituzione. Art. 3, c. 1, Cost. Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. Art. 8, c. 1, Cost. Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Art. 21, c. 1, Cost. Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Illustra, ora, in poche parole il contenuto degli articoli, poi fornisci la soluzione al caso concreto, applicando quanto letto in tali articoli. [ /10]

Punteggio totale: ............................. /100

189

LABORATORIO

lessico e comunicazione

UNITÀ

2 Reati e processi

IL CASO Giancarlo, un giovane genio dell’informatica, decide di mettere a frutto le sue conoscenze per un’attività illecita. Installa su uno sportello bancomat un dispositivo che consente di intercettare e memorizzare i dati riportati sulla carta di debito e il relativo PIN. Dopo aver installato il dispositivo, però, capisce che può andare incontro a guai seri e decide di rimuovere il dispositivo, prima di utilizzare i dati acquisiti. Proprio mentre rimuove il dispositivo viene fermato dalla Polizia e viene portato davanti a un giudice per il reato di installazione di apparecchiature atte a intercettare comunicazioni informatiche o telematiche (art. 617 quinquies c.p.). Il PM , nel corso del processo, chiede di applicare anche un’aggravante, perché il reato è stato commesso ai danni di incaricato di pubblico servizio. La difesa di Giancarlo eccepisce che l’attività bancaria è un’attività privata. I giudici di merito di primo e di secondo grado condannano Giancarlo, il quale fa ricorso in Cassazione per avere una sentenza del giudice di legittimità . LAVORA CON IL DOCUMENTO

Art. 617 quinquies c.p.

Chiunque, fuori dei casi consentiti dalla legge, al fine di intercettare comunicazioni relative ad un sistema informatico o telematico o intercorrenti tra più sistemi, ovvero di impedirle o interromperle, si procura, detiene, produce, riproduce, diffonde, importa, comunica, consegna, mette in altro modo a disposizione di altri installa apparecchiature, programmi, codici, parole chiave o altri mezzi atti a intercettare, impedire o interrompere comunicazioni relative a un sistema informatico o telematico ovvero intercorrenti tra più sistemi, è punito con la reclusione da uno a quattro anni. Il reato definito dall’art. 617 quinquies c.p. è un reato di pericolo per cui non è necessario accertare, ai fini della sua consumazione, che i dati siano effettivamente raccolti e memorizzati. […] Il delitto definito dalla norma è integrato dalla semplice installazione all’interno di un sistema automatizzato […] senza che sia necessario […] che tali dati vengano utilizzati attraverso indebiti prelievi dai conti correnti dei risparmiatori. […] la Quinta Sezione penale ha affermato che sussiste l’aggravante di cui al combinato disposto degli artt. 617 quinquies, comma secondo, e 617 quater, comma quarto, n. 1, cod. pen. nel caso di apposizione, presso il “bancomat” di un istituto di credito di un dispositivo […] finalizzato a intercettare comunicazioni di dati, posto che l’attività bancaria di raccolta del risparmio costituisce, ai sensi dell’art. 359, n. 2, cod. pen., servizio di pubblica necessità , in quanto, pur avendo natura privatistica, siccome esercitata in forma di impresa da soggetti privati, quali gli istituti di credito, corrisponde ad un interesse pubblico e il suo esercizio è subordinato ad autorizzazione ed è sottoposto a controllo da parte delle competenti Autorità amministrative . Corte di cassazione, Sentenza n. 17814 ud. 23/01/2023 (deposito del 28/04/2023)

Sviluppa il lessico giuridico 1 Cerca sul dizionario giuridico il significato delle seguenti espressioni relative al caso descritto. Reato

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Pubblico ministero

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190

UNITÀ 2

Giudice di merito

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

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Giudice di legittimità

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Delitto

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Combinato disposto

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Pubblica necessità

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Autorizzazione

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Autorità amministrativa

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2 Individua nella sentenza i sostantivi, i verbi o le espressioni in grado di definire i seguenti concetti. c) Fattore o situazione che aumenta il disvalore del reato, aumentando la misura della pena.

…………………………………………………

d) Strumento di pagamento che permette di fare acquisti presso esercizi aderenti al circuito di pagamento e di prelevare contanti presso gli sportelli automatici.

…………………………………………………

e) Comportamento che non lede interessi altrui, ma crea un rischio intollerabile a carico di altri soggetti.

…………………………………………………

f) Contratto con il quale si deposita del denaro in una banca che lo custodisce e permette di effettuare pagamenti.

…………………………………………………

Potenzia le capacità espressive 3 Redigi un breve testo discorsivo di senso compiuto utilizzando le seguenti espressioni. sistema informatico o telematico • indebiti prelievi • servizio di pubblica utilità • aggravante ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

4 In base alla seguente mappa concettuale, prepara una breve presentazione orale (massimo 5 minuti) da esporre in classe. Pubblico ministero

PROCESSO PENALE

imputato

reato di installazione abusiva di apparecchiature previsione dell’art. 617 quinquies c.p.

reato di pericolo

compiuto anche se i dati non sono utilizzati

attività bancaria (servizio di pubblica utilità)

aggravante

191

DISCUSSIONE

UNITÀ

di un caso pratico

Insindacabilità e talk show Una richiesta di pagamento e costituzione in mora LEGGO IL CASO

L’onorevole Bianchi appartiene a un partito che dichiara da sempre di volere la soppressione della Corte dei conti, poiché ritiene assurdo che un magistrato possa giudicare la gestione del denaro dello Stato da parte degli amministratori pubblici. Nel corso di un noto talk show, l’onorevole Bianchi va su tutte le furie per un commento su alcuni procedimenti dinanzi alla Corte dei conti che lo riguardano e, nella foga, arriva a definire il magistrato Verdi – appartenente alla Corte medesima – un «ignorante, privo di scrupoli, che non dovrebbe assolutamente ricoprire una qualunque carica di peso, considerata la sua scarsa intelligenza». A tuo parere, l’onorevole dovrà rispondere delle sue affermazioni?

• La questione

• Le norme

Il caso riguarda il tema della garanzia dell’insindacabilità per le opinioni espresse dai parlamentari extra moenia (cioè al di fuori delle mura del Parlamento). Precisamente, si tratta di comprendere fino a che punto si possa tutelare lo svolgimento della funzione parlamentare, a danno della persona offesa.

Gli articoli rilevanti per risolvere il caso concreto sono: – artt. 21, c. 1, e 68, c. 1, Cost.; – art. 6 Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

• La giurisprudenza LAVORA CON IL

Anche la Corte Europea dei Diritti DOCUMENTO dell’Uomo è intervenuta in materia in diverse occasioni: infatti, ha più volte condannato l’Italia per avere fornito una lettura estensiva di tale garanzia e avere così negato alla parte offesa l’accesso al Tribunale (fra le tante, si veda la sentenza del 2011, “Onorato contro Italia”).

I limiti dettati dalla Corte costituzionale con riguardo alle opinioni espresse extra moenia Considerato che le opinioni espresse dal parlamentare al di fuori delle Camere non mostrano un legame evidente con la funzione ricoperta dallo stesso, la Consulta ha richiesto determinati requisiti per l’applicazione della garanzia in casi come quello descritto. Nello specifico, la Corte ha affermato che una determinata opinione espressa dal parlamentare al di fuori delle Camere si può comunque ritenere formulata nell’esercizio delle sue funzioni se: – c’è una corrispondenza di contenuti tra l’attività parlamentare (o, più precisamente, un atto parlamentare come, per esempio, l’interpellanza) e l’opinione espressa; – l’opinione espressa è successiva all’atto parlamentare: in altri termini, l’opinione deve avere la funzione di divulgare al di fuori delle Camere quanto già successo all’interno delle stesse; questo perché, altrimenti, si consentirebbe all’onorevole di compiere successivamente un atto parlamentare al solo fine di procurarsi una insindacabilità retroattiva. Rilevano, a tal proposito, le sentenze n. 10 e 11 del 2000.

ANALIZZO LA QUESTIONE

Gli argomenti proponibili dal parlamentare

L’onorevole Bianchi sostiene di avere diritto all’applicabilità della garanzia dell’insindacabilità per i seguenti motivi: ▪ vi è la necessità che i procedimenti giudiziari azionati dai singoli cittadini

192

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

non pregiudichino la funzione parlamentare, assolutamente centrale nel nostro ordinamento; ▪ l’insindacabilità garantisce la libertà di discussione non soltanto all’interno delle Camere, bensì anche al di fuori di esse: diversamente, si impedirebbe al parlamentare di svolgere appieno le proprie funzioni rappresentative; il parlamentare deve, infatti, poter rendere noto al popolo il proprio pensiero politico; ▪ il caso concerne una questione cara al suo partito di provenienza, al punto che si può vedere un collegamento fra l’opinione espressa e uno degli obiettivi programmatici del partito medesimo; ▪ anche l’art. 21 Cost. consente (a chiunque peraltro) la libera espressione del proprio pensiero. Gli argomenti proponibili dalla persona offesa

Il magistrato Verdi sostiene invece il contrario, poiché: ▪ i parlamentari non possono in quanto tali travalicare, anche al di fuori delle loro funzioni, i limiti della libertà di espressione; ▪ la garanzia dell’insindacabilità ha natura funzionale: è cioè volta a garantire il corretto esercizio della funzione; se così non fosse, essa si trasformerebbe in un privilegio personale che, senza ragioni, viola il principio di uguaglianza; ▪ deve essere perseguito il corretto bilanciamento fra l’interesse pubblico al funzionamento delle Camere e la salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (quale, per esempio, il diritto all’onore); pertanto, non si può negare l’accesso alla giustizia da parte del singolo soltanto perché l’opinione espressa ha in qualche modo a che vedere con una questione di natura politica; ▪ in questo caso, l’onorevole non ha nemmeno posto in essere un qualche atto che renda manifesto il collegamento con l’attività parlamentare; ▪ in ogni caso, gli insulti non possono essere ritenuti esercizio della funzione parlamentare. Un caso di cronaca Il dubbio sull’applicabilità della garanzia contenuta nell’art. 68, c. 1, Cost. è stato posto con riguardo a una vicenda divenuta tristemente famosa: nel luglio 2013, l’allora Vicepresidente del Senato, Roberto Calderoli, nel corso di un comizio, attribuì a una Ministra del Governo dell’epoca le «sembianze di orango» in ragione del colore della sua pelle. La vicenda è sfociata nella sentenza n. 59 del 2018, in cui la Corte costituzionale ha giudicato tale garanzia non applicabile al caso concreto, poiché la prerogativa di cui all’art. 68, c. 1, Cost. non può essere estesa «sino a ricomprendere gli insulti – di cui è comunque discutibile la qualificazione come opinioni».

Qual è la soluzione del caso?

Aiutati con lo SCHEMA GUIDATO

RISOLVO IL CASO

Dopo aver analizzato la questione, proponi la soluzione del caso, argomentando la tua risposta.

E se l’onorevole, nel talk show, avesse invece dichiarato di aver firmato la proposta di legge volta a sopprimere la Corte dei conti, poiché pagare il magistrato Verdi per il suo operato è «un inutile spreco di denaro pubblico»?

OSSERVO IL CASO IN MODO DIVERSO

193

EDUCAZIONE

civica

UNITÀ

2 Le pene

Privare qualcuno della libertà è un delitto molto grave. La libertà personale – dice la Costituzione all’art. 13 – è “inviolabile”. Tuttavia, in determinate circostanze, quando la legge lo prevede e c’è stato un processo che si è concluso con la condanna a una “pena detentiva” che si sconta in carcere, lo Stato può fare ciò che, invece, ai singoli è vietato. Tutti noi abbiamo davanti agli occhi l’immagine di quegli edifici tetri, sorvegliati dalle guardie che fanno parte della Polizia penitenziaria, con le sbarre alle finestre, dove non si può entrare e da dove non si può uscire se non in casi particolarissimi. Invece, è raro che chi, per sua fortuna, non ha mai dovuto entrarvi, conosca i lunghi corridoi su cui affacciano le celle dei detenuti, spesso stipati in pochissimo spazio, da cui si esce per poco tempo ogni giorno per la cosiddetta “ora d’aria”, dove regnano le urla, il rumore e la violenza, come è inevitabile quando si comprime la libertà. Soprattutto, le pene detentive sono qualcosa di estremamente duro da sopportare per un’altra ragione: pezzi interi dell’esistenza che vanno in fumo. Ciò che il carcere sottrae è certo la libertà ma, ancora prima, il tempo della vita. Il carcere non sempre è esistito. Ha preso piede dappertutto soltanto nel XVIII secolo come strumento di umanizzazione delle pene. Nei secoli precedenti l’autore di un delitto era sottoposto direttamente a trattamenti come la fustigazione, la tortura, il taglio della mano, l’esposizione nella gabbia e l’esilio (nell’antica Grecia, l’ostracismo), cui poteva seguire la confisca dei beni. Ma la pena più comune era la morte eseguita con vari metodi, spesso spettacolari, che si concludevano con lo squartamento del corpo del condannato. La pena di morte era considerata la pena per eccellenza, la “regina delle pene” che appagava contemporaneamente il bisogno di vendetta, di giustizia e di sicurezza. Rispetto a tutto ciò, il carcere è di gran lunga preferibile e si comprende il perché, pur essendo anch’esso inevitabilmente un luogo di sofferenze. Quando si ha a che fare con persone pericolose che hanno compiuto gravi reati, il carcere è inevitabile. La società deve difendersi e, finora, non si è riusciti a immaginare nulla di diverso. Tuttavia, si è cercato di umanizzare le pene,

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COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

innanzitutto abolendo la pena di morte (art. 27 Cost.), una pena che ancora esiste in diversi Paesi come Stati Uniti, Cina, Paesi Arabi e che, anche dove è stata abolita, è rimasta in vigore fino in anni recenti. Anche da noi, di fronte a delitti efferati, rinasce frequentemente la richiesta di reintrodurla. Gli argomenti più comuni a favore di questa richiesta sono la vendetta e la sanità del corpo sociale: “occhio per occhio dente per dente”, e il beneficio che la integrità della società deriva dall’asportazione chirurgica di un suo membro malato. Le ragioni degli abolizionisti sono numerose: innanzitutto l’inefficacia nel distogliere i criminali dai loro propositi; l’irrimediabilità dell’errore giudiziario; il valore assoluto del precetto biblico “non uccidere”, nonché l’estrema crudeltà, non solo dell’esecuzione della sentenza capitale, ma anche dell’angoscioso tempo dell’attesa. Soprattutto, c’è una ragione etica: la comune appartenenza alla stirpe degli esseri umani. È giusto difendersi, ma nessuno può ergersi a giudice supremo al punto di dire: «Tu, definitivamente, per quanti e quali delitti abbia commesso, non sei degno di far parte dell’umanità». Come tutti possono delinquere, così tutti possono trovare la strada per riscattarsi. La Costituzione adotta questo punto di vista non solo vietando la pena di morte ma anche imponendo il rispetto della persona per qualunque motivo custodita in carcere. Essa deve essere trattata con umanità, deve essere esente da «ogni violenza fisica e morale» (art. 13) e le deve essere riconosciuta la possibilità di cambiare se stessa per ritornare alla vita sociale ordinaria. Secondo la Costituzione, infatti, le pene

UNITÀ 2

«devono tendere alla rieducazione del condannato» (art. 27). Il fine della pena carceraria non è dunque solo la punizione e l’isolamento delle persone particolarmente pericolose. È anche il recupero del reo per il suo reinserimento nella società, una volta terminato il periodo di espiazione della pena. Per tentare di avvicinare la realtà ai propositi costituzionali circa la funzione rieducativa della pena, sono state previste attenuazioni del rigore carcerario e “misure alternative”, propedeutiche al reinserimento sociale. Esse permettono ai detenuti, sotto rigide precauzioni, una certa apertura ai rapporti con le famiglie, il rispetto dei diritti essenziali, il lavoro

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

retribuito fuori e dentro il carcere, la “semilibertà”, i permessi temporanei di uscita, lo “sconto” di pena in caso di buona condotta ecc. Le pene di minore durata, inoltre, si possono scontare fuori dal carcere, in detenzione domiciliare o ai servizi sociali. Il “principio rieducativo” è inconciliabile con il “fine pena: mai” scritto sul fascicolo degli ergastolani. La pena perpetua, infatti, è tale da rendere impossibile il reinserimento sociale. Per questo motivo, le mitigazioni del regime carcerario valgono anche per gli ergastolani quando, dopo un lungo periodo di detenzione (26 anni), essi abbiano tenuto una condotta tale da far ritenere che vi sia stato un “ravvedimento”.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. Che cosa è l’ostracismo? 2. Perché il carcere ha rappresentato nella storia una “umanizzazione” delle pene? 3. Che cosa significa in concreto “irrimediabilità dell’errore giudiziario”? 4. In che cosa consiste la “semilibertà”? 5. Quale è la differenza tra giustizia e vendetta?

LAVORO INDIVIDUALE APPROFONDIMENTO 1. Sulla condizione di un ergastolano puoi leggere il libro di Elvio Fassone, “Fine pena: ora” (Sellerio 2015): una corrispondenza durata 26 anni tra un giovane condannato all’ergastolo e il giudice che ha emesso la sentenza.

2. Sulla pena di morte puoi consultare i Dati Globali del più recente “Rapporto di Amnesty International” sulla situazione internazionale, che puoi agevolmente trovare online.

3. Puoi inoltre guardare i seguenti film: “Il miglio verde”, di Frank Darabont, con T. Hanks e M.C. Duncan (USA 1999, 189 min., dramm.) e “The life of David Gale”, di Alan Parker, con K. Spacey e K. Winslet (USA-Germania-GB 2003, 130 min., dramm.).

LAVORO COOPERATIVO LAVORO DI GRUPPO 1. Preparate insieme una lezione sul tema: “La tortura e le pene inumane e degradanti”. Potete innanzitutto partire da un raffronto tra l’art. 5 della Dichiarazione universale dei diritti umani (1948), l’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e l’art. 27 della nostra Costituzione, mettendone in evidenza le similitudini e le differenze. Provate quindi a elaborare le definizioni di “tortura”, “trattamento inumano” e “trattamento degradante”, consultando anche l’art. 1, c. 1, e l’art. 4 della Convenzione ONU contro la tortura del 1984.

2. Dividetevi in gruppi, riflettete e confrontatevi sui seguenti punti: quale di tali trattamenti è di maggiore gravità? Il codice penale italiano prevede il reato di tortura? Vi sono casi in cui la tortura è moralmente accettabile? L’ergastolo è un trattamento inumano? Le condizioni carcerarie possono consistere in trattamenti degradanti? A questo proposito l’Italia è stata condannata più volte dalla Corte europea di Strasburgo per lo stato in cui versano le sue carceri. Potete approfondire questo punto leggendo parti della sentenza della stessa Corte dell’8 gennaio 2013 (Torreggiani e altri c. Italia) che troverete sul portale www. giustizia.it: leggete nella parte “Sul merito” i punti 1, 2 e 3 e il punto “B. Valutazione della Corte”.

3. Infine, ciascun gruppo elabori una mappa concettuale per sintetizzare le considerazioni più importanti.

195

ORIENTAMENTO

e PCTO

Le professioni forensi

FOCUS SULLE

PROFESSIONI

Il foro è un termine che indica il luogo in cui si amministra la giustizia. Tradizionalmente pertanto si definiscono “forensi” le professioni che gravitano attorno al foro, ossia agli organi di giustizia. Appartengono a tale categoria diverse figure professionali, come il giudice, l’avvocato, il cancelliere. IL GIUDICE IDENTIKIT DELLA PROFESSIONE

Il giudice interpretando e applicando le leggi, risolve con imparzialità e indipendenza le controversie che insorgono tra le parti. Egli è chiamato ad interpretare le norme e applicarle ai casi di specie durante i procedimenti giudiziari. In Italia, per poter divenire giudice “togato/ordinario” (e non “onorario”) occorre: ▪ conseguire una laurea in Giurisprudenza; ▪ superare un concorso pubblico per titoli ed esami per l’accesso alla Magistratura; ▪ svolgere un periodo di tirocinio di 18 mesi. Il giudice deve disporre delle competenze e delle qualità necessarie per svolgere efficacemente il proprio ruolo.

Approfondite conoscenze giuridiche

Il giudice deve possedere solide basi conoscitive, al fine di comprendere e interpretare le norme giuridiche così da applicarle correttamente.

Buone capacità di analisi

Il giudice deve essere in grado di analizzare accuratamente prove, atti, argomentazioni, comprendendone appieno la fondatezza.

Buone capacità decisionali

Il giudice è chiamato a prendere decisioni rapide ed efficaci, ponderando le informazioni fino a giungere a una conclusione giusta e motivata.

Competenze etiche

Il giudice deve essere dotato di una forte base etica e di integrità professionale, poiché deve agire con imparzialità ed equità, così come previsto dalle norme costituzionali.

Spiccate competenze comunicative ed empatiche

Il giudice deve saper comunicare in maniera chiara, appropriata ed efficace sia in forma scritta (nei propri atti) sia in forma verbale.

Buone competenze organizzative

Il giudice deve gestire efficacemente il proprio tempo e le risorse disponibili.

L’AVVOCATO IDENTIKIT DELLA PROFESSIONE

Un avvocato è un libero professionista che fornisce assistenza legale (ossia consulenza, preparazione di documenti legali, attività di mediazione e negoziazione) e rappresentanza (anche processuale) ai propri clienti. Per poter diventare avvocato, la normativa italiana prevede che: ▪ si consegua una laurea in Giurisprudenza;

196

UNITÀ 2

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

▪ si svolga un tirocinio forense (praticantato) della durata di almeno 18 mesi presso uno studio legale o un ufficio legale autorizzato; ▪ si superi con successo l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, cimentandosi con prove scritte e orali; ▪ ci si iscriva all’Albo degli avvocati e alla Cassa Nazionale Forense (CNF). L’avvocato deve possedere le seguenti competenze professionali e personali. Approfondite e aggiornate conoscenze giuridiche

L’avvocato deve possedere solide basi conoscitive, al fine di comprendere e interpretare le norme giuridiche.

Buone capacità di ricerca e analisi

L’avvocato deve saper svolgere ricerche in grado di acquisire orientamenti sui casi e conseguentemente deve saper valutare criticamente fatti, testimonianze ed evidenze.

Elevate capacità di negoziazione

L’avvocato deve proattivamente e con l’adeguata flessibilità saper mediare, al fine di raggiungere accordi nell’interesse dei propri clienti.

Spiccate competenze comunicative

L’avvocato deve essere un comunicatore efficace sia verbalmente e paraverbalmente sia per iscritto.

Etica e integrità

Un avvocato deve rispettare la riservatezza e la fiducia dei suoi clienti, evitare conflitti di interesse e agire in modo onesto e leale.

Buone capacità organizzative

L’avvocato deve saper gestire il proprio tempo in modo efficiente.

IL CANCELLIERE

Il cancelliere è un pubblico dipendente che svolge una serie di mansioni amministrative e organizzative all’interno del sistema giudiziario. Egli si occupa della registrazione e conservazione degli atti e dei documenti processuali, provvede alle notifiche e alle comunicazioni connesse ai procedimenti giudiziali, supporta i magistrati durante le udienze e i processi, anche mediante attività di redazione dei verbali. Al fine di ricoprire il ruolo di cancelliere nei Tribunali e nelle Corti italiani, occorre:

IDENTIKIT DELLA PROFESSIONE

▪ conseguire una laurea in Giurisprudenza o in Scienze giuridiche; ▪ superare un apposito concorso pubblico indetto dal Ministero della Giustizia, che prevede una serie di prove selettive. Il cancelliere deve esprimere le seguenti competenze: Doverosa conoscenza del sistema giudiziario e del diritto

Il cancelliere deve possedere una solida conoscenza del sistema giudiziario e delle norme giuridiche, in particolare processuali.

Buone competenze gestionali e organizzative

Il cancelliere deve avere eccellenti abilità organizzative e gestionali, al fine di amministrare uffici che supportano l’attività di magistrati, avvocati e cittadini.

Aggiornate competenze informatiche

In un mondo sempre più digitalizzato, il cancelliere deve conoscere i principali strumenti informatici e i software per la gestione dei documenti e dei dati.

Buone competenze comunicative

Il cancelliere deve essere in grado di esprimersi in modo chiaro e diretto sia per iscritto sia oralmente con tutti i propri interlocutori (giudici, avvocati, cittadini ecc.).

197

ORIENTAMENTO

e PCTO

Alla luce delle informazioni che hai appreso, quale figura professionale pensi possa essere maggiormente affine alle tue inclinazioni e capacità? Scoprilo rispondendo alle seguenti domande che sviluppano essenzialmente tre linee di competenza: saper decidere (tipica del giudice), saper argomentare (tipica dell’avvocato), saper organizzare (tipica del cancelliere). Saper decidere

Quando devi affrontare un problema complesso, preferisci a approfondire, analizzare e valutare tutte le opzioni prima di prendere una decisione. b seguire l’intuizione e decidere immediatamente. c affidarti a procedure e metodi già sperimentati per risolvere il problema.

Quando ti trovi di fronte a una scelta, quanto tieni in considerazione l’opinione altrui? a Considero le opinioni degli altri, ma prendo sempre la decisione finale da solo. b Sono influenzato dalle opinioni degli altri e spesso ciò mi condiziona nelle scelte. c Cerco il consenso della maggior parte delle persone prima di decidere.

Quando lavori, tendenzialmente preferisci a progetti a lungo termine che richiedono pianificazione e strategia.

b progetti a breve termine che richiedono

tempestività e flessibilità. c progetti strutturati con linee guida da seguire.

Durante la risoluzione di una situazione controversa, preferisci a scendere a compromessi e soddisfare tutte le parti coinvolte nella situazione. b ottenere il massimo vantaggio personale senza considerare le posizioni altrui. c concordare regole da rispettare durante la risoluzione della situazione.

Quando ti accade di sbagliare, tendi a a analizzare l’accaduto, imparando dagli errori. b accettare gli errori, dimenticandoli nel più breve tempo possibile. c scaricare gli errori sugli altri o attribuendone l’origine a circostanze esterne.

AUTOVALUTAZIONE

Maggioranza di risposte A

Maggioranza di risposte B

Maggioranza di risposte C

Sei incline a prendere decisioni razionali e ben ponderate, dopo un’accurata analisi.

Sei incline a prendere decisioni immediate basate sull’intuito.

Sei incline a prendere decisioni fondate su regole concordate e condivise.

Saper confutare

Quando devi controbattere, in generale, a un argomento che altri propongono, preferisci a utilizzare prove concrete e argomentazioni razionali. b presentare domande critiche per mettere in discussione le premesse delle argomentazioni. c respingere semplicemente la tesi avversaria.

Quando discuti in classe con compagni o docenti, su che cosa ti concentri? a Sulla formulazione di proposte alternative.

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b Sull’analisi delle basi delle argomentazioni per

poter intervenire a proposito. c Sull’accettazione delle idee degli altri, evitando il

dibattito.

Quando in un contesto pubblico (per esempio un debate in classe) controbatti a una tesi avversaria, di che cosa ti preoccupi? a Di avere un approccio razionale, basato su evidenze. b Di provocare una discussione costruttiva, basata sul pensiero critico e franco.

UNITÀ 2

c Di evitare il conflitto con l’altro, proponendo

nuovi argomenti.

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE

c sfuggire al confronto diretto per il quieto vivere.

Quando leggi qualcosa che non condividi a mantieni la tua posizione, ricercando conforto alla tua tesi in ricerche e studi. b stimoli il pensiero critico e la riflessione, approfondendo l’argomento da molte angolazioni. c prendi atto dell’idea altrui senza discuterla o approfondirla.

Quando in un contesto privato (per esempio in famiglia) controbatti ad argomentazioni proposte da altri, preferisci a proporre argomentazioni solide e convincenti per dimostrare le tue ragioni. b mettere in discussione qualunque argomentazione, anche le tue.

AUTOVALUTAZIONE

Maggioranza di risposte A

Maggioranza di risposte B

Maggioranza di risposte C

Sei incline a confutare le tesi attraverso prove concrete e argomentazioni razionali.

Sei incline a confutare le tesi, mettendo in discussione le basi delle stesse, mostrando una propensione al pensiero critico.

Sei incline ad evitare il confronto diretto o la confutazione delle tesi degli altri.

Saper organizzare

Quando devi organizzare un evento (per esempio un progetto scolastico), preferisci a suddividere le attività in compiti specifici e stabilire scadenze per ogni compito. b avere un’idea generale delle attività da svolgere. c affrontare spontaneamente le attività senza una pianificazione dettagliata.

Per documentare le tue attività, preferisci

a usare un’agenda per annotare e organizzare le

attività. b usare un’app o un software di gestione delle attività per impostare promemoria e scadenze. c non usare nessuno strumento specifico, ma affidarti alla memoria o ad appunti casuali.

Come gestisci le tue attività giornaliere?

a Suddividi il tempo in piccole attività e stabilisci

scadenze intermedie.

b Ti chiarisci gli obiettivi generali e conseguentemente

adatti il tempo e le attività alle esigenze giornaliere. c Non segui una pianificazione specifica.

Quando sei parte di un’attività progettuale (per esempio scolastica), gestisci efficacemente le interruzioni o le emergenze a senza mutare tempi e modi delle altre attività che segui. b adattandoti alle nuove situazioni. c senza una gestione specifica, concentrandoti esclusivamente sulle novità contingenti.

Quanto tempo dedichi alla pianificazione delle attività rispetto all’esecuzione effettiva? a Un tempo significativo, al fine di garantire una buona organizzazione delle attività. b Un tempo moderato, considerando più importante la parte esecutiva e di risultato. c Poco tempo, preferendo spontaneità e creatività.

AUTOVALUTAZIONE

Maggioranza di risposte A

Maggioranza di risposte B

Maggioranza di risposte C

Sei incline a organizzare le tue attività in modo ordinato e dettagliato, suddividendole in compiti specifici e stabilendo scadenze.

Sei incline a organizzare le tue attività, seconde linee di flessibilità e adattabilità alle situazioni contingenti.

Sei incline ad affrontare le attività senza una pianificazione specifica, preferendo un approccio spontaneo e improvvisato.

199

UNITÀ

CAPITOLO 1

Le Regioni e gli enti locali

Le Regioni

l’art. 5 Cost. riconosce e promuove le

CAPITOLO 2

AUTONOMIE LOCALI

I Comuni, le Province e le Città metropolitane

sono

Comuni

Province e Città metropolitane

Regioni possono essere

a statuto ordinario

a statuto speciale

PERSONALIZZA IL TUO PERCORSO In digitale

Che cosa studierai

▪ Scarica le slide STUDIA CON METODO, da usare per lo studio e il ripasso.

Questa Unità è incentrata sul rapporto fra Stato ed enti territoriali, in particolare a seguito della riforma costituzionale del 2001, che ha dato attuazione alle esigenze di autonomia e decentramento di cui all’art. 5 Cost. e ha modificato il criterio di riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni [cap. 1]. Presenta, inoltre, l’organizzazione degli enti locali: i Comuni, che sono l’ente più vicino al cittadino, le Province e le Città metropolitane [cap. 2].

Le Regioni I Comuni, le Province e le Città metropolitane ▪ Esplora la MAPPA DEL CAPITOLO per ripassare e metterti alla prova sugli argomenti chiave prima di affrontare la verifica finale. ▪ Sfida i tuoi compagni rispondendo ai quiz di KAHOOT! ▪ Preparati per l’interrogazione con le domande in AUTOCORREZIONE.

200

Prerequisiti Per affrontare questa Unità devi conoscere: ▪ il concetto di sovranità ▪ le caratteristiche dello Stato unitario e di quello federale ▪ i principi fondamentali della Costituzione ▪ le fonti del diritto

IL CASO

per incominciare

La strada che unisce il Comune di residenza di Anita con quello in cui si trova la sua scuola è tutta dissestata, piena di buche, tanto che, quando la percorre con il suo motorino, ogni mattina rischia di finire a terra e di farsi male. D’accordo con gli studenti suoi concittadini, Anita decide di rivolgersi al Sindaco, affinché provveda a chiudere le buche e mettere un nuovo manto di asfalto. Il Sindaco, tuttavia, dichiara di non poter intervenire su quella strada perché è al di fuori del territorio del suo Comune. Anita, con i suoi compagni, decide allora di rivolgersi al Presidente della Regione in cui ha sede il suo Comune. Ma anche il Presidente afferma di non poter intervenire. Ormai spazientiti, Anita e i suoi amici si rivolgono all’insegnante di diritto per avere delucidazioni in merito. IN TERMINI GIURIDICI Il nostro è un modello di Stato policentrico, che distribuisce le competenze amministrative tra diversi livelli di governo territoriale. In questa organizzazione delle competenze, in base al principio di sussidiarietà verticale, un ente superiore interviene solo se l’ente inferiore non è adeguato a raggiungere l’obiettivo che si vuole perseguire. La ripartizione delle competenze è stabilita dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie che indicano, per ogni materia, l’ente più idoneo a raggiungere l’obiettivo e quindi competente. La Costituzione, in particolare, regola la ripartizione delle materie di competenza tra Stato e Regioni. Le grandi reti di trasporto sono di competenza concorrente di Stato e Regione, mentre la Regione è competente su strade e autostrade regionali. Secondo quanto stabilito dalla legge ordinaria, le Province gestiscono le strade che non rientrano nella rete di interesse nazionale e che non rientrano nella competenza dei Comuni. Anita deve quindi rivolgersi al Presidente della Provincia essendo quella in oggetto una strada che collega Comuni diversi.

ATTIVITÀ PER LA CLASSE CAPOVOLTA

Anita scopre che la

manutenzione delle strade

è una

materia affidata alla ................................................................. di diversi .................................. in base al

principio di ................................................................. verticale

Quali sono i livelli di governo territoriale? Che cosa stabilisce il principio di sussidiarietà verticale? Perché la manutenzione delle strade è una materia assegnata a organismi diversi? ▪ Compila la mappa qui a fianco con le informazioni mancanti, relative al caso che stai analizzando. ▪ Confrontate, in classe, le risposte date a casa e analizzate eventuali passaggi risultati poco chiari nella soluzione del caso.

201

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Carmelo, venditore di bibite sulle spiagge

Le Regioni

IL CASO Carmelo ha un chiosco per la vendita di bibite nel centro della città. D’estate chiude il chiosco e vende le sue bibite sulla spiaggia utilizzando un carrello a motore. Ha ottenuto la prevista autorizzazione alla vendita itinerante nella regione Emilia-Romagna, ma spesso si reca sulle spiagge venete. La Regione Veneto, però, ha emanato una legge regionale con cui consente la vendita ambulante sui beni demaniali (come, appunto, la spiaggia) solo ai titolari di una licenza rilasciata nella stessa Regione. Carmelo si oppone perché la sua licenza gli consente di vendere le bibite su tutto il territorio nazionale. LA SOLUZIONE Carmelo ha ragione. Entra qui in gioco la materia “tutela della concorrenza”, che l’art. 117 Cost. attribuisce in via esclusiva allo Stato; tale competenza esclusiva impedisce alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere sulla disciplina dettata dallo Stato. L’autorizzazione al commercio itinerante sulle aree demaniali marittime ricade in tale materia in quanto idonea ad incidere, in senso restrittivo, sulla capacità stessa del singolo operatore di svolgere tale specifica attività commerciale. La legge regionale invade quindi la competenza statale ed è incostituzionale.

1. La Repubblica, una e indivisibile: breve storia 1.1 Dall’unificazione all’Assemblea costituente Prima dell’avvento della Repubblica, le funzioni dello Stato italiano erano fortemente accentrate.

Dopo l’unificazione del 1861, l’Italia fu organizzata come uno Stato fortemente accentrato in cui non erano previste le Regioni come enti territoriali, ma solo le Province e i Comuni. Con il fascismo vi fu un ulteriore accentramento delle funzioni nello Stato, a scapito dei Comuni e delle Province.

La Costituzione italiana riconobbe le autonomie di Regioni, Province e Comuni.

In opposizione al centralismo politico e amministrativo del regime mussoliniano, il passaggio alla Repubblica democratica rappresentò l’occasione storica per il superamento del modello precedente. Il dibattito sulle Regioni approdò, quindi, in seno all’Assemblea costituente. L’intento fu di porre alla base delle istituzioni democratiche il pluralismo dei centri di potere politico. Con la Costituzione della Repubblica italiana fu così delineato un sistema basato sulle autonomie territoriali, organizzate in tre livelli di autonomia politica: Regioni, Province e Comuni.

202

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

1.2 Autonomie locali e decentramento secondo l’art. 5 Cost. L’art. 5 Cost., che è posto tra i principi fondamentali della Costituzione, sancisce le autonomie locali e il decentramento e afferma che: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento». L’art. 5 Cost. fissa due concetti fondamentali, legati tra loro ma di diverso significato: quello di autonomia e quello di decentramento.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

L’ autonomia si traduce nel diritto delle comunità locali di organizzarsi in enti pubblici distinti dallo Stato (Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane), titolari di proprie funzioni da esercitarsi nell’interesse delle comunità stesse.

L’autonomia riconosce agli enti pubblici territoriali funzioni proprie, distinte da quelle dello Stato.

L’autonomia non è però indipendenza. La possibilità delle comunità locali di governarsi da sé non deve, infatti, pregiudicare l’unità e l’indivisibilità della Repubblica.

LE PAROLE DEL DIRITTO

ESEMPIO La Regione Liguria ha la facoltà di decidere di destinare del denaro pubblico a un determinato progetto (autonomia); tuttavia, non può evitare di fornire i servizi pubblici (come la sanità) che l’intero territorio della Repubblica deve garantire ai cittadini.

Il decentramento dello Stato, invece, consiste nell’organizzare le sue funzioni per mezzo di organi e uffici distribuiti sul territorio, a contatto con le collettività locali.

Autonomia Alla lettera significa “dare a se stessi (auto) le regole (nomos)”: esprime quindi il potere di autodeterminarsi.

Il decentramento consiste nel delegare funzioni dello Stato a organi e uffici decentrati.

Attenzione: gli organi e gli uffici decentrati non godono di autonomia, ma dipendono dal Governo centrale. ESEMPIO Il Prefetto è espressione del principio di decentramento, poiché esercita le sue funzioni sul territorio (nello specifico, all’interno della Provincia) in qualità di funzionario del Ministero dell’Interno e, quindi, di rappresentante dello Stato.

Nell’attuare i principi dell’autonomia e del decentramento, l’art. 5 Cost. si pone dunque l’obiettivo di: ▪ democratizzare i poteri pubblici avvicinandoli ai cittadini;

Con l’autonomia e il decentramento, i poteri pubblici si avvicinano ai cittadini.

▪ favorire la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica; ▪ consentire un efficace controllo dei governati sui governanti. ESEMPIO Se determinate decisioni vengono prese dal Sindaco del mio paese invece che dal Governo, sarò più facilmente coinvolto nel processo decisionale che riguarda da vicino i cittadini. In altri termini, parteciperò più attivamente alla vita pubblica e avrò modo di controllare meglio come vengono spesi i soldi pubblici. A sua volta, il Sindaco rispetterà maggiormente il principio democratico, poiché è facile immaginare che terrà in maggiore considerazione la volontà mia e degli altri concittadini.

1.3 La modifica del Titolo V della Costituzione L’assetto delle autonomie territoriali è stato profondamente modificato, rispetto a quanto previsto nella Costituzione del 1948, con la riforma del Titolo V della Costituzione, realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001. In seguito a essa:

La riforma del Titolo V Cost. ha dato attuazione ad autonomia e decentramento.

203

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

▪ l’autonomia e il decentramento hanno trovato maggiore attuazione; ▪ i Comuni si sono visti affidare un ruolo più importante in ragione del fatto che sono l’ente più vicino al cittadino ( § 6.2); ▪ le Regioni hanno ottenuto una competenza legislativa maggiore (

§ 5).

I Comuni hanno acquisito maggiore importanza.

Lo spirito della riforma del 2001 si evince bene dalla nuova formulazione dell’art. 114, c. 1, Cost., che pone i Comuni al primo posto (e non più all’ultimo) dell’elencazione degli enti costitutivi della Repubblica, stabilendo che: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».

Gli enti territoriali godono di autonomia, ma solo lo Stato è un ente sovrano.

Dunque, la Repubblica non si identifica più solo con lo Stato, ma anche con tutti gli enti territoriali in cui trova espressione la sovranità popolare. Tra lo Stato e gli enti esiste però una differenza fondamentale. Anche se i Comuni, le Città metropolitane, le Province e le Regioni godono di autonomia (per questo sono definiti “enti autonomi”), soltanto lo Stato è un ente sovrano: per tale ragione, lo Stato assume il ruolo di garante dell’ordinato sviluppo della vita delle istituzioni.

In determinati casi, al Governo spetta un potere sostitutivo degli enti locali.

Un’importantissima conseguenza di questo ruolo dello Stato è il potere sostitutivo che il comma 2 dell’art. 120 della Costituzione attribuisce allo Stato, tramite l’Esecutivo. Il Governo può, infatti, sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nei seguenti casi: ▪ mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa europea; ▪ pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica; ▪ quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica; ▪ quando occorra assicurare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (per esempio, il diritto alla salute o all’ambiente non inquinato).

APPRENDI e APPLICA

REPUBBLICA ITALIANA si compone di

Stato (ente sovrano)

enti territoriali (enti autonomi)

il quale è

che sono

dotato di poteri sostitutivi (art. 120, c. 2, Cost.)

i Comuni, le Province e le Città metropolitane, le Regioni

204

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali caratteristiche presenta la Repubblica secondo l’art. 5 della Costituzione? 2. In che cosa si differenziano autonomia e decentramento? 3. Che cosa s’intende quando si parla di decentramento? 4. Quali obiettivi perseguono l’autonomia e il decentramento previsti dall’art. 5 della Costituzione? 5. Qual è il ruolo attribuito allo Stato nei confronti degli enti autonomi? 6. Quali sono state le principali modifiche operate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001?

UNITÀ 3

anche in...

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

STORIA

Centro e autonomie, dall’Unità alla Costituzione La Repubblica ha ereditato dalla monarchia una forma di Stato fortemente accentrata. Una simile scelta, operata subito dopo l’Unità d’Italia del 1861, era all’epoca probabilmente inevitabile. Durante il Risorgimento, in Italia si erano fronteggiate diverse concezioni sull’assetto istituzionale da dare al nuovo Stato in via di unificazione. Le prospettive di Mazzini e di Cattaneo erano opposte: per il primo l’Italia avrebbe dovuto essere uno Stato unitario con forte concentrazione del potere politico; per il secondo, invece, bisognava prendere atto delle diversità culturali presenti nei vari territori e istituire quindi gli Stati uniti d’Italia, facenti parte di un’aggregazione più ampia, gli Stati uniti d’Europa. Benché fin dal Governo Cavour (il primo del neonato Regno d’Italia) si cominciasse ad adombrare la possibilità di istituire poteri locali come le Regioni, la strada imboccata fu invece quella del consolidamento del modello accentrato piemontese. Un Paese giunto in modo così difficoltoso all’unificazione, con territori appartenenti a Stati originariamente distinti, sarebbe andato incontro a una crisi irreversibile se le tendenze centrifughe avessero potuto manifestarsi sul piano istituzionale. Dopo che il fascismo aveva esasperato all’estremo il centralismo statalista, durante i lavori dell’Assemblea costituente furono riprese le idee di chi fin dall’Unità d’Italia aveva sostenuto la necessità di articolare il potere politico in diversi livelli territoriali. L’esperienza dello Stato totalitario fascista aveva fatto emergere un’esigenza fondamentale: distribuire il potere politico in modo che, nel caso di degenerazioni autoritarie dello Stato centrale, fossero presenti contropoteri locali capaci di contrastare tali involuzioni, a tutela dei fondamenti dello Stato democratico. Tale idea, all’interno dell’Assemblea costituente, era sostenuta in modo particolare dai cattolici. La Costituzione repubblicana introdusse, quindi, un modello regionale che, però, non trovò immediata applicazione. Subito dopo l’approvazione della Costituzione, infatti, con le elezioni del 1948 che videro affermarsi la Democrazia Cristiana come partito di maggioranza, in un clima internazionale caratterizzato dalla guerra fredda, il progetto costituzionale si interruppe e tale arresto del disegno elaborato dai costituenti finì per coinvolgere anche le autonomie locali. La concentrazione del consenso popolare intorno al Partito Comunista in alcune zone del Paese (le cosiddette “Regioni rosse”) indusse la maggioranza parlamentare a rinviare, a data da definire, il trasferimento alle Regioni di parte del potere politico e fu solo intorno al 1970 che le Regioni vennero, finalmente, alla luce. METTITI ALLA PROVA

In diritto

In storia

Dal punto di vista giuridico, considerando le esigenze amministrative e di governo, quale scelta ritieni che sia preferibile per ciò che riguarda la distribuzione del potere politico sul territorio nazionale?

▪ Hai sentito parlare del brigantaggio? Pensi che ci sia una relazione fra tale fenomeno diffuso dopo l’Unità d’Italia e le scelte effettuate in materia di centralizzazione? ▪ Perché, durante il fascismo, si assistette a un forte accentramento del potere politico in Italia?

205

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

2. Le Regioni a statuto speciale e le Regioni a statuto ordinario In Italia, le Regioni sono gli enti territoriali di maggiori dimensioni.

L’Italia è suddivisa in 20 Regioni: esse sono gli enti autonomi territoriali di maggiori dimensioni. Esistono due distinte categorie di Regioni: le Regioni a statuto speciale e le Regioni a statuto ordinario.

Le Regioni a statuto speciale sono 5 e godono di forme particolari di autonomia.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Separatismo È la richiesta di separarsi dallo Stato cui appartengono da parte di gruppi per motivi etnici o religiosi. Per esempio, sono movimenti separatisti (o autonomisti) quello dei catalani, degli irlandesi del Nord, dei baschi.

Sottosviluppo Situazione di un Paese caratterizzata da povertà diffusa e forti disuguaglianze derivanti da una struttura produttiva arretrata (prevalenza del settore agricolo sugli altri settori, tecnologie arretrate e scarsa capacità imprenditoriale). Forma di governo Alla lettera significa “dare a se stessi (auto) le regole (nomos)”: esprime quindi il potere di autodeterminarsi.

Gli statuti speciali hanno lo stesso valore delle leggi costituzionali.

Le Regioni a statuto speciale sono 5: Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige/Südtirol (costituito dalle Province autonome di Trento e Bolzano, che godono anch’esse di un’autonomia speciale) e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste. A esse furono riconosciute forme e condizioni particolari di autonomia, tramite apposite leggi costituzionali approvate negli anni in cui fu scritta la Costituzione, per ragioni quali: ▪ la presenza di forti gruppi linguistici non italiani; ▪ la posizione di confine; ▪ la minaccia del separatismo ; ▪ la presenza di problemi di sottosviluppo rispetto al resto d’Italia. Le Regioni a statuto ordinario sono 15: rispetto a quelle a statuto speciale godono di minore autonomia e trovano la loro disciplina essenziale (competenze, organizzazione, finanze e controlli cui sono sottoposte da parte dello Stato) nel Titolo V della Parte II della Costituzione. Esse hanno iniziato a esistere solo con le prime elezioni dei Consigli regionali, avvenute nel 1970. Sia le Regioni a statuto speciale sia quelle a statuto ordinario hanno uno statuto, che è la principale fonte del diritto dell’ordinamento regionale ed espressione dell’autonomia di cui gode tale ente territoriale.

2.1 Le Regioni a statuto speciale Gli statuti speciali sono contenuti in leggi costituzionali e, come tali, hanno lo stesso loro valore nella gerarchia delle fonti. Ne consegue che non possono essere abrogati o contraddetti da leggi ordinarie e che possono derogare a singole norme della Costituzione ma non ai suoi principi fondamentali. Gli statuti speciali contengono, per ciascuna delle 5 Regioni, l’intera disciplina della loro autonomia (rapporti con lo Stato e con gli enti locali; materie di competenza delle Regioni stesse; potestà legislativa e amministrativa, controlli e finanza) e dell’organizzazione dei poteri regionali (la forma di governo della Regione). ESEMPIO Nello statuto speciale della Valle d’Aosta è previsto che la Regione abbia competenza in determinate materie, come: ordinamento degli enti locali; biblioteche e musei di enti locali; ordinamento delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini ecc.

2.2 Le Regioni a statuto ordinario Gli statuti ordinari sono approvati e modificati dai Consigli regionali.

206

Gli statuti ordinari sono atti approvati e modificati dal Consiglio regionale con una legge deliberata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con 2 deliberazioni successive adottate a intervallo non minore di 2 mesi.

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

APPRENDI e APPLICA REGIONI

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. si distinguono in

Regioni a statuto speciale (5)

Regioni a statuto ordinario (15)

gli statuti sono contenuti in leggi costituzionali

gli statuti, sono contenuti in leggi approvate dal Consiglio regionale

1. Quante sono le Regioni italiane e come sono suddivise? 2. Quali sono le Regioni a statuto speciale e quali le Regioni a cui possono essere riconosciute forme e condizioni particolari di autonomia? 3. Qual è la posizione nella gerarchia delle fonti degli statuti speciali? Che cosa comporta questa collocazione? Che cosa contiene lo statuto? 4. Da chi vengono approvati gli statuti ordinari? Con quale procedimento? 5. Qual è la portata degli statuti ordinari?

Prima della promulgazione, tali statuti possono essere sottoposti a referendum, nel caso in cui ne faccia richiesta 1/50 degli elettori o 1/5 dei componenti del Consiglio regionale (art. 123, c. 2 e 3, Cost.). Gli statuti ordinari hanno una portata più limitata di quelli speciali, poiché la disciplina dell’autonomia delle 15 Regioni ordinarie è contenuta nella Costituzione. Essi, quindi, si limitano a determinare, in armonia con la Costituzione, le materie stabilite dalla Costituzione medesima, fra le quali si cita la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione (art. 123, c. 1, Cost.).

Gli statuti ordinari hanno una portata più limitata di quelli speciali.

ESEMPIO L’art. 7 dello statuto ordinario della Regione Lazio prevede che la Regione, fra le altre cose, si ispiri al principio di solidarietà e promuova: la salvaguardia della salute, la piena occupazione, la tutela delle lavoratrici e dei lavoratori, la disponibilità abitativa, la mobilità, nonché la diffusione dell’istruzione e della cultura.

3. L’organizzazione delle Regioni Nonostante le Regioni – sia quelle ordinarie sia quelle speciali – siano libere di determinare nello statuto la propria forma di governo, oggi, a eccezione della Valle d’Aosta, tutte le Regioni italiane adottano la forma di governo delineata dall’art. 122, c. 5, Cost.: ciò che caratterizza principalmente tale forma di governo è l’elezione del Presidente della Regione a suffragio universale e diretto. Gli organi fondamentali della forma di governo regionale sono stabiliti dall’art. 121, c. 1, Cost., per il quale: «Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente».

3.1 Il Consiglio regionale Il Consiglio regionale è l’organo deliberativo principale della Regione. Esso esercita la potestà legislativa e le altre funzioni attribuitegli dalla Costituzione e dalle leggi (tra cui il controllo sulla Giunta e l’approvazione dello statuto).

La funzione legislativa della Regione è esercitata dal Consiglio regionale.

I Consigli regionali sono composti dai Consiglieri, in numero variabile da 20 (in Molise e in Basilicata) a 80 (in Lombardia), a seconda della popolazione regionale. 207

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

L’art. 122 Cost. e la legge regionale prevedono i casi di ineleggibilità e incompatibilità.

I casi di incompatibilità e ineleggibilità dei Consiglieri vengono disciplinati con legge della Regione. A ogni modo, l’art. 122, c. 2, Cost. stabilisce che i Consiglieri (come anche i componenti della Giunta) non possano appartenere contemporaneamente (poiché sussiste incompatibilità fra le cariche) anche a una delle Camere del Parlamento o a un altro Consiglio (o Giunta) regionale, oppure al Parlamento europeo.

I Consiglieri regionali godono dell’insindacabilità ma non dell’inviolabilità.

I Consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Questa garanzia di insindacabilità è simile a quella prevista dall’art. 68, c. 1, Cost. a favore dei deputati e dei senatori. Tuttavia, a differenza di questi, i Consiglieri regionali non godono dell’inviolabilità prevista dai commi 2 e 3 dello stesso art. 68.

Il Consiglio elegge tra i Consiglieri il suo Presidente

Il Consiglio elegge tra i Consiglieri il suo Presidente. Come il Parlamento, anche il Consiglio regionale è organizzato tramite Commissioni e Gruppi consiliari.

Il Consiglio regionale resta in carica 5 anni, salvo scioglimento anticipato.

La durata del Consiglio regionale è di 5 anni. È, tuttavia, possibile lo scioglimento anticipato come sanzione nel caso di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge, ovvero per ragioni di sicurezza nazionale. ESEMPIO Lo scioglimento anticipato può rendersi necessario qualora la Regione ponga in essere attività separatiste, cioè volte a rendersi indipendente dall’entità statale di cui è parte.

Lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato previo parere di una Commissione bicamerale per le questioni regionali.

3.2 La Giunta regionale L’organo esecutivo della Regione è la Giunta regionale.

La Giunta regionale è l’organo esecutivo della Regione. I suoi componenti sono nominati e revocati dal Presidente della Giunta regionale (art. 122, c. 5, Cost.) e durano in carica 5 anni.

Alla Giunta spettano la direzione politica e l’attività amministrativa della Regione.

Alla Giunta spetta, innanzitutto, la direzione politica della Regione, tramite l’elaborazione dei disegni di legge che servono a tradurre in pratica il suo indirizzo politico-amministrativo, nonché lo svolgimento dell’attività amministrativa della Regione, tramite la direzione degli uffici regionali e degli enti regionali. ESEMPIO La Giunta delibera regolamenti che riguardano l’ordinamento degli uffici e dei servizi, elabora e propone al Consiglio regionale gli atti di programmazione, predispone gli schemi di bilancio, delibera le variazioni di bilancio, stipula i mutui (per costruire scuole, ospedali) ecc.

La Giunta è composta dagli Assessori.

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I componenti della Giunta si denominano Assessori. Il loro numero è determinato dagli statuti regionali e, quindi, può variare da Regione a Regione. Essi partecipano alle riunioni della Giunta regionale, ne preparano l’attività per gli affari rientranti nelle proprie competenze e dirigono gli Assessorati, cioè gli uffici amministrativi che operano nei diversi campi di azione regionale (per esempio, l’Assessorato alla Sanità).

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Come abbiamo visto, fatta eccezione per la Valle d’Aosta, il Presidente della Giunta regionale – più noto come Presidente della Regione, e impropriamente chiamato Governatore – è eletto dai cittadini della Regione a suffragio universale diretto (art. 122, c. 5, Cost.) e dura in carica 5 anni. Il ruolo chiave del Presidente della Giunta regionale si desume dall’art. 126, c. 3, Cost.: la mozione di sfiducia approvata dal Consiglio regionale nei suoi confronti, come anche le sue dimissioni, comportano lo scioglimento del Consiglio stesso. Ciò conferisce al Presidente un grande potere di condizionamento della vita politica regionale, perché le nuove elezioni sono, di regola, una conseguenza non gradita ai Consiglieri in carica, che rischiano di non essere rieletti. Il meccanismo ora descritto ha l’effetto di favorire la durata in carica dell’esecutivo.

Il Presidente della Regione è eletto dai cittadini a suffragio universale diretto.

3.3 Il Presidente della Giunta regionale

Secondo l’art. 121, c. 4, Cost., il Presidente della Giunta: ▪ rappresenta la Regione; ▪ dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; ▪ dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica. In questo insieme di funzioni, si può fare una distinzione tra: ▪ le funzioni politiche, nella veste di Presidente della Giunta ed espressione della maggioranza nel Consiglio regionale. Essenziale è la direzione della politica della Giunta, per esercitare la quale dispone del potere di nomina e

LE PAROLE DEL DIRITTO

Suffragio universale diretto Si ha quando il diritto di voto è attribuito a tutti i cittadini maggiorenni. Se l’organo da eleggere è scelto dai cittadini, il suffragio è diretto; è indiretto quando è scelto da un organo elettivo (come accade per il Presidente della Repubblica, che è eletto dal Parlamento).

Le funzioni del Presidente della Giunta sono sia politiche sia istituzionali.

APPRENDI e APPLICA ORGANI DELLA REGIONE sono

il Consiglio regionale

la Giunta regionale

esercita

il Presidente della Giunta regionale esercita

la funzione legislativa e di controllo della Giunta

la funzione esecutiva e di indirizzo politico funzioni politiche (nella veste di Presidente della Giunta regionale)

funzioni istituzionali (nella veste di Presidente della Regione)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Qual è la caratteristica comune alle diverse Regioni per ciò che riguarda la forma di governo? 2. Quali sono gli organi della Regione previsti dall’art. 121 Cost.? 3. Da chi sono scelti i membri del Consiglio regionale? 4. Quali funzioni svolge il Consiglio regionale? 5. I consiglieri regionali godono delle stesse garanzie di insindacabilità e inviolabilità di cui godono i parlamentari?

6. Qual è la durata del Consiglio regionale? In quali casi può essere sciolto anticipatamente? 7. Da chi è costituita la Giunta regionale? Chi sceglie i membri della Giunta? 8. Quali funzioni svolge la Giunta regionale? 9. Chi sceglie il Presidente della Giunta regionale? Quali sono le sue funzioni politiche e quali quelle istituzionali?

209

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

revoca degli Assessori e del potere di pressione che deriva dalla circostanza che le proprie dimissioni portano con sé lo scioglimento del Consiglio regionale. Importanti sono anche i poteri che esercita quale Presidente della Giunta: egli la convoca, ne fissa l’ordine del giorno, guida e dirige la discussione, pone in votazione le proposte ecc. Per questi poteri, il Presidente della Giunta è assimilabile al Presidente del Consiglio dei Ministri;

La Giunta regionale è l’organo esecutivo della Regione. I suoi componenti sono nominati e revocati dal Presidente della Giunta regionale.

▪ le funzioni istituzionali, nella veste di Presidente della Regione. In questo ruolo, gli spettano non solo funzioni onorifiche e di rappresentanza, ma anche poteri concreti tutte le volte che la Regione deve manifestare all’esterno la propria volontà e difendere i propri poteri. Così, egli promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali (pubblicati poi sul Bollettino Ufficiale della Regione) e rappresenta la Regione (per esempio, nella stipula dei contratti o nei giudizi in cui la Regione sia coinvolta). Per questi poteri il Presidente della Giunta è assimilabile al Presidente della Repubblica.

4. Le competenze legislative dello Stato e delle Regioni 4.1 Un modello di Stato policentrico Le Regioni deliberano le leggi regionali.

Le Regioni dispongono, innanzitutto, di poteri legislativi: le leggi regionali sono deliberate dal Consiglio regionale, promulgate dal Presidente della Regione e, infine, pubblicate sul Bollettino Ufficiale.

La legislazione statale e quella regionale sono poste sullo stesso piano.

Le Regioni, come lo Stato, sono tenute al rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e dagli obblighi internazionali. Inoltre, in osservanza dell’art. 3 Cost., anche per la legislazione regionale è prevista la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica, e la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

4.2 I limiti generali della legislazione regionale Esistono, in ogni caso, dei limiti generali della legislazione regionale, la quale, infatti, non può: La legislazione regionale non può compromettere l’unità e l’indivisibilità della Repubblica.

La legislazione della Regione non può superare i propri limiti territoriali né violare disposizioni costituzionali e statutarie.

▪ mettere in pericolo l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, proclamate dall’art. 5 Cost. A questo limite generale è riconducibile il comma 1 dell’art. 120 Cost., che fa divieto alle Regioni di: istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni; adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni; limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale; ▪ superare il limite del proprio territorio, con disposizioni che pretendano di valere in altre Regioni. Quando una funzione (legislativa o amministrativa) concerne diverse Regioni (si pensi al governo del territorio e nello specifico, per esempio, a un bacino fluviale che si trova al confine fra più Regioni) è prevista la possibilità di stipulare intese tra Regioni nonché di creare, a tal fine, organi comuni; ▪ violare le disposizioni costituzionali; ▪ violare le disposizioni dello statuto.

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UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

APPRENDI e APPLICA LIMITI DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE riguardano

l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, che non possono essere messe in pericolo

il limite del proprio territorio: le disposizioni regionali valgono solo nel territorio della Regione

le disposizioni costituzionali, che non possono essere violate

le norme del proprio statuto, che non possono essere violate

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa significa che il nostro è un modello di Stato policentrico? 2. In quali casi la legislazione regionale potrebbe mettere in pericolo l’unità e l’indivisibilità della Repubblica? 3. Che cosa bisogna fare quando l’esercizio di una funzione legislativa o amministrativa riguarda più Regioni?

ESEMPIO La Regione Puglia non può stabilire che i cittadini residenti nella Regione Veneto non possano iscriversi al concorso pubblico per diventare funzionari del Comune di Bari.

5. Il riparto delle competenze legislative La coesistenza di due fonti legislative, statale e regionale, pone il problema di stabilire la linea di confine dell’una rispetto all’altra, partendo dal presupposto che sono leggi aventi il medesimo valore e non atti posti su posizione diversa nella scala gerarchica. Prima del 2001, le Regioni avevano competenza nelle sole materie indicate dalla Costituzione, mentre la competenza legislativa in tutte le altre materie (c.d. residuale) era attribuita allo Stato; con la riforma costituzionale n. 3/2001 il meccanismo è stato capovolto, cosicché oggi il criterio di competenza si articola in:

A seconda delle materie, sono distinte diverse competenze, attribuite allo Stato o alle Regioni.

▪ competenza esclusiva dello Stato nelle materie espressamente elencate dall’art. 117, c. 2, Cost.;

Ci sono tre tipi di competenza: esclusiva dello Stato, concorrente tra Stato e Regioni e residuale delle Regioni.

▪ competenza concorrente (o ripartita) tra Stato e Regioni nelle materie di cui all’art. 117, c. 3, Cost.; ▪ competenza residuale delle Regioni in tutte le altre materie.

5.1 Potestà legislativa esclusiva dello Stato L’art. 117, c. 2, Cost. elenca espressamente le materie in cui lo Stato ha una potestà legislativa esclusiva, per valorizzare uniformità e uguaglianza sul territorio e per non mettere a repentaglio il principio unitario della Repubblica.

Su alcune materie lo Stato ha una potestà legislativa esclusiva.

211

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

Diritto di asilo È il diritto

Si tratta di 17 settori rispetto ai quali si possono individuare diversi “raggruppamenti” a seconda che attengano:

di essere accolto nel nostro Paese, per chi proviene da un Paese in cui è impedito l’esercizio delle libertà garantite dalla nostra Costituzione.

▪ ai rapporti dell’ordinamento italiano con altri ordinamenti (la politica estera e i rapporti internazionali dello Stato; i rapporti con l’Unione Europea; il diritto di asilo e la condizione giuridica dei cittadini non appartenenti all’Unione Europea; i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose);

Dogana È l’ufficio che accerta e riscuote i dazi (imposte indirette che si applicano alle merci che circolano da uno Stato all’altro). Quando viene pagato il dazio, le merci vengono svincolate dalla dogana e possono circolare liberamente nello Stato.

▪ all’ordine e alla sicurezza esterna e interna (la difesa e le Forze armate; la sicurezza dello Stato; le armi, le munizioni e gli esplosivi; l’ordine pubblico e la sicurezza, a esclusione della Polizia amministrativa locale; le dogane ; la protezione dei confini nazionali e la profilassi internazionale );

LE PAROLE DEL DIRITTO

Profilassi internazionale È un insieme di precauzioni sanitarie, adottate a livello internazionale, per evitare l’insorgere e il diffondersi di una malattia.

▪ al governo dell’economia (la moneta; la tutela del risparmio e i mercati finanziari; la tutela della concorrenza; il sistema valutario; il sistema tributario e contabile dello Stato; la perequazione delle risorse finanziarie); ▪ all’organizzazione dello Stato (gli organi dello Stato e le leggi elettorali; i referendum statali; l’elezione del Parlamento europeo; l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali) e degli enti locali (la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane); ▪ al sistema della giustizia (la giurisdizione e le norme processuali; l’ordinamento civile e penale; la giustizia amministrativa); ▪ ai metodi delle misurazioni (i pesi e le misure, la determinazione del tempo, il coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale); ▪ alla cittadinanza e ai diritti fondamentali comuni a tutti i cittadini (i requisiti della cittadinanza; lo stato civile e le anagrafi; la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; le norme generali sull’istruzione; la previdenza sociale; le opere dell’ingegno); ▪ alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

5.2 Potestà legislativa concorrente Il comma 3 dell’art. 117 Cost. individua alcuni settori nei quali si determina una suddivisione della funzione legislativa, che viene così ripartita fra lo Stato e le Regioni. Lo Stato determina i principi fondamentali, attraverso leggi-quadro o leggi-cornice, mentre ogni Regione adotta la legislazione specifica di settore. ESEMPIO Con riferimento alla materia del governo del territorio: lo Stato potrebbe stabilire che la legislazione regionale debba garantire sufficienti spazi verdi, la sicurezza delle abitazioni nonché la tutela del paesaggio; la Regione Marche potrebbe stabilire nel dettaglio la cubatura precisa dello spazio da destinare al verde pubblico all’interno delle città, le precauzioni antisismiche necessarie per ogni nuovo intervento edilizio ecc. Le materie di legislazione concorrente possono essere disciplinate dalle Regioni in maniera diversa.

212

La legislazione concorrente consente alle Regioni di disciplinare in modo diverso una determinata materia; al contempo, però, si preoccupa di assicurare che le 20 distinte legislazioni regionali siano riconducibili a principi comuni

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

che garantiscano l’unità dell’ordinamento giuridico. Il catalogo di queste materie è stato ampliato rispetto al passato sia qualitativamente sia quantitativamente. Tali materie non possono essere raccolte in gruppi omogenei e, come tali, devono essere elencate, secondo la previsione costituzionale: ▪ i rapporti internazionali delle Regioni e con l’Unione Europea; ▪ il commercio con l’estero; ▪ la tutela e la sicurezza del lavoro; ▪ l’istruzione (salvo l’autonomia delle istituzioni scolastiche ed esclusa l’istruzione e la formazione professionale); ▪ le libere professioni; ▪ la ricerca scientifica e tecnologica e il sostegno dell’innovazione per i settori produttivi; ▪ la tutela della salute; ▪ l’alimentazione; ▪ l’ordinamento sportivo; ▪ la protezione civile; ▪ il governo del territorio; ▪ i porti e gli aeroporti civili; ▪ le grandi reti di trasporto e di navigazione; ▪ l’ordinamento della comunicazione; ▪ la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia; ▪ la previdenza complementare e integrativa; APPRENDI e APPLICA CRITERIO DI RIPARTO DELLE COMPETENZE (DOPO IL 2001) prevede

la competenza esclusiva dello Stato nelle materie espressamente elencate dall’art. 117, c. 2, Cost.

la competenza concorrente nelle materie espressamente elencate dall’art. 117, c. 3, Cost.

la competenza residuale delle Regioni in tutte le altre materie

Leggi il caso e completa il testo con le espressioni proposte. Attenzione ai distrattori! Lo statuto ordinario della Regione Lombardia, rivendicando la propria autonomia, prevede la legittimità di una differenza retributiva tra uomini e donne. ▪ È possibile? In caso contrario, quali sono gli strumenti a disposizione del Governo? art. 117 • Camera dei deputati • Consiglio regionale • Corte costituzionale • piena parità • regionali • statali No, perché violerebbe l’art. 117, c. 7, Cost., che ribadisce il divieto di discriminazioni secondo il sesso, imponendo che anche le leggi …………....................................…… debbano rimuovere ogni ostacolo che impedisca la …………....................................……

degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica. Il Governo, pertanto,

ha la facoltà di porre la questione di legittimità costituzionale alla .......................................................................…...…, entro 30 giorni dalla pubblicazione della legge con la quale lo statuto viene approvato dal .........................................................................… .

213

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

▪ l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; ▪ la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e la promozione e l’organizzazione di attività culturali; ▪ le casse di risparmio, le casse rurali, le aziende di credito a carattere regionale; ▪ gli enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

5.3 Potestà legislativa residuale delle Regioni Le materie di potestà residuale delle Regioni possono essere ricavate per esclusione.

I settori che rientrano nella potestà residuale delle Regioni non sono definiti nel testo costituzionale, ma vanno ricavati per esclusione. Esiste, dunque, una clausola generale che riserva alla competenza legislativa regionale tutto ciò che non è espressamente indicato nei commi 2 e 3 dell’art. 117 Cost. Tuttavia, per quanto importante dal punto di vista teorico, questa clausola generale di competenza regionale “residua” non sembra avere grande valore pratico, poiché la gran parte delle possibili materie di legislazione già rientrano nella competenza esclusiva statale o in quella ripartita tra Stato e Regioni.

5.4 Il regionalismo differenziato L’art. 116, c. 3, Cost. prevede che le Regioni ordinarie possano richiedere allo Stato, attraverso una particolare procedura, ulteriori poteri nelle materie di competenza legislativa concorrente. Ciò è previsto per consentire alle Regioni ordinarie di differenziarsi le une dalle altre e far meglio fronte alle proprie peculiarità. Quel che tuttavia sta accadendo è il tentativo di alcune Regioni di fare fronte comune per spostare a proprio vantaggio l’equilibrio con lo Stato centrale.

6. Potestà regolamentare e funzioni amministrative 6.1 Il potere regolamentare Il potere regolamentare corrisponde alla competenza legislativa.

Il potere regolamentare per l’attuazione e l’esecuzione delle leggi segue la competenza legislativa. Chi dispone del potere legislativo può adottare regolamenti nel rispetto dei principi generali di legalità e di riserva di legge. Ne consegue che allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva statale. In ogni altra materia – di competenza concorrente e di competenza residuale regionale – il potere regolamentare spetta alle Regioni. Così dispone l’art. 117, c. 6, Cost., il quale aggiunge che, nelle materie di competenza statale esclusiva, la legge statale può delegare alle Regioni la potestà regolamentare, in modo che l’attuazione e l’esecuzione delle leggi dello Stato possano essere adattate, nelle Regioni, alle rispettive esigenze.

6.2 Le funzioni amministrative Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo necessità di esercizio unitario.

214

In base all’art. 118 Cost. (come modificato dalla riforma del 2001): «Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Se per ciò che riguarda la potestà legislativa l’ente a competenza generale è la Regione, nel caso delle funzioni amministrative l’ente a competenza generale è dunque il Comune. Qualora, tuttavia, l’attività amministrativa richieda un esercizio unitario, che va al di là delle capacità dei singoli Comuni, essa può essere attribuita agli enti “superiori”, cioè di dimensione più vasta, dal più piccolo al più grande, dal più vicino ai cittadini a quello più lontano. ESEMPIO La funzione amministrativa relativa al ciclo di smaltimento dei rifiuti si compone di ulteriori sotto-funzioni quali la raccolta, la separazione delle varie tipologie di rifiuti, il conferimento di una parte degli stessi in discarica e di un’altra agli inceneritori. Se la raccolta e la separazione possono essere svolte dal Comune, l’organizzazione dello smaltimento attraverso inceneritori necessita di un livello di governo più alto e, del resto, si dimostrerebbe del tutto irragionevole la previsione di un inceneritore per ogni Comune italiano.

Come abbiamo visto, per l’attribuzione dello svolgimento delle funzioni amministrative l’art. 118 Cost. fa riferimento a tre principi: sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

L’attribuzione delle funzioni amministrative si basa su tre principi.

Il principio di sussidiarietà ha un duplice significato:

Il principio di sussidiarietà può essere verticale o orizzontale.

▪ il principio di sussidiarietà verticale stabilisce che le funzioni amministrative siano svolte dall’ente più vicino possibile ai cittadini; ▪ il principio di sussidiarietà orizzontale, invece, pretende che gli enti territoriali non si approprino di funzioni che possono essere svolte autonomamente dai cittadini e dalle loro formazioni sociali. L’art. 118, u.c., infatti, stabilisce che: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». ESEMPIO È espressione del principio di sussidiarietà verticale l’attribuzione al Comune di tutto ciò che sia in grado di gestire, come la raccolta e la separazione dei rifiuti. Sono, invece, esempi di sussidiarietà orizzontale: il Club Alpino Italiano che gestisce il soccorso alpino; i volontari che forniscono assistenza domiciliare ai malati; un’associazione di genitori che organizza il servizio di piedibus ecc.

Il principio di differenziazione prevede che le funzioni possano essere attribuite in modo differenziato anche all’interno degli stessi livelli territoriali, tenendo conto delle diverse caratteristiche, delle risorse economiche e delle situazioni sociali e demografiche dei singoli enti.

Il principio di differenziazione.

ESEMPIO I Comuni di maggiori dimensioni, come quelli con più di 100.000 abitanti, potranno gestire funzioni che nei Comuni minori devono essere necessariamente svolte a livello provinciale. Pensiamo all’organizzazione del trasporto pubblico nelle zone di montagna e a minor densità abitativa.

Infine, il principio di adeguatezza prevede che la funzione venga esercitata dall’ente territoriale che abbia l’organizzazione adatta a gestirla.

Il principio di adeguatezza.

ESEMPIO Un piccolo Comune montano potrebbe non avere l’organizzazione e le risorse adatte per curare la manutenzione delle strade che lo collegano agli altri Comuni.

215

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

7. Il federalismo fiscale La riforma del 2001 ha posto le basi anche per l’attuazione di un federalismo fiscale, ossia di un sistema in cui ogni centro di governo dispone di proprie entrate per poter far fronte alle proprie spese. L’art. 119 Cost. (come modificato nel 2001) sancisce, infatti, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli enti territoriali. A tal fine, dispone che essi debbano avere risorse autonome, derivanti da tributi e altre entrate proprie nonché dalla compartecipazione al gettito di tributi statali. Il potere di disporre di risorse proprie dovrebbe aumentare il senso di responsabilità degli amministratori locali e regionali e impedire spese e sprechi inutili. ESEMPIO Sono entrate proprie la tassa automobilistica regionale e l’IRAP (imposta regionale sulle attività produttive); sono un gettito che proviene dallo Stato le addizionali regionali e comunali sull’IRPEF (imposta sul reddito delle persone fisiche).

L’art. 119 Cost. prevede, inoltre, un fondo perequativo per ovviare alle differenze di ricchezza tra le Regioni, soprattutto tra quelle del Nord e quelle del Sud. Ciò implicherebbe che si attribuiscano maggiori risorse ai territori più svantaggiati.

8. I rapporti tra la Regione e gli altri enti 8.1 Le Regioni, lo Stato e gli enti locali Alla base dei rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali c’è il principio di leale collaborazione.

I complessi rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali devono rispettare il principio di leale collaborazione. A tal fine, svolge un’importante funzione di coordinamento il cosiddetto sistema delle Conferenze, insediato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

APPRENDI e APPLICA Completa le frasi con i termini appropriati. ART. 118 COST.

1. Allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione …………......................................……… statale. In

prevede

ogni altra materia il potere regolamentare spetta alle il principio di sussidiarietà

il principio di differenziazione

il principio di adeguatezza

………….....................................

2. Il principio di sussidiarietà …………......................................……… stabilisce che gli enti territoriali non si approprino di

può essere

funzioni che possono essere svolte autonomamente dai cittadini e dalle loro formazioni sociali.

verticale

orizzontale

3. Il principio di sussidiarietà …………................................... vuole che le funzioni vengano svolte dall’ente più ………….............................

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In che cosa consiste il potere regolamentare? A chi spetta tra Stato e Regione? 2. A chi sono attribuite le funzioni amministrative? 3. Per quanto riguarda lo svolgimento delle funzioni amministrative, che cosa stabilisce il principio di differenziazione? E quello di adeguatezza?

216

possibile al cittadino. 4. I Comuni più grandi possono gestire funzioni che nei Comuni piccoli devono essere svolte a un livello superiore in base al principio di …………...............................................………. 5. Lo Stato può delegare alle Regioni l’esercizio del potere…………....................................................……… di cui dispone.

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Le Conferenze hanno il compito di fornire pareri al Governo per il compimento di atti in materie che coinvolgono le competenze degli enti regionali e locali. La Conferenza Stato-Regioni è presieduta dal Presidente del Consiglio ed è composta dai Presidenti delle Regioni, nonché dai Ministri interessati alle materie trattate. Si riunisce almeno una volta ogni 6 mesi e serve a garantire la partecipazione regionale ai molteplici processi decisionali che interessano le Regioni stesse.

La Conferenza StatoRegioni prevede la partecipazione delle Regioni ai processi decisionali.

Alla Conferenza Stato-Regioni si affianca la Conferenza Unificata Stato-Regioni e autonomie locali, che – al fine di coordinare l’azione dello Stato e delle autonomie locali – costituisce una sede di studio, informazione e confronto per le questioni che riguardano l’intero sistema delle autonomie.

La Conferenza Unificata Stato-Regioni e autonomie locali coordina lo Stato e le autonomie locali.

Inoltre, l’ultimo comma dell’art. 123 Cost. prevede che: «In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali». Si tratta di un organo cui non spetta deliberare ma che riveste, tuttavia, una notevole importanza come luogo di concertazione delle politiche regionali, cosicché gli enti locali possano intervenire nella definizione di queste.

Il Consiglio delle autonomie locali è un luogo di concertazione delle politiche regionali.

8.2 Le Regioni e l’Unione Europea Il diritto europeo esercita sicuramente un forte potere di indirizzo e di condizionamento dell’attività legislativa di ogni Stato membro in ogni suo livello territoriale. Ecco perché anche gli enti territoriali sub-statali – come appunto le Regioni – rivestono un ruolo fondamentale nei processi decisionali dell’UE. A tale fine si realizza un costante processo di consultazione con gli enti territoriali. La stessa Costituzione, all’art. 117, c. 5, stabilisce che, nelle materie di competenza regionale, le Regioni «partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione [...] degli atti dell’Unione Europea». Nel caso in cui esse non adempiano, lo Stato dispone del potere sostitutivo ( § 1.3).

Nei processi decisionali dell’UE è prevista la consultazione degli enti territoriali.

APPRENDI e APPLICA SISTEMA DELLE CONFERENZE coordina i rapporti tra Regioni e altri enti attraverso

Conferenza Stato-Regioni

garantisce la partecipazione della Regione ai processi decisionali che la interessano

Conferenza Unificata Stato-Regioni e autonomie locali

consente agli enti locali di intervenire nella definizione delle politiche statali

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa s’intende con l’espressione federalismo fiscale? 2. Che cosa dispone l’articolo 119 della Costituzione? 3. Qual è il ruolo delle Regioni all’interno dell’Unione Europea? 4. Qual è lo scopo del cosiddetto “sistema di Conferenze”?

217

CAPITOLO 1

| LE REGIONI

SINTESI del capitolo 1

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Che cos’è l’autonomia? L’autonomia consente alle comunità locali (per esempio il Comune) di autogovernarsi nel rispetto dell’unità e indivisibilità della Repubblica. COSTITUZIONE (ART. 5) sancisce

autonomie locali

decentramento

autogoverno delle comunità locali

organo e uffici distribuiti sul territorio

Che cosa prevede la Costituzione quando parla di decentramento? Il decentramento consiste nello svolgimento di funzioni statali da parte di organi e uffici presenti sul territorio.

REGIONI si distinguono tra

Che cos’è uno statuto regionale e che cosa differenzia quello ordinario da quello speciale? Regioni a statuto ordinario

Regioni a statuto speciale

Lo statuto regola l’attività delle Regioni. Gli statuti speciali sono approvati con leggi costituzionali, mentre quelli ordinari sono approvati e modificati dal Consiglio regionale.

gli organi fondamentali sono

Quali organi operano nelle Regioni? Consiglio regionale

218

Giunta regionale

Presidente

Il Consiglio regionale esercita la potestà legislativa e dura in carica 5 anni, salvo scioglimento anticipato. Alla Giunta competono la funzione esecutiva e le scelte politiche; è formata da assessori nominati e revocati dal Presidente della Giunta regionale, che è a sua volta eletto direttamente dai cittadini, rappresenta la Regione e dirige i lavori della Giunta.

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

In quali casi lo Stato esercita una competenza legislativa esclusiva? Lo Stato esercita potestà legislativa esclusiva in tutte le materie indicate all’art. 117 c. 2 della Costituzione, nelle quali è necessario mantenere una disciplina uniforme a livello nazionale (politica estera, moneta, giustizia ecc.).

COMPETENZE LEGISLATIVE

si distinguono in

potestà legislativa esclusiva dello Stato

Quali regole governano la legislazione concorrente di Stato e Regioni? potestà legislativa concorrente

La potestà legislativa concorrente consente alle Regioni, nelle materie indicate dalla Costituzione, di emanare proprie leggi nel rispetto di principi comuni stabiliti dallo Stato (tutela della salute e della sicurezza sul lavoro ecc.).

potestà legislativa residuale delle Regioni

Quali regole governano la legislazione residuale regionale? In tutte le materie che non siano riservate allo Stato o alla competenza concorrente Stato-Regioni, le Regioni hanno un più ampio potere legislativo.

Che cosa stabiliscono i principi di sussidiarietà e adeguatezza?

REGIONI E ALTRI ENTI LOCALI

collaborano sulla base dei principi di

si coordinano tramite il

sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione

sistema delle Conferenze

Il principio di sussidiarietà stabilisce che le funzioni amministrative siano svolte dall’ente più vicino ai cittadini o, in alcuni casi, autonomamente dai cittadini stessi e dalle formazioni sociali. I principi di adeguatezza e differenziazione prevedono che le funzioni siano esercitate dall’ente territoriale dotato dell’organizzazione adatta a gestirle.

Quale funzione svolge il sistema delle Conferenze? Le Conferenze hanno il compito di fornire pareri al Governo per il compimento di atti in materie che coinvolgono gli enti regionali e locali.

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CAPITOLO 1

| LE REGIONI

VERIFICA del capitolo 1

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

è intervenuta sul riparto di competenze legislative

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Lo Stato non dispone di potere sostitutivo.

2. Lo statuto speciale viene approvato con legge costituzionale. di sussidiarietà nella doppia accezione di sussidiarietà verticale e orizzontale.

4. Le Regioni a statuto speciale sono 15.

Stato sono elencate nell’art. 117, c. 2, Cost. V

6. Le materie di competenza esclusiva dello Allo Stato compete la potestà regolamentare anche nelle materie di competenza V legislativa regionale. di formazione degli atti normativi dell’Unione V Europea.

l’inquinamento del fiume Po, pone determinati obblighi di comportamento in capo alle imprese di tutte le Regioni lungo le quali scorre il fiume. a Sì, poiché tutela un bene comune. b Sì, purché rispetti i principi fondamentali

dettati dalle leggi-quadro. F

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati. art. 5 1. L’……................................. Cost. afferma che la Repubblica è

, riconosce e promuove le

….................…..............................................................

decentramento autonomie locali e attua il più ampio ……......................................... possibile; tale articolo afferma quindi i principi di autonomia (che si traduce nel diritto delle

c No, poiché le disposizioni delle leggi regionali

non possono valere al di fuori del territorio dell’ente territoriale. d No, perché non può imporre alcun

comportamento ai privati.

2. Un piccolo Comune dell’Appennino vuole aumentare i propri tributi locali perché spera così di riuscire a gestire la manutenzione del parco naturale presente in quella zona.

▪ Ti sembra una buona ragione per aumentarli?

comunità locali di organizzarsi come …….......................................... enti pubblici ……..............................................

a No, perché quella funzione non gli spetta, in

distinti dallo Stato) e di decentramento (in base al

base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione.

Stato quale le funzioni dello …........................................ vengono svolte territorio da uffici distribuiti sul ……................................................ ).

2. La riforma del 2001 è intervenuta sul rapporto enti territoriali fra Stato ed ….............…................................................ : ha attribuito Comune al ……................................................ un ruolo decisivo (a esso sono affidate in via generale le funzioni amministrative, 118 ex art. …............................ Cost.), in ragione del fatto vicino che è l’ente più ……................................................ al cittadino;

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1. La Regione Piemonte, per contrastare

▪ Può farlo?

8. Le Regioni partecipano al procedimento

una e indivisibile

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

5. Nelle materie di competenza concorrente

federalismo fiscale del ……................................................................................... con l’art. 119 Cost., che ha disposto l’autonomia di entrata e di spesa enti degli …….................................... territoriali.

3. L’art. 118 Cost. sancisce il principio

lo Stato detta i principi fondamentali.

Regioni fra Stato e ……................................................ (capovolgendo il criterio di riparto); infine, ha posto le basi

b No, perché i Comuni non hanno autonomia

di entrata. c Sì: poiché compete ai Comuni lo svolgimento

delle funzioni amministrative, è necessario che abbiano i fondi per svolgerle adeguatamente. d Sì, perché tutti gli altri Comuni si occupano

di gestire la manutenzione dei parchi naturali che interessano il loro territorio.

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

D Risolvi i casi

Preparati al colloquio

Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. La Regione Valle d’Aosta ha deciso con legge regionale di non utilizzare più la lingua italiana: non soltanto negli uffici pubblici ma anche nelle scuole, nei cartelli stradali, nelle leggi, nelle circolari amministrative ecc. ▪ Può farlo? Motiva la tua risposta.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Riparto delle competenze AUTOCORREZIONE legislative Il criterio di competenza si articola in: competenza esclusiva dello Stato; competenza concorrente (o ripartita) tra Stato e Regioni; competenza residuale delle Regioni in tutte le altre materie.

▪

Consiglio delle autonomie locali Organo che riveste importanza come luogo di concertazione delle politiche tra le Regioni e gli enti locali.

▪

Limiti della legislazione regionale La legislazione regionale non può: mettere in pericolo l’unità e l’indivisibilità della Repubblica; superare il limite del proprio territorio; violare le disposizioni costituzionali; violare le disposizioni dello statuto.

▪

Presidente della Giunta Svolge funzioni politiche in quanto Presidente della Giunta ed espressione della maggioranza nel Consiglio regionale; in qualità di Presidente della Regione esercita le funzioni istituzionali.

2. Il Governo ha presentato al Parlamento un disegno di legge contenente “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”. L’articolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre). Questa autonomia può essere riconosciuta per tutte le materie di competenza legislativa concorrente e alcune materie di competenza esclusiva dello Stato (per esempio le norme generali sull’istruzione). La Banca d’Italia, chiamata ad esprimere il proprio parere su questo disegno di legge, ha valutato in particolare l’aspetto economico del provvedimento chiarendo quanto segue: «Una cornice normativa più complessa e disomogenea sul territorio rischia di distorcere – e in ogni caso di rendere più difficoltose – le scelte delle imprese, per esempio richiedendo a quelle che operano su scala sovraregionale di adeguarsi a quadri regolamentari, per le materie devolute, che potrebbero essere anche molto diversi. Anche per i lavoratori nelle occupazioni regolate, l’esistenza di certificazioni e abilitazioni su base regionale può rappresentare un ostacolo alla mobilità geografica e alla contendibilità stessa dei mercati».

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Come è mutato il criterio di riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – ricorda quale fosse il criterio di riparto prima del 2001; – spiega, per linee generali, come adesso è suddivisa la competenza legislativa fra Stato e Regioni; – analizza, quindi, ogni tipo di competenza (esclusiva dello Stato, concorrente, residuale delle Regioni); – concludi spiegando quale è, in concreto, il valore pratico della competenza residuale assegnata alle Regioni.

▪ Che cos’è l’autonomia differenziata? ▪ Quali sono le materie di competenza concorrente? Che cosa cambierebbe con l’approvazione e l’applicazione del disegno di legge? ▪ Che cosa potrebbe accadere in materia di istruzione se fosse approvato e applicato il disegno di legge? ▪ Quali sono i possibili effetti negativi sul piano economico derivanti dall’applicazione dell’autonomia differenziata? ▪ Quali potrebbero essere, a tuo avviso, i possibili effetti positivi derivanti dall’applicazione dell’autonomia differenziata?

Quali sono i limiti dell’autonomia degli enti territoriali?

3. Qual è lo scopo del Consiglio delle autonomie locali e quali funzioni svolge? 4. Quali sono i limiti della legislazione regionale? 5. Qual è stata l’evoluzione dello Stato italiano con riguardo agli enti territoriali? 6. Quali funzioni svolge il Presidente della Giunta?

221

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A gli abitanti di un quartiere della movida

I Comuni, le Province e le Città metropolitane IL CASO Gli abitanti di uno dei quartieri della movida cittadina sono molto arrabbiati con Michele, che gestisce un ristorante dal quale provengono forti rumori fino alle due di notte, dovuti alla musica di un’orchestra rock che intrattiene i clienti. Michele, dal canto suo, si difende dicendo che il regolamento di Polizia urbana prevede che i rumori cessino alle due di notte. Che cosa possono fare gli abitanti del quartiere per far cessare prima delle due di notte i rumori che impediscono loro di dormire? LA SOLUZIONE I residenti dei quartieri possono chiedere al Comune il risarcimento dei danni subiti per non aver garantito la salute dei cittadini. Infatti, come ha stabilito la Corte di cassazione: «la Pubblica Amministrazione è tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni e, quindi, può essere condannata sia al risarcimento del danno patito dal privato in conseguenza delle immissioni nocive che abbiano comportato la lesione di quei diritti, sia la condanna ad un ‘facere’, al fine di riportare le immissioni al di sotto della soglia di tollerabilità». Quindi, occorre che il Comune riveda il proprio regolamento per assicurare il rispetto del diritto alla salute dei residenti.

1. I Comuni in generale Il Comune è la forma più antica di vita locale e l’ente più vicino ai cittadini.

Il Comune è la forma più antica di vita locale: infatti, riveste un ruolo fondamentale fin dal Medioevo e, ancora prima, nell’antica Grecia, nella forma delle Città-Stato. Proprio perché è l’ente più vicino ai cittadini e consente loro una partecipazione maggiore alla vita pubblica, ancora oggi costituisce la base del sistema delle autonomie. Per questi motivi, la riforma del 2001 ha conferito al Comune un ruolo decisivo nello svolgimento delle funzioni amministrative, in ragione del principio di sussidiarietà verticale ( capitolo 1, § 6.2).

Gli enti locali possono adottare statuti comunali, provinciali e metropolitani.

Nell’ottica, dunque, di una maggiore autonomia degli enti locali, Comuni, Province e Città metropolitane hanno la facoltà di adottare, nell’ambito dei principi fissati dalla legge, statuti comunali, provinciali e metropolitani con cui determinare le norme: ▪ di organizzazione e di funzionamento degli organi e degli uffici; ▪ di partecipazione dei cittadini (comprese quelle sui referendum consultivi locali); ▪ di decentramento comunale.

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LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

ESEMPIO Lo statuto del Comune di Firenze, all’art. 6, stabilisce che sono titolari dei diritti di iniziativa e di partecipazione anche le cittadine e i cittadini residenti nel Comune che abbiano compiuto 16 anni. Questo permette anche ai giovanissimi di partecipare, prima della maggiore età, alle iniziative di coinvolgimento (assemblee, conferenze ecc.) della popolazione che il Comune promuove su questioni ritenute di particolare rilievo e importanza per la cittadinanza (art. 4 dello statuto) come, per esempio, l’istituzione di isole pedonali o l’apertura di nuovi parcheggi in luogo di parchi pubblici.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

Il Comune e le altre autonomie locali trovano la loro disciplina principalmente nel testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, meglio noto con l’acronimo TUEL (d.lgs. n. 267/2000).

nell’ottica di una maggiore

AUTONOMIA DEGLI ENTI LOCALI

Comuni, Province e Città metropolitane possono adottare statuti che regolano

organizzazione e funzionamento di organi e uffici

partecipazione dei cittadini

decentramento comunale

2. L’organizzazione dei Comuni Gli organi del Comune sono: ▪ il Consiglio comunale; ▪ il Sindaco; ▪ la Giunta comunale.

2.1 Il Consiglio comunale Il Consiglio comunale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, cui spettano le delibere di maggiore importanza. Il Consiglio comunale è presieduto da un Presidente del Consiglio comunale eletto tra i Consiglieri. Soltanto nei Comuni più piccoli, con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, esso è presieduto dal Sindaco.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Delibera Può indicare sia l’atto (è stata votata una delibera) sia l’oggetto (il contenuto della decisione). Solo le delibere importanti sono di competenza degli organi politici del Comune, mentre le altre spettano ai dirigenti.

Il Consiglio comunale è un organo sia di indirizzo politico-amministrativo sia di controllo.

Inoltre, il Consiglio è composto dai Consiglieri, che sono in numero variabile da 10 a 48, a seconda della popolazione, e vengono eletti dai cittadini residenti nel territorio comunale. 223

CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

2.2 Il Sindaco Il Sindaco è il responsabile dell’organizzazione e dell’amministrazione comunale.

Il Sindaco viene eletto a suffragio universale diretto dai cittadini residenti nel territorio del Comune. Egli è il responsabile dell’organizzazione e dell’amministrazione comunale. Inoltre, il Sindaco: ▪ nomina e revoca i componenti della Giunta (cioè gli Assessori); ▪ convoca e presiede la Giunta; ▪ sovrintende al funzionamento degli uffici (che dipendono, però, dagli Assessori); ▪ è responsabile dell’esecuzione delle delibere comunali; ▪ esercita tutte le altre funzioni attribuitegli dalla legge e dallo statuto comunale. Oltre a ciò, è il rappresentante legale del Comune: firma gli atti del Comune, lo rappresenta nei giudizi ecc. Dopo l’introduzione dell’elezione diretta, il Sindaco è, infatti, divenuto l’immagine politica del Comune svolgendo, in questa veste, un ruolo di grande rilievo, non soltanto nella vita politica locale ma anche nelle altre sedi istituzionali. ESEMPIO Alla Conferenza Stato-Regioni e autonomie locali (di cui abbiamo parlato nel capitolo 1, § 8) partecipano 14 sindaci designati dall’ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani).

Il Sindaco opera anche come ufficiale del Governo.

Il Sindaco non opera sempre e soltanto come organo di vertice dell’ente locale: egli opera infatti anche come organo del Governo centrale o, per meglio dire, come ufficiale del Governo. In questa veste, egli è alle dipendenze gerarchiche del rappresentante locale del Governo, ossia del Prefetto. ESEMPIO In quanto ufficiale del Governo, il Sindaco è ufficiale dello stato civile (celebra i matrimoni civili, o delega un Assessore a farlo; tiene i registri su cui sono annotate le nascite, le morti, i cambi di residenza; dirige i censimenti, mantiene aggiornate le liste elettorali ecc.) ed è organo di pubblica sicurezza (in tale veste egli è l’autorità locale di p.s. nei Comuni in cui manca un ufficio di pubblica sicurezza quali sono i Commissariati di Polizia).

2.3 La Giunta comunale La Giunta è l’organo esecutivo del Comune; è presieduta dal Sindaco ed è composta da Assessori.

La Giunta è l’organo esecutivo del Comune. È presieduta dal Sindaco ed è composta dagli Assessori, che sono in numero variabile a seconda di quanto stabilito dagli statuti. Gli Assessori sono scelti dal Sindaco normalmente tra persone interne al Consiglio comunale: in questo caso, però, cessano dalla carica consiliare al momento dell’accettazione della nomina (si tratta di un caso di incompatibilità).

Gli Assessori operano come organi sia politici sia amministrativi.

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Al pari dei Ministri, gli Assessori rivestono un ruolo politico e amministrativo. ▪ Essi compongono, infatti, la Giunta, la quale collabora con il Sindaco nell’amministrazione del Comune, attua gli indirizzi generali del Consiglio comunale e svolge, nei confronti dello stesso, anche un’attività propositiva delle delibere. Inoltre, a essa spettano tutte le deliberazioni che non sono riservate al Consiglio o al Sindaco.

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LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Gli Assessori sono al vertice degli uffici comunali che trattano le materie di loro competenza, come ad esempio la cultura.

▪ Al contempo, gli Assessori costituiscono il vertice degli uffici comunali che trattano le materie di loro competenza, le quali sono determinate, all’atto della loro nomina, nel documento programmatico che viene votato dal Consiglio comunale. L’insieme di tali uffici (talora organizzati in dipartimenti, ripartizioni ecc.) si denomina Assessorato. ESEMPIO Se Marco è l’Assessore per le attività culturali, sarà il vertice degli uffici che si occupano di tale materia, come, per esempio: l’ufficio che si occupa di gestire le biblioteche, l’ufficio che concede la licenza per l’apertura di nuovi teatri ecc. Nello stesso tempo, quale componente della Giunta, può fare proposte al Consiglio comunale affinché questo adotti una delibera rilevante per il settore di sua competenza.

2.4 Il Segretario comunale e il Direttore generale Gli uffici burocratici del Comune sono diretti dal Segretario comunale, il quale, fra le altre cose, fornisce assistenza giuridica al Consiglio e alla Giunta. Il Segretario comunale viene nominato dal Sindaco, che lo sceglie in un Albo nazionale al quale si accede per concorso. Il Segretario dura in carica quanto dura il Sindaco e può essere da questo revocato, sentita la Giunta, per violazione dei doveri d’ufficio. Nei Comuni più grandi, al Segretario può essere affiancato un Direttore generale, il cosiddetto City manager, un esperto di organizzazione che punti sull’efficienza della “macchina” comunale.

Il Segretario comunale dirige gli uffici burocratici.

ESEMPIO Se la Giunta vuole realizzare un determinato obiettivo, come per esempio l’assegnazione degli alloggi popolari alle famiglie in maggiori difficoltà, consulterà il Segretario comunale per comprendere quale sia la via più efficace per conseguirlo nel rispetto delle norme.

2.5 Gli organi delle Circoscrizioni I Comuni più grandi possono essere suddivisi in Circoscrizioni. Si tratta di parti del territorio comunale (quartieri o municipi) che hanno propri organi (il Consiglio circoscrizionale e il Presidente) ed esercitano funzioni delegate dal Comune.

Le Circoscrizioni esercitano funzioni delegate dal Comune e sono disciplinate dagli statuti comunali.

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CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

Le Circoscrizioni trovano la loro disciplina negli statuti comunali. L’art. 17 TUEL si limita a prevedere che: ▪ i Comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti suddividono il loro territorio in Circoscrizioni di decentramento, quali organismi di partecipazione, consultazione e gestione dei servizi di base, nonché per l’esercizio delle funzioni delegate dal Comune; ▪ i Comuni con popolazione compresa tra i 100.000 e i 250.000 abitanti possono, se lo ritengono opportuno, costituire le Circoscrizioni, prevedendole nello statuto. ESEMPIO Lo statuto del Comune di Bologna, all’art. 35, prevede che il Consiglio di quartiere (il nome con il quale in tale statuto vengono chiamate le Circoscrizioni) sia l’organo rappresentativo delle esigenze della comunità e operi «per favorire e promuovere il senso di comunità territoriale, la cultura di prossimità, l’unione solidale e la collaborazione tra gli individui e tra le organizzazioni cittadine, anche secondo l’impostazione di rete di comunità e di amministrazione condivisa» che si fonda sul principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, u.c., Cost.

APPRENDI e APPLICA ORGANI DEL COMUNE sono

il Consiglio comunale

il Sindaco

la Giunta

il quale

la quale

è composto da 10 a 48 Consiglieri (a seconda degli abitanti del Comune)

è il responsabile dell’organizzazione e dell’amministrazione comunale

è l’organo esecutivo del Comune

è l’organo di indirizzo e di controllo politicoamministrativo

è il rappresentante legale del Comune svolge anche compiti come ufficiale del Governo

è composta dagli Assessori, che rivestono un ruolo politico (in quanto membri della Giunta) e amministrativo (in qualità di vertici degli uffici comunali nelle materie di loro competenza)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Da chi è composto il Consiglio comunale? Da chi è presieduto? Quali sono le sue funzioni? 2. Da chi viene scelto il Sindaco? Quali sono le sue funzioni in quanto vertice dell’ente locale? 3. Che cosa significa il fatto che il Sindaco è il rappresentante legale del Comune? 4. Che cosa significa il fatto che il Sindaco è ufficiale del Governo nel territorio comunale? 5. Da chi è presieduta la Giunta comunale? Da chi sono scelti gli Assessori? 6. Qual è il ruolo politico degli Assessori? 7. Qual è il ruolo amministrativo degli Assessori? 8. Da chi viene scelto il Segretario comunale? Qual è la sua funzione? 9. Chi è il City manager e in quali Comuni è presente? 10. Che cosa sono le Circoscrizioni e in quali Comuni sono presenti?

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anche in...

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

STORIA

La democrazia incomincia nel proprio Comune Uno dei più importanti studiosi della democrazia, Alexis de Tocqueville, analizzando la situazione americana di metà Ottocento, rimane colpito da come in quel Paese il cittadino si vada formando attraverso la partecipazione alle istituzioni locali. Riportando quella osservazione alla nostra realtà attuale, possiamo notare come i compiti del Comune presso il quale siamo residenti ci riguardino da vicino in quanto cittadini, permettendoci di comprendere appieno lo stretto legame fra interessi privati e interessi pubblici. Una volta compreso questo legame, diventa naturale il coinvolgimento e la partecipazione anche alle questioni di rilevanza nazionale. Uno sguardo alle vicende del secolo scorso può aiutarci a comprendere meglio. Il fascismo declassò Comuni e Province al ruolo di enti ausiliari dello Stato centrale: le comunità locali non avevano più alcun potere elettivo nell’ambito di questi enti. Il Sindaco fu sostituito da un Podestà non elettivo, ma nominato dal Governo (e quindi dal Duce). Con tale nomina, il Governo esercitava un controllo penetrante su tutto il territorio nazionale. Il Podestà concentrava su di sé tutte le competenze che, in precedenza, erano degli organi del Comune. Lo stato fascista non riconosceva altro potere al di fuori di se stesso e, pertanto, non solo abolì le libertà individuali, ma ridusse anche ai minimi termini i poteri esercitabili a livello locale. Queste scelte erano il riflesso di un’ideologia del potere politico che si rifaceva alle idee del filosofo tedesco Hegel secondo cui la storia del mondo è un cammino verso la perfezione che vede come protagoniste le nazioni e non i singoli individui, i quali, perciò, non hanno rilevanza: la loro storia si identifica con la storia della nazione cui appartengono. In questo cammino verso la perfezione lo Stato incarna le ragioni della storia e, dunque, è necessariamente “etico”, sceglie sempre il bene comune. In questa prospettiva, la partecipazione alle istituzioni politiche non va sollecitata, anzi va disincentivata. Sul piano dell’elaborazione giuridica, in quel periodo si affermò la distinzione dell’amministrazione in diretta e indiretta, per separare il livello statale da quello locale. Con l’espressione “indiretta” si voleva mettere in evidenza il fatto che l’interesse pubblico coincideva in realtà con gli interessi dello Stato. Una simile distinzione tra gli enti dell’Amministrazione era quindi tutt’altro che neutrale. La Costituzione ha capovolto questa visione del rapporto Stato-individuo: l’individuo non è in funzione dello Stato, è lo Stato che è in funzione dell’individuo.

METTITI ALLA PROVA 1. Commenta questo brano tratto da La democrazia in America di Alexis de Tocqueville: «Quello che io ammiro di più in America non sono gli effetti amministrativi del decentramento, ma gli effetti politici. […] L’abitante si sente legato ad ognuno degli interessi del suo Paese come ai propri. Si gloria della gloria della nazione; nei successi di questa crede di riconoscere la propria opera, e se ne esalta; gode del benessere generale da cui trae profitto. L’americano nutre per la sua patria un sentimento analogo a quello che prova per la sua famiglia, e, per una sorta di egoismo, si interessa allo Stato». 2. Condividi l’opinione di Tocqueville secondo cui, partecipando alle questioni di interesse locale, si impara la democrazia? 3. Quali sono le questioni del tuo Comune che, secondo te, dovrebbero essere affrontate con la partecipazione di tutti i cittadini? Quali ritieni che siano i problemi più rilevanti?

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CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

3. Il sistema di elezione degli organi comunali Il sistema di elezione degli organi comunali mira a un governo stabile ed efficiente della città.

Il sistema di elezione degli organi comunali – così come di quelli provinciali – presenta un intento duplice: ridurre il peso dei partiti politici e assicurare un governo stabile ed efficiente nella vita delle città. A questi fini sono previsti: ▪ l’elezione diretta del Sindaco; ▪ la nomina e la revoca dei membri della Giunta da parte del Sindaco (che possono essere anche persone al di fuori del Consiglio); ▪ un premio di maggioranza nel Consiglio comunale a favore delle forze che hanno vinto le elezioni. La disciplina del sistema di elezione degli organi comunali muta a seconda che il Comune abbia o meno una popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

3.1 Le elezioni nei Comuni con meno di 15.000 abitanti Il Sindaco e il Consiglio comunale sono eletti direttamente dai cittadini.

Nei Comuni con meno di 15.000 abitanti, il Sindaco e il Consiglio comunale sono eletti contestualmente e direttamente dai cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune. Ogni candidato alla carica di Sindaco si presenta in collegamento con una lista di candidati a Consiglieri comunali. L’elettore vota per il Sindaco e il suo voto vale anche per la lista collegata.

Per l’elezione del Sindaco è richiesta la maggioranza relativa.

Dal momento che è eletto il candidato che ha ottenuto la semplice maggioranza relativa, cioè il maggior numero di voti, se i candidati sono numerosi può accadere che, per diventare Sindaci, sia sufficiente una bassa percentuale di consensi, non essendo previsto un secondo turno di ballottaggio (come è invece per i Comuni maggiori).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Ballottaggio È una seconda votazione, che si effettua quando nessuno dei candidati, alla prima votazione, ha raggiunto la percentuale per l’elezione. Accedono alla seconda votazione solo i due candidati che alla prima hanno ottenuto il maggior numero di voti.

Alla lista collegata al Sindaco eletto è attribuito un cospicuo premio di maggioranza: indipendentemente dai voti ottenuti, infatti, essa ottiene – per assicurare stabilità e capacità di governo alla lista – i 2/3 dei posti in Consiglio, mentre quelli restanti sono attribuiti proporzionalmente alle liste collegate ai candidati Sindaci sconfitti. Entrano a far parte del Consiglio, nella quota di maggioranza come in quella di minoranza, i candidati che hanno ottenuto i più alti numeri di preferenze individuali: gli elettori, infatti, oltre al voto per il Sindaco e per le liste, dispongono di un voto di preferenza. ESEMPIO Al momento dell’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale posso votare il candidato Sindaco che preferisco come anche il candidato Consigliere che ritengo più adatto alla carica.

3.2 Le elezioni nei Comuni con più di 15.000 abitanti Anche nei Comuni con più di 15.000 abitanti, il Sindaco viene eletto direttamente dai cittadini, contestualmente all’elezione del Consiglio comunale. 228

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Anche in questo caso ogni candidato alla carica di Sindaco si presenta collegato a una o più liste; tuttavia, è prevista la possibilità che gli elettori scindano il proprio voto, dandolo a un candidato Sindaco e a una lista diversa da quella o quelle che lo appoggiano (cosiddetto voto disgiunto). A differenza dei Comuni minori, inoltre, per garantire che il Sindaco goda di un consenso popolare più ampio, è richiesta per la sua elezione la maggioranza assoluta dei voti validamente espressi (cioè, almeno il 50% + 1); se nessun candidato la ottiene, si procede a un secondo turno elettorale di ballottaggio, ossia a una ulteriore votazione che si svolge la seconda domenica successiva a quella del primo turno. Al “ballottaggio” partecipano soltanto i 2 candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti al primo turno e viene eletto, tra i 2, quello che ottiene più voti dell’altro.

Per l’elezione del Sindaco è prevista la maggioranza assoluta dei voti, altrimenti si va al ballottaggio.

I seggi sono assegnati alle liste proporzionalmente, ma è previsto un meccanismo per garantire che le liste collegate con il Sindaco eletto possano disporre del 60% dei seggi in Consiglio comunale. In ciascuna lista, vengono eletti i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di preferenze. Gli elettori, infatti, – come nei Comuni minori – oltre al voto per il Sindaco e per le liste, dispongono di un voto di preferenza. I primi seggi attribuiti alle liste diverse da quelle che hanno appoggiato il Sindaco eletto spettano, comunque, ai rispettivi candidati Sindaci che non sono risultati eletti.

Il premio di maggioranza conduce al 60% dei seggi.

APPRENDI e APPLICA ELEZIONI COMUNALI prevedono

elezione diretta del Sindaco

premio di maggioranza

secondo due modalità

pari a

nei Comuni fino a 15.000 abitanti non è previsto il ballottaggio

nei Comuni con più di 15.000 abitanti è previsto il ballottaggio

2/3 dei seggi in Consiglio nei Comuni fino a 15.000 abitanti

60% dei seggi in Consiglio nei Comuni con più di 15.000 abitanti

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali obiettivi persegue la normativa relativa al sistema elettorale dei Comuni? Come vengono raggiunti questi obiettivi? 2. Quali organi del Comune sono eletti dal corpo elettorale comunale? 3. Quale sistema elettorale è adottato nei Comuni fino a 15.000 abitanti? Perché non è previsto il ballottaggio?

4. Qual è il premio di maggioranza accordato nei Comuni fino a 15.000 abitanti? Qual è il suo scopo? 5. Quale sistema elettorale è adottato nei Comuni con più di 15.000 abitanti? Perché è previsto il ballottaggio e come si svolge? 6. Qual è il premio di maggioranza accordato nei Comuni con più di 15.000 abitanti? Qual è il suo scopo? 7. Che cos’è il voto disgiunto?

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CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

4. La durata degli organi comunali Gli organi elettivi durano in carica 5 anni salvo che non venga approvata una mozione di sfiducia.

Gli organi comunali elettivi (Sindaco e Consiglio comunale) durano in carica 5 anni. È prevista, tuttavia, la possibilità che la durata del loro mandato venga abbreviata. Ciò si verifica nel caso di approvazione da parte del Consiglio comunale, a maggioranza assoluta dei componenti, di una mozione di sfiducia al Sindaco. Se la mozione viene approvata, la conseguenza è di grande rilievo nella vita del Comune: non solo il Sindaco e la Giunta decadono dalle loro funzioni, ma anche il Consiglio viene automaticamente sciolto. Conseguentemente, si procederà alla nomina di un Commissario governativo straordinario, il quale avrà il compito di provvedere all’ordinaria amministrazione e allo svolgimento delle nuove elezioni. Il meccanismo ora descritto – mozione di sfiducia al Sindaco e scioglimento automatico del Consiglio – serve come garanzia di durata degli esecutivi in carica. Il Consiglio, infatti, per liberarsi di un Sindaco e di una Giunta invisi, dovrà affrontare nuove elezioni, certamente non gradite ai Consiglieri in carica, che potrebbero non essere rieletti.

Esistono anche altre cause che comportano lo scioglimento anticipato degli organi comunali.

Infine, si procede allo scioglimento anticipato degli organi comunali (e provinciali) anche nei seguenti casi: ▪ atti contrari alla Costituzione o gravi e persistenti violazioni della legge; ▪ gravi motivi di ordine pubblico; ▪ impossibilità di assicurare il regolare funzionamento degli organi e dei servizi, a causa delle dimissioni o della decadenza del Sindaco o di almeno la metà dei Consiglieri; ▪ mancata approvazione del bilancio. ESEMPIO È previsto lo scioglimento degli organi comunali quando, da elementi concreti, univoci e rilevanti, emergano collegamenti tra tali organi e la criminalità organizzata. Soltanto nel 2022, in Italia, sono stati sciolti gli organi comunali di ben 11 Comuni (in Calabria, Campania, Lazio e Puglia).

APPRENDI e APPLICA

ORGANI COMUNALI ELETTIVI

durano in carica 5 anni salvo che

venga approvata una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco

sussistano ulteriori cause che ne comportino lo scioglimento anticipato

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Attenzione ai distrattori! Nel Consiglio comunale di una piccola città, il bilancio viene respinto con i voti contrari dell’opposizione cui si sono aggiunti alcuni Consiglieri della maggioranza. Per impedire che la vita amministrativa del Comune sia paralizzata dalla mancata approvazione del bilancio, quali poteri ha il Sindaco? alla convocazione • alla Giunta • scioglimento • Commissario • dimissioni • dissuasivo • nuovo Sindaco Il Sindaco dispone di un potere …………......................................………, può cioè minacciare le proprie …………......................................………. Se si dimette, si procede allo …………......................................……… del Consiglio e alla nomina di un …………......................................……….

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UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

5. Le funzioni del Comune Il Comune è un ente a fini generali, cioè può agire per qualunque interesse della collettività comunale che esso reputi meritevole di protezione.

Le funzioni generali del Comune hanno avuto una rapida espansione.

Abbiamo visto che le funzioni dei Comuni hanno subìto una rapida espansione negli ultimi anni ( capitolo 1, § 6.2). In applicazione del principio di sussidiarietà, sia lo Stato sia le Regioni hanno conferito loro molteplici compiti. Oggi il Comune ha la possibilità di essere davvero l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Esso svolge tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale nei settori dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto e dell’utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico. Queste sue attività, peraltro, sono condizionate da due elementi: ▪ la disponibilità di risorse comunali, oggi legata all’attuazione del processo di federalismo fiscale ( capitolo 1, § 7); ▪ il rispetto delle funzioni che spettano ad altri enti, secondo le loro competenze, al fine di evitare sovrapposizioni. Tra i servizi comunali più importanti, si ricordano: ▪ i trasporti (con la gestione dei servizi di trasporto urbano: tram e pullman);

La fornitura di servizi è una delle funzioni principali dei Comuni.

▪ l’alimentazione (i Comuni talora organizzano la produzione del latte tramite le “centrali del latte”, erogano l’acqua potabile ecc.); ▪ l’aiuto alle famiglie (tramite gli asili-nido, i consultori familiari, l’assistenza domiciliare agli anziani, le vacanze estive per i ragazzi ecc.); ▪ la promozione della cultura e del divertimento (tramite esposizioni, concerti, biblioteche ecc.). Un’altra funzione essenziale del Comune riguarda la pianificazione territoriale. Essa consiste nella deliberazione del piano regolatore generale (PRG), che viene poi sottoposto al controllo della Regione. Esso prevede le diverse destinazioni del territorio comunale (uso agricolo, industriale, abitazione, parchi, scuole, ospedali ecc.), in base a cui il Sindaco rilascia ai privati le autorizzazioni edilizie necessarie allo svolgimento di qualsiasi intervento. I Comuni si occupano anche della politica abitativa, formulando i programmi per l’edilizia economica e popolare.

La pianificazione del territorio e la politica abitativa sono altre funzioni importanti dei Comuni.

ESEMPIO Il Comune, con il PRG, dispone che una determinata zona del territorio comunale sia destinata a industrie e a impianti di logistica, che un’altra zona sia adibita a parco comunale e un’altra ancora a zona residenziale.

Inoltre, i Comuni esercitano funzioni relative all’attività economica. La più importante consiste nella predisposizione dei piani commerciali, che determinano il numero e l’ubicazione dei punti di vendita (fissi e ambulanti), in base ai quali il Sindaco rilascia le autorizzazioni all’apertura degli esercizi commerciali.

I Comuni esercitano anche funzioni di indirizzo economico e deliberano regolamenti.

Infine, al Comune spetta anche una funzione regolamentare. I regolamenti comunali vincolano direttamente i cittadini che vivono nel territorio del Comune. 231

CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

Tra i più importanti vi sono: ▪ i regolamenti di Polizia urbana, che regolano il traffico cittadino, la vendita dei generi alimentari, le attività rumorose ecc.; ▪ i regolamenti di Polizia rurale, che riguardano il pascolo, gli obblighi di canalizzazione delle acque ecc.; ▪ i regolamenti edilizi, che stabiliscono le caratteristiche estetiche degli edifici nelle varie zone della città, disciplinano l’attività dei cantieri ecc.; ▪ i regolamenti di igiene, riguardanti la vigilanza sanitaria, la “Polizia mortuaria”, l’igiene delle abitazioni, delle acque, del suolo ecc. ESEMPIO Il Comune può disporre che: in certe aree della città i bar e i pub non possono rimanere aperti oltre le ore 2 (con regolamento di Polizia urbana); gli edifici del centro storico non possono essere tinteggiati di colori diversi dall’azzurro e bianco (regolamento edilizio).

6. La Provincia La Provincia è un ente di area vasta, intermedio tra Comune e Regione.

La Provincia è un ente locale la cui circoscrizione comprende vari Comuni, ma non è un ente superiore a essi. È invece un ente intermedio tra i Comuni e le Regioni ed è chiamato a svolgere i servizi che si denominano di area vasta (per esempio, i trasporti e la pianificazione territoriale nell’ambito di zone che riguardano più Comuni). Dalle Province ordinarie devono distinguersi quelle di Trento e Bolzano, che godono di una particolare autonomia e hanno poteri analoghi a quelli ricono-

APPRENDI e APPLICA FUNZIONI DEI COMUNI tra le principali ci sono

funzioni amministrative

funzioni di pianificazione territoriale

Leggi il testo della norma e rispondi alle domande. Comune di Pescara - REGOLAMENTO USO PALESTRE, LOCALI E ATTREZZATURE SCOLASTICHE Art. 1 Il Comune vista la carenza sul territorio di locali idonei ed attrezzature per lo svolgimento delle attività che realizzano la funzione della scuola come centro promozione culturale, didattico-ricreativo, sportivo e ricreativo, può disporre, previo assenso del Consiglio d’Istituto la concessione temporanea di locali ed attrezzature scolastiche al di fuori del normale orario di servizio scolastico.

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funzioni relative all’attività economica

funzione regolamentare

Art. 10 Il richiedente della concessione deve presentare al Comune e al Consiglio d’Istituto un programma dettagliato dell’attività che intende svolgere nei locali richiesti. Saranno prescelti i programmi tendenti allo sviluppo psico-motorio, o che prevedono attività didatticoricreative o attività integrative rivolte ai ragazzi sia in concomitanza con il periodo di attività scolastica che durante il periodo di vacanze estive. 1. Di quale tipologia di fonte si tratta? Quali persone sono vincolate al rispetto di questa norma? 2. Quale area dei servizi comunali riguarda la norma?

UNITÀ 3

sciuti alle Regioni a statuto speciale. Dal 2014 le Province non sono più organi elettivi, come in passato, ma sono state trasformate in enti “di secondo livello”, cioè in enti le cui cariche non sono assegnate tramite le elezioni da parte dei cittadini, ma attribuite da Sindaci e Consiglieri dei Comuni che si trovano sul territorio provinciale. Pertanto, l’organizzazione della Provincia si articola oggi nei seguenti organi: ▪ il Presidente, eletto – fra i Sindaci della Provincia – dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia, che ha un ruolo analogo a quello ricoperto dal Sindaco del Comune, salvo che non ricopre mai la veste di ufficiale del Governo (veste ricoperta dal Prefetto);

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

La Provincia non è più un organo elettivo, ma è un ente di “secondo livello”.

Gli organi della Provincia sono: il Presidente, il Consiglio provinciale e l’Assemblea dei Sindaci.

▪ il Consiglio provinciale, composto da un minimo di 10 membri a un massimo di 16, eletti – fra i Sindaci e i Consiglieri dei Comuni della Provincia – dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia medesimi; ▪ l’Assemblea dei Sindaci, composta da tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia. Le funzioni della Provincia sono state fortemente depotenziate negli ultimi anni, creando non pochi problemi ai Comuni (specie a quelli più piccoli). Esse riguardano la cura degli interessi di dimensione provinciale in settori come l’ambiente, l’edilizia scolastica, la promozione delle pari opportunità e la pianificazione dei servizi di trasporto.

Le funzioni della Provincia riguardano servizi offerti nel territorio provinciale.

ESEMPIO La Provincia, fra le altre cose, cura la manutenzione degli edifici scolastici delle scuole secondarie presenti nel suo territorio per garantire la sicurezza degli allievi ecc., così come provvede alla manutenzione delle strade provinciali.

APPRENDI e APPLICA PROVINCIA si compone dei seguenti organi

Presidente

Consiglio provinciale

Assemblea dei Sindaci

il quale

i cui Consiglieri

la quale

è eletto dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia

sono eletti dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia

è composta da tutti i Sindaci dei Comuni della Provincia

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Come vengono indicati i servizi di cui si occupa la Provincia? 2. Che cosa significa che le Province sono enti di secondo livello? 3. Chi può essere eletto Presidente della Provincia e da chi viene eletto? Qual è il suo compito? 4. Chi può essere eletto al Consiglio provinciale e da chi viene eletto? 5. Da chi è costituita l’Assemblea dei Sindaci? 6. Quali sono le funzioni della Provincia?

233

CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

7. Le Città metropolitane Le Città metropolitane comprendono numerosi Comuni che gravitano intorno a un Comune più grande.

Nel 1990 è stato istituito un nuovo ente territoriale: la Città metropolitana. Con questa formula si indicano i territori di numerosi Comuni, i quali gravitano su un Comune più grande, formando un unico vasto insediamento umano strettamente integrato, dal punto di vista economico e della vita sociale e culturale. Nelle Regioni a statuto ordinario, la legge ha istituito 10 Città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e Reggio Calabria. Altre 4 (Cagliari, Palermo, Catania e Messina) sono state istituite dalle Regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna.

Le Città metropolitane sono disciplinate dalla legge n. 56/2014.

A partire dal 2015 le Città metropolitane hanno sostituito le Province nelle aree che abbiamo elencato. Così, per esempio, la Città metropolitana di Torino ha sostituito la Provincia di Torino. Gli organi delle Città metropolitane sono: ▪ il Sindaco metropolitano, che è il Sindaco del Comune capoluogo; ▪ il Consiglio metropolitano, composto da un minimo di 14 a un massimo di 24 Consiglieri, eletti dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Città metropolitana; ▪ la Conferenza metropolitana, che è composta da tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana.

Torino Popolazione: 2,20 mln PIL : 64,4 mld € Superficie: 6.827 km2 N° Comuni: 312

Milano Popolazione: 3,20 mln PIL : 148,6 mld € Superficie: 1.576 km2 N° Comuni: 133

Venezia Popolazione: 0,83 mln PIL : 23,3 mld € Superficie: 2.473 km2 N° Comuni: 44 Bologna Popolazione: 1,00 mln PIL: 34,6 mld € Superficie: 3.702 km2 N° Comuni: 55

Genova Popolazione: 0,81 mln PIL : 25,4 mld € Superficie: 1.834 km2 N° Comuni: 67

Firenze Popolazione: 0,98 mln PIL: 31,9 mld € Superficie: 3.514 km2 N° Comuni: 41 Napoli Popolazione: 2,96 mln PIL: 49,5 mld € Superficie: 1.179 km2 N° Comuni: 92

Roma Popolazione: 4,21 mln PIL : 137,8 mld € Superficie: 5.363 km2 N° Comuni: 121

Bari Popolazione: 1,22 mln PIL: 21,2 mld € Superficie: 3.863 km2 N° Comuni: 41

Cagliari Popolazione: 0,42 mln PIL: 10,7 mld € Superficie: 1.248 km2 N° Comuni: 17

Reggio Calabria Popolazione: 0,51 mln PIL: 7,0 mld € Superficie: 3.210 km2 N° Comuni: 97

Città metropolitane Città metropolitane nelle Regioni a statuto speciale

234

Palermo Popolazione: 1,21 mln PIL: 18,9 mld € Superficie: 5.009 km2 N° Comuni: 82

Messina Popolazione: 0,59 mln PIL: 9,6 mld € Superficie: 3.266 km2 N° Comuni: 108

Catania Popolazione: 1,07 mln PIL: 16,1 mld € Superficie: 3.574 km2 N° Comuni: 58

UNITÀ 3

Per quanto riguarda le funzioni delle Città metropolitane, a esse spetta, tra il resto: ▪ la pianificazione generale del territorio metropolitano;

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Le funzioni delle Città metropolitane consistono in servizi per il territorio metropolitano.

▪ l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale (per esempio, trasporti e acqua pubblica); ▪ la viabilità (tangenziali e aeroporti); ▪ la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale (come i servizi sociali e le politiche culturali). ESEMPIO La Città metropolitana si occupa della manutenzione della tangenziale che circonda il capoluogo; cura il servizio di trasporto verso l’aeroporto presente nel capoluogo; provvede alla sanificazione dell’acquedotto che interessa i Comuni appartenenti alla Città metropolitana ecc.

Un caso particolare è costituito dalla Città metropolitana di Roma, denominata Roma Capitale, che dovrebbe esercitare funzioni aggiuntive sia per conservare adeguatamente i suoi beni storico-artistici sia per poter adempiere al suo ruolo di capitale d’Italia.

La Città metropolitana di Roma Capitale esercita funzioni aggiuntive per adempiere al ruolo di capitale d’Italia.

APPRENDI e APPLICA CITTÀ METROPOLITANA si compone dei seguenti organi

Sindaco metropolitano

Consiglio metropolitano

Conferenza metropolitana

è il Sindaco del Comune capoluogo

i cui Consiglieri sono eletti da Sindaci e Consiglieri dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana

composta da tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Da chi è costituita la Città metropolitana? 2. Quante sono le Città metropolitane nelle Regioni ordinarie? Sono localizzate prevalentemente al Centro-Nord o al Sud? 3. Chi ricopre la carica di Sindaco metropolitano? 4. Chi può essere eletto al Consiglio metropolitano e da chi viene eletto? 5. Da chi è costituita la Conferenza metropolitana? 6. Quali sono le funzioni esercitate dalla Città metropolitana? Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1. La Città metropolitana è costituita dai territori di numerosi Comuni, tutti di dimensioni simili, formando un’area integrata dal punto di vista

V F economico e della vita sociale e culturale. 2. Nelle Regioni a statuto ordinario sono state istituite 5 Città metropolitane; altre 10 sono state istituite dalle Regioni a statuto speciale. V F 3. Il Sindaco metropolitano è il Sindaco V F del Comune capoluogo. 4. Il Consiglio metropolitano è composto da Consiglieri, eletti dai cittadini V F dei Comuni dell’area metropolitana. 5. La Conferenza metropolitana è composta da tutti i Sindaci dei Comuni appartenenti V F alla Città metropolitana. 6. Tra le funzioni della Città metropolitana c’è la pianificazione generale del territorio metropolitano e l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale V F (per esempio, trasporti e acqua pubblica).

235

CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

SINTESI del capitolo 2

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

COMUNE

la sua organizzazione è regolata dallo

statuto comunale

gli organi fondamentali sono

Consiglio comunale

Giunta comunale

Quali organi operano nel Comune? Sindaco

Il Consiglio comunale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Il Sindaco, scelto direttamente dai cittadini, coordina l’attività della Giunta e rappresenta il Comune. La Giunta esercita il potere esecutivo attraverso l’opera del Sindaco stesso e degli Assessori da lui scelti.

Quali caratteristiche presenta il sistema elettorale comunale? ELEZIONI COMUNALI

prevedono

sono regolate in modo differenziato per

elezione diretta del Sindaco

Nei Comuni vi è l’elezione diretta del Sindaco, la nomina e la revoca dei membri della Giunta da parte del Sindaco, un premio di maggioranza nel Consiglio comunale a favore dei partiti che hanno vinto le elezioni.

Quale sistema elettorale viene applicato nei Comuni con meno di 15.000 abitanti? Comuni con più di 15.000 abitanti

Comuni con meno di 15.000 abitanti

Il Sindaco viene eletto direttamente dai cittadini in un turno unico (basta la maggioranza semplice). Non è previsto il voto disgiunto e alla lista collegata al Sindaco è attribuito un cospicuo premio di maggioranza, i 2/3 dei posti in Consiglio.

Quale sistema elettorale viene applicato nei Comuni con più di 15.000 abitanti? Il Sindaco viene eletto direttamente dai cittadini con ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti, in caso di maggioranza relativa. È previsto il voto disgiunto e alla lista collegata al Sindaco è attribuito il 60% dei posti in Consiglio.

236

UNITÀ 3

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Quali sono le principali funzioni amministrative svolte dai Comuni? I Comuni erogano servizi alla persona e alla comunità, regolano l’assetto e l’utilizzazione del territorio, sostengono lo sviluppo economico della comunità.

COMUNI

svolgono

erogano

esercitano

funzioni amministrative

servizi

funzioni regolamentari

che riguardano

tra cui

la popolazione e il territorio

trasporti, alimentazione, sostegno alle famiglie

Quali sono i principali servizi comunali? I principali servizi comunali sono: i trasporti urbani (tram e pullman), l’erogazione dell’acqua potabile, l’aiuto alle famiglie (tramite gli asili-nido, i consultori familiari, l’assistenza domiciliare agli anziani), la promozione della cultura e del divertimento (tramite esposizioni, concerti, biblioteche ecc.).

Quali caratteristiche hanno le Province?

ENTI DI AREA VASTA sono

Province

Città metropolitane

Le Province sono enti intermedi tra i Comuni e le Regioni; esse svolgono servizi territoriali in aree che riguardano più Comuni. Gli organi direttivi sono composti da Sindaci e Consiglieri dei Comuni che si trovano sul territorio provinciale.

Che cosa caratterizza le Città metropolitane? Le Città metropolitane sono enti territoriali che ricomprendono diversi Comuni strettamente integrati dal punto di vista economico, sociale e culturale. Agli organi rappresentativi della Città metropolitana spetta la pianificazione generale del territorio metropolitano e l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale, tra cui la viabilità.

237

CAPITOLO 2

| I COMUNI, LE PROVINCE E LE CITTÀ METROPOLITANE

VERIFICA del capitolo 2

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Il Sindaco ricopre anche la veste di ufficiale del Governo.

Scegli la risposta corretta. V

mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco. V

2. La Giunta comunale è l’organo esecutivo del Comune.

3. Il Consiglio comunale può approvare una 4. Gli Assessori possono far parte anche del Consiglio comunale.

5. Il Consiglio comunale dura in carica 5 anni, salvo scioglimento anticipato.

6. Le Province, nei territori in cui sono state istituite, hanno sostituito le Città metropolitane.

Il Presidente della Provincia è eletto dai cittadini dei Comuni della Provincia, a suffragio universale diretto.

8. Gli enti locali possono adottare statuti.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati. più vicino al cittadino e, in 1. Il Comune è l’ente ……................................. sussidiarietà ragione del principio di …...................…................................. verticale, funzioni , fra le quali: la si vede attribuite ……............................. servizi fornitura di ……................................. come i trasporti, la pianificazione territoriale, la funzione regolamentare.

…….....................................

2. Gli organi del Comune sono: il Sindaco (che è responsabile dell’amministrazione comunale; gli Assessori rappresenta il Comune; nomina e revoca …….............................

…….........................................

ufficiale del Governo ), e ricopre la veste di …..................................…................................. Consiglio il ……......................................... comunale (l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, a cui spettano le maggiore importanza) e la …….............................. Giunta delibere di ……................................. esecutivo del Comune, comunale (l’organo ……...................................... Assessori ). composto da un numero variabile di ……........................................ di secondo livello , 3. La Provincia è un ente intermedio, …..................….............................. di area vasta . denominato anche ente …....................….................................

238

C Analizza il contesto e applica una soluzione 1. Alle elezioni del nuovo Sindaco, il candidato Tizio prende il 31% dei voti, il candidato Caio il 33%, il candidato Sempronio il 36%. ▪ Quale candidato diventerà Sindaco? a Dipende dal numero di abitanti del Comune: se sono meno di 15.000, Sempronio. b Non si può ancora sapere, perché occorrerà procedere al ballottaggio fra Sempronio e Caio. c Sempronio. d Dipende dal numero di abitanti del Comune: se sono più di 15.000, Sempronio.

2. In un piccolo Comune, in occasione di una partita di calcio con la squadra del Comune vicino, si teme che possano esserci episodi di violenza fra le due tifoserie avversarie. Il Sindaco decide pertanto di vietare la vendita di bevande in contenitori di vetro. ▪ Il Sindaco in quale veste svolgerà tale funzione? a Nella veste di responsabile dell’amministrazione comunale. b Nella veste di organo di vertice degli uffici comunali. c Nella veste di rappresentante legale del Comune. d Nella veste di ufficiale del Governo.

3. La maggioranza del Consiglio comunale vuole dimostrare all’opinione pubblica di non essere più d’accordo con l’operato del Sindaco ma non vuole sfiduciarlo per non dover tornare alle elezioni. In data 12 agosto alcuni Consiglieri presentano, pertanto, una mozione di sfiducia che vogliono porre in votazione il 14 agosto, per essere sicuri che non si presenti quasi nessuno e non venga, quindi, approvata. ▪ Possono farlo? a No, perché deve esserci una reale volontà di sfiduciare il Governo. b No, perché il 14 agosto non sarebbero trascorsi 10 giorni dalla presentazione della stessa.

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

c Sì, purché la maggioranza sia d’accordo

nell’accelerare in tal senso i tempi della mozione. d Sì, purché l’opposizione non manifesti il proprio disaccordo.

Preparati al colloquio Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Sindaco Viene eletto dai AUTOCORREZIONE cittadini residenti nel territorio del Comune; nomina e revoca i componenti della Giunta; è il rappresentante legale del Comune; è ufficiale del Governo.

▪

Mozione di sfiducia Se la mozione viene approvata non solo il Sindaco e la Giunta decadono dalle loro funzioni, ma anche il Consiglio viene automaticamente sciolto.

▪

Segretario comunale Dirige gli uffici burocratici del Comune e fornisce assistenza giuridica al Consiglio e alla Giunta.

▪

Circoscrizione Parte del territorio comunale (quartieri o municipi) che ha propri organi ed esercita funzioni delegate dal Comune.

▪

Provincia Dal 2014 è stata trasformata in ente “di secondo livello”, le cui cariche non sono assegnate tramite elezioni da parte dei cittadini, ma attribuite da Sindaci e Consiglieri dei Comuni che si trovano sul territorio provinciale.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Un piccolo Comune della Costiera Amalfitana vorrebbe consentire una maggiore partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. ▪ Come può raggiungere tale risultato?

2. Un piccolo Comune delle Langhe decide di non svolgere più elezioni per il rinnovo del Consiglio comunale. ▪ Quale può essere la conseguenza di una tale decisione presa dai suoi organi?

3. Michela ha diciassette anni e risiede in una media città nella quale si sposta sempre in bicicletta. Non riesce più ad arrivare a scuola perché il Comune ha sistemato la strada principale con quattro corsie (di cui due per gli autobus urbani), ma non è stata prevista la pista ciclabile. Per arrivare a scuola, pertanto, deve correre ogni giorno il rischio di fare un incidente. Adirata per la situazione, vuole spiegare agli organi comunali l’errore che è stato compiuto e chiedere di risolverlo. Si mette perciò alla ricerca, sul sito del Comune, delle norme che disciplinano la partecipazione dei cittadini. Trova così il seguente regolamento: «Hanno diritto di proporre interrogazioni sotto forma di question time i cittadini che hanno compiuto il sedicesimo anno di età, che siano residenti nel territorio del Comune. Il Presidente del Consiglio comunale convoca e presiede la seduta di question time dandone notizia a coloro le cui interrogazioni sono state ammesse alla discussione. Alle sedute del question time partecipano il Sindaco o un suo assessore delegato, il Presidente del Consiglio comunale che ne è responsabile e garante. È in ogni caso necessaria la presenza dei cittadini interroganti». ▪ Che cos’è il question time? ▪ Michela può proporre l’interrogazione? ▪ Il Presidente del Consiglio comunale è il Sindaco? ▪ La proposta di Michela dovrà essere necessariamente messa ai voti del Consiglio comunale?

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Quali sono le funzioni svolte dal Sindaco? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – spiega che il Sindaco è uno degli organi del Comune; – ricorda come viene eletto il Sindaco: ti aiuterà a spiegare perché svolge funzioni così importanti; – elenca le funzioni che svolge nei panni di rappresentante della propria comunità; – spiega quale altra veste ricopre; – concludi illustrando un esempio di funzione svolta dal Sindaco in questa seconda veste. 2. Come si svolge la mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco? 3. Quali limiti incontra il Comune nell’espletamento delle proprie funzioni? 4. Quali funzioni svolge il Segretario comunale? 5. Che cosa sono le Circoscrizioni? 6. Perché si parla della Provincia quale ente di secondo livello?

239

3 UNITÀ

RIPASSA I CONTENUTI dell’unità Completa la sintesi con i termini corretti

PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ si realizza in modo

………….....................................………

quando le funzioni sono svolte dall’ente più vicino agli interessati

quando le funzioni sono svolte in modo autonomo dai cittadini o dalle loro formazioni sociali

Il principio di differenziazione prevede che le funzioni possano essere attribuite agli enti territoriali tenendo conto delle loro risorse ………......................................………… e delle loro situazioni sociali e ………......................................…………. Le Regioni sono gli enti autonomi ………......................................………… di maggiori dimensioni. Gli organi delle Regioni sono: ▪ il Consiglio regionale, che è l’organo ………......................................………… e dura in carica ………......................................……… anni; ▪ la Giunta, a cui spetta la direzione politica nonché lo svolgimento dell’attività ………......................................…………

della Regione, tramite gli uffici regionali e gli enti regionali;

▪ il Presidente, che guida la Giunta ed è eletto ………......................................………… dai cittadini. Nelle materie indicate nell’art. 117, c. 2, Cost. lo Stato ha una potestà legislativa . Nelle materie indicate dall’art 117, c. 3, lo Stato ha una potestà legislativa

………......................................………… ………......................................…………

con le Regioni. In questo caso lo Stato determina i principi fondamentali

emanando apposite leggi-quadro, mentre le Regioni approvano la legislazione specifica di settore. I settori che rientrano nella potestà ………......................................………… delle Regioni non sono definiti nel testo costituzionale, ma vanno ricavati per esclusione.

LIMITI DELLA LEGISLAZIONE REGIONALE riguardano

l’unità e

il limite del proprio

le norme

le disposizioni

………….....................................………

della ………….....................................……… che non possono essere violate

della Repubblica

240

che non possono essere violate

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

L’organizzazione istituzionale del Comune è centrata sul Sindaco, che nomina e revoca gli ………......................................………, convoca e presiede la ………......................................………, sovrintende al funzionamento degli uffici ed è responsabile dell’esecuzione delle delibere comunali approvate dal ………......................................……… comunale. Il Sindaco stesso opera anche come ………......................................……… del Governo.

ELEZIONI COMUNALI prevedono

elezione ………….....................................……… del Sindaco

premio di ………….....................................………

Il Sindaco e il Consiglio comunale durano in carica ………......................................……… anni, salvo che venga approvata una mozione di ………......................................……… nei confronti del Sindaco o sussistano ulteriori cause che comportino lo ………......................................……… anticipato degli organi elettivi comunali. Il Comune svolge tutte le funzioni ………......................................……… che riguardano la popolazione e il territorio comunale, delibera il piano ………......................................……… generale (PRG), con cui realizza la pianificazione territoriale, approva i ………......................................……… comunali che regolano la vita dei cittadini nel territorio del Comune.

PROVINCIA è un ente di secondo livello i cui organi sono

Presidente eletto

…………..............................................................………

fra i ………......................................……… della Provincia

………......................................................................................…

dei Comuni della Provincia

La Città metropolitana rappresenta il territorio di diversi ………......................................……… che gravitano attorno a un centro più grande, rappresentando un unico vasto insediamento strettamente integrato dal punto di vista ………......................................………, sociale e culturale.

241

UNITÀ

PREPARATI per il compito in classe MODULI GOOGLE Verifica per la classe con Moduli Google

Tempo: 50 min/1 ora

A Ricapitola gli argomenti trattati

B Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. [1 punto per ogni risposta corretta]

Completa il testo con i termini appropriati. [2 punti per ogni risposta corretta] 1.

La riforma costituzionale del 2001 ha ampliato la competenza legislativa delle Regioni

Il TUEL disciplina l’ordinamento degli enti locali.

Le Regioni non si vedono assegnata alcuna competenza legislativa concorrente.

Il Presidente della Giunta regionale è eletto sempre a suffragio universale diretto.

È previsto un premio di maggioranza nell’elezione del Consiglio comunale nei soli V Comuni che hanno più di 15.000 abitanti.

L’art. 119 Cost. ha posto le basi del federalismo fiscale.

L’art. 118 Cost., nel sancire il principio di sussidiarietà verticale, attribuisce in via principale allo Stato l’esercizio delle funzioni V amministrative.

Le Città metropolitane, le Province e i Comuni prendono parte ai processi decisionali V dell’Unione Europea.

Gli Statuti ordinari delle Regioni vengono approvati con legge costituzionale.

Il Segretario comunale fornisce, fra le altre cose, assistenza giuridica al Consiglio comunale.

aumentando le loro competenze legislative ( 1 ) ……................................................ .

L’art. 5 Cost. afferma che la Repubblica è una 4.

e indivisibile; al contempo sancisce i principi di autonomia e ( 2 ) ……................................................ . In questa ottica, la riforma costituzionale del 2001 ha ampliato le funzioni del ( 3 ) ……................................................ , il quale ora si vede attribuita la generalità

5. 6.

delle funzioni amministrative, salvo che esse non debbano essere conferite a un livello di governo più elevato, sulla base dei principi 7.

di ( 4 ) ……................................................ , differenziazione e adeguatezza. Il Comune si compone di tre organi: il Sindaco (che oltre a essere il responsabile dell’organizzazione e dell’amministrazione comunale riveste anche il ruolo di ( 5 ) ….......................…................................................ ), il Consiglio comunale e la Giunta comunale. I due organi elettivi citati (il Sindaco e il ( 6 ) ……................... ..............................................................

10. Gli organi comunali vengono sciolti anticipatamente in caso di mancata approvazione del bilancio.

) durano in carica ( 7 ) …..….............................

[

anni, salvo i casi di scioglimento anticipato.

C Analizza i casi

A un livello intermedio tra Comune e Regione

Indica l’unica risposta corretta. [4 punti per ogni risposta corretta]

troviamo la ( 8 ) ……................................................ , ente di (9 ) …….......................................................................... , che ha visto le sue 1.

funzioni depotenziate negli ultimi anni. In 14 territori la Provincia è stata sostituita dal

a Adotta le delibere di maggiore importanza.

nuovo ente territoriale che prende il nome di ( 10 ) …................................…................................................ .

242

[

Quale fra le seguenti funzioni riguarda la Giunta comunale? b Rappresenta legalmente il Comune.

/20]

c È l’organo esecutivo del Comune.

/10]

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

d Esercita un controllo sull’operato del Consiglio

comunale. 2.

Quale fra le seguenti caratteristiche riguarda le Città metropolitane? a Sono in tutto 12. b Hanno sostituito le Province. c Dispongono di una competenza legislativa esclusiva e di una concorrente. d Sono state istituite nel 1948.

Per quanto riguarda le Regioni, nelle materie di legislazione concorrente accade che a lo Stato detta la disciplina di dettaglio. b lo Stato fissa i principi fondamentali attraverso leggi-quadro. c il Comune detta la disciplina di dettaglio. d il potere regolamentare è attribuito ai Comuni.

Il Comune di Firenze gestisce interamente il servizio dei rifiuti urbani, mentre il Comune di Albenga si occupa soltanto della raccolta dei rifiuti: quanto detto è espressione di quale principio? a Principio di differenziazione. b Principio di autonomia. c Principio di solidarietà. d Principio di rappresentatività.

Il Sindaco di Biella, per fare pressione su alcuni Consiglieri, minaccia di dimettersi. Può farlo? a Sì, anche se la sua minaccia non ha alcun valore persuasivo. b No, perché sarebbe un comportamento contrario a buona fede. c No, poiché il Sindaco non può dimettersi. d Sì, poiché in seguito alle dimissioni del Sindaco si verifica lo scioglimento anticipato del Consiglio comunale. [ /20]

D Risolvi i casi Analizza e risolvi i casi proposti. [fino a 10 punti per ogni caso] 1.

In un Comune montano viene aperto un planetario ad alta quota; per far arrivare fino a lassù i visitatori, occorre un servizio di navetta. ▪ Secondo te, chi può gestire tale servizio? [ /10]

Il Consiglio della Regione Veneto vorrebbe modificare lo statuto per impedire che, all’interno di quella Regione, i Comuni possano svolgere una qualunque funzione di rilievo. ▪ A tuo parere, può farlo? [ /10]

In un Comune lombardo tutti gli appalti degli ultimi anni sono stati vinti dalla stessa società, sulla cui attività sta indagando, peraltro, la Magistratura. Al fine di ottenere una qualche prova delle attività mafiose portate avanti dalla società citata, la Procura decide di mettere sotto intercettazione uno dei soci: scopre così che il Sindaco e gli Assessori ricevono dalla società una cospicua rendita annua per tutti i “favori” effettuati nei confronti della stessa. Divenuta nota la vicenda, il Sindaco rilascia una dichiarazione in cui afferma di aver sempre perseguito l’interesse dei suoi elettori e che soltanto i suoi elettori possono chiedergli di abbandonare l’incarico. ▪ È vero? Il suo mandato elettorale non può altrimenti concludersi anticipatamente? [ /10]

E Lavora con le fonti Leggi il testo e svolgi le attività proposte. [fino a 20 punti] Un gruppo di genitori di un piccolo Comune si riunisce per discutere della problematica delle aree verdi: sono tenute malissimo e i giochi per i bambini vengono costantemente imbrattati, se non addirittura rotti. Nel corso della riunione, decidono di formare un’associazione che si occupi del recupero e della manutenzione di tali aree. ▪ A tuo parere, possono costituire un’associazione del genere? Prima di rispondere, leggi attentamente i seguenti articoli: – art. 118, c. 4, Cost.: «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà»; – art. 8 TUEL: «I Comuni, anche su base di quartiere o di frazione, valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all’amministrazione locale». ▪ Illustra ora brevemente il contenuto di questi articoli; spiega di quale accezione del principio di sussidiarietà stiamo parlando; quindi, fornisci la soluzione al caso concreto, applicando quanto appena letto. [ /20] Punteggio totale: ............................. /100

243

LABORATORIO

UNITÀ

lessico e comunicazione

Il ponte sullo Stretto: interesse regionale o nazionale?

IL CASO Salvo abita a Messina, ma lavora in Calabria ed è stufo di prendere ogni giorno il traghetto per andare e venire dal lavoro. Cerca su Internet come può presentare un progetto di legge alla Regione Sicilia per l’eventuale costruzione di un ponte sullo Stretto, che lo Stato nazionale annuncia da anni ma che, essendo un’opera molto costosa ed esistendo altre priorità, non ha mai effettivamente realizzato. La sua ricerca fa emergere alcune disposizioni dello Statuto regionale rilevanti per il suo caso.

Statuto della Regione Sicilia LAVORA CON IL Art. 12 DOCUMENTO 1. L’iniziativa delle leggi regionali spetta al Governo e a ciascun deputato dell’Assemblea regionale. Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi mediante presentazione, da parte di almeno diecimila cittadini iscritti nelle liste elettorali dei comuni della Regione, di un progetto redatto in articoli. L’iniziativa legislativa spetta altresì ad un numero di Consigli dei comuni della Regione non inferiore a quaranta, rappresentativi di almeno il 10 per cento della popolazione siciliana, o ad almeno tre Consigli provinciali .

2. Con legge della Regione sono disciplinate le modalità di presentazione dei progetti di legge di iniziativa popolare e dei consigli comunali o provinciali e sono determinati i tempi entro cui l’Assemblea regionale si pronuncia sui progetti stessi. Art. 14 1. L’Assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti materie: a) agricoltura e foreste; […] g) lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse prevalentemente nazionale; […]

Sviluppa il lessico giuridico 1 Aiuta Salvo a comprendere le norme, nel libro di testo oppure online, il significato delle seguenti espressioni contenute nella presentazione del caso e nelle norme dello Statuto regionale. Progetto di legge .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Statuto regionale .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Iniziativa delle leggi ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

244

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

Consiglio del comune ............................................................................................................................................................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Consiglio provinciale .................................................................................................................................................................................................................................................................................................. ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Leggi costituzionali ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

2 Individua negli articoli dello Statuto siciliano i sostantivi, i verbi o le espressioni in grado di definire i seguenti concetti. a) Esercita l’iniziativa delle leggi mediante presentazione di un progetto di legge da parte di almeno diecimila cittadini.

………...........................................................…………

b) Organo che approva le leggi regionali.

………...........................................................…………

c) Materie su cui la Regione è il solo titolare della facoltà di legiferare.

………...........................................................…………

Potenzia le capacità espressive 3 Redigi un breve testo discorsivo di senso compiuto utilizzando le seguenti espressioni. statuto speciale • legge costituzionale • diecimila cittadini • lavori pubblici • competenza esclusiva • ponte sullo Stretto • grandi opere pubbliche ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

4 In base alla seguente mappa concettuale, prepara una breve presentazione orale (massimo 5 minuti) da esporre in classe individuando anche gli articoli della Costituzione. STATUTO SPECIALE DELLA REGIONE SICILIA contiene

è contenuto in

materie di competenza della Regione

legge costituzionale

tra cui

lavori pubblici tranne

grandi opere di interesse nazionale ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

245

DISCUSSIONE

UNITÀ

di un caso pratico

Gli strani divieti dei Sindaci “sceriffi” Una richiesta di pagamento e costituzione in mora LEGGO IL CASO

Da qualche tempo, nel centro storico di una grande città, Gustavo spazza le strade ricoperte di foglie e rifiuti lasciati per terra dai turisti; in cambio, chiede qualche spicciolo ai passanti. Poiché qualche cittadino ha contattato contrariato il Sindaco, quest’ultimo ha deciso di provvedere con un’ordinanza contingibile e urgente, stabilendo un divieto di pulizia delle strade per chiunque non sia stato incaricato dal Comune. Secondo te, il Sindaco ha agito bene?

• La questione

• Leggiamo insieme le norme

Il caso riguarda il tema delle ordinanze contingibili e urgenti che può emanare il Sindaco nella sua doppia veste di rappresentante della comunità locale e ufficiale del Governo.

L’art. 50, c. 5, TUEL prevede che il Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, adotti ordinanze contingibili e urgenti, ove sia necessario superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità dei residenti. L’art. 54, c. 4, TUEL prevede che il

• Le norme Gli articoli rilevanti per risolvere il caso concreto sono: – artt. 50, c. 5, e 54, c. 4 e 4 bis, TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000); – artt. 3, 5 e 23 Cost.

Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotti provvedimenti contingibili e urgenti, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Le parole chiave sono, dunque: – contingibili, che indica l’impossibilità di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall’ordinamento giuridico; – urgenti, che indica, invece, l’impossibilità di posticipare l’intervento.

I limiti dettati dalla Corte costituzionale La Corte costituzionale (si citano le sentenze n. 127/1995 e n. 115/2011) ha nel tempo affermato che: – tali ordinanze non hanno natura legislativa, ma sono anzi atti amministrativi; – in quanto tali, sono soggetti al principio di legalità, che vuole che l’autorità amministrativa (il Sindaco, in questo caso) eserciti la sua funzione nel rispetto di quanto stabilito dal legislatore; – il Sindaco può quindi derogare alla legge soltanto entro i limiti sanciti dalla legge medesima (nello specifico, dal TUEL); – le caratteristiche della contingibilità e dell’urgenza richiedono che le deroghe alla legge siano provvisorie, ossia circoscritte al periodo di tempo necessario per superare l’emergenza; – tali deroghe devono essere quindi anche strumentali e necessarie alla soluzione dell’emergenza.

ANALIZZO LA QUESTIONE

Gli argomenti proponibili dal Sindaco

Il Sindaco sostiene di avere agito bene perché:

▪ è intervenuto per salvaguardare il decoro della sua città e la vivibilità urbana; ▪ l’attività svolta da Gustavo mette a rischio anche la sicurezza urbana: i malumori espressi da una parte della popolazione potrebbero generare situazioni di conflitto; ▪ se anche ha agito in assenza di una legge che ponga divieti simili, non ha violato il principio di legalità perché, con la sua ordinanza, ha gestito una 246

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

situazione di potenziale emergenza cittadina: del resto: «necessitas non habet legem, sed ipsa sibi facit legem» («la necessità non conosce leggi, ma diventa essa stessa legge»); ▪ tali ordinanze sono un “male necessario” per tutelare correttamente l’interesse pubblico, poiché i poteri amministrativi ordinari non consentono di gestire situazioni come questa; ▪ un potere così importante è stato riconosciuto al Sindaco proprio perché questi è l’organo più idoneo a intercettare e comprendere le situazioni imprevedibili di emergenza che possono manifestarsi nel contesto cittadino; è anche l’organo più idoneo a fornire una rapida ed efficace risposta a esse. Gli argomenti proponibili da Gustavo

Gustavo sostiene invece che non vi sia alcun pericolo incombente per il decoro, la vivibilità nonché la sicurezza urbana; sostiene, quindi, che non si tratti di un’ordinanza contingibile e urgente; pertanto, in assenza di tali requisiti, il Sindaco non aveva il potere di disporre tale divieto, alla luce dei seguenti motivi: ▪ la necessarietà e l’urgenza sono i limiti posti dalla legge che rendono legittimo l’utilizzo di tale strumento; ▪ l’ordinanza vieta di porre in essere un determinato comportamento, influendo sulla libertà dei singoli e violando così l’art. 23 Cost., il quale, infatti, prescrive che le prestazioni personali o patrimoniali siano imposte in base alla legge; ▪ l’ordinanza viola anche il principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, poiché lo stesso comportamento è ritenuto lecito in altri Comuni; ▪ in tal modo, si viola altresì il principio di unità e indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 Cost.

IDENTIFICO LE PARTI

Aiutati con lo SCHEMA GUIDATO

Come si può risolvere la questione?

Dopo aver analizzato la questione, proponi la soluzione del caso, argomentando la tua risposta.

RISOLVO IL CASO

Una casistica curiosa Per comprendere quanto i Sindaci facciano ricorso a tale potere, è interessante notare che, dal mese di luglio 2008 al mese di agosto 2009, siano state emesse ben 788 ordinanze (fonte: Anci). Si citano, fra tutte, le ordinanze che hanno sancito il divieto di: accattonaggio, consumo di bevande alcoliche, utilizzo del burqa o del burqini (un tipo di costume che copre interamente il corpo) o ancora degli zoccoli (in quanto calzature troppo rumorose). Oltre a ciò, è stato posto il divieto di svolgere un’attività che preveda la disponibilità a essere ritratto o fotografato come soggetto in abbigliamento storico, dietro corrispettivo in denaro: è evidente l’intento, in questo caso, di vietare la prassi dei centurioni che a Roma tentano di convincere i turisti a fare una foto insieme a loro, a pagamento.

Se Gustavo si riunisse tutte le sere con alcuni suoi amici, bevendo, urlando e rompendo bottiglie di vetro, lasciando i cocci per terra e spaventando così i passanti, il Sindaco potrebbe vietare con un’ordinanza il consumo di bevande alcoliche all’aperto e in bottiglie di vetro?

OSSERVO IL CASO IN MODO DIVERSO

247

alla prova

COMPETENZE

UNITÀ

Un concorso nella Pubblica Amministrazione

AGENDA 2030

COMPETENZE DISCIPLINARI

COMPETENZE TRASVERSALI

PREREQUISITI

▪ Redigere relazioni e documentare le attività individuali.

▪ Reperire, organizzare, utilizzare informazioni da fonti diverse per assolvere un determinato compito.

▪ Unità 1, 2, 3.

▪ Riconoscere l’interdipendenza tra fenomeni economici, sociali, istituzionali, culturali. ▪ Orientarsi nella normativa pubblicistica. ▪ Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare.

▪ Aggiornare e gestire le proprie conoscenze e competenze. ▪ Risolvere i problemi che si incontrano nella vita e nel lavoro e proporre soluzioni. ▪ Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare.

TEMPI

▪ Due ore per le fasi 1-3; due ore per il lavoro di gruppo. STRUMENTI

▪ Fogli protocollo e testo della Costituzione per le fasi 1 e 2; computer e fogli di carta per la fase 3 e il lavoro di gruppo.

LA SITUAZIONE

Il Presidente della Repubblica promulga una legge approvata dalle Camere che stabilisce la possibilità di partecipare ai concorsi per la Pubblica Amministrazione solo a coloro che hanno residenza nella Regione nella quale il posto di ruolo è bandito. Camilla è alla ricerca di un posto di lavoro e dopo vari tentativi andati a vuoto decide di studiare approfonditamente il diritto pubblico e il diritto amministrativo così da essere pronta a sostenere le prove d’esame per un concorso presso la Pubblica Amministrazione. La Regione Marche bandisce un concorso e Camilla decide di inviare la domanda benché sia residente nella Regione Abruzzo. Dopo un po’ di tempo riceve una lettera raccomandata inviata dalla Regione Marche con la quale le viene comunicato che la commissione d’esame, esaminata la domanda, l’ha rifiutata a causa della mancanza di uno dei requisiti richiesti per la partecipazione al concorso. Camilla è convinta che il provvedimento sia illegittimo e si rivolge perciò al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento del provvedimento.

FASE 1: ANALISI

Dopo aver letto il testo rispondi alle domande sui concetti giuridici in esso contenuti. 1. I rapporti tra Stato e Regioni riguardano la forma di Stato o la forma di governo? 2. La distribuzione del potere politico sul territorio viene attuata attraverso l’autonomia e il decentramento: che cosa significano questi concetti? 3. Il provvedimento amministrativo è un atto del potere esecutivo che ha forza di legge? 4. In caso di contrasto tra una fonte di grado primario e una di grado secondario è competente a giudicare la Corte costituzionale? 5. Che cosa significa che il Presidente della Repubblica promulga la legge? 6. In quale categoria dei poteri del Presidente si colloca la promulgazione delle leggi?

248

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

7. Perché Camilla si rivolge al giudice amministrativo e non alla Corte costituzionale? 8. Davanti al giudice amministrativo Camilla può sollevare la questione di costituzionalità relativamente alla legge? 9. Quali verifiche deve effettuare il giudice amministrativo per inviare alla Corte costituzionale il quesito di costituzionalità? 10. Che effetto ha una sentenza di accoglimento da parte della Corte costituzionale? [ /50]

Proponi una soluzione del caso rispondendo alle domande.

FASE 2: SOLUZIONI

1. Qual è il procedimento con cui Camilla interromperà il giudizio amministrativo? 2. Quale argomentazione potrà portare Camilla a sostegno delle sue ragioni per far dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge? 3. Quale tipo di controllo dovrà fare il giudice amministrativo? 4. A quale conclusione giungerà la Corte costituzionale? [ /30]

Prepara una relazione secondo la scaletta proposta e presentala alla classe nella forma che preferisci (relazione scritta, presentazione multimediale ecc.).

FASE 3: RIFLESSIONE E ATTUALITÀ

▪ Illustra il principio di uguaglianza mettendo bene in evidenza la distinzione tra uguaglianza formale ed uguaglianza sostanziale, e spiega in che modo tali principi possono essere conciliati. [ /10] ▪ I due significati del principio di uguaglianza (formale e sostanziale) si conciliano sulla base della regola per cui la legge deve trattare in modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse. Presenta alcuni casi concreti in cui è ragionevole distinguere tra categorie diverse di persone e situazioni in cui la distinzione è irragionevole. [ /10] Punteggio totale:

/100

LAVORO DI GRUPPO

Dividetevi in gruppi e realizzate quanto richiesto. 1. I giudici costituzionali hanno registrato alcuni video per chiarire il significato di alcuni concetti contenuti nella Costituzione. Ascoltate tutti insieme la presentazione della Presidente emerita della Corte professoressa Marta Cartabia al link https://q3.hubscuola.it/pnfc. Discutetene e individuate i principali concetti che vi sono espressi. Dividetevi in coppie e preparate una mappa concettuale in cui mettete in evidenza le parole-chiave utilizzate nella presentazione e le parole-collegamento tra un concetto e l’altro. Confrontate, infine, le diverse mappe concettuali realizzate e individuate quella che meglio riflette il contenuto della presentazione. 2. Attraverso il link https://q3.hubscuola.it/aac4 è possibile accedere alla pagina di presentazione. Dividetevi in coppie e ogni coppia individui l’argomento che vuole approfondire (Diritto di difesa, Salute ecc.). Dopo averlo ascoltato, preparate una presentazione in cui spiegate agli altri studenti della classe quanto avete appreso. Dopo aver predisposto alcune schede descrittive esponete le vostre considerazioni su ciò che è spiegato nel video (chiarite cioè se siete d’accordo con quanto detto e quanto è rilevante l’argomento scelto nella vita quotidiana).

249

EDUCAZIONE

UNITÀ

civica

Affrontare e prevenire le emergenze: a chi spetta?

La necessità di predisporre gli strumenti per far fronte alle emergenze è antica e già prima dell’Unità d’Italia, nei vari Regni in cui era divisa la penisola, erano previsti gli interventi straordinari per far fronte ai disastri che colpivano la collettività. Ma erano interventi limitati, eccezionali. Per lo più, i cittadini dovevano far da sé, con interventi di volontari e con la carità privata. È a partire dal 1908, quando nel terribile terremoto di Messina circa la metà della popolazione di quella città perse la vita, che la gestione delle emergenze incominciò a diventare un aspetto essenziale della politica nazionale. Le difficoltà da affrontare sono enormi. Innanzitutto, le emergenze non sono sempre prevedibili. Ad aumentare le difficoltà, sta il fatto che a priori non si sa quali siano gli interventi necessari nel corso dell’emergenza: si dovrà dare un riparo e un sostegno alle popolazioni, mettere in sicurezza la terra che frana, proteggere beni artistici di inestimabile valore (come al tempo dell’alluvione di Firenze del 1966), garantire le comunicazioni, imporre distanziamenti e trasferimenti di massa, predisporre presidi sanitari? Questo intreccio di questioni coinvolge tante competenze: locali, regionali, statali e perfino internazionali, per ciò che riguarda gli aiuti dall’estero, e richiede la mobilitazione di tante forze operative. Le abbiamo viste tante volte sul campo: la

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COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

struttura della Protezione civile, le Forze armate e le Forze di polizia, il Corpo dei vigili del fuoco, la Croce Rossa, il Servizio sanitario nazionale, le associazioni di volontariato, i singoli cittadini. Tutto ciò esige che si operi con tempestività e in modo coordinato, per evitare confusione e intralci. Una legge del 1992 ha delineato la struttura fondamentale che fa capo al Dipartimento della Protezione civile, un organo al servizio del Governo e alle dipendenze del Presidente del Consiglio dei Ministri. Quando dal Governo viene proclamato lo “stato di emergenza”, il Dipartimento può operare sostituendosi ai vari Ministeri interessati, avvalendosi delle Prefetture ed eventualmente dei Commissari straordinari che siano stati nominati. L’emergenza richiede questo accentramento della struttura amministrativa dello Stato. Ma il Dipartimento deve coinvolgere le Regioni e l’intero sistema degli enti locali nel predisporre i piani, decidere gli interventi anche di natura finanziaria, ed eseguirli, secondo un principio di flessibilità: non tutte le emergenze, infatti, sono uguali, non tutte colpiscono i territori in ugual misura, non tutte richiedono gli stessi interventi. Infine, è di particolare interesse il fatto che la legge preveda esplicitamente la partecipazione al soccorso e alla gestione delle emergenze non solo delle Amministrazioni pubbliche, ma anche della società civile, in nome del dovere di solidarietà di cui parla l’art. 2 della Costituzione. Che cosa significa? Significa una cosa importante: quando tutto va bene, ciascuno può pensare principalmente a se stesso, alla propria vita, ai propri interessi particolari. Ma quando si è di fronte a drammi nazionali occorre fare fronte comune e rinunciare a un poco di autonomia a favore della collaborazione. Se una popolazione non è solo un numero di individui ma è una comunità, lo si vede in questi momenti. Resta, tuttavia, un problema di cui tenere conto: la prevenzione. Si è detto che molte delle emergenze non sono prevedibili. Altre invece potrebbero esserlo, o quantomeno se ne potrebbe ridurre la portata distruttiva. La tecnologia e la scienza ci hanno ormai dotati di conoscenze e di strumenti che

UNITÀ 3 | LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI

spesso consentono di poter prendere provvedimenti prima che una catastrofe accada. Ogniqualvolta c’è un’alluvione, un terremoto, un disastro ferroviario ci si chiede, giustamente, se non lo si potesse prevedere, se il numero dei morti non potesse essere, se non azzerato, almeno limitato con efficienti misure di prevenzione. In un Paese fragile come il nostro, una politica che nel tempo avesse posto in essere interventi preventivi e duraturi in determinati settori avrebbe certo aiutato: un piano idrogeologico con manutenzione di fiumi e torrenti e il divieto di costruire sugli argini avrebbe ridotto i rischi di alluvioni; la cura continua dei boschi avrebbe ridotto il pericolo di frane; un piano per la ristrutturazione di edifici con criteri antisismici avrebbe evitato vittime conseguenti ai terremoti; un sistema sanitario potenziato a livelli europei avrebbe evitato il collasso delle terapie intensive nel caso di emergenze

epidemiche. Tutte queste misure hanno costi elevati e riguardano pericoli futuri che potrebbero non avverarsi mai. Da sempre la classe politica, qualunque essa sia, preferisce correre un rischio futuro e ipotetico che subire una perdita di consenso certa e immediata per aver investito parte del bilancio in opere di prevenzione poco visibili ai propri elettori. E gli stessi cittadini, una volta superata l’emergenza, paiono dimenticarsi di richiedere a gran voce una seria opera di prevenzione da parte dello Stato. Dunque, per rispondere alla domanda iniziale, cioè a chi spettano soccorso e prevenzione, potremmo dire che entrambi i compiti spettano allo Stato con tutte le sue istituzioni, ma spettano anche a noi cittadini: offrendo aiuto nei momenti di emergenza e facendo pressioni costanti sui nostri rappresentanti affinché la prevenzione diventi uno degli obiettivi primari.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. Perché, durante un’emergenza, è importante garantire le vie di comunicazione? 2. Chi è stato nella prima fase il Commissario straordinario incaricato di gestire la pandemia di Covid-19? 3. Che cosa stabilisce l’art. 2 Cost.? 4. Perché il nostro Paese è definito “fragile”? 5. Che cos’è un “piano idrogeologico”? 6. Perché una classe politica, investendo a lungo termine in prevenzione, perderebbe consensi immediati?

LAVORO INDIVIDUALE APPROFONDIMENTO 1. Leggi con attenzione l’art. 120 Cost. e mettilo in relazione al verificarsi di un’emergenza. Che cosa si intende per “principio di leale collaborazione”? Tra chi?

2. Perché in Italia, a differenza della Francia, non si parla più di “rischio nucleare”? 3. Il Giappone è un Paese ad altissimo rischio sismico, poiché si trova sulla linea di scontro di quattro placche tettoniche. Tuttavia i danni alle persone e alle cose provocati dai frequentissimi terremoti sono stati ridotti grazie all’attuazione di misure preventive. Per approfondire questo argomento, leggi l’articolo “Il metodo Giappone per la prevenzione” sul sito www.ilsole24ore.com.

4. Ritieni che i cambiamenti climatici abbiano aumentato le emergenze provocate da eventi atmosferici? Se sì, perché?

LAVORO COOPERATIVO LAVORO DI GRUPPO 1. Dividetevi in 5 gruppi. Consultate il sito www.protezionecivile.gov.it e andate su “Aree tematiche” e poi su “Emergenze”. Ciascun gruppo leggerà con attenzione una delle seguenti sezioni presenti sul sito: emergenze rischio sismico, vulcanico, meteo-idro, sanitario, ambientale.

2. Al termine della lettura, ogni gruppo predisporrà una relazione per presentare alla classe una sintesi del testo letto corredata da immagini.

3. Infine, verificate se il territorio in cui vivete è “a rischio” per qualche motivo e scoprite come vi dovete comportare in caso di emergenza leggendo insieme, sullo stesso sito della Protezione civile, la sezione “Sei preparato?”.

251

UNITÀ

CAPITOLO 1

La Pubblica Amministrazione

Principi e organizzazione

CAPITOLO 2

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Gli atti amministrativi e i beni pubblici

si compone di

esercita la funzione amministrativa attraverso

CAPITOLO 3

atti di diritto pubblico

atti di diritto privato

I contratti della PA e i rapporti con le imprese

ATTI AMMINISTRATIVI

CONTRATTI

i principali sono

emanati con

provvedimenti amministrativi

procedimento a evidenza pubblica

emanati con

enti territoriali enti strumentali enti pubblici economici

procedimento amministrativo

PERSONALIZZA IL TUO PERCORSO In digitale

Che cosa studierai

▪ Scarica le slide STUDIA CON METODO, da usare per lo studio e il ripasso.

Questa Unità è incentrata sull’esercizio della funzione amministrativa. Presenta il ruolo della Pubblica Amministrazione e dei principi e delle regole a cui è soggetta; in particolare, spiega: l’interesse legittimo, gli enti pubblici, le funzioni che svolge la PA, il modo in cui è organizzata la macchina amministrativa statale e il rapporto di pubblico impiego [cap. 1]. Approfondisce inoltre il provvedimento amministrativo, il procedimento che lo precede e i vizi che lo possono colpire [cap. 2] e analizza i contratti pubblici [cap. 3].

La Pubblica Amministrazione Gli atti amministrativi e i beni pubblici I contratti della PA e i rapporti con le imprese ▪ Esplora la MAPPA DEL CAPITOLO per ripassare e metterti alla prova sugli argomenti chiave prima di affrontare la verifica finale. ▪ Sfida i tuoi compagni rispondendo ai quiz di KAHOOT! ▪ Preparati per l’interrogazione con le domande in AUTOCORREZIONE.

252

Prerequisiti Per affrontare questa Unità devi conoscere: ▪ il concetto di contratto e di responsabilità giuridica ▪ la nozione di giudice speciale

IL CASO

per incominciare

Luisa, un’imprenditrice del settore edile, ha saputo che il Comune vuole costruire un asilo nido. Per ottenere l’incarico, partecipa a una gara in cui i diversi imprenditori edili presentano le loro proposte. Luisa vince e ottiene l’incarico che viene formalizzato in un contratto. Terminati i lavori, Luisa chiede al Comune un certificato che attesti l’abitabilità e agibilità della nuova costruzione e un documento in cui si dichiari che l’edificio rispetta i requisiti di sicurezza richiesti dalla legge. Poiché l’edificio ospiterà bambini piccoli, questi criteri sono molto rigorosi e Luisa si vede negato il documento perché non avrebbe rispettato tutti i criteri richiesti. Luisa si rivolge al Comune per avere accesso ai motivi del diniego, ma la sua richiesta è respinta. Luisa decide allora di ricorre a un giudice per obbligare il Comune a rilasciarle il documento. IN TERMINI GIURIDICI Luisa stipula con il Comune un contratto pubblico che per il Comune è un contratto passivo (contratto di appalto pubblico) perché comporta una spesa. Per ottenere l’appalto partecipa a una procedura di gara aperta e poiché la sua offerta è economicamente più vantaggiosa per il Comune, vince. La stipula del contratto avviene dopo 40 giorni, così da lasciare il tempo alle imprese che hanno perso la gara di valutare se fare ricorso. Per ottenere il pagamento di quanto dovuto, Luisa deve ottenere dal Comune due provvedimenti di tipo estensivo: la licenza di agibilità e abitabilità e l’omologazione ai fini della sicurezza. Ricevuta la domanda, il Comune individua il funzionario responsabile del procedimento e lo comunica a Luisa: è a lui che l’imprenditrice dovrà rivolgersi per aver accesso ai documenti amministrativi di cui necessita. Se Luisa ritiene che il rifiuto dei due provvedimenti leda un suo interesse legittimo può fare ricorso al TAR.

ATTIVITÀ PER LA CLASSE CAPOVOLTA

Luisa partecipa a una

..................................

aperta

per aggiudicarsi un

contratto di ........................................... pubblico

▪ Leggi il caso proposto in questa pagina e confronta le due formulazioni che ti vengono proposte: quella descrittiva in linguaggio comune e quella che utilizza il linguaggio giuridico. Prendi nota di eventuali passaggi che dovessero risultarti non chiari, in modo da poterli condividere con l’insegnante in classe. ▪ Rispondi alle domande seguenti. Che cos’è un contratto pubblico passivo? In base a quali criteri viene deciso il vincitore della gara per l’assegnazione dell’appalto? Che cos’è il ricorso?

e ha come interlocutore un

funzionario ....................................................

253

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Ciro, che ha bisogno di aiuto per acquistare i libri scolastici per i figli

Principi e organizzazione IL CASO Ciro lavora come cameriere in un ristorante, ma il suo stipendio è basso rispetto alle esigenze della famiglia costituita dalla moglie e tre figli in età scolare. A settembre tutti e tre i figli devono iniziare a frequentare la scuola e bisogna acquistare i libri di testo. Ciro si informa sul sito web del Comune, per verificare se può avere qualche aiuto per fare questo acquisto. Trova un modello da compilare per fare domanda del buono-libri. Ciro è sicuro che otterrà il buono-libri, perché la Pubblica Amministrazione deve essere imparziale e deve perciò dare il buono a chiunque ne faccia richiesta. LA SOLUZIONE I buoni-libri sono una forma di assistenza ai soggetti più bisognosi, che rientra tra i compiti di benessere della collettività che nello Stato sociale è compito della Pubblica Amministrazione assicurare. L’aspettativa di Ciro, però, non è fondata perché l’imparzialità, prevista per l’azione della PA dall’art. 97 Cost., non comporta la nascita di un diritto soggettivo in capo ai singoli: la PA deve selezionare tra i cittadini coloro che hanno più necessità di aiuto e a tal fine deve verificare la situazione reddituale e patrimoniale della famiglia attraverso una certificazione (ISEE). Il Comune, quindi, darà a Ciro i buoni-libro solo se dalla certificazione risulterà un effettivo stato di indigenza.

1. La funzione amministrativa La funzione amministrativa è importante in ogni organizzazione.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Organo Persona, o insieme di persone, attraverso cui si esplica una determinata funzione. Ufficio Complesso di personale e attrezzature, che svolge una determinata attività o in modo autonomo o come parte di una struttura più complessa.

Per lo Stato la funzione amministrativa viene svolta dalla PA.

254

In ogni organizzazione occorre che qualcuno eserciti una funzione amministrativa, che consiste nell’attività volta a curare in concreto gli interessi comuni e così soddisfare i bisogni dei suoi componenti. ESEMPIO In un’associazione sportiva, non è sufficiente stabilire le regole per utilizzare gli impianti (funzione normativa); né risolvere le liti tra i soci che, per esempio, vogliano usare contemporaneamente il campo da tennis (funzione giudiziaria). Occorre anche amministrarla: occorre cioè che ci si occupi della manutenzione degli impianti, di stipulare i contratti con le imprese che forniscono il materiale occorrente, di riscuotere le quote di iscrizione, di spenderle per iniziative sociali ecc. (funzione amministrativa). Allo stesso modo, in una famiglia, prese le decisioni circa l’impostazione generale della vita in comune, la residenza, la stipulazione di un mutuo per l’acquisto di una casa ecc. (funzione normativa) e risolte le controversie che possono insorgere nella vita comune (funzione giudiziaria), occorre anche che qualcuno si occupi di soddisfare in concreto i bisogni della famiglia: occorre cioè che qualcuno si occupi di fare la spesa per tutti, di stanziare l’occorrente per l’abbigliamento, l’istruzione, i viaggi ecc. e concretamente comperi i vestiti, iscriva i figli alla scuola, organizzi i viaggi ecc. (funzione amministrativa).

L’organizzazione dello Stato è amministrata dalla Pubblica Amministrazione (PA), che è il complesso di organi , uffici ed enti pubblici che svolge l’attività amministrativa e in concreto cura gli interessi pubblici.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ESEMPIO Il funzionario che rilascia la carta d’identità appartiene alla Pubblica Amministrazione e soddisfa in concreto un interesse pubblico (più precisamente, l’interesse a che gli individui siano facilmente riconoscibili). Allo stesso modo, il medico che visita al Pronto Soccorso (attenzione: non il medico che visita in una struttura privata) appartiene alla Pubblica Amministrazione e persegue un interesse pubblico (più precisamente, l’interesse a che tutti possano beneficiare delle cure mediche). Lo stesso discorso vale anche per l’insegnante di una scuola pubblica, per il vigile urbano ecc.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

La funzione amministrativa è regolata da norme giuridiche che fanno capo al diritto amministrativo .

2. I compiti amministrativi della Pubblica Amministrazione I compiti amministrativi della Pubblica Amministrazione sono numerosissimi. Essi possono essere classificati a seconda che riguardino: ▪ la garanzia dell’ordinata vita sociale;

I compiti amministrativi della PA si dividono in compiti di garanzia e compiti di benessere.

▪ il benessere della collettività.

2.1 I compiti di garanzia dell’ordinata vita sociale La Pubblica Amministrazione si fa carico, in primo luogo, di mantenere l’ordine pubblico e, più in generale, l’ordinata vita sociale nonché di difendere le singole persone e i loro beni: si parla in tal caso di compiti di garanzia.

La PA si occupa di garantire l’ordine pubblico e di difendere i singoli e i loro beni.

A tal fine, lo Stato si è dotato di Forze di Pubblica sicurezza (Carabinieri, Polizia di Stato ecc.) con compiti di difesa interna e di Forze armate (Esercito italiano, Aeronautica militare ecc.) con compiti di difesa esterna. Inoltre, poiché l’ordinata vita sociale richiede che in qualunque ambito della vita quotidiana vi sia il rispetto delle regole e la tutela degli individui, lo Stato si è dotato di specifici apparati amministrativi volti a tutelare l’ordine pubblico economico, tributario, ecologico, edilizio, sanitario ecc.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Diritto amministrativo È un ramo del diritto pubblico le cui norme disciplinano l’organizzazione, il funzionamento e l’attività della Pubblica Amministrazione e i rapporti tra di essa e i cittadini. Tra i compiti della Pubblica Amministrazione vi è quello di garantire un’ordinata vita sociale.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

ESEMPIO Allo scopo di mantenere l’ordinata vita sociale, lo Stato si occupa di: garantire la correttezza dello svolgimento delle contrattazioni di Borsa, impedire la formazione di monopoli in certi settori (come la stampa), proteggere i consumatori dalle adulterazioni di cibi e bevande, perseguire gli evasori fiscali, impedire la distruzione dell’ambiente naturale, controllare la sperimentazione dei farmaci prima che siano posti in vendita ecc. Per questi fini, lo Stato è dotato di specifici apparati amministrativi quali: la Consob, l’Autorità garante delle comunicazioni, i nuclei antisofisticazione, l’Agenzia delle Entrate e la Guardia di Finanza ecc.

2.2 I compiti di benessere della collettività La PA si occupa di migliorare le condizioni della vita sociale.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Diritti sociali Diritti riconosciuti a favore di coloro che si trovano in situazioni di disuguaglianza sociale.

Nel tempo, si è fatta strada l’idea che la Pubblica Amministrazione, oltre che mantenere l’ordine, debba fornire alla collettività prestazioni (opere, servizi come sanità e istruzione) per migliorare le condizioni della vita sociale: si parla in tal caso di compiti di benessere. Alcuni dei compiti di benessere risalgono a epoche remotissime come, per esempio, la costruzione delle strade e delle grandi opere pubbliche (gli acquedotti, i ponti ecc.). Altri, invece, hanno avuto uno sviluppo più recente, in connessione con il riconoscimento dei diritti sociali , di cui costituiscono lo strumento di realizzazione: questi ultimi sono, dunque, caratteristici dello Stato sociale, il quale prende infatti il nome di “Stato del benessere” (secondo la diffusissima espressione inglese welfare State). L’Amministrazione Pubblica provvede oggi, direttamente o in forme indirette, alla pubblica istruzione, alla sicurezza sociale, all’assistenza sanitaria, ai trasporti e alle telecomunicazioni, alla produzione e distribuzione dell’energia elettrica e del gas, alla costruzione e alla gestione dell’edilizia pubblica abitativa ecc.

APPRENDI e APPLICA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE esercita

la funzione amministrativa

è disciplinata dal

diritto amministrativo

concerne

compiti di garanzia: mantenimento dell’ordinata vita sociale

compiti di benessere: miglioramento delle condizioni di vita sociale

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In che cosa consiste la funzione amministrativa in un’organizzazione? 2. Che cos’è la Pubblica Amministrazione? 3. Che cos’è il diritto amministrativo? 4. In che cosa consistono i compiti di garanzia della PA? 5. In che cosa consistono i compiti di benessere della PA? 6. Quali sono i compiti di benessere che si sono sviluppati più di recente?

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RISOLVI IL CASO I NAS, sono i Nuclei Antisofisticazioni e Sanità dell’Arma dei Carabinieri. La loro attività si sviluppa attraverso un’azione investigativa, che consiste in indagini volte a stroncare le attività illecite nello specifico campo delle sofisticazioni, delle frodi alimentari e della sanità. Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è un sistema di strutture e servizi che hanno lo scopo di garantire a tutti i cittadini, in condizioni di uguaglianza, l’accesso universale all’erogazione equa delle prestazioni sanitarie, in attuazione dell’articolo 32 della Costituzione. Dopo aver chiarito la differenza tra compiti di garanzia e compiti di benessere della PA, individua a quale categoria di compiti rientrano i due casi sopra esposti.

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

3. I principi costituzionali della Pubblica Amministrazione Da quanto detto, possiamo comprendere la grande importanza che la Pubblica Amministrazione riveste per la vita dei cittadini: protegge noi e i nostri beni, fa sì che la società funzioni al meglio, ci fornisce beni e servizi. ESEMPIO Interagiamo con la PA in molte situazioni della nostra vita quotidiana: quando chiediamo un certificato di residenza oppure entriamo in una scuola pubblica. Ma anche quando il vigile urbano ci contesta il superamento del limite di velocità, il Comune organizza l’“Estate ragazzi” o bandisce un concorso letterario ecc.

Poiché la Pubblica Amministrazione condiziona la nostra vita, la Costituzione ha dettato alcuni principi per garantirne il buon funzionamento: il principio di legalità, di imparzialità, del buon andamento e di responsabilità.

I principi costituzionali governano la funzione amministrativa.

3.1 Il principio di legalità Il principio più importante che regola la Pubblica Amministrazione è il principio di legalità, che esprime l’esigenza che anche l’Amministrazione, così come ogni potere pubblico, sia assoggettata alla legge.

La Pubblica Amministrazione è assoggettata alla legge.

Più precisamente, il principio di legalità ha due significati: ▪ i pubblici uffici (cioè gli uffici dell’apparato amministrativo) sono organizzati secondo disposizioni di legge (art. 97, c. 2, Cost.); ▪ un atto della PA è valido solo se si fonda su una legge e rispetta i limiti che quest’ultima stabilisce per indirizzarne l’azione e proteggere i diritti dei cittadini. Gli atti non conformi alla legge sono invalidi e, come tali, sono eliminabili attraverso: – controlli amministrativi interni alla Pubblica Amministrazione; – controlli giurisdizionali promossi dagli interessati, i quali possono rivolgersi ai giudici quando siano violati i loro diritti o i loro interessi legittimi (artt. 24, c. 1, e 113, c. 1, Cost.).

3.2 Il principio di imparzialità L’art. 97, c. 2, Cost. richiede che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che sia assicurata l’imparzialità dell’Amministrazione. Ciò significa che tutti i cittadini devono essere trattati nello stesso modo, senza discriminazioni o favoritismi.

La Pubblica Amministrazione deve operare con imparzialità.

Altro non è, questo, che un’applicazione particolare del principio di uguaglianza, in base al quale le situazioni uguali devono essere trattate in modo uguale. L’imparzialità non significa, tuttavia, che la Pubblica Amministrazione, nel rispetto di tale principio, non possa fare delle scelte di parte. ESEMPIO L’esaminatore della motorizzazione civile, nel valutare le capacità di guida di chi si sottopone all’esame della patente, deve perseguire l’interesse pubblico a che possano guidare soltanto le persone che hanno determinate capacità: egli dovrà quindi promuovere tutti coloro che le possiedono e bocciare tutti coloro che non le possiedono, senza differenziare fra soggetti che mostrano le medesime capacità.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

3.3 Il buon andamento I pubblici uffici devono garantire il buon andamento della funzione amministrativa.

Allo stesso modo, l’art. 97, c. 2, Cost. stabilisce che i pubblici uffici devono essere organizzati secondo disposizioni di legge in modo che sia garantito il buon andamento, cioè l’ efficienza , l’ efficacia e l’ economicità della funzione amministrativa. L’Amministrazione, quindi, deve agire nel modo più adeguato e conveniente possibile.

LE PAROLE DEL DIRITTO

ESEMPIO Il principio del buon andamento è rispettato se la PA riesce a ottenere il

Efficienza/Efficacia

massimo spendendo determinate somme di denaro; se non spreca denaro pubblico in attività o opere inutili; se distribuisce correttamente le competenze fra organi così che non ci sia qualcuno che non ha nulla da fare e qualcuno che non riesce a fare tutto ciò che deve.

Un processo è efficiente quando le risorse sono impiegate in modo da massimizzare il risultato. È efficace quando raggiunge gli obiettivi prefissati, indipendentemente dalle risorse utilizzate. Economicità Rispetto alle procedure, si ha quando gli obiettivi previsti dal legislatore sono raggiunti con il minor numero di passaggi (per esempio, non si deve richiedere una certificazione se questa può essere evitata). Dal punto di vista del contenuto, si ha quando le risorse umane e finanziarie sono utilizzate nel miglior modo.

3.4 Il principio di responsabilità La Costituzione, all’art. 28, stabilisce che: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici». La Costituzione, nell’art. 28 citato, si riferisce alla responsabilità giuridica, in nome della quale il soggetto titolare di pubbliche funzioni può essere portato davanti a un giudice e condannato per violazione di legge. ESEMPIO Il funzionario che non si è comportato correttamente (perché, per esempio, non ha rispettato la legge o non si è comportato in maniera imparziale) e, nel far ciò, mi ha cagionato un danno (perché, per esempio, mi ha negato un’autorizzazione necessaria per svolgere la mia attività) potrà essere chiamato a risponderne dinanzi a un giudice.

APPRENDI e APPLICA PRINCIPI COSTITUZIONALI CHE GOVERNANO LA PA sono

il principio di legalità

il principio di imparzialità

il principio di buon andamento

il principio di responsabilità giuridica

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Per quanto riguarda la PA, in che cosa consiste il principio di legalità? 2. Quali sono i due significati del principio di legalità? 3. Che cosa accade agli atti della PA non conformi alla legge? Come possono essere eliminati? 4. Per quanto riguarda la PA, in che cosa consiste il principio di imparzialità? 5. Che cosa significa che i pubblici uffici devono essere organizzati in modo da assicurare il buon andamento? 6. Qual è la differenza tra efficacia ed efficienza? In che cosa consiste l’economicità? 7. Per quanto riguarda i funzionari e i dipendenti della PA, che cosa comporta il principio di responsabilità?

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4. Il cittadino e la Pubblica Amministrazione Il cittadino ha una funzione essenziale nel guidare la PA verso il corretto modo di agire. Ognuno di noi ha il diritto di partecipare attivamente ai procedimenti amministrativi che lo vedono coinvolto ( capitolo 2, § 5.2), ma – fatto ancora più importante – ognuno di noi si trova a essere titolare non soltanto di diritti soggettivi bensì anche di interessi legittimi. La PA può infatti imporre la sua volontà al cittadino ma il destinatario del provvedimento viene tutelato, anche per indurre la PA ad agire secondo la legge. Il cittadino può richiedere l’annullamento del provvedimento se questo lede un suo interesse legittimo. L’interesse legittimo è una situazione giuridica attiva e consiste nella pretesa di un soggetto a che il potere della PA sia esercitato in conformità alla legge. ESEMPIO Mario ha appena svolto la prova scritta del concorso per diventare professore ed è in attesa degli esiti. Mario non ha il diritto soggettivo di vincere il concorso, ma ha l’interesse legittimo a che la PA corregga con imparzialità la sua prova, come previsto dalla legge. Chiedendo il rispetto della legge da parte della PA, il candidato tutela anche il proprio interesse a che il concorso si svolga correttamente. Allo stesso modo, Francesca ha presentato la domanda per ottenere il permesso di costruire sul suo terreno: poiché ha tutti i requisiti per ottenerlo, ha l’interesse legittimo a che la PA, agendo nel rispetto della legge, glielo rilasci.

Se la Pubblica Amministrazione non rispetta la legge che disciplina la materia, il cittadino può ricorrere al giudice. In questo modo, il cittadino può rendere invalidi gli atti della PA non conformi alla legge; al contempo, la sussistenza di ewventuali interessi legittimi (e il conseguente rischio di un ricorso) può indurre l’Amministrazione a comportarsi nel rispetto dei principi e delle regole del diritto amministrativo.

Rispondi alle domande di riepilogo.

L’interesse legittimo è una situazione giuridica soggettiva tutelata dall’ordinamento.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Situazioni giuridiche attive Sono posizioni di vantaggio attribuite dall’ordinamento giuridico a determinati soggetti. Le più importanti situazioni di vantaggio sono il diritto soggettivo e l’interesse legittimo.

APPRENDI e APPLICA

1. Che cosa sono le situazioni giuridiche attive? 2. Che cosa hanno in comune e che cosa differenzia i diritti soggettivi dagli interessi legittimi? 3. Che cosa succede se la PA emana un atto in una determinata materia senza rispettare la legge che disciplina quella materia?

RISOLVI IL CASO Marco, appena compiuti i diciotto anni, sostiene la prova scritta per ottenere la patente di guida. Avendo superato lo scritto, viene ammesso alla prova pratica, ma il funzionario che lo deve giudicare prova subito una istintiva antipatia nei suoi confronti e cerca di metterlo in difficoltà. Marco riesce a fare tutte le manovre richieste, ma il funzionario gli nega comunque la patente. ▪ Marco può vantare il diritto soggettivo ad avere la patente?

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

5. Una pluralità di Pubbliche Amministrazioni La PA si compone di tante diverse Amministrazioni.

Abbiamo visto che la funzione amministrativa è svolta da un complesso di uffici che, nel loro insieme, si denominano Pubblica Amministrazione. In verità, però, la PA è un insieme di enti e organi diversi fra loro, cosicché convivono tante diverse Amministrazioni.

5.1 L’ente pubblico Il diritto amministrativo è garanzia di una corretta azione amministrativa.

Come abbiamo già detto, il ruolo della PA nella vita di ciascuno di noi è molto importante. Per tale ragione, essa è assoggettata ai principi costituzionali e, più in generale, alle norme del diritto amministrativo. Il motivo è chiaro: chi persegue un interesse pubblico deve rispettare determinate regole poste a garanzia di un corretto agire. Diversamente, saremmo tutti esposti al potere incontrollato della PA. ESEMPIO La PA non può decidere arbitrariamente di concedere il permesso di co-

LE PAROLE DEL DIRITTO

Ente pubblico È una persona giuridica che persegue un interesse pubblico.

struire a un soggetto e non a un altro che, avendo tutti i requisiti richiesti, si trova nella stessa medesima condizione.

Nella macrocategoria degli enti pubblici , possiamo distinguere gli enti territoriali, gli enti strumentali e gli enti pubblici economici.

5.2 L’amministrazione diretta Il territorio definisce lo spazio di competenza degli enti territoriali.

Gli enti territoriali sono gli enti pubblici più noti: essi riconoscono il territorio quale uno dei loro caratteri fondamentali; stiamo parlando di: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni ( unità 3, capitoli 1 e 2).

Gli enti territoriali svolgono un’amministrazione diretta.

Ogni ente territoriale ha una propria amministrazione. Così, oltre all’Amministrazione statale, esistono tante Amministrazioni regionali, provinciali, metropolitane e comunali, che esercitano le funzioni amministrative rientranti nella loro competenza. In questi casi, si parla di amministrazione diretta perché è svolta direttamente dagli enti (Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni) titolari delle funzioni amministrative, attraverso propri uffici. A ben vedere, lo Stato esercita le sue funzioni anche per mezzo di organi e uffici distribuiti sul territorio (si tratta del principio di decentramento di cui all’art. 5 Cost.: unità 3, capitolo 1, § 1.2).

L’Amministrazione statale può essere centrale oppure periferica.

L’Amministrazione statale, che fa capo al Governo, dunque, può essere strutturata a più livelli territoriali: può essere centrale o periferica. ▪ Si parla di Amministrazione statale centrale quando è svolta da uffici che hanno sede nella capitale e che sono dotati di competenza sull’intero territorio nazionale. ▪ Si parla, invece, di Amministrazione statale periferica quando è strutturata in più uffici che hanno sede locale e competenze territorialmente delimitate.

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ESEMPIO Fanno parte dell’Amministrazione statale centrale i Ministeri; dell’Amministrazione statale periferica i vari “Provveditorati” (per esempio, alle opere pubbliche), le Sovrintendenze (per esempio, ai beni culturali), le Prefetture ecc.

5.3 L’amministrazione indiretta (o per enti strumentali) Accanto agli enti territoriali in cui è suddivisa la Repubblica in base all’art. 114 Cost. (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato), esistono svariati altri enti, creati per l’esercizio di loro funzioni. Si parla, in tal caso, di amministrazione indiretta o per enti strumentali. In altri termini, gli enti territoriali, per l’esercizio delle loro funzioni, possono avvalersi di enti strumentali quando le loro strutture amministrative ordinarie non appaiono idonee. Si creano, in questi casi, delle organizzazioni distinte, strutturate specificamente in vista delle funzioni che l’ente di origine (lo Stato, la Regione, il Comune) conferisce loro. Per questo, si parla anche di enti funzionali. ESEMPIO Le grandi città, per fornire il servizio di trasporto, spesso si dotano di enti di trasporto pubblici (autobus, metropolitane). Ancora, sono esempi di enti strumentali l’ISTAT (l’Istituto nazionale di statistica) e l’INAIL (l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro).

Gli enti strumentali hanno una propria distinta personalità giuridica e un’ autonomia gestionale più o meno accentuata dall’ente di origine. L’ente di origine, però, oltre a provvedere al finanziamento degli enti strumentali, mantiene una supremazia su di essi, attraverso il potere di nomina degli organi decisionali oppure di indirizzo e di controllo delle loro attività. Gli enti strumentali, del resto, nello svolgimento delle funzioni che sono state loro delegate, perseguono i fini di un altro ente (più precisamente, dell’ente di origine): si comprende allora perché la loro autonomia rispetto a esso sia scarsa.

L’amministrazione indiretta è svolta da enti strumentali per conto degli enti territoriali.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Personalità giuridica Una persona giuridica è un insieme di persone fisiche che hanno uno scopo comune e un patrimonio comune, distinto da quello dei singoli membri.

Autonomia gestionale La gestione consiste negli atti compiuti per amministrare un ente. L’autonomia garantisce che tali atti siano decisi dall’ente stesso.

Gli enti strumentali hanno personalità giuridica e autonomia gestionale, ma l’ente di origine è preminente rispetto a essi.

5.4 Gli enti pubblici economici Tra gli enti pubblici, un posto a parte spetta agli enti pubblici economici, istituiti per svolgere attività imprenditoriale, cioè di produzione di beni e servizi (nel settore industriale, del commercio, del credito, delle assicurazioni, dei trasporti ecc.).

Gli enti pubblici economici svolgono un’attività di produzione di beni e servizi.

Gli enti pubblici economici sono pubblici, in quanto svolgono attività di interesse pubblico, ed economici, in quanto operano come strumenti di cui si avvale lo Stato per intervenire nell’economia.

Lo Stato si serve degli enti pubblici economici per intervenire nell’economia.

Tuttavia, essi non sono soggetti a tutte le regole del diritto amministrativo: nello specifico, agiscono non attraverso atti amministrativi, ma attraverso atti di diritto privato (come i contratti del diritto commerciale); e il rapporto di lavoro che li lega ai propri dipendenti è regolato dalle stesse norme che si applicano alle imprese private. Ciononostante, questi enti sono sottoposti ai controlli e alla giurisdizione tipica degli enti pubblici; non possono fallire perché sono istituiti per legge; ed eventuali debiti o perdite degli stessi sono ripianati con denaro pubblico. 261

CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

ESEMPIO Prima che fossero privatizzati, erano enti pubblici economici le Poste Italiane, l’Enel e le Ferrovie dello Stato. Permane nella forma di ente pubblico economico l’Agenzia del Demanio, una delle agenzie fiscali istituite nell’ambito del Ministero dell’Economia e delle Finanze che si occupa, per esempio, di gestire il patrimonio immobiliare dello Stato.

Le regole dell’Unione Europea preposte alla tutela del libero mercato e della concorrenza hanno disposto la privatizzazione degli enti pubblici economici. Ciò ha generalmente comportato la loro trasformazione in Società per Azioni (SpA) e la vendita delle azioni sul mercato agli investitori privati. In alcuni casi lo Stato ha mantenuto la proprietà di un numero di azioni sufficiente a garantirgli il controllo della SpA (è il caso, per esempio, dell’Enel e delle Ferrovie dello Stato), ma ha comunque perso la facoltà di intervenire per ripianare con risorse pubbliche i debiti e le perdite di bilancio (divieto di aiuti di Stato). Dunque, anche le SpA a controllo pubblico, sono tenute ad agire secondo le regole della concorrenza e del mercato: per far fronte alle loro difficoltà finanziarie e incrementare il capitale occorre trovare degli investitori privati, italiani o stranieri, come nel caso di Alitalia trasformatasi in Ita, nel cui capitale è entrata Lufthansa. APPRENDI e APPLICA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE composta da vari

enti pubblici si distinguono in

enti territoriali (amministrazione diretta)

Stato, Regioni, Province e Città metropolitane, Comuni

enti strumentali (amministrazione indiretta)

enti pubblici economici

di essi si avvalgono gli enti territoriali

per lo svolgimento delle loro funzioni, perseguono i fini propri dell’ente di origine

per intervenire nell’economia; sono in parte soggetti alla disciplina civilistica

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è un ente pubblico? 2. Quali sono gli enti territoriali? Perché questi enti costituiscono l’amministrazione diretta? 3. Che cos’è l’Amministrazione statale centrale? E quella periferica? 4. Che cosa si intende per amministrazione indiretta? 5. Quali sono le caratteristiche degli enti strumentali? Quali rapporti hanno questi enti con quelli di origine? 6. Che cosa sono gli enti pubblici economici? Che cosa prevedono le norme europee per questi enti?

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Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1. L’ente strumentale persegue i fini di un V altro ente. 2. Gli uffici dell’Amministrazione statale hanno V tutti sede nella capitale. 3. Gli enti pubblici economici sono soggetti in V parte alla disciplina civilistica. 4. L’Amministrazione statale periferica è strutturata in più uffici che hanno sede locale V e competenze territorialmente delimitate. 5. L’Unione Europea ha stabilito che gli enti pubblici economici devono essere trasformati V in società private.

F F F

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6. Le diverse funzioni della PA Gli organi della Pubblica Amministrazione, a seconda dei compiti loro attribuiti, possono svolgere tre tipi di funzioni: ▪ una funzione attiva; ▪ una funzione consultiva; ▪ una funzione di controllo. All’interno della Pubblica Amministrazione, la maggior parte degli organi svolge una funzione attiva. Essi, cioè, prendono decisioni e operano concretamente per realizzare le finalità pubbliche stabilite dalla legge. Si tratta del Governo, dei Ministeri e dei loro organi decentrati (Prefetti, Questori ecc.).

La maggior parte degli organi della PA svolge una funzione amministrativa attiva.

Altri organi, invece, svolgono una funzione consultiva. Essi esprimono pareri che possono essere di indirizzo e di supporto per l’Amministrazione attiva, affinché essa possa svolgere al meglio il proprio ruolo. L’organo consultivo di maggiore importanza è, come vedremo, il Consiglio di Stato ( § 8).

Altri organi svolgono una funzione consultiva.

Infine, la Pubblica Amministrazione prevede una funzione di controllo, svolta da organi la cui attività è quella di verificare la legittimità degli atti amministrativi posti in essere dall’Amministrazione attiva. Il principale organo di controllo è la Corte dei conti ( § 9).

Altri ancora una funzione di controllo.

APPRENDI e APPLICA GLI ORGANI DELLA PA possono svolgere

funzione attiva

funzione consultiva

funzione di controllo

prendendo decisioni e operando per realizzare le finalità pubbliche stabilite dalla legge

esprimendo pareri a indirizzo e supporto dell’Amministrazione attiva

verificando la legittimità degli atti posti in essere dall’Amministrazione attiva

RISOLVI IL CASO Il Ministero dell’Istruzione e del Merito decide di modificare le modalità di svolgimento degli esami di Stato e invia il decreto ministeriale al Consiglio superiore della Pubblica Istruzione per avere un parere. Una volta acquisito il parere, ne accoglie alcuni rilievi e poiché il decreto comporta una certa spesa, lo invia alla Corte dei conti, il cui compito è quello di garantire «l’utilizzo appropriato ed efficace dei fondi pubblici, la ricerca di una gestione finanziaria rigorosa, la regolarità dell’azione amministrativa e l’informazione dei poteri pubblici e della popolazione tramite la pubblicazione di relazioni obiettive». ▪ Quali funzioni svolgono i tre organi?

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

7. Il Governo Il Governo è a capo dell’Amministrazione statale attiva.

A capo dell’Amministrazione statale attiva è posto il Governo. Come detto in precedenza, esso non è solo organo di indirizzo politico ed è composto dal Presidente del Consiglio, dai Ministri e dal Consiglio dei Ministri ( unità 2, capitolo 2, § 1).

7.1 Il Consiglio dei Ministri Il Consiglio dei Ministri determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa.

Il Consiglio dei Ministri è l’organo collegiale del Governo. Le sue funzioni sono indicate dall’art. 2 della legge n. 400/1988, che recita: «Il Consiglio dei Ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini dell’attuazione di essa, l’indirizzo generale dell’azione amministrativa». A esso spetta, dunque, il compito di elaborare gli orientamenti amministrativi complessivi ai quali i singoli Ministri e la Pubblica Amministrazione devono attenersi. ESEMPIO È il Consiglio dei Ministri che può decidere di privilegiare, nell’azione amministrativa, l’attuazione dei diritti sociali anziché perseguire obiettivi di avanzo di bilancio.

7.2 Il Presidente del Consiglio Il Presidente del Consiglio garantisce il rispetto dell’indirizzo generale: ha un ruolo di impulso, indirizzo e coordinamento.

Al Presidente del Consiglio è affidato dalla Costituzione (art. 95, c. 1) il compito di garantire che gli orientamenti amministrativi generali, elaborati dal Governo, siano rispettati dai Ministri. Egli, infatti, riveste un ruolo di raccordo, mantenendo l’unità dell’indirizzo amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri e operando, al fine di garantire la suddetta uniformità, sia verso l’alto, con le istituzioni europee, sia verso il basso, con il sistema delle autonomie locali. La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo dipartimenti e uffici. Il Presidente si avvale di tale struttura per l’esercizio delle funzioni attinenti al suo ruolo di impulso, di indirizzo e di coordinamento. ESEMPIO Proseguendo l’esempio precedente, il Presidente del Consiglio si occupa di fare in modo che i Ministeri rispettino in maniera uniforme la decisione di attuare i diritti sociali e che, quindi, utilizzino a questo scopo tutte le risorse economiche a loro disposizione.

7.3 I Ministri e i Ministeri I Ministeri (o Dicasteri) sono organizzazioni di uffici, personale e mezzi, finalizzate alla gestione di settori omogenei dell’attività amministrativa dello Stato, con al vertice il Ministro ( unità 2, capitolo 2, § 4.2). I Ministri hanno una doppia “anima”: sono, allo stesso tempo, organi politici e vertici dell’Amministrazione. I Ministeri sono le strutture amministrative di cui si avvalgono i Ministri nell’esercizio delle loro funzioni. Essi non hanno personalità giuridica distinta da quella statale ma sono parti dell’organizzazione statale: i loro atti, il loro personale, i loro mezzi sono dello Stato. I Ministri forniscono direttive ai Ministeri.

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I Ministri si occupano di fornire direttive alla struttura amministrativa di cui si avvalgono; definiscono inoltre obiettivi, priorità e programmi che la medesi-

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ma struttura deve rispettare al fine di attuare gli indirizzi generali determinati in sede di Consiglio dei Ministri. I Ministeri si articolano in una complessa struttura burocratica composta da numerosi uffici e organizzata in modo gerarchico. ESEMPIO Concludendo l’esempio precedente, i Ministri si occupano, infine, di dettare le direttive generali all’apparato amministrativo di cui sono al vertice, perché tale apparato si uniformi all’indirizzo generale voluto dal Consiglio dei Ministri e quindi impieghi tutte le risorse a disposizione per fornire la più ampia attuazione possibile dei diritti sociali.

I Ministeri hanno competenze settoriali definite dalla legge; tuttavia, è possibile ricondurre le loro attività a cinque ampi campi di intervento: ▪ l’ordine interno e internazionale;

Le attività dei Ministeri riguardano cinque campi di intervento.

▪ la gestione economico-finanziaria dello Stato; ▪ lo sviluppo economico e produttivo; ▪ l’assetto del territorio; ▪ i servizi sociali. Per comprendere il loro ambito di azione, è utile analizzare le funzioni di ciascun Ministero, la cui denominazione, per esigenze politiche particolari, può variare nel tempo (per esempio, lo storico della Pubblica Istruzione è diventato nel tempo Ministero dell’Istruzione e oggi Ministero dell’Istruzione e del merito). Nell’ambito della prima macroarea – l’ordine interno e internazionale – troviamo: il Ministero dell’Interno, il Ministero della Difesa, il Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale, il Ministero della Giustizia.

La prima macroarea riguarda l’ordine interno e internazionale.

▪ Il Ministero dell’Interno è competente a garantire l’ordine pubblico. A questo fine, esso dispone della Polizia, del Corpo dei Vigili del fuoco e dell’Agenzia informazioni e sicurezza interna (AISI). Importanti organi periferici di questo Ministero sono i Prefetti, i Questori e anche i Sindaci, quando operano come ufficiali del Governo per garantire la sicurezza nei Comuni da loro amministrati ( § 7.4). ▪ Il Ministero della Difesa gestisce le Forze armate, composte da Esercito, Marina militare, Aeronautica militare e Carabinieri. Ha una doppia strutturazione: una, di tipo militare-operativo, con al vertice il Capo di stato maggiore della Difesa (il più alto grado dell’esercito); l’altra, di tipo amministrativo (concernente la gestione del personale delle Forze armate), con a capo il Segretario generale della difesa, che può anche non essere un militare.

La sede del Ministero dell’Interno

▪ Il Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale si occupa dei rapporti con gli altri Stati e degli interessi italiani all’estero, relativamente agli affari economici, politici, sociali (con particolare riguardo ai problemi dell’emigrazione) e culturali. Gli uffici periferici si trovano fuori del territorio nazionale e sono costituiti dalle rappresentanze diplomatiche (le Ambasciate) e dagli Uffici consolari, nonché dagli Istituti di cultura italiana all’estero. ▪ I compiti del Ministero della Giustizia relativamente all’organizzazione unità 2, capitolo 3, § 3.5. giudiziaria sono già stati indicati in precedenza: Nell’ambito della seconda macroarea – la gestione economico-finanziaria dello Stato – troviamo il Ministero dell’Economia e delle Finanze, che si occupa di amministrare le entrate e le uscite dello Stato.

La seconda macroarea riguarda la gestione economico-finanziaria dello Stato.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

L’Agenzia delle Entrate è una delle agenzie fiscali del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Le entrate principali dello Stato sono costituite dai tributi. Poiché senza entrate adeguate non è possibile fornire servizi, che comportano sempre le uscite corrispondenti al loro costo, questo Ministero si occupa anche della lotta all’evasione fiscale, per la quale dispone della Guardia di finanza. Sul versante delle uscite, il Ministero dell’Economia e delle Finanze si occupa invece di tutte le spese dello Stato. Quando le spese sono eccessive rispetto alle entrate, il Ministero emette sul mercato Titoli di Stato, come Buoni del Tesoro e Certificati di Credito: in altri termini, si fa prestare del denaro dai privati; in cambio, si impegna a restituire il capitale a determinate scadenze e a versare un interesse. Oltre a ciò, al Ministero dell’Economia e delle Finanze spetta la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, il controllo sull’andamento della spesa e i conti consuntivi, nonché l’elaborazione delle strategie contro il deficit di bilancio e l’inflazione. Per questi suoi compiti è il vero centro della politica finanziaria dello Stato. Nello svolgimento dei suoi compiti, il Ministero si avvale delle agenzie fiscali, che svolgono le funzioni relative alle entrate (l’Agenzia delle Entrate si occupa degli accertamenti e dei controlli fiscali ecc.), alle dogane (l’Agenzia delle Dogane ha competenza in materia di servizi doganali, giochi, tabacchi ecc.) e ai beni immobiliari dello Stato (l’Agenzia del Demanio gestisce e valorizza il patrimonio immobiliare pubblico). La terza macroarea è quella dello sviluppo economico e produttivo.

Nell’ambito della terza macroarea – lo sviluppo economico e produttivo – troviamo il Ministero dello Sviluppo economico e il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali. ▪ Il Ministero dello Sviluppo economico è competente per lo sviluppo dell’industria e si occupa, fra le altre cose, dell’approvvigionamento di energia per la produzione industriale, degli incentivi industriali, della regolamentazione delle comunicazioni e della gestione delle imprese in crisi. Fanno capo a questo Ministero (e sono quindi sottoposte alla sua vigilanza e alla sua regolamentazione) le Camere di commercio, che sono enti pubblici di dimensione provinciale che svolgono funzioni di supporto e di promozione delle imprese e delle economie locali. ▪ Il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali si occupa di tutelare la qualità dei prodotti agroalimentari e di prevenire le frodi nel commercio; oltre a ciò, ha un importante ruolo di coordinamento fra l’intervento delle Regioni – che hanno ampie competenze in materia – e l’Unione Europea, che influenza in modo determinante la politica agricola dei Paesi membri.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nell’ambito della quarta macroarea – l’assetto del territorio – troviamo: il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare.

La quarta macroarea riguarda l’assetto del territorio.

▪ Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si occupa delle grandi opere pubbliche (strade, ponti, dighe ecc.), oltre che di opere che non hanno a che vedere con il governo del territorio come le infrastrutture digitali. ▪ Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare si occupa di attuare la politica ambientale. A tal fine: tutela la biodiversità, gli ecosistemi e il patrimonio marino-costiero; attua politiche di contrasto all’inquinamento e ai cambiamenti climatici ecc. Infine, nell’ambito della quinta macroarea – i servizi sociali – troviamo: il Ministero dell’Istruzione, il Ministero dell’Università e della Ricerca, il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo, il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, il Ministero della Salute.

La quinta e ultima macroarea si occupa dei servizi sociali.

▪ Il Ministero dell’Istruzione si occupa della gestione dell’istruzione pubblica e del controllo di quella privata, impartita attraverso le scuole e gli istituti dei diversi tipi: primaria e secondaria di primo e secondo grado (licei, istituti tecnici, istituti professionali). Nello svolgimento delle sue funzioni, si avvale di uffici periferici quali sono gli Uffici scolastici regionali, articolati a loro volta in strutture provinciali. ▪ Il Ministero dell’Università e della Ricerca si occupa della gestione della formazione universitaria; inoltre, con specifico riguardo alla materia della ricerca, gestisce la programmazione e il coordinamento della ricerca in ambito nazionale, promuove e sostiene la ricerca delle imprese ecc. ▪ Il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo si occupa della «tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione». ▪ Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali ha una posizione di primaria importanza nel quadro dei servizi sociali, tanto da essere ormai comunemente chiamato Ministero del welfare (cioè del benessere). Si occupa del mercato del lavoro e dei rapporti di lavoro. Si occupa altresì della vigilanza sugli istituti di previdenza e di assistenza, fra i quali si cita l’INPS (Istituto nazionale della previdenza sociale). ▪ Il Ministero della Salute è chiamato a vigilare, dare impulso, programmare l’attività della sanità in Italia, in base ai pareri forniti dall’Istituto Superiore di Sanità (organo scientifico, che sovrintende al Sistema Sanitario Nazionale) e dal Consiglio Superiore di Sanità (organo tecnico-consultivo del Ministro), nonché dalla Conferenza Stato-Regioni ed enti locali (organo che rappresenta le Regioni e gli enti locali: unità 3, capitolo 1, § 8.1). Il Ministero ha, inoltre, funzioni di vigilanza nei confronti della Croce Rossa Italiana e dell’Agenzia Italiana del Farmaco. Tuttavia, la gestione dei servizi non spetta a questo Ministero, bensì al Servizio Sanitario Nazionale, attraverso le ASL (Aziende Sanitarie Locali), che dipendono dalle Regioni.

7.4 Gli organi periferici dello Stato La presenza dello Stato sul territorio è garantita da alcuni organi che rivestono una notevole importanza: i Prefetti, i Questori e i Sindaci. 267

CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

Il Prefetto rappresenta il Governo ed è competente per immigrazione, sicurezza pubblica, protezione civile.

Il Prefetto è un rappresentante del Governo che opera nel territorio di ciascuna Provincia e dipende gerarchicamente dal Ministero dell’Interno. Egli ha competenza in materia di immigrazione, sicurezza pubblica e protezione civile, e ha il compito di intervenire qualora si verifichino calamità naturali nel suo territorio. Inoltre, l’attività delle Prefetture consente al Governo di venire a conoscenza delle problematiche più rilevanti nelle diverse realtà locali del Paese. ESEMPIO Il Prefetto di Torino, al fine di prevenire fenomeni di violenza fra tifoserie che mettano in pericolo l’ordine pubblico, può vietare la vendita di biglietti della partita di calcio, che si svolgerà fra Juventus e Inter a Torino, ai tifosi residenti in Lombardia. Al contempo, il Prefetto, al verificarsi di una calamità naturale, adotta i provvedimenti necessari a garantire il tempestivo avvio dei primi soccorsi.

Il Questore è competente per l’ordine pubblico sul territorio.

Il Questore è l’autorità provinciale di Pubblica sicurezza e, pertanto, coordina le forze di Polizia impiegate a garantire l’ordine pubblico. Inoltre, egli rilascia autorizzazioni in materia di detenzione di armi, di espatrio e di immigrazione, ed emana ordinanze al fine di regolamentare manifestazioni o eventi che possono interessare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini.

Il Sindaco è ufficiale del Governo.

Il Sindaco, in vari casi previsti dalle leggi, opera non come Capo dell’ente locale, ma come organo del Governo centrale. Si dice allora che è ufficiale del Governo. In questa veste, egli è alle dipendenze gerarchiche del Prefetto, che rappresenta localmente l’autorità centrale ( unità 3, capitolo 2, § 2.2).

Esistono anche altri organi periferici.

Altri organi periferici sono: ▪ gli Uffici scolastici regionali e provinciali, che dipendono dal Ministero dell’Istruzione; ▪ le Sovrintendenze dei beni culturali, che dipendono dal Ministero dei Beni culturali; ▪ i Comandi militari, che dipendono dal Ministero della Difesa.

APPRENDI e APPLICA GOVERNO

è a capo

dell’Amministrazione statale attiva

è composto da

il Consiglio dei Ministri che determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa

il Presidente del Consiglio che mantiene l’unità dell’indirizzo generale

i Ministri che forniscono direttive alla struttura amministrativa (il Ministero) di cui sono al vertice, affinché venga attuato l’indirizzo generale elaborato dal Consiglio dei Ministri

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali sono i Ministeri che si occupano di ordine interno ed internazionale e quali sono le loro competenze? 2. Quali sono i Ministeri che si occupano di sviluppo economico e produttivo e quali sono le loro competenze?

268

3. Quali sono i Ministeri che si occupano di gestione economico-finanziaria dello Stato e quali sono le loro competenze? 4. Quali sono gli organi periferici dello Stato?

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

8. Gli organi consultivi 8.1 Il Consiglio di Stato Il Consiglio di Stato è l’«organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’Amministrazione» (art. 100, c. 1, Cost.). Ha, quindi, una doppia natura, poiché svolge funzioni sia consultive sia giurisdizionali.

Il Consiglio di Stato svolge funzioni sia consultive sia giurisdizionali.

Per assolvere a tale sua doppia natura, il Consiglio di Stato si articola al suo interno in Sezioni, alcune delle quali svolgono la funzione giurisdizionale, altre la funzione consultiva. Per quanto attiene alla funzione giurisdizionale, l’art. 103, c. 1, Cost. dispone che il Consiglio di Stato ha «giurisdizione per la tutela, nei confronti della Pubblica Amministrazione, degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi». Nello specifico, è un giudice amministrativo, che svolge il ruolo di giudice di appello rispetto alle decisioni del TAR ( capitolo 2, § 8.3) Nell’esercizio della funzione consultiva, il Consiglio di Stato rappresenta invece il supremo organo di consulenza per gli aspetti giuridici e di buona amministrazione. Il Consiglio di Stato formula pareri, quando ciò sia richiesto dal Governo, da singoli Ministri o dalle Regioni. È questo il caso dei pareri facoltativi, cioè di quelli che sono stati richiesti facoltativamente dai soggetti interessati. Si parla invece di pareri obbligatori quando è la legge stessa a imporre il previo parere del Consiglio di Stato: in tal caso il parere è obbligatorio poiché è obbligatorio richiederlo.

Il Consiglio di Stato formula pareri facoltativi o obbligatori.

APPRENDI e APPLICA CONSIGLIO DI STATO svolge

una funzione giurisdizionale (di tutela della giustizia nell’Amministrazione)

una funzione consultiva (di consulenza giuridico-amministrativa)

in tale veste

è un giudice amministrativo che svolge il ruolo di giudice di appello rispetto alle sentenze dei Tar

fornisce pareri facoltativi o obbligatori

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In che cosa consiste la funzione consultiva del Consiglio di Stato? 2. Come possono essere i pareri? 3. Quali sono i Consigli superiori? 4. In che cosa consiste la funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato?

RISOLVI IL CASO Un ufficio della PA emana un atto amministrativo senza sentire il parere del Consiglio di Stato. ▪ L’atto è valido? La PA avrebbe comunque convenienza a richiedere il parere e a conformarvisi?

269

CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

Una seduta del Consiglio di Stato.

ESEMPIO Il Governo deve obbligatoriamente richiedere un parere al Consiglio di Stato quando emana regolamenti. I pareri obbligatori possono avere natura vincolante o non vincolante.

A loro volta, i pareri obbligatori possono avere natura vincolante o non vincolante: soltanto i primi obbligano la Pubblica Amministrazione che li riceve ad agire nel modo indicato, mentre i secondi pongono semplicemente in capo alla PA l’obbligo di motivare nel caso in cui decida di agire diversamente. Di fatto, l’efficacia dei pareri del Consiglio di Stato, tende a essere sempre assai forte. Infatti, se la Pubblica Amministrazione non vi si adegua, il privato potrebbe più facilmente decidersi a ricorrere contro l’atto adottato, anche considerando che il ricorso giurisdizionale che ne conseguirebbe verrebbe, in ultima istanza, deciso dallo stesso Consiglio di Stato, attraverso le sue Sezioni giurisdizionali.

8.2 Altri organi consultivi Presso i Ministeri sono presenti appositi organi consultivi.

Mentre il Consiglio di Stato è un organo di consulenza generale del Governo, presso i diversi Ministeri sono presenti appositi organi consultivi che hanno il compito di formulare pareri sulle questioni di loro competenza. Essi vengono denominati “Consigli superiori” (dell’Istruzione, della Sanità, dei Lavori pubblici ecc.). Tali Consigli sono composti da dirigenti del Ministero e da consulenti esterni, specializzati nelle materie trattate.

9. Gli organi di controllo: la Corte dei conti La Corte dei conti ha funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali.

La Corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale previsto dagli artt. 100 e 103 Cost., che la ricomprende tra gli organi ausiliari del Governo. Essa ha funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali. In particolare, la funzione di controllo trova la sua legittimazione nell’art. 100, c. 2, Cost., il quale sancisce che: «La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito».

270

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

9.1 Il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo Gli atti della Pubblica Amministrazione contrari alla legge (cioè illegittimi) possono essere impugnati dagli interessati davanti a un giudice, per ottenerne l’annullamento. Oltre a ciò, la Costituzione si è preoccupata di organizzare un controllo interno all’Amministrazione stessa, che, per gli atti più importanti, si svolge d’ufficio (cioè senza necessità che sia richiesto da un eventuale interessato) e mira a garantire il rispetto del principio di legalità. Nello specifico, si tratta di un controllo preventivo, in quanto si svolge su alcuni atti dell’Esecutivo prima che questi divengano efficaci. Gli scenari che ne possono conseguire sono diversi:

Per gli atti più importanti della PA è previsto un controllo preventivo dell’Amministrazione stessa.

▪ se l’atto supera il controllo, diventerà efficace. Più precisamente, su di esso viene apposto un visto, che viene annotato in un apposito registro: ecco perché questo tipo di procedura si denomina registrazione della Corte dei conti; ▪ se l’atto non supera il controllo, tendenzialmente non produrrà effetti. È però possibile che il Governo ordini la cosiddetta registrazione con riserva e superi così l’opposizione della Corte dei conti. In tal caso la Corte registra l’atto riservandosi di inviare al Parlamento una relazione inerente a tale imposizione, affinché eventualmente sia fatta valere la responsabilità politica del Governo per avere agito contro la legge.

9.2 Il giudizio di parificazione Al termine di ogni esercizio finanziario (cioè annualmente), la Corte dei conti è chiamata a confrontare i rendiconti consuntivi delle Amministrazioni statali e regionali con il bilancio preventivo, al fine di accertare la regolarità della gestione delle risorse pubbliche. Il giudizio reso dalla Corte dei conti si chiama giudizio di parificazione (tra i due documenti contabili: quello preventivo e quello successivo). Si tratta di un controllo successivo, svolto cioè dopo che gli atti sono già stati portati a esecuzione. Esso non serve a impedire che un atto contrario a legge produca effetti; semmai può far emergere la responsabilità del Governo che abbia fatto un cattivo uso delle risorse pubbliche e può prevenire, per il futuro, le disfunzioni che siano state accertate nel passato. I rilievi in proposito sono condensati in una relazione alle Camere.

La Corte dei conti esprime un giudizio di parificazione.

9.3 Il controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni Pubbliche Nell’ottica di potenziare la funzione di controllo della Corte dei conti, e così stimolare la legalità e il buon andamento dell’azione amministrativa, nel 1994 è stato attribuito alla Corte dei conti anche il controllo sulla gestione delle Amministrazioni Pubbliche. In questo caso la Corte dei conti è chiamata a verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni alle Amministrazioni. Lo scopo è di accertare la rispondenza dei risultati dell’azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando così l’efficienza della Pubblica Amministrazione.

Alla Corte dei conti spetta anche il controllo sulla gestione delle Amministrazioni Pubbliche.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

9.4 La partecipazione al controllo sulla gestione finanziaria La Corte dei conti effettua controlli sugli enti pubblici che si avvalgono di contributi statali.

La Corte dei conti deve altresì controllare la legittimità degli atti e la regolarità della gestione degli enti pubblici, che si avvalgono normalmente di contributi da parte dello Stato. A tal fine, un magistrato della Corte dei conti partecipa alle riunioni del Consiglio d’amministrazione di tali enti, con il compito di segnalare e prevenire il compimento di irregolarità. Anche sui risultati di questo controllo, viene fatta una relazione alle Camere.

9.5 Funzioni giurisdizionali e consultive La Corte dei conti ha una funzione giurisdizionale per i contenziosi contabili e pensionistici.

Le funzioni consultive riguardano alcuni disegni di legge governativi.

Oltre alle funzioni di controllo, la Corte dei conti svolge funzioni giurisdizionali e consultive. La funzione giurisdizionale della Corte dei conti trova la sua legittimazione nell’art. 103, c. 2, Cost., secondo il quale: «La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge». Essa, quindi, giudica delle controversie che possono insorgere con la PA in determinate materie, quali i giudizi di responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici funzionari (contenzioso contabile) e quelli relativi alle pensioni civili e militari e alle pensioni di guerra (contenzioso pensionistico). Infine, le funzioni consultive sono svolte soprattutto con riferimento ai disegni di legge governativi che intendono modificare la legge sulla contabilità dello Stato oppure, ancora, l’ordinamento e le funzioni della stessa Corte dei conti.

APPRENDI e APPLICA CORTE DEI CONTI svolge

funzioni di controllo

funzioni giurisdizionali

funzioni consultive

può essere

nelle materie di

con riguardo ai

controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo

contabilità pubblica

disegni di legge in materia di contabilità dello Stato, ordinamento e funzioni della Corte

controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato

controllo sulla regolarità della gestione delle Amministrazioni Pubbliche

RISOLVI IL CASO La Corte dei conti esercita annualmente un controllo sul bilancio dello Stato. ▪ Se tale verifica porta alla conclusione che la gestione non è stata condotta sulla base di un corretto uso delle risorse pubbliche, significa che il bilancio approvato non ha valore esecutivo e deve essere modificato e rinviato alle Camere per una nuova votazione?

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Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la Corte dei conti e quali funzioni svolge? 2. In che cosa consiste il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo da parte della Corte dei conti? 3. Che cos’è il giudizio di parificazione? 4. In che cosa consiste il controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni Pubbliche? 5. In che modo la Corte dei conti partecipa al controllo sulla gestione finanziaria? 6. In che cosa si sostanziano le funzioni giurisdizionali e consultive della Corte dei conti?

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

10. Le Autorità indipendenti Le Autorità indipendenti (o Authority) costituiscono un fenomeno particolarmente eterogeneo: sono tante e diverse fra loro per le funzioni che esercitano e i poteri di cui dispongono.

Le Autorità indipendenti hanno diverse funzioni.

Le Autorità indipendenti sono organismi di vigilanza su delicati settori della vita economica e sociale, a cui è attribuito il compito di assicurare il rispetto di regole di correttezza da parte degli operatori economici che in essi agiscono.

Sono organismi di vigilanza.

Dispongono di poteri di controllo e di monitoraggio, di regolamentazione e di denuncia all’autorità giudiziaria in caso di violazione delle leggi. Oltre a ciò, sono dotate di poteri sanzionatori e di risoluzione dei conflitti. Le Autorità, pur se nominate dal Governo o dal Parlamento e pur dovendo, di norma, trasmettere agli stessi relazioni in ordine all’attività svolta, godono di una marcata indipendenza dal potere politico. Ciò costituisce la condizione necessaria per assolvere in modo imparziale alle loro funzioni, che spesso vanno a toccare interessi contrapposti (di imprese tra loro, di imprese e consumatori, di soggetti in posizione dominante e singoli cittadini utenti ecc.).

Le Autorità sono indipendenti dal potere politico e sono dotate di elevata competenza tecnica.

In ragione dei compiti che sono chiamate a svolgere, sono inoltre dotate di un’elevata competenza tecnica: è questo il principale motivo dell’esponenziale aumento delle funzioni che vengono loro attribuite in settori che richiedono, per l’appunto, tale competenza. Le principali Autorità indipendenti sono: ▪ la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), che si occupa del mercato dei prodotti finanziari, assicurandone la trasparenza e garantendo la completezza delle informazioni;

Le principali Autorità indipendenti sono: la Consob, l’Antitrust, il Garante per la Privacy, l’Anac, l’Agcom, l’Arera.

▪ l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust), che interviene in caso di intese restrittive della libertà di concorrenza, di pubblicità ingannevole e pratiche commerciali scorrette tra professionisti e consumatori o, ancora, nelle situazioni di abuso di posizione dominante; ▪ il Garante per la privacy, che si occupa di tutti gli ambiti, pubblici e privati, nei quali occorre assicurare il corretto trattamento dei dati e il rispetto dei diritti dei cittadini in relazione all’utilizzo delle informazioni personali (per esempio, controlla che i trattamenti di dati personali siano conformi a leggi e regolamenti); ▪ l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac), che ha come missione la prevenzione della corruzione nelle Amministrazioni Pubbliche; a tal fine, l’Anac ha fra i suoi obiettivi quello di rendere la PA sempre più trasparente, poiché difficilmente corruzione e trasparenza convivono; ▪ l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom), che ha il compito di garantire il pluralismo nel sistema delle telecomunicazioni, dell’editoria e dei mezzi di comunicazione di massa; ▪ l’Autorità di regolazione per energia reti ambiente (Arera), che deve garantire la libera concorrenza e l’efficienza nei servizi di pubblica utilità (quali l’acqua, la luce, il gas) assicurandone la fruibilità su tutto il territorio nazionale. 273

CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

ESEMPIO La Consob regolamenta la prestazione dei servizi e delle attività di investimento. L’Antitrust, in caso di urgenza, può disporre la sospensione provvisoria delle pratiche commerciali scorrette; e, se le imprese non adempiono, può anche disporre sanzioni amministrative pecuniarie. L’Anac adotta un Piano nazionale anticorruzione, il quale costituisce un atto di indirizzo per le PA chiamate ad adottare misure di prevenzione del fenomeno corruttivo.

11. Il rapporto di pubblico impiego 11.1 I dipendenti pubblici e la Pubblica Amministrazione Il rapporto di pubblico impiego riguarda i dipendenti pubblici al servizio della PA.

Il rapporto di pubblico impiego è quello che lega alla Pubblica Amministrazione (in qualità di datrice di lavoro) i dipendenti pubblici, che prestano la loro opera professionalmente, continuativamente e in modo retribuito. Per effetto di tale rapporto, il dipendente risulta stabilmente inserito nell’organizzazione della Pubblica Amministrazione, rispetto alla quale è gerarchicamente subordinato. In tal modo, la prestazione del dipendente concorre a realizzare i fini istituzionali della PA medesima.

Per aumentare efficienza ed efficacia, è in corso la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego.

Dagli anni Novanta del secolo scorso, si è registrato un progressivo percorso di privatizzazione del rapporto di impiego presso le Amministrazioni Pubbliche, che ha come fine quello di regolamentare il lavoro presso la Pubblica Amministrazione con la disciplina tipica del lavoratore privato, al fine di aumentarne l’efficienza e l’efficacia.

APPRENDI e APPLICA AUTORITÀ INDIPENDENTI

vigilano su settori delicati della vita economica e sociale

hanno poteri di controllo e regolamentazione e di denuncia in caso di violazione delle leggi

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa sono le Autorità indipendenti? 2. Quali poteri hanno le Autorità indipendenti? 3. Perché le Autorità indipendenti devono essere indipendenti dal potere politico? 4. Quali sono le funzioni della Consob? 5. Quali sono le funzioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato? 6. Quali sono le funzioni del Garante per la privacy? Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1. I membri delle Autorità indipendenti sono scelti dal Presidente della Repubblica per

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hanno anche poteri sanzionatori e di risoluzione dei conflitti

garantire la loro indipendenza. 2. Le Autorità indipendenti possono soltanto fare indagini e presentare relazioni alle Camere. 3. Le Autorità indipendenti possono comminare sanzioni. 4. Le Autorità indipendenti, come i giudici, hanno il potere di risolvere conflitti. 5. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato vigila per reprimere la pubblicità ingannevole. 6. Il Garante per la privacy garantisce che i dati personali siano facilmente accessibili a tutti.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

La disciplina in questione è quella contenuta nel codice civile e nello Statuto dei lavoratori (legge n. 300/1970); a essa si affianca quella contenuta nella contrattazione collettiva che, a seguito della privatizzazione, interviene a regolare anche il rapporto di pubblico impiego. Inoltre, la stessa Costituzione detta alcuni fondamentali principi in materia di pubblico impiego: si tratta dell’accesso alla Pubblica Amministrazione (artt. 97, c. 4, e 51, c. 1) e della responsabilità del pubblico dipendente (art. 28, c. 1).

11.2 L’accesso al pubblico impiego Secondo l’art. 97, c. 4, Cost., agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, che è la forma generale e ordinaria di reclutamento nell’ambito del pubblico impiego. Il concorso consente la selezione dei candidati, attraverso prove rivolte esclusivamente ad accertare le loro capacità e la professionalità necessaria per ricoprire un determinato incarico. La selezione dei candidati è richiesta per garantire l’imparzialità dell’assunzione, escludendo favoritismi personali. Contemporaneamente, la selezione dei migliori è necessaria per perseguire anche il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Tuttavia, in alcuni casi previsti in modo tassativo dalla legge, sono possibili delle deroghe alla modalità di accesso alle dipendenze della Pubblica Amministrazione per concorso; nello specifico, la PA può assumere mediante: ▪ chiamata diretta, con riguardo alle categorie sociali cosiddette “protette” (per esempio, persone affette da disabilità);

LE PAROLE DEL DIRITTO

Statuto dei lavoratori È la legge n. 300/1970, che sancisce i diritti dei lavoratori subordinati. Garantisce la libertà di opinione nei luoghi di lavoro, il diritto di riunione dei lavoratori, il divieto di licenziamento se non per giusta causa o giustificato motivo (art. 18) e la libertà sindacale. Contratto collettivo È il contratto stipulato, per ogni settore produttivo, tra datori di lavoro e sindacati dei lavoratori per stabilire la retribuzione minima e le condizioni di lavoro. I contratti individuali fra il singolo lavoratore e il datore di lavoro devono uniformarsi al contratto collettivo del settore.

Chiamata diretta e avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento sono le uniche deroghe ammesse all’assunzione per concorso.

▪ avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, per i profili e le qualifiche per le quali è sufficiente il solo requisito della scuola dell’obbligo. Una volta assunto, il dipendente è sottoposto a un periodo di prova, al termine del quale si intende confermato in servizio.

Dopo l’assunzione è previsto un periodo di prova.

Secondo l’art. 51, c. 1, Cost., il diritto di accedere agli uffici pubblici è riconosciuto a tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso, in condizione di uguaglianza. L’accesso agli impieghi della Pubblica Amministrazione avviene mediante concorso.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

Per l’ammissione al pubblico impiego sono previsti alcuni requisiti.

I requisiti per l’ammissione al pubblico impiego sono: ▪ la cittadinanza italiana o di uno degli Stati membri dell’Unione Europea; ▪ l’età non inferiore a 18 anni; ▪ l’idoneità fisica all’impiego; ▪ il godimento dei diritti politici; ▪ il titolo di studio. ESEMPIO Alla luce e nel rispetto dei requisiti per l’ammissione al pubblico impiego, non può divenire un pubblico impiegato un cittadino di uno Stato esterno alla UE, oppure chi abbia compiuto reati particolarmente gravi, oppure ancora chi soffra di una patologia non compatibile con la mansione da svolgere in virtù dell’assunzione.

RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO

lega la PA ai dipendenti pubblici

vi si accede mediante

concorso, salvo i casi di

chiamata diretta (per determinate categorie protette)

avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento (quando sia richiesta la sola scuola dell’obbligo)

11.3 Le responsabilità del dipendente pubblico

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I dipendenti pubblici sono responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti.

L’art. 28, c. 1, Cost. stabilisce che: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti». I casi di responsabilità in cui può incorrere il dipendente pubblico sono dunque molteplici: responsabilità penale, civile, amministrativa, contabile, disciplinare.

Si ha responsabilità penale se viene commesso un illecito penale a danno della collettività.

Si può parlare di responsabilità penale ogni volta in cui un dipendente pubblico commette un illecito penale (o reato), violando una norma giuridica che tutela un interesse generale della collettività. Nel nostro ordinamento, «La responsabilità penale è personale» (art. 27 Cost.) e per questo motivo i funzionari pubblici e gli impiegati della PA rispondono personalmente delle azioni illecite commesse nell’esercizio delle loro funzioni. Nel codice penale sono espressamente menzionati reati tipici dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio, ossia: il peculato, la concussione, l’induzione indebita a dare o promettere utilità, la corruzione, l’abuso d’ufficio, la rivelazione o l’utilizzazione del segreto d’ufficio, l’omissione o il rifiuto di atti d’ufficio.

UNITÀ 4

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ECONOMIA AZIENDALE

Il lavoro dipendente, tra pubblico e privato Tra le molte domande che forse ti sarai fatto durante le ore dedicate all’orientamento vi sarà stato forse il dubbio se preferire in futuro un posto di lavoro pubblico o privato. Le due condizioni di dipendente di una Pubblica Amministrazione o di un’azienda privata differiscono tra loro per molti aspetti, nonostante la tendenza in atto a una “privatizzazione” del rapporto di pubblico impiego.

NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

IN AZIENDA

Il datore di lavoro privato seleziona liberamente i propri dipendenti, valutandone personalmente l’idoneità all’incarico che intende affidare loro.

Il rapporto trova la sua principale fonte nel contratto individuale e nel contratto collettivo nazionale.

Il rapporto di lavoro privato è finalizzato al soddisfacimento delle esigenze dell’impresa.

Il datore di lavoro privato è libero di organizzare il lavoro all’interno della propria impresa nel modo che ritiene più idoneo al perseguimento dei suoi obiettivi economici.

La selezione

Il pubblico dipendente viene selezionato mediante concorso.

La disciplina del rapporto

Il rapporto di lavoro si fonda sulla legge e sui contratti collettivi nazionali.

L’obiettivo del lavoro

Il rapporto di pubblico impiego è finalizzato al perseguimento degli interessi pubblici.

L’organizzazione del lavoro

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.

Il settore privato è maggiormente pervaso da logiche ispirate a esigenze di flessibilità dei lavoratori e fa maggiore utilizzo di rapporti di lavoro a termine.

La flessibilità

Un dipendente privato licenziato senza giusta causa ha diritto a un risarcimento da parte dell’azienda.

Il licenziamento illegittimo

Nel settore pubblico si registra una più incisiva tutela della conservazione del posto di lavoro e il ricorso di rapporti di lavoro a termine è condizionato all’esistenza di comprovate esigenze.

Un dipendente pubblico licenziato senza giusta causa ha diritto al reintegro.

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CAPITOLO 1 | PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

ESEMPIO Alice ha fatto domanda per avere un permesso di costruire ma il funzionario competente le ha fatto capire che l’unico modo per ottenerlo è pagare 500 euro. Si ha responsabilità civile se viene causato un danno ingiusto.

Si ha responsabilità civile quando un dipendente pubblico cagiona un danno ingiusto ad altre persone nell’esercizio o comunque in relazione alle sue funzioni amministrative (art. 2043 c.c.). Tuttavia, il dipendente è obbligato a risarcire il danno provocato solo se ha agito con dolo (cioè intenzionalmente) o colpa grave (cioè per una grave imperizia, imprudenza o inosservanza). ESEMPIO È il caso del funzionario pubblico che nega il permesso di costruire a un soggetto che aveva tutti i requisiti per ottenerlo; se ha agito con dolo o colpa grave, sarà responsabile dei danni causati al soggetto medesimo, il quale, per esempio, aveva investito dei soldi nell’acquisto di quel particolare terreno perché voleva avviare un’attività proprio in quella zona.

Inoltre, la responsabilità civile «si estende allo Stato e agli enti pubblici». Questo significa che colui che viene danneggiato ingiustamente dal comportamento di un dipendente pubblico può pretendere di essere risarcito direttamente dalla Pubblica Amministrazione la quale, a sua volta, potrà rivalersi sull’autore della condotta illecita e farsi rimborsare quanto è stato oggetto di risarcimento. Si ha responsabilità amministrativa o contabile se viene causato un danno alla PA.

Incorre nella responsabilità amministrativa il funzionario o l’impiegato che, per non aver osservato dolosamente o colposamente i suoi obblighi di servizio, abbia causato un danno alla Pubblica Amministrazione. Ciò avviene quando un dipendente pubblico non osserva i suoi doveri nei confronti della Pubblica Amministrazione. In tal caso, egli sarà tenuto a risarcire il danno provocato. ESEMPIO Se si scopre che un pubblico dipendente gioca a golf quando dovrebbe essere al lavoro, la PA ne subisce un danno; e ciò non soltanto perché pagava un soggetto senza che questi lavorasse ma perché vede la propria immagine compromessa (si parla in tal caso di danno all’immagine).

La responsabilità disciplinare riguarda la violazione di obblighi relativi al pubblico impiego.

Una particolare forma di responsabilità amministrativa è quella contabile, che riguarda i dipendenti pubblici che si trovano ad avere la disponibilità di denaro o di altri valori pubblici per lo svolgimento di particolari compiti loro assegnati. La responsabilità disciplinare non è menzionata dall’art. 28 Cost. Essa consiste nella violazione, da parte del dipendente pubblico, di obblighi inerenti al rapporto di pubblico impiego previsti dalla contrattazione collettiva, dalla legge o dal codice di comportamento. ESEMPIO Costituisce un caso di responsabilità disciplinare la falsa attestazione della presenza in servizio da parte dei dipendenti pubblici, soprannominati per questo dai media “i furbetti del cartellino”.

La sanzione disciplinare si applica mediante un procedimento disciplinare.

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L’applicazione di una sanzione disciplinare a carico di un dipendente pubblico avviene tramite lo svolgimento di un vero e proprio procedimento disciplinare, che è finalizzato al completo accertamento dei fatti e a permettere il corretto esercizio del diritto di difesa.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ESEMPIO In riferimento all’esempio precedente, al dipendente colto in flagrante sarà applicata la sospensione cautelare entro 48 ore dalla scoperta del fatto; nel frattempo sarà attivato il procedimento disciplinare che, in questo caso specifico, dovrà concludersi entro 30 giorni.

Nel corso del procedimento disciplinare sono previste, fra le altre cose: la contestazione scritta dell’addebito al dipendente, la convocazione dello stesso per l’audizione in contraddittorio a sua difesa, la possibilità per il dipendente medesimo di presentare memorie scritte difensive ecc. Le sanzioni disciplinari, dalla più lieve alla più grave, sono: ▪ il rimprovero verbale, cioè un’ammonizione orale; ▪ la censura, cioè un rimprovero scritto; ▪ la multa, vale a dire il pagamento di una somma di denaro; ▪ la sospensione dal lavoro con privazione della retribuzione; ▪ il licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo soggettivo. APPRENDI e APPLICA RESPONSABILITÀ DEL DIPENDENTE PUBBLICO sono

responsabilità penale

responsabilità civile

responsabilità amministrativa

responsabilità disciplinare

se commette uno dei reati previsti dal codice penale

se ha cagionato un danno ingiusto ad altre persone

se ha cagionato un danno alla PA

se ha violato i doveri inerenti al rapporto di lavoro

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il rapporto di pubblico impiego? 2. Per aumentare l’efficienza e l’efficacia del rapporto di pubblico impiego, che cosa è stato fatto? 3. Come si accede agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni? 4. Che cos’è la chiamata diretta? E che cos’è l’avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento? 5. Quali sono i requisiti per l’ammissione al pubblico impiego? 6. Quali sono i reati tipici dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio? 7. Quando si ha la responsabilità civile di un dipendente pubblico? 8. In che cosa consiste la responsabilità amministrativa? 9. In che cosa consiste la responsabilità disciplinare? Quali sono le sanzioni disciplinari?

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Attenzione ai distrattori! Il signor Bianchi è titolare di una farmacia. Il signor Rossi è un componente delle forze di Polizia che opera nello stesso Comune in cui è situata la farmacia di Bianchi, e ha iniziato a minacciare quest’ultimo di comminargli delle sanzioni pecuniarie qualora l’esercente non gli versi una determinata cifra in denaro. ▪ Il comportamento dell’operatore di Polizia è lecito? Se non lo è, quale reato configura? dipendente • illecito • imprenditore • lecito • poteri • reati È un comportamento ………….................................……… che rientra in uno dei ………….................................……… tipici dei pubblici ufficiali, cioè quello di concussione, che si configura quando un ………….................................………………

pubblico, della sua qualità o dei suoi

, costringe taluno a dare o a promettere

………….................................………

indebitamente – a sé o ad altri – denaro o altra utilità.

279

CAPITOLO 1

| PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

SINTESI del capitolo 1

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Quali compiti svolge la Pubblica Amministrazione? PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Cura in concreto gli interessi comuni, soddisfacendo i bisogni della popolazione. Le sue funzioni possono essere distinte a seconda che siano rivolte alla garanzia dell’ordinata vita sociale o al benessere della collettività.

è regolata da alcuni

principi costituzionali

Quali principi costituzionali governano l’attività della PA? principio di legalità

principio di imparzialità

principio del buon andamento

principio di responsabilità

Il principio di legalità, che impone il rispetto della legge in qualunque atto della PA. Il principio di imparzialità che impone che tutti i cittadini siano trattati allo stesso modo. Il principio del buon andamento che richiede efficienza, efficacia ed economicità nella funzione amministrativa. Il principio di responsabilità per tutti gli atti compiuti in violazione di diritti dei cittadini compiuti dagli enti pubblici.

Quando si parla di amministrazione diretta?

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nell’amministrazione diretta le funzioni amministrative sono svolte direttamente dai Comuni, Regioni, Province, Stato attraverso propri uffici. L’Amministrazione statale, che fa capo al Governo, può essere strutturata a più livelli territoriali: può essere centrale o periferica.

si articola in

Quando si parla di amministrazione indiretta? amministrazione diretta

280

amministrazione indiretta

Nell’Amministrazione indiretta le funzioni amministrative sono svolte da enti strumentali dotati di personalità giuridica e autonomia gestionale. Gli enti pubblici economici svolgono attività imprenditoriale.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Quali organi operano a livello centrale nel Governo? A livello centrale operano il Consiglio dei Ministri, che determina la politica generale, Presidente del Consiglio dei Ministri, che dirige l’attività dei singoli Ministri, che hanno la responsabilità di specifiche aree della PA.

ORGANI DI GOVERNO si dividono in

Quali organi operano a livello periferico nel Governo? organi centrali

organi periferici

Il Prefetto opera nel territorio di ciascuna Provincia e dipende gerarchicamente dal Ministero dell’Interno. Il Questore coordina le forze di Polizia. Il Sindaco, oltre a rappresentare la comunità locale, opera anche come ufficiale del Governo alle dipendenze del Prefetto.

Quali funzioni svolge il Consiglio di Stato? Il Consiglio di Stato svolge funzioni sia consultive sia giurisdizionali. Fornisce pareri che possono essere facoltativi od obbligatori, vincolanti o non vincolanti.

ORGANI CONSULTIVI E DI CONTROLLO sono

Quali funzioni svolge la Corte dei conti? Consiglio di Stato

Corte dei conti

La Corte dei conti ha funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali. Il controllo preventivo rende gli atti efficaci, quello successivo verifica la rispondenza delle spese con il bilancio preventivo (giudizio di parificazione) e la regolarità della gestione amministrativa. La Corte giudica anche sulle controversie che riguardano la PA nei contenziosi contabili e pensionistici.

Come avviene l’accesso al pubblico impiego? L’accesso al pubblico impiego avviene attraverso un concorso, che consente la selezione dei candidati che abbiano la professionalità necessaria per ricoprire un determinato incarico.

RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO

ha inizio attraverso

comporta un particolare

pubblico concorso

regime di responsabilità

Quali responsabilità hanno i dipendenti pubblici? I pubblici dipendenti sono soggetti a responsabilità penali in caso di reato, civili qualora cagionino un danno ingiusto a terzi nell’esercizio di funzioni amministrative, amministrative qualora cagionino un danno alla PA, disciplinari se violano i doveri inerenti al rapporto di lavoro.

281

CAPITOLO 1

| PRINCIPI E ORGANIZZAZIONE

VERIFICA del capitolo 1

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

infine, agiscono affinché tale indirizzo venga

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

di cui sono al vertice ed avvalendosi

1. Il mantenimento dell’ordine pubblico rientra tra i compiti di benessere.

dipendente può incorrere in diverse forme di

(se commette un reato come il peculato, la

3. Nello svolgimento della propria funzione, il pubblico

3. Il Presidente del Consiglio definisce l’indirizzo generale dell’attività amministrativa.

responsabilità, ossia in quella: ……................................................

4. Gli enti pubblici economici sono enti di cui

corruzione, la rivelazione di …..................…................................................

si possono avvalere le Regioni per l’esercizio V delle loro funzioni.

oppure la ……................................................ ), civile (se cagiona ad F

5. Il Governo è a capo dell’Amministrazione statale attiva.

cagiona alla ……........................ un danno), ……................................................ (se viola i doveri inerenti al rapporto di servizio).

giuridica soggettiva non protetta dall’ordinamento.

Il Garante per la privacy è una Authority.

8. Il dipendente pubblico, di norma, viene assunto tramite concorso.

altri un danno ……................................................ ), amministrativa (se, non osservando i suoi obblighi di servizio,

6. L’interesse legittimo è una situazione

di organi ……................................................ .

2. La funzione amministrativa è esercitata dalla PA.

attuato, fornendo direttive ai ……................................................

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Dietro richiesta del Governo, il Consiglio di Stato

e di difendere le persone e i loro ……................................................

fornisce un parere facoltativo negativo su un determinato atto che il Governo voleva adottare. ▪ Il Governo dovrà adeguarsi a esso? a No, ma questo parere ha un forte potere persuasivo. b Sì, poiché tale parere ha natura vincolante. c No, nonostante questo sia un parere obbligatorio. d Sì, poiché il parere è stato reso nei confronti dell’Esecutivo.

(compiti ……................................................ ) sia di ……................................................

2. Nello svolgimento della procedura di registrazione,

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. La funzione …........…................................................ è l’attività volta a curare in concreto gli interessi ……................................................ per soddisfare i bisogni della collettività. Può essere classificata in due macroaree: la PA, infatti, si fa carico sia di mantenere ….....................................…................................................

le condizioni della vita sociale, fornendo servizi alla collettività (compiti ……................................................ ).

2. Il ……................................................ è a capo dell’Amministrazione statale attiva: il ……........................................................................ determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa; il …..........................…............................................................

mantiene ……....................................

dello stesso; i ……................................................ ,

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la Corte dei conti nega il proprio visto. ▪ L’atto potrà produrre effetti? a No, poiché non ha superato il controllo preventivo della Corte. b Sì, poiché il controllo è soltanto successivo. c Sì, poiché tale controllo può condurre soltanto a far emergere la responsabilità del Governo. d No, purché il Governo non ordini la

UNITÀ 4

registrazione con riserva.

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Preparati al colloquio

3. Al vaglio dell’Antitrust c’è il comportamento di un ente pubblico economico che attua una pratica commerciale scorretta. Il Governo richiede all’Autorità di non intervenire.

▪ L’Autorità potrà comunque intervenire?

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Autorità indipendente AUTOCORREZIONE Organismo di vigilanza su delicati settori della vita economica e sociale, a cui è attribuito il compito di assicurare il rispetto di regole di correttezza da parte degli operatori economici che in essi agiscono.

▪

Corte dei conti Organo di rilievo costituzionale previsto dagli artt. 100 e 103 Cost., che la ricomprende tra gli organi ausiliari del Governo. Ha funzioni consultive, di controllo e giurisdizionali.

▪

Ministro Organo con una doppia “anima”: sia politica sia di vertice dell’Amministrazione.

▪

Ministero Struttura amministrativa di cui si avvalgono i Ministri nell’esercizio delle loro funzioni. Non ha personalità giuridica distinta da quella statale, ma è parte dell’organizzazione statale.

a No, poiché l’Autorità è soggetta alle direttive

dell’Esecutivo. b Sì, poiché l’Autorità gode di indipendenza

nei confronti del potere esecutivo. c Sì, poiché l’Autorità è soggetta alle direttive

del solo Consiglio di Stato. d No, purché non intervenga il Parlamento.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Un piccolo Comune vuole far costruire una palestra; il Sindaco chiede all’ufficio che se ne occupa di scegliere un determinato appaltatore, a suo dire “molto competente”.

▪ Il Comune potrà scegliere di stipulare il contratto con quell’appaltatore?

▪ In base a quale principio? 2. Francesca ha tutti i requisiti per aprire un B&B; ciononostante si vede negata l’autorizzazione necessaria per aprirlo.

▪ Francesca deve rassegnarsi e rinunciare? 3. L’art. 55 ter del Testo unico sul pubblico impiego, come modificato dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, stabilisce quanto segue: «Se il procedimento disciplinare si conclude con l’archiviazione e il processo penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclusive all’esito del giudizio penale. Il procedimento disciplinare è riaperto, altresì, se dalla sentenza irrevocabile di condanna risulta che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporta la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa». Michele, un dipendente comunale accusato di corruzione, non è stato sottoposto a sanzione disciplinare perché il dirigente non ha ritenuto illecito il fatto contestato. Il PM, però, avvia le indagini e chiede al giudice il rinvio a giudizio. Al termine del dibattimento Michele viene condannato a quattro anni di reclusione.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Che cosa si intende con l’espressione “compiti di benessere”? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – spiega che i compiti svolti dalla PA possono essere ricondotti a due macroaree; – illustra sinteticamente entrambe le macroaree, quindi concentrati sui compiti di benessere; – chiarisci il collegamento con il welfare State; – concludi illustrando un esempio di compito di benessere. 2. Quali sono le funzioni dell’Anac? 3. Quali e quanti tipi di pareri esistono? 4. Quali e quante funzioni competono alla Corte dei conti? 5. Quali sono gli organi periferici dello Stato? 6. Che cosa dispone l’art. 97, c. 2, Cost.? 7. Qual è il ruolo dei Ministri? 8. Di quali agenzie si avvale il Ministero dell’Economia e delle Finanze?

▪ Che cosa deve fare il suo dirigente?

283

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Dario, a cui è stato espropriato un terreno

Gli atti amministrativi e i beni pubblici IL CASO Il Comune in cui abita Dario gli invia un provvedimento di esproprio di un suo terreno, poiché occorre realizzare una nuova strada per decongestionare il centro cittadino, afflitto da un traffico eccessivo di autoveicoli. Dario, che usa il terreno nei fine settimana con la famiglia per rilassarsi dopo una settimana di lavoro frenetico, non vuole cedere il terreno e oppone al Comune il suo diritto soggettivo di proprietà. Che cosa può fare? LA SOLUZIONE Il provvedimento di esproprio è un provvedimento restrittivo che sottrae al privato un diritto reale (ablativo). I provvedimenti sono imperativi: essi si impongono unilateralmente sui privati. Quindi Dario non può opporre il suo diritto soggettivo, perché la caratteristica tipica dei provvedimenti è che essi modificano d’autorità le situazioni giuridiche soggettive dei cittadini. Dario però, avendo un interesse diretto, concreto e attuale, può esercitare il diritto di accesso documentale. Se da tale documentazione emergesse che nel provvedimento c’è stato un vizio di legittimità (per esempio, un eccesso di potere), potrà richiedere l’annullamento dell’atto. Può rivolgere tale richiesta sia alla PA (ricorso amministrativo) sia al giudice (ricorso giurisdizionale).

1. Gli atti amministrativi Gli atti amministrativi sono gli atti giuridici della PA.

Gli atti amministrativi sono gli atti giuridici di diritto pubblico compiuti dalla Pubblica Amministrazione nello svolgimento delle sue funzioni amministrative, al fine di perseguire l’interesse pubblico. ESEMPIO Sono atti amministrativi le certificazioni con cui la PA attesta stati, fatti o qualità (si pensi ai certificati anagrafici), i provvedimenti di esproprio, le concessioni, la riscossione delle imposte, i pareri ecc.

Diversi dagli atti amministrativi sono gli atti di diritto privato che la Pubblica Amministrazione può compiere per svolgere alcune sue funzioni: quando adotta tali atti, essa opera sullo stesso piano dei privati con i quali entra in rapporti paritari (per esempio, i rapporti contrattuali), facendo uso degli strumenti giuridici del codice civile ( capitolo 3). ESEMPIO Se, per proprie esigenze, all’Amministrazione Pubblica occorre la disponibilità di un immobile (un terreno, uno stabile), essa ha due possibilità: espropriare l’immobile sul piano del diritto amministrativo, e così acquisire la proprietà d’autorità oppure agire sul piano del diritto privato, acquistando direttamente il bene dal suo proprietario. Naturalmente c’è una differenza: nel primo caso, il proprietario non può opporsi all’esproprio (salvo la tutela del suo interesse legittimo: per esempio, dimostrando che la PA non ha adeguatamente vagliato le opzioni alternative); nel secondo, come in tutti i contratti, egli è libero di rifiutare il consenso alla proposta di acquisto.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

1.1 La struttura degli atti amministrativi Ogni atto amministrativo ha una propria struttura, con la sua forma e il suo contenuto. Tuttavia, è possibile individuare parti comuni alla maggior parte degli atti amministrativi scritti. Di regola, infatti, essi si compongono dei seguenti elementi:

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ l’intestazione, cioè l’indicazione dell’autorità amministrativa da cui proviene l’atto; ▪ il preambolo, in cui sono indicate le norme di legge in base alle quali l’atto amministrativo è stato adottato, gli elementi di fatto e di diritto rilevanti nonché l’indicazione degli atti preparatori; ▪ la motivazione, in cui sono esposti i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato l’adozione dell’atto amministrativo; ▪ il dispositivo, cioè la parte precettiva dell’atto, in cui è espressa la volontà della Pubblica Amministrazione e sono descritti gli effetti dell’atto; ▪ il luogo dell’emanazione; ▪ la data; ▪ la sottoscrizione dell’organo amministrativo competente, cioè la firma dell’autorità amministrativa che emana l’atto.

APPRENDI e APPLICA si compone di

ATTO AMMINISTRATIVO

un atto giuridico di diritto pubblico

è utilizzato

dalla Pubblica Amministrazione per svolgere le sue funzioni amministrative

la sua finalità è

perseguire l’interesse pubblico

–- intestazione –- preambolo –- motivazione –- dispositivo –- luogo, data e sottoscrizione

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa sono gli atti amministrativi? 2. Qual è la struttura dell’atto amministrativo? 3. Che cos’è l’atto amministrativo in forma elettronica? 4. Che cos’è l’atto amministrativo a elaborazione elettronica? Individua gli abbinamenti corretti. 1. Indicazione dell’autorità amministrativa da cui proviene l’atto.

a. Preambolo

2. Esposizione dei presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato l’adozione dell’atto amministrativo.

b. Sottoscrizione

3. Parte precettiva dell’atto, in cui è espressa la volontà della PA e sono descritti gli effetti dell’atto.

c. Intestazione

4. Elenco delle norme di legge in base alle quali l’atto amministrativo è stato adottato, gli elementi di fatto rilevanti e gli atti preparatori.

d. Dispositivo

5. Firma dell’autorità amministrativa che emana l’atto.

e. Motivazione

285

CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

A seguito dell’evoluzione tecnologica, si sono affermati atti amministrativi informatizzati.

Con l’introduzione e il potenziamento delle tecnologie informatiche, nella Pubblica Amministrazione sono venute a formarsi nuove tipologie di atti. A questo proposito, si segnala la distinzione tra l’atto amministrativo in forma elettronica e l’atto amministrativo a elaborazione elettronica. ▪ L’atto amministrativo in forma elettronica si caratterizza per il supporto su cui è impresso il contenuto dell’atto: il documento non è redatto su carta, ma su una memoria informatica (digitale, magnetica o ottica), e in tale forma acquista piena efficacia e validità. Esso è dunque un atto amministrativo posto in essere in maniera tradizionale la cui caratteristica consiste nel fatto che viene redatto su un supporto elettronico. ▪ Invece, nell’atto amministrativo a elaborazione elettronica è direttamente il computer, sulla base dei dati immessi dai funzionari della PA, a predisporre il contenuto del provvedimento amministrativo. ESEMPIO Un computer viene utilizzato per stabilire chi sia ammesso e chi no a un concorso pubblico, in base all’analisi dei requisiti prescritti per i partecipanti.

2. I provvedimenti amministrativi Con i provvedimenti la PA esercita la sua supremazia sugli amministrati.

Tra gli atti amministrativi rivestono un ruolo di primo piano i provvedimenti, che sono gli atti attraverso i quali la Pubblica Amministrazione esercita la sua supremazia sugli amministrati, cioè sui soggetti verso i quali sono rivolti, modificando d’autorità le loro situazioni giuridiche soggettive. È bene quindi ricordare che tutti i provvedimenti sono atti amministrativi, ma non tutti gli atti amministrativi sono provvedimenti. ESEMPIO Un certificato di residenza che si richiede al Comune è un atto amministra-

LE PAROLE DEL DIRITTO

tivo (ma non un provvedimento) da cui non deriva alcuna conseguenza sulla posizione giuridica del cittadino. Invece, un decreto di esproprio (provvedimento) fa perdere al proprietario il suo diritto di proprietà e fa nascere il diritto all’indennizzo. Analogamente, un’ordinanza con la quale il Sindaco ordina lo spostamento dal centro storico di uno stabilimento che lavora sostanze inquinanti (provvedimento) determina il sorgere di un dovere a carico dell’impresa.

Imperatività La parola “imperativo” deriva dal latino imperare, che significa “comandare”. È tale, quindi, tutto ciò che contiene un comando, che viene imposto in modo autoritario.

L’autoritarietà è un’imposizione di potere unilaterale.

286

2.1 Le caratteristiche dei provvedimenti amministrativi I provvedimenti amministrativi presentano alcune caratteristiche che li distinguono dagli altri atti amministrativi: l’autoritarietà, la concretezza, l’esecutività, l’esecutorietà e la tipicità. Tramite i provvedimenti, la PA esercita la sua supremazia sugli amministrati: ciò è espressione del carattere di autoritarietà (noto anche come imperatività ) dei provvedimenti medesimi.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

In altri termini, poiché i provvedimenti provengono dalla pubblica autorità, la quale ha il fine di tutelare gli interessi pubblici, tali atti si impongono unilateralmente (cioè senza una contrattazione) sui privati. Per attenuare il carattere dell’autoritarietà, talvolta si richiede, ai fini dell’efficacia del provvedimento, l’accettazione da parte del destinatario (si pensi all’accettazione, da parte del pubblico impiegato, dell’atto di nomina a un determinato ufficio). E, soprattutto, è prevista la possibilità per il cittadino di far sentire le sue ragioni: tipicamente ciò avviene attraverso la partecipazione dello stesso al procedimento amministrativo ( § 5.2). Come suggerisce il termine stesso, i provvedimenti servono a “provvedere”, cioè a far fronte a una determinata situazione in atto. I provvedimenti amministrativi consistono in misure concrete, che riguardano un soggetto determinato (o più soggetti determinati) e un caso particolare.

I provvedimenti prevedono misure concrete, sono immediatamente esecutivi, esecutori e tipici.

ESEMPIO Lo Sportello unico per l’edilizia rilascia il permesso di costruire a Tizio, cioè provvede affinché egli possa eseguire su determinati terreni il progetto presentato.

L’esecutività esprime la caratteristica dei provvedimenti di divenire subito efficaci: essi producono automaticamente e immediatamente i propri effetti (salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento stesso). Ciò serve a consentire alla PA di portare subito a esecuzione quanto deciso a tutela dell’interesse pubblico. Con il termine esecutorietà si indica il potere dell’Amministrazione di eseguire d’autorità (cioè, senza bisogno dell’ordine di un giudice) i suoi provvedimenti, nel caso di inottemperanza da parte del destinatario dell’atto. APPRENDI e APPLICA PROVVEDIMENTI presentano i caratteri della

autoritarietà

concretezza

esecutività

RISOLVI IL CASO Massimo riceve dal Comune un ordine di sgombero della sua abitazione perché è pericolante e rischia di crollare da un momento all’altro, con la possibilità di provocare feriti e vittime tra i passanti. Massimo decide di non abbandonare l’abitazione perché ritiene che il Comune non possa obbligarlo, in quanto su di essa ha il diritto soggettivo di proprietà e il Comune, comunque, ha sopravvalutato il rischio di crollo giacché un ingegnere, da lui incaricato, ha stabilito che il rischio è molto limitato e basterebbe qualche intervento per consolidare la struttura.

esecutorietà

tipicità

confronti del Comune? Quale rimedio può adottare Massimo per contestare il provvedimento del Comune?

▪ Che cos’è l’ordine di sgombero? Perché Massimo non può vantare il rispetto del diritto di proprietà nei

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

I DOCUMENTI

del diritto

La struttura di un atto amministrativo Ogni atto amministrativo ha una propria struttura, con la sua forma e il suo contenuto. Tuttavia, è possibile individuare parti comuni alla maggior parte degli atti amministrativi scritti. Di regola, infatti, essi si compongono dei seguenti elementi.

L’intestazione è l’indicazione dell’autorità amministrativa da cui proviene l’atto.

Nel preambolo sono indicate le norme di legge in base alle quali l’atto amministrativo e stato adottato, gli elementi di fatto e di diritto rilevanti nonché le attestazioni degli atti preparatori.

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Il luogo e la data dell’emanazione.

Nella motivazione sono esposti i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato l’adozione dell’atto amministrativo.

Il dispositivo è la parte precettiva dell’atto, in cui è espressa la volontà della Pubblica Amministrazione e sono descritti gli effetti dell’atto.

La sottoscrizione dell’organo amministrativo competente, cioè la firma dell’autorità amministrativa che emana l’atto.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ESEMPIO Un Sindaco ordina al proprietario di un muro che minaccia di crollare, e quindi pericoloso, di demolirlo. Se il proprietario non esegue l’ordine, il Sindaco, impiegando i mezzi del Comune o incaricando un’impresa, può procedere direttamente alla demolizione, a spese del proprietario inadempiente. (Quest’ultimo, a sua volta, se ritiene che l’ordine sia illegittimo, può ricorrere al giudice per chiedere che sia annullato.) Oppure, si supponga che sia in corso una riunione nella quale si verificano violenze. Poiché le riunioni non pacifiche (art. 17 Cost.) possono essere sciolte dall’autorità amministrativa (il Questore), questa può ordinarne lo scioglimento. Se i partecipanti non ubbidiscono spontaneamente, potrà entrare in azione la Polizia. Con la forza si raggiungerà così il medesimo risultato.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Autonomia negoziale È la possibilità data ai soggetti privati di regolare autonomamente, nei limiti posti dall’ordinamento, i propri rapporti giuridici. Contratti atipici Sono contratti il cui contenuto non corrisponde a uno dei “tipi” espressamente previsti dalla legge.

I provvedimenti amministrativi sono tipici, poiché devono corrispondere ai “tipi” legali. In altri termini, la Pubblica Amministrazione non può creare da sé gli strumenti giuridici che le servono, ma deve usare quelli che la legge le offre. Al contrario, nel diritto privato, dove vale l’ autonomia negoziale, i privati possono inventare gli atti che fanno al caso loro (si pensi, per esempio, ai contratti atipici o innominati). ESEMPIO Per gestire una situazione di necessità e urgenza, il Sindaco deve utilizzare lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente, rispettando i limiti che il legislatore, a tal riguardo, detta.

3. Diversi tipi di provvedimenti I provvedimenti possono incidere sulle posizioni soggettive degli amministrati in due sensi: ▪ in senso estensivo (si parla infatti di provvedimenti estensivi), quando la conseguenza del provvedimento è l’allargamento delle posizioni soggettive;

I provvedimenti possono essere estensivi o restrittivi.

▪ in senso restrittivo (si parla infatti di provvedimenti restrittivi), quando la conseguenza del provvedimento è una limitazione. ESEMPIO La PA che dà in concessione al privato l’uso di una spiaggia per gestire uno stabilimento balneare amplia la posizione soggettiva del titolare dello stabilimento: si parla in questo caso di provvedimento estensivo. La PA che espropria un terreno, invece, limita la posizione soggettiva del proprietario (siamo quindi di fronte a un provvedimento restrittivo).

3.1 I provvedimenti estensivi I provvedimenti estensivi (o favorevoli) principali sono le autorizzazioni (spesso denominate altrimenti: abilitazioni, licenze, patenti, nulla-osta, omologazioni ecc.) e le concessioni.

Autorizzazioni e concessioni sono i principali provvedimenti estensivi.

In molte situazioni la legge subordina l’esercizio di determinate attività private a un’autorizzazione, che è un provvedimento col quale viene valutata l’idoneità del singolo a esercitare tali attività. L’intervento dell’Amministrazione per il rilascio dell’autorizzazione si giustifica quando esiste un interesse pubblico ad assicurarsi che determinate attività (per esempio, attività pericolose per la sicurezza e l’incolumità, per l’ordine economico ecc.) siano svolte solo da chi ha certi requisiti. ESEMPIO Sono autorizzazioni: la patente di guida, l’omologazione degli autoveicoli, la licenza di abitabilità e agibilità degli edifici, le omologazioni di sicurezza (per esempio:

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

antincendio, degli ascensori ecc.), l’omologazione degli strumenti di peso e misura, l’abilitazione all’esercizio di arti, mestieri, professioni e commerci, le licenze di Polizia (per esempio: il porto d’armi, l’autorizzazione all’apertura di locali di intrattenimento ecc.).

Va, comunque, considerato che la recente e sempre più diffusa politica di liberalizzazione tende a sostituire le autorizzazioni con sistemi di controllo successivo; tra questi, di particolare importanza è la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA, di cui si parlerà nel capitolo 3, § 5.2). La concessione consente una sostituzione temporanea del privato all’Amministrazione.

Con le concessioni, l’Amministrazione attribuisce ai privati speciali diritti di: ▪ uso di beni pubblici; ▪ gestione di servizi pubblici; ▪ esercizio di poteri pubblici. La concessione riguarda diritti e poteri che sono dell’Amministrazione e che essa potrebbe gestire direttamente. La concessione opera una sostituzione temporanea del privato all’Amministrazione.

La concessione è soggetta al pagamento di un canone ed è revocabile.

In genere, il concessionario (cioè colui che ha ottenuto la concessione) deve pagare all’Amministrazione un canone come corrispettivo per la concessione del bene o del servizio pubblico.

LE PAROLE DEL DIRITTO

ESEMPIO Si pensi alle concessioni dei beni demaniali o del patrimonio indisponibile

Corrispettivo È ciò che si paga o si riceve in cambio di qualcosa che viene dato o fatto.

(di un tratto di spiaggia per installare uno stabilimento balneare, di un tratto di marciapiede per collocare i tavolini di un bar, di una miniera per il suo sfruttamento economico). Frequenti sono anche le concessioni di pubblici servizi: la RAI, per esempio, esercita in concessione i servizi radiotelevisivi, le reti televisive private e le società di telefonia mobile (i “cellulari”) utilizzano in concessione le frequenze elettromagnetiche necessarie per le trasmissioni ecc.

Inoltre, per motivi di interesse pubblico, le concessioni sono revocabili. Ne consegue che l’Amministrazione può rientrare nella disponibilità del bene o nell’esercizio del servizio o del potere affidati ai privati. La concessione può essere regolata sia da un provvedimento sia da un contratto.

Infine, è importante ricordare che la concessione non è regolata solo dal provvedimento estensivo bensì anche da un contratto, stipulato fra PA e privato, che va a disciplinare nel dettaglio i rapporti fra le parti.

3.2 I provvedimenti restrittivi Gli ordini della PA sono provvedimenti amministrativi restrittivi.

Una categoria di provvedimenti amministrativi restrittivi è costituita dagli ordini della Pubblica Amministrazione, con i quali viene imposto ai privati di fare o non fare qualche cosa. ESEMPIO Si pensi agli ordini di un vigile urbano che dirige il traffico, ai divieti di circolazione, all’ordine di chiusura di un negozio per motivi igienici, all’ordine di demolizione di uno stabile pericolante ecc.

Sono, invece, provvedimenti sanzionatori quelli che impongono la soggezione a una sanzione amministrativa. ESEMPIO I frequentatori di una biblioteca pubblica che non rispettano le norme di disciplina possono essere sospesi dal godimento del servizio; coloro che fumano nei locali dove è vietato devono pagare una multa; l’automobilista che effettua gravi infrazioni al codice della strada si vedrà ritirata la patente di guida.

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| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Sono, infine, provvedimenti ablativi quelli che tolgono, cioè sottraggono (dal latino ablatum, “portato via da”), diritti reali . L’esempio più importante di provvedimento ablativo è costituito dall’espropriazione per pubblica utilità, la quale consiste nell’acquisizione di un diritto reale da parte della PA per motivi d’interesse generale, dietro corresponsione di un indennizzo a favore del privato che si vede espropriato del bene. Nel caso in cui vi sia l’urgenza di acquisire il possesso del bene, senza attenderne l’espropriazione, il provvedimento ablativo utilizzato è quello dell’occupazione d’urgenza. Altri provvedimenti ablativi sono, infine, la requisizione e la confisca .

4. La discrezionalità amministrativa Abbiamo già visto che la Pubblica Amministrazione deve perseguire l’interesse pubblico: quindi la PA non è libera nella determinazione dei propri fini. Se il fine è preordinato, il mezzo per raggiungerlo invece non lo è (seppur nei limiti del rispetto del principio di legalità): la PA si vede quindi attribuito in via generale un potere discrezionale. Quando si parla di discrezionalità si indica una precisa nozione giuridica, diversa da quella del linguaggio comune. ▪ Nel linguaggio comune, “discrezionale” significa “libero”.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Requisizione È il provvedimento con cui la PA acquisisce, dietro indennizzo, la proprietà o l’uso su un bene di proprietà di un privato, in presenza di gravi e urgenti necessità pubbliche. Si pensi alla requisizione degli alberghi per fornire un alloggio agli sfollati a seguito di un terremoto. Confisca È il provvedimento con cui la PA acquisisce, coattivamente e senza corrispondere alcun corrispettivo, la proprietà di un bene del privato, in conseguenza di un illecito.

La nozione giuridica di “discrezionalità” si discosta da quella del linguaggio comune.

ESEMPIO Se Luca attraversa un periodo di difficoltà economiche e scrive all’amico Enrico per chiedergli un prestito, aggiungendo: «È nella tua discrezionalità aiutarmi o no», vuole dire che Enrico è libero di concedergli il prestito oppure no.

▪ Nel linguaggio giuridico, la discrezionalità significa che la PA è libera di scegliere i mezzi per perseguire l’interesse pubblico: essa dispone della possibilità di scegliere fra le diverse strade che consentono detto perseguimento, ossia può fare valutazioni di convenienza, in vista dell’interesse pubblico.

APPRENDI e APPLICA PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO può essere

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo.

estensivo: amplia la sfera giuridica del privato

restrittivo: limita la sfera giuridica del privato

ne sono esempi

l’autorizzazione e la concessione

l’ordine, il provvedimento sanzionatorio, l’espropriazione, l’occupazione d’urgenza ecc.

1. Quando un provvedimento amministrativo è estensivo? E quando è restrittivo? 2. Che cos’è l’autorizzazione? 3. Che cos’è la SCIA? 4. Che cos’è la concessione? 5. Che cosa sono i provvedimenti ablativi? Quali sono i principali provvedimenti ablativi?

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

ESEMPIO Nel caso di una fabbrica inquinante, il Sindaco è vincolato a tutelare la salute pubblica. Tuttavia, per farlo potrebbe scegliere tra varie soluzioni. Per esempio: ordinare l’installazione di particolari apparecchi di depurazione; ordinare la cessazione della produzione da cui l’inquinamento deriva, oppure ordinare la rilocalizzazione della fabbrica in una zona non abitata. Tutto ciò è discrezionalità amministrativa. Al contempo, un vigile urbano che rileva una contravvenzione a carico di un automobilista potrà scegliere la multa più adeguata al caso concreto entro il massimo e il minimo determinato dalla legge: ciò non a suo piacere, ma tenendo conto dell’interesse pubblico (per esempio, si potranno considerare le circostanze dell’infrazione, la sua gravità, il suo carattere più o meno facilmente evitabile ecc.). Il merito dell’atto amministrativo si distingue dalla legittimità.

Le scelte discrezionali dell’Amministrazione costituiscono ciò che si denomina il merito dell’atto amministrativo. Il merito si deve distinguere dalla legittimità, cioè dagli aspetti che sono invece disciplinati dalla legge. Le valutazioni di merito sono attribuite all’Amministrazione. Perciò, per quanto tali valutazioni possano apparire inopportune, nessuno potrà annullarle (a meno che siano così gravi da configurare eccesso o sviamento di potere: e cioè, da pregiudicare il fine di interesse pubblico definito dalla legge par. 7.4). Al contrario, le valutazioni che concernono gli aspetti di legittimità, proprio perché questi sono stati predeterminati dalla legge, possono essere sottoposte agli organi di controllo e giurisdizionali. ESEMPIO Nel perseguire l’interesse pubblico, la PA potrà discrezionalmente decidere se espropriare alcuni terreni di un privato per costruire una nuova superstrada (merito); ma se deciderà di farlo, dovrà rispettare i requisiti posti al riguardo dalla legge: li potrà espropriare soltanto se sussiste un motivo di interesse generale, dietro indennizzo ecc. (legittimità).

APPRENDI e APPLICA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE nel perseguire il pubblico interesse

non è libera nella determinazione dei fini

gode di potere discrezionale nella scelta dei mezzi tali scelte costituiscono

il merito dell’azione amministrativa (non sindacabile) che in ciò si differenzia da

la legittimità dell’azione amministrativa (sindacabile)

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RISOLVI IL CASO Gianni, che ha una gioielleria più volte rapinata, decide di dotarsi di una pistola per difendersi da eventuali ulteriori rapine. Chiede quindi alla Questura il porto d’armi al di fuori della propria abitazione finalizzato alla difesa personale. A tal fine, allega la certificazione della ASL che attesta la sua idoneità psico-fisica e la certificazione che ha frequentato una delle sezioni del Tiro a Segno Nazionale, richiesta dalla legge per il rilascio del provvedimento. La Questura gli nega il porto d’armi ritenendo che Gianni non sia adatto a utilizzare un’arma perché in passato ha aggredito un automobilista con cui aveva avuto un diverbio. ▪ La decisione della Questura riguarda il merito o la legittimità?

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5. Il procedimento amministrativo Nel “provvedere”, la PA decide quindi come perseguire l’interesse pubblico: a tal fine, deve comprendere quale sia la situazione, quali siano gli interessi in gioco e quale di questi debba prevalere. Considerata l’importanza dell’agire della PA, l’emanazione di un provvedimento amministrativo è preceduta da un procedimento amministrativo, il quale si compone di una pluralità di fasi tra loro connesse, previste dalla legge e ciascuna corrispondente a una precisa esigenza di pubblico interesse. La legge n. 241 del 1990 disciplina compiutamente il procedimento amministrativo. Con questa legge, l’agire amministrativo è stato sottoposto a nuove regole che consentono una più efficace tutela dei principi costituzionali (legalità, imparzialità, buon andamento), anche prevedendo la collaborazione tra PA e cittadino nel perseguimento degli interessi pubblici.

La legge n. 241/1990 disciplina il procedimento amministrativo che è inderogabile.

Proprio al fine di tutelare i principi costituzionali citati, il procedimento amministrativo è inderogabile per l’Amministrazione: ogni decisione presa deve passare necessariamente attraverso le diverse fasi stabilite. Le fasi del procedimento amministrativo sono normalmente quattro: ▪ l’iniziativa; ▪ l’istruttoria;

Il procedimento amministrativo si articola in 4 fasi.

▪ la decisione; ▪ la fase integrativa dell’efficacia (questa fase è soltanto eventuale).

5.1 L’iniziativa L’iniziativa è l’atto che mette in moto il procedimento. Essa può essere dell’amministrato, se c’è un interesse individuale al provvedimento (istanza di parte) o dell’Amministrazione (d’ufficio).

L’iniziativa avvia il procedimento e può essere a istanza di parte o d’ufficio.

L’iniziativa dell’interessato si denomina domanda o istanza e fa sorgere in capo all’Amministrazione competente il dovere di procedere. L’Amministrazione, di fronte alla domanda di un provvedimento previsto dalla legge, ha l’obbligo di provvedere espressamente (positivamente o negativamente) e non può restare inerte.

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

ESEMPIO Se presento istanza di conseguimento della patente di guida, la PA non può restare inerte: pertanto, se possiedo i requisiti necessari per guidare, la PA deve consentirmi di affrontare le prove d’esame necessarie per conseguire la patente di guida e, in caso di esito positivo, deve rilasciarmela.

Per ovviare ai cronici ritardi della Pubblica Amministrazione, la legge stabilisce che il procedimento debba concludersi entro un dato termine, normalmente di 30 giorni. Per evitare al privato di ricorrere dinanzi al giudice in caso di inerzia della Pubblica Amministrazione, una volta trascorso il termine citato, la legge attribuisce al suo silenzio il significato di accoglimento della domanda. Si parla, in questi casi, di silenzio significativo e, più precisamente, di silenzio-assenso. Poiché il silenzio-assenso non garantisce una ponderata valutazione del caso concreto e, quindi, una tutela adeguata dell’interesse pubblico, tale regola viene derogata in tutti i casi in cui l’interesse pubblico non può essere soddisfatto che con un provvedimento espresso della PA. ESEMPIO Se formulo un’istanza di rilascio del permesso di costruire e la PA non mi risponde entro il termine di conclusione del procedimento, il suo silenzio vale come accettazione della mia istanza (silenzio-assenso). Invece, nel caso in cui richieda l’autorizzazione per le emissioni in atmosfera, la PA dovrà provvedere necessariamente con provvedimento espresso, poiché la tutela della salute non consente alcuna semplificazione del procedimento amministrativo a tutela del privato.

Quando è la stessa Amministrazione a iniziare il procedimento autonomamente, si parla di iniziativa d’ufficio. ESEMPIO Sono procedimenti a iniziativa d’ufficio tanto il procedimento espropriativo per pubblica utilità quanto quello che conduce al provvedimento di autotutela (

§ 9).

5.2 L’istruttoria L’istruttoria fornisce alla PA le conoscenze per emettere il procedimento.

L’istruttoria è necessaria per fornire all’Amministrazione le necessarie conoscenze per poter bene provvedere. Uno degli strumenti a cui può ricorrere la PA, a tale fine, è rappresentato dai pareri. Si è già visto che, nell’organizzazione amministrativa, esistono numerosi organi consultivi ( capitolo 1, § 8). I pareri di questi organi possono sempre essere richiesti (pareri facoltativi) e talora devono essere richiesti (pareri obbligatori).

Il cittadino ha diritto di partecipare al procedimento.

Uno strumento ulteriore è dato dalla partecipazione del privato, il quale può essere particolarmente d’aiuto in quanto diretto interessato dal provvedimento: in concreto, questi può presentare memorie scritte e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare. Il diritto amministrativo assegna così al cittadino un ruolo importante all’interno del procedimento amministrativo: a tal proposito, si parla di diritto di partecipazione al procedimento.

Il diritto di partecipazione tutela il cittadino, riduce il contenzioso, attua il principio di buon andamento.

Così facendo, si tutela il cittadino perché gli si consente di attivarsi per ottenere un provvedimento a sé favorevole; si riduce il contenzioso, poiché il privato riesce più facilmente a ottenere ciò che vuole o comunque a far sentire la sua voce; e, in ultima analisi, si attua il principio di buon andamento della PA, poiché l’intervento del privato può essere un valido aiuto per un migliore perseguimento dell’interesse pubblico.

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Lo strumento principale che la legge n. 241 del 1990 individua per consentire la partecipazione del privato è la comunicazione di avvio del procedimento: la PA deve cioè comunicare l’avvio del procedimento ai privati nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti nonché ai privati che dallo stesso potrebbero essere danneggiati. Per evitare casi di irresponsabilità, la legge stabilisce che, per ogni procedimento amministrativo, debba essere determinato l’ufficio competente per lo svolgimento del procedimento, nonché il funzionario responsabile del procedimento. L’indicazione dell’ufficio e del responsabile deve essere comunicata a chiunque sia interessato al procedimento in corso.

Per ogni procedimento deve essere indicato l’ufficio competente e il responsabile.

5.3 La decisione La decisione consiste nella determinazione del contenuto dell’atto, che diventa così perfetto (ossia, completo di tutti i suoi elementi essenziali).

Con la decisione si definisce il contenuto dell’atto.

La decisione dell’atto è presa dall’organo competente per legge. Vi possono essere atti monocratici, cioè presi da organi composti da una sola persona, oppure atti collegiali, cioè deliberati da organi composti da più persone. ESEMPIO I Consigli comunali, provinciali e regionali sono esempi classici di organi collegiali amministrativi. Esistono numerosi altri collegi – come i Consigli consultivi, i Consigli d’amministrazione, le Consulte, i Comitati ecc. – che operano nei più diversi settori: essi sono composti talora solo da funzionari, altre volte da funzionari e da “esterni” che rappresentano le forze sociali, i sindacati, le associazioni ecc. interessati ai provvedimenti da prendere.

Tutti i provvedimenti amministrativi devono essere motivati. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione. L’obbligo di motivazione è un’importante garanzia di imparzialità e di trasparenza nei confronti dei cittadini e contro eventuali arbitrii dell’Amministrazione. Infine, ogni atto che, incidendo sulla posizione del privato, gli è notificato, deve indicare i termini e l’autorità alla quale è possibile ricorrere.

I provvedimenti amministrativi devono essere motivati.

5.4 La fase integrativa dell’efficacia In alcuni casi vi è anche una fase integrativa dell’efficacia: è possibile, cioè, che vi siano alcuni presupposti necessari perché l’atto già perfetto diventi anche efficace (possa produrre effetti).

La fase integrativa rende efficace l’atto già perfetto.

Può accadere, infatti, che la legge subordini l’efficacia dell’atto ad adempimenti successivi come: ▪ la comunicazione o la notificazione all’interessato (per esempio, l’ordine di demolizione di un edificio non ha effetti giuridici finché non è portato a conoscenza dell’interessato); ▪ la pubblicazione (sulla Gazzetta Ufficiale, negli “albi” comunali ecc.) per far conoscere agli amministrati i provvedimenti che li riguardano (come, per esempio, i piani regolatori); ▪ l’accettazione dell’interessato (come per la nomina a un pubblico impiego); 295

CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

▪ l’adempimento di certi oneri fiscali (come è per le concessioni edilizie, che avranno effetto solo dopo che l’interessato avrà pagato i tributi previsti); ▪ il controllo preventivo (abbiamo parlato del controllo preventivo operato dalla Corte dei conti nel capitolo 1, § 9.1): tale controllo può valutare la legittimità oppure il merito dell’azione amministrativa. ESEMPIO Il visto che appone la Corte dei conti segue a un controllo preventivo di legittimità. L’approvazione, invece, segue a un controllo preventivo di legittimità e di merito, ove si accerta quindi anche l’opportunità dell’atto.

6. L’accesso agli atti amministrativi La PA deve essere trasparente come una “casa di vetro”.

In un Paese civile, i cittadini dovrebbero essere consapevoli di ciò che la Pubblica Amministrazione fa: l’obiettivo è che la PA sia una “casa di vetro”, accessibile alla visione esterna dei cittadini che, guardando verso di essa, possono avere informazioni sul suo funzionamento. Peraltro, la disponibilità delle informazioni che riguardano la Pubblica Amministrazione (come è organizzata, quali attività svolge, quali provvedimenti adotta, quali risultati consegue) favorisce anche un controllo diffuso e democratico sul rispetto dei diritti e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

La trasparenza della PA consente di attuare i principi di legalità, buon andamento e imparzialità.

Dunque, poiché il controllo sprona il cittadino a intervenire nella vita pubblica e la PA a comportarsi correttamente, la trasparenza può rappresentare un mezzo importante per raggiungere finalità di interesse generale quali la legalità, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa.

APPRENDI e APPLICA PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO si articola in 4 fasi

fase 1: iniziativa

fase 2: istruttoria

fase 3: decisione

fase 4: fase integrativa dell’efficacia

ha un ruolo chiave

a seguito della quale

sussiste quando

il responsabile del procedimento

l’atto è perfetto

può essere la PA si può avvalere

a istanza di parte

d’ufficio

di pareri

della partecipazione del privato

vi sono alcuni presupposti necessari perché l’atto diventi efficace (il controllo, la comunicazione dell’atto ecc.)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa significa che il procedimento amministrativo è inderogabile? 2. Che cos’è l’iniziativa e di quali tipi può essere? 3. Che cos’è il silenzio-assenso e in quali casi questa regola può essere derogata? 4. Che cos’è l’istruttoria?

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5. Che cos’è la comunicazione di avvio del procedimento? Qual è il suo scopo? 6. Che cos’è la decisione? 7. Che cos’è la motivazione del provvedimento? 8. Che cos’è la fase integrativa dell’efficacia? In quali adempimenti può consistere?

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ESEMPIO Se la PA è trasparente e il cittadino ha la possibilità di esercitare un controllo effettivo, è più facile far emergere vicende di cattiva amministrazione, come favoritismi verso questo o quel soggetto (imparzialità), cosicché l’Amministrazione può essere indotta a evitarli; questo, in definitiva, consente un miglior perseguimento dell’interesse pubblico (buon andamento).

L’obiettivo della trasparenza si realizza concretamente riconoscendo ai cittadini il diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi, di modo che sia possibile controllare se la PA ha agito correttamente.

Il diritto di accesso agli atti è sinonimo di trasparenza.

Sono previste tre forme di accesso: ▪ l’accesso documentale; ▪ l’accesso civico semplice; ▪ l’accesso civico generalizzato. Il diritto di accesso documentale è garantito a chiunque abbia un interesse diretto (cioè personale), concreto (giustificato da precise ragioni) e attuale a prendere visione del documento. Tale forma di accesso è quindi concessa soltanto al privato che vuole verificare che la PA non abbia leso illegittimamente un suo diritto o un suo interesse legittimo, mentre non può essere utilizzata per operare un controllo generalizzato dell’operato dell’Amministrazione.

L’accesso documentale è un diritto strumentale alla tutela di una posizione giuridica soggettiva.

ESEMPIO Mario è stato bocciato all’Esame di Stato di avvocato; presenta quindi istanza di accesso documentale per poter visionare il suo tema e quelli degli altri candidati, così da comprendere se la Commissione di concorso si sia comportata correttamente durante le procedure di correzione degli elaborati. Soltanto visionando detti temi potrà accorgersi di incongruenze ed eventualmente ricorrere contro la propria bocciatura, al fine di tutelare il proprio interesse legittimo a che la Commissione valuti con imparzialità gli elaborati di tutti i candidati.

Il diritto di accesso civico semplice consente, invece, a chiunque di sollecitare le PA a pubblicare online i documenti, le informazioni o i dati che sono tenute per legge a pubblicare. Tale diritto si affianca, dunque, al dovere della PA di pubblicare determinati dati che concernono la propria organizzazione e attività.

L’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato consentono un controllo sull’operato della PA.

Il diritto di accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere a dati e documenti, detenuti dalle Pubbliche Amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli già oggetto dell’obbligo di pubblicazione (e, dunque, oggetto del diritto di accesso civico semplice). Le Pubbliche Amministrazioni possono impedirne l’utilizzo solo se esso possa compromettere alcuni rilevanti interessi pubblici generali (per esempio, la sicurezza nazionale, la difesa, le questioni militari ecc.). Si noterà che le ultime due forme di accesso permettono quel controllo diffuso e generalizzato sull’operato della PA che l’accesso documentale, viceversa, non consente. Il diritto di accesso, in tutte e tre le sue forme, si vede limitato fortemente dal diritto alla riservatezza. Più precisamente, se il diritto di prendere visione di un atto o di un documento può danneggiare il diritto alla riservatezza di un altro soggetto, occorre operare

Il diritto alla riservatezza limita il diritto d’accesso.

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un bilanciamento fra l’uno e l’altro: occorre cioè valutare quale dei due diritti prevalga nel caso concreto. L’esito del bilanciamento dipenderà dalla tipologia di dati personali che rischiano di essere rivelati (i dati relativi alla salute godono, per esempio, di una maggiore tutela rispetto ad altri) nonché dalla forma di accesso prescelta (il diritto d’accesso documentale, poiché è strumentale al diritto di difesa, gode di una maggiore forza rispetto alle altre due forme di accesso). ESEMPIO Alessia presenta istanza di accesso civico generalizzato a un documento che contiene dati concernenti lo stato di salute di Marco: è facile immaginare che prevarrà il diritto alla riservatezza sul diritto alla trasparenza.

7. L’invalidità degli atti amministrativi 7.1 Validità ed efficacia degli atti amministrativi La validità è l’assenza di vizi; l’efficacia è la produzione di effetti giuridici.

Validità ed efficacia sono due concetti giuridici del tutto diversi. La validità consiste nell’assenza di vizi. L’efficacia, invece, consiste nella produzione di effetti giuridici. Normalmente, un atto amministrativo è caratterizzato da validità ed efficacia. Tuttavia, trattandosi di aspetti dell’atto concettualmente indipendenti, non sempre è così. Possiamo infatti avere atti validi ma inefficaci e atti invalidi ma

APPRENDI e APPLICA persegue l’obiettivo della

trasparenza della PA

va bilanciato con il

diritto alla riservatezza

DIRITTO DI ACCESSO si esercita in 3 forme

accesso documentale

accesso civico semplice

accesso civico generalizzato

consentito a chi abbia un interesse diretto, concreto e attuale

sollecita la PA ad adempiere il proprio dovere di pubblicazione

consente di accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli che la PA è tenuta a pubblicare

RISOLVI IL CASO Sergio è stato bocciato agli esami di Stato. A suo avviso, la Commissione non ha valutato correttamente le prove scritte e ha consentito al suo compagno di banco, Lorenzo, di sostenere le prove d’esame in un periodo successivo poiché ha presentato un certificato medico. Secondo Sergio, se anche lui avesse avuto più tempo a disposizione avrebbe potuto prepararsi meglio e pensa che Lorenzo abbia presentato una certificazione medica che non avrebbe dovuto essere accettata per il rinvio della data d’esame. ▪ Che cosa deve fare Sergio per vedere le prove scritte e la loro correzione? Può chiedere di vedere anche il certificato medico?

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efficaci. Per esempio: gli atti sottoposti a controllo preventivo possono essere validi, ma certo non sono efficaci, poiché i loro effetti giuridici si determinano solo dopo che hanno superato indenni il controllo. Viceversa, gli atti invalidi possono essere efficaci. Però, se vengono annullati (nei modi che si diranno nel paragrafo seguente), i loro effetti vengono eliminati retroattivamente ( ex tunc ): in altri termini, sarà come se non fossero mai stati efficaci. L’annullamento è perciò un modo per ristabilire la coesistenza di validità ed efficacia (nel senso che, con l’annullamento, l’atto invalido diverrà anche inefficace).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Ex tunc Espressione latina che significa “da allora”, in contrapposizione a ex nunc (“da ora”). In diritto indica quelle situazioni in cui l’efficacia di un atto giuridico (una legge, una sentenza ecc.) è retroattiva, ossia produce effetti non dal momento in cui l’atto giunge a esistenza ma da un momento precedente.

7.2 L’invalidità dell’atto amministrativo Un atto amministrativo è valido quando non presenta vizi; è invece invalido in caso contrario. I vizi comportano, a seconda dei casi, nullità o annullabilità.

L’atto viziato può essere invalido o irregolare.

La nullità determina l’assenza di efficacia, cosicché l’atto nullo non obbliga nessuno e chiunque può rilevare il vizio dell’atto in qualunque momento. L’annullabilità determina la possibilità che l’atto sia annullato dagli organi a ciò preposti, con la conseguente eliminazione dell’atto fin dall’inizio; fino al momento dell’annullamento l’atto (pur invalido) rimane però efficace. Inoltre, un atto amministrativo è irregolare quando presenta un vizio minore che non solo non fa venir meno la sua efficacia ma non comporta nemmeno la sua annullabilità.

7.3 La nullità dell’atto amministrativo L’atto amministrativo è nullo quando non può produrre alcun effetto e non è sanabile.

L’atto nullo non produce effetti ed è insanabile.

La nullità deriva principalmente dalla mancanza degli elementi essenziali che sono: il soggetto amministrativo, il potere, la forma (quando prescritta) e l’oggetto.

La nullità deriva dall’assenza di soggetto, potere, forma o oggetto.

▪ Un atto che proviene da un privato cittadino o da un soggetto dell’Amministrazione che opera come privato cittadino, al di fuori delle proprie funzioni, è nullo per carenza del soggetto amministrativo. Un passante che pretende di fare delle contravvenzioni alle auto parcheggiate in doppia fila, per esempio, porrà in essere atti amministrativi nulli. ▪ Un atto proveniente dall’Amministrazione, ma da un ufficio del tutto privo di poteri in quella materia, è nullo per assenza di potere: si parla in tal caso di incompetenza assoluta. È il caso, per esempio, di un dirigente scolastico che emani un’ordinanza in materia di circolazione stradale: l’atto adottato sarà nullo. ▪ Se la legge prescrive una determinata forma, il provvedimento adottato con una forma diversa da quella prescritta sarà nullo per assenza della forma. Il provvedimento di esproprio, per esempio, deve essere adottato in forma scritta: se viene adottato oralmente è nullo. ▪ Infine, un ordine il cui contenuto è impossibile è nullo per assenza dell’oggetto (per esempio è nullo il provvedimento di esproprio di un bene che non esiste).

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7.4 L’annullabilità dell’atto amministrativo L’annullabilità di un atto deriva da 3 vizi di legittimità.

Qualunque altro difetto che rivesta una certa importanza dell’atto ne determina l’annullabilità. In particolare, l’annullabilità deriva da 3 vizi di legittimità che riguardano difetti che rendono l’atto non conforme a quanto richiesto dalla legge, ossia: l’incompetenza, l’eccesso di potere e la violazione della legge.

L’incompetenza relativa è il vizio degli atti posti in essere da un organo diverso da quello indicato dalla legge.

L’incompetenza è il vizio degli atti posti in essere da un organo amministrativo diverso da quello indicato dalla legge ma comunque operante nel medesimo settore dell’Amministrazione competente in materia: si parla infatti in tal caso di incompetenza relativa. L’incompetenza relativa si distingue, pertanto, da quella assoluta (citata in tema di nullità) perché i due organi (quello competente e quello incompetente) dispongono del medesimo tipo di funzioni. ESEMPIO È viziato da incompetenza relativa il decreto di esproprio per un’opera pubblica regionale, assunto da un dirigente della Giunta regionale invece che dal Presidente della Regione. È invece radicalmente nullo (per incompetenza assoluta) un atto di nomina di un giudice deciso dalla Giunta regionale, poiché le Regioni sono totalmente mancanti di potere in materia di ordinamento giudiziario.

L’eccesso di potere si verifica in caso di cattivo uso del potere discrezionale.

L’eccesso di potere è il vizio che si riscontra in caso di cattivo uso del potere discrezionale, quando da tale cattivo uso risulti pregiudicato il fine di interesse pubblico definito dalla legge. Più precisamente, l’atto è viziato da eccesso di potere quando viene posto in essere per un fine diverso da quello previsto dalla legge, che può essere personale oppure anche pubblicistico. ESEMPIO Si consideri il caso di una delibera comunale con la quale si decide che venga costruita una strada, giustificandola con le esigenze del traffico, quando invece essa serve soprattutto a valorizzare i terreni adiacenti, di proprietà di alcuni Assessori. In questo caso, si tradisce il fine pubblico con un interesse diverso e privato. Si ha non solo un eccesso ma uno sviamento di potere, che è il vizio più grave (costituente anche un reato).

Per stabilire se un atto è viziato per eccesso di potere, occorre dunque dare un giudizio di congruità tra mezzi e fini. È un giudizio dai contorni non ben definiti. C’è infatti il rischio che un atto sia giudicato illegittimo solo perché ritenuto inopportuno nel merito. Proprio per tracciare un confine sicuro fra legittimità e merito, la giurisprudenza ha elaborato le figure sintomatiche dell’eccesso di potere, il cui ricorrere giustifica l’annullamento dell’atto. Tali figure sono: ▪ vizi della motivazione del provvedimento (motivazione inesistente, insufficiente, contraddittoria o falsa, cioè fondata su un travisamento dei fatti). Si pensi a un ordine di abbattimento di un edificio, per motivi di incolumità pubblica perché prospiciente a una strada, quando la strada non c’è e l’edificio è all’interno di un parco privato; ▪ disparità di trattamento, che si ha quando, in situazioni uguali, vengono presi provvedimenti diversi o contraddittori (come nel caso di due pubblici 300

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dipendenti che hanno tenuto il medesimo comportamento ma l’uno viene promosso per “merito distinto” e l’altro colpito da sanzione disciplinare); ▪ ingiustizia manifesta, che si realizza quando il provvedimento è abnorme, rispetto ai motivi che lo dovrebbero giustificare (per esempio l’impiegato che viene colpito dalla più grave tra le sanzioni disciplinari per una piccola infrazione). La violazione di legge comprende tutti i casi di illegittimità che non rientrano nelle ipotesi dell’incompetenza e dell’eccesso di potere. Si ha violazione di legge, per esempio, quando: ▪ mancano i presupposti per l’emanazione dell’atto (nomina come pubblico impiegato di una persona che non ha l’età, la cittadinanza italiana o non gode dei diritti civili e politici);

La violazione di legge include le illegittimità che non rientrano nelle ipotesi di incompetenza ed eccesso di potere.

▪ l’organo che ha deliberato l’atto non era regolarmente formato (mancava il numero legale, non erano stati convocati tutti i membri ecc.) o non ha regolarmente deliberato (c’erano più voti contrari che favorevoli, mancava la maggioranza richiesta ecc.); ▪ si ha violazione delle regole sul procedimento amministrativo (mancanza di un parere, di un’autorizzazione, di un atto istruttorio richiesti dalla legge).

7.5 I vizi non invalidanti Talvolta la Pubblica Amministrazione, nel suo agire, non è dotata di potere discrezionale, ma anzi è vincolata a ciò che la legge le prescrive: si parla in tal caso di atti vincolati proprio perché la legge indica alla PA il comportamento da seguire.

Se l’atto è vincolato, i vizi possono essere non invalidanti.

APPRENDI e APPLICA VIZI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO possono comportare

l’irregolarità dell’atto

non causa necessariamente l’inefficacia dell’atto

l’invalidità dell’atto ossia

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. la nullità dell’atto: determina automaticamente l’inefficacia

l’annullabilità dell’atto: determina la possibilità di rendere l’atto inefficace ex tunc

mancano gli elementi essenziali dell’atto (soggetto amministrativo, potere, forma, oggetto)

l’atto non è conforme alla legge perché è viziato da incompetenza relativa, eccesso di potere o violazione di legge

1. Qual è la differenza tra validità ed efficacia dell’atto amministrativo? 2. Quando un atto è invalido? E quando è irregolare? 3. Quali sono le cause di nullità dell’atto amministrativo? 4. Quando si ha il vizio di incompetenza dell’atto amministrativo? 5. Che cos’è l’eccesso di potere e quali sono le sue figure sintomatiche? 6. Quando si ha il vizio di violazione di legge dell’atto amministrativo? 7. Che cosa sono i vizi non invalidanti?

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

Quando l’atto è vincolato, la violazione di norme sul procedimento che palesemente non può avere inciso sul contenuto dell’atto non comporta l’annullamento dello stesso. Inoltre, vi sono difetti degli atti che non determinano vizi di legittimità, ma costituiscono delle semplici irregolarità che possono essere corrette dall’Amministrazione. Si pensi, per esempio, alla mancanza di qualche dato relativo ai soggetti – come il codice fiscale – o a un errore materiale nell’indicazione del soggetto amministrativo che adotta l’atto.

8. La tutela nei confronti degli atti amministrativi illegittimi Se un soggetto ritiene che un provvedimento amministrativo abbia leso un proprio diritto o un proprio interesse legittimo, può difendersi impugnando l’atto di fronte all’Amministrazione stessa (ricorso amministrativo) o ricorrendo al giudice competente (ricorso giurisdizionale), anche al fine di far annullare il provvedimento.

8.1 I ricorsi amministrativi Il privato può impugnare un atto della PA con un ricorso amministrativo (gerarchico, in opposizione o straordinario al Capo dello Stato).

I ricorsi amministrativi sono di tre tipi: ▪ il ricorso gerarchico; ▪ il ricorso in opposizione; ▪ il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Il ricorso gerarchico si rivolge all’immediato superiore gerarchico del soggetto che ha posto in essere l’atto che il privato ritiene lesivo dei suoi diritti o dei suoi interessi. I motivi del ricorso gerarchico non sono limitati alla legittimità (cioè alla presenza dei vizi visti in precedenza), ma si estendono anche all’opportunità (cioè al merito) del provvedimento. L’interessato può perciò chiedere tanto l’annullamento quanto la revoca o la riforma (ossia la modifica) del provvedimento. ESEMPIO Si può proporre un ricorso gerarchico al Ministero dell’Interno contro gli atti del Prefetto; oppure al Prefetto avverso gli atti emanati dal Sindaco quale Ufficiale del governo.

Chi ritenga che un provvedimento amministrativo abbia leso un proprio diritto o un proprio interesse legittimo, può difendersi impugnando l’atto.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L’opposizione è una specie di ricorso che l’interessato rivolge alla stessa autorità che ha posto in essere l’atto. Si tratta di un ricorso di carattere eccezionale. La tutela che ci si può attendere da questo strumento è limitata, come tutte le volte in cui il controllore coincide col controllato. ESEMPIO Marco vuole contestare la graduatoria provvisoria di un concorso pubblico a cui ha partecipato, perché non è stato preso in considerazione un titolo che dovrebbe, invece, fare punteggio: si rivolge, dunque, alla stessa autorità che ha emanato la graduatoria, con un ricorso in opposizione.

Infine, il ricorso straordinario al Capo dello Stato può essere proposto solo per motivi di legittimità e solo contro i provvedimenti definitivi . Tale ricorso è, inoltre, alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo, di modo che non si può ricorrere sia ai giudici amministrativi, sia al Capo dello Stato. Il Ministro competente per materia riceve il ricorso e chiede un parere al Consiglio di Stato. Il parere del Consiglio di Stato è vincolante: il Ministro, nel formulare la sua proposta di decreto al Presidente della Repubblica, deve infatti attenersi a esso. Al Capo dello Stato spetta, dunque, un compito puramente formale, poiché la decisione viene, nei fatti, presa dal Consiglio di Stato (sicché tale ricorso è alternativo a quello giurisdizionale per evitare che il Consiglio di Stato, giudice amministrativo di secondo grado, si pronunci due volte).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Provvedimenti definitivi Sono quelli per i quali è intervenuta la massima autorità competente nel settore, oppure non è più possibile proporre il ricorso gerarchico.

8.2 I ricorsi giurisdizionali Al singolo è anche riconosciuto il potere di ricorrere al giudice per difendersi dagli atti della Pubblica Amministrazione. Questo diritto di azione in giudizio è riconosciuto implicitamente nell’art. 24, c. 1, Cost. ed, esplicitamente, nell’art. 113 Cost.: «contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa». Per stabilire a quale giudice (se ordinario o amministrativo) proporre il ricorso perlopiù occorre basarsi sulla natura della posizione soggettiva che il privato vuole difendere: se si tratta, cioè, di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo.

Il privato può altrimenti agire contro un atto della PA con un ricorso giurisdizionale.

Il giudizio davanti ai giudici ordinari è promosso per la difesa dei diritti soggettivi, fatta eccezione per le materie attribuite interamente al giudice amministrativo (g.a.). Quando la materia è interamente attribuita al g.a. si parla di giurisdizione esclusiva, poiché la materia è trattata da un solo giudice, a prescindere dal fatto che il giudizio verta sulla tutela dei diritti soggettivi o degli interessi legittimi.

Il ricorso va proposto dinanzi al giudice ordinario per la difesa dei diritti soggettivi.

La giurisdizione esclusiva si spiega con la volontà di non costringere i privati a portare avanti due ricorsi paralleli davanti a due giudici diversi con riguardo a due questioni strettamente collegate. ESEMPIO La giurisdizione in materia di diritto di accesso è riservata al giudice amministrativo, di modo che i privati possano rivolgersi a lui per qualunque questione attinente al diritto medesimo che rischi di pregiudicarli. Così, se Mario (che ha fatto istanza di accesso) fa ricorso al g.a. a tutela del suo interesse legittimo, perché la PA non gli ha consentito di visionare l’intero documento, anche Francesca può fare ricorso dinanzi al medesimo giudice a tutela del suo diritto soggettivo perché nella parte mostrata a Mario

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

erano presenti alcuni suoi dati sensibili: in questo modo, un unico giudice valuterà la questione sotto i diversi aspetti segnalati. Per la difesa degli interessi legittimi ci si rivolge invece al giudice amministrativo.

Il giudizio davanti ai giudici amministrativi è promosso invece per la difesa degli interessi legittimi ( capitolo 1, § 4) nonché in tutti gli altri casi in cui la giurisdizione sia esclusivamente del giudice amministrativo. Ricordiamo che, di fronte a un potere discrezionale della PA, la posizione degli amministrati è di interesse legittimo, cioè di soggezione al potere e di pretesa che tale potere sia esercitato legittimamente. Invece, quando la PA non ha poteri da esercitare, ma solo doveri da adempiere, la posizione degli amministrati non è di soggezione e quindi vi sarà un diritto soggettivo. ESEMPIO Il soggetto che intende iniziare un’attività commerciale e ha adempiuto correttamente a tutte le condizioni richieste non vanta nei confronti del Sindaco il diritto soggettivo di ottenere la licenza di commercio, bensì ha solo un interesse legittimo a che il Sindaco provveda (nel concedere o nel negare la licenza) rispettando la normativa vigente. Contro il diniego della licenza egli dovrà quindi ricorrere al giudice amministrativo. Analogamente il concorrente al concorso pubblico illegittimamente escluso dalla graduatoria dei vincitori può difendere la propria posizione solo di fronte al giudice amministrativo, poiché è titolare di un interesse legittimo, a fronte di un potere discrezionale dell’Amministrazione. Invece, la mancata inserzione di un elettore nelle liste elettorali viola un diritto soggettivo (il diritto di voto). Infatti, in casi come questo, l’Amministrazione non ha poteri ma solo il dovere di iscrivere nelle liste tutti coloro che hanno i requisiti per esserlo. Il ricorso dovrà quindi rivolgersi al giudice ordinario.

8.3 Gli organi della giurisdizione amministrativa Gli organi della giurisdizione amministrativa sono i Tribunali amministrativi regionali (TAR) e il Consiglio di Stato. Il TAR è un giudice amministrativo di primo grado.

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▪ I Tribunali amministrativi regionali (TAR) sono organi di primo grado, composti di 3 magistrati amministrativi, e hanno sede in ogni capoluogo di Regione: ogni TAR è infatti competente sulle controversie che concernono atti i cui effetti sono limitati all’ambito territoriale della Regione di riferimento (l’aggettivo “regionale” indica, dunque, l’ambito di competenza del tribunale, non il fatto che sia in qualche modo legato alla Regione: anche i TAR, come tutti i giudici, sono organi dello Stato).

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Per i provvedimenti amministrativi che travalicano i confini regionali, nonché per alcune controversie che non hanno radicamento territoriale (come, per esempio, quelli riguardanti i provvedimenti delle autorità amministrative indipendenti), la competenza spetta, sempre in primo grado, al TAR del Lazio. ▪ Il Consiglio di Stato, nelle sue sezioni giurisdizionali, giudica in appello sulle decisioni dei TAR. Ciascuna sezione decide con la presenza di 5 magistrati. Nelle cause più importanti, il Consiglio di Stato si pronuncia in Adunanza plenaria, cioè in un collegio composto dal Presidente del Consiglio di Stato (che la presiede) e da 12 magistrati. L’esito del giudizio può consistere o nel rigetto del ricorso (che lascia le cose come stavano) o nell’accoglimento, nel qual caso l’atto impugnato sarà annullato. L’annullamento, secondo le regole generali, fa venir meno l’atto illegittimo fin dall’inizio. A essere precisi, la giustizia amministrativa non si occupa più soltanto di annullare l’atto: talvolta, può infatti anche costringere la PA a comportarsi in un determinato modo. Ciononostante, l’annullamento rimane lo strumento principale a disposizione del giudice amministrativo.

Il Consiglio di Stato è un giudice amministrativo di secondo grado.

APPRENDI e APPLICA IL SOGGETTO PREGIUDICATO DA UN PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO può proporre

il superiore gerarchico del soggetto che ha posto in essere l’atto: ricorso gerarchico

un ricorso amministrativo

un ricorso giurisdizionale

dinanzi a

la medesima autorità che ha posto in essere l’atto: ricorso in opposizione

il Presidente della Repubblica: ricorso straordinario al Capo dello Stato (deciso con parere vincolante del Consiglio di Stato). È alternativo al ricorso al giudice amministrativo

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Qual è la differenza tra ricorso amministrativo e ricorso giurisdizionale? 2. Qual è la differenza tra ricorso per opposizione e ricorso gerarchico? 3. Per quali atti amministrativi è previsto il ricorso straordinario al Capo dello Stato? Quale organo prende effettivamente la decisione sulla legittimità dell’atto? 4. Quali controversie vanno promosse davanti al giudice ordinario e quali davanti al giudice amministrativo? 5. Che cos’è la giurisdizione esclusiva e a chi spetta il giudizio? 6. Quali sono gli organi della giurisdizione amministrativa?

il giudice ordinario per la difesa dei propri diritti soggettivi

il giudice amministrativo: – per la difesa dei propri interessi legittimi – per la difesa dei propri diritti soggettivi e interessi legittimi nelle materie di giurisdizione esclusiva

RISOLVI IL CASO Tommaso è proprietario di un terreno al cui interno ha costruito una villa nella quale vive con la sua famiglia. Al suo vicino, Raffaele, viene espropriato il terreno poiché, secondo il Comune, esso è necessario per far passare una strada di importanza fondamentale per la circolazione automobilistica. Nel fare i lavori, il Comune occupa anche una parte del terreno di Tommaso e Raffaele non riceve dal Comune un indennizzo in linea con quanto stabilito dalla legge. ▪ Tommaso può fare ricorso? A quale autorità giudiziaria deve rivolgersi? ▪ Raffaele può fare ricorso? A quale autorità giudiziaria deve rivolgersi? ▪ Motiva le tue risposte.

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

9. L’autotutela della Pubblica Amministrazione La PA può eliminare il vizio dell’atto in autotutela sanando il vizio o rimuovendo l’atto.

La Pubblica Amministrazione (lo stesso organo che ha emanato l’atto o un superiore gerarchico) può procedere all’eliminazione dell’illegittimità dell’atto stesso, sanando il vizio oppure annullandolo lei stessa d’ufficio; ovviamente purché ciò sia conforme all’interesse pubblico. In questi casi si parla di autotutela della Pubblica Amministrazione, poiché essa interviene direttamente e di sua iniziativa. La sanatoria consiste nel mantenimento dell’atto e nell’eliminazione del suo vizio. Essa si presenta in due forme: la ratifica e la convalida. ▪ La ratifica si può avere quando un atto è stato posto in essere da un organo incompetente. Se l’organo competente condivide l’operato di quello incompetente, può successivamente “fare proprio” tale atto. In questo modo, il vizio d’incompetenza viene “sanato” fin dall’inizio, perché è come se l’atto fosse stato deciso dall’organo che aveva la competenza di farlo. ▪ La convalida serve, invece, a sanare vizi diversi dall’incompetenza: così se, per esempio, manca qualche presupposto dell’atto (come un’autorizzazione o un parere), mediante la convalida la PA lo integra. ESEMPIO Si pensi all’atto adottato senza che sia stata data la prescritta autorizzazione (per esempio, l’ordine di demolizione di un edificio antico senza l’autorizzazione del Sovrintendente alle belle arti) o senza che sia stato sentito il prescritto parere o acquisito il prescritto accertamento tecnico. Se l’autorizzazione o il parere vengono espressi successivamente e il loro contenuto è conforme al contenuto dell’atto, non c’è motivo perché questo sia annullato.

Non tutti i vizi possono essere sanati. In particolare, quando il vizio è sostanziale, cioè il contenuto dell’atto è contrario alla legge, non vi può essere né ratifica né convalida. In questi casi, l’Amministrazione che si avvede del vizio, può provvedere ad annullare l’atto di sua iniziativa (cioè d’ufficio), facendone venir meno gli effetti fin dall’inizio. Non dovrà essere annullata l’autorizzazione alla demolizione di una infrastruttura rilasciata senza i prescritti accertamenti tecnici, qualora questi ultimi vengano acquisiti successivamente e siano conformi al contenuto dell’atto.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Poiché, però, il privato fa affidamento sulla validità degli atti amministrativi, non si può consentire alla PA di annullarli d’ufficio se non entro un termine ragionevole, comunque non superiore a 18 mesi.

La PA deve però agire nel rispetto del legittimo affidamento del privato.

ESEMPIO Si pensi a un privato che si vede (illegittimamente) concessa un’autorizzazione a esercitare una determinata attività: egli impronterà la propria vita (farà investimenti, chiederà un prestito alla banca, si licenzierà dal lavoro, si trasferirà, assumerà dei dipendenti ecc.), facendo affidamento sulla validità dell’atto amministrativo. Ecco perché la PA non può travolgere detto atto oltre i 18 mesi.

Si noti che l’Amministrazione può sempre eliminare un atto valido, o sostituirlo con uno nuovo, tutte le volte che ritenga ciò conforme all’interesse pubblico. In questo caso non si ha annullamento, bensì revoca o riforma dell’atto, senza effetti retroattivi. Se ciò comporta un pregiudizio a un cittadino, che aveva fatto affidamento sull’atto poi revocato o riformato, la PA è tenuta a corrispondergli un indennizzo.

La PA può infine revocare un proprio atto.

APPRENDI e APPLICA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE può rimuovere

l’illegittimità dell’atto con l’autotutela

sanando il vizio

annullando l’atto

mediante

la ratifica da parte dell’organo competente

la convalida

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la sanatoria di un atto amministrativo? 2. Qual è la differenza tra ratifica e convalida dell’atto amministrativo viziato? Per quali vizi sono ammesse? 3. In quali casi la PA può annullare l’atto amministrativo di sua iniziativa? Entro quale termine deve farlo? 4. Che cosa sono la revoca o la riforma dell’atto amministrativo? Completa le seguenti frasi con i termini appropriati. 1. La Pubblica Amministrazione può eliminare l’illegittimità dell’atto emanato ……........……...........……………… il vizio

l’annullamento d’ufficio, che deve intervenire entro un termine ragionevole, comunque non superiore a 18 mesi

oppure ……......................……...........……………… d’ufficio. 2. La ratifica dell’atto amministrativo si può avere quando esso è stato posto in essere da un organo ……......................……...........………………

; la convalida, invece, si ha

quando manca qualche ……......................……...........……………… dell’atto. 3. L’Amministrazione può ……......................……...........……………… d’ufficio l’atto amministrativo emanato quando si avvede della presenza di un vizio sostanziale. 4. L’Amministrazione può ……......................……...........……………… l’atto valido emanato se ritiene che ciò sia necessario per garantire l’interesse pubblico.

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CAPITOLO 2 | GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

10. I beni pubblici Per perseguire i suoi fini, la PA si avvale dei beni pubblici, che si distinguono in demaniali e patrimoniali.

I beni pubblici sono l’insieme dei beni appartenenti allo Stato o ad altri enti pubblici di cui si serve la Pubblica Amministrazione per perseguire i suoi fini.

I beni demaniali sono di proprietà dello Stato o di altri enti pubblici territoriali.

I beni demaniali (o demanio) sono i beni di proprietà dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni) non alienabili, destinati a uso pubblico, non espropriabili, non usucapibili.

L’art. 42 Cost. afferma, infatti, che i beni possono appartenere a soggetti sia pubblici sia privati: «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati». Il codice civile (art. 822 ss.) individua due categorie di beni pubblici: i beni demaniali e i beni patrimoniali.

Il demanio si distingue in demanio necessario e demanio accidentale. ▪ Fanno parte del demanio necessario quei beni che, per legge, sono riservati a un ente pubblico e che non possono in alcun modo essere di proprietà di soggetti privati. Vi rientrano, quindi, il demanio marittimo (lido del mare, spiaggia, rade, porti, lagune, fari e altre installazioni costiere per la navigazione), il demanio idrico (fiumi, torrenti, laghi, sorgenti, acqua) e il demanio militare (beni destinati alla difesa nazionale, come le fortificazioni). ▪ Del demanio accidentale fanno invece parte quei beni pubblici che non necessariamente appartengono alle Pubbliche Amministrazioni, ma che sono tali, cioè demaniali, se divengono proprietà dello Stato o degli enti territoriali e sono finalizzati alla gestione di interessi pubblici. ESEMPIO Possono fare parte del demanio accidentale il demanio stradale (composto da strade, autostrade, ferrovie, aeroporti) e altre tipologie di beni come gli acquedotti, i cimiteri, i mercati comunali e i beni di interesse culturale, storico, artistico e archeologico.

Per quanto riguarda la loro disciplina, i beni demaniali sono: ▪ inalienabili , cioè non possono essere venduti, né dati in locazione, né donati ad altri soggetti; LE PAROLE DEL DIRITTO

▪ destinati a uso pubblico, cioè devono mantenere la loro finalità pubblica;

Inalienabile La parola

▪ non espropriabili;

“alienare” deriva dal latino alienus, che significa “altrui”. È perciò alienabile quello che può essere ceduto ad altri. È, invece, inalienabile ciò che non può essere ceduto ad altri, a causa della sua natura o della sua destinazione. Usucapione È un modo di acquisto a titolo originario della proprietà o di altro diritto reale per effetto del possesso della cosa protratto nel tempo. Se il bene non è usucapibile, la proprietà non può essere acquisita da un terzo anche se il titolare non utilizza tale bene per molto tempo.

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▪ non usucapibili , anche se essi non vengono utilizzati per lungo tempo. Tuttavia, è possibile che un bene demaniale venga temporaneamente dato in concessione a un privato. Si pensi agli stabilimenti balneari sulle spiagge o ai distributori di benzina sulle autostrade ( § 3.1). La concessione deve essere fatta dall’ente proprietario (lo Stato, la Regione ecc.), deve essere a tempo determinato e deve avere come corrispettivo il pagamento di un prezzo (o canone) da parte del concessionario. La concessione può sempre essere revocata, qualora il concessionario non rispetti le regole di utilizzo del bene fissate nel provvedimento di concessione. ESEMPIO Si è discusso della revoca della concessione autostradale in seguito al crollo del Ponte Morandi a Genova, poiché esso costituirebbe la prova dell’inadempimento dei doveri di manutenzione che vigevano in capo al concessionario.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

I beni patrimoniali (o patrimonio) sono beni appartenenti a enti pubblici, anche non territoriali, che si distinguono in indisponibili e disponibili, a seconda dell’esistenza o meno di uno specifico vincolo di destinazione pubblica.

I beni patrimoniali appartengono a enti pubblici anche non territoriali.

▪ I beni indisponibili consistono in beni mobili e immobili e sono elencati tassativamente nell’art. 826 c.c. Essi sono: – foreste, parchi nazionali e regionali, fauna selvatica; – miniere, cave e torbiere, acque minerali e termali; – beni di interesse artistico, storico e archeologico; – beni destinati al servizio della difesa (per esempio, le caserme), a esclusione di quelli appartenenti al demanio; – beni costituenti la dotazione del Presidente della Repubblica; – edifici e arredi destinati a pubblici uffici e servizi. Per quanto riguarda la loro disciplina, i beni indisponibili possono appartenere a qualunque ente pubblico e non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi e nei casi previsti dalla legge (art. 828, c. 2, c.c.). Essi sono pertanto alienabili solo in casi particolari e con determinate tutele. ▪ I beni disponibili sono invece tutti quelli che non rientrano nelle categorie precedenti e che appartengono allo Stato e agli enti pubblici come potrebbero appartenere a qualunque altro proprietario. Essi consentono all’ente di appartenenza di conseguire un reddito, ma in virtù della loro natura sono sottoposti alle norme del diritto privato, sono alienabili e usucapibili. ESEMPIO Sono beni patrimoniali disponibili: il denaro privo di un vincolo di destinazione; gli edifici purché siano privi del medesimo vincolo (si pensi a un Comune che ha in proprietà un edificio che dà in locazione ad alcuni privati) ecc.

APPRENDI e APPLICA

BENI PUBBLICI

sono

i beni appartenenti alla PA di cui la stessa si serve per raggiungere i suoi fini

si distinguono in

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. beni demaniali

beni patrimoniali

possono essere

necessari

accidentali

indisponibili

disponibili

1. Che cosa sono i beni pubblici? 2. Quali sono i beni demaniali? Quali caratteristiche presentano tali beni? 3. Quali beni fanno parte del demanio necessario e quali del demanio accidentale? 4. Quali sono i beni patrimoniali disponibili? Qual è la loro disciplina? 5. Quali sono i beni patrimoniali indisponibili? Qual è la loro disciplina?

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CAPITOLO 2

| GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

SINTESI del capitolo 2

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Che cosa sono gli atti amministrativi? ATTI AMMINISTRATIVI

Gli atti amministrativi sono atti giuridici di diritto pubblico adottati dalla Pubblica Amministrazione per perseguire finalità di pubblico interesse.

i più importanti sono i

provvedimenti amministrativi che possono essere

Che cosa caratterizza i provvedimenti amministrativi? estensivi

restrittivi

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Quali fasi sono richieste per la corretta adozione di un provvedimento amministrativo?

segue alcune

fasi

iniziativa

istruttoria

decisione

I provvedimenti amministrativi sono atti con cui la Pubblica Amministrazione impone unilateralmente la propria volontà in un caso concreto su un determinato soggetto. Hanno le caratteristiche di autoritarietà, concretezza, esecutività, esecutorietà, tipicità. Possono essere estensivi (autorizzazioni) o restrittivi (sanzioni, espropriazioni ecc.).

fase integrativa dell’efficacia

Le fasi del procedimento amministrativo sono: l’iniziativa (istanza di parte o d’ufficio), l’istruttoria (pareri facoltativi od obbligatori), la decisione motivata dell’organo monocratico o collegiale competente, l’eventuale fase integrativa dell’efficacia, con gli atti necessari come la notifica all’interessato.

Quali possibili forme di accesso agli atti sono previste dalla legge? diritto di accesso

accesso documentale

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accesso civico semplice

accesso civico generalizzato

L’accesso documentale consente al privato di verificare che la PA non abbia leso illegittimamente un suo diritto. L’accesso civico semplice consente a chiunque di consultare i documenti che la PA è tenuta per legge a pubblicare. L’accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli già pubblicati.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Quando un atto amministrativo è nullo e quando è annullabile? INVALIDITÀ DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI

L’atto amministrativo nullo non produce alcun effetto e non è sanabile, perché carente degli elementi essenziali.

può consistere in

nullità

L’atto amministrativo è annullabile quando è posto in essere da un organo amministrativo diverso da quello indicato dalla legge, ma comunque operante nel medesimo settore (incompetenza relativa), per eccesso di potere che pregiudichi il fine di interesse pubblico definito dalla legge, per violazione della legge in tutti i casi di illegittimità che non rientrano nelle ipotesi precedenti.

annullabilità in tal caso il privato può proporre

ricorsi amministrativi

ricorsi giurisdizionali

Che cosa si può fare per contestare un atto amministrativo illegittimo? Da un punto di vista amministrativo si può proporre l’opposizione allo stesso soggetto che ha posto in essere l’atto, un ricorso al dirigente gerarchicamente superiore a chi ha posto in essere l’atto lesivo dei diritti, il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Per via giurisdizionale si ricorre alla Magistratura.

Che cosa sono i beni demaniali? I beni demaniali possono essere di proprietà soltanto dello Stato o degli altri enti pubblici territoriali (demanio necessario). Vi rientrano anche i beni di proprietà pubblica, ma che potrebbero essere detenuti anche da privati (demanio accidentale). BENI PUBBLICI possono essere

Quali sono le categorie di beni patrimoniali pubblici? demaniali

demanio necessario

demanio accidentale

patrimoniali

disponibili

indisponibili

Sono beni patrimoniali pubblici tutti quelli che non sono considerati demaniali. Possono essere indisponibili, elencati tassativamente dalla legge, o disponibili, tutti quelli che non rientrano nelle categorie elencate dalla legge.

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CAPITOLO 2

| GLI ATTI AMMINISTRATIVI E I BENI PUBBLICI

VERIFICA del capitolo 2

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

4. la fase ……................................................ dell’efficacia, la quale

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

2. Il diritto di accesso consente di rendere la PA

1. L’autorizzazione è un esempio di provvedimento restrittivo.

dall’autorità amministrativa che adotta l’atto. V

2. Gli atti amministrativi vengono sottoscritti

5. L’atto viziato da eccesso di potere è nullo.

I beni patrimoniali indisponibili possono, a certe condizioni, essere alienati.

……................................................

o da ……................................................ : nel primo

caso l’atto è principalmente carente degli elementi nonché privo di efficacia fin dalla

sua adozione; nel secondo caso, l’atto è efficace finché non viene ……................................................ . L’atto può V

10. La trasparenza della PA garantisce

essere ……................................................ quando è viziato da: incompetenza ……............................................. , …............…................................................ oppure violazione di legge.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Il provvedimento amministrativo può essere adottato soltanto all’esito di un procedimento amministrativo che si svolge nelle seguenti fasi: 1. la fase della ……................................................ , che può essere d’ufficio o a ……............................................................ (in quest’ultimo caso la PA ha ……................................................ di procedere); 2. la fase della ……................................................ , che fornisce alla PA le informazioni necessarie a provvedere (durante tale fase è fondamentale la ……................................................ del privato); 3. la fase della decisione, all’esito della quale

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invece, di visionare dati e documenti ulteriori

9. Il diritto di accesso può essere esercitato

l’atto è ……................................................ ;

di accesso ……...................................................................................... consente,

3. L’atto amministrativo è invalido quando è viziato da

efficacia di un provvedimento amministrativo. V

in definitiva l’attuazione del principio del buon andamento.

semplice serve a spronare la PA ad adempiere

rispetto a quelli che la PA è tenuta a pubblicare.

8. Il controllo può essere una condizione di

sempre da chiunque, in qualunque forma preferisca.

giustificato da un ……................................................ diretto, concreto

i propri obblighi di pubblicazione; il diritto

6. La PA può revocare un atto soltanto quando è viziato.

e si esercita in tre diverse forme:

e ……......................................... ; il diritto di accesso ……......................................... V

4. Gli atti amministrativi sono tutti provvedimenti amministrativi.

……................................................

il diritto di accesso ……................................................ deve essere

3. Il provvedimento amministrativo presenta il carattere dell’autoritarietà.

è soltanto ……................................................ .

C Analizza il contesto e individua la soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Miriam ha presentato istanza di accesso a un documento amministrativo al Comune di Milano, che gliel’ha respinta. ▪ Dinanzi a chi può proporre ricorso? a Dinanzi al Consiglio di Stato. b Dinanzi al TAR del Lazio. c Dinanzi al giudice ordinario. d Dinanzi al TAR della Lombardia.

2. Un Comune decide di vietare agli ambulanti il commercio in una via del centro, perché la presenza delle bancarelle rischierebbe di creare intralcio alla circolazione. In realtà, lo scopo del divieto è quello di favorire i negozianti della via.

UNITÀ 4

▪ Quale vizio colpisce tale provvedimento?

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Preparati al colloquio

a La violazione di legge. b L’eccesso di potere. c La mancanza di un elemento essenziale, nello

specifico del potere. d Un vizio non invalidante.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Validità dell’atto amministrativo Consiste nell’assenza di vizi.

▪

Efficacia dell’atto amministrativo Consiste nella produzione di effetti giuridici.

▪

Atto perfetto Atto il cui procedimento amministrativo è terminato con la decisione che ne ha determinato il contenuto, rendendolo così perfetto.

▪

Autotutela La PA può procedere all’eliminazione dell’illegittimità dell’atto amministrativo, sanando il vizio oppure annullandolo d’ufficio.

▪

Esecutività dell’atto amministrativo Caratteristica dei provvedimenti di divenire subito efficaci.

▪

Esecutorietà dell’atto amministrativo Indica il potere dell’Amministrazione di eseguire d’autorità i suoi provvedimenti, nel caso di inottemperanza da parte del destinatario dell’atto.

3. Nel marzo 2019, Anna ha ottenuto un permesso di costruire. Ha contratto con la banca un mutuo, ha costruito un proprio albergo e ha assunto personale. Nel dicembre 2021, la PA competente decide di annullare d’ufficio l’atto perché non sussistevano i requisiti richiesti dalla legge. ▪ Può farlo? a No, poiché non è in suo potere annullare d’ufficio un atto invalido. b No, poiché sono trascorsi più di 18 mesi dall’adozione del provvedimento. c Sì, purché sussista un interesse pubblico. d Sì, ma Anna ha diritto a un indennizzo.

D Risolvi i casi

AUTOCORREZIONE

Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Francesco ha costruito un edificio che non rispetta le norme di legge; il suo vicino di casa gli fa recapitare una lettera scritta dal suo avvocato contenente un ordine di demolizione. ▪ Può farlo? ▪ Qual è l’efficacia di questo atto?

2. Un piccolo Comune, per poter chiudere il bilancio in positivo, decide di vendere a un divo del cinema una parte del lido del mare che bagna il suo territorio. ▪ Può farlo? Motiva la tua risposta.

3. Anna è titolare di un bar e in primavera vorrebbe mettere tavolini e sedie sul marciapiede di fronte al locale, in modo da poter consumare all’aperto. Anna chiede al Comune l’autorizzazione all’occupazione del suolo pubblico ma la sua richiesta non viene accolta perché, secondo il Comune, i tavolini e le sedie intralcerebbero i pedoni e quindi, per tutelare un interesse pubblico, l’autorizzazione non viene concessa. Nella stessa strada, però, Michele, che è titolare di un bar concorrente, ha ricevuto l’autorizzazione. ▪ Il provvedimento del Comune potrebbe ledere un interesse legittimo di Anna o un suo diritto soggettivo? Se volesse fare ricorso, potrebbe farlo al Presidente della Repubblica e al TAR? Quale vizio potrebbe invocare Anna per far annullare il provvedimento?

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Quali sono le conseguenze di un atto viziato da eccesso di potere? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – introduci il concetto di invalidità dell’atto amministrativo, distinguendo fra nullità e annullabilità; – chiarisci che l’eccesso di potere è un vizio dell’atto che comporta annullabilità; – illustra sinteticamente il vizio dell’eccesso di potere, citando anche qualche esempio di figura sintomatica; – concentrati infine sulle conseguenze dell’annullabilità. 2. Qual è la struttura degli atti amministrativi? 3. Che cosa differenzia la validità dall’efficacia? 4. Che cosa si intende con l’espressione “atto perfetto”? 5. Quali sono i limiti dell’annullamento d’ufficio? 6. Che cosa distingue l’esecutività del provvedimento amministrativo dall’esecutorietà? 7. Quali sono gli elementi essenziali di un atto? Cita un esempio di atto nullo per mancanza di un elemento essenziale.

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CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Gianluca, che vuole diventare imprenditore

I contratti della PA e i rapporti con le imprese IL CASO Gianluca si è appena laureato in Economia e ha intenzione di avviare un’attività produttiva. Viene a sapere che il Comune in cui abita ha intenzione di fare un bando per il servizio di realizzazione e consegna dei pasti nelle scuole del territorio. Si tratta di un’ingente mole di pasti e quindi c’è la possibilità di fare lauti guadagni. Gianluca decide di costituire una società a responsabilità limitata semplice con la fidanzata Maura, avente per oggetto sociale la realizzazione e consegna di pasti nelle scuole. Presenta al Comune una “segnalazione certificata di inizio attività” e dopo tre mesi, essendo stato pubblicato il bando del Comune, partecipa alla gara. La proposta di Gianluca e Maura risulta la migliore, ma il Comune esclude la loro società dall’appalto perché l’impresa non ha tutti i requisiti richiesti per esercitare questa attività produttiva: in particolare non rispetta i requisiti di igiene necessari per garantire la salute dei bambini. Che cosa possono fare i due fidanzati? LA SOLUZIONE La soppressione dei vincoli pubblici che gravano sulle imprese (liberalizzazione amministrativa) comporta che il privato possa iniziare la sua attività produttiva presentando la SCIA; la PA ha 60 giorni di tempo per verificare il possesso e la veridicità dei requisiti richiesti dalla legge per esercitare l’attività economica. Essendo passati tre mesi dalla presentazione della SCIA, per non assegnare l’appalto a Gianluca il Comune deve intervenire in autotutela e revocare il provvedimento o annullarlo d’ufficio, per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (pericolo di danno alla salute). Contro questa revoca Gianluca e Maura possono fare ricorso se il provvedimento presenta un vizio di legittimità.

1. I contratti della Pubblica Amministrazione 1.1 La disciplina dei contratti pubblici Per perseguire i fini previsti dall’ordinamento giuridico, la Pubblica Amministrazione può avvalersi di strumenti sia pubblicistici sia privatistici. In questo secondo ambito, un ruolo fondamentale è svolto dal contratto. Infatti, la Pubblica Amministrazione ha spesso la necessità di rivolgersi ai privati per acquisire beni e servizi e per fare eseguire lavori, e lo fa stipulando dei contratti. Sono contratti pubblici quelli in cui uno dei contraenti è la PA.

Si definiscono dunque contratti pubblici tutti quegli accordi in cui uno dei contraenti è la Pubblica Amministrazione. ESEMPIO La Pubblica Amministrazione può concludere un contratto di acquisto di personal computer – per darli in dotazione ai propri uffici – con un’azienda che li produce; può stipulare un contratto di appalto con un’impresa di pulizie, che ogni mattina provvede a pulire e riordinare gli uffici, oppure con un’impresa di costruzioni per la realizzazione di opere pubbliche (linee ferroviarie, strade, immobili da adibire a propri uffici ecc.).

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L’attività contrattuale della Pubblica Amministrazione è disciplinata, in primo luogo, dal diritto privato: ne emerge una Pubblica Amministrazione con una propria autonomia negoziale, che opera in posizione di parità con la controparte privata. Allo stesso tempo, però, la Pubblica Amministrazione è sottoposta alle regole del diritto amministrativo, al fine di assicurare la tutela del pubblico interesse. Del 2023 è il nuovo Codice dei contratti pubblici che prevede, tra l’altro, la completa digitalizzazione dei contratti pubblici.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

ESEMPIO I contratti stipulati dagli enti pubblici devono rivestire la forma scritta, così da consentire un controllo sul regolare svolgimento dell’agire amministrativo.

In definitiva, la regola vuole che, in tale ambito, la PA agisca secondo le norme di diritto privato salvo che la legge imponga il rispetto del diritto pubblico. L’incidenza del diritto amministrativo riguarda, dunque, principalmente due aspetti, ossia: ▪ la decisione di stipulare il contratto, che deve essere presa dagli organi competenti, secondo le regole proprie dell’ente (per esempio, l’acquisto di libri per la biblioteca di un istituto scolastico deve essere deliberato dal Consiglio di istituto, mentre l’appalto per la costruzione di uno stadio sportivo dal Consiglio comunale); ▪ la scelta del contraente, che deve garantire, al tempo stesso, l’imparzialità e la maggior convenienza per l’Amministrazione: a tal fine, il diritto amministrativo impone che la scelta avvenga a seguito di una procedura di comparazione fra operatori economici, definita di evidenza pubblica. Solo per i contratti di minor valore, la PA può scegliere la controparte senza comparazione (affidamento diretto).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Appalto È un contratto in forza del quale una parte (appaltatore) assume, nei confronti di un’altra (appaltante o committente), l’obbligo di compiere un’opera o un servizio in cambio di un corrispettivo in denaro, organizzando i mezzi necessari e gestendo l’impresa a proprio rischio.

1.2 La classificazione dei contratti pubblici Una rilevante differenziazione nell’ambito dei contratti della Pubblica Amministrazione è quella fra contratti attivi, cioè quelli che comportano un’entrata di denaro per la Pubblica Amministrazione, e contratti passivi, cioè quelli che comportano, viceversa, una spesa, giustificata dall’esigenza di procurarsi beni e servizi.

Si distinguono contratti attivi e contratti passivi.

Tra i contratti attivi ritroviamo i contratti di compravendita e di locazione – nei quali la PA assume la veste, rispettivamente, di venditore e di locatore – e il contratto di sponsorizzazione, in cui la PA è il soggetto sponsorizzato, a fronte di uno sponsor privato.

I contratti di compravendita, locazione e sponsorizzazione sono contratti attivi.

ESEMPIO È il caso delle banche o delle fondazioni private che, sponsorizzando le università pubbliche, promuovono se stesse finanziando borse di studio per la frequenza di Master.

Tra i contratti passivi troviamo tre importanti tipologie di contratti pubblici: i contratti di appalto, i contratti collegati a determinate concessioni e i contratti di disponibilità. ▪ La nozione di appalto pubblico può avere diversi oggetti: la realizzazione di lavori (per esempio, la ristrutturazione di una scuola), la prestazione di servizi (per esempio, la manutenzione del verde pubblico), e la fornitura di beni (per esempio, scrivanie o computer per tutti gli uffici di un Ministero) a titolo oneroso.

I contratti di appalto, concessione e disponibilità sono contratti passivi.

315

CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

È bene specificare che, una volta svolto correttamente il suo compito, l’appaltatore riceve quanto gli è dovuto a titolo di corrispettivo a prescindere dall’effettivo raggiungimento dell’interesse pubblico: in altri termini, il rischio non è posto a carico dell’appaltatore. ESEMPIO Si pensi al contratto che prevede la costruzione di una nuova superstrada: si tratta di un contratto di appalto soltanto se il privato riceve, in cambio del lavoro svolto, un corrispettivo, a prescindere dal fatto che la superstrada verrà poi utilizzata o meno.

▪ La concessione di lavori o di servizi pubblici non si allontana molto dall’appalto pubblico: la PA ottiene, infatti, la realizzazione di lavori pubblici oppure la prestazione di servizi, a titolo oneroso. Si differenzia pero dall’appalto perché il concessionario acquisisce, come corrispettivo, il diritto di gestire le opere o i servizi e, pertanto, si assume il rischio legato a detta gestione. Si crea così un rapporto trilaterale fra PA, concessionario e utenza: la PA conferisce al concessionario il diritto di gestione; il concessionario, quindi, gestisce l’opera o il servizio, a vantaggio dell’utenza che, in cambio, gli corrisponde un qualche tipo di canone o di tariffa. ESEMPIO Si ha concessione di lavori nel caso di un’impresa che realizza un impianto sportivo per un Comune e che ottiene il diritto alla gestione dell’impianto per un certo periodo. Si ha invece concessione di servizi nel caso di un’impresa che acquisisce il diritto di gestire l’autotrasporto in un determinato Comune. Si noti che, in entrambi i casi, il concessionario non riceve in cambio della propria prestazione un corrispettivo in denaro; per guadagnarci, dovrà rivalersi sugli utenti che non necessariamente decideranno di usufruire del servizio: il concessionario si assume, quindi, il rischio che l’utenza non sia interessata a utilizzare l’impianto sportivo, nel primo caso, o il servizio di autotrasporto, nel secondo.

APPRENDI e APPLICA CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE si distinguono in

contratti passivi

che

comportano un’entrata per la PA (per esempio, il contratto di locazione)

comportano una spesa per la PA (per esempio, il contratto di appalto pubblico)

▪ La PA come deve scegliere l’impresa a cui affidare il lavoro? Che tipo di contratto verrà stipulato tra la PA e l’impresa? Sara, prima di candidarsi a compiere il lavoro, quali considerazioni economiche deve fare?

316

in particolare riguardo a

contratti attivi

RISOLVI IL CASO Sara è un’imprenditrice e viene a sapere che il Comune in cui ha sede la sua impresa intende realizzare una piscina, dandola poi in concessione: sarà poi l’impresa a gestire per dieci anni la piscina, trattenendo per sé gli eventuali profitti.

sono soggetti alla disciplina pubblicistica, quando ciò è necessario per tutelare l’interesse pubblico

la decisione di stipulare il contratto

la scelta del contraente

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

▪ Con il contratto di disponibilità, il privato costruisce un’opera di interesse pubblico e la mette a disposizione della Pubblica Amministrazione per poi gestirla. Tutto ciò, naturalmente, in cambio di un corrispettivo. ESEMPIO Un privato progetta, realizza e gestisce un’infrastruttura (per esempio, un Tribunale) a uso esclusivo della Pubblica Amministrazione. Il privato riceverà un canone in cambio del quale egli dovrà garantire la disponibilità in piena efficienza della struttura (per esempio, l’impianto idraulico) e la gestione dei servizi a essa inerenti (per esempio, la pulizia degli uffici).

2. I principi che governano la contrattazione pubblica Nel contrattare con il privato, la PA deve seguire i classici principi che guidano l’azione amministrativa (legalità, imparzialità e buon andamento), ma non solo: deve seguirne alcuni tipici di questo settore di intervento, molti dei quali di derivazione europea. L’obiettivo è di far sì che l’azione della PA persegua correttamente l’interesse pubblico, facendo in modo che i cittadini non debbano spendere troppo e che le prestazioni rese agli stessi siano di buona qualità. A tal fine, sono previsti alcuni criteri.

Per garantire il perseguimento dell’interesse pubblico da parte della PA sono previsti specifici criteri.

▪ La PA assicura il rispetto della libera concorrenza: tutti gli operatori economici, dei diversi Stati dell’UE, potenzialmente interessati (purché dotati dei requisiti necessari) devono poter partecipare alle procedure di evidenza pubblica; ciò allo scopo di consentire l’integrazione europea nonché il corretto funzionamento del mercato interno dell’UE medesima.

La libera concorrenza.

▪ La PA non deve in alcun modo favorire o svantaggiare un operatore economico e, più in generale, non deve discriminare fra gli operatori economici: vige, infatti, il principio di parità di trattamento.

La parità di trattamento.

ESEMPIO La PA non può richiedere quale requisito per la presentazione della domanda una certificazione che viene rilasciata soltanto alle imprese italiane, perché discriminerebbe irragionevolmente le imprese degli altri Paesi dell’UE.

▪ Va favorita la più ampia partecipazione possibile alle procedure di evidenza pubblica, così da avere maggiori chance di individuare il migliore soggetto possibile con cui stipulare il contratto: si parla, a questo proposito, di favor partecipationis .

LE PAROLE DEL DIRITTO

Favor partecipationis L’espressione indica la necessità di favorire la partecipazione del maggior numero possibile di soggetti a una gara.

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CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

In quest’ottica, i criteri di partecipazione alle procedure non devono essere tali da escludere le piccole e medie imprese. ESEMPIO Se la Città metropolitana di Torino volesse costruire un’enorme struttura ospedaliera e prevedesse un bando di gara per stipulare un contratto, con un unico operatore economico, per la costruzione di tutte e 10 le palazzine previste, taglierebbe fuori dalla procedura tutte le piccole-medie imprese. Ecco che, per favorire le piccole-medie imprese, dovrebbe allora prevedere 10 bandi per la costruzione delle 10 palazzine; oppure, dovrebbe consentire alle piccole-medie imprese di presentare un’unica domanda di partecipazione in forma associata. Nelle procedure su contratti di valore mediobasso, va rispettato il principio di rotazione.

▪ Nelle procedure che concernono contratti di valore medio-basso, va assicurato il rispetto del principio di rotazione: si deve, cioè, evitare che siano sempre i medesimi operatori economici a vincere. Si vuole così impedire il sorgere di una relazione privilegiata tra PA e operatore economico. Se così non fosse, una stessa ditta potrebbe aggiudicarsi progressivamente tutti gli appalti di un settore, poiché vinta una procedura è più facile vincere le successive. Qualche procedura di evidenza pubblica si svolge con la PA che invita alcuni soggetti a presentare la propria offerta: in tali casi, l’Amministrazione non può invitare sempre i medesimi.

La sostanza deve prevalere sulla forma.

▪ La sostanza prevale sulla forma: in altri termini, non può essere escluso dalla procedura un operatore per un mero vizio formale della domanda: diversamente, si rischierebbe di tagliar fuori il soggetto maggiormente competitivo. L’Amministrazione procedente deve, pertanto, permettere agli operatori economici di integrare le domande di partecipazione che presentino detti vizi: si parla, a questo proposito, di soccorso istruttorio. ESEMPIO Se l’offerente dimentica di inserire un certificato in suo possesso, può in un secondo momento consegnarlo alla PA procedente, evitando così di essere escluso dalla gara.

Le regole che governano la contrattazione della Pubblica Amministrazione hanno l’obiettivo di individuare i migliori soggetti possibili con cui stipulare i contratti.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

▪ Ogni provvedimento della PA deve rispettare il principio di proporzionalità: deve cioè intervenire in modo da raggiungere il fine pubblico specifico, turbando il meno possibile l’equilibrio del mercato.

La PA deve rispettare il principio di proporzionalità.

ESEMPIO La PA può chiedere determinati requisiti per la presentazione delle offerte da parte degli operatori economici, ma questi requisiti devono essere quelli strettamente necessari a garantire il corretto perseguimento dell’interesse pubblico. La PA, infatti, può richiedere che gli operatori economici abbiano un certo volume d’affari, così da non temere che falliscano durante l’esecuzione dei lavori; ma non può richiedere un volume d’affari del tutto spropositato rispetto al lavoro da eseguire.

▪ Si devono tener presenti gli obiettivi di sostenibilità sociale, energetica e ambientale: il principio di economicità non deve pertanto prevalere su tutto.

La sostenibilità non può venire trascurata.

ESEMPIO Non può essere preferito l’operatore economico che presenta un’offerta particolarmente vantaggiosa perché non si cura dell’impatto ambientale che la sua attività produce.

▪ La procedura deve, infine, garantire trasparenza, di modo che sia possibile controllare il rispetto di quanto detto sin qui.

Va garantita la trasparenza.

ESEMPIO Gli atti relativi alle procedure di gara devono essere pubblicati nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito della PA che ha bandito la procedura.

APPRENDI e APPLICA PRINCIPI CHE GOVERNANO I CONTRATTI PUBBLICI

la tutela della libera concorrenza

la parità di trattamento

il favor partecipationis

la rotazione degli operatori economici

la prevalenza della sostanza sulla forma

la proporzionalità degli interventi

il perseguimento di obiettivi di sostenibilità

la trasparenza dell’agire della PA

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Nella contrattazione con il privato, perché è previsto che la PA debba attenersi al rispetto di determinati criteri? 2. Che cosa stabiliscono i criteri di libera concorrenza e della parità di trattamento? 3. Che cosa stabilisce il criterio del favor partecipationis? 4. Che cosa stabilisce il criterio di rotazione? 5. Che cosa stabilisce il criterio secondo cui la sostanza prevale sulla forma? 6. Che cosa stabiliscono i criteri di proporzionalità, sostenibilità e trasparenza?

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CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

3. Il procedimento a evidenza pubblica Il procedimento è volto ad assicurare imparzialità e trasparenza.

Il procedimento a evidenza pubblica è una procedura che ha lo scopo di assicurare l’attuazione dei principi di imparzialità e trasparenza nella scelta del miglior contraente da parte della Pubblica Amministrazione. Il procedimento a evidenza pubblica si compone di diverse fasi: ▪ nella prima fase la Pubblica Amministrazione deve dichiarare le ragioni che la portano a contrarre e predisporre un progetto di contratto; ▪ nella seconda fase si procede, attraverso una gara, alla scelta del contraente (come vedremo le procedure possono essere assai diverse); ▪ nella terza fase avviene l’aggiudicazione del contratto; ▪ infine, nell’ultima fase, il contratto verrà stipulato ed eseguito.

Cura lo svolgimento delle procedure il Responsabile unico del procedimento.

In tutte queste fasi riveste un ruolo di primo piano il Responsabile unico del progetto (denominato RUP), il quale, fra le altre cose, cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure, verifica la conformità ambientale degli interventi, segnala eventuali disfunzioni e, in alcuni casi, valuta le offerte presentate dagli operatori economici.

3.1 Prima fase: determinazione a contrarre Con la determinazione a contrarre la PA esprime la volontà di concludere il contratto.

Il procedimento a evidenza pubblica si apre con la determinazione a contrarre, cioè con una deliberazione in cui l’autorità pubblica procedente manifesta la propria volontà di concludere un contratto. Con la determinazione a contrarre vengono indicati: ▪ l’interesse pubblico che viene perseguito con la stipula del contratto; ▪ gli elementi essenziali del futuro contratto; ▪ la spesa prevista; ▪ i criteri di selezione degli operatori economici: si stabiliscono, cioè, quali requisiti e capacità tecniche e professionali debba possedere il contraente; ▪ i criteri di selezione delle offerte: si decide, cioè (nei limiti di quanto consentito dal codice dei contratti pubblici), se si premierà l’offerta economicamente più vantaggiosa oppure l’offerta che comporta il minor prezzo ( § 3.3); ▪ la procedura che si intende eseguire (

I capitolati generali definiscono le condizioni di determinate categorie di contratti. I capitolati speciali prevedono le condizioni di singoli contratti.

§ 3.2).

Il progetto di contratto così redatto dovrà tenere conto dei capitolati generali, i quali definiscono le condizioni che si applicano indistintamente a determinate categorie di contratto. ESEMPIO Il capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici, con l’obiettivo di fornire una disciplina comune a tutti i contratti facenti parte di quella categoria, specifica e regolamenta determinati aspetti, come: le spese e gli obblighi dell’appaltatore, le verifiche nel corso di esecuzione dei lavori, l’ipotesi di difetti di costruzione e di modifica dei lavori ecc.

Accanto ai capitolati generali sono previsti anche capitolati speciali, che riguardano le condizioni da applicare a un singolo contratto. 320

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

ESEMPIO Il capitolato speciale d’appalto specifica: l’oggetto di un determinato appalto, la PA che ha indetto l’appalto, l’importo complessivo dell’appalto, le cauzioni e le garanzie richieste ecc.

La delibera a contrarre è seguita dalla stesura da parte dell’Amministrazione di un bando di gara, con il quale l’Amministrazione rende noti agli operatori economici la propria volontà di stipulare il contratto, il tipo di procedura scelta e il termine ultimo per la ricezione delle domande di partecipazione.

Con il bando di gara l’Amministrazione comunica la procedura.

Mentre la delibera a contrarre è un atto interno alla PA, il bando è un atto amministrativo a rilevanza esterna. Esso sarà quindi pubblicato per consentire la più ampia partecipazione alla gara da parte dei soggetti interessati. Dopo la pubblicazione a livello nazionale, è prevista un’ulteriore pubblicazione a livello comunitario.

3.2 Seconda fase: la scelta del contraente Determinato il contenuto del contratto, la procedura a evidenza pubblica prevede particolari modalità di scelta del contraente: più precisamente, prevede lo svolgersi di quella che viene definita procedura di gara (o anche, più semplicemente, gara).

Per la scelta del contraente è prevista una gara che può svolgersi con procedure diverse.

In materia di appalti e concessioni, la scelta può svolgersi secondo diverse modalità: la procedura aperta, la procedura ristretta, il dialogo competitivo, la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara oppure, ancora, secondo il partenariato per l’innovazione. ▪ La procedura aperta è quella in cui ogni operatore economico interessato alla gara può presentare un’offerta, a condizione che sia in possesso dei requisiti indicati nel bando. È la procedura che più rispetta i principi citati in materia di contratti pubblici; per contro, è una procedura che comporta tempi piuttosto lunghi.

Nella procedura aperta ogni operatore interessato può presentare un’offerta.

▪ Viceversa, la procedura ristretta si svolge in due passaggi: ogni operatore economico interessato può presentare domanda di partecipazione, ma potranno successivamente presentare un’offerta solo quelli invitati dalla Pubblica Amministrazione.

La procedura ristretta prevede due passaggi.

▪ Il dialogo competitivo è la procedura di affidamento nella quale la PA in caso di appalti particolarmente complessi, avvia una procedura (alla quale qualunque operatore economico può chiedere di partecipare) per indi-

Al dialogo competitivo si ricorre per appalti complessi.

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CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

viduare i partecipanti al dialogo; quindi, avvia un dialogo con i candidati ammessi alla seconda fase, al fine di elaborare una o più soluzioni idonee a soddisfare le sue necessità; concluso detto dialogo, i candidati selezionati sono invitati a presentare le offerte. La procedura negoziata avviene previa pubblicazione del bando.

▪ Esistono, in ultimo, casi per cui la formazione del contratto avviene, senza la pubblicazione del bando di gara, sulla base di una semplice trattativa con la controparte come se la Pubblica Amministrazione fosse un soggetto privato (procedura negoziata). In questo caso la Pubblica Amministrazione seleziona almeno 5 o 10 (a seconda del valore del contratto) operatori economici da consultare (ammesso che esistano): con questi instaurerà un dialogo volto a definire i contenuti del contratto; e, fra questi, sceglierà l’operatore che, alla fine di detta fase, avrà offerto le condizioni più vantaggiose. A parte le minute spese, come l’acquisto di materiale corrente (per esempio, la cancelleria), la procedura negoziata può essere usata: – quando si tratti di acquisire un bene particolare, prodotto da un solo soggetto (si pensi a un sofisticato apparecchio di analisi medica, prodotto da una sola impresa); – quando si sia esperito un tentativo di gara, ma nessuna impresa vi abbia partecipato (si dice sia andata deserta).

La PA può anche ricorrere al partenariato per l’innovazione.

▪ La PA può infine, ricorrere al partenariato per l’innovazione quando occorre sviluppare (e quindi acquistare) prodotti, servizi o lavori innovativi, non ancora disponibili sul mercato. Anche in questo caso gli operatori economici possono richiedere di partecipare alle procedure; soltanto quelli selezionati presenteranno progetti di ricerca e innovazione: la PA potrà decidere di portare avanti l’intera procedura con uno o più operatori.

3.3 Terza fase: l’aggiudicazione L’aggiudicazione avviene in base al criterio del prezzo più basso e quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

L’aggiudicazione della gara può avvenire in base a due criteri: il criterio del prezzo più basso e quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. ▪ Il criterio del prezzo più basso implica che venga considerato il solo aspetto economico. ▪ Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si adotta, invece, quando si valutino anche gli aspetti tecnici, e non solo quelli economici, del contratto. L’Amministrazione procederà a valutare, quindi, caratteristiche quali, per esempio: il prezzo offerto, la qualità, il pregio tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali dell’oggetto, le caratteristiche ambientali, il costo di utilizzazione e manutenzione successiva. ESEMPIO L’impresa Rossi presenta un’offerta a un prezzo bassissimo, poiché non si cura di limitare l’inquinamento che produce né della qualità del lavoro che compie. L’impresa Bianchi richiede, invece, alla PA un corrispettivo superiore ma, in cambio, garantisce un rispetto notevolmente maggiore degli standard qualitativi e ambientali. Seguendo il primo criterio, la Pubblica Amministrazione stipula il contratto con l’impresa Rossi (e consente allo Stato di spendere poco); seguendo il secondo criterio, invece, stipula il contratto con l’impresa Bianchi (e garantisce, in questo caso, una migliore attuazione dell’interesse pubblico).

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

SCELTA DEL CONTRAENTE

avviene mediante una procedura di gara

che può svolgersi secondo diverse modalità

una procedura aperta: ogni operatore può presentare la propria offerta

una procedura ristretta: soltanto gli operatori invitati possono presentare la propria offerta

il dialogo competitivo: gli operatori invitati partecipano al dialogo che si instaura per individuare le soluzioni che meglio soddisfino una determinata necessità

una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando: la PA negozia con la controparte i contenuti del contratto

un partenariato per l’innovazione: la PA invita alcuni operatori a sviluppare un prodotto, un lavoro o un servizio innovativo

Il codice dei contratti pubblici adotta come regola generale quella dell’offerta più vantaggiosa, che è quindi il criterio da seguire in via ordinaria, fatta eccezione per i cosiddetti appalti sottosoglia (ossia, quelli di modesto valore). Ciò consente di garantire il buon andamento dell’azione amministrativa, poiché esso non viene raggiunto spendendo poco ma spendendo bene. Una volta completata la valutazione delle offerte e proceduto alla verifica e all’eventuale esclusione di quelle cosiddette anormalmente basse (poiché inducono a ritenere che l’impresa non sia poi in grado di effettuare i lavori secondo le condizioni pattuite), il contratto viene aggiudicato. L’aggiudicazione rappresenta l’atto che conclude la fase di gara e si articola in due diversi momenti: la proposta di aggiudicazione e l’aggiudicazione definitiva, con cui il dirigente approva gli esiti di quella provvisoria.

Dopo la valutazione delle offerte, avviene l’aggiudicazione del contratto.

Dal momento che l’esito dell’aggiudicazione deve essere comunicato anche agli altri partecipanti alla gara che non sono risultati vincitori, la legge stabilisce che la stipulazione non possa avvenire prima che siano decorsi 35 giorni dalla comunicazione in modo da consentire ai non aggiudicatari di agire davanti al giudice amministrativo se ritengono che le regole del procedimento siano state violate e siano stati, in conseguenza di ciò, lesi i loro interessi. Con l’adozione dell’aggiudicazione si chiude quella che viene definita la fase pubblicistica della procedura di evidenza pubblica, ossia la fase che più si discosta dal diritto privato in ragione degli interessi perseguiti dalla PA.

3.4 Quarta fase: stipulazione, approvazione ed esecuzione del contratto I contratti dell’Amministrazione devono sempre essere conclusi per iscritto, a pena di nullità.

Il contratto deve essere stipulato per iscritto.

323

CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

Per la stipulazione dei contratti pubblici si possono adottare le seguenti forme: ▪ l’atto pubblico notarile informatico; ▪ la forma pubblica amministrativa (la più seguita) con modalità elettronica. Qui l’atto è ricevuto, anziché dal notaio, da un ufficiale dell’Amministrazione stessa chiamato Ufficiale rogante; ▪ la scrittura privata. La stipulazione deve avvenire entro 60 giorni dall’aggiudicazione.

La stipulazione del contratto deve avvenire entro il termine di 60 giorni dall’aggiudicazione. Se ciò non accade, il privato potrà sciogliersi da ogni vincolo. Il contratto stipulato diverrà anche efficace (con effetti che retroagiscono al momento della stipula) soltanto se otterrà l’approvazione da parte dell’organo competente.

Seguono le fasi di approvazione ed esecuzione del contratto.

Segue quindi la fase di esecuzione, con cui si dà avvio alle obbligazioni assunte con il contratto. I contratti della Pubblica Amministrazione devono necessariamente essere inviati agli Uffici centrali del bilancio, a cui è assegnato il compito di garantire la corretta programmazione e la rigorosa gestione delle risorse pubbliche; ciò in ragione del fatto che la stipula di un contratto fa sorgere un impegno di spesa.

APPRENDI e APPLICA consente alla PA di scegliere il miglior contraente possibile

PROCEDURA A EVIDENZA PUBBLICA si svolge nelle seguenti fasi

fase 1

fase 2

fase 3

fase 4

la procedura si apre con una determinazione a contrarre, seguita da un bando di gara

la scelta del contraente avviene mediante una delle procedure di gara previste dal codice dei contratti pubblici

l’aggiudicazione avviene secondo i due criteri del minor prezzo e dell’offerta economicamente più vantaggiosa

si procede alla stipula del contratto, all’approvazione e infine all’esecuzione dello stesso

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il procedimento a evidenza pubblica? 2. In quale modo può avvenire la scelta del contraente? 3. In che cosa consiste la fase di stipulazione, approvazione ed esecuzione del contratto?

alla stesura di un …………...................... di gara. 2. La procedura di gara può svolgersi secondo diverse modalità. La procedura …………............................. è quella in cui ogni operatore economico interessato alla gara può presentare un’…….....……......................., a condizione che sia in possesso dei requisiti indicati nel bando.

Completa le seguenti frasi con i termini appropriati. 1. Il procedimento a evidenza pubblica si apre con la ………….................................………..............……

a contrarre, cioè con una

3. L’………….................................…………… della gara può avvenire in base a due criteri. Il codice dei contratti pubblici adotta come regola generale quella dell’offerta più ………….................................……

deliberazione in cui la PA manifesta la propria volontà

in cui si valutano anche gli aspetti ………….................................……, e

di concludere un contratto. In seguito, la PA procede

non solo quelli economici.

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UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4. La responsabilità della Pubblica Amministrazione In quanto parte contraente, la Pubblica Amministrazione può incorrere in due tipi di responsabilità, al pari dei privati: una responsabilità contrattuale e una responsabilità extracontrattuale.

4.1 La responsabilità contrattuale Con riferimento alla responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione, le norme che la disciplinano sono le medesime che regolano i contratti tra privati. Nell’ambito dell’esecuzione dei rapporti contrattuali, infatti, la PA non agisce attraverso un potere autoritativo, ma pone in essere un’attività di natura privatistica. Pertanto, finché il contratto è efficace tra le parti, l’Amministrazione deve rispondere degli obblighi assunti. Il mancato o ritardato pagamento di quanto dovuto o il mancato compimento di attività previste dal contratto costituisce inadempimento e può dar luogo al risarcimento dei danni prodotti.

I contratti pubblici in cui la PA è contraente sono disciplinati dalle stesse norme dei contratti privati e la PA ha una responsabilità contrattuale.

4.2 La responsabilità extracontrattuale Sempre nell’ambito dei contratti pubblici, accanto alla responsabilità contrattuale può sorgere anche una responsabilità extracontrattuale. Come abbiamo già visto, l’art. 28 della Costituzione stabilisce che: «I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici».

Per i contratti pubblici, esiste anche una responsabilità extracontrattuale per i fatti dolosi o colposi dei funzionari.

APPRENDI e APPLICA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE può incorrere nella

responsabilità contrattuale, secondo le norme del diritto privato che regolano i contratti

responsabilità extracontrattuale, per i fatti dolosi o colposi dei suoi funzionari

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. In che cosa consiste la responsabilità contrattuale della PA? 2. In che cosa consiste la responsabilità extra-contrattuale della PA? RISOLVI IL CASO Romina è un’imprenditrice nel settore informatico. Partecipa a una procedura di gara bandita dal Comune per la fornitura di tablet da dare in comodato gratuito agli studenti della scuola primaria. Aggiudicatosi l’appalto in quanto ha fatto l’offerta economicamente più vantaggiosa, Romina consegna i tablet nelle scuole, le dota degli opportuni programmi e insegna ai bambini, come stabilito nel bando, il loro utilizzo. Il funzionario del Comune che si occupa del bilancio dell’ente, però, non registra

l’impegno di spesa per cui, alla scadenza del termine per il pagamento della fornitura, il Comune non paga Romina la quale, facendo affidamento sul denaro che le doveva il Comune, aveva intenzione di acquistare nuove attrezzature per l’impresa così da aumentare la sua capacità di produrre utili. ▪ La PA, in questo caso, è responsabile del danno causato a Romina? Se è responsabile, di quale responsabilità si tratta? Il risarcimento consiste solo nel pagamento di quanto dovuto in base al contratto?

325

CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

La responsabilità della PA è diretta se il funzionario provoca un danno svolgendo male i propri compiti.

Posto che la responsabilità della Pubblica Amministrazione si riferisce sempre a una condotta di un suo funzionario, si deve distinguere se il funzionario provoca un danno avendo svolto male i propri compiti o avendo compiuto atti non riconducibili alla sua funzione pubblica. Solo nel primo caso la PA è responsabile direttamente del comportamento dannoso del funzionario, in forza di quanto previsto dall’art. 2043 c.c («qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto - in questo caso, direttamente la PA - a risarcire il danno»). ESEMPIO Se il RUP, giunto sul luogo del cantiere per la verifica della corretta esecuzione dei lavori, investe, mentre guida sovrappensiero, un operaio, non sussiste un nesso tra la funzione pubblica da lui esercitata e il danno: il RUP non ha cagionato quel danno perché ha svolto male la sua funzione. Il nesso sussiste, invece, e la PA ne è responsabile, se il RUP ha cagionato un danno perché non ha valutato con attenzione la conformità ambientale degli interventi svolti in sede di esecuzione dell’appalto: poniamo, infatti, il caso che non si sia accorto che gli scarichi dell’edificio così realizzato inquinano notevolmente il terreno circostante, ai danni delle vicine coltivazioni; in questo caso, avrebbe cagionato il danno perché ha svolto male le sue funzioni.

5. I rapporti tra PA e imprese 5.1 La burocratizzazione della PA come ostacolo per lo sviluppo delle attività La burocratizzazione della PA ha frenato la crescita delle attività economiche.

La progressiva liberalizzazione e semplificazione degli oneri burocratici ha lo scopo di incentivare la crescita delle imprese.

326

Tradizionalmente, i rapporti tra Pubblica Amministrazione e imprese hanno avuto un carattere più di conflittualità che di collaborazione. Il carico degli adempimenti, l’incertezza dei procedimenti da seguire, la sovrapposizione e l’intreccio delle competenze di più Amministrazioni sono sempre stati considerati, spesso a ragione, un ostacolo per lo sviluppo delle attività imprenditoriali. La Pubblica Amministrazione dovrebbe incentivare le condizioni di crescita mentre, il più delle volte, ha costituito un freno che ha influenzato in negativo la competitività all’interno del Paese. Nella consapevolezza di questa situazione, negli ultimi vent’anni si è assistito a un processo di riforma di enorme importanza incentrato su una progressiva liberalizzazione e semplificazione degli oneri imposti alle imprese da parte degli enti pubblici.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

5.2 La liberalizzazione Con il termine liberalizzazione si intende l’attuazione dei principi del liberismo, cioè di quella teoria che mira a realizzare pienamente la libera iniziativa economica e il libero mercato con un intervento dello Stato ridotto al minimo. All’interno di tale teoria può distinguersi la cosiddetta liberalizzazione amministrativa, con cui si intende la soppressione dei vincoli pubblici che gravano sugli operatori privati, in particolare sulle imprese.

La liberalizzazione mira a realizzare la libera iniziativa economica riducendo al minimo l’intervento dello Stato.

La volontà del legislatore di diminuire l’intervento dello Stato nell’economia e nell’attività di impresa è strettamente collegata all’adesione dell’Italia all’Unione europea, che ha per obiettivo la realizzazione del libero mercato. A tale obiettivo s’ispira la c.d. direttiva Bolkestein. Nell’ottica della liberalizzazione l’intervento dei pubblici poteri, soprattutto se chiamati a rilasciare autorizzazioni preventive, costituisce un’ipotesi eccezionale limitata ai casi in cui sussistano motivi imperativi di interesse generale quali, per esempio, la protezione dell’ambiente, la tutela del consumatore o la gestione del territorio. In mancanza di tali motivi, vale la libera iniziativa economica.

Con l’adesione all’UE la libera iniziativa economica diventa la regola.

Si introduce così un principio di autoresponsabilità che risulta, tuttavia, temperato dalla persistenza di un potere amministrativo il quale, in un secondo tempo, potrà verificare la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge. Un esempio di quanto appena detto è la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). Essa consiste in una dichiarazione che consente alle imprese di iniziare, modificare o cessare un’attività produttiva (artigianale, commerciale, industriale), senza dover attendere verifiche e controlli preliminari da parte degli enti competenti. La semplice dichiarazione dell’imprenditore sostituisce i controlli preventivi della PA. Il controllo diventa, come detto, successivo: la PA destinataria di una SCIA deve accertare entro 60 giorni dal ricevimento della stessa, il possesso e la veridicità dei requisiti dichiarati, adottando, in caso negativo, i provvedimenti volti a vietare la prosecuzione dell’attività intrapresa e a sanzionare, se necessario, l’imprenditore responsabile di dichiarazioni non veritiere.

Viene introdotto un principio di autoresponsabilità che si concretizza con la SCIA.

ESEMPIO Alessio ha acquistato un locale per iniziare un’attività di commercio al dettaglio. Per poterla in concreto avviare, deve presentare una SCIA in cui autocertifica, sotto la propria responsabilità, che l’immobile è stato costruito in regola con quanto richiesto dalla legge, che il locale rispetta le norme igienico-sanitarie vigenti ecc. Dopodiché potrà iniziare ad avviare la propria attività. Ma se la PA, nei 60 giorni successivi, scoprisse che quanto dichiarato da Alessio è falso, potrebbe sanzionarlo, vietandogli al contempo la prosecuzione di detta attività.

Un esempio ancora più importante di liberalizzazione è costituito dalla cosiddetta edilizia libera: determinati interventi edilizi (come la manutenzione ordinaria: per esempio, il rinnovamento della pavimentazione ecc.) non richiedono più una comunicazione al Comune, come avveniva un tempo.

Altro esempio di liberalizzazione sono gli interventi di edilizia libera.

5.3 La semplificazione Con il termine semplificazione si indica una riduzione della complessità che, applicata all’ambito amministrativo, ha come obiettivo quello di creare un contesto di regole comprensibile e il meno oneroso possibile per imprese e cittadini.

La semplificazione comporta una riduzione della complessità delle regole.

327

CAPITOLO 3 | I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

ESEMPIO Lo Sportello unico per le attività produttive (SUAP), presente presso i Comuni, costituisce uno strumento di semplificazione dei rapporti tra l’impresa e la Pubblica Amministrazione e consente di “gestire” l’intero procedimento amministrativo eliminando i passaggi superflui, riducendo i tempi di risposta e i costi a carico dell’utente: il cittadino può rivolgersi a un unico interlocutore per tutto il complesso di atti amministrativi che riguardano l’esercizio dell’attività imprenditoriale. Un altro importante esempio è costituito dal Libro unico del lavoro, il quale serve a documentare i rapporti di lavoro che fanno capo ai datori di lavoro privati. Si tratta di un documento che sostituisce i vecchi libri obbligatori (come i libri paga) e unifica in un solo registro tutti i dati relativi ai singoli lavoratori, riferiti sia alla loro presenza nell’impresa sia alla loro retribuzione. Il silenzio-assenso è un tipico esempio di strumento di semplificazione.

Il silenzio-assenso ( di cui abbiamo parlato nel capitolo 2, § 5.1) costituisce uno strumento di semplificazione: esso, infatti, snellisce il procedimento e agevola il rapporto fra cittadino e PA. In tale ottica, è previsto che il silenzio-assenso valga anche nei rapporti fra le PA: se una PA deve comunicare il proprio assenso a un’altra PA e non lo fa entro un certo termine, tale assenso si intende acquisito. Importanti sono anche gli interventi volti a realizzare una PA digitale, cosicché i cittadini possano utilizzare sempre di più i servizi erogati dall’Amministrazione in rete.

6. Le Camere di commercio Oltre alla liberalizzazione e alla semplificazione, l’Amministrazione dispone di diversi strumenti per sostenere le imprese: fra questi, rivestono un ruolo importante le Camere di commercio. Le Camere di commercio sono enti pubblici, che hanno potestà statutaria e autonomia finanziaria.

328

Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA, note come Camere di commercio), nell’ordinamento giuridico italiano, sono enti autonomi di diritto pubblico, sottoposti alla regolamentazione e alla vigilanza del Ministero dello Sviluppo economico, che svolgono funzioni a sostegno delle imprese.

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Le Camere di commercio sono, quindi, enti pubblici. Esse operano nell’ambito di una circoscrizione territoriale che, solitamente, coincide con quella della Provincia. Nel loro ruolo di supporto e promozione delle imprese e delle economie locali, le Camere di commercio svolgono diverse funzioni. In particolare: ▪ assicurano pubblicità alle imprese: ogni Camera tiene il proprio Registro delle imprese ; in questo modo esse sono in grado di fornire la documentazione completa di qualsiasi impresa operante sul loro territorio; ▪ hanno funzioni promozionali, per esempio emettendo bandi per contributi alle imprese o favorendo l’accesso al credito delle piccole-medie imprese; ▪ svolgono attività di regolazione del mercato, attraverso, per esempio, l’istituzione di Camere arbitrali e di organismi di mediazione; la predisposizione di contratti tipo tra imprese o fra imprese e consumatori; oppure, ancora, vigilando per la repressione delle azioni di concorrenza sleale; ▪ studiano, analizzano e monitorano i dati dell’economia locale, per proporre riforme e interventi migliorativi al servizio del benessere della società.

Svolgono un ruolo di supporto e promozione delle imprese e delle economie locali. LE PAROLE DEL DIRITTO

Registro delle imprese L’iscrizione nel Registro delle imprese (art. 2195 c.c.) ha natura di pubblicità dichiarativa: porta a conoscenza dei terzi i fatti più importanti della vita dell’impresa (generalità dell’imprenditore, natura dell’attività, sede, variazioni di oggetto, cessazione, fallimento ecc.).

APPRENDI e APPLICA RAPPORTI FRA PA E IMPRESE

sono stati al centro delle riforme di

vedono le

Camere di commercio liberalizzazione

semplificazione

volte a

eliminare i vincoli pubblici alla libera iniziativa economica che non siano strettamente necessari (per esempio: SCIA)

svolgere le seguenti funzioni

creare un complesso di regole comprensibile e il meno oneroso possibile per cittadini e imprese

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte. Attenzione ai distrattori! Per avviare un’attività commerciale, un privato si rivolge allo SUAP del proprio Comune presentando una segnalazione d’inizio attività. Dopodiché inizia a esercitare l’attività. Solo in seguito, la Pubblica Amministrazione, pur non ravvisando vizi nella documentazione, interviene per sanzionarlo poiché ha intrapreso la sua attività in assenza di un esplicito provvedimento amministrativo.

– assicurano pubblicità alle imprese – promuovono l’economia locale – regolano il mercato – studiano e monitorano i dati dell’economia locale

, l’intento sanzionatorio della PA ……........……...........……

……........……....

legittimo perché è la stessa legge a ……........……...........……………… al privato di iniziare l’attività subito dopo aver depositato la ……...........................................................................……...........…………...........……. Tale istituto è espressione dell’opera di …........…........……...........……………… iniziata con la riforma del 2010, anche se, a ben vedere,

▪ È legittimo l’intento sanzionatorio della Pubblica Amministrazione?

la vicenda concerne anche la ……........…..................…...........………………

consentire • è • liberalizzazione • no • non è • segnalazione certificata d’inizio attività • semplificazione • sì • vietare

rivolgersi a uno sportello che gestisce tutti i rapporti con

dell’attività amministrativa, poiché il privato ha potuto le imprese (lo SUAP).

329

CAPITOLO 3

| I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

SINTESI del capitolo 3

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

A quale disciplina sono soggetti i contratti pubblici? Sono soggetti principalmente alle norme del diritto privato; tuttavia, con particolare riferimento ad alcuni aspetti (come, per esempio, la scelta del contraente) sono soggetti anche alla disciplina del diritto amministrativo, a tutela dell’interesse pubblico che intendono perseguire. Inoltre, sono soggetti anche ad alcuni principi: legalità, buon andamento, imparzialità, libera concorrenza, parità di trattamento, favor partecipationis, rotazione, prevalenza della sostanza sulla forma, proporzionalità degli interventi, sviluppo sostenibile e trasparenza.

CONTRATTI PUBBLICI sono soggetti a

diritto privato

diritto amministrativo

principi di derivazione comunitaria

CONTRATTI PUBBLICI possono essere

Che cosa distingue i contratti attivi da quelli passivi? attivi

passivi

I contratti attivi sono quelli che comportano un’entrata per la PA, mentre i contratti passivi comportano una spesa, finalizzata all’acquisto di beni e servizi.

Quali sono le fasi di una procedura di evidenza pubblica? PROCEDURA DI EVIDENZA PUBBLICA

La procedura si apre con la determinazione a contrarre, seguita da una gara con aggiudicazione finale all’operatore economico che propone l’offerta migliore (meno costosa o più vantaggiosa economicamente). Infine si stipula il contratto.

segue alcune

fasi

determinazione a contrarre

bando di gara

scelta del contraente

aggiudicazione

330

stipula

UNITÀ 4

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Quando la PA ha responsabilità contrattuale? La PA può incorrere nella responsabilità contrattuale quando agisce secondo regole di diritto privato. Il mancato o ritardato pagamento di quanto dovuto o il mancato compimento di attività previste dal contratto costituisce inadempimento e può dar luogo al risarcimento dei danni prodotti.

RESPONSABILITÀ DELLA PA

può essere

Quando la PA ha responsabilità extracontrattuale? contrattuale

extracontrattuale

La PA può incorrere nella responsabilità extracontrattuale per i fatti dolosi e colposi eseguiti dai funzionari nell’esercizio delle loro funzioni.

In che cosa consiste la liberalizzazione economica?

RAPPORTI TRA PA E IMPRESE

La liberalizzazione mira a realizzare pienamente la libera iniziativa economica e il libero mercato con l’intervento dello Stato limitato a motivi imperativi di interesse generale.

perseguono

In che cosa consiste la semplificazione? liberalizzazione

semplificazione

sono coadiuvati dalle

La semplificazione consiste in una riduzione della complessità amministrativa che ha come obiettivo quello di creare un contesto di regole comprensibile e meno oneroso possibile per imprese e cittadini (ne è un esempio il silenzio-assenso).

Camere di commercio

Quali funzioni svolgono le Camere di commercio nei processi di liberalizzazione e semplificazione? Le Camere di commercio sono enti pubblici che assicurano pubblicità alle imprese, ne promuovono l’attività favorendo l’accesso al credito, regolano il mercato evitando azioni di concorrenza sleale.

331

CAPITOLO 3

| I CONTRATTI DELLA PA E I RAPPORTI CON LE IMPRESE

VERIFICA del capitolo 3

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. L’appalto prevede un rapporto trilaterale fra appaltatore, PA e utenza.

Scegli la risposta corretta. V

2. La determinazione a contrarre deve indicare quale procedura si vorrà seguire.

3. I contratti pubblici sono regolati principalmente dal diritto amministrativo.

4. Il privato può avviare la propria attività commerciale subito dopo aver presentato la SCIA.

1. Nell’ambito della procedura di evidenza pubblica per la costruzione del nuovo ospedale di Vicenza, l’impresa Alfa ha presentato un’offerta migliore dell’impresa Beta; tuttavia, il contratto di appalto di lavori è stato aggiudicato all’impresa Beta per colpa del RUP che, in sede di valutazione delle offerte, era particolarmente disattento e svogliato.

▪ La PA risponde del danno cagionato all’impresa Alfa?

5. All’inizio di ogni procedura deve essere pubblicato, senza eccezioni, un bando di gara.

C Analizza il contesto e applica una soluzione

a No, sarà il RUP a risponderne. V

6. Le Camere di commercio sono enti pubblici. V

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. I contratti passivi sono quelli che comportano per

b Sì: si tratta di una responsabilità indiretta. c No, perché non sussiste il nesso di

occasionalità necessaria. d Sì, ai sensi dell’art. 2043 c.c.

2. La procedura per richiedere un particolare tipo di agevolazione è così complessa che Marco deve chiedere aiuto a un commercialista.

la Pubblica Amministrazione una ……................................................ ,

▪ Immagina di poter suggerire una riforma per

finalizzata all’acquisto di beni e ……................................................ .

risolvere il problema: che cosa dovrebbe prevedere?

Tra i contratti passivi troviamo …….............................................................. di lavori, servizi o beni ( ……................................................ riceve un corrispettivo direttamente dalla PA); la ……................................................ di lavori o ……................................................ (il ……................................................ , per guadagnarci, si rivale sull’……................................................ , subendo il ……................................................ che a ciò consegue: nasce così un rapporto ); e il ……............................................................................... (il privato costruisce un’opera, la mette a disposizione della PA e la gestisce).

a La semplificazione della procedura. b Una maggiore trasparenza della procedura. c La liberalizzazione della procedura. d Un maggior rispetto del principio di favor

partecipationis.

D Risolvi i casi

……................................................

2. Le Camere di commercio sono ……........................................................ , dotati di ……................................................ finanziaria, che si occupano di assicurare ……................................................ alle imprese, ……................................................ l’economia locale, ……................................................

il mercato, nonché analizzare

e studiare i …….................................... dell’economia locale.

332

Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. In quanto aggiudicatario di una procedura di evidenza pubblica, Leonardo ha appena stipulato un contratto con il Comune di Lecce. Tale contratto prevede che Leonardo si occupi di fornire il servizio di mensa per tutti gli ospedali pubblici della città e, in cambio, possa farsi pagare dall’utenza.

▪ Di quale tipo di contratto si tratta? 2. Tiziana è l’aggiudicatario di una procedura di

UNITÀ 4

evidenza pubblica; tuttavia, non c’è stata ancora la stipula del contratto. ▪ Considerato che sono trascorsi 70 giorni, Tiziana può sciogliersi dal vincolo che la lega alla PA? ▪ Quale principio pensi che possa aver violato il comportamento della PA?

3. In un territorio abbastanza esteso, a seguito di un terremoto di una certa gravità, si assiste a una crisi molto importante delle piccole-medie imprese. Carlo è un giovane che vorrebbe avviare nella sua città una start-up perché ha molte idee brillanti e non vuole abbandonare il territorio in cui è cresciuto; purtroppo, però, non ha grandi disponibilità finanziarie. ▪ A quale ente Carlo può rivolgersi per un aiuto, sotto forma di incentivi o anche solo di garanzie per riuscire a ottenere un prestito da una banca?

4. Il Comune di una Città metropolitana ha ricevuto una serie di segnalazioni da parte dei genitori delle scuole primarie che lamentano la scarsa pulizia degli edifici scolastici dovuta alla mancanza di personale ausiliario. Poiché dispone di fondi in bilancio per gli interventi scolastici, decide di fare un bando per dare in appalto la pulizia delle decine di scuole elementari situate nel territorio comunale. Marcella, che ha una piccola impresa di pulizie, vorrebbe partecipare alla gara ma non riuscirebbe a garantire, con i pochi lavoratori dipendenti che ha, la pulizia di tutte le scuole. ▪ Che tipo di contratto deve stipulare la Città metropolitana? ▪ Si tratta di un contratto attivo o passivo? Di che tipo? ▪ La Città metropolitana deve fare un unico bando per la pulizia di tutte le scuole oppure è preferibile che ne faccia uno per ogni scuola? ▪ Qual è la prima fase del procedimento a evidenza pubblica che il Comune deve realizzare? ▪ Se il Comune sceglie la procedura aperta, quali pregi e quali difetti presenta questa procedura di gara? ▪ Per l’aggiudicazione della gara il Comune sceglie il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In che cosa consiste questo criterio? ▪ Per vincere la gara, Marcella che cosa deve fare?

| LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Preparati al colloquio Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪ Procedura di evidenza AUTOCORREZIONE pubblica Procedura volta ad assicurare l’attuazione dei principi di imparzialità e trasparenza nella scelta del miglior contraente da parte della PA. ▪ Semplificazione Riduzione della complessità amministrativa. ▪ Camere di commercio Enti autonomi di diritto pubblico, sottoposti alla regolamentazione e alla vigilanza del Ministero dello Sviluppo economico, che svolgono funzioni a sostegno delle imprese. Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Quali sono le fasi della procedura di evidenza pubblica?

2. 3. 4. 5. 6.

7. 8.

RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – spiega perché la PA deve seguire una procedura di evidenza pubblica; – elenca le fasi in cui essa si suddivide; – per ciascuna fase concentrati su ciò che è essenziale: fase 1: quali atti danno avvio alla procedura specifica? fase 2: quali sono i diversi tipi di procedura possibili? (spiega per ciascuno che cosa lo caratterizza) fase 3: quali sono i criteri che conducono all’aggiudicazione? fase 4: che cosa segue l’aggiudicazione? – concludi illustrando un esempio di come, in concreto, possa svolgersi una procedura di evidenza pubblica che abbia, come obiettivo, la costruzione di un ospedale. Fai un esempio di uno strumento di liberalizzazione. Cita anche uno strumento di semplificazione. In quali casi la PA è responsabile dei danni causati da un funzionario? Che cosa distingue l’appalto pubblico dalla concessione di lavori o servizi? Analizza una delle funzioni proprie delle Camere di commercio, immaginando come in concreto possa essere svolta. Che cosa si intende con l’espressione “lavori pubblici”? Qual è il ruolo del RUP?

333

UNITÀ

RIPASSA I CONTENUTI dell’unità Completa la sintesi con i termini corretti

Il principio fondamentale che regola la Pubblica Amministrazione è quello di …………….............................................., che stabilisce che ogni potere pubblico sia assoggettato alla legge. L’…………….............................................. stabilisce che tutti i cittadini siano trattati senza discriminazioni o favoritismi. Il buon andamento dei pubblici uffici dipende dall’efficienza, …………….............................................. ed economicità della funzione amministrativa. Il Consiglio dei Ministri determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa mentre i Ministri forniscono direttive al …………….............................................. di cui sono al vertice, affinché venga attuato l’indirizzo generale elaborato dal Consiglio dei Ministri. Il Consiglio di Stato è l’organo di …………….............................................. giuridico-amministrativa e svolge funzioni sia consultive sia ……………..................................................... CORTE DEI CONTI svolge funzioni di

controllo

………......................................…………

di legittimità sugli atti del Governo

sulla gestione del bilancio dello Stato

di ………......................................………… sulla gestione delle Amministrazioni pubbliche

sulla gestione ………......................................…………

degli enti a cui lo Stato contribuisce

La responsabilità …………….............................................. di un dipendente pubblico si ha quando viene commesso un reato violando una norma giuridica che tutela un interesse generale della collettività. La responsabilità …………….............................................. nasce invece se viene cagionato un danno ingiusto a terzi nell’esercizio delle funzioni ….......…………............................................... La responsabilità ….......………….............................................. dell’impiegato si ha quando questi non osserva dolosamente o colposamente i suoi obblighi di servizio, causando un ……………...................................... alla PA. La responsabilità …………….............................................. consiste nella violazione da parte del dipendente pubblico di obblighi riguardanti il rapporto di pubblico impiego. I ….......………….............................................. amministrativi presentano le seguenti caratteristiche: autoritarietà; concretezza; …………….............................................. ; esecutorietà; tipicità. I provvedimenti amministrativi possono essere …………….............................................. , come le autorizzazioni o le concessioni. Tra i provvedimenti restrittivi si trovano gli …………….............................................., le sanzioni e i provvedimenti ablativi.

334

UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

FASI DI UN PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

………......................................…………

su istanza di parte o d’ufficio

………......................................…………

……...............................…......................................…………

che rende l’atto perfetto

in presenza di alcuni presupposti

Il diritto di accesso ….......………….............................................. spetta a chi abbia interessi diretti e concreti. Il diritto di accesso civico …………….............................................. consente a chiunque di sollecitare le PA a pubblicare online documenti, quello civico ….......………….............................................. consente a chiunque di accedere a dati e documenti ulteriori detenuti dalle Pubbliche Amministrazioni. In ogni caso il diritto di accesso può sempre essere limitato dal diritto alla ….......………….............................................. .

………......................................…………

INVALIDITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO

quando mancano gli elementi essenziali

quando l’atto non è conforme alla legge

Tra i ricorsi amministrativi vi è quello …………….............................................. , rivolto a chi dirige il soggetto che ha posto in essere l’atto lesivo dei diritti di un cittadino. L’ …………….............................................. è invece rivolta alla stessa autorità che ha posto in essere l’atto. Infine, il …………….................................................................................... al Capo dello Stato può essere proposto quando il provvedimento è definitivo e solo per motivi di ……………............................................... I beni pubblici sono …………….............................................. se possono essere solo di proprietà dello Stato o degli altri enti pubblici territoriali; patrimoniali …………….............................................. se trattasi di beni mobili e immobili elencati tassativamente dalla legge; patrimoniali …………….............................................. se non rientrano nelle categorie precedenti e appartengono allo Stato o agli enti pubblici.

CONTRATTI DELLA PA devono attenersi alle regole dettate dal

diritto privato

diritto ……….................................................…………

I contratti della Pubblica Amministrazione sono …………….............................................. se comportano un’entrata, ……………..............................................

se generano una spesa.

Il procedimento a evidenza …………….............................................. ha lo scopo di assicurare l’attuazione dei principi di imparzialità e …………….............................................. nella scelta del miglior contraente da parte della Pubblica Amministrazione. La responsabilità della Pubblica Amministrazione nella stipulazione dei contratti può essere contrattuale ed ……………...............................................................

335

UNITÀ

PREPARATI per il compito in classe MODULI GOOGLE Verifica per la classe con Moduli Google

Tempo: 50 min/1 ora

A Ricapitola gli argomenti trattati

Negli ultimi anni, la disciplina del pubblico impiego è stata progressivamente privatizzata.

La PA può svolgere soltanto una funzione attiva.

I beni demaniali sono inalienabili.

Il principio di imparzialità è un’applicazione del principio di uguaglianza. [

Completa il testo con i termini appropriati. [2 punti per ogni risposta corretta] 1.

La funzione ( 1 ) ……................................................................ è l’attività, esercitata dalla Pubblica Amministrazione, volta a curare gli ( 2 ) ……........................................................................................... . Nello svolgimento di detta funzione, la PA è tenuta

al rispetto dei principi costituzionali di legalità,

/10]

imparzialità, ( 3 ) ….......…...............................................................................

C Analizza i casi

e responsabilità giuridica. Per garantire il rispetto di detti principi, la PA:

Indica l’unica affermazione corretta. [4 punti per ogni risposta corretta]

▪ deve seguire un ( 4 ) ……......................................................................................... , 1.

se vuole adottare un provvedimento amministrativo, il quale è caratterizzato da:

a è un ente strumentale.

( 5 ) ……................................................ , concretezza, esecutività,

b interviene in caso di intese restrittive della libera

concorrenza.

esecutorietà e tipicità;

c promuove l’economia locale.

▪ per poter stipulare un contratto pubblico, deve invece seguire una ( 6 ) ……................................................................................. ....................................................

, la quale si apre con una

d pronuncia un giudizio di parificazione.

degli Stati membri dell’UE.

( 7 ) ……........................................................ , l’esperimento di una

b dapprima viene assunto con un contratto a tempo

delle procedure previste dal codice dei contratti

determinato.

pubblici, ( 8 ) ……................................................ e, infine, la stipula.

c nell’esercizio delle sue funzioni gode

dell’immunità.

Per entrare a far parte della PA con un contratto

d può essere un cittadino extracomunitario.

di pubblico impiego è necessario (salvo eccezioni) superare un ( 9 ) ……............................................................. . Il dipendente della PA, nell’esercizio delle sue funzioni, è soggetto a diverse forme di ( 10 ) …….................................................... : penale, civile, amministrativa, disciplinare. [

/20]

B Verifica le conoscenze

336

Il dipendente pubblico a deve avere la cittadinanza italiana o di uno

determinazione a contrarre, seguita da un

La Corte dei conti

Viene espropriato un terreno e viene quindi esperita una procedura di evidenza pubblica (nello specifico, viene scelta una procedura aperta) per aprire un nuovo tratto di autostrada che conduca a un paesino di campagna in cui risiedono 400 abitanti. Così facendo, la PA a ha violato le norme del codice dei contratti

pubblici.

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. [2 punti per ogni risposta corretta]

b non può aver danneggiato alcun interesse

La determinazione a contrarre è considerata dotata V F di rilevanza esterna.

c ha violato il principio del buon

legittimo. andamento.

UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

▪ Bianca ha il diritto di partecipare a detto procedimento? ▪ Da quale vizio sarebbe affetto il provvedimento ablativo se, a conclusione del procedimento, emergesse che è stato espropriato il terreno di Bianca, nonostante non fosse idoneo allo scopo, soltanto perché il Sindaco nutre una profonda antipatia nei suoi confronti? [ /15]

d ha rispettato le norme sui lavori pubblici.

Antonio è un dipendente pubblico del Comune. Claudio, un suo amico, gli chiede di aiutarlo a ottenere più velocemente un’autorizzazione per avviare una nuova attività. Antonio si comporta correttamente se a dichiara all’amico che la pratica deve seguire

una procedura precisa e prestabilita, senza interferenze. b assicura a Claudio che a breve otterrà

E Lavora con le fonti

l’autorizzazione. c chiede all’amico un pagamento in denaro per

velocizzare la pratica. d sollecita i suoi superiori al fine di ottenere

l’autorizzazione. 5.

L’autorizzazione a ha l’obiettivo di snellire il procedimento

amministrativo. b amplia la posizione giuridica soggettiva

del soggetto a cui si rivolge. c è un’espressione del principio

di autoresponsabilità. d è un provvedimento restrittivo.

[

/20]

D Risolvi i casi Analizza e risolvi i casi proposti. [fino a 15 punti per ogni caso] 1.

Un piccolo Comune decide di costruire un nuovo e gigantesco stadio perché ha buone ragioni per credere che la propria squadra di calcio arrivi in serie A. Nel rispetto di una procedura di evidenza pubblica, incarica quindi una ditta edile della costruzione dello stesso. Sebbene il Comune abbia pagato una cifra esorbitante quale corrispettivo del lavoro svolto dalla ditta, lo stadio si rivela una spesa inutile, poiché la squadra di calcio citata addirittura retrocede di categoria. ▪ A tuo parere, quale tipo di contratto è stato stipulato con la ditta edile? /15] [

Poiché è necessario costruire un nuovo ospedale, ma il Comune non dispone di terreni idonei a tal fine, si deve procedere alla espropriazione di un terreno per pubblica utilità. Si avvia dunque un procedimento amministrativo con l’intenzione di espropriare il terreno di proprietà di Bianca.

Leggi il testo e svolgi le attività proposte. [fino a 20 punti] Isabella si è vista respingere un’istanza di autorizzazione con la motivazione che «la richiedente non possiede i requisiti richiesti dalla legge». Poiché è sicura di possedere tali requisiti, Isabella presenta istanza di accesso e scopre che non vi è alcuna traccia dell’iter decisionale seguito dalla Pubblica Amministrazione. ▪ L’obbligo di motivazione, al pari del diritto di accesso, ha consentito a Isabella di scoprire che l’attività posta in essere dalla PA è probabilmente viziata e, dunque, illegittima. Spiega, con parole tue, quali principi sono tutelati tanto dall’obbligo di motivazione quanto dal diritto di accesso. Prima di rispondere, leggi attentamente i seguenti articoli, tratti dalla l. n. 241/1990: – art. 1, c. 1: «L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell’ordinamento comunitario»; – art. 3, c. 1: «Ogni provvedimento amministrativo (…) deve essere motivato, salvo che (…). La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria»; – art. 22, c. 2: «L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza» [ /20]

Punteggio totale: ............................. /100

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LABORATORIO

UNITÀ

lessico e comunicazione

Porto d’armi senza licenza anche ai magistrati onorari?

IL CASO Michele è un giudice di pace che si è trovato in una situazione pericolosa: ha dovuto emettere una sentenza in cui era coinvolto un malvivente, il quale lo ha minacciato. Ha perciò pensato di usufruire della possibilità data dal Ministero della Giustizia del porto d’armi senza licenza . Il Ministero, però, dopo un po’ di tempo dispone con una circolare che tale possibilità sia riservata ai soli giudici assunti per concorso e non ai giudici onorari. Michele ricorre al giudice amministrativo perché ritiene che la circolare sia illegittima in quanto viola il principio di equiparazione funzionale di cui all’art. 106 Cost. rispetto agli altri magistrati. Il TAR in primo grado non accoglie la sua richiesta. Michele decide quindi di ricorrere in secondo grado al Consiglio di Stato per “Erroneità, illogicità manifesta , contraddittorietà, insufficienza, carenza della motivazione”. LAVORA CON IL

L’art. 7, l. n. 36 del 1990 prevede il porto d’armi senza licenza per i “magistrati DOCUMENTO dell’ordine giudiziario” come norma eccezionale alla regola che fa divieto di portare armi e, come tale insuscettibile di applicazione analogica, tanto più che la predetta locuzione risultava adoperata dal legislatore anche in altre disposizioni, sempre con solo riferimento alla magistratura ordinaria. È affermato, infatti, che in seguito all’entrata in vigore del d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116, di riforma organica della Magistratura onoraria , è ora fuori di dubbio l’appartenenza “meramente funzionale” dei soggetti della Magistratura onoraria all’ordine giudiziario e che, dunque, delle due categorie di magistrati – gli ordinari o, meglio, i professionali, e gli onorari – con la locuzione utilizzata la legge faccia riferimento soltanto ai primi ed escluda i secondi. A differenza del magistrato professionale, il magistrato onorario è tale solo in quanto e nei termini in cui viene chiamato a svolgere funzioni giurisdizionali: il che avviene comunque per una durata limitata e in maniera non esclusiva, ma compatibile con altre attività lavorative e professionali e per scelta volontaria di partecipare all’amministrazione della giustizia gratis […]; caratteristiche che ne qualificano in maniera distinta lo status rispetto a quella del magistrato professionale. Il riferimento normativo ai “magistrati dell’ordine giudiziario” […] è di stretta interpretazione perché fa eccezione al generale divieto di porto delle armi (art. 699 c.p.). Da tutto questo consegue che, per volontà della legge, è consentito il porto d’armi senza licenza ai soli magistrati di professione […], a coloro, cioè, che stabilmente e istituzionalmente esercitano funzioni giurisdizionali. Diversamente, sarebbe consentito il porto d’armi senza licenza a chi svolge in via principale non l’attività di magistrato (onorario), ma un’altra attività lavorativa e professionale. L’accostamento dei magistrati onorari ai giudici popolari è effettuato al solo scopo di marcare la differenza tra i magistrati che compongono l’ordine giudiziario e quelli che vi appartengono per le funzioni temporaneamente svolte e, in questi termini, non è illogica: entrambi, pur con competenze diverse, sono in funzione della partecipazione popolare all’amministrazione della giustizia (cfr. art. 102 Cost.). Consiglio di Stato, Sez. V, 4 febbraio 2021, n. 1062

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UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Sviluppa il lessico giuridico 1 Aiuta Michele a comprendere la norma cercando, il significato delle seguenti espressioni presenti nella presentazione del caso e nella norma. Licenza ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Circolare ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

TAR ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Consiglio di Stato ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................. ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Illogicità manifesta ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Magistratura onoraria ............................................................................................................................................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Giudici popolari ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

2 Individua nella sentenza i sostantivi, i verbi o le espressioni in grado di definire i seguenti concetti. 1. Viene chiamato a svolgere funzioni giurisdizionali per una durata limitata e in maniera non esclusiva, ma compatibile con altre attività lavorative e professionali. 2. Insieme ai magistrati onorari, pur con competenze diverse, sono in funzione della partecipazione popolare all’amministrazione della giustizia. 3. Annulla in primo grado un atto amministrativo se questo è illegittimo.

………...........................................................…………

………...........................................................………… ………...........................................................…………

Potenzia le capacità espressive 3 Redigi un breve testo discorsivo di senso compiuto utilizzando le seguenti espressioni. giudice di pace • giudice onorario • ordine giudiziario • durata limitata • magistrato professionale

con licenza

senza licenza

Magistrati onorari esercitano per un tempo limitato le funzioni giurisdizionali

Magistrati professionali esercitano funzioni giurisdizionali stabilmente e istituzionalmente

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DISCUSSIONE

UNITÀ

di un caso pratico

Concessioni balneari: l’Italia non si arrende alla libera concorrenza LEGGO IL CASO

Alessio ha ottenuto in concessione lo stabilimento balneare che suo padre aveva in concessione prima di lui. Ormai da più di vent’anni la sua famiglia fa affidamento su questa entrata, tanto che Alessio, fin da piccolo, ha aiutato il padre a gestire lo stabilimento piuttosto che studiare e costruirsi un futuro diverso. Peraltro, anche se la concessione era scaduta da qualche anno, Alessio nel 2017 ha svolto alcuni importanti lavori di ristrutturazione, facendo affidamento su una proroga della concessione. Tuttavia, l’Amministrazione comunale, poiché ritiene che la proroga di una concessione scaduta sia contraria al diritto UE, ingiunge ad Alessio di abbandonare l’area e, nel frattempo, avvia una selezione pubblica per scegliere il nuovo concessionario. A conclusione di detta procedura, rilascia una concessione in favore di Irene, disposta a pagare un canone parecchio elevato per gestire uno stabilimento plastic-free, dotato di strutture in materwiale eco-sostenibile. Alessio decide, quindi, di rivolgersi a un avvocato per comprendere quali chance abbia di far annullare la nuova concessione e, al contempo, ottenere la proroga della sua.

• La questione Il caso riguarda il tema delle proroghe delle concessioni balneari, le quali, non basandosi su una procedura di selezione, non permetterebbero l’attuazione della libertà di concorrenza, cara al diritto UE.

• Le norme Le norme che, nel caso concreto, rivestono importanza sono: – l’art. 4 del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016), che prevede l’applicazione dei principi di derivazione europea (quali, fra i tanti, la tutela della concorrenza e la parità di trattamento) anche ai contratti esclusi dall’applicazione dello stesso (come quello di specie); – la direttiva 2006/123/CE, nota anche come direttiva Bolkestein o direttiva servizi, che afferma i principi di libertà di stabilimento dei prestatori nonché di libera circolazione dei servizi; – l’art. 117, c. 1, Cost., che dispone che la potestà legislativa

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venga esercita nel rispetto dei vincoli derivanti dal diritto UE; – la legge di bilancio del 2019 (l. n. 145/2018), che dispone la proroga, fino al 2033, delle concessioni balneari in essere alla data del 30 dicembre 2009, a tutela di chi, prima della direttiva Bolkestein e della sua attuazione nel diritto interno, avesse fatto legittimamente affidamento sul rinnovo della concessione (magari stipulando contratti di mutuo ecc.); – la l. n. 14/2023 (di conversione del d.l. n. 198/2022) che, dopo la sentenza n. 7874 del 2019 del Consiglio di Stato ha ridotto la proroga al 31 dicembre 2024.

• La giurisprudenza La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 2016 ha precisato che: – il diritto UE osta a proroghe automatiche delle concessioni demaniali, in assenza di una qualsiasi procedura di selezione dei potenziali candidati;

– tuttavia, le Autorità nazionali possono adottare soluzioni volte a tutelare il legittimo affidamento del concessionario che legittimamente si aspettava il rinnovo della concessione e, in ragione di ciò, ha effettuato degli investimenti: occorre, però, una valutazione caso per caso che dimostri detta circostanza. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7874 del 2019, ha ribadito la non conformità al diritto UE delle proroghe automatiche e ha ricordato che vige in capo allo Stato e ai suoi funzionari l’obbligo di disapplicare le norme contrarie, per l’appunto, al diritto UE. Successivamente all’adozione della l. n. 14/2023, il Consiglio di Stato è nuovamente intervenuto con la sentenza n. 2192 del 2023, ribadendo che tutti i funzionari dello Stato devono disapplicare le norme italiane sulle proroghe e applicare il diritto UE che le esclude.

UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Gli argomenti proponibili da Alessio

Alessio sostiene che la PA avrebbe dovuto prorogare la sua concessione piuttosto che indire una procedura selettiva, e ciò perché:

ANALIZZO LA QUESTIONE

▪ andava tutelato l’affidamento serbato dallo stesso sulla proroga della concessione; affidamento che sembrava riposto correttamente, considerati gli interventi legislativi successivi; ▪ per l’appunto, anche il legislatore si è espresso, a più riprese, a favore della proroga delle concessioni; ▪ la PA avrebbe dovuto preoccuparsi di tutelare l’occupazione e il reddito generato dall’attività del vecchio concessionario. Alessio, infatti, assume da anni gli stessi camerieri, che, con un nuovo concessionario, rischierebbero di perdere il posto. Inoltre, i clienti potrebbero non apprezzare il cambio di gestione, il che condurrebbe a una gestione poco remunerativa del bene demaniale. Gli argomenti proponibili da Irene

Per contro, Irene sostiene la legittimità dell’azione amministrativa per i seguenti motivi: ▪ privilegiare i vecchi concessionari a scapito degli aspiranti tali pone problemi di compatibilità con il principio della libertà di concorrenza; ▪ il diritto UE richiede concessioni limitate nel tempo e affidate mediante procedure selettive che rispettino i principi dettati in tema di contratti pubblici; ▪ viene consentito un impiego ottimale dei beni pubblici (e, dunque, il rispetto del principio di buon andamento), poiché, senza una procedura di evidenza pubblica, non si sceglie il concessionario che meglio possa garantire tanto la qualità dei servizi quanto un canone adeguato; nel caso specifico, infatti, Irene può garantire un canone elevato e un maggiore rispetto degli obiettivi di sostenibilità ambientale; ▪ infine, quando Alessio ha svolto i lavori di ristrutturazione era consapevole che ci fosse il rischio di non ottenere la proroga della concessione, ragione per cui non può aver maturato un legittimo affidamento al riguardo. Canoni troppo bassi Secondo il Rapporto spiagge 2020 di Legambiente, lo Stato, nel 2016, avrebbe incassato poco più di 103 milioni di euro quale somma dei canoni versati dai concessionari; ciò «a fronte di un giro di affari stimato (…) in almeno 15 miliardi di euro annui». In Sardegna, in una delle più belle spiagge della Costa Smeralda, il canone richiesto era di appena 520 euro! Nel tentativo di attenuare il divario citato dal 2021 (legge n. 126/202) è stato deciso che l’importo annuo del canone dovuto non potesse essere inferiore a 2.500 euro, aumentato nel 2022 a 2.698,75 euro. Per il 2023 era stato previsto un aumento di circa il 25%, portando il canone annuale a 3.377,50 euro, annullato da un’ordinanza del Consiglio di Stato che lo ha ritenuto illegittimo.

Come si può risolvere la questione?

Aiutati con lo SCHEMA GUIDATO

RISOLVO IL CASO

Dopo aver analizzato la questione, proponi la soluzione del caso, argomentando la tua risposta. La tua risposta sarebbe diversa se Alessio avesse eseguito i lavori di ristrutturazione dopo aver appreso della proroga automatica disposta con legge?

OSSERVO IL CASO IN MODO DIVERSO

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EDUCAZIONE

civica

UNITÀ

4 Da sudditi a cittadini?

Il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il cittadino, in democrazia, è un rapporto di servizio: la prima al servizio del secondo. Questo è un principio che ci sembra ovvio e, proprio per ciò, ci si indigna quando si vede (o si crede) che, invece, gli uffici pubblici dimenticano questa loro principale missione, usano i poteri loro conferiti trattando i cittadini come disturbatori importuni o, peggio, si comportano da appartenenti a una casta (la burocrazia) che non ammette intrusioni. Tuttavia, l’Amministrazione al servizio dei cittadini non è affatto un’idea ovvia. È, invece, il risultato di una vicenda storica plurisecolare, che è iniziata a partire da principi opposti a quelli oggi vigenti. Nel periodo dell’Assolutismo, l’Amministrazione era al servizio del principe che, a sua volta, era lo Stato. «Lo Stato sono io», diceva Luigi XIV, il “re Sole”. Di fronte al re e alla sua Amministrazione non c’erano cittadini, ma sudditi e i sudditi non avevano diritti, ma solo doveri d’ubbidienza. La burocrazia del re era elemento indispensabile per il controllo della vita sociale e il mantenimento dell’ordine pubblico. A partire dal XVIII secolo, incominciarono a farsi strada i princìpi dello Stato di diritto e l’Amministrazione si trasformò progressivamente in strumento che i “principi illuminati” usavano in

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COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

favore del benessere dei sudditi. L’Amministrazione cessò di essere arbitrio e diventò una macchina burocratica che agiva secondo regole oggettive, dettate in vista dell’interesse pubblico. In una parola: operava secondo il principio di legalità. La democratizzazione progressiva dello Stato portò a ulteriori traguardi. Di fronte all’Amministrazione, il singolo incominciò a poter rivendicare presso un giudice qualcosa, ma non ancora i suoi diritti. I diritti presuppongono parità tra le parti e di parità non si poteva parlare. Ma si riconobbe ai singoli la pretesa al rispetto della legge. Non si trattava di “diritto”, ma di “interesse legittimo”, cioè l’interesse a che l’Amministrazione agisse secondo legge. Questa pur importante evoluzione non fu ancora una rivoluzione. La supremazia dell’Amministrazione era attenuata, ma non eliminata. Il singolo non era ammesso a far valere veri e propri diritti, ma solo a esigere il rispetto della legalità, e, soprattutto, il giudice cui poteva rivolgersi non era un giudice comune, ma il “giudice dell’Amministrazione”, che con questa condivideva le stesse vedute. Sulla protezione dei singoli nei confronti dell’autorità amministrativa, la nostra Costituzione si colloca ancora in una via di mezzo avendo confermato, nella sostanza, il sistema precedente, perfezionandolo con la creazione di “giudici amministrativi” di primo grado, i TAR (Tribunali amministrativi regionali), contro le decisioni dei quali è ammesso il ricorso in appello al Consiglio di Stato. Il vero e proprio rovesciamento (da sudditi a cittadini) si avrebbe con l’eliminazione della categoria degli interessi legittimi, nel loro assorbimento nei diritti soggettivi, nella soppressione dei giudici amministrativi e nella loro trasformazione in giudici ordinari. L’altro aspetto critico dei rapporti tra l’Amministrazione e i cittadini è rappresentato dalla grande barriera burocratica che la prima oppone spesso ai secondi: muri di carte, autorizzazioni, certificazioni, procedure mai terminate, responsabili introvabili o inesistenti, uffici e sportelli che, se esistono, sono ignoti ai più, non sapendo dove si trovano, quando sono “aperti al pubblico”, quale sia il “numero verde” cui rivolgersi e perché spesso

UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

non risponde o risponde in tempi che sembrano fatti apposta per scoraggiare. A ogni passaggio burocratico, possono nascondersi favoritismi e corruzione. Per tradizione, l’Amministrazione italiana sembra ispirarsi allo scoraggiamento, invece che alla facilitazione e all’aiuto del cittadino. Eppure, l’art. 98 della Costituzione dice che «i pubblici funzionari sono al servizio esclusivo della Nazione». Al servizio, dunque: un principio che dovrebbe essere evidente di per sé e appartenere alla deontologia professionale di chi opera nell’Amministrazione Pubblica e che, invece, sembra aver bisogno d’essere sostenuto da una quantità di regole che, a loro volta, difficilmente sono note ai cittadini e rischiano di complicare ulteriormente il loro rapporto con l’Amministrazione.

La necessità di semplificare le pratiche burocratiche è sentita da tempo ma, a livello legislativo, ha prodotto una serie di leggi e decreti che non di rado, anziché semplificare, hanno ulteriormente complicato le cose. La lettura di tali provvedimenti, al di là delle buone intenzioni, mostra la mentalità estremamente legalista che si è fatta strada in Italia: a ogni necessità, una legge; tanto più le disfunzioni sono profonde, tante più numerose sono le norme. Ma, tante più sono le norme, tanto maggiore è la possibilità di non tenerne conto. Resta l’ammonimento inascoltato di Montesquieu, secondo il quale i cattivi costumi (nel nostro caso: le disfunzioni derivanti dalla mentalità burocratica) si cambiano con buoni costumi, non con la moltiplicazione di leggi impotenti.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. Durante l’Assolutismo, quale era il rapporto tra i cittadini e l’Amministrazione? Come si evolve questo rapporto a partire dal XVIII secolo?

2. Qual è la differenza tra “diritto soggettivo” e “interesse legittimo”? 3. Perché nel testo si afferma che la nostra Costituzione «si colloca ancora in una via di mezzo»? 4. Che cos’è il Consiglio di Stato? 5. Qual è il significato dell’ammonimento di Montesquieu? 6. Perché un eccesso di legislazione può portare a complicare, anziché a semplificare, la vita dei cittadini?

LAVORO INDIVIDUALE APPROFONDIMENTO 1. La corruzione è spesso accostata alla burocrazia. Consulta il sito dell’Anac, www.anticorruzione.it e leggine i compiti.

2. Da un sondaggio sulle opinioni dei cittadini europei riguardo alle Pubbliche Amministrazioni dei loro Paesi, effettuato nel 2019 dall’Eurobarometro della Commissione europea, è risultato che in Italia i principali problemi rilevati sono: scarsa qualità dei servizi, mancanza di trasparenza, incomunicabilità, adempimenti troppo onerosi. Rifletti su ciascuno di questi aspetti e prova a elaborare esempi concreti.

3. Fai una ricerca su Internet e individua quali sono, in Europa, i Paesi con i migliori e i peggiori apparati burocratici. Considera anche il numero di dipendenti pubblici ogni 100.000 abitanti per i diversi Paesi e verifica se in Italia i funzionari della PA sono troppi o troppo pochi.

4. I danni provocati da un eccesso di burocrazia non sono soltanto prerogativa dell’Italia. Guarda il film ambientato in Inghilterra “Io, Daniel Blake” di Ken Loach, con D. Johns e H. Squires (GBFrancia-Belgio 2016, 100 min., dramm.).

LAVORO COOPERATIVO LAVORO DI GRUPPO 1. Immaginate di dover aprire una caffetteria per studenti nei pressi della vostra scuola. Avete già trovato il locale adatto e avete un piccolo capitale da investire nel progetto. Potete quindi passare alla fase operativa. Informatevi sui siti istituzionali e di categoria per sapere quali sono le pratiche che dovete svolgere per poter iniziare la vostra attività.

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EDUCAZIONE civica ORIENTAMENTO e PCTO

Lavorare nella Pubblica Amministrazione: il docente di scienze giuridiche ed economiche

IDENTIKIT DELLA PROFESSIONE

FOCUS SULLE

PROFESSIONI

DAL CONCORSO ALLA PROFESSIONE

La Pubblica Amministrazione è un insieme di organi e istituzioni che svolgono funzioni di benessere sociale nell’interesse della collettività. Per lo svolgimento di tale attività, lo Stato recluta il suo personale attraverso pubblici concorsi, secondo i principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione. Tra i dipendenti pubblici, soffermiamo la nostra attenzione sul docente di scienze giuridiche ed economiche, ossia sul professionista che si occupa di insegnare e trasmettere conoscenze concernenti discipline quali il diritto e l’economia politica. Le sue attività principali includono la programmazione e la preparazione delle lezioni, la ricerca e l’aggiornamento didattico e disciplinare. Il docente di scienze giuridiche ed economiche deve possedere una solida formazione accademica nel settore, avendo conseguito una laurea magistrale in giurisprudenza, economia o discipline correlate (di vecchio ordinamento o laurea specialistica accompagnata da 24 CFU per l’insegnamento) e deve aver superato un concorso pubblico per titoli ed esami che abilita all’insegnamento delle discipline per le quali si è presentato. LE COMPETENZE IN GIOCO

Un docente di scienze giuridiche ed economiche deve possedere una combinazione di competenze disciplinari specifiche nel campo del diritto e dell’economia politica, nonché competenze trasversali per l’insegnamento e l’interazione con gli studenti. 344

UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

1 Aggiornate conoscenze delle discipline e delle metodologie didattiche

Il docente deve aggiornarsi continuamente sul piano disciplinare e didatticopedagogico per poter trasmettere in maniera chiara, precisa e coinvolgente i contenuti giuridici ed economici programmati.

2 Spiccate competenze comunicative

Il docente deve possedere eccellenti competenze comunicative, sul piano verbale, paraverbale e scritto, al fine di spiegare in modo chiaro ed efficace concetti complessi, favorendo la comprensione e la partecipazione attiva degli studenti. Le competenze comunicative implicano un’attenta capacità di ascolto di studenti e colleghi, al fine di comprendere le esigenze altrui per poter poi fornire supporto adeguato.

3 Competenze di lavoro di gruppo

Dovendo promuovere il lavoro di gruppo e la collaborazione tra gli studenti, il docente deve viverla in prima persona, sperimentando nelle formazioni scolastiche in cui è inserito (consigli di classe, commissioni e gruppi di lavoro, progetti ecc.) la partecipazione attiva e lo scambio di idee.

4 Buone capacità di valutazione

Il docente deve elaborare giudizi di tipo sommativo e formativo, al fine di valutare i livelli di apprendimento e fornire feedback costruttivi agli studenti.

5 Deontologia professionale

Il docente deve aderire a principi di deontologia professionale, essendo tenuto alla riservatezza delle informazioni personali concernenti gli studenti e dovendo agire con imparzialità, efficienza ed efficacia nelle proprie attività di insegnamento e valutazione dei contenuti trasmessi.

RIFLETTI SUL LAVORO SVOLTO

L’accesso a tutte le posizioni lavorative nell’ambito della Pubblica Amministrazione (per esempio l’insegnamento) avviene mediante la partecipazione e il superamento di un concorso pubblico.

AUTOVALUTA LE TUE COMPETENZE

Come si deve affrontare una simile prova? Quale preparazione presuppone? Rifletti sul tuo metodo di studio e potenzialo in vista di una tua eventuale partecipazione a un pubblico concorso. 1 Gestione del tempo

Sei in grado di organizzare il tempo di preparazione al concorso, costruendo un calendario di studio e di ripasso dei contenuti? Sei in grado di suddividere lo studio in sessioni di lavoro commisurate al tempo a disposizione per la preparazione delle prove concorsuali, evitando la procrastinazione e lo spreco di tempo? Sei in grado di organizzare efficacemente il tempo di studio, individuando gli argomenti prioritari e quelli secondari, al fine di affrontare tutte le richieste del bando di concorso pubblico? 345

EDUCAZIONE civica ORIENTAMENTO e PCTO Hai dedicato un tempo sufficiente all’analisi del bando di concorso pubblico, al fine di comprendere dettagliatamente le tipologie di prova richieste, nonché i contenuti e i tempi previsti per lo svolgimento delle stesse? Sei consapevole dei punti di debolezza del tuo metodo di studio, al fine di dedicare tempo ed energie maggiori a quegli argomenti che richiedono una più approfondita preparazione? Sei in grado di individuare gli elementi di distrazione che influiscono sulla tua gestione del tempo e di trovare strategie per eliminarli o quantomeno contenerli proficuamente? Sei in grado di sfruttare positivamente le pause tra le sessioni di studio, al fine di ricaricare le energie e migliorare la tua concentrazione futura?

2 Gestione delle metodologie

Utilizzi strategie di apprendimento attivo (come la costruzione di mappe mentali e concettuali, la ripetizione ad alta voce dei nodi centrali di alcuni argomenti, la rielaborazione dei testi o manuali di studio in appunti o commenti personalizzati, utilizzo di flash card oppure di tecniche di memorizzazione tramite associazioni di immagini, acronimi ecc.), al fine di consolidare le tue conoscenze? Stante che alcuni concorsi pubblici richiedono la redazione di atti oppure la risoluzione di casi, sei in grado di applicare le conoscenze teoriche acquisite durante lo studio a situazioni pratiche? Ti sei documentato sulle precedenti prove concorsuali similari e sei in grado di risolvere i quesiti e le domande degli scorsi concorsi pubblici in modo soddisfacente?

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UNITÀ 4 | LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Utilizzi risorse aggiuntive (come, per esempio, manuali specifici, simulatori di quiz online, formulari ecc.), al fine di ampliare le tue conoscenze e ottenere un vantaggio competitivo? Utilizzi strategie di studio progressive che prendono le mosse dagli argomenti di base e procedendo verso quelli più complessi, al fine di costruire conoscenze solide, facilitando la memorizzazione delle informazioni interconnesse? Sei in grado di sfruttare le pause tra le sessioni di studio per riepilogare le informazioni apprese, consolidando e memorizzando i contenuti più a lungo termine? Provi a studiare con altri, al fine di migliorare l’esposizione dei contenuti a livello orale, essendo il colloquio una parte importante dei concorsi pubblici?

3 Gestione dello stress

Sei in grado di gestire l’ansia derivante dalla gestione del tempo e dei contenuti durante il periodo di preparazione al concorso pubblico? Sei in grado di valutare regolarmente i tuoi progressi, facendo dei test di carotaggio, al fine di comprendere a che punto ti trovi nella tua preparazione? Sei consapevole dei segnali di ansia e affaticamento mentale che possono derivare dallo studio e sei in grado di prendere le misure necessarie per prevenirli o comunque gestirli adeguatamente? Sei in grado di mantenere un equilibrio tra lo studio e gli altri aspetti della tua vita (amici, famiglia, interessi personali ecc.)?

AUTOVALUTAZIONE

Tenendo conto delle tue risposte alle domande, scrivi quali strategie di potenziamento del metodo di studio dovresti assumere per gestire meglio tempo, contenuti e stress in caso di partecipazione a un concorso pubblico. NON RAGGIUNTO

Livello BASE

Livello AVANZATO

Gestione del tempo Gestione delle metodologie Gestione dello stress

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UNITÀ

CAPITOLO 1 L’Unione Europea

CAPITOLO 2

Organismi internazionali e diritto globale

Le organizzazioni internazionali

ORGANISMI INTERNAZIONALI

CAPITOLO 3 Le imprese internazionalizzate

Unione Europea

organizzazioni internazionali

imprese internazionalizzate

CAPITOLO 4

le sue istituzioni sono

le principali sono

possono essere

– Parlamento europeo – Consiglio europeo – Consiglio UE – Commissione europea – Corte di giustizia UE – Corte dei conti europea – Banca Centrale Europea

– Organizzazione delle Nazioni Unite – Consiglio d’Europa – NATO – Organizzazione Mondiale del Commercio – Fondo Monetario Internazionale – Banca Mondiale

– internazionali – transnazionali – sovranazionali – multinazionali

Il diritto globale: spazio e tempo

PERSONALIZZA IL TUO PERCORSO In digitale

Che cosa studierai

▪ Scarica le slide STUDIA CON METODO, da usare per lo studio e il ripasso.

Questa unità è incentrata sugli organismi internazionali. Presenta le istituzioni e le competenze dell’Unione Europea [cap. 1], nonché l’ONU, la NATO, il Consiglio d’Europa e altri organismi internazionali [cap. 2]. Spiega l’internazionalizzazione delle imprese, necessaria dinanzi all’emergere della globalizzazione economica [cap. 3] e analizza le problematiche globali: l’enigma di Pasqua insegna a non sfruttare eccessivamente le risorse [cap. 4].

L’Unione Europea Le organizzazioni internazionali Le imprese internazionalizzate Il diritto globale: spazio e tempo ▪ Esplora la MAPPA DEL CAPITOLO per ripassare e metterti alla prova sugli argomenti chiave prima di affrontare la verifica finale.

Prerequisiti

▪ Sfida i tuoi compagni rispondendo ai quiz di KAHOOT!

Per affrontare questa Unità devi conoscere: ▪ il concetto di Capo di Stato e di Governo

▪ Preparati per l’interrogazione con le domande in AUTOCORREZIONE.

▪ la nozione di impresa ▪ i diritti di proprietà intellettuale e industriale ▪ i diritti fondamentali dell’uomo

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IL CASO

per incominciare

Cristina è titolare di un’impresa italiana che produce giocattoli; poiché ha lanciato un nuovo gioco che ha avuto un enorme successo in tutto il mondo, ha necessità di aprire nuove sedi produttive per far fronte all’improvviso aumento della domanda. Per ridurre i costi di produzione, in un momento in cui il costo dell’energia è enormemente aumentato, decide di fare un accordo con un’impresa ungherese a cui fornisce tutte le istruzioni necessarie per produrre il nuovo gioco. In tal modo, l’impresa di Cristina assume una dimensione internazionale. Per poter mettere in commercio il nuovo gioco, però, deve apporre il marchio (CE) di conformità alle norme di sicurezza richiesto in tutta Europa e a tal fine deve redigere una documentazione tecnica che illustri tutte le caratteristiche del prodotto; deve poi redigere la dichiarazione di conformità. IN TERMINI GIURIDICI Cristina stipula con l’impresa ungherese un accordo contrattuale, in particolare un contratto di produzione volto alla fabbricazione del nuovo gioco. L’impresa di Cristina diventa così un’impresa transnazionale, perché l’imprenditore ungherese gode comunque di autonomia manageriale: deve produrre il gioco, ma il modo in cui farlo lo decide da solo. All’interno dell’UE non esistono barriere tariffarie o non tariffarie, come i dazi doganali o i contingentamenti delle importazioni. I giochi realizzati in Ungheria, quindi, possono liberamente circolare tra gli Stati europei e Cristina può venderli allo stesso prezzo in tutti i Paesi europei. L’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, però, impone a Cristina di sottostare alle norme dell’Unione per garantire a tutti i cittadini degli Stati membri un’elevata protezione contro i rischi e le minacce alla loro sicurezza. Le imprese degli Stati membri dell’UE sono tenute perciò al rispetto delle norme dettate dall’Unione Europea in materia di sicurezza dei giocattoli.

ATTIVITÀ PER LA CLASSE CAPOVOLTA

l’impresa di Cristina assume una

dimensione ........................................................ all’interno della

▪ Leggi il caso proposto in questa pagina e confronta le due formulazioni che ti vengono proposte: quella descrittiva in linguaggio comune e quella che utilizza il linguaggio giuridico. Prendi nota di eventuali passaggi che dovessero risultarti non chiari, in modo da poterli condividere con l’insegnante in classe. ▪ Rispondi alle domande seguenti. Che cos’è un contratto di produzione? Quale aspetto devono tutelare i prodotti in vendita nell’Unione Europea?

Unione ........................................... dove non vi sono

agli scambi commerciali

....................................................

Che cos’è un’impresa transnazionale? ▪ Compila la mappa qui a fianco con le informazioni mancanti, relative al caso che stai analizzando. ▪ Confrontate, in classe, le risposte date a casa e analizzate eventuali passaggi risultati poco chiari nella soluzione del caso.

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CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Marcella, che produce elettrodomestici

L’Unione Europea

IL CASO Marcella è titolare di un’impresa che produce elettrodomestici e deve adeguarsi a un regolamento europeo che impone una serie di adempimenti per mettere in commercio questo tipo di prodotti. A Marcella questi adempimenti sembrano troppo pesanti e decide di non rispettare il regolamento, convinta che esso non sia obbligatorio fino a quando non verrà recepito da una legge italiana. In occasione delle elezioni europee, Marcella vota per un partito che ha promesso di modificare quel regolamento se raggiungerà la maggioranza dei seggi. Il Parlamento europeo pensa, come il Parlamento italiano, è l’unico organo che può esercitare la funzione legislativa. LA SOLUZIONE Marcella si sbaglia su ambedue le questioni. Il regolamento europeo, infatti, è direttamente applicabile negli Stati membri, senza che un atto dello Stato italiano ne ordini l’esecuzione all’interno dell’ordinamento nazionale. La funzione legislativa, inoltre, è esercitata congiuntamente al Consiglio dell’Unione Europea e quindi il Parlamento, da solo, non può modificare il regolamento.

1. Lo scenario storico-politico dopo la Seconda guerra mondiale Alla fine della Seconda guerra mondiale l’Europa era divisa e sotto il controllo di USA e URSS.

Al termine della Seconda guerra mondiale apparve chiara una trasformazione profonda della situazione internazionale: l’Europa aveva perso la posizione di centro del mondo che per tanti secoli aveva occupato sul piano culturale, economico e politico-militare. Le sue rivalità interne, in meno di 30 anni, l’avevano distrutta, riducendola per due volte a campo di battaglia di guerre mondiali. Gli Stati Uniti d’America e l’Unione Sovietica si contendevano ormai il dominio del mondo per mezzo della loro soverchiante potenza militare, mentre combattevano una guerra che non sfociò mai in uno scontro diretto tra le due potenze e che, per questo, venne definita “guerra fredda”. Anche l’Europa, che diventò un territorio in cui le superpotenze si fronteggiavano, fu spaccata in due. La linea di confine tra i due mondi passò per la Germania, che fu divisa in quella dell’Est, sotto il controllo sovietico, e in quella dell’Ovest, sotto il controllo americano. Il simbolo di questa spaccatura fu la costruzione, nel 1961, di un muro che divise a metà la città tedesca di Berlino e che fu abbattuto solo nel novembre del 1989 (e l’anno successivo, il 1990, vide la riunificazione in un solo Stato della Germania Ovest e della Germania Est).

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

In questo contesto, l’Europa venne divisa – al pari della Germania – in due parti: quella occidentale, sotto l’influenza americana, e quella orientale, sotto l’influenza sovietica, divenendo così un avamposto in cui si fronteggiavano le due superpotenze. Fu in quella situazione di depressione economica, politica e spirituale che prese corpo l’idea del superamento delle antiche divisioni tra gli Stati europei, in vista della loro integrazione in una struttura politica superiore. Le motivazioni erano varie: ▪ sul piano ideale, si trattava di un moto di orgoglio di Nazioni dalla storia e dalle civiltà millenarie che mal sopportavano la prospettiva di uscire di scena;

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ sul piano economico, ci si rendeva conto che solo la creazione di un’economia di dimensione europea avrebbe potuto reggere il confronto con quella delle due superpotenze (oggi la motivazione si è rafforzata, in seguito alla concorrenza con i produttori dell’Estremo Oriente); ▪ sul piano dei rapporti con il resto del mondo, si pensava che un’Europa unita avrebbe potuto essere una forza di pace in grado di svolgere un’opera di mediazione nell’aspro contrasto che opponeva Stati Uniti e Unione Sovietica. La Seconda guerra mondiale e tutto ciò che comportò (anche in termini economici) spinse le varie Nazioni dell’Occidente europeo a stringere i primi accordi per un processo di unificazione, da cui ebbe origine l’Unione Europea che conosciamo oggi.

1.1 La nascita dell’Unione Europea Oggi l’Unione Europea può essere definita come un’organizzazione sovranazionale che ha come obiettivo quello di unire sotto il profilo politico ed economico gli Stati europei che vi aderiscono. Ma non è sempre stato così: la formazione dell’Unione Europea è stata, infatti, un processo lungo (e, in verità, ancora in atto), che ha visto progressi a volte più lenti a volte più veloci, ma, sino all’uscita del Regno Unito (2020), sempre ininterrotti. Tale processo è stato scandito da alcune tappe principali, descritte nel prospetto che segue. Leggendo attentamente, ci si accorgerà di come inizialmente gli Stati si siano legati fra di loro per motivi economici, il che ha consentito, nel tempo, il raggiungimento di obiettivi allora inimmaginabili. Del resto, con riguardo alla prima tappa di questo percorso di unificazione (si tratta della CECA), Robert Schuman – uno dei padri fondatori –, il 9 maggio 1950, che oggi è diventata la data in cui si festeggia l’Unione Europea, diceva: «La fusione della produzione di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste Regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state le vittime. La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile».

L’Unione Europea è nata per promuovere un’unione economica e politica dell’Europa.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Sovranazionale/ Internazionale Le organizzazioni sovranazionali si distinguono da quelle internazionali perché le prime hanno il potere di emanare norme giuridiche che entrano a far parte del diritto dei singoli Stati senza alcun atto di recepimento. Le organizzazioni internazionali, al contrario, producono diritti e obblighi solo per gli Stati, e non per i cittadini.

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

anche in...

STORIA

L’evoluzione dell’Unione Europea: dalla CECA alla UE

gli attuali 27 Stati membri Stati candidati (negoziati in corso)

Svezia 1995

Finlandia 1995

Stati usciti dall’UE Estonia 2004 Lettonia 2004 Irlanda 1973 Regno Unito 1973 Belgio 1957 Lussemburgo 1957

Portogallo 1986

Danimarca 1973 Paesi Bassi 1957 Germania 1957 Francia 1957

Spagna 1986

Lituania 2004 Ucraina Polonia 2004 Repubblica Ceca 2004 Slovacchia 2004

Austria 1995 Ungheria Romania 2004 2007

Moldavia Croazia 2013 Slovenia 2004

Serbia Bulgaria 2007

Italia 1957 Bosnia ed Erzegovina Montenegro

Malta 2004

Grecia 1981 Albania Macedonia

Turchia

Cipro 2004

1951

Nasce la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), istituita da 6 Paesi: Francia, Germania Federale, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo.

1957

• Vengono stipulati, fra i 6 Paesi che hanno fondato la CECA, i Trattati di Roma, che danno origine a: • la Comunità Europea per l’Energia Atomica (EURATOM), che nasce con l’obiettivo, tra gli altri, di garantire la sicurezza degli impianti nucleari e controllare che l’energia nucleare non venga adoperata per scopi diversi dalle finalità civili cui è destinata; • la Comunità Economica Europea (CEE), che «ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità, un’espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che a essa partecipano».

1992

Il Trattato di Maastricht (anche definito Trattato sull’Unione Europea, TUE) viene firmato da 12 Paesi: i 6 Paesi già citati oltre a Danimarca, Grecia, Irlanda, Portogallo, Regno Unito e Spagna. Il Trattato di Maastricht: • istituisce l’Unione Europea (UE), un’organizzazione che ingloba al suo interno la Comunità Europea (CE), ossia la vecchia CEE, che cambia così denominazione al pari del suo trattato costitutivo, che diviene infatti, a sua volta, il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE); da notare che la CE continua a esistere come organizzazione all’interno della macrostruttura costituita dall’UE;

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

• attribuisce all’Unione Europea competenze in settori non strettamente economici come la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e come la giustizia e gli affari interni; • programma l’introduzione di una moneta unica europea; • istituisce la cittadinanza dell’Unione Europea, che conferisce il diritto di: circolare e soggiornare in qualunque Paese dell’UE; votare e candidarsi nel Paese UE di residenza (pur non avendone la cittadinanza) alle elezioni europee e comunali; ottenere l’assistenza diplomatica da qualunque ambasciata di qualunque Paese dell’UE.

1997

Il Trattato di Amsterdam viene firmato da 15 Stati: i 12 Stati già citati oltre a Austria, Finlandia e Svezia. Esso istituisce l’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, che assume così il compito di coordinare e attuare il citato settore della PESC.

2000

Viene firmato dai medesimi 15 Stati il Trattato di Nizza, che adegua le istituzioni dell’UE alla ormai prossima inclusione dei Paesi dell’Est. In occasione dello stesso vertice, viene anche approvata una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, nota appunto come Carta di Nizza: inizialmente dotata di una sola valenza morale e non giuridica, essa ha sancito un complesso di diritti fondamentali, articolato sui valori della dignità, della libertà, dell’uguaglianza, della solidarietà, della cittadinanza europea e della giustizia.

2002

L’euro diventa la valuta circolante comune nei 12 Paesi che aderiscono all’unione monetaria: Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e Grecia. Oggi i Paesi membri dell’unione monetaria sono 19: nel tempo, si sono infatti aggiunti Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Slovacchia e Slovenia.

2004

Viene adottato il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (un vero e proprio trattato costituzionale), che tuttavia non viene ratificato da tutti gli Stati membri: in particolare, Francia e Paesi Bassi hanno bloccato questo importante passo verso un’unione politica.

2007

Viene sottoscritto il Trattato di Lisbona dai 27 Stati membri, ossia dai 15 citati oltre a: Bulgaria, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria. Il Trattato di Lisbona: • dà vita a un unico soggetto dotato di personalità giuridica internazionale: mantiene, cioè, la cornice costituita dall’Unione Europea, abolendo, al contempo, la CE (l’UE succede e si sostituisce a essa); • riforma il già citato TUE e cambia denominazione al TCE, che diviene così il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE): da questo momento in avanti, sono questi i trattati che costituiscono il diritto § 10.1); convenzionale dell’UE ( • riconosce alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea lo stesso valore giuridico proprio dei trattati; • sancisce il principio di prossimità, in base al quale le decisioni devono essere prese nella maniera il più possibile vicina ai cittadini; • rafforza il ruolo del Parlamento europeo, che diventa co-legislatore insieme al Consiglio dell’Unione Europea ( § 4.2) e acquisisce il potere di approvare o rifiutare nuovi accordi internazionali ecc.; • prevede la possibilità per gli Stati membri di recedere dall’Unione, seguendo una precisa procedura; in particolare, l’art. 50 del TUE (introdotto dal Trattato di Lisbona) stabilisce che ciascuno Stato membro che decida di ritirarsi dall’Unione Europea deve informare il Consiglio europeo della sua intenzione e negoziare un accordo sul suo ritiro. L’accordo, previa approvazione del Parlamento europeo, viene quindi concluso § 6), che delibera a maggioranza qualificata. I trattati cessano di essere applicabili allo dal Consiglio ( Stato interessato dalla procedura non appena entra in vigore il citato accordo oppure, in mancanza di esso, 2 anni dopo la notifica che ha dato avvio alla procedura medesima (purché detto termine non venga prorogato). Fino a oggi, soltanto il Regno Unito ha esercitato la facoltà di recedere dall’UE (Brexit), a seguito del referendum tenutosi nel 2016.

2013

Aderisce all’Unione Europea anche la Croazia: i Paesi dell’UE diventano 28.

2020

Il Regno Unito esce dall’Unione Europea: i Paesi aderenti scendono a 27. Inoltre, a seguito della pandemia di Covid-19, nell’Unione Europea emerge una nuova e auspicata solidarietà europea tra le Nazioni, con nuovi strumenti economici per aiutare i Paesi più colpiti: un’importante premessa § 14.4) per il rilancio dell’Europa come unione. (

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

2. I 27 Paesi dell’Unione Europea 2.1 Il procedimento di adesione Per aderire all’UE, i Paesi situati in Europa devono rispettare i criteri di Copenaghen.

A oggi l’Unione Europea comprende 27 Stati aderenti (o Stati membri, SM). Tutti i Paesi situati geograficamente in Europa possono chiedere di aderire all’Unione Europea, purché rispettino i criteri di adesione, detti anche “criteri di Copenaghen”, elaborati tra il 1993 e il 1995. Nello specifico, i Paesi candidati debbono presentare: ▪ istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e il rispetto delle minoranze; ▪ un’economia sana e la capacità di competere all’interno dell’Unione; ▪ la capacità di sostenere anche nel futuro gli obblighi derivanti dall’adesione. Non tutti gli Stati che chiedono di aderire all’UE sono in grado di soddisfare tali criteri. Un caso tipico è rappresentato dalla Turchia, che è in lista per entrare nell’UE dal 1999. Essa si è adoperata per migliorare la propria economia, ma non vi sono stati passi avanti significativi per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani e la tutela delle minoranze. ESEMPIO L’Albania ha fatto richiesta di adesione all’Unione Europea nel 2009, ma poiché non soddisfaceva pienamente i criteri, l’UE ha sollecitato alcune riforme. L’Albania è intervenuta compiendo progressi, per esempio, in materia di indipendenza del settore giudiziario e lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata. In seguito a ciò, nel marzo 2020, l’UE ha deciso di avviare i negoziati di adesione con l’Albania.

2.2 La procedura di uscita dall’Unione Europea Dall’Unione Europea si può recedere.

Così come si può aderire, dall’Unione Europea si può anche recedere: l’art. 50 TUE (introdotto dal Trattato di Lisbona) ha espressamente previsto questa possibilità e fino a oggi il Regno Unito è stato l’unico Paese a farne richiesta.

APPRENDI e APPLICA ADESIONE ALL’UE

attualmente hanno aderito all’UE 27 Stati

occorre rispettare specifici criteri di adesione i Paesi candidati devono rispettare

istituzioni stabili che garantiscano democrazia, Stato di diritto, diritti umani e rispetto delle minoranze

economia sana e capacità di competere all’interno dell’Unione

capacità di sostenere anche nel futuro gli obblighi derivanti dall’adesione

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. dall’Unione Europea? 1. In quale contesto storico e politico nacque l’Unione 4. Per gli Stati europei, quali sono le condizioni per Europea? aderire all’Unione Europea? 2. Sulla base di quali obiettivi fu fondata l’Unione Europea? 5. È possibile recedere dall’Unione Europea? 3. Quali sono i diritti fondamentali riconosciuti

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Il 23 giugno 2016, nel Regno Unito si è svolto un referendum consultivo e non vincolante per chiedere ai cittadini se volessero rimanere nell’UE oppure uscirne. I sostenitori dell’uscita hanno addotto i seguenti motivi: il recupero di una piena sovranità, il risparmio di milioni di sterline versate dal Regno Unito all’Unione Europea, l’abbandono dell’apparato burocratico europeo, ritenuto inutile e costoso. Viceversa, i favorevoli a rimanere nell’Unione hanno evidenziato le possibili conseguenze negative: una sterlina più debole, l’aumento dell’inflazione, una minore influenza del Regno Unito negli affari globali. Il risultato, definito Brexit (da Britain ed exit), è stato che il 51,9% si è espresso per il “leave”, cioè per lasciare l’UE, e il 48,1% per il “remain”, cioè per restare nell’Unione. In base alla procedura di uscita prevista dall’art. 50 del TUE, è stato stipulato un accordo di recesso. Il Parlamento britannico ha poi ratificato tale accordo e il Regno Unito ha lasciato l’UE il 31 gennaio 2020, dando inizio a un periodo di transizione che si è concluso il 31 dicembre 2020 raggiungendo un accordo con cui il Regno Unito e l’Unione Europea hanno stabilito i termini delle loro relazioni future. Delicata rimane la questione dell’Irlanda del Nord, una porzione dell’isola irlandese che fa parte del Regno Unito e che la Repubblica d’Irlanda considera parte della Nazione irlandese. La contesa era stata sopita dal mercato unico conseguente alla comune appartenenza all’Unione europea di Irlanda e Regno Unito, ma rischia ora di riaccendersi per via del ripristino della frontiera che è seguito alla Brexit. Il caso dimostra il potenziale di pace che l’integrazione europea porta con sé.

Il Regno Unito, a seguito del referendum del 2016 ha scelto di lasciare l’UE.

3. L’organizzazione dell’Unione Europea Il Trattato di Lisbona (stipulato nel 2007) ha ridisegnato il quadro istituzionale dell’Unione Europea. Nel nuovo assetto sono qualificate come istituzioni dell’Unione: il Parlamento europeo; il Consiglio europeo; il Consiglio dell’Unione Europea (già Consiglio dei Ministri); la Commissione europea; la Corte di giustizia dell’Unione Europea; la Corte dei conti europea; la Banca Centrale Europea (BCE). È importante premettere che, nello studio dell’organizzazione dell’Unione Europea, occorre evitare di cadere in un errore indotto dalla terminologia, spesso simile a quella impiegata nelle Costituzioni degli Stati membri: ▪ esiste un Parlamento europeo, ma a esso non è pienamente attribuito il potere legislativo tipico dei Parlamenti nazionali; ▪ esiste un Consiglio dei Ministri (Consiglio dell’UE), ma questo non è l’organo esecutivo, bensì l’organo che delibera gli atti normativi europei più importanti, denominati regolamenti (nel diritto interno, invece, i regolamenti sono solitamente fonti secondarie del diritto, subordinate alla legge). LE ISTITUZIONI DELL’UE sono

Parlamento europeo

Consiglio europeo

Consiglio UE

Commissione europea

Corte di giustizia UE

Corte dei conti europea

BCE

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

4. Il Parlamento europeo 4.1 Elezione e composizione del Parlamento europeo Il Parlamento europeo è l’organo legislativo dell’Unione Europea ed è eletto direttamente dai cittadini dell’Unione ogni 5 anni. È quindi composto dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione. Il Parlamento europeo ha sede a Strasburgo (in Francia) ed è composto da 705 deputati (agli Stati più grandi, tra cui l’Italia, è assegnato un maggior numero di deputati; agli altri sono attribuite quote minori). ESEMPIO La Germania elegge 96 deputati del Parlamento europeo, la Francia 79, l’Italia 76, la Spagna 59, il Belgio 21; Malta, Lussemburgo e Cipro ne eleggono 6 a testa.

Per l’elezione del Parlamento europeo, a tutt’oggi non esiste un’unica legge elettorale, cosicché ciascun Paese adotta quella che vuole. Anche se tutti i Paesi utilizzano un sistema elettorale di tipo proporzionale, permangono alcune incongruenze, come la differente età prevista per l’elettorato attivo e passivo nei vari Paesi. ESEMPIO In Austria e a Malta si vota a 16 anni, in Grecia a 17, nei restanti Paesi a 18 (elettorato attivo); in Belgio e Bulgaria l’età minima per candidarsi è di 21 anni, in Romania di 23, in Italia e Grecia di 25, mentre nella maggior parte dei Paesi è di 18 (elettorato passivo). Gli eurodeputati eleggono il loro Presidente.

Una volta eletti, gli eurodeputati eleggono il loro Presidente, che resta in carica 2 anni e mezzo, con un mandato rinnovabile.

Nel Parlamento europeo vi sono Commissioni e Gruppi parlamentari.

Come i Parlamenti nazionali, anche quello europeo si divide in Commissioni specializzate per materia e per Gruppi parlamentari. Questi ultimi non raggruppano i deputati secondo la nazionalità ma secondo gli orientamenti politici (per esempio: Gruppo dei popolari, dei socialisti, dei verdi ecc.), il che porta a una visione dei problemi che supera gli interessi dei singoli Paesi. ESEMPIO Sinora, i due Gruppi più numerosi sono sempre stati costituiti dal Partito Popolare Europeo e dai Socialisti e Democratici.

4.2 I poteri del Parlamento europeo Il Parlamento europeo – insieme al Consiglio dell’UE – emana regolamenti e direttive.

Il Parlamento, insieme al Consiglio dell’Unione Europea, è responsabile dell’attività legislativa, che consiste principalmente nell’adozione di regolamenti e direttive. Per la legislazione ordinaria, entrambi gli organi agiscono su un piano di parità in veste di legislatori. In casi speciali, possono essere adottate procedure diverse, che vedono il ruolo predominante del Consiglio dell’UE. Nell’ambito delle procedure legislative speciali, il Parlamento può, a seconda dei casi, soltanto accettare o respingere una proposta del Consiglio, senza poterla modificare, oppure può anche proporre emendamenti. Il Consiglio dell’Unione Europea e il Parlamento devono inoltre accordarsi sul bilancio annuale dell’UE.

Il Parlamento dispone anche di un potere di preiniziativa legislativa.

Allo stato attuale, il Parlamento gode anche di un potere di pre-iniziativa legislativa, in quanto può chiedere alla Commissione europea di presentare proposte adeguate quando reputi necessaria l’adozione di un atto dell’Unione. Nel caso la Commissione decida di non darvi seguito, essa deve motivare tale rifiuto.

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Oltre ai poteri sopra descritti, il Parlamento dispone, conformemente a quanto avviene per tutti gli organi parlamentari, di poteri di controllo sull’attività delle altre istituzioni europee, e in particolare sulla Commissione europea, che è l’organo esecutivo. Tali poteri consistono:

Il Parlamento, inoltre, ha poteri di controllo.

▪ nel diritto di eleggere o respingere la Commissione, e di farla dimettere; ▪ nel presentare interrogazioni scritte e orali alla Commissione; ▪ nell’elezione del Presidente della Commissione, proposto dal Consiglio europeo; ▪ nell’elezione di un mediatore europeo (una sorta di “difensore civico”) al quale si possono rivolgere i soggetti dell’ordinamento europeo per segnalare i casi di cattiva amministrazione delle istituzioni europee. Si tratta di un organo imparziale che indaga su denunce aventi a oggetto, per esempio, i ritardi della Commissione nei pagamenti ad appaltatori o le violazioni della Carta di Nizza riguardanti il rapporto di lavoro che le istituzioni europee instaurano con i loro funzionari; ▪ nell’istituire Commissioni d’inchiesta per fare luce sugli abusi nell’applicazione del diritto europeo. ESEMPIO Nel febbraio del 2023, il Parlamento europeo ha deciso di ampliare i poteri della Commissione speciale di 33 membri incaricata di indagare sulle ingerenze straniere nei processi democratici dell’Unione Europea, dopo che sono stati scoperti casi di corruzione di eurodeputati da parte di Paesi stranieri come il Quatar (c.d. Quatargate).

5. Il Consiglio europeo Il Consiglio europeo è il massimo organo politico dell’Unione. È formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione europea. Ha sede a Bruxelles. I Capi di Stato e di Governo nominano un Presidente che ha il compito di guidare i lavori del Consiglio e promuoverne la coesione interna. Bisogna notare che la composizione allargata anche ai Capi di Stato tiene conto del fatto che, nei Paesi a regime semi-presidenziale – come la Francia ( Unità 1, capitolo 4, § 1.1) –, il Capo dello Stato non ha solo poteri di garanzia ma anche poteri esecutivi. Il Consiglio europeo è nato dalla prassi delle riunioni tra i Capi degli organi esecutivi, ma con il Trattato di Lisbona è divenuto un’istituzione dell’Unione

Il Consiglio europeo è l’organo politico più importante dell’UE, formato dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri.

Il Consiglio europeo è titolare del potere di indirizzo politico.

APPRENDI e APPLICA PARLAMENTO EUROPEO

svolge funzione co-legislativa ed è titolare di un potere di pre-iniziativa legislativa

eletto direttamente dalla popolazione dell’UE

co-approva il bilancio e svolge una funzione di controllo sulla Commissione

RISOLVI IL CASO Maurizio, cittadino italiano, ha appena compiuto 16 anni e conosce Franz, un suo coetaneo austriaco. Franz spiega a Maurizio che è molto preoccupato perché presto ci saranno le elezioni per il Parlamento europeo e lui non ha ancora deciso per chi votare. Maurizio ha invece le idee molto chiare e sa già quale partito vorrebbe votare. Maurizio spiega a Franz che però non potrà votare, mentre Franz è convinto di avere questa possibilità. ▪ Chi ha ragione?

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

Europea. Nel corso degli anni, le sue riunioni hanno dato nuovi impulsi allo sviluppo dell’integrazione (quali il passaggio alla fase definitiva del mercato comune, l’introduzione del sistema monetario ecc.). Il Consiglio europeo, infatti, decide le strategie comuni che l’Unione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune (per esempio: la lotta alla criminalità organizzata, l’immigrazione, la politica estera): fissa, cioè, gli obiettivi, la durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione. Il Consiglio europeo inoltre garantisce il rispetto dei principi fondamentali.

Esso, inoltre, è garante del rispetto dei principi fondamentali (libertà, democrazia, diritti dell’uomo) a cui sono tenuti tutti gli Stati membri. ESEMPIO Il Consiglio europeo ha il potere di avviare la procedura per la sospensione di alcuni diritti di uno Stato membro (come, per esempio, il diritto di voto del suo rappresentante in seno al Consiglio medesimo), previa approvazione del Parlamento europeo, qualora si rilevi che detto Stato abbia commesso una violazione grave e persistente dei principi dell’Unione.

6. Il Consiglio dell’Unione Europea 6.1 L’organizzazione del Consiglio dell’Unione Europea Il Consiglio dell’Unione Europea rappresenta i Governi degli Stati membri.

Il ruolo più importante nella vita dell’Unione Europea è svolto dal Consiglio dell’Unione Europea (denominato anche soltanto “Consiglio”), che ha sede a Bruxelles. In quest’organo sono rappresentati i Governi degli Stati membri, i quali intervengono attraverso un proprio Ministro (di solito, il Ministro competente per materia). È, quindi, un organo a composizione variabile, i cui membri non sono permanenti. ESEMPIO A seconda dell’argomento trattato, si distinguono 10 formazioni (o configurations) in cui si riunisce il Consiglio: vi è il Consiglio Economia e Finanza, noto come Consiglio ECOFIN (composto dai Ministri dell’Economia e delle Finanze degli Stati membri); il Consiglio Ambiente (in cui si riuniscono i Ministri che si occupano di ambiente nei diversi Paesi); il Consiglio Giustizia e Affari interni, noto come Consiglio GAI (composto dai Ministri della Giustizia e degli Affari interni degli Stati UE) ecc.

La Presidenza del Consiglio dell’Unione Europea è esercitata da gruppi predeterminati di 3 Stati membri, composti tenendo conto degli equilibri geografici APPRENDI e APPLICA CONSIGLIO EUROPEO

composto dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi UE

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo.

è l’organo politico dell’UE

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definisce le strategie comuni dell’Unione

è garante del rispetto dei principi fondamentali dell’UE

1. Da chi è composto il Consiglio europeo? Quale potere esercita? 2. Che cosa sono le strategie comuni? 3. Che cosa significa che il Consiglio europeo è il garante del rispetto dei principi fondamentali?

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

dell’Unione, per un periodo di 18 mesi, in base a un sistema di rotazione. Ciascuno dei 3 Stati esercita a turno la Presidenza per un periodo di 6 mesi e gli altri 2 lo assistono sulla base di un programma stabilito in comune. ESEMPIO Alla presidenza della Spagna, prevista per il secondo semestre del 2023, seguiranno le presidenze del Belgio e dell’Ungheria nel 2024, quindi quelle della Polonia e della Danimarca nel 2025.

6.2 Le competenze del Consiglio dell’Unione Europea Pur condividendo in parte le sue funzioni con il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione Europea è il principale organo decisionale dell’Unione. Esso, infatti:

Il Consiglio è il principale organo decisionale dell’UE.

▪ negozia e adotta la legislazione europea (spesso con il Parlamento nella condizione di co-legislatore); ▪ coordina le politiche dei Paesi dell’UE; ▪ firma gli eventuali accordi tra l’UE e altri Paesi o organismi internazionali; ▪ approva il bilancio annuale dell’UE (anche in questo caso, unitamente al Parlamento). In seguito al Trattato di Lisbona, le decisioni vengono di norma adottate utilizzando il criterio della doppia maggioranza qualificata: deve cioè sussistere la maggioranza del 55% dei Paesi membri (almeno 15 degli attuali 27 Stati) che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione Europea.

Di norma delibera con il criterio della doppia maggioranza qualificata.

ESEMPIO Se vi è il voto favorevole di Stati dell’ampiezza di Malta, Lussemburgo, Cipro ed Estonia, difficilmente si agevola il raggiungimento della doppia maggioranza; viceversa, il voto favorevole di Germania, Francia o Italia consente più facilmente di raggiungere la soglia del 65% della popolazione complessiva.

Le decisioni su materie delicate come la politica estera richiedono invece l’unanimità, cioè la totalità degli Stati membri a favore. Quest’ultima modalità, che un tempo era la regola, comporta il rischio della paralisi poiché attribuisce a ogni Stato un implicito potere di veto .

LE PAROLE DEL DIRITTO

Potere di veto “Veto” deriva dal latino vetare che vuol dire “vietare”. “Porre un veto”, perciò, significa “vietare qualcosa”. Il potere di veto è, quindi, il diritto di opporsi a una decisione, impedendone l’adozione.

APPRENDI e APPLICA CONSIGLIO DELL’UE svolge la funzione co-legislativa e co-approva il bilancio

a composizione variabile

è l’organo decisionale dell’UE

RISOLVI IL CASO Nel corso di una procedura legislativa ordinaria, il Consiglio dell’UE riceve dal Parlamento europeo un atto legislativo approvato, che deve avere il consenso del Consiglio per diventare definitivo (codecisione). Votano a favore della proposta 18 Stati tra cui Cipro, Estonia, Lettonia, Slovenia; votano contro Italia, Francia, Germania, e Spagna. ▪ La maggioranza richiesta per prendere la decisione è stata raggiunta? Per rispondere devi conoscere alcuni dati sugli Stati dell’UE. Puoi assumere queste informazioni utilizzando il seguente link: https://q3.hubscuola.it/j3r1.

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

7. La Commissione europea La Commissione è l’organo esecutivo dell’UE.

La Commissione rappresenta l’organo esecutivo dell’Unione Europea. È un organismo permanente composto da 27 Commissari (uno per ciascuno Stato aderente all’Unione Europea), ha sede a Bruxelles e dura in carica 5 anni. I Commissari vengono scelti dai rispettivi Governi nazionali, ma la loro designazione è sottoposta all’approvazione del Parlamento europeo, che può respingerla come è avvenuto in casi eccezionali. ESEMPIO Nel 2019, il Parlamento europeo ha bocciato la candidatura dei 3 Commissari indicati da Francia, Romania e Ungheria poiché li ha giudicati in conflitto di interesse e, pertanto, non in grado di esercitare le funzioni di Commissario conformemente ai trattati e al codice di condotta.

I Commissari sono indipendenti.

Ancorché designati dai Governi nazionali, i Commissari sono indipendenti: agiscono nel solo interesse dell’Unione e rispondono del loro operato dinanzi al Parlamento europeo, non ai Governi che li hanno designati. Essi, infatti, non possono essere rimossi dai rispettivi Governi, mentre possono essere tenuti a dimettersi a seguito dell’approvazione di una mozione di censura a opera del Parlamento. Oltre ai Commissari, fanno parte della Commissione europea: ▪ il Presidente; ▪ l’Alto rappresentante dell’Unione per gli Affari esteri e la Politica di sicurezza (il quale ha sostituito l’Alto rappresentante per la Politica estera e di Sicurezza comune).

Nell’Unione, la Commissione europea ha un ruolo centrale.

Alla Commissione europea spettano diversi tipi di compiti che le fanno acquisire un ruolo centrale nell’assetto istituzionale: ▪ l’iniziativa per l’approvazione degli atti legislativi, attraverso la preparazione dei testi su cui il Consiglio e il Parlamento europeo saranno chiamati a deliberare; ▪ la rappresentanza dell’Unione nei rapporti internazionali, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune; ▪ l’attuazione dei trattati e degli atti derivati: per raggiungere questo scopo, i poteri più importanti che la Commissione europea ha a disposizione sono quelli relativi alla vigilanza sul rispetto dei trattati da parte di tutti gli Stati membri. Si è detto che la Commissione è il “cane da guardia” dell’Unione

APPRENDI e APPLICA COMMISSIONE EUROPEA

è l’organo esecutivo dell’UE

prepara i testi degli atti legislativi

composta da 27 Commissari indipendenti

rappresenta l’UE nei rapporti internazionali (fatta eccezione per la PESC)

si occupa dell’attuazione del diritto UE

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Da quanti membri è composta la Commissione? Da chi sono scelti? 2. Nel procedimento legislativo europeo, qual è il ruolo della Commissione? 3. Che cos’è la procedura di infrazione?

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Europea. Essa, infatti, può rivolgersi agli Stati con pareri motivati per denunciare le infrazioni agli obblighi europei; se gli Stati non adempiono spontaneamente i propri obblighi, può citare lo Stato inadempiente davanti alla Corte di giustizia dell’Unione Europea ( § 8) e chiederne la condanna, tramite la cosiddetta procedura di infrazione . ESEMPIO Le procedure di infrazione, a carico dell’Italia, aperte nel giugno 2023 sono 82 (di cui 62 per violazione del diritto dell’UE e 20 per mancato recepimento di direttive).

8. La Corte di giustizia dell’Unione Europea L’Unione Europea ha il suo giudice, la Corte di giustizia, con sede in Lussemburgo (da non confondere con la Corte europea dei diritti dell’uomo che ha sede a Strasburgo; capitolo 2, § 4.2). Alla Corte di giustizia, cui è garantita la totale indipendenza tanto dai Governi nazionali quanto dalle altre istituzioni europee, è attribuito il compito di assicurare il rispetto del diritto dell’Unione. È composta da un giudice per ogni Stato membro dell’Unione e da 11 avvocati generali (con il ruolo di Pubblici ministeri), tutti nominati di comune accordo, per 6 anni, dai Governi nazionali. Spetta alla Corte giudicare: ▪ sulle controversie relative all’adempimento degli obblighi europei da parte degli Stati membri;

LE PAROLE DEL DIRITTO

Procedura di infrazione Inizialmente, la Commissione invia una lettera di costituzione in mora al Paese che ha violato il diritto dell’UE chiedendo informazioni. Se il Paese è venuto meno ai suoi obblighi, gli viene inviata una richiesta formale affinché si uniformi al diritto UE. Se non si uniforma, la Commissione si rivolge alla Corte di giustizia. Se anche con la condanna della Corte il Paese non si uniforma, la Commissione può chiedere un altro intervento della Corte con anche una sanzione pecuniaria, che la Corte può fare applicare.

La Corte di giustizia dispone di poteri di merito, di legittimità e di costituzionalità.

▪ sui ricorsi contro la validità degli atti europei; ▪ sulle questioni sollevate dai giudici nazionali, circa la validità e l’interpretazione del diritto europeo; ▪ sulle controversie che insorgono tra gli organi dell’UE; ▪ sul rispetto dei diritti fondamentali da parte delle istituzioni europee. La Corte di giustizia è, dunque, un organo con poteri che si potrebbero definire, al tempo stesso, di merito, di legittimità e di costituzionalità (naturalmente in riferimento alla Costituzione dell’Unione, che è rappresentata dai trattati istitutivi: § 10.1). APPRENDI e APPLICA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE

esercita la funzione giurisdizionale

composta da 27 giudici più 11 avvocati generali

ha totale indipendenza dai Governi nazionali e dalle altre istituzioni europee

RISOLVI IL CASO Uno Stato membro dell’UE contesta una direttiva europea che stabilisce il principio in base al quale i fornitori di servizi di condivisione di contenuti online sono direttamente responsabili quando opere e altri materiali protetti sono caricati illegalmente dagli utenti dei loro servizi. Secondo questo Stato, la direttiva limita l’esercizio del diritto alla libertà di espressione e d’informazione. ▪ Che cosa può fare questo Stato per far annullare la direttiva, o almeno annullare la specifica disposizione che prevede la responsabilità dei fornitori di servizi online?

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

9. La Corte dei conti e la Banca Centrale Europea 9.1 La Corte dei conti dell’Unione Europea La Corte dei conti si occupa del controllo sulla gestione finanziaria dell’UE.

La Corte dei conti ha sede a Lussemburgo ed è composta da un cittadino per ogni Stato membro, designato dal proprio Governo tra personalità che abbiano maturato un’esperienza nelle istituzioni nazionali di controllo oppure che posseggano qualifiche specifiche per questo tipo di funzione. In generale, la Corte dei conti assicura il controllo dei conti attraverso la revisione contabile delle entrate e delle uscite dell’Unione, per verificare che i fondi dell’UE siano raccolti e spesi correttamente. Considerata la funzione che svolge, la Corte dei conti è un’istituzione che non può che essere indipendente dalle istituzioni e dagli organi che controlla. CORTE DEI CONTI DELL’UE

si occupa del controllo sulla gestione finanziaria dell’UE

composta da un cittadino per ogni Stato membro

è indipendente dalle istituzioni e dagli organi che controlla

9.2 La Banca Centrale Europea Il SEBC ha come obiettivo principale la stabilità dei prezzi.

La Banca Centrale Europea (BCE) ha sede a Francoforte (in Germania). Insieme alle banche centrali nazionali dei Paesi dell’Unione, costituisce il Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC), il cui principale obiettivo è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Compatibilmente con questo obiettivo, il SEBC sostiene, inoltre, le politiche economiche generali dell’Unione.

APPRENDI e APPLICA BCE

regola l’emissione dell’euro

insieme alle banche centrali nazionali dei Paesi UE, costituisce il SEBC

mantiene prezzi stabili

RISOLVI IL CASO In uno Stato membro dell’Eurozona la Banca centrale nazionale è obbligata dalla legge a contrarre un prestito presso le altre autorità pubbliche dello Stato membro cui essa appartiene, qualora siano esaurite le fonti di finanziamento derivanti dalle riserve. Questa normativa, in pratica, assoggetta la Banca centrale nazionale alle esigenze finanziarie del Governo nazionale. ▪ Si tratta di una legge conforme al diritto europeo?

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guida la politica monetaria ed economica dell’UE

fissa i tassi di interessi

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Poiché la BCE riveste un ruolo centrale all’interno del SEBC, è opportuno soffermarsi su di essa. La BCE è composta:

La BCE svolge un ruolo centrale nel SEBC.

▪ dal Presidente; ▪ da un Consiglio direttivo, che è il principale organo decisionale; ▪ dal Comitato esecutivo, che gestisce gli affari correnti; ▪ dal Consiglio generale, che svolge funzioni consultive e di coordinamento. I compiti della BCE sono: ▪ regolare l’emissione della moneta europea (euro) da parte dei singoli Stati membri; ▪ mantenere i prezzi stabili favorendo così la crescita e l’occupazione; ▪ guidare la politica monetaria ed economica dell’UE; ▪ fissare i tassi di interesse ai quali concede prestiti alle banche commerciali dell’eurozona.

10. Le fonti del diritto europeo Il sistema delle fonti dell’ordinamento giuridico europeo si distingue in diritto convenzionale e diritto derivato.

10.1 Il diritto convenzionale Le fonti del diritto convenzionale sono i trattati con cui l’Unione Europea è stata istituita e, successivamente, modificata e sviluppata. I trattati istitutivi dell’UE svolgono la stessa funzione delle Costituzioni all’interno degli Stati: al pari di quelle, infatti, determinano gli organi e le loro competenze, gli atti attraverso i quali si esprimono e la loro efficacia, i diritti e i doveri dei singoli soggetti (gli Stati e i cittadini) ecc.

Il diritto convenzionale consiste nei trattati istitutivi dell’Unione Europea.

ESEMPIO L’art. 10 TUE stabilisce che il funzionamento dell’Unione si fondi sulla democrazia rappresentativa; i cittadini siano direttamente rappresentati nel Parlamento europeo; e gli Stati membri siano rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi Capi di Stato o di Governo, e nel Consiglio dai rispettivi Governi. L’art. 14 TUE definisce le funzioni e la composizione del Parlamento europeo. Gli artt. 9 e 10 TFUE prescrivono che, nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tenga conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana e che, al contempo, miri a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale. L’art. 20 TFUE elenca i diritti dei cittadini dell’Unione.

La particolarità dei trattati consiste, tuttavia, nel fatto che non sono stati deliberati da un’Assemblea costituente formata dai rappresentanti del popolo europeo, ma derivano da un accordo tra gli Stati, secondo le norme che regolano i trattati internazionali. Come si è avuto modo di vedere, essi sono stati modificati varie volte al fine di riformare le istituzioni europee, conferire nuovi settori di competenza e consentire ai Paesi di aderire all’Unione Europea o recedere dalla stessa.

I trattati derivano da un accordo fra gli Stati.

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

10.2 Il diritto derivato Esistono vari tipi di atti giuridici prodotti dall’UE.

Il diritto derivato è costituito dagli atti giuridici prodotti dall’Unione, che possono essere di vario tipo: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri.

I regolamenti sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri.

▪ I regolamenti hanno le stesse caratteristiche tipiche della legge ordinaria: hanno portata generale e i loro destinatari possono essere persone fisiche o giuridiche, soggetti pubblici o privati. La caratteristica principale è che essi sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri. Ciò significa che non è necessario che un atto dello Stato ne ordini l’esecuzione nell’ordinamento nazionale, in quanto il regolamento si impone per forza propria, tanto che la sua applicazione è obbligatoria per tutti, compresi i giudici e le Amministrazioni Pubbliche nazionali. ESEMPIO Con il regolamento n. 1907 del 2006, l’Unione Europea ha istituito il sistema REACH, cioè un sistema di registrazione, valutazione, autorizzazione e restrizione delle sostanze chimiche. Il sistema REACH obbliga le imprese che fabbricano e importano sostanze chimiche a valutare i rischi derivanti dal loro uso e a prendere le misure necessarie per gestire qualsiasi rischio venga individuato. Il regolamento è inteso ad assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente.

Le direttive vincolano gli Stati membri solo sul risultato da raggiungere.

▪ Le direttive sono atti che hanno come destinatari gli Stati membri, che sono vincolati solo per ciò che riguarda il risultato da raggiungere. Lo Stato ha, quindi, l’obbligo di ottenere un certo risultato, nel termine fissato dalla direttiva, ma può stabilire autonomamente la forma e i mezzi con cui raggiungerlo. ESEMPIO Supponiamo che l’Unione Europea abbia emanato una direttiva in materia di orari di lavoro, che prevede periodi di riposo, un numero massimo di ore lavorative (per es., 35 ore settimanali) e il divieto di eccedere negli straordinari. Poiché spetta a ciascun Paese adottare le leggi per attuare questi principi, lo Stato X potrà prevedere che non si possa lavorare più di 7 ore al giorno per 5 giorni a settimana, mentre

APPRENDI e APPLICA SISTEMA DELLE FONTI DELL’UE distingue fra

diritto derivato

diritto convenzionale (TUE, TFUE e Carta di Nizza)

i cui atti possono essere

– regolamenti – direttive – decisioni

giuridicamente vincolanti

giuridicamente non vincolanti

– raccomandazioni – pareri

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il diritto convenzionale dell’UE? Da quali atti giuridici è costituito? 2. Che cosa disciplina il diritto convenzionale? 3. Che cosa differenzia il diritto convenzionale dalle Costituzioni nazionali?

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4. Che cosa sono i regolamenti? Che cosa li distingue dalle direttive? 5. Che cosa differenzia le decisioni dai regolamenti e dalle direttive? 6. Che cosa sono le raccomandazioni e i pareri? Che cosa hanno in comune e che cosa li distingue?

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

lo Stato Y potrà decidere che non si possa lavorare più di 5 ore al giorno, senza nulla specificare in termini di giorni lavorativi settimanali. Inoltre, lo Stato X potrà multare l’eccesso di straordinari con sanzioni amministrative, mentre lo Stato Y potrebbe punirlo con l’obbligo di assumere a tempo indeterminato il lavoratore.

▪ Le decisioni sono atti che possono avere come destinatari persone fisiche, persone giuridiche e Stati membri; in genere, esse disciplinano casi concreti e si rivolgono a soggetti specifici. ESEMPIO La decisione con cui la Commissione ha multato il gigante dell’informa-

Le decisioni riguardano casi concreti e soggetti specifici.

tica Microsoft per abuso di posizione dominante, e quindi per violazione della libera concorrenza fra le imprese, si applica solo alla Microsoft stessa.

▪ Le raccomandazioni e i pareri hanno una valenza di indirizzo politico, ma non sono giuridicamente rilevanti. Mentre le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono l’invito a conformarsi a un certo comportamento, i pareri costituiscono l’atto con cui le istituzioni o altri organi dell’Unione Europea esprimono il loro punto di vista su una determinata materia, svolgendo così una funzione di orientamento. ESEMPIO Con la raccomandazione del 20 maggio 2020, la Commissione europea

Raccomandazioni e pareri hanno valenza di indirizzo politico.

ha raccomandato, fra le altre cose, l’adozione – da parte dell’Italia – di provvedimenti che rafforzino l’apprendimento a distanza e il miglioramento delle competenze digitali, poiché ciò è fondamentale per garantire i servizi essenziali, controllare la pandemia di Covid-19 e promuovere una ripresa intelligente e inclusiva verso la transizione verde e digitale. In data 27 aprile 2023, il Comitato economico e sociale europeo ha approvato un parere con cui sottolinea l’importanza del reciproco riconoscimento della condizione di disabilità tra Stati UE, in modo da consentire che le persone disabili che si spostano da uno Stato all’altro possano ovunque nella UE ricevere analoghe misure di sostegno.

11. I principi di diritto dell’Unione Europea 11.1 Il principio di leale cooperazione Il principio di leale cooperazione può essere inteso in tre diverse accezioni: ▪ come un dovere di leale cooperazione degli organi nazionali nei confronti delle istituzioni europee al fine di facilitare queste ultime nell’assolvimento dei loro compiti e, in tal modo, contribuire alla realizzazione dei loro obiettivi (rispetta questo dovere, per esempio, lo Stato che assicura l’osservanza degli obblighi europei e si astiene dal porre in essere misure che compromettano la realizzazione degli obiettivi che si pone l’UE);

Il principio di leale cooperazione ha tre diversi significati.

▪ come un dovere di leale cooperazione delle istituzioni dell’Unione nei confronti degli Stati membri (la Commissione ha, per esempio, il dovere di fornire alle autorità e ai giudici nazionali ogni informazione utile per l’esercizio delle rispettive funzioni di controllo); ▪ come un dovere di leale cooperazione reciproca tra istituzioni (art. 13 TUE). ESEMPIO L’art. 284 TFUE, nel fornire attuazione a detto principio, prescrive che la BCE trasmetta alle altre istituzioni europee una relazione annuale sull’attività del SEBC nonché sulla politica monetaria dell’anno precedente e dell’anno in corso. Al contempo, il Presidente della Banca Centrale Europea e gli altri membri del Comitato esecutivo possono, a richiesta del Parlamento europeo o di propria iniziativa, essere ascoltati dalle Commissioni competenti del Parlamento europeo.

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

11.2 Il principio di sussidiarietà e il principio di proporzionalità Il principio di sussidiarietà e il principio di proporzionalità sono a tutela dell’identità dei singoli Stati.

Il principio di sussidiarietà comporta che l’Unione, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, intervenga solo nei casi in cui i suoi obiettivi non possano essere realizzati adeguatamente dagli Stati e, al contempo, possano essere meglio realizzati a livello europeo (art. 5, par. 3, TUE). Il principio di proporzionalità, invece, prescrive che l’azione dell’UE debba limitarsi a quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati (art. 5, par. 4, TUE). ESEMPIO Le istituzioni, se possono scegliere fra un atto vincolante e uno non vincolante, perché entrambi sono idonei al raggiungimento dello scopo, devono scegliere il secondo; allo stesso modo, non devono prevedere sanzioni (inutilmente) eccessive a tutela del rispetto delle norme europee, e così via.

Con queste regole fondamentali si è voluta difendere l’identità dei singoli Stati contro i pericoli di un eccessivo accentramento di funzioni in capo agli organi europei nonché una loro sproporzionata ingerenza.

11.3 Il principio di uguaglianza È sancito il divieto di discriminazioni dovute alla nazionalità.

L’art. 18 TFUE stabilisce che: «Nel campo di applicazione dei trattati (…) è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità». Questo divieto di discriminazione è sempre stato interpretato in senso tradizionale: in altri termini, è vietato trattare in modo diverso situazioni simili o trattare in modo identico situazioni diverse. Ciò vale anche per le discriminazioni che appaiano dissimulate o indirette, vale a dire quelle che non hanno a che vedere con le differenze di nazionalità, ma che di fatto conducono a trattamenti ingiustificatamente diversi tra cittadini dell’Unione. ESEMPIO Se, nel bando di un concorso pubblico, si inserisce un titolo di preferenza a favore di chi ha la residenza a Bologna, si favorisce chi ha nazionalità italiana (discriminazione dissimulata): infatti, è ben più facile che chi ha quella nazionalità sia anche ivi residente.

APPRENDI e APPLICA PRINCIPI DI DIRITTO DELL’UE sono

il principio di leale cooperazione

il principio di sussidiarietà

il principio di proporzionalità

il principio di uguaglianza

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa comporta il dovere di leale cooperazione degli organi nazionali nei confronti delle istituzioni europee? 2. Che cosa comporta il dovere di leale cooperazione delle istituzioni dell’Unione nei confronti degli Stati membri?

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3. Che cosa comporta il dovere di leale cooperazione reciproca tra istituzioni? 4. Che cosa comporta il principio di sussidiarietà? 5. Che cosa comporta il principio di proporzionalità? 6. In che senso va inteso il principio di uguaglianza introdotto dall’art. 18 TFUE?

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

12. Le libertà economiche Se i principi citati sono importanti all’interno dell’Unione Europea, altrettanto importanti sono le libertà economiche. Nel processo di integrazione europea, la realizzazione di un mercato interno delle merci e dei fattori della produzione ha avuto sempre, infatti, un ruolo centrale. A riprova dell’importanza attribuita a tale libertà, si deve considerare che spesso, l’espressione “mercato comune” è considerata sinonimo di Unione Europea. Del resto, il mercato comune ha svolto (e svolge) una funzione importante nel processo di integrazione europea; a tal proposito, la Corte di giustizia (con una sentenza del 1982) ha affermato che esso «mira a eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile a un vero e proprio mercato interno».

Il mercato comune ha un ruolo centrale nell’UE.

Le libertà economiche configuranti il mercato europeo, che l’Unione è tenuta a garantire e a promuovere, sono le seguenti:

L’UE deve garantire alcune libertà economiche.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Fattori della produzione Sono i beni e i servizi che le imprese utilizzano per realizzare la produzione. Consistono in 4 categorie fondamentali: la terra (come insieme delle risorse naturali), il lavoro, il capitale e la capacità organizzativa.

▪ la libertà di circolazione delle merci, attraverso l’abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative agli scambi fra i diversi territori nazionali nonché delle misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Al loro posto è stata istituita una tariffa doganale che colpisce l’ingresso di merci nel territorio dell’UE da Paesi esterni ( § 13.1); ▪ la libera circolazione dei lavoratori europei, dipendenti e autonomi, attraverso la garanzia del loro diritto al lavoro in qualunque Paese dell’Unione e la previsione di trattamenti uniformi di sicurezza sociale; ▪ il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, consistente nel diritto di svolgere attività professionali (con il riconoscimento dell’equivalenza dei titoli professionali – avvocato, architetto ecc. – rilasciati in ogni Stato membro) e di costituire e gestire imprese alle condizioni che la legislazione del Paese di stabilimento prevede per i propri cittadini; ▪ la libera circolazione dei capitali, conseguenza delle libertà indicate in APPRENDI e APPLICA LIBERTÀ ECONOMICHE si estrinsecano

nella circolazione delle merci

nella circolazione dei lavoratori

nel diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi

nella circolazione dei capitali

nella libertà di concorrenza

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Come è stato definito dalla Corte di giustizia il mercato comune? 2. Come si realizza la libera circolazione delle merci? 3. Come si realizza la libera circolazione dei lavoratori?

4. Come si realizza il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi? 5. Che cos’è la libera circolazione dei capitali? 6. Quali divieti sostanziano la libertà di concorrenza?

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CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

precedenza; l’attuazione di questa libertà è finora avvenuta gradualmente a causa delle restrizioni che alcuni Stati hanno imposto per ragioni di politica economica interna; ▪ la libertà di concorrenza, consistente, per un verso, nel divieto per le imprese di costituire posizioni dominanti o strutture monopolistiche e, per un altro, nel divieto per gli Stati di favorire con misure speciali (i cosiddetti “aiuti di Stato”) le proprie imprese a danno di quelle di altri Paesi dell’Unione (se, per esempio, i Paesi Bassi finanziano un’impresa, questa può adottare prezzi minori e così imporsi più facilmente sul mercato europeo). ESEMPIO Poniamo il caso che la normativa italiana ponga l’obbligo di consegnare documentazioni specifiche al momento della vendita e che la normativa francese ne ponga uno analogo anche se diverso: in questo caso, un’impresa belga avrà maggiori difficoltà a rispettare dette normative e, quindi, è probabile che desisterà dal commerciare in Italia o in Francia. Poniamo, inoltre, il caso che vengano effettuati dei controlli di qualità sui beni importati: allo stesso modo, le imprese straniere saranno scoraggiate dal vendere nel Paese in questione. Le prime come le seconde sono misure di effetto equivalente che limitano, di fatto, il commercio fra Stati.

13. Le competenze dell’Unione Europea Le competenze dell’UE possono essere esclusive, concorrenti o di sostegno.

Attualmente, le competenze delle istituzioni europee sono vastissime. Regole europee sono poste per uniformare il commercio, l’attività economica, la tutela dei consumatori, la protezione dei beni ambientali, della fauna e della flora, l’agricoltura e la sicurezza. Esse, dunque, riguardano la vita quotidiana di ciascuno di noi. Le competenze dell’Unione sono definite nei trattati. L’art. 2 TFUE le suddivide in: ▪ esclusive, quando si tratta di materie che solo l’Unione Europea può disciplinare (unione doganale, definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, conservazione delle risorse biologiche del mare e politica commerciale comune); ▪ concorrenti, quando le materie possono essere disciplinate dagli Stati membri soltanto se l’Unione Europea ha scelto di non intervenire. La competenza concorrente ha carattere residuale: se una materia non è annoverata tra le attribuzioni esclusive o di sostegno allora rientra in questa categoria. L’elencazione delle materie oggetto della competenza concorrente non può, pertanto, essere esaustiva; ▪ di sostegno, per coordinare e completare l’azione degli Stati membri in vista di obiettivi comuni (per esempio: cultura, turismo, gioventù, sport).

13.1 La competenza esclusiva dell’Unione Europea Fra le materie di competenza esclusiva vi sono l’unione doganale e la concorrenza tra imprese.

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Tra le materie di competenza esclusiva dell’Unione Europea, particolare importanza rivestono i settori dell’unione doganale e della concorrenza tra imprese. ▪ L’unione doganale è un’area commerciale unica, nella quale tutte le merci circolano liberamente, a prescindere da dove siano state prodotte (se, cioè,

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

sono state fabbricate in Europa o se sono state importate da Paesi terzi). All’interno dell’Unione sono stati aboliti i dazi doganali. Al loro posto è stata istituita una tariffa doganale che colpisce le merci provenienti da Paesi esterni nel momento del loro ingresso nel territorio europeo: essa rappresenta un’entrata fiscale propria dell’Unione. ▪ La normativa dell’Unione Europea in materia di concorrenza tra imprese ha come obiettivo quello di garantire in questo campo condizioni eque e leali sia per le piccole imprese sia per le grandi, tutelando al tempo stesso i diritti dei consumatori. Pertanto, essa vieta alle imprese: – di concordare i prezzi o di ripartirsi i mercati; – di abusare della propria posizione dominante in un determinato mercato per escludere le imprese concorrenti meno forti; – di realizzare fusioni, in modo tale da assumere il pieno controllo del mercato in un certo settore. ESEMPIO L’unione doganale mi consente di spedire un cellulare spagnolo in Francia senza pagare dazi e senza che sia sottoposto a controlli doganali. Viceversa, se importo un televisore dal Giappone, il dazio sarà pagato al momento del suo primo ingresso sul territorio dell’Unione e poi non più.

L’intervento dell’Unione Europea non si limita ai beni in senso stretto, ma riguarda anche le professioni (medici, avvocati ecc.) e i servizi, compresi quelli finanziari. ESEMPIO Negli ultimi anni l’Unione Europea ha adottato diverse decisioni contro le banche – come Deutsche Bank e J.P. Morgan – infliggendo loro multe per un ammontare complessivo di 1,8 miliardi di euro, poiché avevano agito in accordo e non in competizione tra di loro, violando così le norme europee della concorrenza.

13.2 La competenza concorrente Nell’ambito della competenza concorrente, l’Unione Europea è intervenuta soprattutto in materia di ambiente, tutela dei consumatori, giustizia e affari interni. Per quanto riguarda l’ambiente, le norme europee sono tra le più rigorose al mondo. In particolare, l’Unione Europea si sta adoperando per salvaguardare le risorse naturali e arrestare il declino delle specie animali e vegetali minacciate dall’industrializzazione e dall’intervento dell’uomo.

Gli interventi sull’ambiente sono particolarmente rigorosi.

ESEMPIO Natura 2000 è una rete di 26.000 aree naturali protette, create dall’Unione Europea, che coprono quasi il 20% del continente, in cui le attività umane devono coesistere con specie e habitat a rischio di sparizione.

Inoltre, al fine di proteggere i cittadini dai rischi per la salute provenienti dall’ambiente, l’Unione Europea mira a: ▪ garantire acqua potabile sicura; ▪ migliorare la qualità dell’aria e ridurre l’inquinamento acustico; ▪ attenuare gli effetti delle sostanze chimiche nocive. L’Unione Europea ha fatto della tutela dei consumatori una delle sue politiche portanti, al punto da aver elaborato una delle legislazioni più avanzate del mondo. Il suo obiettivo è che tutti i cittadini europei consumatori «ovunque essi vivano, si rechino o facciano acquisti nell’UE, beneficino di un livello comune

La tutela dei consumatori è una delle politiche portanti dell’UE.

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| L’UNIONE EUROPEA

elevato di protezione contro i rischi e le minacce alla loro sicurezza e ai loro interessi economici». La tutela dei diritti dei consumatori non si limita ai settori tradizionali (come la sicurezza dei prodotti), ma si estende anche a quelli in rapida evoluzione, come il commercio elettronico e i servizi finanziari. Per raggiungere tale obiettivo gli organi legislativi europei hanno emanato una serie di direttive che gli Stati membri hanno poi trasformato in leggi nazionali. ESEMPIO In seguito a una direttiva del 2013 concernente le clausole abusive contenute nei contratti, il legislatore italiano ha inserito nel codice civile un capo dedicato ai contratti del consumatore, le cui disposizioni sono state successivamente trasferite nel cosiddetto codice del consumo. Gli interventi dell’UE a tutela dei consumatori spaziano dalla sicurezza alimentare a quella dei farmaci, dalle clausole vessatorie inserite nei contratti alla pubblicità ingannevole. La sicurezza degli alimenti si basa sul principio che sia necessario esercitare un controllo sull’intera catena alimentare. Le norme europee disciplinano quindi il sistema di produzione degli agricoltori, le modalità di lavorazione degli alimenti, gli additivi e i coloranti che possono essere impiegati e le modalità di vendita.

Per quanto riguarda gli acquisti, l’UE ha stabilito un principio in base al quale i prodotti che acquistiamo devono essere conformi al contratto di vendita con una conseguente tutela del consumatore nel caso in cui ciò non avvenga. ESEMPIO Così, se ho accettato di acquistare un mobile antico e ricevo al suo posto una pur perfetta riproduzione, ho il diritto di restituirlo. Cooperazione giudiziaria e di Polizia sono settori in via di sviluppo.

Un importante settore in via di sviluppo è la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, che va di pari passo con la cooperazione di Polizia. Sul fronte civile, la necessità di una cooperazione è nata dalla libertà che hanno i cittadini europei di vivere e circolare in qualunque Paese membro. Chi viaggia

APPRENDI e APPLICA COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA si distinguono in

competenza esclusiva

competenza concorrente

competenza di sostegno

in materia di

unione doganale

concorrenza tra imprese

ambiente

tutela dei consumatori

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Qual è la differenza tra competenza esclusiva, concorrente e di sostegno dell’UE? 2. Che cosa comporta l’unione doganale? 3. Qual è l’obiettivo della normativa dell’Unione Europea in materia di concorrenza tra imprese? Quali comportamenti delle imprese sono vietati?

370

giustizia e affari interni

cultura, turismo, gioventù, sport

4. Quali sono le materie principali rispetto alle quali l’UE ha competenza concorrente? 5. Quali sono gli obiettivi dell’UE in materia di ambiente? 6. Quali sono gli obiettivi delle norme europee in materia di tutela dei consumatori? 7. Quale è il settore di competenza concorrente che si sta oggi sviluppando notevolmente?

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

all’interno dell’Unione Europea potrebbe aver bisogno di accedere al sistema giudiziario del Paese in cui si trova, perché, per esempio, si è sposato con un cittadino europeo di una diversa nazionalità e vuole divorziare. Ciò ha reso necessaria la collaborazione tra le autorità giudiziarie degli Stati membri, a cui è stato chiesto di riconoscere ed eseguire le decisioni pronunciate dai magistrati degli altri Paesi. ESEMPIO Si pensi all’importanza di questa collaborazione in materia di divorzio o di affidamento di minori (i genitori possono essere di nazionalità diverse).

Sul fronte penale, le politiche europee comprendono tutto ciò che riguarda la sicurezza interna: dunque, la prevenzione e la lotta contro il terrorismo, la criminalità organizzata, il traffico d’armi, la tratta di esseri umani. A tal fine sono stati creati due uffici europei: quello di polizia ( Europol ) e quello di cooperazione giudiziaria ( Eurojust ).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Europol È l’agenzia dell’Unione Europea per il contrasto alle minacce alla sicurezza come il terrorismo, il traffico di droga e il riciclaggio di denaro, il traffico di persone e i reati informatici. A tal fine, favorisce lo scambio di informazioni sulle attività criminali tra le forze di Polizia dei Paesi membri e sostiene le azioni di contrasto alla criminalità. Eurojust È l’agenzia europea per la cooperazione giudiziaria penale. Favorisce la collaborazione tra Paesi per contrastare il terrorismo e la criminalità organizzata che riguardano più Paesi dell’UE. In particolare, coordina indagini e procedimenti giudiziari in queste materie.

14. Problemi ancora aperti dell’Unione Europea Poiché il processo di integrazione europea non è ancora concluso, l’Unione Europea continua a essere una creatura problematica, sempre in tensione tra le aspirazioni ad andare avanti e la tentazione di ritornare indietro. Andare avanti significa procedere sulla strada del federalismo; ritornare indietro significa, invece, insistere sulla sovranità dei singoli Stati all’interno delle istituzioni europee. Entrambe le concezioni coesistono e non sempre armonicamente.

Ci sono vari problemi che ostacolano il percorso di integrazione dell’UE.

14.1 Deficit democratico e burocrazia Da molte parti si sostiene che nell’Unione Europea ci sia un deficit democratico. Mancano le istituzioni rappresentative del “popolo europeo” cui siano attribuiti poteri sovrani. Perfino il Parlamento, pur essendo un organo elettivo, rappresenta principalmente la somma delle porzioni nazionali della popolazione dell’Europa. Se l’Unione è un semplice accostamento di poteri e non una loro fusione, la deficienza democratica non è sanabile e si comprende il perché della rilevante e spesso eccessiva influenza della burocrazia la quale, per natura, fa capo agli organi esecutivi.

L’integrazione dell’UE è rallentata da deficit democratico e troppa burocrazia.

14.2 Il complesso funzionamento delle istituzioni Inoltre, come abbiamo visto, le istituzioni europee si segnalano per l’estrema complessità del loro funzionamento: organi con competenze miste e frazionate, assenza di un chiaro schema di separazione dei poteri tra legislativo ed

Altro problema dell’UE è il complesso funzionamento delle istituzioni.

371

CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

esecutivo, necessità di continue mediazioni politiche per evitare il “veto” che gli Stati sono in grado di esercitare nelle materie più importanti quando è richiesta la decisione all’unanimità, maggioranze variabili a seconda delle materie ecc.

14.3 Gli interessi nazionali Manca una politica europea unitaria in materia fiscale e di difesa.

Resta per ora senza soluzione la questione di una politica europea unitaria in materia fiscale e di difesa. ▪ La mancanza di un sistema fiscale uniforme fa sì che gli Stati possano farsi concorrenza tra loro praticando politiche sleali dette di dumping . ▪ Mancando una Forza armata europea, l’Europa è, inoltre, incapace di intervenire nelle zone di crisi, come forza di pace.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Dumping Si ha dumping (dall’inglese to dump, “scaricare”) quando un’impresa nel suo Paese ha una posizione dominante che le permette di praticare un prezzo superiore al costo medio e che vende all’estero a un prezzo più basso per far uscire dal mercato le imprese già presenti (cosiddetto “dumping predatorio”). Poiché questa pratica riduce la concorrenza, è avversata dall’ordinamento europeo.

ESEMPIO L’assenza di un sistema fiscale uniforme incentiva la delocalizzazione (e i conseguenti problemi occupazionali): se in un Paese dell’UE le tasse sono molto basse, le imprese che lì si stabiliscono possono adottare prezzi particolarmente convenienti per i loro prodotti e così tagliare fuori dal mercato le imprese residenti in Paesi in cui la tassazione è maggiore.

Ebbene, i problemi di questo genere non trovano soluzione perché esistono Stati o coalizioni di Stati che operano innanzitutto avendo di mira i propri interessi nazionali (si pensi al cosiddetto “asse franco-tedesco”, ai Paesi dell’Europa orientale che aderiscono al cosiddetto “accordo di Visegrad” o, da ultimo, alle posizioni prese dai cosiddetti “Paesi frugali” del Nord-Europa contro le necessità degli “Stati spendaccioni”, tra cui l’Italia). In mancanza dello spirito di solidarietà europea, indispensabile affinché l’Europa si trasformi effettivamente in una unione, gli Stati più deboli avvertono la partecipazione alle istituzioni europee come una perdita di sovranità senza una contropartita, cioè come una costrizione. Da qui, nascono i partiti politici anti-europei e “sovranisti” che, negli ultimi tempi, sono cresciuti in diversi Paesi. ESEMPIO Il miope atteggiamento tenuto dall’Europa negli anni passati rispetto all’immigrazione che i Paesi mediterranei hanno dovuto affrontare da soli, ha generato in alcuni proprio la sensazione di istituzioni europee distanti che a nulla servono se non a togliere sovranità.

14.4 Segnali contraddittori Il rilancio dell’Europa come unione dipende dalla effettiva solidarietà tra le Nazioni.

Da quanto si è detto nel paragrafo precedente, si comprende come sia in corso un conflitto politico che ha come posta in gioco il rilancio dell’Europa come unione. La solidarietà europea tra le Nazioni (quelle più ricche verso quelle più povere, quelle più stabili verso quelle in momentanea difficoltà) è una condizione per tale rilancio.

Un segno a favore del rilancio dell’UE è stato l’istituzione di un Recovery Fund per aiutare i Paesi più colpiti dal Covid-19.

Un recente segno positivo in questa direzione è stato l’istituzione di un Recovery Fund a seguito della pandemia di Covid-19. Il Recovery Fund (o Fondo per la Ripresa) è uno strumento creato dall’UE per aiutare economicamente i Paesi più colpiti dall’epidemia di Covid-19. Esso è finanziato tramite la raccolta di liquidità ottenuta con l’emissione di Recovery Bond (cioè di obbligazioni europee). Nel complesso, saranno distribuiti 750 miliardi di euro in parte come sovvenzioni, e quindi senza obbligo di rimborso da parte degli Stati membri, e in parte come prestiti. I singoli Paesi hanno dovuto elaborare un piano di utilizzo dei fondi loro assegnati in armonia con le linee guida definite dall’UE (PNRR),

372

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

in cui si dà particolare rilievo agli investimenti per il passaggio a un’economia verde e a quelli per una maggiore digitalizzazione. Ciò non ha del tutto sopito la contrapposizione tra Paesi con i conti pubblici in ordine e Paesi dalle finanze meno stabili, come attesta il fatto che i primi, a pandemia conclusa, sono tornati a invocare politiche di maggior rigore finanziario. Un’altra questione che rimane aperta è la modifica del regolamento di Dublino, che, come tutti i regolamenti europei, è una legge che si applica direttamente negli Stati membri. Esso regola il diritto di asilo nell’UE per le persone, straniere o apolidi, che provengono da Paesi in cui subiscono violenze o persecuzioni. In base al regolamento, la richiesta di asilo deve essere presentata nel Paese membro di prima accoglienza, il quale deve farsi carico della protezione del migrante fino a quando tale richiesta non venga eventualmente accolta. La regola appena esposta è da tempo soggetta a numerose critiche, in quanto la responsabilità e l’onere di gestire i flussi migratori ricadono quasi interamente sui Paesi meridionali dell’Unione, come Italia, Spagna e Grecia, che rappresentano la porta di ingresso, anche se non necessariamente la destinazione finale, per i profughi in fuga da guerre e violenze. I numerosi tentativi del passato di modificare il regolamento in una direzione più equa e solidale (per esempio, istituendo quote di ricollocamento obbligatorie per ciascun Stato membro) sono al momento tutti falliti.

La questione della modifica del regolamento di Dublino resta però aperta, creando tensione nell’UE.

Infine, a mettere sotto tensione la tenuta dell’Unione Europea è la guerra scatenata dalla Federazione russa contro l’Ucraina. Se tutti gli Stati membri sono, in linea di principio, concordi nel sostenere l’Ucraina, le singole posizioni si differenziano notevolmente all’atto pratico. Basti pensare che non tutti i Paesi sostengono nella medesima misura le sanzioni economiche alla Russia e che tra i 27 non vi è concordia sull’invio di armi all’Ucraina. Di fatto, in una crisi che si svolge nel cuore dell’Europa, le decisioni più importanti sono prese dalla NATO, non dall’Unione Europea. Insomma: la strada perché si possa giungere a un’Europa politicamente unita è ancora lunga e incerta.

La guerra tra Federazione russa e Ucraina mette sotto ulteriore tensione la tenuta dell’UE.

APPRENDI e APPLICA Rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il deficit democratico che molti ritengono caratterizzi l’UE? 2. Per quanto riguarda il funzionamento delle istituzioni europee, perché si ritiene che sia troppo complesso? 3. Quali sono le materie nelle quali, fino a ora, non si è trovata la strada di una politica europea unitaria? 4. Che cos’è il Recovery Fund? Quando è stato istituito? Perché viene visto come un segno a favore del rilancio dell’UE? 5. Che cos’è il Regolamento di Dublino? Perché costituisce oggetto di tensione tra gli Stati europei? 6. Perché la guerra tra Federazione russa e Ucraina mette sotto ulteriore tensione la tenuta dell’UE?

RISOLVI IL CASO Il Regolamento 2020/2092 ha istituito un «meccanismo di condizionalità orizzontale» il cui scopo è proteggere il bilancio dell’Unione Europea in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri. A tal fine il Regolamento consente di adottare misure di protezione come la sospensione dei pagamenti a carico del bilancio dell’Unione o la sospensione dell’approvazione di uno o più programmi a carico di tale bilancio. L’Ungheria e la Polonia hanno impugnato questo regolamento davanti alla Corte di giustizia, affermando che la scelta di sanzionare uno Stato membro togliendo fondi europei a lui destinati utilizzando come criterio quello della violazione dei principi dello Stato di diritto è del tutto discrezionale. ▪ La difesa dell’Ungheria e della Polonia ti sembra efficace? Quale dovrebbe essere, secondo te, la decisione della Corte di giustizia?

373

CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

SINTESI del capitolo 1

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

A quali organi spetta il potere legislativo e l’approvazione del bilancio nell’Unione Europea? Questo potere compete al Parlamento Europeo, eletto direttamente dai cittadini della Unione ogni 5 anni, e al Consiglio dei Ministri dell’UE, composto dai Ministri competenti per materia degli Stati membri.

ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA le principali sono

Parlamento europeo

Consiglio europeo

Consiglio dell’UE

Commissione europea

Corte di giustizia UE

Corte dei conti europea

Banca Centrale Europea

Quali funzioni svolge la Corte di giustizia europea? La Corte di giustizia europea giudica gli Stati Membri nelle controversie relative all’adempimento degli obblighi comunitari e fornisce interpretazioni del diritto comunitario.

Quali funzioni svolge la Commissione europea? La Commissione europea svolge funzioni esecutive: predispone i testi legislativi da approvare, attua e vigila sull’applicazione dei trattati da parte degli Stati. È composta da 27 Commissari nominati da ciascuno Stato.

Quali funzioni svolge il Consiglio europeo? Il Consiglio Europeo è formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri. Esso suggerisce gli obiettivi che l’UE dovrebbe perseguire nei settori nevralgici per la vita della UE.

374

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Quali sono le fonti del diritto convenzionale? Le fonti del diritto convenzionale sono i trattati con cui l’Unione Europea è stata istituita e, successivamente, modificata e sviluppata.

FONTI DEL DIRITTO COMUNITARIO si distinguono in

Quali sono le fonti del diritto derivato? diritto convenzionale

diritto derivato che comprende

– regolamenti – direttive – decisioni

– raccomandazioni – pareri

Le fonti del diritto derivato sono: i regolamenti, direttamente applicabili nel diritto degli Stati UE; le direttive, che fissano obiettivi da raggiungere da parte degli Stati UE; le decisioni, che riguardano casi concreti e soggetti specifici; le raccomandazioni, con cui si invitano gli Stati a conformarsi a un certo comportamento; i pareri, che orientano le scelte degli Stati.

PRINCIPI DI DIRITTO UE sono

leale cooperazione

sussidiarietà

proporzionalità

uguaglianza

Che cosa prevedono i principi di sussidiarietà e proporzionalità? Il principio di sussidiarietà prevede l’intervento della UE nei settori che non sono di sua competenza esclusiva solo nei casi in cui gli obiettivi non possano essere realizzati adeguatamente dagli Stati. Il principio di proporzionalità prescrive che l’azione della UE debba limitarsi a quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati.

COMPETENZE LEGISLATIVE DELL’UE possono essere

Di quali competenze legislative dispone la UE? esclusiva

concorrente

di sostegno

Solo l’Unione Europea può disciplinare le materie in cui ha competenza esclusiva: unione doganale, regole di concorrenza e politica commerciale comune ecc. Si ha competenza concorrente quando le materie possono essere disciplinate dagli Stati membri soltanto se l’Unione Europea ha scelto di non intervenire. Si ha competenza di sostegno quando è necessario che l’UE coordini e completi l’azione degli Stati membri in vista del raggiungimento di obiettivi comuni (per esempio: cultura, turismo, gioventù, sport).

375

CAPITOLO 1

| L’UNIONE EUROPEA

VERIFICA del capitolo 1

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

……...........................................

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. V 1. Gli Stati membri dell’UE sono 27. 2. Gli eurodeputati vengono eletti dai Parlamenti

nazionali.

F F

è volta a tutelare anche il consumatore.

Ogni cittadino dell’Unione Europea può soggiornare e circolare in qualunque Paese dell’UE.

4. I regolamenti sono atti non giuridicamente vincolanti.

5. Il principio di leale cooperazione può essere letto in tre accezioni diverse.

8. L’Eurojust è uno strumento di cooperazione di polizia.

di …...…................................................ di merci, servizi, ……........................................ e …...…................................................ , il diritto di stabilimento, la

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

6. La normativa UE in materia di concorrenza 7.

proprio mercato ……........................................... . Esso si basa su alcune libertà economiche imprescindibili: la libertà

libertà di ……......................................................... .

3. La Commissione europea è l’organo esecutivo dell’UE.

il più possibile simile a un vero e

1. Una direttiva europea del 2020 obbliga gli Stati membri a predisporre, entro dicembre 2021, misure di contrasto al cosiddetto lavoro in nero. Giunti al mese di gennaio del 2022, l’Italia non ha ancora previsto alcun tipo di misura del genere. ▪ Quale principio sta violando l’Italia? a Il principio di leale cooperazione. b Il principio di sussidiarietà. c Il principio di legittimo affidamento.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Fra le istituzioni europee troviamo: il …….......................................... .......................................

, che è l’organo più rappresentativo

dell’UE; il …….............….................................................... , quale organo politico dell’Unione; il Consiglio dell’Unione Europea, quale principale organo decisionale dell’UE; la ……............................................................................ , che è l’organo esecutivo; la ……...........…................................…..................................................................... , che è l’organo giurisdizionale; la ……........................................................ ……...................................

, che controlla la regolarità contabile

dell’UE; la ……............................................................................................................................. , che autorizza l’emissione degli euro da parte degli Stati membri e guida la politica monetaria ed economica dell’Unione.

2. Il …..............…................................................ dell’UE mira a eliminare ogni intralcio agli ……................................................ fra Paesi dell’Unione, al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato

376

d Il principio di uguaglianza.

2. Il diritto UE prescrive il rispetto di procedure di evidenza pubblica per l’esecuzione di appalti di lavori pubblici. Ciononostante, la Francia ignora detta procedura per la costruzione di un nuovo e importante stadio. ▪ Chi è competente a vigilare sul rispetto dei trattati da parte di tutti gli Stati membri? a Il mediatore europeo. b Il solo giudice nazionale, il quale è tenuto

a rispettare il diritto dell’Unione Europea. c La Corte di giustizia dell’Unione. d La Commissione europea.

3. Con una raccomandazione, la Commissione europea indica all’Italia le misure da adottare per superare la crisi che è conseguita al Covid-19. L’Italia ignora totalmente dette indicazioni e si muove, anzi, in senso opposto. ▪ A quale conseguenza andrà incontro l’Italia?

UNITÀ 5

a La Commissione europea avvierà una

procedura di infrazione ai suoi danni. b La Corte di giustizia dell’Unione condannerà verosimilmente l’Italia a risarcire il danno che a ciò conseguirà. c Il mediatore europeo sanzionerà l’Italia. d Non andrà incontro ad alcuna conseguenza, poiché la raccomandazione è un atto giuridicamente non vincolante.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Principio di sussidiarietà AUTOCORREZIONE Questo principio comporta che l’Unione, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, intervenga solo nei casi in cui i suoi obiettivi non possano essere realizzati adeguatamente dagli Stati e, al contempo, possano essere meglio realizzati a livello europeo.

▪

Principio di proporzionalità Prescrive che l’azione dell’UE debba limitarsi a quanto è necessario per raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati.

▪

Unione doganale Area commerciale unica, nella quale tutte le merci circolano liberamente, a prescindere da dove siano state prodotte. All’interno dell’Unione sono stati aboliti i dazi doganali.

1. Un’importante casa di moda italiana è a rischio di fallimento. Per evitare che il suo posto nel mercato venga occupato da una società estera, e di conseguenza il made in Italy perda di valore, lo Stato italiano decide di estinguere tutti i debiti che questa aveva contratto nei suoi confronti (tasse ancora da pagare ecc.). ▪ Lo Stato si è comportato correttamente secondo il diritto UE?

2. L’Italia si trova nel mezzo di una crisi finanziaria senza precedenti; di conseguenza, decide autonomamente di aumentare le tasse ed emettere nuove banconote. ▪ Ha il potere di farlo? Motiva la tua risposta.

3. Nella materia dello sport, l’UE – consapevole dei rischi che corrono i giovani atleti privi di un valido insegnante – ha intenzione di imporre agli Stati di prevedere corsi di formazione obbligatori per tutti gli allenatori e personal trainer.

▪ Ha il potere di farlo? 4. In Italia il Parlamento sta analizzando un progetto di legge che prevede che possano essere messi in produzione, da parte delle imprese automobilistiche, motori a scoppio purché alimentati da carburanti a bassa emissione di CO2. La materia oggetto del progetto di legge è l’ambiente perché interviene a regolamentare un settore al fine di ridurre l’effetto serra, ritenuto responsabile del cambiamento climatico. ▪ Se l’Unione europea ha già varato una normativa che prevede l’eliminazione dei motori a scoppio, per sostituirli con motori elettrici, al fine di salvaguardare ancora di più l’ambiente, il Parlamento italiano può approvare la legge in discussione? ▪ Quale tipo di competenza ha l’UE in questa materia?

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Preparati al colloquio

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Quali sono le funzioni esercitate dal Parlamento europeo? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – introduci il discorso, specificando che il Parlamento europeo è un’istituzione dell’UE; – spiega la sua composizione e collega a essa una delle peculiarità del Parlamento europeo; – elenca le sue funzioni, soffermandoti sull’evoluzione che c’è stata al riguardo; – concludi, provando a immaginare quali passi possano essere fatti per dare maggior forza al Parlamento europeo e, di riflesso, maggiore unità all’UE. 2. Come vengono nominati i Commissari europei? 3. Perché, secondo Schuman, un’unione come quella rappresentata dalla CECA avrebbe costituito un passo importante verso l’unificazione europea? 4. Quali sono state le tappe della Brexit? 5. Secondo quale normativa si svolge l’elezione del Parlamento europeo? 6. Che cosa differenzia il principio di sussidiarietà da quello di proporzionalità? E a che cosa tendono entrambi? 7. Che cosa comporta l’unione doganale? 8. Quali sono i problemi aperti dell’Unione Europea? Prova a immaginare come risolverli.

377

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Franz, cittadino svizzero

Le organizzazioni internazionali IL CASO Franz, un cittadino svizzero, viene fermato nel suo Paese, con l’accusa di spaccio di stupefacenti. La Polizia lo tiene in carcere per un giorno e poi lo invia all’autorità giudiziaria per il processo. Il giudice dispone la custodia cautelare perché potrebbe fuggire; il processo però tarda a essere celebrato. Passano due anni prima che possa essere ascoltato dal giudice e comunque non vengono prese in considerazione le prove prodotte per dimostrare che non ha commesso il reato. Franz decide quindi di fare ricorso alla Corte penale internazionale. LA SOLUZIONE La Corte penale internazionale giudica Stati o privati che abbiano commesso genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra. A nessuna di queste fattispecie può essere ricondotta la vicenda di Franz. Del resto, Franz non può rivolgersi alla Corte di giustizia dell’Unione Europea perché la Svizzera non ne fa parte; aderisce invece al Consiglio d’Europa e quindi può rivolgersi alla Corte europea dei diritti dell’uomo per il mancato rispetto della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che al terzo comma dell’art. 5 stabilisce che «Ogni persona arrestata o detenuta deve essere tradotta al più presto dinanzi a un giudice […] e ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole o di essere messa in libertà durante la procedura. La scarcerazione può essere subordinata a garanzie che assicurino la comparizione dell’interessato all’udienza».

1. Il diritto oltre lo Stato La globalizzazione non è un fenomeno che riguarda solo l’economia ( capitolo 3). Essa ha ripercussioni importanti anche sul piano politico e istituzionale. Il modello giuridico chiuso dei singoli Stati è tramontato.

Fino a metà del secolo scorso, i singoli Stati avevano piena sovranità e autonomia decisionale. La loro autorità si fondava su un principio di corrispondenza tra governati e governanti. I primi attraverso le elezioni, sceglievano i secondi, i quali erano, dal canto loro, chiamati a porre le norme a cui tutti dovevano sottostare. Oggi, questo principio si trova messo parzialmente in discussione da una realtà profondamente mutata nell’arco di pochi decenni. Infatti, attualmente il singolo Stato non è più il protagonista assoluto della sfera giuridica ma è costretto a tenere conto del contesto internazionale.

Gli Stati recepiscono le norme emanate dalle istituzioni mondiali.

In questo scenario, si assiste all’emergere e all’affermarsi di nuovi attori: istituzioni mondiali che pongono norme da applicarsi a livello globale. Queste istituzioni, con i loro interventi, superano i confini degli Stati, ma trovano la loro legittimazione negli Stati stessi: sono questi ultimi, infatti, che decidono di aderire a esse e sono spesso proprio gli Stati a dover dare esecuzione alle deliberazioni dei nuovi organismi.

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

I più importanti tra questi nuovi attori sono: ▪ l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), che si avvale dell’operato della Corte internazionale di giustizia e delle agenzie specializzate attraverso le quali opera; ▪ la Corte penale internazionale; ▪ l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO);

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

▪ il Fondo Monetario Internazionale (FMI); ▪ la Banca Mondiale (BM); ▪ il Consiglio d’Europa.

2. L’Organizzazione delle Nazioni Unite Già durante la Seconda guerra mondiale, alcuni Stati presero l’iniziativa di fondare un’organizzazione che avesse il compito primario di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, nonché compiti di promozione del progresso economico, sociale e culturale e di sviluppo dei diritti umani: l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU).

Il fine dell’ONU è mantenere la pace e la sicurezza internazionale.

L’ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite, United Nations in inglese, abbreviato UN) fu fondata in occasione di una conferenza internazionale a San Francisco il 25 aprile 1945. Il suo statuto (la Carta dell’ONU) entrò in vigore il 24 ottobre dello stesso anno, decretando così la nascita ufficiale delle Nazioni Unite. Soltanto gli Stati sovrani possono diventare membri dell’ONU, a condizione che siano amanti della pace, accettino gli obblighi imposti dallo statuto e siano giudicati dalla stessa ONU capaci di adempiere tali obblighi.

L’ONU è un’organizzazione a vocazione universale.

ESEMPIO Considerato che fra gli obblighi degli Stati aderenti vi è quello di partecipare a operazioni militari di mantenimento della pace, sembrava impossibile l’adesione della Svizzera, nota per essere uno Stato neutrale. L’adesione si è rivelata possibile nel 2002 perché la stessa ha modificato la sua Costituzione per poter partecipare a operazioni, anche armate, di mantenimento della pace.

In origine, gli Stati aderenti erano 50: oggi l’ONU è un’organizzazione a vocazione pressoché universale, che comprende 193 Stati su un totale di circa 205.

2.1 Le funzioni dell’ONU Secondo quanto disposto dallo statuto, l’ONU svolge quattro funzioni: ▪ mantenere la pace e la sicurezza internazionali; ▪ sviluppare relazioni amichevoli fra le Nazioni; ▪ cooperare nella risoluzione dei problemi internazionali e nella promozione del rispetto per i diritti umani e delle libertà fondamentali;

LE PAROLE DEL DIRITTO

Stato totalitario È una forma di Stato autoritario in cui un unico partito (o il suo capo) concentra su di sé tutti i poteri ed esercita il controllo sulla vita politica, economica e sociale del Paese, determinando persino la vita privata dei cittadini ( unità 1, capitolo 1, § 5.1).

▪ rappresentare un centro per l’armonizzazione delle diverse iniziative nazionali. Nella sua funzione di promotrice di politiche in favore dei diritti umani, il 10 dicembre 1948 l’ONU ha adottato la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, contenente l’affermazione dei principi essenziali della dignità umana, gravemente calpestati dagli Stati totalitari tra le due guerre mondiali e ancora oggi violati in molte parti del mondo, spesso in nome degli interessi economici dei Paesi più ricchi.

Per promuovere i diritti umani, l’ONU ha adottato la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo.

379

CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Sulla base della Dichiarazione universale, sono state approvate altre dichiarazioni più particolari, come la Dichiarazione dei diritti del fanciullo (1959), quella sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale (1963), quella sull’eliminazione delle discriminazioni contro la donna (1967), quella sui diritti dei minorati mentali (1971), quella sui diritti delle persone minorate (1975), quella sulla protezione di tutte le persone contro la tortura (1975) e quella sui diritti dei popoli indigeni (2007), e sono state promosse specifiche convenzioni (cioè trattati internazionali vincolanti per gli Stati che li stipulano). Per promuovere lo sviluppo sostenibile ha adottato l’Agenda 2030.

Nella stessa ottica, gli Stati membri dell’ONU hanno adottato, all’unanimità, l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, ossia un programma d’azione che prevede il raggiungimento di 17 goals (obiettivi), per la trattazione del quale si rinvia al capitolo 4 ( § 4).

2.2 Gli organi dell’ONU I principali organi dell’ONU sono: l’Assemblea generale, il Consiglio di sicurezza e il Segretario generale. L’Assemblea generale è un Parlamento delle Nazioni.

L’Assemblea generale dell’ONU costituisce una specie di Parlamento delle Nazioni, che si riunisce regolarmente per esaminare i problemi mondiali più pressanti. I poteri dell’Assemblea generale sono limitati all’adozione di raccomandazioni, che non sono vincolanti per gli Stati. ESEMPIO Il 23 febbraio 2023, l’Assemblea generale ha adottato una risoluzione sulla guerra tra Federazione russa e Ucraina con cui, ribadendo «l’impegno per la sovranità, l’indipendenza, l’unità e integrità territoriale dell’Ucraina entro i suoi confini internazionalmente riconosciuti», chiede «la cessazione delle ostilità e il ritiro immediato, completo e incondizionato delle forze militari russe».

Quando l’Assemblea emana raccomandazioni in materia di pace e sicurezza internazionale o discute dell’ammissione di nuovi membri oppure, ancora, approva il bilancio dell’organizzazione, decide a maggioranza di 2/3. Tutti gli altri argomenti, invece, richiedono una maggioranza semplice. All’interno dell’Assemblea, ogni membro è rappresentato al pari degli altri, in virtù del principio di uguaglianza sovrana: ognuno di essi dispone, dunque, di un voto; inoltre, non esiste un diritto di veto per nessuno Stato partecipante. Il Consiglio di sicurezza è l’organo con maggiori poteri ed è responsabile del mantenimento della pace.

Lo statuto delle Nazioni Unite affida al Consiglio di sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Il Consiglio di sicurezza è composto da 15 membri: 5 di essi – Cina, Francia, Federazione russa (che ha preso il posto dell’URSS), Regno Unito e Stati Uniti, cioè gli Stati vincitori della Seconda guerra mondiale – sono membri permanenti, mentre gli altri 10 vengono eletti dall’Assemblea con un mandato biennale, secondo criteri di rappresentanza delle diverse aeree geografiche. È l’organo dotato di maggiori poteri e può essere convocato in qualunque momento, ogniqualvolta la pace venga minacciata. ESEMPIO Il Consiglio può prendere decisioni (dette risoluzioni) in tema di “cessate il fuoco” o di “tregue umanitarie” per consentire il soccorso alle popolazioni inermi di Paesi in guerra, come è accaduto recentemente in Siria.

380

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Le decisioni del Consiglio richiedono una maggioranza di almeno 9 voti, ma nessuna disposizione può essere emanata nel caso in cui un membro permanente esprima un voto negativo. Ciò significa che ciascuno dei 5 membri permanenti ha un diritto di veto individuale, cioè ha il potere di impedire che venga presa una determinata decisione. Ciò può giungere a paralizzare il Consiglio di sicurezza, impedendo il ricorso all’uso della forza anche in situazioni di particolare gravità. È allora possibile, in linea di fatto, che alleanze militari regionali come la NATO ( par. 5) si sostituiscano alle Nazioni Unite, ponendo in essere interventi sprovvisti di qualsiasi “copertura” da parte dell’ONU. ESEMPIO Sia nell’intervento delle truppe della NATO in Kosovo, nella primavera del 1999, sia in quello delle truppe statunitensi e britanniche in Iraq, nel 2003, non vi fu alcuna legittimazione dell’intervento militare da parte dell’ONU.

Questi esempi mostrano in modo evidente la necessità di una riforma del Consiglio di sicurezza, al fine di consentirgli una più elevata capacità di decisione. Inoltre, poiché non vi è stata la costituzione di un esercito stabile, le forze di cui l’ONU dispone (denominate caschi blu ) sono quelle messe a disposizione volontariamente da singoli Stati per appoggiare singole operazioni di pace decise dal Consiglio di sicurezza. Così, l’intervento militare dell’ONU è subordinato al consenso delle potenze che dispongono di apparati bellici.

Ciascuno dei membri permanenti ha diritto di veto.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Caschi blu Forze militari che provengono dai Paesi aderenti all’ONU. Essi sono stati utilizzati per la prima volta nel 1948 nella guerra tra Paesi arabi e Israele; nel 1956 questo sistema di forze internazionali è stato istituzionalizzato. Nel 1988 le forze internazionali che fanno capo all’ONU sono state insignite del Premio Nobel per la pace.

ESEMPIO Nel 1992-1993, gli Stati Uniti e altri Paesi (come Italia, Belgio, Nigeria, India e Australia) intervennero in Somalia, allora dilaniata dalla guerra civile.

Il Segretario generale è l’organo principale di impulso e di coordinamento dell’ONU. È il più alto funzionario dell’ONU e ha compiti esecutivi e di rappresentanza; svolge, inoltre, un’importante attività diplomatica volta a consentire la composizione delle controversie tra Stati e, per tale motivo, viene talvolta definito “mediatore di pace”.

Il Segretario generale è il più alto funzionario dell’ONU e svolge la funzione di mediatore di pace.

Il Segretario generale viene nominato dall’Assemblea generale, su proposta del Consiglio di sicurezza; il suo mandato è di 5 anni e può essere rinnovato. Dal 1° gennaio 2017 il Segretario generale è il portoghese António Guterres. ESEMPIO Il 23 agosto 2022 Guterres ha dichiarato al Consiglio di sicurezza che «il rischio nucleare ha raggiunto il punto più alto degli ultimi decenni» e ha invitato i Paesi a condurre negoziati per «porre fine alla corsa agli armamenti nucleari una volta per tutte».

ONU (ORGANIZZAZIONE DELLE NAZIONI UNITE)

un’organizzazione a vocazione universale con 193 Stati membri)

si avvale dei seguenti organi

Assemblea generale

Consiglio di sicurezza

Segretario generale

esamina i problemi mondiali più urgenti; le sue raccomandazioni non sono vincolanti

è l’organo dotato di poteri maggiori, ma il diritto di veto dei membri permanenti rischia di paralizzare la sua attività

è il più alto funzionario dell’ONU, ha compiti esecutivi e di rappresentanza; è anche mediatore di pace

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| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

2.3 Gli strumenti dell’ONU per il mantenimento della pace Il compito principale dell’ONU è risolvere pacificamente le controversie tra gli Stati.

L’obiettivo primario dell’ONU è quello di risolvere per vie pacifiche le controversie che possono nascere tra due o più Stati. A tal fine, il Consiglio di sicurezza può ricorrere a un’attività di mediazione, oppure puntare alla stipulazione di trattati tra gli Stati in conflitto. Ancora, esso può indirizzare gli Stati membri dell’ONU a tenere certi comportamenti, come l’interruzione dei rapporti diplomatici oppure gli embarghi.

L’embargo consiste nel blocco dell’esportazione di armi o altre merci per fare pressione politica su uno Stato.

L’embargo è un provvedimento con cui uno Stato o un gruppo di Stati vieta l’esportazione di armi e di qualsiasi prodotto che possa servire alle Nazioni in guerra, al fine di rendere maggiormente difficile la prosecuzione del conflitto; oppure delibera la sospensione di forniture di determinate merci (per esempio: grano, petrolio), al fine di esercitare su uno Stato pressioni o ritorsioni di natura politica. Non sempre l’embargo è efficace; per contro, rischia di far precipitare nella povertà le popolazioni colpite dalla sanzione. ESEMPIO Nel 2006, l’ONU, l’Unione Europea e gli Stati Uniti hanno attuato un embargo nei confronti della Corea del Nord, in seguito all’effettuazione di un test nucleare da parte del regime nordcoreano. Tale embargo proibisce la vendita di armi missilistiche, di carri armati e di beni di lusso alla Corea del Nord. Un altro embargo è stato attuato dall’ONU nei confronti della Siria, dove, a seguito della repressione di proteste popolari da parte del regime di Assad, è scoppiata una guerra civile che vede coinvolte diverse potenze straniere (tra cui la Federazione russa e la Turchia).

In alcuni casi può rendersi necessario l’uso della forza.

Intervenire con mezzi pacifici non sempre è possibile: in alcune situazioni diviene necessario un intervento militare. In questi casi, è ancora il Consiglio di sicurezza a decidere. In base allo statuto dell’ONU, l’uso della forza è previsto solo nei confronti di: ▪ uno Stato colpevole di aggressione nei confronti di un altro; ▪ uno Stato che abbia minacciato la pace; ▪ uno Stato nel quale sia in corso una guerra civile. ESEMPIO Il 29 novembre 1990, a seguito dell’invasione del Kuwait da parte dell’Iraq, il Consiglio di sicurezza approvò una risoluzione con cui autorizzò gli Stati membri all’uso della forza per ristabilire la pace e la sicurezza nell’area se l’Iraq non si fosse ritirato entro il 15 gennaio 1991.

2.4 La Corte internazionale di giustizia La Corte internazionale di giustizia è l’organo giurisdizionale dell’ONU.

Al fine di perseguire il suo scopo principale, cioè risolvere le controversie tra le Nazioni per vie pacifiche, nel 1945 l’ONU ha istituito la Corte internazionale di giustizia, che è il principale organo giudiziario delle Nazioni Unite e ha sede a L’Aia (nei Paesi Bassi). È importante non confonderla con la Corte penale internazionale ( § 3), che ha sede nella stessa città ma si occupa di perseguire i crimini internazionali. La Corte internazionale di giustizia è composta da 15 giudici, che durano in carica 9 anni. Di questi, 5 devono appartenere agli Stati che sono membri permanenti del Consiglio di sicurezza.

La Corte fornisce pareri consultivi.

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La Corte fornisce pareri consultivi (non vincolanti) su questioni rilevanti di diritto internazionale; ma, soprattutto, si occupa della risoluzione pacifica delle

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

controversie che possono nascere tra Stati, in conformità ai principi di giustizia. Tuttavia, affinché le sue decisioni siano vincolanti, gli Stati devono accettare esplicitamente la giurisdizione della Corte; pertanto, poiché non è affatto scontato che gli Stati accettino, anche detta funzione rischia di essere assai debole nel concreto. ESEMPIO Nel 2014, la Somalia ha citato in giudizio il Kenya dinanzi alla Corte internazionale di giustizia perché venisse dichiarata dalla Corte l’esatta delimitazione delle rispettive acque territoriali nell’Oceano Indiano: entrambi gli Stati hanno accettato la giurisdizione della Corte, che quindi, nel 2021, ha deciso dando ragione alla Somalia.

2.5 Le agenzie dell’ONU Le Nazioni Unite operano attraverso organizzazioni internazionali con competenze settoriali (i cosiddetti “istituti specializzati”), che sono: l’UNICEF, l’UNESCO, l’UNHCR e l’OMS. Il Fondo delle Nazioni Unite per l’infanzia (UNICEF) è un’istituzione dell’ONU nata dopo la Seconda guerra mondiale per aiutare i bambini che erano stati vittime di quel conflitto. Oggi è presente in oltre 190 Paesi e agisce per tutelare i diritti dei bambini e degli adolescenti, in particolare nei Paesi poveri o in via di sviluppo, al fine di migliorare le loro condizioni di vita. Nel 1965 ha ricevuto il Premio Nobel per la pace.

L’UNICEF è nata per tutelare i diritti dei bambini.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (UNESCO) è un’agenzia dell’ONU nata per promuovere la pace e la tolleranza attraverso la cultura e l’istruzione. Le sue attività comprendono pertanto progetti scientifici, di alfabetizzazione e di formazione degli insegnanti a livello internazionale. Una sua funzione particolare è quella di individuare una lista dei patrimoni dell’umanità, cioè dei siti che per il loro valore culturale o naturalistico devono essere preservati a beneficio di tutti, nel presente e nel futuro.

L’UNESCO è stata creata per promuovere la pace attraverso la cultura.

ESEMPIO L’Italia è il Paese in testa alla classifica dei siti da tutelare: si spazia da Venezia e la sua laguna al centro storico di San Gimignano, dai Trulli di Alberobello alle isole Eolie.

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CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

LE PAROLE DEL DIRITTO

Rifugiato Lo status di rifugiato è disciplinato dalla Convenzione di Ginevra del 1951, che all’art. 1 definisce “rifugiato” «colui che, a causa di un fondato timore di persecuzione, per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale od opinione politica, si trova fuori dal Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questi timori, avvalersi della protezione di questo Paese». Richiedente asilo Si tratta di persone che nel loro Paese sono sottoposte a persecuzioni in quanto appartenenti a una determinata religione o per le proprie idee politiche e che perciò richiedono protezione a uno Stato straniero. Sono quindi persone che chiedono di ottenere lo status di rifugiato; la loro richiesta può concludersi con l’attribuzione dello status di rifugiato oppure, se non sussistono le condizioni richieste, con il rifiuto di tale status. Fino al momento della decisione, i richiedenti asilo sono considerati “presunti rifugiati” e perciò godono di protezione.

L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) è l’agenzia dell’ONU che assicura protezione internazionale e assistenza materiale ai rifugiati e a tutti coloro che sono stati costretti a lasciare la propria casa e la propria terra a causa di violenze, guerre e persecuzioni. Essa pertanto si occupa, oltre che dei rifugiati, anche degli apolidi e dei richiedenti asilo . Questi ultimi sono coloro che, lasciato il loro Paese d’origine e avendo inoltrato una richiesta di asilo, sono in attesa di una risposta dal Paese ospitante per ottenere lo status di rifugiato. ESEMPIO Negli ultimi anni moltissime persone provenienti da Siria, Afghanistan, Iraq – cioè da territori in guerra – hanno fatto domanda di asilo nei Paesi europei, ma le procedure sono spesso molto lente e complicate.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO) è l’agenzia dell’ONU che ha come obiettivo primario quello di combattere la fame nel mondo. Per raggiungere tale scopo, la FAO mette in atto politiche volte a migliorare l’agricoltura nelle zone più povere, a favorire una crescita sostenibile, a incrementare la produzione agricola e le tecniche di coltivazione. L’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), con sede a Ginevra, si pone l’obiettivo di consentire alla popolazione mondiale il raggiungimento del livello più alto di salute, intendendo non solo l’assenza di malattia ma, più in generale, una condizione di benessere fisico, mentale e sociale. Per mettere a punto le sue politiche sanitarie, l’OMS è divisa in 6 regioni geografiche (Europa, Americhe, Africa, Mediterraneo orientale, Pacifico occidentale e Sud-Est asiatico). Tale divisione consente di affrontare le diverse problematiche sanitarie sulla base delle caratteristiche socio-economiche delle zone di intervento e, quindi, delle differenti realtà ed esigenze degli Stati membri. Gli organi dell’OMS, chiamati recentemente in causa in occasione delle misure necessarie a fronteggiare l’epidemia di Covid-19, sono: ▪ il Direttore generale, che è un funzionario incaricato di compiti tecnici e amministrativi; ▪ il Consiglio esecutivo, composto da membri con specifiche competenze in ambito medico; ▪ l’Assemblea Mondiale della Sanità, alla quale partecipano tutti i 194 Paesi aderenti con diritto di voto: è il più importante organo decisionale dell’OMS ed è, infatti, incaricata di stabilire le politiche di intervento e di approvare il bilancio preventivo. ESEMPIO Nel maggio 2020, l’Assemblea Mondiale della Sanità ha adottato una risoluzione che chiede un accesso universale, tempestivo e un’equa distribuzione di qualunque prodotto efficace contro il Covid-19 e, al contempo, invita l’industria farmaceutica e i ricercatori a condividere strumenti e scoperte.

L’OMS è finanziata dagli Stati membri, con contributi fissi e contributi volontari, e da organizzazioni filantropiche private. Il bilancio, tuttavia, è in larga parte composto da donazioni vincolate a specifici progetti in determinate aree. ESEMPIO Gli Stati membri dell’ONU partecipano al finanziamento del bilancio dell’OMS solo per circa il 16%: le restanti fonti finanziarie provengono da sostenitori privati, che spesso vincolano le proprie donazioni a impieghi in specifici progetti. Per evitare

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che ciò possa limitare l’indipendenza dell’OMS, gli Stati membri hanno deciso di aumentare progressivamente i loro contributi, che dovrebbero raggiungere il 50% del bilancio complessivo entro il 2030.

Per raggiungere il suo obiettivo, l’OMS: ▪ stabilisce le norme e i criteri in materia di sanità pubblica che saranno poi ripresi dalle legislazioni dei singoli Stati; ▪ lotta contro le malattie infettive ancora presenti in vaste aree del pianeta; ▪ finanzia la ricerca medica e farmacologica, i cui risultati costituiscono la base per poter emanare le raccomandazioni in materia di politica sanitaria; ▪ fornisce aiuti in caso di calamità naturali (si pensi, per esempio, alle conseguenze sanitarie degli uragani che si abbattono con una certa regolarità in Centroamerica); ▪ gestisce le emergenze sanitarie globali, come in passato l’epidemia di SARS e oggi la pandemia di Covid-19. APPRENDI e APPLICA si avvale di varie agenzie: UNICEF, UNHCR, UNESCO, FAO, OMS ONU le sue funzioni sono

preservare la pace e la sicurezza

promuovere la tutela di diritti umani e libertà fondamentali

ha istituito la Corte internazionale di giustizia

risolvere le controversie internazionali fra Stati

Leggi il caso e completa la soluzione con le parole proposte (puoi utilizzare alcune parole anche più di una volta). Attenzione ai distrattori! Una grave crisi internazionale, scoppiata in Asia, viene portata all’attenzione dell’ONU, che riunisce urgentemente il Consiglio di sicurezza. Nel Consiglio viene messa ai voti la proposta di inviare nell’area un contingente di “caschi blu”, per dare avvio alle operazioni di pace. La proposta ottiene 9 voti su 15. I voti contrari sono quelli di Polonia, Cina, Zaire, Nuova Zelanda e Colombia, ostili all’operazione perché l’intervento è ritenuto troppo rischioso per i militari dell’ONU. ▪ Tale risoluzione risulta decisiva e può costituire un via libera per l’invio del contingente di pace dell’ONU? 5 • 9 • 10 • Cina • deliberazione • Germania • non solo • Nuova Zelanda • permanenti • Prima • Seconda • Stati Uniti • valida • veto

armonizzare le diverse iniziative nazionali

promuovere sviluppo economico, tutela degli ecosistemi ecc.

sviluppare relazioni amichevoli fra le Nazioni

No, non può costituire un via libera per l’invio del contingente di pace. Sebbene infatti sia stata raggiunta la maggioranza di …………...........……………… voti affinché la decisione sia …………...........………………, ciò non basta perché uno dei voti contrari è quello della …………...........………………: essa può, infatti, esercitare il cosiddetto potere di …………...........……………… che le deriva dall’essere uno dei …………...........……………… membri …......................………………

del Consiglio di sicurezza e che le consente

di bloccare una qualunque ………….................……………… che pure la maggioranza del Consiglio abbia assunto. È un diritto in capo ai …………...........……………… membri permanenti ( …………...........……………… , Francia, Regno Unito, Russia e …………...........………......……) in virtù del loro status di potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale ed è un diritto che ha spesso paralizzato l’attività e l’efficacia delle azioni dell’ONU.

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CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

3. La Corte penale internazionale Abbiamo già avuto modo di parlare della Corte internazionale di giustizia ( § 2.4); ebbene, in campo internazionale rivestono un ruolo fondamentale, nella tutela dei diritti, non solo le organizzazioni economiche e umanitarie ma anche le istituzioni giudiziarie, cioè Corti e Tribunali. La Corte penale internazionale giudica su crimini molto gravi.

Tra i tribunali internazionali più importanti vi è la Corte penale internazionale. È un organo permanente, con sede a L’Aia, ed è competente a giudicare individui che, come organi statali o come semplici privati, abbiano commesso gravi crimini quali il genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra.

Il genocidio è la distruzione di un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso.

Secondo la definizione adottata dall’ONU, il genocidio è costituito dagli «atti commessi con l’intenzione di distruggere, in tutto o in parte, un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso». ESEMPIO In Iraq, tra il 1973 e il 2003, il regime di Saddam Hussein portò avanti uccisioni di massa nei confronti della popolazione curda che risiedeva in territorio iracheno. Nel 1994, in Ruanda, bande di etnia Hutu massacrarono la minoranza Tutsi con l’intento di farli sparire dal loro territorio, causando circa un milione di vittime.

Sono crimini contro l’umanità le violenze e gli abusi nei confronti di popolazioni civili.

Si definiscono invece crimini contro l’umanità quelle azioni che si concretizzano in violenze e abusi nei confronti di intere popolazioni civili o parti di esse: omicidio, sterminio, riduzione in schiavitù, deportazione, tortura, stupro. ESEMPIO In Bosnia, tra il 1992 e il 1995, furono commessi sia genocidio sia crimini contro l’umanità. Le vittime del genocidio, che aveva finalità religiose e nazionali, furono i musulmani bosniaci. Essi non furono solo massacrati ma anche deportati, e le donne subirono stupri di massa.

I crimini di guerra sono quelli commessi da Forze armate violando leggi e trattati.

I crimini di guerra sono quelli commessi da Forze armate in violazione delle leggi e dei trattati internazionali, i quali prevedono il rispetto di alcune regole di civiltà anche nei conflitti. ESEMPIO È un crimine di guerra sparare contro il nemico che ha alzato bandiera bianca, o contro convogli della Croce Rossa che stanno andando in aiuto ai feriti. Lo è anche maltrattare i prigionieri e i civili.

La Corte penale internazionale si è insediata nel 2003 e da quel momento ha avviato procedimenti rispetto a gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani, verificatesi in vari Paesi sconvolti da guerre civili o da gravi crisi interne: Uganda, Repubblica Democratica del Congo, Repubblica Centrafricana.

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

ESEMPIO Attualmente, la Procura della Corte sta investigando sui fatti avvenuti, principalmente nel Nord dell’Uganda, in occasione del conflitto intervenuto tra l’esercito di Resistenza del Signore (LRA) e le autorità nazionali. Si contestano ai leader della LRA: attacchi intenzionali contro i civili e l’arruolamento forzato di bambini (crimini di guerra); stupri, omicidi e riduzioni in schiavitù (crimini contro l’umanità).

L’importanza rivestita dalla Corte penale internazionale nella formazione di un diritto costituzionale internazionale si comprende soffermandosi sul primo punto del Preambolo dello statuto istitutivo della Corte stessa, in cui viene espressa la consapevolezza che «tutti i popoli sono uniti da stretti vincoli e che le loro culture formano un patrimonio da tutti condiviso, un delicato mosaico che rischia in ogni momento di essere distrutto». Tale affermazione è un esplicito riconoscimento del fatto che i diritti umani devono essere garantiti e rispettati ovunque. Tuttavia, il peso della Corte penale internazionale appare fortemente ridimensionato se si considera che al trattato istitutivo non hanno mai aderito Paesi importanti come Stati Uniti, India, Cina, Federazione russa e Israele.

Nello statuto della Corte è riconosciuto il vincolo che unisce tutti i popoli.

4. Il Consiglio d’Europa e la Corte di Strasburgo Prettamente dedicati alla tutela dei diritti, rivestono un ruolo importantissimo anche il Consiglio d’Europa e la Corte di Strasburgo.

4.1 Il Consiglio d’Europa Il Consiglio d’Europa (che non ha nulla a che vedere con l’Unione Europea) è un’organizzazione istituita nel 1949, che ha sede a Strasburgo (in Francia). Attualmente sono 46 gli Stati che aderiscono a essa, fra i quali vi sono Italia, Francia, Germania, Svizzera e Turchia. Anche la Federazione russa era un Paese membro, ma si è autosospesa dopo lo scoppio della guerra in Ucraina per evitare il rischio di possibili condanne. APPRENDI e APPLICA CORTE PENALE INTERNAZIONALE giudica individui (organi statali o privati) che abbiano commesso

genocidio

crimini di guerra

crimini contro l’umanità

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è la Corte penale internazionale? Che cosa giudica? 2. Quali Stati non hanno aderito al trattato internazionale istitutivo della Corte penale internazionale? 3. Che cos’è il genocidio? 4. Che cosa sono i crimini contro l’umanità? 5. Che cosa sono i crimini di guerra?

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CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Il Consiglio d’Europa ha un amplissimo campo d’azione.

Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione chiamata a discutere e promuovere iniziative per la soluzione di problemi comuni ai Paesi europei, soprattutto per quanto riguarda l’affermazione e la protezione dei diritti umani. Il suo campo di azione è amplissimo. Secondo l’art. 1 dello statuto, si tratta delle «materie economiche, sociali, culturali, scientifiche e giuridiche e del mantenimento e della promozione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali».

Le iniziative del Consiglio d’Europa sono prive di efficacia giuridica finché non vengono recepite dagli Stati con leggi nazionali.

Le iniziative del Consiglio d’Europa sono essenzialmente promozionali e consistono in risoluzioni e in convenzioni rivolte agli Stati membri, con l’obiettivo che questi ultimi le traducano in norme giuridiche. Pertanto, le raccomandazioni non hanno efficacia giuridica finché non siano adottate con leggi nazionali che ne recepiscono i contenuti; le convenzioni non obbligano gli Stati finché esse non siano state ratificate, alla stregua di un qualunque trattato internazionale.

La Convenzione europea dei diritti dell’uomo contiene i diritti fondamentali riconosciuti in Europa.

Il principale atto approvato dal Consiglio d’Europa è la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), firmata a Roma nel 1950. Con successive aggiunte, contenute in protocolli allegati, la Convenzione rappresenta nel modo più completo la mappa dei diritti fondamentali che valgono in Europa. ESEMPIO L’art. 3 CEDU proibisce la tortura nonché pene o trattamenti inumani o degradanti; l’art. 5 sancisce il diritto di ciascuno alla libertà e alla sicurezza; l’art. 6 prescrive il diritto di ciascuno a un equo processo ecc.

4.2 La Corte europea dei diritti dell’uomo La Corte europea dei diritti dell’uomo è stata istituita per garantire il rispetto della CEDU.

Per garantire l’osservanza della CEDU, è stata istituita la Corte europea dei diritti dell’uomo, con sede a Strasburgo. Alla Corte possono rivolgersi gli Stati membri che lamentino un’inosservanza della Convenzione, come anche individui (non necessariamente cittadini europei), gruppi di privati oppure, ancora, organizzazioni non governative che lamentino una violazione dei diritti che la Convenzione riconosce loro, purché detta violazione sia compiuta da uno Stato firmatario della Convenzione stessa.

APPRENDI e APPLICA

CONSIGLIO D’EUROPA

promuove lo sviluppo socio-economico e culturale dei Paesi europei

ha approvato la

Convenzione europea dei diritti dell’uomo sul suo rispetto vigila la

Corte europea dei diritti dell’uomo

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Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è il Consiglio d’Europa? Qual è il suo campo d’azione? 2. Quali iniziative può prendere il Consiglio d’Europa? Quale efficacia giuridica hanno tali iniziative? 3. Che cos’è la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU)? 4. Che cos’è la Corte europea dei diritti dell’uomo? Chi vi si può rivolgere? Per ottenere cosa?

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Se riscontra l’esistenza della violazione, la Corte (detta anche Corte di Strasburgo) può riconoscere, in capo al ricorrente, il diritto a un risarcimento del danno patito: in tali casi, condanna al pagamento dello stesso lo Stato che ha determinato l’infrazione, il quale è altresì obbligato a eliminarla, ripristinando il diritto violato (per esempio, modificando una legge o riformando la sentenza da cui è derivata la violazione stessa). Negli anni, la Corte – sviluppando i principi contenuti nella CEDU – si è pronunciata su moltissimi temi: abolizione della pena di morte, divieto di tortura e dei trattamenti inumani e degradanti; eutanasia e suicidio assistito; divieto di schiavitù e di lavori forzati; diritto a un equo processo e durata ragionevole del processo stesso; e molti altri.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Riformare una sentenza Una sentenza può essere riformata – ossia modificata nel contenuto – solo fino a quando non è diventata definitiva (passata in giudicato). Una eccezione a questa regola sono i ricorsi alla CEDU, che sono ammessi solo quando i gradi di giudizio previsti dalle leggi dei singoli Paesi sono finiti.

ESEMPIO Nel 2015 la Corte di Strasburgo ha condannato l’Italia per quelli che sono tristemente noti come “i fatti di Genova”. Essa, infatti, ha ritenuto che i maltrattamenti posti in essere da esponenti delle Forze dell’ordine nel corso del G8 di Genova del 2001 dovessero essere qualificati come atti di tortura e, come tali, sanzionati per violazione dell’art. 3 CEDU (il quale proibisce la tortura). In tale circostanza è stata dichiarata l’inadeguatezza della legislazione penale italiana, che non prevedeva il reato di tortura (sicché, i responsabili di quei fatti erano stati puniti per altri reati).

5. La NATO Dopo la Seconda guerra mondiale, vi era il desiderio di pace (che era stato alla base della creazione dell’ONU): si sentiva l’esigenza di garantire la tutela dei diritti umani anche per il tramite di organi giurisdizionali, ma si avvertiva anche il timore di un nuovo scontro. Ecco perché, in quel momento storico, si sono andate affermando organizzazioni internazionali regionali, costituite da gruppi di Stati che si sono alleati tra di loro a scopo difensivo. In particolare, il timore di un’invasione sovietica nell’Europa occidentale e l’inizio della “guerra fredda” ( capitolo 1, § 1) sono alle origini della nascita della NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico), fondata nel 1949 (con il cosiddetto Patto Atlantico) e con sede a Bruxelles. Alla caduta dell’Unione Sovietica, la Nato non si è sciolta, ma si è allargata accogliendo al proprio interno i Paesi dell’Est Europa un tempo alleati dei sovietici nel cosiddetto Patto di Varsavia. La NATO è oggi un’organizzazione politica e militare che raccoglie 31 Paesi, tra cui Stati Uniti, Canada, Regno Unito, Francia, Italia e altri Stati dell’Europa occidentale e dell’Europa centro-orientale. Gran parte della sua credibilità deriva dalla potenza militare americana e dal fatto che gli USA rivestono un ruolo preminente nell’organizzazione.

La NATO è un’organizzazione politica e militare.

Principalmente, il trattato istitutivo, all’art. 5, pone in capo a ciascun Paese alleato l’obbligo di «prestare assistenza in caso di un attacco» nei confronti di un altro Stato membro. Tale attacco, infatti, viene considerato come diretto a tutti i Paesi dell’alleanza. ESEMPIO Dopo l’11 settembre 2001, giorno in cui vennero abbattute le Torri Gemelle di New York, gli Stati Uniti, per la prima volta nella storia della NATO, hanno richiesto l’intervento dell’Alleanza sulla base dell’art. 5 del trattato istitutivo.

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CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

I DOCUMENTI

del diritto

Il Trattato Nord Atlantico Preambolo

I 12 Paesi fondatori sono Belgio, Canada, Danimarca, Francia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Stati Uniti.

Washington, DC - 4 aprile 1949 Gli Stati che aderiscono al presente Trattato riaffermano la loro fede negli scopi e nei principi dello Statuto delle Nazioni Unite e il loro desiderio di vivere in pace con tutti i popoli e con tutti i governi. Si dicono determinati a salvaguardare la libertà dei loro popoli, il loro comune retaggio e la loro civiltà, fondati sui principi della democrazia, sulle libertà individuali e sulla preminenza del diritto. Aspirano a promuovere il benessere e la stabilità nella regione dell’Atlantico settentrionale. Sono decisi a unire i loro sforzi in una difesa collettiva e per la salvaguardia della pace e della sicurezza. Pertanto, essi aderiscono al presente Trattato Nord Atlantico: Articolo 1 Le parti si impegnano, come stabilito nello Statuto delle Nazioni Unite, a comporre con mezzi pacifici qualsiasi controversia internazionale in cui potrebbero essere coinvolte, in modo che la pace e la sicurezza internazionali e la giustizia non vengano messe in pericolo, e ad astenersi nei loro rapporti internazionali dal ricorrere alla minaccia o all’uso della forza assolutamente incompatibile con gli scopi delle Nazioni Unite. […] Articolo 5 Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell’America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite , assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. Ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza. Queste misure termineranno allorché il Consiglio di Sicurezza avrà preso le misure necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Art. 51 Statuto delle Nazioni Unite Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. […]

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Hanno poi aderito: 1952 Grecia e Turchia 1955 Germania Federale 1982 Spagna 1999 Repubblica Ceca, Polonia, Ungheria 2004 Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania, Slovacchia e Slovenia 2009 Albania e Croazia 2017 Montenegro 2020 Macedonia del Nord 2023 Finlandia e Svezia (adesione non ancora ultimata)

Principio della difesa collettiva dell’Alleanza

Nel 2021 gli stati membri hanno deciso di considerare come paragonabili a un attacco armato determinate attività informatiche in grado di causare vasti danni infrastrutturali a un Paese dell’Alleanza reato di cyber attacco

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

APPRENDI e APPLICA NATO

fondata nel 1949 con il cosiddetto “Patto Atlantico”

raccoglie 31 Paesi (32 quando sarà completata l’adesione della Svezia)

è un’organizzazione politica, militare e territoriale

ciascun Paese alleato deve prestare assistenza in caso di un attacco nei confronti di un altro Stato membro

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Perché dopo la Seconda guerra mondiale si è sentita l’esigenza di costituire organizzazioni internazionali regionali? 2. Quando è stata fondata la NATO e per quale scopo? 3. Quali sono gli Stati aderenti al trattato NATO? 4. Quale obbligo introduce l’art. 5 del Trattato istitutivo della NATO?

6. L’Organizzazione Mondiale del Commercio Accanto alle organizzazioni citate, se ne sono sviluppate altre di carattere più prettamente economico. Fra le organizzazioni con fini economici, ricordiamo l’Organizzazione Mondiale del Commercio (World Trade Organization, WTO), nata nel 1995 con l’obiettivo di liberalizzare progressivamente il commercio mondiale.

Il fine della WTO è liberalizzare il commercio mondiale. LE PAROLE DEL DIRITTO

I suoi organi principali sono la Conferenza dei Ministri, che si riunisce ogni 2 anni, e il Consiglio generale. Entrambi sono composti dai rappresentanti di tutti i membri dell’Organizzazione e a essi sono affidate competenze generali. L’obiettivo principale della WTO è quello di uno sviluppo armonico del commercio internazionale sulla base del principio di non discriminazione nei rapporti commerciali. La WTO, pertanto: ▪ si propone l’abbassamento progressivo delle tariffe doganali esistenti tra i diversi Paesi, per favorire il commercio internazionale e la globalizzazione; ▪ dirime le questioni giuridiche che insorgono tra Paesi nell’ambito del commercio internazionale; ▪ è sede ufficiale delle trattative mondiali in tema di commercio e scambi. Nonostante questi obiettivi possano essere giudicati in astratto positivamente, questa istituzione è stato oggetto di numerose critiche, soprattutto in tempi recenti. Il movimento internazionale No global , nato alla fine degli anni Novanta del secolo scorso negli Stati Uniti e poi trasformatosi nel movimento New global , ha, infatti, più volte accusato la WTO di essere attenta ai soli aspetti commerciali, di ignorarne le gravi ricadute sull’ambiente e sui diritti umani, e di consentire l’adesione alla propria organizzazione anche a Stati non democratici.

No global e New global A Seattle, nel 1999, si è svolta una manifestazione di protesta durante la riunione dei membri della WTO che ha segnato la nascita di un movimento mondiale contrario alla globalizzazione (No global), accusata di essere la causa sia dell’aumento delle disuguaglianze socio-economiche sia dell’accresciuto potere delle imprese multinazionali, le quali riescono ormai a imporsi sugli Stati nazionali. In seguito, il movimento ha abbandonato la linea della sola critica per abbracciare una visione di controllo della globalizzazione (New global) ritenuto necessario per garantire la tutela dei diritti umani in un mondo in cui il potere economico li mette in discussione.

391

CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

ESEMPIO Sotto certi aspetti, l’apertura della Cina al mercato globalizzato può essere considerata con favore, ma ciò ha comportato un abbassamento del costo di alcuni prodotti, il che ha spinto gli imprenditori a cercare una manodopera a un minore costo e a delocalizzare. Questo, a sua volta, ha creato problemi di occupazione nei Paesi dell’Occidente e ha, in generale, diminuito le tutele dei lavoratori nel mondo.

7. Il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale 7.1 Il Fondo Monetario Internazionale Il Fondo Monetario Internazionale promuove la cooperazione monetaria internazionale.

Il Fondo Monetario Internazionale (FMI) è un’istituzione finanziaria internazionale creata nel 1944, a seguito degli Accordi di Bretton Woods, per promuovere la cooperazione monetaria internazionale. Gli obiettivi dell’FMI sono: ▪ promuovere la cooperazione monetaria internazionale, la stabilità negli scambi e un sistema di tassi di cambio ordinato; ▪ sostenere la crescita economica e l’occupazione; ▪ offrire assistenza finanziaria a Paesi con difficoltà di bilancio; ▪ evitare il ripetersi delle svalutazioni monetarie che avevano contribuito alla crisi economica mondiale del 1929.

Il FMI concede prestiti anche al fine della ristrutturazione del debito estero.

Attualmente il Fondo Monetario Internazionale si occupa, per lo più, di concedere prestiti agli Stati membri e, in particolare, focalizza la propria azione sulla ristrutturazione del debito estero (cioè il debito collettivo contratto da un Paese con Governi ed enti pubblici di un altro Paese) delle Nazioni più povere.

APPRENDI e APPLICA

ORGANIZZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO

si propone di ridurre le tariffe doganali

si pone l’obiettivo generale di uno sviluppo armonico del commercio internazionale

dirime le questioni giuridiche nell’ambito del commercio internazionale

è sede ufficiale delle trattative mondiali in tema di commercio e scambi

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cos’è l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO)? 2. Quali sono gli organi principali della WTO? 3. Qual è l’obiettivo della WTO?

392

4. Attraverso quali interventi la WTO cerca di raggiungere il suo obiettivo? 5. Perché l’operato della WTO è stato oggetto di vivaci critiche?

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Più precisamente, il FMI sostiene questi Paesi, concedendo prestiti o aiutandoli a ripagare il proprio debito, ma, in cambio, impone loro piani di aggiustamento strutturale, finalizzati a risolvere i problemi economici degli stessi. Questi piani implicano, generalmente, la svalutazione della moneta nazionale, forti tagli alle spese pubbliche, aumento delle imposte, privatizzazioni e l’eliminazione di qualsiasi forma di controllo dei prezzi. Tutto ciò, sovente, provoca conseguenze peggiori di quelle che derivano dall’indebitamento, impoverendo la popolazione. Anche il FMI, come la WTO, non è esente da critiche da parte dei movimenti New global. Questi ultimi accusano il Fondo di essere un’istituzione manovrata dai poteri economici e politici del Nord del mondo (in particolare dagli Stati Uniti) a danno dei Paesi poveri o in via di sviluppo. ESEMPIO La Grecia, dal 2010 in avanti, in cambio dei prestiti ricevuti dall’FMI (e dall’UE), ha dovuto attuare una politica di austerity che ha creato non pochi problemi sociali, in ragione proprio della severità della stessa.

7.2 La Banca Mondiale La Banca Mondiale (BM) è stata anch’essa istituita nel 1944 a seguito degli Accordi di Bretton Woods. Comprende due istituzioni internazionali: la Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo e l’Agenzia Internazionale per lo Sviluppo, entrambe create per lottare contro la povertà e per organizzare aiuti e finanziamenti agli Stati in difficoltà.

La Banca Mondiale ha il fine di organizzare finanziamenti per gli Stati in difficoltà.

La sede della Banca Mondiale è a Washington (capitale degli USA); il Presidente è eletto per 5 anni dal Consiglio di amministrazione della Banca. Fa parte delle istituzioni specializzate dell’ONU.

APPRENDI e APPLICA NEL 1944 SONO ISTITUITI

FMI (Fondo Monetario Internazionale)

BM (Banca Mondiale)

promuove la cooperazione monetaria internazionale e la stabilizzazione dei cambi

offre finanziamenti agli Stati in difficoltà

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. facilita l’espansione economica

fornisce assistenza finanziaria agli Stati membri con provvisori squilibri di bilancio

1. Quando è stato istituito il Fondo Monetario Internazionale (FMI)? 2. Quali sono gli obiettivi del FMI? 3. Che cosa riguardano gli interventi più frequenti del FMI? 4. Che cosa sono i Piani di aggiustamento strutturale? 5. Perché l’operato del FMI è stato oggetto di vivaci critiche? 6. Che cos’è la Banca Mondiale? Da quali istituzioni è composta? 7. Quali sono gli obiettivi della Banca Mondiale?

393

CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

SINTESI del capitolo 2

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

Quali obiettivi persegue l’ONU? L’obiettivo principale è quello di mantenere la pace e la sicurezza internazionali, cooperando nella risoluzione dei problemi internazionali e nella promozione dei diritti umani e delle libertà fondamentali (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo).

ONU

persegue soprattutto gli

obiettivi di

pace

sicurezza

diritti umani

Quali sono gli organi dell’ONU?

opera attraverso

L’Assemblea generale si riunisce regolarmente per esaminare i problemi mondiali più pressanti. Può fare solo raccomandazioni non vincolanti. Il Consiglio di sicurezza è composto da 15 membri di cui 5 permanenti e ha il potere di prendere decisioni per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Il Segretario generale ha compiti esecutivi e di rappresentanza ed è considerato un mediatore di pace.

organi

tra cui i principali sono

Assemblea generale

Consiglio di sicurezza

Segretario generale

Quali strumenti può attivare il Consiglio di sicurezza per il mantenimento della pace? Il Consiglio di sicurezza può svolgere mediazioni e promuovere la stipulazione di trattati tra gli Stati in conflitto. Se queste non fossero possibili, può decidere l’interruzione dei rapporti diplomatici o l’embargo; come ultima risorsa è previsto l’intervento militare nei soli casi previsti dallo Statuto.

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

CORTE PENALE INTERNAZIONALE giudica individui (organi statali o privati) che hanno commesso

genocidio

crimini contro umanità

crimini di guerra

Che cosa s’intende con genocidio? Il genocidio si concretizza in atti commessi con l’intenzione di distruggere, in tutto o in parte, un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso.

Quando si può parlare di crimini contro l’umanità e di crimini di guerra? Sono crimini contro l’umanità violenze e abusi nei confronti di popolazioni civili con omicidi, stermini, riduzione in schiavitù, deportazioni, torture, stupri. Sono crimini di guerra quelli commessi da Forze armate in violazione delle leggi e dei trattati internazionali, che prevedono il rispetto di alcune regole di civiltà anche nei conflitti.

ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI tra le più rilevanti vi sono

WTO

FMI

Banca Mondiale

NATO

Consiglio d’Europa

Quali funzioni svolge la WTO? L’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) persegue la liberalizzazione del commercio internazionale, anche attraverso la riduzione di barriere e dazi doganali.

Quali funzioni svolge l’FMI? E la Banca Mondiale? L’FMI promuove la cooperazione monetaria internazionale e la stabilizzazione dei cambi e fornisce assistenza finanziaria agli Stati membri con provvisori squilibri di bilancio. Funzione simile svolge anche la Banca Mondiale, che offre finanziamenti agli Stati in difficoltà.

Che cos’è la NATO? La NATO è un’alleanza politica e militare a carattere regionale, che raccoglie i Paesi del Nord Atlantico: America settentrionale ed Europa.

Quale funzione svolge il Consiglio d’Europa? Il Consiglio d’Europa promuove lo sviluppo socioeconomico e culturale dei Paesi europei con la collaborazione della Corte europea dei diritti dell’uomo.

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CAPITOLO 2

| LE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

VERIFICA del capitolo 2

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. La Francia è un membro permanente del Consiglio di sicurezza dell’Onu.

……................................................

senza chiedere nulla in cambio.

La WTO svolge la funzione di mediatore di pace.

3. L’embargo è una misura che può servire a esercitare pressioni su uno Stato.

e sociale. Fra i suoi compiti possiamo citare: la lotta contro le malattie

……................................................

2. Il Consiglio di sicurezza dell’Onu non può mai autorizzare l’uso della forza.

mondiale il più alto livello di ……................................................ , intesa come condizione di benessere fisico,

ancora presenti in vaste aree del

pianeta; il finanziamento della ……................................................ medica e farmacologica e la gestione delle ……........................................................

sanitarie globali.

4. La NATO è un’organizzazione nata a scopo difensivo.

5. L’UNHCR assicura protezione internazionale e assistenza materiale ai rifugiati.

6. Il FMI concede prestiti agli Stati in difficoltà, 7.

8. La Banca Mondiale è stata istituita a seguito degli Accordi di Bretton Woods.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. L’ONU (acronimo di ................................................................................................ ............................................................ ……................................................

) è un’organizzazione a vocazione

di cui fanno parte ……........................ Stati.

Essa mira principalmente a preservare la ….….......................... e la sicurezza internazionale, agevolare la risoluzione dei problemi internazionali, promuovere la tutela dei diritti e delle libertà nonché il ……..................................................................................

, sociale e culturale.

A tal fine, gli Stati membri dell’ONU hanno adottato la ……...................................................................................................................................................... , altre dichiarazioni più particolari nonché ……............................. ............................

per lo sviluppo sostenibile.

2. Fra le ……................................................ specializzate attraverso cui opera l’ONU, riveste un ruolo fondamentale l’OMS (acronimo di ……............................................................................................................... ............................................................

), la quale ha sede a ……................................

e persegue l’obiettivo di garantire alla popolazione

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C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

1. Nel corso di una guerra atroce, i soldati di uno schieramento torturano in modo violento i cittadini dell’altro schieramento. ▪ Di quale crimine potrebbero rispondere detti individui dinanzi alla Corte penale internazionale? a Crimine contro l’umanità. b Genocidio. c Reato di tortura. d Crimine di guerra.

2. Gli Stati Uniti e la Federazione russa si trovano a fronteggiarsi in uno Stato terzo: la pace internazionale è fortemente a rischio.

▪ A tuo parere, che cosa può fare il Consiglio di sicurezza dell’ONU al riguardo? a Nulla, perché la questione non è di sua

competenza. b Nulla, perché verosimilmente almeno uno dei due Paesi eserciterà il suo diritto di veto. c Può disporre un embargo che coinvolga entrambi i Paesi. d Può decidere di ricorrere all’uso della forza.

3. All’interno della Germania una minoranza di lingua svedese decide di dichiararsi indipendente e, al contempo, di dichiarare guerra alla Germania. Il nuovo Stato così costituito manifesta poi all’ONU la volontà di aderire alla sua organizzazione. ▪ Secondo te, può divenire uno Stato membro dell’ONU?

UNITÀ 5

a No, poiché non lo si può ritenere uno Stato

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Preparati al colloquio

sovrano amante della pace. c No, poiché l’ONU non consente nuove adesioni.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo.

d No, perché l’ONU è un’organizzazione a

▪

Consiglio di sicurezza AUTOCORREZIONE Organo che in caso di controversie può svolgere un’attività di mediazione, oppure può indirizzare gli Stati membri dell’ONU a tenere certi comportamenti.

▪

Consiglio d’Europa Organizzazione che promuove iniziative per la soluzione di problemi comuni ai Paesi europei, soprattutto per quanto riguarda l’affermazione e la protezione dei diritti umani.

▪

NATO Organizzazione politica e militare che raccoglie 31 Paesi. Il trattato istitutivo, all’art. 5, pone in capo a ciascun Paese alleato l’obbligo di «prestare assistenza in caso di un attacco» nei confronti di un altro Stato membro.

b Sì, poiché l’ONU è a vocazione universale.

carattere regionale che non include al suo interno Stati europei.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Due Stati si trovano a discutere sul significato da attribuire a un articolo di un accordo stipulato fra loro: l’uno ritiene che vada letto in un certo modo, l’altro sostiene esattamente l’opposto. Uno dei due decide pertanto di ricorrere dinanzi alla Corte internazionale di giustizia, nonostante sia ben consapevole che l’altro non ha alcuna intenzione di accettare la sua giurisdizione.

▪ La Corte internazionale di giustizia sarà in grado di risolvere la controversia?

2. Se la Francia dovesse subire un attacco militare da uno Stato straniero, gli Stati Uniti, il Canada e l’Italia dovrebbero prestarle aiuto.

▪ È corretto? E quale trattato lo imporrebbe? 3. Una coppia di cittadini italiani ha un figlio generato all’estero attraverso la gestazione da parte di una terza persona (“gestazione per altri”). Carlo è il padre biologico e Marta è la madre intenzionale. Tornati in Italia, viene loro rifiutata la registrazione del bambino negli atti di stato civile come loro figlio. La coppia lamenta di non poter ottenere il riconoscimento in Italia della filiazione legalmente accertata all’estero e denuncia una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, sancito dall’articolo 8 della CEDU. Il Governo italiano risponde che il rigetto della domanda volta a ottenere la trascrizione nei registri dello stato civile dell’atto di nascita straniero è previsto dalla legge in quanto la GPA è vietata. La Corte costituzionale italiana ha precisato che, nel caso di GPA, non è in discussione il diritto alla genitorialità delle persone che si prendono cura del bambino, ma l’interesse del minore, e ha ritenuto che questo interesse dovesse essere bilanciato con l’obiettivo legittimo del sistema giuridico, che è quello di disincentivare il ricorso alla GPA, pratica sanzionata dal diritto penale.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Qual è la funzione del Consiglio di sicurezza? Perché rischia di non riuscire a svolgerla adeguatamente? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – introduci il discorso sull’ONU: spiega velocemente le finalità che detta organizzazione persegue; – spiega, quindi, la funzione del Consiglio di sicurezza dell’ONU; – parla della sua composizione e di come prenda le sue decisioni; – soffermati sulla problematicità che ne emerge; – concludi, provando a immaginare quale soluzione potrebbe essere adottata per risolvere il problema citato. 2. In quali modi l’ONU può risolvere le controversie che nascono fra Stati? 3. Qual è il campo di azione del Consiglio d’Europa? 4. Qual è il principale scopo della NATO? 5. Cita qualche esempio di dichiarazione approvata dall’ONU. 6. Quali sono gli svantaggi dei piani di aggiustamento strutturale imposti dal FMI? 7. A quale scopo è stata istituita la Banca Mondiale? E di quali istituzioni si compone? 8. Quali sono le funzioni esercitate dal Segretario generale dell’ONU?

▪ Quali interessi deve cercare di bilanciare la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo?

397

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Tiziana, imprenditrice nel settore manifatturiero

Le imprese internazionalizzate

IL CASO Tiziana produce elegantissima biancheria per la casa e la sua impresa è leader a livello nazionale. Per poter espandere il suo mercato, decide di internazionalizzare la sua produzione. Poiché non vuole rischiare di aprire uno stabilimento produttivo all’estero, non sapendo come saranno accolti i suoi prodotti da consumatori con una diversa cultura, decide di fare un accordo con un’impresa tedesca che provvederà a mettere in commercio e pubblicizzare il suo prodotto su tutto il territorio tedesco mediante una nuova rete di distribuzione. Quale tipo di accordo le conviene fare? LA SOLUZIONE L’accordo di cooperazione (joint venture) consente di realizzare un investimento diretto all’estero ripartendo il rischio dell’operazione. In particolare, con una joint venture di tipo contrattuale, Tiziana coinvolge l’impresa tedesca in modo stabile e si avvantaggia della sua conoscenza del mercato tedesco.

1. La globalizzazione economica Quando si parla di globalizzazione si fa riferimento a un concetto multidimensionale: essa costituisce un processo di progressiva integrazione tra le diverse parti del mondo da un punto di vista economico, culturale, giuridico e politico. La globalizzazione riguarda la produzione e la distribuzione dei prodotti a livello internazionale.

Sotto il profilo economico il processo di globalizzazione investe il fenomeno della produzione e della distribuzione di prodotti di varia natura e, in particolare, i processi decisionali che regolano queste attività. Lo sviluppo del commercio internazionale implica che le singole imprese debbano procedere tenendo conto delle caratteristiche di un mercato sempre più ampio e articolato. Da decenni, ormai, le imprese avvertono la necessità di ampliare gli ambiti della propria attività anche al di fuori del mercato nazionale. Pertanto, anche se un’impresa non fosse attratta dalla globalizzazione, è inevitabile che essa sia comunque interessata dal fenomeno in questione, tanto da dover compiere scelte imprenditoriali che ne tengano conto. ESEMPIO Il piccolo imprenditore italiano deve competere con una moltitudine di imprese, sia italiane sia estere. Sa che se terrà troppo alti i prezzi, i consumatori prediligeranno i prodotti di multinazionali che possono garantire prezzi minori, in ragione di economie di scala; sa anche che marchi stranieri possono esercitare un certo fascino, ragione per cui dovrà immaginare come confrontarsi con essi sul mercato.

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

2. L’internazionalizzazione Con il termine internazionalizzazione si indica l’espansione geografica delle attività economiche di un’impresa al di fuori del proprio mercato nazionale. Il processo di internazionalizzazione è in grado di alimentare il fenomeno della globalizzazione, di cui abbiamo parlato poco fa.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

2.1 I vantaggi dell’internazionalizzazione L’internazionalizzazione consente vantaggi innegabili: l’accesso a risorse locali e a nuovi mercati (e quindi a nuovi profitti), maggiore forza competitiva, e anche occasioni di apprendimento da realtà diverse dalla nostra. Più precisamente, un’impresa può essere tentata dall’internazionalizzazione per diversi motivi; essa consente infatti di: ▪ raggiungere maggiori dimensioni e così divenire sempre più competitiva nel proprio settore di attività; ▪ ottenere più facilmente risorse tramite la collaborazione con imprese straniere; ▪ commercializzare all’estero gli eccessi di capacità produttiva; ▪ consolidare la propria presenza a livello internazionale; ▪ accedere al mercato internazionale dei capitali; ▪ conseguire una maggiore efficienza ed efficacia nel servire la clientela estera; ▪ collaborare con le imprese che operano nel Paese ospitante al fine di ridurre i rischi e superare le barriere normative e tariffarie; ▪ contrastare più efficacemente le imprese concorrenti e così non perdere quote di mercato. APPRENDI e APPLICA

INTERNAZIONALIZZAZIONE

è l’espansione delle attività economiche di un’impresa al di fuori del proprio mercato nazionale

i principali vantaggi sono

accesso a nuovi mercati (e nuovi profitti)

maggiore forza competitiva

RISOLVI IL CASO La Alfa S.p.A. produce biciclette da utilizzare per muoversi nelle città, dotate di cestello portaoggetti e di seggiolino per i bambini. Il prodotto è rivolto espressamente alle famiglie con figli e di conseguenza la bicicletta è dotata di numerosi accorgimenti per garantire la sicurezza dei bambini. Per poter contenere i costi, deve utilizzare gli impianti di produzione al massimo livello possibile, ma il mercato nazionale è caratterizzato da una domanda

occasioni di apprendimento da nuove realtà

insufficiente perché i genitori preferiscono portare i figli a scuola con la propria automobile. Studiando il mercato di altri Paesi, gli amministratori si accorgono che in Danimarca e nei Paesi Bassi le biciclette sono adoperate dalla quasi totalità delle famiglie, per cui decidono di aprire nuove sedi in questi Paesi per commercializzare il prodotto. ▪ Che tipo di scelta ha fatto l’impresa? Qual è il vantaggio che le procura questa scelta?

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CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

ESEMPIO Una casa di moda italiana potrebbe superare un calo della domanda nel mercato nazionale internazionalizzando la propria impresa per conquistare nuove posizioni all’interno del mercato mondiale.

2.2 Scelta dei Paesi I fattori che incidono nella scelta dei Paesi stranieri sono l’attrattività e l’accessibilità.

Così come è importante riflettere sulla scelta dell’internazionalizzazione, allo stesso modo è fondamentale scegliere attentamente il Paese al quale rivolgere attenzione, sulla base di un’analisi accurata, basata su informazioni esaurienti e aggiornate. Rilevante, a tal fine, può risultare il sostegno pubblico alle imprese che intendono internazionalizzare, tramite la raccolta e la messa a disposizione delle informazioni utili e il sostegno sul posto agli imprenditori che si recano all’estero per svolgere trattative e stipulare accordi ( § 3). Il fatto che i propri prodotti siano apprezzati all’estero può, in effetti, risultare un importante indicatore della qualità dell’economia di un Paese, oltre che un importante canale di incremento della ricchezza nazionale. In particolare, due sono i fattori da tenere nella debita considerazione quando si sceglie il Paese straniero in cui espandere le proprie attività: ▪ in primo luogo, l’attrattività del Paese straniero, da valutare sulla base di alcuni parametri, quali – per esempio – le sue dimensioni e il grado di richiesta del prodotto da porre sul mercato; ▪ in secondo luogo, l’accessibilità del Paese straniero, da verificare con riferimento alla presenza di ostacoli o barriere al suo ingresso.

3. Gli impedimenti e gli incentivi 3.1 Le barriere all’ingresso di un Paese (tariffarie e non tariffarie) Prima di avviare un’attività a carattere internazionale, un’impresa deve essere consapevole anche degli ostacoli e rischi che si troverebbe ad affrontare, specie in questo periodo storico. Il protezionismo fu superato dagli accordi di libero scambio fra molti Paesi.

Tra gli ostacoli più rilevanti ci sono le barriere poste a difesa dell’economia interna di un Paese. Il complesso di tali barriere si definisce protezionismo: è stato molto marcato negli anni Trenta del Novecento, ma ha lasciato successivamente il posto al graduale ampliamento del commercio internazionale conseguente alla caduta di molti divieti. In particolare, sono stati stipulati accordi di libero scambio tra diversi Paesi per facilitare il movimento delle merci in un’ottica globalizzata. ESEMPIO Nel 1994, tra gli Stati Uniti, il Canada e il Messico fu stipulato il NAFTA (North American Free Trade Agreement), con l’obiettivo dichiarato di eliminare progressivamente tutte le barriere tariffarie in vigore tra i Paesi aderenti. Anche il percorso di integrazione europea ha condotto all’unione doganale, proprio per evitare che vi fossero dette barriere. E la già citata WTO ( capitolo 2, § 6) si adopera da anni per eliminare le stesse e favorire lo sviluppo del commercio internazionale.

Oggi la globalizzazione è in crisi e c’è un ritorno delle politiche protezionistiche.

400

Oggi, tuttavia, si assiste a un ritorno delle politiche protezionistiche: la globalizzazione è in crisi e le opinioni pubbliche di tutto l’Occidente sono divenute nei suoi confronti scettiche o apertamente ostili. La promessa iniziale che tutti

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

avrebbero tratto vantaggio da un’economia globale è stata disattesa: non solo non vi è stata maggiore ricchezza per tutti, ma si sono determinate ulteriori disuguaglianze sia tra gli Stati sia tra le classi sociali. ESEMPIO I New global sostengono che la globalizzazione abbia, fra le altre cose, comportato una delocalizzazione della produzione in Paesi in cui il lavoro è sottopagato e non vi è grande rispetto per l’ambiente, con conseguenze ambientali e sociali importanti: per esempio, la delocalizzazione riduce l’occupazione in Italia, il che comporta anche che i lavoratori abbiano meno forza nel rivendicare migliori condizioni lavorative.

Per questi e altri motivi, le trattative per un accordo di libero scambio avviate tra Stati Uniti ed Europa (accordo noto come TTIP, Transatlantic Trade and Investment Partnership) sono state giudicate da diverse parti dannose a livello ambientale e sociale. Esso, quindi, ha incontrato la resistenza di diversi Paesi europei e dopo la recente svolta protezionistica della politica statunitense è assai difficile che si possa arrivare a una sua conclusione. Le barriere poste all’ingresso di un mercato estero si distinguono in tariffarie e non tariffarie. Esse possono impedire del tutto, o comunque rendere più complesso, il processo di internazionalizzazione delle imprese.

Le barriere poste all’ingresso di un mercato estero possono essere tariffarie e non tariffarie.

Le barriere tariffarie consistono nei cosiddetti dazi doganali. Essi sono i tributi, ossia i prelievi coattivi di una somma di denaro a favore dello Stato, che devono essere pagati sul valore e sulla quantità di prodotti importati all’interno di quello Stato.

Le barriere tariffarie consistono nei dazi doganali.

Le conseguenze dell’introduzione di un dazio sulle importazioni hanno una duplice natura, a seconda che si riferiscano alle imprese straniere o a quelle nazionali. Infatti: ▪ le imprese straniere ne sono penalizzate, dal momento che il dazio è un costo aggiuntivo di produzione che può essere sostenuto dalle imprese importatrici oppure scaricato sui consumatori con un aumento del prezzo dei loro prodotti; ▪ le imprese nazionali, invece, ne sono avvantaggiate, dal momento che non devono sopportare il costo di produzione costituito dal dazio e, a parità degli altri costi, possono, dunque, beneficiare di un margine di profitto maggiore oppure scegliere di offrire un prezzo minore ed essere così più competitive. Pertanto, la presenza di dazi in un Paese straniero rappresenta senza dubbio un impedimento al processo di internazionalizzazione, in quanto l’impresa che voglia esportare i propri prodotti sa che deve scegliere su chi far gravare il dazio da un punto di vista economico: se lo sopporterà lei stessa, godrà di minori profitti (esportare potrebbe diventare poco conveniente), ma se lo farà gravare sul consumatore, diventerà meno competitiva. ESEMPIO Si consideri il caso di un dazio imposto dall’Unione Europea sulle importazioni di una determinata categoria di beni provenienti dalla Cina. In questo modo sarebbero avvantaggiati i produttori europei rispetto a quelli asiatici: la preclusione imposta a livello dell’Unione, infatti, renderebbe i prodotti di origine asiatica meno competitivi nel mercato interno europeo.

401

CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

Esistono diverse modalità per eludere le barriere tariffarie.

Tuttavia, ci sono modi per evitare, in parte o del tutto, il pagamento di un dazio. Infatti, un’impresa che aspiri a vendere all’estero i propri prodotti può produrli, in tutto o in parte, all’estero, così eludendo la barriera tariffaria. Più precisamente: ▪ può compiere all’estero il solo assemblaggio finale delle merci; ▪ può produrre nel Paese estero alcune parti dei prodotti poi finiti che vuole immettere sul mercato; ▪ può produrre nel Paese estero l’intero bene, attraverso un investimento diretto all’estero oppure tramite la conclusione di un accordo commerciale con un’impresa straniera ( § 4). ESEMPIO Si pensi a un’impresa giapponese che in Italia si occupa soltanto di assemblare la componentistica (prodotta in Giappone) di un PC.

Le barriere non tariffarie consistono in strumenti per limitare le importazioni dall’estero.

Le barriere non tariffarie sono misure che un Paese può adottare per limitare le importazioni dall’estero e, così, proteggere le imprese nazionali dalla concorrenza di quelle straniere. Le più note barriere non tariffarie sono:

LE PAROLE DEL DIRITTO

Commodity Dal francese commodité, “vantaggio”, “convenienza”, indica le materie prime che sono beni fungibili, ossia interscambiabili per soddisfare un determinato bisogno. Per questa loro caratteristica sono negoziabili in modo semplice poiché sono facilmente confrontabili dagli acquirenti.

▪ i contingentamenti delle importazioni, cioè le limitazioni alla quantità massima dei prodotti di un dato genere importabili in un anno (gli Stati Uniti, per esempio, hanno un contingentamento delle importazioni di formaggi stranieri); ▪ le restrizioni volontarie alle esportazioni, cioè un contingentamento alle esportazioni amministrato dal Paese esportatore. Esse sono normalmente imposte dal Paese importatore e accettate da quello esportatore per evitare ulteriori restrizioni agli scambi (restrizioni nazionali all’esportazione sono state imposte, per esempio, ai piccoli e medi allevatori inglesi a seguito dell’epidemia di afta epizootica); ▪ i cosiddetti commodity agreements, ossia accordi commerciali conclusi tra un gruppo di Paesi per stabilizzare il commercio e i prezzi di alcuni beni, a vantaggio dei Paesi medesimi. ESEMPIO Nel 2003 è stato concluso un accordo tra i 7 Paesi esportatori di cacao più importanti e i maggiori Paesi importatori, tra cui l’Unione Europea, la Federazione russa e la Svizzera. L’obiettivo era quello di promuovere la produzione di cacao e di stabilizzarne i prezzi, poiché stavano calando.

3.2 Gli incentivi In via tendenziale, ogni Stato vuole ridurre le importazioni (che rischiano di danneggiare le imprese locali) e, viceversa, ampliare le esportazioni (che invece le avvantaggiano). Gli incentivi pubblici alla internazionalizzazione consistono in informazioni sui mercati esteri e agevolazioni finanziarie.

402

Gli ostacoli al fenomeno della globalizzazione convivono con incentivi adottati dai Governi dei diversi Paesi del mondo per favorirla, sostenendo le ambizioni internazionali delle proprie imprese nazionali. Dal momento che l’economia di un Paese nel suo complesso potrebbe essere avvantaggiata dalla “conquista” di un mercato globale da parte delle imprese nazionali (l’aumento delle esportazioni consentirebbe infatti un incremento del reddito e della ricchezza nazio-

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

nale), i Governi intervengono al fine di promuovere, sostenere e incentivare l’internazionalizzazione delle imprese. Questi interventi consistono in informazioni pubbliche sui mercati esteri (per esempio, i rapporti sul commercio internazionale) e in agevolazioni di carattere finanziario (per esempio, finanziamenti agevolati e contributi finanziari per lo svolgimento di attività promozionali). ESEMPIO Al fine di dare maggiore forza alle piccole e medie imprese (PMI), che rischiano di vedersi schiacciate da un mercato globalizzato, il Governo italiano (insieme all’UE) cerca da anni di sostenere il percorso di internazionalizzazione delle stesse: negli ultimi anni ha previsto un Fondo start up per l’internazionalizzazione; ha erogato voucher per l’internazionalizzazione; si avvale tuttora della SIMEST s.p.a. per offrire alle imprese finanziamenti agevolati che consentano loro di aprirsi alle esportazioni ecc. Al medesimo fine, il Ministero degli Affari esteri – grazie alla piattaforma InfoMercatiEsteri – è in grado di fornire alle imprese italiane un’ampia gamma di informazioni su opportunità di mercato, possibilità di partnership con aziende situate all’estero, ostacoli agli scambi, criticità negli investimenti e così via.

APPRENDI e APPLICA GLOBALIZZAZIONE ECONOMICA è

ostacolata

incentivata

da interventi pubblici come

il ritorno delle politiche protezionistiche

barriere poste all’ingresso di un mercato estero

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa sono le politiche protezionistiche? Che andamento hanno avuto queste politiche nel corso del tempo? 2. Quali critiche sono state avanzate nei confronti degli accordi per realizzare il libero scambio tra Stati? 3. Che cosa sono le barriere tariffarie? Quali sono i loro effetti sulle imprese nazionali e su quelle straniere? 4. Quali sono i modi per evitare di subire le barriere tariffarie? 5. Che cosa sono le barriere non tariffarie? Quali sono le tipologie più importanti? 6. In che cosa si sostanziano gli incentivi pubblici alla internazionalizzazione?

informazioni pubbliche sui mercati esteri

agevolazioni finanziarie

RISOLVI IL CASO In uno Stato membro dell’UE gli autotrasportatori sono in sciopero perché ritengono che la competizione di imprese straniere, che pagano agli autisti salari più bassi, sia la causa della riduzione dei loro ricavi. Il Governo di quello Stato accoglie le loro rimostranze e impone a tutte le imprese del settore operanti sul territorio nazionale requisiti tecnici supplementari rispetto alle norme europee. Tali requisiti generano oneri amministrativi che impattano molto di più sulle imprese degli altri Stati dell’Unione, perché sono consolidati per le imprese nazionali, ma non per quelle straniere. ▪ Qual è il motivo di questa normativa?

403

CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

4. Modalità dell’internazionalizzazione L’internazionalizzazione può realizzarsi in modi diversi. In particolare, attraverso: ▪ l’esportazione (o espansione mercantile o export); ▪ gli accordi contrattuali con un’impresa situata nel mercato estero; ▪ la cooperazione con un’impresa localizzata nel mercato estero; ▪ l’investimento diretto all’estero (detto IDE) e l’eventuale trasformazione in impresa multinazionale.

4.1 L’esportazione indiretta e l’esportazione diretta Con l’esportazione, un’impresa produce nel Paese d’origine e commercializza nel Paese straniero.

L’esportazione (o espansione mercantile o export) è quel fenomeno in base al quale i prodotti realizzati nel Paese d’origine sono esportati e commercializzati all’estero.

Con l’esportazione indiretta, l’impresa esporta tramite un intermediario specializzato.

Nell’esportazione indiretta un’impresa esporta i suoi prodotti in un mercato estero tramite l’intermediazione da parte di un operatore specializzato nel commercio internazionale, chiamato a gestire i rapporti con i clienti esteri.

L’esportazione indiretta riduce al minimo costi e rischi dell’attività internazionale.

L’esportazione indiretta è la modalità di ingresso nei mercati esteri più utilizzata dalle imprese di piccole e medie dimensioni, dal momento che riduce al minimo i costi e i rischi dell’attività internazionale (l’impresa esportatrice non sostiene, infatti, alcun rischio aggiuntivo rispetto a una normale transazione) ed è, al contempo, di facile attuazione. L’esportazione indiretta consente, dunque, all’impresa di fruire delle opportunità che si presentano sui mercati internazionali senza dover impiegare notevoli risorse organizzative e umane.

Con l’esportazione indiretta però l’impresa produttrice dipende da quella esportatrice.

Per contro, l’impresa produttrice è dipendente da quella esportatrice per quanto riguarda le vendite all’estero, assumendo così una posizione debole. Essa non è, infatti, nella condizione di poter controllare l’evoluzione del mercato, né le richieste dei clienti: di fatto, perde il controllo sul processo di vendita e di distribuzione.

Esistono tre diverse modalità di esportazione indiretta.

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Si tratta senza dubbio dell’ipotesi più diffusa. Prevede la produzione nel Paese di origine dell’impresa e, in un secondo momento, l’esportazione del prodotto nel Paese o nei Paesi di destinazione. La contraddistinguono, dunque, tempi veloci di attuazione, l’impiego di poche risorse e, soprattutto, il contenimento dei rischi che l’impresa deve fronteggiare nel processo di espansione geografica: ragioni per cui risulta accessibile anche alle imprese di piccole dimensioni. L’impresa può esportare all’estero i suoi prodotti attraverso due distinte metodologie: l’esportazione indiretta o l’esportazione diretta.

L’esportazione indiretta può avvenire tramite tre diverse modalità: ▪ in base alla formula più semplice, le vendite all’estero avvengono nello stesso modo con cui si gestiscono le vendite interne: si vende, cioè, a imprese di altri Paesi che, a loro volta, rivenderanno i prodotti nel loro Paese d’origine;

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▪ uno schema leggermente più complesso consiste nell’affidare la distribuzione dei prodotti all’estero a società commerciali internazionali ( trading companies ), che possiedono uffici in tutto il mondo e controllano reti commerciali di rilievo: dette società presentano i vantaggi di essere specializzate nella vendita a compratori internazionali e, al contempo, di conoscere bene le caratteristiche e le tendenze dei diversi mercati; ▪ la terza modalità prevede il ricorso, da parte dell’impresa che vuole internazionalizzarsi, a una società di import-export situata nel proprio Paese, che rappresenta sui mercati esteri più imprese non in concorrenza tra loro. ESEMPIO Mario ha un piccolo negozio di scarpe fatte a mano. Poiché è difficile guadagnare abbastanza nel solo contesto italiano con un prodotto rientrante in una fascia di prezzo medio-alta, decide di esportarlo all’estero. Non disponendo, però, di grandi capitali, decide di affidarsi a una società di import-export. In questo modo, non deve aprire nessuna nuova sede né occuparsi di gestire le vendite all’estero ecc. (quindi non ha costi ulteriori, se non quelli dei servizi forniti dalla società di import-export). Per contro, non ha modo di gestire in prima persona, efficacemente e con piena consapevolezza, il processo di internazionalizzazione: la società di import-export potrebbe decidere, da un momento all’altro, di non vendere più il suo prodotto, anche se molto richiesto all’estero; non è nella condizione di scoprire che all’estero piacciono le scarpe senza tacco, che è possibile alzare il prezzo senza diminuire le vendite ecc.

Nell’esportazione diretta manca la figura dell’intermediario nella vendita del prodotto, poiché l’impresa gestisce l’esportazione in proprio, mediante la propria struttura commerciale.

LE PAROLE DEL DIRITTO

Trading companies Si tratta di imprese che vendono e acquistano merci all’estero per conto proprio o per conto di terzi; nel primo caso si assumono il rischio delle operazioni compiute, nel secondo caso non assumono tale rischio. Il loro ruolo non è semplicemente quello della compravendita: provvedono a far conoscere i beni commerciati attraverso strategie di marketing, assicurano assistenza tecnica e concedono finanziamenti.

Con l’esportazione diretta, l’impresa esporta mediante la propria rete commerciale.

I vantaggi e gli svantaggi di una simile strategia sono capovolti rispetto a quelli dell’esportazione indiretta. L’impresa che esporta direttamente i propri prodotti su un mercato estero si pone, infatti, in un rapporto di contatto diretto con la clientela, potendo così plasmare la sua produzione alle esigenze del mercato locale, ma, per contro, deve sostenere costi e rischi di entità maggiore.

4.2 Gli accordi contrattuali Ogni volta in cui non è conveniente un investimento diretto all’estero, l’impresa che mira all’internazionalizzazione può scegliere una strada meno impegnativa: può concludere accordi contrattuali con un’impresa situata nel mercato estero.

Gli accordi contrattuali sono meno rischiosi dell’investimento diretto all’estero.

Questo tipo di situazione può capitare quando: ▪ l’impresa vuole esaminare un certo mercato estero prima di compiere l’investimento diretto; ▪ il rischio riferibile a un dato Paese estero è troppo elevato; ▪ vi è difficoltà a ottenere le autorizzazioni necessarie; ▪ le dimensioni del mercato estero sono troppo ridotte per decidere l’investimento diretto. Gli accordi contrattuali con un’impresa localizzata nel mercato estero possono essere di tre tipi: ▪ contratti di licenza (licensing); ▪ contratti di produzione (manufacturing); ▪ contratti di franchising (o di affiliazione). 405

CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

Con il contratto di licenza, un’impresa cede a un soggetto che opera all’estero il diritto di sfruttare il proprio bene immateriale.

Con gli accordi di licenza (licensing), un’impresa (licenziante o licensor), titolare di uno o più diritti immateriali come brevetti, know-how, marchi, diritti d’autore o altri diritti di proprietà industriale e intellettuale, concede in licenza a un soggetto operante all’estero (licenziatario o licensee) il diritto di utilizzare oppure sfruttare il proprio bene immateriale. Il licenziatario accetta l’accordo impegnandosi, nella maggior parte dei casi, a pagare un corrispettivo o canone, che può consistere in una percentuale sul valore delle vendite (royalty) o in una somma fissa (fee o lump sum). Nell’ordinamento giuridico italiano, l’accordo di licenza non è disciplinato espressamente dalla legge e può, quindi, essere annoverato tra i contratti atipici. Dal contratto di licenza derivano per le parti diritti e obblighi. In particolare, il licenziante si impegna a non produrre o vendere i prodotti oggetto di licenza nell’ambito del territorio riservato al licenziatario, a non concedere la stessa licenza ad altre imprese e ad assistere il licenziatario in relazione a ogni attività economica connessa alla licenza. Il licenziatario si impegna, invece, a fabbricare o commercializzare la merce conformemente a quanto indicato dal licenziante e a non sfruttare il contenuto della licenza dopo la scadenza dell’accordo e al di fuori del territorio individuato.

I contratti di licenza presentano vantaggi e svantaggi.

I vantaggi di questa tipologia contrattuale sono legati alla velocità di entrata nel mercato internazionale, ai bassi costi di investimento e alla possibilità di sfruttare le capacità imprenditoriali e organizzative del licensee. Il principale svantaggio è da rinvenire nel fatto che il licensee potrebbe appropriarsi della tecnologia trasferita. Questo tipo di contratto è impiegato da imprese che svolgono attività tra le più varie: dalla produzione di occhiali alla pubblicazione dei periodici Disney. ESEMPIO Nell’ambito della produzione delle bevande gassate, Coca-Cola produce solo sciroppo concentrato, successivamente venduto ai vari imbottigliatori dislocati in tutto il mondo. Gli imbottigliatori Coca-Cola, che territorialmente dispongono di contratti esclusivi con la compagnia, producono prodotti finiti, in lattine e in bottiglia, a partire dal concentrato, in combinazione con acqua depurata e dolcificanti. Gli imbottigliatori poi vendono, distribuiscono e commercializzano il prodotto finale Coca-Cola a negozi al dettaglio, distributori automatici e ristoranti.

Con il contratto di produzione l’impresa trasferisce il processo di produzione.

Sono contratti di produzione (manufacturing) gli accordi tramite cui un’impresa trasferisce all’estero il processo di produzione dei propri prodotti, mantenendo il controllo delle attività di marketing, di distribuzione e di servizio finale al cliente. Questo tipo di contratto può prevedere la realizzazione di impianti di assemblaggio o la stipulazione di un contratto di fabbricazione: ▪ la prima ipotesi prevede che l’impresa produca nel proprio Paese le parti di cui si compone il prodotto e che all’estero, in un apposito impianto, sia compiuto l’assemblaggio di tali parti in modo da ottenere il prodotto finito; ▪ la seconda ipotesi prevede che i prodotti siano interamente fabbricati all’estero da un produttore locale che ha stipulato un accordo con l’impresa.

I contratti di produzione hanno vantaggi e svantaggi.

406

Tutto ciò comporta vantaggi e svantaggi. Tra i vantaggi possiamo ricordare l’abbattimento delle tariffe sulle esportazioni e la riduzione dei costi di produ-

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zione. Tra gli svantaggi sono da calcolare le possibili inadempienze da parte delle imprese locali e la perdita di controllo del processo produttivo da parte dell’impresa principale. ESEMPIO Contratti di questo tipo sono utilizzati da imprese produttrici di abbigliamento, come Guess.

Il franchising è il contratto con il quale un’impresa (affiliante o franchisor) incarica un’altra impresa (affiliato o franchisee) di distribuire o produrre un determinato bene o servizio in via continuativa, utilizzando i suoi segni distintivi (per esempio, marchio, insegna, ditta), il suo know-how e i suoi brevetti.

Con il contratto di franchising un’impresa incarica un’altra impresa di distribuire o produrre beni con i suoi segni distintivi.

Affiliante e affiliato stipulano un apposito contratto attraverso il quale, da un lato, l’affiliante concede all’affiliato l’utilizzazione della propria formula commerciale, incluso il diritto di sfruttare il suo know-how e i propri segni distintivi, nonché tutto ciò che occorre per permettere all’affiliato la gestione della propria attività con la medesima immagine dell’impresa affiliante; e, dall’altro, l’affiliato si impegna a fare proprie la politica commerciale e l’immagine dell’affiliante, nell’interesse reciproco delle parti e del consumatore finale. I vantaggi e gli svantaggi del franchising sono simili a quelli relativi al licensing. ESEMPIO Fruiscono di questa tipologia contrattuale Adidas, Brandy Melville, Dan John, Diesel, Geox, Gucci ecc.

I contratti di franchising presentano vantaggi e svantaggi simili al licensing.

4.3 Gli accordi di cooperazione internazionale L’espressione joint venture si riferisce a un accordo di cooperazione o collaborazione in base al quale 2 o più imprese si impegnano per un progetto comune (industriale o commerciale), per realizzare il quale decidono di sfruttare congiuntamente le loro sinergie, il loro know-how o il loro capitale.

La joint venture è un accordo di collaborazione fra due o più imprese per un progetto comune.

Solitamente, il partner straniero fornisce le sue conoscenze tecniche e organizzative (nonché talvolta anche il proprio marchio), mentre l’impresa nazionale rende disponibile una rete commerciale e la conoscenza del mercato locale. Quasi sempre, una joint venture si pone l’obiettivo di realizzare investimenti diretti nel Paese estero (per esempio, in impianti produttivi o in reti di distribuzione). Questa tipologia contrattuale consente di unire competenze tecniche e capacità organizzative e di ripartire i rischi. L’accordo di cooperazione è simile a quello di licenza, ma presenta il vantaggio di garantire all’impresa che si internazionalizza di avere voce in capitolo nella gestione dell’attività. Si distinguono due tipologie di joint venture: ▪ quella societaria, in cui le due imprese danno congiuntamente vita a una nuova impresa;

Esistono 2 tipologie di joint venture: societaria e contrattuale.

▪ quella contrattuale, in cui due imprese danno vita ad accordi di collaborazione per la realizzazione di un progetto comune con l’obiettivo di dividersi i profitti. Il maggior vantaggio riconducibile alla costituzione di una joint venture è rappresentato dalla facilità con cui è possibile superare le barriere di entrata in un mercato estero.

Il contratto di joint venture presenta vantaggi e svantaggi.

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CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

La joint venture assicura, inoltre, un investimento più stabile e duraturo, poiché, rispetto alle altre forme di accordi fin qui considerate, comporta un maggior coinvolgimento finanziario e operativo. Lo svantaggio principale è dato dal possibile fallimento dell’accordo. Non sono, inoltre, rari i problemi di comunicazione e quelli legati a tradizioni o stili di lavoro diversi. ESEMPIO È una joint venture societaria la Sony Ericsson, nata nel 2001 dall’accordo tra il gruppo dell’elettronica giapponese Sony e la svedese Ericsson, operante sino al 2012 nel campo della telefonia.

4.4 Gli investimenti diretti sul mercato estero Gli investimenti diretti all’estero comportano il controllo di imprese estere oppure un insediamento stabile nel mercato straniero.

In alcune situazioni, appare preferibile accedere ai mercati esteri con un livello maggiore di coinvolgimento rispetto a quanto può avvenire tramite le modalità precedentemente illustrate: in questi casi, la tipologia di internazionalizzazione da scegliere è quella degli investimenti diretti all’estero (IDE). Gli investimenti diretti all’estero (IDE) si verificano tutte le volte in cui un’impresa acquisisce partecipazioni importanti in imprese estere che le consentano di acquisirne il controllo oppure costituisce sedi produttive all’estero, al fine di servire il mercato straniero attraverso un insediamento stabile. Pertanto, tramite gli IDE l’impresa acquista un produttore esistente oppure crea una nuova unità di produzione.

APPRENDI e APPLICA INTERNAZIONALIZZAZIONE può avvenire secondo diverse modalità

esportazione

diretta: consente un controllo maggiore del fenomeno

indiretta: prevede la figura di un intermediario; è più semplice e meno rischiosa

accordi contrattuali

licensing

manufacturing

RISOLVI IL CASO La signora Rossi intende aprire un negozio di abbigliamento uomo, donna e bambino ma, volendo evitare il rischio di fallimento, decide di appoggiarsi a un’azienda madre (straniera e con sede in un Paese estero), titolare di un noto marchio e che ha già sperimentato con successo la vendita dei propri prodotti. Conclude quindi con essa un contratto, nel quale l’azienda madre fornisce linee guida su come aprire il punto vendita e su come dovranno essere gli arredi, il design e l’immagine complessiva dell’esercizio commerciale (in tutto e per tutto identici a quelli dei negozi della casa madre), senza che la signora Rossi abbia la possibilità di agire diversamente.

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franchising

joint venture

investimenti diretti all’estero

è un accordo di collaborazione con un’impresa locale per realizzare un progetto comune

▪ Come si chiama il tipo di contratto stipulato dalla signora Rossi? In questa operazione, quali sono i principali vantaggi e svantaggi cui la signora Rossi va incontro?

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5. Classificazione delle imprese internazionalizzate Le imprese che operano a livello internazionale sono comunemente note come “imprese multinazionali”, ma in realtà queste costituiscono soltanto una delle tipologie di imprese internazionalizzate. È infatti possibile, in base alle loro caratteristiche, distinguere tra quattro diverse tipologie: imprese internazionali, transnazionali, sovranazionali e multinazionali.

Le imprese internazionalizzate possono essere di 4 tipi.

5.1 Le imprese internazionali Le imprese internazionali operano soprattutto nell’ambito del Paese nel quale è situata la loro sede legale e decisionale, ma sono dotate di un’apposita sezione internazionale adibita allo sviluppo delle attività estere, in cui è impiegato personale specializzato.

Le imprese internazionali operano soprattutto nel Paese in cui hanno sede, ma hanno una sezione internazionale.

Queste imprese esportano i loro prodotti anche all’estero o concludono accordi di collaborazione con imprese straniere.

5.2 Le imprese transnazionali Le imprese transnazionali operano in diversi Paesi tramite unità organizzative decentrate dotate di autonomia manageriale.

Le imprese transnazionali operano in diversi Paesi tramite unità decentrate.

L’impresa “madre” svolge un’attività di coordinamento generale, a cui le unità decentrate decidono, nei margini della propria autonomia, come adeguarsi sulla base delle condizioni dei mercati locali. ESEMPIO L’azienda italiana Luxottica è un’impresa transnazionale che produce e commercializza occhiali, con una strategia di controllo diretto sulla catena distributiva dei beni prodotti, soprattutto nei mercati caratterizzati da un alto potenziale di crescita (come quello cinese). Più precisamente, questa strategia si realizza con l’acquisizione, da parte dell’impresa, di catene di negozi già presenti e ben radicate in un determinato territorio: le unità decentrate così acquisite compiono scelte autonome in merito alla loro organizzazione, purché dette scelte siano rispettose delle direttive generali impartite dal centro unico decisionale rappresentato dall’impresa “madre”.

5.3 Le imprese sovranazionali Le imprese sovranazionali sono articolate, nei vari Paesi, in centri decisionali autonomi dall’impresa “madre”, che stipulano con i governi locali accordi sullo svolgimento delle proprie attività.

Le imprese sovranazionali sono articolate in centri decisionali autonomi dall’impresa “madre”.

ESEMPIO Casi noti di imprese sovranazionali sono quelli che operano nel campo dell’estrazione petrolifera, come Eni, Shell, Esso e Total-Erg, la cui attività economica è regolata dagli accordi stipulati con gli Stati in cui si trovano i giacimenti da sfruttare.

5.4 Le imprese multinazionali Le imprese multinazionali rappresentano, più di ogni altra tipologia esaminata finora, la realtà economica odierna. Esse intrattengono con l’estero numerose attività, solitamente grazie a rilevanti investimenti produttivi e a un numero considerevole di personale dislocato nelle sedi estere.

Nelle multinazionali l’impresa “madre” dirige e coordina tutte le attività svolte.

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CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

Si tratta di imprese che presentano un unico centro decisionale che rimane ben definito all’interno del Paese d’origine: un’impresa “madre” dirige e coordina tutte le attività svolte, comprese quelle poste in essere a livello internazionale. Il suo centro direzionale è uno solo, ma le sue filiali possono essere molte e sparse in più Paesi. Grazie alla sua forza economica, l’impresa multinazionale dispone di manodopera a basso costo e processi tecnologici molto avanzati: ciò le consente di produrre una pluralità di beni di consumo e di fornire diverse tipologie di servizi, in alcuni casi operando in regime di monopolio in determinati settori. La holding controlla le organizzazioni produttive dislocate.

La più diffusa modalità di organizzazione di un’impresa multinazionale consiste nella costituzione di una holding, vale a dire una società finanziaria o bancaria che ha il compito di controllare le organizzazioni produttive dislocate nel mondo. ESEMPIO Il Gruppo Benetton opera come impresa multinazionale. Infatti, la sede decisionale di Benetton Group è situata nei pressi di Treviso, in Italia, Paese di origine dell’impresa, mentre numerose sue filiali sono dislocate in altri Paesi, dove sono prodotti i beni destinati alla vendita.

Le multinazionali possono essere orizzontali, verticali o diversificate.

Le imprese multinazionali, a loro volta, possono avere una triplice natura, infatti possono essere: imprese multinazionali orizzontali, verticali o diversificate (o conglomerate). Le imprese multinazionali orizzontali gestiscono organizzazioni produttive localizzate in differenti Paesi, in cui vengono realizzati prodotti simili. ESEMPIO McDonald’s, che opera nel settore della ristorazione, è una multinazionale orizzontale: ovunque sia presente, propone alla sua clientela lo stesso tipo di cibo e di bevande. Tuttavia, per realizzare questi menù, si serve di alimenti (come carne, pane, verdure ecc.) acquistati da fornitori locali dei luoghi in cui si trovano i punti di ristorazione.

Le imprese multinazionali verticali gestiscono impianti produttivi in diversi Paesi, ciascuno dei quali si occupa, sotto il monitoraggio dell’impresa “madre”, dell’intero ciclo produttivo di un prodotto, della sua distribuzione e della sua commercializzazione al pubblico. ESEMPIO La Volkswagen, che opera nel settore automobilistico è un’impresa multinazionale verticale. In particolare, la Volkswagen interviene nel processo di produzione tramite le sue partecipazioni in aziende che realizzano le componenti (l’impianto elettrico, le spazzole lavavetri, i rivestimenti degli interni ecc.) delle auto che, una volta finite, vengono immesse sul mercato.

Le imprese multinazionali diversificate (o conglomerate) gestiscono organizzazioni produttive localizzate in differenti Paesi, realizzando prodotti completamente diversi e provenienti da cicli produttivi differenti. ESEMPIO La Samsung, che opera nel settore dell’elettronica e produce differenti tipologie di beni (elettrodomestici, cellulari, televisori, personal computer ecc.), è un’impresa multinazionale diversificata. I prodotti sono infatti il risultato di cicli produttivi diversi, dislocati in diverse parti del pianeta.

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APPRENDI e APPLICA IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE possono essere

internazionali

operano soprattutto in un solo Stato

hanno un’apposita sezione internazionale per lo sviluppo di attività estere

transnazionali

sovranazionali

hanno unità decentrate ben strutturate, presenti in diversi Stati esteri

sono articolate in centri decisionali autonomi dalla casa “madre”

multinazionali

la direzione spetta alla casa “madre”

hanno sedi e filiali in diversi Paesi

possono essere orizzontali, verticali o diversificate

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa sono le imprese internazionali? Come si differenziano dalle imprese transnazionali e da quelle sovranazionali? 2. Che cosa sono le imprese multinazionali? Quali vantaggi comportano per l’impresa?

3. Che cosa sono le imprese multinazionali orizzontali? 4. Che cosa sono le imprese multinazionali verticali? 5. Che cosa sono le imprese multinazionali diversificate?

6. Aspetti critici dell’espansione delle multinazionali Le imprese multinazionali sono oggi una realtà mondiale di immense dimensioni. Il 75% del commercio della Terra è infatti controllato dalle multinazionali, che hanno un fatturato pari alla metà del prodotto mondiale, impiegano 65 milioni di lavoratori e la loro attività spazia nei settori più diversi.

Le multinazionali sono un fenomeno di immense dimensioni che ha anche effetti negativi.

ESEMPIO Le imprese multinazionali operano nel settore automobilistico (Volkswagen), nella raffinazione del petrolio (Shell, Esso), nell’industria farmaceutica (Bayer), in quella alimentare (Nestlè, Barilla) e in quella informatica (Apple, IBM, Microsoft).

La funzione delle multinazionali nell’economia mondiale non è priva di aspetti negativi. Considerata la loro importanza nella realtà quotidiana (gran parte del fenomeno produttivo è gestito da loro, così come anche il commercio ecc.), esse hanno il potere di incidere sulla vita di ciascuno di noi. E, poiché sono tipicamente guidate dall’obiettivo del profitto, rischiano di incidere negativamente su di essa: in passato, tali imprese sono state infatti oggetto di denunce per aver violato norme di svariati Paesi in materia di diritti fondamentali, di tutela del lavoro e di legislazione ambientale. È intuitivo come i Paesi più danneggiati siano quelli con minor potere economico, Governi deboli e una legislazione poco garantista in materia di lavoro e di ambiente. ESEMPIO La politica commerciale di una nota multinazionale del settore alimentare è stata oggetto di numerosi attacchi da parte di movimenti in diversi Paesi. Tra le accuse si citano: l’uso di cibi transgenici, l’utilizzo di manodopera minorile a basso costo nelle

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CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

LE PAROLE DEL DIRITTO

Diritti umani Sono i diritti riconosciuti agli esseri umani in quanto tali, a prescindere dal Paese di origine. Sono i diritti della persona (come il diritto alla vita, alla manifestazione del pensiero ecc.), ma anche il diritto all’uguaglianza, il diritto di voto, il diritto di abitazione, alla salute ecc.

piantagioni di cacao della Costa d’Avorio e la campagna irresponsabile per incentivare l’utilizzo del latte in polvere nei Paesi del Terzo Mondo, dove sovente purtroppo i genitori non sono in grado di acquistarlo.

6.1 Il rispetto dei diritti umani Per quanto detto, a garantire il rispetto dei diritti umani non può più essere solo lo Stato. E ciò vale ancora di più se si considera che è molto difficile individuare, accertare e sanzionare le condotte da cui origina la responsabilità civile e penale delle imprese, data la non identità fra lo Stato in cui le imprese hanno sede (o in cui hanno sede i loro organi decisionali) e quello (o quelli) in cui svolgono concretamente le loro attività. ESEMPIO Nel disastro di Bhopal – in India, nel 1984 – una nube di fumi tossici uscita da una fabbrica di pesticidi (di proprietà della Union Carbide, una multinazionale americana) ha causato la morte di 15.000 persone. Nonostante fosse dimostrato che l’incidente era dovuto al deterioramento delle condizioni di sicurezza, l’amministratore delegato della multinazionale (uno dei principali responsabili dell’accaduto) non venne mai estradato dagli Stati Uniti e, pertanto, non subì alcuna pena detentiva.

6.2 Lo sfruttamento del lavoro Le multinazionali spesso sfruttano il lavoro di categorie indifese.

Il secondo problema attiene allo sfruttamento del lavoro, soprattutto minorile. L’alto numero di bambini e di adolescenti coinvolti nell’esecuzione di lavori disumani è la prova di un modo socialmente irresponsabile di condurre le attività economiche, che si sostanzia nello sfruttamento di categorie indifese e vulnerabili, al fine di incrementare i profitti. ESEMPIO Secondo l’UNICEF, nel mondo ci sono più di 150 milioni di bambini tra i 5 e i 14 anni intrappolati in impieghi che mettono a rischio la loro salute mentale e fisica e li condannano a una vita senza svago né istruzione. Il fenomeno del lavoro minorile è concentrato soprattutto nelle aree più povere del pianeta, dove le imprese scelgono sempre più spesso di delocalizzare la propria produzione, ma non mancano casi di bambini lavoratori anche nelle aree marginali del Nord del mondo.

Secondo i dati dell’ILO (Organizzazione Internazionale del Lavoro), nel mondo 74 milioni di bambini sono impiegati in varie forme di lavoro pericoloso, come il lavoro in miniera, a contatto con sostanze chimiche e pesticidi, o con macchinari pericolosi. È il caso dei bambini impiegati nelle miniere in Cambogia o nelle piantagioni di tè nello Zimbabwe. Più in generale, spesso le multinazionali scelgono di insediarsi in Stati in cui la legislazione è poco protettiva nei confronti dei diritti dei lavoratori e dei sindacati, con conseguenze particolarmente negative sulle condizioni del lavoro femminile.

6.3 L’impatto ambientale e l’inquinamento L’attività delle multinazionali si ripercuote negativamente anche sull’ambiente.

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Terza tematica significativa è quella dell’impatto ambientale e dell’inquinamento. Chi opera sul mercato non può ignorare la normativa ambientale presente nei Paesi in cui sono svolte attività produttive, come purtroppo è invece avvenuto nel passato. Resta comunque il fatto che le imprese multinazionali tendono a delocalizzare in quei Paesi dove la normativa antinfortunistica e di protezione

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

dell’ambiente è meno severa e dove i controlli da parte dell’autorità statale sono assai rari o inesistenti. ESEMPIO Il 10 luglio 1976, nell’azienda Icmesa (una fabbrica che dipendeva dalla multinazionale svizzera Givaudan) si verificò la fuoriuscita e la dispersione di una nube di diossina, una sostanza chimica tra le più tossiche. Il veleno investì una vasta area di terreni della bassa Brianza e in particolare il Comune di Seveso. Il disastro fu di così immense proporzioni – sia per l’ambiente sia per la popolazione – che portò all’approvazione di una direttiva comunitaria, detta anche “direttiva Seveso”.

6.4 La distorsione dei mercati Un quarto e ultimo problema sorge nei casi in cui le imprese multinazionali acquisiscano dimensioni così grandi da creare problemi al normale funzionamento dei mercati. Due sono, in particolare, i pericoli che possono venirsi a creare: ▪ il primo è che l’impresa conquisti il monopolio in un determinato settore dell’economia: quando ciò avviene, l’impresa può imporre le proprie condizioni agli Stati e ai consumatori (per esempio, un aumento dei prezzi), che dovranno subirle non avendo la possibilità di rivolgersi a concorrenti; ▪ il secondo, anche indipendentemente dalla dimensione monopolistica, è che un eventuale fallimento dell’impresa si ripercuota sull’intero settore economico, provocando conseguenze disastrose a livello internazionale (come accaduto nel 2008 in seguito al fallimento della società finanziaria Lehman Brothers).

7. La responsabilità sociale di impresa L’espansione incontrollata della globalizzazione, le criticità derivanti dal peso delle imprese multinazionali nell’economia mondiale, una crescente attenzione dei mass media e dell’opinione pubblica sulle distorsioni provocate da tale sistema hanno portato a una riconsiderazione dei rapporti tra imprese e società, che ha coinvolto tanto il mondo imprenditoriale quanto gli organismi internazionali.

L’impresa deve considerare anche le conseguenze della sua attività su ambiente e persone.

APPRENDI e APPLICA ESPANSIONE DELLE MULTINAZIONALI può avere incidenza negativa su

diritti fondamentali

lavoro minorile

ambiente

funzionamento dei mercati

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Quali aspetti critici presentano le multinazionali sul piano del rispetto dei diritti umani? 2. Quali aspetti critici presentano le multinazionali sul piano dello sfruttamento dei lavoratori, in particolare quello dei minorenni?

3. Quali aspetti critici presentano le multinazionali sul piano dell’impatto ambientale e su quello dell’inquinamento? 4. Quali aspetti critici presentano le multinazionali sul piano del funzionamento del mercato?

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CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

La conseguenza è stata l’elaborazione del principio di responsabilità sociale di impresa, in base al quale l’obiettivo di un’azienda non deve limitarsi al solo profitto ma deve tenere conto delle ricadute che la sua attività può avere sull’ambiente, sulle persone e sui loro diritti fondamentali (quali la salute, un giusto salario ecc.).

LE PAROLE DEL DIRITTO

Stakeholder Sono i soggetti (persone, gruppi, istituzioni ecc.) “portatori di interessi” nei confronti di un’impresa, la quale deve orientare le proprie decisioni a “creare valore” per la più ampia platea di suoi interlocutori.

In altri termini, l’azienda deve agire in modo da combinare gli obiettivi economici con quelli sociali e ambientali, così da ottenere risultati che possano portare benefici all’intero contesto in cui l’impresa opera, divenendo un fattore produttivo di sviluppo e di giustizia, oltre che di ricchezza. Questa nuova visione si è per ora espressa attraverso l’adozione di codici di autodisciplina da parte delle imprese nonché attraverso l’emanazione di principi direttivi da parte di alcuni organismi internazionali, come l’ONU. ESEMPIO Promuovere un’industrializzazione inclusiva e sostenibile è uno degli obiettivi dell’Agenda 2030, per la trattazione della quale si rinvia

al capitolo 4, § 4.

7.1 Il codice di autodisciplina delle multinazionali Il codice di autodisciplina contiene i principi di responsabilità etico-sociale dell’impresa verso gli stakeholder.

Il codice di autodisciplina (o di condotta) di un’impresa multinazionale è un complesso di principi e di regole che l’impresa stessa dichiara di impegnarsi a rispettare nel corso della sua attività produttiva.

Le scelte dei consumatori dipendono anche dall’immagine pubblica dell’impresa.

La scelta di adottare un codice di condotta può risultare vantaggiosa anche per quanto attiene all’immagine pubblica dell’impresa e ai suoi profitti. Oggi, infatti, sempre più consumatori sono attenti al tema della “responsabilità sociale” e operano le loro scelte di acquisto in base a criteri che vanno oltre il prezzo e la qualità del bene: vogliono sapere, per esempio, se il processo produttivo ha violato i diritti dei lavoratori o inquinato l’ambiente. Ne consegue che il rispetto di un codice di condotta, se anche comporta per l’impresa un aumento dei costi, le garantisce maggiori profitti e competitività nel lungo periodo.

I codici di autodisciplina sono strumenti di soft law.

Se l’adozione di codici di autodisciplina costituisce un passo avanti nella costruzione di una responsabilità sociale delle grandi imprese, essa tuttavia non rappresenta una soluzione certa e definitiva ai problemi ancora aperti. I codici di condotta sono infatti obblighi che le imprese assumono volontariamente e non sono giuridicamente vincolanti, a differenza degli atti normativi veri e propri.

Tali regole riguardano la responsabilità etico-sociale che l’azienda è disposta ad assumersi a tutela non solo dei suoi azionisti, ma più in generale di una serie di soggetti (dipendenti, consumatori, fornitori, territorio, ambiente), oggi comunemente definiti stakeholder , i quali, per l’appunto, vantano diritti o interessi nei riguardi dell’impresa medesima. Il contenuto dei codici può riferirsi a molteplici temi: dal divieto di lavoro minorile e di sfruttamento della manodopera al rifiuto di ogni forma di discriminazione ecc.

7.2 Le raccomandazioni degli organismi internazionali Gli organismi internazionali hanno sensibilizzato le multinazionali verso una responsabilità sociale d’impresa.

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Gli organismi internazionali hanno avuto un ruolo importante nello sviluppo del concetto di “responsabilità sociale di impresa” e nell’indurre le imprese multinazionali a dotarsi di codici di condotta. Tra tali organismi ricordiamo l’ONU, l’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) e l’OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro).

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

I loro documenti hanno in comune due aspetti: ▪ i loro contenuti sono molto simili e possono essere raggruppati nei seguenti grandi temi: lo sviluppo sostenibile, la tutela dell’ambiente, i diritti dei lavoratori, la lotta alla corruzione; ▪ al pari dei codici di autodisciplina delle imprese, anche le raccomandazioni e le linee guida dagli stessi emanate non sono giuridicamente vincolanti. Ciò comporta che anch’esse non sono in grado di intervenire in modo incisivo: la loro funzione è puramente di sensibilizzazione e di persuasione. A livello internazionale, riveste una certa importanza in materia il Global Compact: un’iniziativa di cittadinanza d’impresa, promossa dalle Nazioni Unite, che invita le imprese, gli Stati e la società civile a promuovere la responsabilità sociale dell’impresa. Al fine di raggiungere tale obiettivo, il Global Compact persegue il rispetto di 10 principi etici sui temi esaminati finora. Il suo successo è stato indiscusso: a esso hanno aderito oltre 18.000 imprese provenienti da 160 Paesi del mondo. Ciononostante, anche i suoi limiti sono evidenti: infatti, per aderire a esso è sufficiente che un’impresa esprima una dichiarazione di intenti, e che ogni anno comunichi agli stakeholder i progressi ottenuti nell’attuazione dei principi che ha sottoscritto aderendo al Global Compact. Non vi sono monitoraggi periodici né controlli effettivi. Per contro, un’impresa che aderisce al Global Compact guadagna sul mercato in termini di buona reputazione e di serietà.

Il Global Compact invita le imprese, gli Stati e la società civile a promuovere la responsabilità sociale dell’impresa.

Anche l’Unione Europea ha elaborato una sua strategia: il Libro Verde del 2001 costituisce il primo strumento con cui la Commissione europea ha affrontato in maniera organica il tema della “responsabilità sociale di impresa”. Da allora si sono succeduti numerosi interventi, l’ultimo dei quali è la decisione, assunta nel 2022, di rendere obbligatoria per le imprese quotate in borsa la rendicontazione della sostenibilità socio-ambientale delle proprie attività.

Anche l’UE è intervenuta in materia di responsabilità sociale di impresa.

APPRENDI e APPLICA

RESPONSABILITÀ SOCIALE D’IMPRESA è

una nuova visione del rapporto impresastakeholder che si basa su

codici di autodisciplina adottati volontariamente dalle imprese

raccomandazioni e linee guida degli organismi internazionali (v. Global Compact)

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa afferma il principio di responsabilità sociale d’impresa? 2. Che cos’è il codice di autodisciplina (o di condotta) delle imprese multinazionali? 3. Che cos’è la responsabilità etico-sociale delle imprese? 4. Chi sono gli stakeholder? 5. Che cos’è l’immagine pubblica dell’impresa? 6. Che ruolo hanno gli organismi internazionali nel processo di sensibilizzazione delle imprese alla responsabilità sociale? 7. Che cos’è il Global Compact? Che risultati ha ottenuto? 8. Come è intervenuta l’UE in materia di responsabilità sociale di impresa?

415

CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

SINTESI del capitolo 3

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

GLOBALIZZAZIONE ECONOMICA

è favorita dalla

è ostacolata dal

In che cosa si concretizza il protezionismo?

internazionalizzazione

protezionismo

Il protezionismo difende l’economia interna di un Paese attraverso i dazi doganali, i prelievi coattivi sui prodotti importati, e con l’introduzione di barriere non tariffarie, quali contingentamenti delle importazioni, restrizioni volontarie alle esportazioni e commodity agreements.

Che cos’è e per quali motivi si verifica l’internazionalizzazione dell’economia? L’internazionalizzazione economica indica l’espansione geografica delle attività economiche di un’impresa, a beneficio dell’accesso a nuovi mercati e della forza competitiva.

INTERNAZIONALIZZAZIONE DELLE IMPRESE si realizza con

esportazione diretta ed indiretta

accordi contrattuali

joint venture

investimenti diretti all’estero

Quali differenze ci sono tra esportazioni dirette e indirette? Con le esportazioni dirette l’impresa gestisce l’esportazione mediante la propria struttura commerciale, con quelle indirette essa esporta i suoi prodotti tramite un operatore specializzato nel commercio internazionale.

Quali tipologie di accordi contrattuali possono realizzare le imprese che vogliono internazionalizzarsi? Con i contratti di licenza le imprese concedono a un soggetto operante all’estero l’utilizzo di un bene immateriale. Con i contratti di produzione trasferiscono a un’impresa di un altro Paese l’attività di produzione. Con i contratti di franchising trasferiscono a un’impresa di un altro Paese la distribuzione di un bene o servizio.

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE possono essere

internazionali

transnazionali

sovranazionali

multinazionali

Quale differenza vi sono tra imprese internazionali e transnazionali? Le imprese internazionali operano soprattutto in ambito nazionale con un secondario sviluppo delle attività estere, quelle transnazionali sono invece dotate di filiali estere completamente autonome da un punto di vista gestionale.

Che cosa caratterizza le imprese multinazionali? L’impresa multinazionale dispone di manodopera a basso costo e processi tecnologici molto avanzati. Può essere orizzontale se realizza in Paesi diversi prodotti simili, verticale se realizza in Paesi diversi operazioni dell’intero ciclo produttivo, diversificata se realizza prodotti diversi, provenienti da cicli produttivi differenti, in differenti Paesi.

IMPRESE MULTINAZIONALI possono incidere negativamente su

rispetto dei diritti umani

impatto ambientale

responsabilità sociale

Come può accadere che le multinazionali non rispettino i diritti umani? Ciò accade quando le imprese perseguono esclusivamente il profitto, approfittando di legislazioni poco garantiste dei Paesi più poveri, soprattutto in tema di sfruttamento del lavoro minorile.

Perché le multinazionali influenzano negativamente l’ambiente? Ciò accade a causa dell’inquinamento, generato da imprese che delocalizzano la produzione in Paesi dove la normativa a protezione dell’ambiente è meno severa e i controlli da parte dell’autorità statale sono inesistenti.

In che cosa consiste la responsabilità sociale delle imprese multinazionali? La responsabilità sociale consiste nel combinare gli obiettivi economici con quelli sociali e ambientali, realizzando profitti e tutelando al contempo l’ambiente, rispettando i diritti umani, perseguendo sviluppo economico ed equità sociale.

417

CAPITOLO 3

| LE IMPRESE INTERNAZIONALIZZATE

VERIFICA del capitolo 3

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

Si parla, a tal proposito, di ……........................................................................... dell’impresa, una visione dell’impresa che vuole che la stessa si preoccupi non soltanto del

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

1. Il licensing è un contratto atipico nell’ordinamento italiano.

…….....................................................

2. I dazi doganali sono un esempio di barriera non tariffaria.

3. L’esportazione indiretta comporta costi e rischi maggiori rispetto a quella diretta.

6. Nel franchising il franchisee ha un grande potere decisionale.

I codici di autodisciplina hanno l’efficacia tipica della legge.

1. L’impresa che vuole operare a livello internazionale si trova ostacolata dal ritorno di politiche , le quali si esplicano in barriere

(i dazi doganali) e …….................................................. :

fra queste ultime troviamo i ……...................................................................... delle importazioni, le restrizioni ……................................................ alle esportazioni e i ……......................................................................................... .

2. Le multinazionali hanno il potere di incidere sulla vita di ciascuno di noi: controllano, infatti, il …….................. del commercio mondiale. Si comprende allora perché abbiano anche il potere di incidere negativamente in tema di tutela dei ............................................……................

e ambiente.

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, lavoro ……................................................

le seguenti? b Il contratto di produzione. d L’investimento diretto all’estero.

Completa le definizioni con i termini appropriati.

……...........................................

▪ A tuo parere, quale modalità prediligerà fra

c Il franchising.

B Sviluppa il lessico

…….........................................................

un mercato sul quale ha poche informazioni; ciò che più le preme è mantenere il più possibile il controllo dell’attività di marketing.

a L’esportazione indiretta.

8. I Governi possono avere interesse a incentivare l’internazionalizzazione delle imprese.

C Analizza il contesto e applica una soluzione 1. Alessia vuole internazionalizzare la sua attività in

5. La globalizzazione porta con sé soltanto vantaggi.

e, più in generale, sulla società.

Scegli la risposta corretta.

4. Si ricorre agli IDE quando appare preferibile accedere ai mercati esteri con un basso livello di coinvolgimento.

……................................................ bensì anche delle ……................................................ che la sua attività potrebbe avere sugli

2. La popolazione indiana apprezza molto i prodotti dell’azienda PiùItaliaNelMondo s.p.a., ma il Governo indiano decide di tutelare i produttori nazionali, adottando alcuni dazi ingenti sui prodotti italiani.

▪ La società come può aggirare il dazio? a Chiedendo all’ambasciata italiana di perorare la

sua causa. b Adottando un codice di autodisciplina tramite il quale si impegna a mantenere i prezzi sopra una certa cifra. c Grazie a un contratto di produzione con un’impresa locale. d Attraverso un commodity agreement.

3. Da alcuni anni è nota sul mercato un’impresa che ha un unico centro decisionale sito nei Paesi Bassi e diverse filiali sparse per il mondo: in ognuna di queste produce magliette color arancione con un simpatico logo al centro.

▪ Quale tipo di impresa internazionalizzata configura?

UNITÀ 5

a Una multinazionale orizzontale.

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Preparati al colloquio

b Un’impresa internazionale. c Un’impresa transnazionale. d Una multinazionale verticale.

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Internazionalizzazione AUTOCORREZIONE Espansione geografica delle attività economiche di un’impresa al di fuori del proprio mercato nazionale.

▪

Joint venture Accordo di cooperazione o collaborazione in base al quale due o più imprese si impegnano per un progetto comune, per realizzare il quale decidono di sfruttare congiuntamente il loro know-how o il loro capitale.

▪

Accordi di licenza Con essi un’impresa, titolare di uno o più diritti immateriali concede in licenza a un soggetto operante all’estero il diritto di utilizzare oppure di sfruttare un proprio bene immateriale.

▪

Contratti di produzione (manufacturing) Accordi tramite cui un’impresa trasferisce all’estero il processo di produzione dei propri prodotti, mantenendo il controllo delle attività di marketing, di distribuzione e di servizio finale al cliente.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Un giornale americano rivela che una nota multinazionale sfrutta il lavoro minorile, mettendo a rischio la vita di 1000 bambini, trovati, infatti, in condizioni gravissime. L’OIL interviene con una raccomandazione in cui esorta la multinazionale ad adottare un codice di autodisciplina che vieti il lavoro minorile.

▪ La multinazionale è costretta ad adottarlo? ▪ Quale vantaggio potrebbe ricavare dall’adozione dello stesso?

2. Francesco possiede un’impresa dotata di un know-how particolarmente allettante ed esclusivo; possiede inoltre una quantità di capitale importante.

▪ Poiché vuole internazionalizzare la sua impresa, come gli consiglieresti di procedere?

▪ E quale modalità di internazionalizzazione, invece, non gli consiglieresti?

3. Il Governo italiano si è accorto che le PMI italiane

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Perché un’impresa che vuole operare all’estero potrebbe prediligere l’esportazione indiretta?

sono in crisi in conseguenza di una recessione che ha coinvolto principalmente proprio l’Italia.

▪ Come può aiutarle a non fallire? 4. Renato è amministratore di una piccola società a responsabilità limitata che produce prodotti in cuoio (portafogli, cinte, borse, ecc.). I prodotti dell’impresa sono molto raffinati, fatti a mano da operai esperti e disegnati da uno stilista molto creativo. Le vendite, nel mercato interno, vanno bene, ma non sono entusiasmanti. Renato, perciò, prende in esame l’ipotesi di allargare la platea dei potenziali acquirenti, vendendo i prodotti anche all’estero. Dopo un’accurata analisi di mercato, scopre che i prodotti della sua impresa sono molto apprezzati dagli spagnoli e dagli abitanti dei Paesi del Sudamerica.

▪ Non avendo però, alcuna conoscenza di quei mercati, e non avendo a disposizione grossi capitali, quale forma di esportazione gli conviene realizzare?

▪ Quali sono i vantaggi e gli svantaggi della soluzione adottata?

2. 3.

4. 5. 6.

RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – definisci il concetto di internazionalizzazione; – spiega quindi i vantaggi e i costi dell’internazionalizzazione; – parla poi dei vantaggi e degli svantaggi dell’esportazione indiretta; – distingui fra diversi intermediari a cui potrebbe rivolgersi l’impresa; – concludi specificando quale tipologia di impresa tipicamente utilizza questa modalità di internazionalizzazione. Che cos’è la joint venture? Perché è difficile accertare e sanzionare le condotte che hanno originato la responsabilità civile e penale di una impresa internazionalizzata? Che cosa distingue il licensing dal contratto di produzione? Quali sono i vantaggi e gli svantaggi del franchising? Perché, in conseguenza della scelta delle multinazionali di delocalizzare la propria attività, la tutela dell’ambiente è a rischio?

419

CAPITOLO

CONOSCERE QUESTO ARGOMENTO SERVE A Andrea e Marta, preoccupati per il futuro del figlio

Il diritto globale: spazio e tempo

IL CASO Alessandro è un anziano signore. Andrea e Marta, invece, sono una giovane coppia e vorrebbero avere un figlio. Andrea e Marta sono molto preoccupati per il futuro di questo eventuale figlio, perché temono che presto si esauriranno le risorse naturali, che l’umanità sta usando in maniera sconsiderata. Andrea e Marta ritengono che il futuro figlio abbia dei diritti che devono essere tutelati dalla legge. Alessandro, invece, pensa che l’eventuale figlio non potrà vantare alcun diritto. LA SOLUZIONE Alessandro ha ragione. Le generazioni future non possono vantare diritti soggettivi perché questi, per definizione, devono poter essere azionati dinanzi a un giudice e ciò è impossibile per chi non è ancora nato. La legge, però, può porre a carico della generazione attuale un dovere di conservazione dell’ambiente naturale. Il principio di precauzione, infatti, consente di limitare i diritti della generazione attuale per tutelare l’interesse delle generazioni future.

1. Il villaggio globale Il mondo è diventato un unico villaggio globale.

Grazie all’evoluzione delle tecnologie (si pensi a Internet), che consentono comunicazioni in tempo reale in ogni parte del pianeta annullando le distanze, il mondo sta diventando un unico “villaggio globale”. Nonostante il ritorno delle politiche protezionistiche ( capitolo 3, § 3), molte barriere commerciali sono venute gradualmente meno (anche grazie all’intervento della WTO: capitolo 2, § 6) e hanno ceduto il passo alla globalizzazione economica (si produce e si vende in tutto il pianeta), la quale si traduce in una globalizzazione anche culturale: usi e costumi diventano così sempre più omogenei in tutto il mondo, a discapito delle tradizioni locali. ESEMPIO Un cittadino italiano oggi mangia abitualmente le patate fritte, gli hamburger, i kebab; compra online da imprese straniere; prenota un hotel in qualsiasi parte del globo da casa propria utilizzando la carta di credito ecc.

2. Nuove problematiche globali Poiché la globalizzazione costituisce un fenomeno di carattere economico e sociale inarrestabile, che va oltre la dimensione statale ed è legato all’evoluzione stessa della società moderna, è inevitabile l’insorgere di fenomeni e problematiche che gli Stati, da soli, non sono in grado di affrontare. 420

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Si pensi a questioni molto attuali come il terrorismo internazionale, i problemi ambientali e l’immigrazione: le singole realtà nazionali sono inermi davanti ad accadimenti di tale portata e, di conseguenza, si rendono necessarie azioni congiunte.

2.1 Il terrorismo internazionale Il terrorismo internazionale è un fenomeno diffuso fin dagli anni Settanta del secolo scorso, ma il punto di svolta è senza dubbio costituito dagli attentati dell’11 settembre 2001 negli Stati Uniti. Da allora l’Occidente e il mondo intero si sentono minacciati e temono, oltre ad attentati di tipo più tradizionale, l’utilizzo di armi di sterminio di massa, come quelle chimiche e batteriologiche.

VIDEOLEZIONE DEL CAPITOLO

Anche se al giorno d’oggi esistono diverse forme di attività terroristica, tra cui si può citare il terrorismo di destra a opera di suprematisti bianchi e neonazisti, è il terrorismo di matrice islamica quello che desta maggiore preoccupazione a livello mondiale. Negli ultimi anni, soprattutto l’Europa ha visto il diffondersi dei “combattenti stranieri” (in inglese, foreign fighters), cioè cittadini occidentali che si sono arruolati volontariamente nelle milizie islamiche per sostenerne la causa. Il loro rientro, spesso clandestino, nei Paesi di origine può costituire una minaccia per la sicurezza di tali Paesi. Tuttavia, l’uso della forza – come le operazioni militari condotte dall’Occidente in Iraq e in Afghanistan – ha dato prova di essere uno strumento di scarsa efficacia, quando non addirittura di aggravamento del fenomeno. È, dunque, fondamentale la cooperazione internazionale tra gli Stati e le rispettive istituzioni sotto il profilo sia della prevenzione, sia della individuazione dei responsabili delle stragi.

Per fronteggiare il terrorismo è importante la cooperazione internazionale.

ESEMPIO Nel 2001, all’indomani dell’attentato alle Torri gemelle, il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha approvato la risoluzione n. 1373 con cui è stata imposta agli Stati membri l’adozione di misure ampie e complesse nell’ambito di una strategia d’azione comune. In particolare, agli Stati membri è stato imposto di congelare beni o risorse economiche di persone coinvolte in attività terroristiche, di vietare ai propri cittadini di finanziare o sostenere in qualsiasi forma persone fisiche o giuridiche coinvolte in tali attività e, in ultimo, di prevedere, nei rispettivi ordinamenti, il reato di erogazione o raccolta intenzionale di fondi destinati a promuovere atti terroristici.

L’impegno dell’Unione Europea per contrastare il terrorismo internazionale è iniziato subito dopo i citati attentati del 2001. Nella Dichiarazione sulla lotta al terrorismo del 2004 che ne è conseguita, l’Unione Europea ha posto alcuni obiettivi strategici: sostenere il ruolo delle Nazioni Unite in quanto punto di riferimento di mobilitazione della comunità internazionale nel suo insieme; limitare l’accesso dei terroristi alle risorse finanziarie; promuovere un’efficace collaborazione giudiziaria e di Polizia fra gli Stati membri attraverso l’Eurojust e l’Europol ( capitolo 1, § 13.2). Ma è stato in conseguenza della serie di attentati terroristici che hanno colpito le principali città europee tra il 2015 e il 2017 (Parigi, Bruxelles, Nizza, Londra, Barcellona) che l’Unione Europea ha aumentato i suoi interventi in materia. Da qui sono nati numerosi provvedimenti che hanno riguardato il potenziamento dei controlli alle frontiere esterne, il controllo sulle armi da fuoco e l’istituzione di un organismo che monitori e contrasti la propaganda terroristica online, oggi molto diffusa.

Per contrastare il terrorismo internazionale, l’UE ha emanato molti provvedimenti.

421

CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

ESEMPIO Una direttiva UE impone agli Stati l’obbligo di sanzionare penalmente le condotte di reclutamento a fine terroristico e di istigazione alla commissione di un reato di natura terroristica, come anche tutti gli atti preparatori intrapresi da una persona che entri in un territorio diverso dallo Stato di residenza con l’intento di commettere o contribuire alla commissione di un reato di terrorismo.

2.2 Il riscaldamento globale Il riscaldamento globale è dovuto sia a cause naturali sia alle attività umane.

Per riscaldamento globale si intende il fenomeno dell’innalzamento della temperatura superficiale del pianeta, con particolare riferimento all’atmosfera terrestre e alle acque degli oceani. Parte di questo aumento di temperatura è dovuto a cause naturali, ma una parte importante è riconducibile alle attività umane come l’utilizzo dei combustibili fossili, la deforestazione, l’allevamento e l’agricoltura intensive. Il riscaldamento globale è in grado di generare fenomeni di devastazione che attualmente costituiscono già un’allarmante realtà (si pensi, per esempio, agli uragani tropicali). Ebbene, un ulteriore aumento di pochi decimi di grado nella temperatura atmosferica e superficiale sarebbe potenzialmente in grado di generare l’ulteriore ritiro dei ghiacciai, a cui conseguirebbe l’aumento del livello dei mari, che, a sua volta, porterebbe con sé il rischio di inondazioni; cambiamenti climatici che determinerebbero modifiche nella distribuzione e nella quantità delle piogge, come anche l’aumento del numero e dell’intensità degli uragani; l’acidificazione degli oceani, che avrebbe disastrose conseguenze per l’ecosistema marino; l’estinzione di specie vegetali e animali.

Il Protocollo di Kyoto, entrato in vigore nel 2005, ha l’obiettivo di ridurre le emissioni inquinanti.

È dunque evidente che la risoluzione di un problema di tali proporzioni non può essere lasciata all’intervento dei singoli Paesi, ma necessita di un’azione congiunta. Questa consapevolezza, nel 1997, ha portato alla firma del Protocollo di Kyoto, un accordo internazionale tra Stati entrato in vigore nel 2005. Esso aveva come obiettivo la riduzione, entro il 2012, di almeno il 5% delle emissioni inquinanti, ma la data di scadenza del Protocollo è stata prorogata al 2020, dal momento che non tutti gli Stati aderenti sono riusciti a conseguire gli obiettivi che si erano preposti.

La Conferenza di Parigi ha sancito un accordo per rallentare il riscaldamento globale con la riduzione delle emissioni dei gas serra.

Per il medesimo motivo, nel dicembre del 2015, a Parigi, si è concluso un importante accordo internazionale sui cambiamenti climatici a cui hanno partecipato 195 Paesi, tra cui l’Unione Europea e i suoi Stati membri. L’accordo ha l’obiettivo di ridurre le emissioni dei gas a effetto serra, in modo da rallentare il riscaldamento globale, sulla base della premessa che «il cambiamento climatico rappresenta una minaccia urgente e potenzialmente irreversibile per le società umane e il pianeta». Tra i punti della Conferenza di Parigi ricordiamo l’impegno a procedere a verifiche ogni 5 anni per stabilire se i Paesi aderenti hanno ottemperato agli impegni presi e la creazione di un fondo da parte dei Paesi più ricchi a favore di quelli in via di sviluppo per aiutarli a superare le difficoltà del cambiamento dei loro sistemi produttivi.

Il Green Deal vuole azzerare le emissioni

Sulla stessa scia, l’Unione Europea porta avanti il progetto costituito dal cosiddetto Green Deal europeo: un complesso di iniziative politiche proposte

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UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

dalla Commissione europea che ha come obiettivo un’Europa a zero emissioni entro il 2050. Nella consapevolezza dei disastri che può causare il riscaldamento globale, negli ultimi tempi stanno emergendo movimenti volti a portare tale problema all’attenzione della collettività. Fra questi si cita il movimento noto come Fridays for Future, caratterizzato dalla presenza di giovani che chiedono alla politica di agire per salvaguardare il loro futuro.

Fridays for Future è il movimento giovanile creato per sensibilizzare la classe politica a salvaguardare il futuro.

2.3 La migrazione La migrazione è un fenomeno che da sempre ha contraddistinto la vita degli esseri umani.

La migrazione può avere natura sia economica sia politica.

Definita come lo spostamento temporaneo o permanente di persone in un Paese diverso da quello d’origine, la migrazione interessa l’intero pianeta, benché gli Stati di partenza e di arrivo siano mutati col susseguirsi delle epoche storiche. I motivi alla base di queste migrazioni in massa sono molteplici: ▪ innanzitutto, si abbandona il proprio Paese per sfuggire alla povertà, a profonde disuguaglianze economiche, a difficoltà di accesso al cibo e all’acqua, all’impossibilità di possedere e coltivare la terra: è la cosiddetta migrazione economica; ▪ si fugge, inoltre, da guerre, dittature e persecuzioni: si parla, in questo caso, di migrazione politica. Gli scenari di guerra (si pensi al recente conflitto in Siria) provocano, infatti, la fuga di un numero tanto maggiore di persone

APPRENDI e APPLICA VILLAGGIO GLOBALE

porta con sé nuove problematiche globali

terrorismo internazionale

riscaldamento globale

al quale si è data una risposta congiunta mediante

cui si è tentato e si tenta di porre argine tramite

la risoluzione n. 1373 dell’ONU

la Dichiarazione sulla lotta al terrorismo

il Protocollo di Kyoto

migrazione

la Conferenza di Parigi sui cambiamenti climatici

il Green Deal europeo

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa si intende con l’espressione “villaggio globale”? 2. Quali sono le ragioni che possono condurre alle migrazioni di massa? 3. Perché il riscaldamento globale è un problema serio? 4. Che cosa prevede la Dichiarazione sulla lotta al terrorismo del 2004?

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CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

quanto più lungo e cruento diventa il conflitto o quanto più perdurano nel tempo situazioni di insicurezza, violenza e violazione dei diritti umani; ▪ anche le conseguenze della crisi ecologica in atto possono alimentare la fuga da determinate aree del mondo divenute invivibili a causa della desertificazione, dell’impoverimento del suolo, degli allagamenti, dell’erosione costiera. Si parla, in tal caso, di migrazione ambientale. Di fronte a un dramma collettivo che investe quasi tutte le aree del mondo, l’Alto Commissariato per i Rifugiati (UNHCR) si occupa di coordinare le azioni degli Stati, delle organizzazioni non governative (ONG) e della Croce Rossa per garantire il diritto d’asilo, l’accoglienza e l’eventuale rimpatrio. Esso inoltre fornisce acqua, cibo, cure mediche e altri servizi di prima necessità. Tuttavia, questi aiuti, seppure fondamentali nell’immediato, non rappresentano una soluzione definitiva e a lungo termine. Quando i trasferimenti sono così massicci è impossibile pensare che un Paese da solo possa affrontare il fenomeno migratorio e la conseguente emergenza umanitaria. Occorre la collaborazione di tutti i Paesi coinvolti e una politica comune a livello internazionale. ESEMPIO L’Italia è divenuto uno dei principali Paesi d’approdo per quanti, partendo dal Medio Oriente in guerra, vogliano trasferirsi in Europa. Protesa in mezzo al Mediterraneo e con confini difficili da controllare, l’Italia vede ormai da anni sbarchi di migliaia di immigrati sulle proprie coste, nonostante il nostro Paese non possa, da solo, gestire questa emergenza umanitaria: lo dimostrano anche le strutture di prima accoglienza e soccorso, i cosiddetti hotspot, allestiti a Lampedusa, Pozzallo, Messina, Taranto, sempre sovraccarichi e sull’orlo dell’emergenza sanitaria. L’Unione Europea finora non è riuscita a esprimere una politica unitaria in grado di affrontare seriamente la questione.

3. Il diritto e il tempo 3.1 La storia dell’Isola di Pasqua Oggi, il diritto si trova di fronte alla vitale necessità di allargare lo sguardo verso un’altra dimensione finora ignorata: il tempo. Il progressivo impoverimento dell’Isola di Pasqua è un esempio di collasso ecologico e autodistruzione.

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Fondamentale per capire che cosa si intenda in questo senso è la storia di Pasqua, l’isola polinesiana a 3700 chilometri a est delle coste del Cile, nell’Oceano Pacifico, scoperta dagli europei nel 1722 e celebre per i 397 megaliti raffiguranti giganteschi ed enigmatici tronchi umani, sovrastati da cilindri di pietra colorati di rosso. Pasqua, quando gli esseri umani vi posero piede alla fine del primo millennio, era una terra fiorente, coperta di foreste, ricca di cibo proveniente dalla terra, dal mare e dall’aria, che arrivò a ospitare diverse migliaia di persone, divise in 12 clan che convivevano pacificamente. Quando vi giunsero i primi navigatori europei, trovarono una terra desolata, come ancora oggi ci appare: completamente deforestata, dal terreno disastrato e infecondo, dove sopravvivevano poche centinaia di persone. Nel 1864, quando mercanti europei vi sbarcarono per i loro affari, il numero era ulteriormente ridotto a 111 individui, denutriti, geneticamente degradati. Che cosa era avvenuto e come? L’enigma di Pasqua, per come è stato sciolto dagli studiosi, è un grandioso e minaccioso apologo su come le società possono distruggere da sé il proprio futuro per gigantismo e imprevidenza.

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ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

La causa prima del collasso sarebbe stata – si dice – la deforestazione, cioè la dissipazione della principale risorsa naturale su cui la vita nell’isola si basava. La foresta ospitava, infatti, uccelli stanziali e attirava uccelli di passo; forniva il legname per costruire canoe utili per la pesca in acque profonde; difendeva l’integrità del territorio coltivato a orto dalle devastazioni delle tempeste tropicali. A poco a poco, le risorse alimentari vennero a mancare e la dieta si ridusse, prima, a polli e piccoli molluschi e, poi, a topi e sterpaglia. La penuria dei fattori primi della vita, come sempre accade, alimentò le rivalità e la guerra tra i clan. Nella generale carenza di cibo, si arrivò, all’ultimo stadio, all’antropofagia, cioè al cannibalismo. E le teste di pietra? Sembra che abbiano avuto una parte di rilievo. Col passare del tempo, e in concomitanza con le lotte tra i clan, da piccole che erano all’inizio, diventarono progressivamente sempre più imponenti. La più alta è anche quella costruita per ultima, quando la catastrofe incombeva. Erano un simbolo di potenza tecnologica – la tecnologia di allora – che poteva essere speso nella lotta per la supremazia politica. Ma per scalpellarle dalla cava, trasportarle e drizzarle – un lavoro mostruoso, per quella società in quel luogo e in quel tempo, – occorrevano tronchi d’albero d’alto fusto e fibre legnose per fabbricare funi. Alla fine, l’isola fu desertificata e, parallelamente, si eressero pietre sempre più alte; poi, nella generale guerra di tutti contro tutti, per la maggior parte furono abbattute e spezzate. Quando tutto fu compiuto, i sopravvissuti pensarono a una via di fuga dall’inferno che essi stessi avevano creato con le loro mani. Ma il legno per costruire le barche – la loro salvezza – e abbandonare l’isola era già stato usato per le teste di pietra.

Le teste di pietra sono il simbolo della potenza tecnologica di quella civiltà.

3.2 La lotta tra generazioni L’Isola di Pasqua è un monito. Non parla soltanto di polinesiani di un millennio fa. Parla di noi: di sfruttamento imprevidente delle risorse, con effetti funesti sulle generazioni a venire. Per soddisfare appetiti di oggi, non si è tenuto conto delle necessità di domani. Con la globalizzazione, con il commercio internazionale, con Internet come mezzo di comunicazione, tutti i Paesi sulla faccia della Terra oggi condividono le loro risorse e interagiscono.

L’esaurimento delle risorse dell’Isola di Pasqua ha portato a un drammatico epilogo.

Si ipotizza che gli originari abitanti dell’Isola di Pasqua abbiano abbattuto tutti gli alberi disponibili, causando la desertificazione dell’isola stessa e quindi la propria autodistruzione.

425

CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

Lo sfruttamento attuale può riguardare ogni genere di risorsa vitale: ▪ innanzitutto, le risorse naturali, cioè le materie prime e le fonti energetiche della Terra, oggi come mai impoverita e degradata dallo sfruttamento intensivo a cui è condannata per consentire la produzione massiccia di manufatti destinati al consumo immediato;

LE PAROLE DEL DIRITTO

BOT È la sigla di Buoni Ordinari del Tesoro. Sono titoli emessi dallo Stato per coprire il disavanzo di bilancio. Hanno durata non superiore a un anno e vengono emessi a un valore inferiore a quello nominale (valore di rimborso) per cui il rendimento è rappresentato da questa differenza. I risparmiatori, in pratica, prestano denaro allo Stato in cambio di un rendimento.

▪ ma anche le risorse finanziarie, spese ancora prima che vengano a esistenza grazie a politiche d’indebitamento a lunga scadenza: si compromette così il benessere di chi, venendo dopo, di quelle risorse non si è potuto giovare, né si potrà giovare, essendo già state consumate. Per fare un esempio, la maggior parte del debito pubblico italiano è stato creato negli anni Ottanta: se nel 1981 costituiva il 59,9% del PIL, nel 1994 è arrivato al 124,9%, al 135% nel 2019 e al 145,5% nel 2023! Ora, nonostante gli sforzi compiuti negli anni per diminuirlo, paghiamo da più di 30 anni il debito che allora fu creato: basti pensare al fatto che, proprio a causa del nostro elevatissimo debito pubblico, i mercati reputano i nostri BOT investimenti rischiosi, ragione per cui lo Stato paga interessi considerevoli a chiunque li sottoscriva. ▪ infine, le risorse della materia vivente, sottoposta a manipolazioni del più vario genere, che riducono la biodiversità, espongono a rischi d’estinzione specie vegetali e animali e giungono a toccare l’esistenza dell’essere umano. ESEMPIO L’inquinamento, l’uso massiccio di pesticidi, l’esportazione di specie in habitat a essi estranee e i cambiamenti climatici comportano oggi il rischio di estinzione per il 10% degli impollinatori selvatici; continuando con questo ritmo, le previsioni rischiano di essere davvero allarmanti. Ma perché questo dato è così preoccupante? Ebbene, quasi il 90% delle piante selvatiche da fiore ha bisogno di impollinatori per riprodursi; a loro

APPRENDI e APPLICA quanto accaduto all’Isola di Pasqua dovrebbe insegnarci che

LO SFRUTTAMENTO DELLE RISORSE

naturali

finanziarie

andrebbe regolato secondo un

della materia vivente

RISOLVI IL CASO La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 ha modificato, tra l’altro, l’art. 9 della Costituzione che adesso recita, al terzo comma: «[la Repubblica] Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali». ▪ Questa disposizione costituzionale assegna alle generazioni future un diritto? Oppure si tratta di un dovere per la Repubblica?

426

PRINCIPIO DI PRECAUZIONE

limitando, cioè, i diritti della generazione presente per salvaguardare quelli delle generazioni future

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

volta, la conservazione delle specie e dei diversi ecosistemi verrebbe messa a rischio dalla scomparsa di queste piante. Non solo: oltre il 75% delle principali colture a scopo alimentare beneficia dell’impollinazione, il che si traduce in un problema che interessa direttamente anche l’essere umano.

Ciò che unifica queste operazioni è la separazione nel tempo dei benefici (anticipati) rispetto ai costi (posticipati): la felicità, il benessere, la potenza delle generazioni attuali al prezzo dell’infelicità, del malessere, dell’impotenza, perfino dell’estinzione o dell’impossibilità di venire al mondo, di quelle future. Sono dunque evidenti i parallelismi che si possono tracciare tra l’Isola di Pasqua e il mondo moderno. Quando gli indigeni si trovarono in difficoltà, non poterono fuggire né cercare aiuto fuori dell’isola. Così anche noi, abitanti della Terra, non potremo cercare soccorso altrove qualora i problemi dovessero aumentare.

Anche il pianeta Terra potrebbe collassare.

3.3 Il principio di precauzione Tutto ciò considerato, gli esseri viventi di oggi hanno doveri di responsabilità nei confronti delle generazioni future, poiché esse, per il semplice fatto di non essere ancora esistenti, non possono rivendicare diritti. Emerge così un principio di precauzione, che si basa proprio sulla necessità di limitare i diritti della generazione presente per consentire anche a quelle future di godere dei medesimi beni: tramite norme di diritto nazionale, europeo e internazionale, per esempio in materia ambientale, energetica e sanitaria, si pongono limiti a diritti che rischierebbero di non poter essere goduti da chi verrà dopo di noi.

È necessario limitare i diritti della generazione attuale per dare la possibilità a quelle future di godere delle risorse disponibili.

ESEMPIO La tutela dell’ambiente costituisce, per chi vive nell’oggi, un diritto fondamentale al godimento attuale delle risorse naturali e, al tempo stesso, un dovere nei confronti delle generazioni future le quali, a fronte dei cambiamenti climatici determinati da uno sfruttamento selvaggio del territorio, rischiano di vedere compromesso il loro diritto di goderne domani.

4. Lo sviluppo sostenibile e l’Agenda 2030 dell’ONU Proprio alla luce del modello di sviluppo “insostenibile” degli ultimi decenni, organismi nazionali e internazionali, economici e non, stanno lavorando per l’affermazione di uno “sviluppo sostenibile”, figlio della logica di precauzione appena citata. Di che cosa si tratta? Delle molte definizioni date, la più chiara è quella della Commissione Brutland (facente parte del Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente) che, nel 1987, ha definito «sostenibile lo sviluppo» in grado di assicurare «il soddisfacimento dei bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri». Occorre precisare che i bisogni a cui si fa riferimento vanno intesi in un’accezione assai ampia che comprende diverse dimensioni: economica, sociale, culturale, ambientale. Lo scopo è dunque il raggiungimento di un benessere attuale (e futuro) che riguardi tanto l’economia quanto la qualità della vita, l’istruzione, la salute, i diritti fondamentali e la salvaguardia dell’ambiente.

È necessario uno sviluppo sostenibile per soddisfare i bisogni della generazione presente e di quella futura.

Un passo importante in questo senso, anche se a livello per ora teorico, è stato compiuto dall’Assemblea generale dell’ONU che, nel settembre del 2015, ha

L’Agenda 2030 prevede 17 obiettivi da realizzare entro il 2030.

427

CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

adottato all’unanimità una risoluzione intitolata: “Trasformare il mondo: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile”. L’Agenda – si dice nel preambolo – è «un programma d’azione per le persone, il pianeta e la prosperità». Questo ambizioso programma individua 17 obiettivi specifici (goals) da raggiungersi entro il 2030 e che spaziano dall’eliminazione della povertà alla salvaguardia del pianeta fino all’abolizione delle disuguaglianze e al rafforzamento della pace. Il raggiungimento di questi obiettivi globali richiede che i Paesi sottoscrittori si impegnino attraverso i loro strumenti nazionali, ma l’ambizione della risoluzione è quella di coinvolgere, oltre ai singoli Governi, anche il settore privato, la società civile e altri organismi internazionali. In altri termini, si mira a una “partnership globale” per far sì che l’Agenda 2030 non rimanga sulla carta, come un bellissimo quanto utopico libro dei sogni sul futuro del nostro mondo. ESEMPIO Come si legge nell’immagine, l’obiettivo 4 è teso a far sì che, entro il 2030, ogni ragazza e ragazzo possa disporre di un’istruzione libera e di qualità. L’obiettivo 5 vuole raggiungere l’uguaglianza di genere, così che venga eliminata ogni pratica abusiva (come le mutilazioni genitali femminili) e ogni forma di violenza nei confronti di donne e bambine; e possa esserci piena ed effettiva partecipazione femminile e pari opportunità di leadership a ogni livello decisionale in ambito politico ed economico. L’obiettivo 13 mira a promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere il cambiamento climatico: fra queste, la sensibilizzazione riveste un ruolo chiave perché «il futuro dell’umanità e del nostro pianeta è nelle nostre mani».

428

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

5. Dai diritti ai doveri Nel corso della storia sono state condotte molte battaglie per il riconoscimento dei diritti fondamentali e per la loro estensione a tutti, ma queste battaglie non sono ancora state vinte. O meglio: se i diritti fondamentali sono stati riconosciuti unanimemente dal punto di vista teorico (si pensi alla Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948) essi stentano ad affermarsi nella realtà. È sufficiente osservare il nostro mondo per constatare che in alcuni Stati solo di recente tutti i cittadini hanno ottenuto il diritto di voto (per esempio, le donne in Arabia Saudita possono votare dal 2015), che in altri Paesi il diritto alla salute e all’istruzione è appannaggio delle classi sociali più abbienti, che sopravvivono regimi in cui mancano addirittura i più elementari diritti civili (per esempio, la libertà di manifestazione del pensiero). La battaglia per la realizzazione dei diritti non è dunque conclusa e, in un mondo interconnesso come il nostro, nessuno di noi può voltarsi dall’altra parte dinanzi a certe violazione dei diritti. Oggi, tuttavia, è necessario fare un ulteriore passo avanti, rivalutando, allo stesso tempo, la categoria dei doveri: fra questi riveste un ruolo di primo piano il già citato dovere di responsabilità nei confronti delle generazioni future; accanto a questo, sussiste anche la responsabilità di ciascuno di noi di promuovere il rispetto e la conoscenza dei diritti umani e delle libertà fondamentali a livello nazionale e internazionale. APPRENDI e APPLICA OGNI INDIVIDUO ha

diritti fondamentali

doveri fra cui

come

diritto alla vita, alla libertà personale, alla salute, all’istruzione, a un giusto processo, alla libertà religiosa, alla privacy ecc.

la responsabilità di promuovere il rispetto dei diritti fondamentali ovunque nel mondo

Guarda la mappa e rispondi alle domande di riepilogo. 1. Che cosa si intende per sviluppo sostenibile? 2. Che cos’è l’Agenda 2030? Quali sono i suoi obiettivi? 3. Che cos’è la partnership globale? 4. Perché la battaglia per la realizzazione dei diritti fondamentali non può ancora dirsi conclusa? 5. Quali sono i doveri di cui oggi occorre farsi carico? Leggi il brano e rispondi alle domande. Secondo i dati recentemente forniti dal Gestore dei servizi energetici (GSE), nel 2021 il settore trasporti in Italia ha consumato poco più di 36 Mtep (milioni di tonnellate equivalenti di petrolio) di energia, pari al 32% dei consumi

la responsabilità di preservare i diritti delle generazioni future

a tal fine riveste una certa importanza

l’Agenda 2030 con i suoi 17 obiettivi

energetici totali (Eurostat). I primi dati del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) per il 2022 mostrano un ulteriore incremento del 2% dovuto soprattutto al consumo di benzina. Il settore è fortemente dipendente dai prodotti petroliferi (90,5% del dato complessivo), e in particolare dal diesel/gasolio (59,8%) e dalla benzina (20%). L’elettricità contribuisce ai consumi finali del settore per il 2,7% (1,7% da fonti fossili). https://q3.hubscuola.it/netu ▪ Perché questi dati sono preoccupanti dal punto di vista della sostenibilità ambientale? Che cosa occorrerebbe fare per soddisfare l’obiettivo 11 dell’Agenda 2030 (Città e comunità sostenibili)?

429

CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

SINTESI del capitolo 4

MAPPA AUMENTATA con definizioni ed esempi

VILLAGGIO GLOBALE

Come l’UE sta affrontando il problema del terrorismo internazionale?

pone problemi legati ai fenomeni di

terrorismo affrontato con

riscaldamento collaborazione giudiziaria e di Polizia

affrontato con

protocolli di Kyoto e di Parigi

Green Deal europeo

affrontato con

accoglienza

Come l’UE sta affrontando il problema del riscaldamento globale? L’UE ha aderito ai protocolli di Kyoto e di Parigi, il cui obiettivo è di ridurre le emissioni dei gas a effetto serra. In più, con il Green Deal europeo, si vorrebbe arrivare entro il 2050 a un’Europa a zero emissioni.

migrazioni

diritto d’asilo

L’Unione Europea appoggia le Nazioni Unite nella lotta al terrorismo, promuovendo un’efficace collaborazione giudiziaria e di Polizia nei controlli sulle frontiere esterne e sulla propaganda terroristica online (Eurojust ed Europol).

rimpatrio

Come l’UE sta affrontando il problema migratorio? Tenuto conto che le migrazioni di massa avvengono per motivi economici o politici che violano i diritti umani, l’UNHCR, le ONG, gli Stati e la Croce Rossa collaborano per garantire il diritto d’asilo, l’accoglienza e l’eventuale rimpatrio.

430

UNITÀ 5

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Perché il principio di precauzione assume grande rilevanza? PRINCIPIO DI PRECAUZIONE

Il principio di precauzione suggerisce di limitare i diritti della generazione presente per consentire anche a quelle future di godere delle medesime opportunità.

suggerisce

sfruttamento razionale delle risorse in particolare

Quali risorse vengono sfruttate in modo intensivo? naturali

finanziarie

viventi

Vengono sfruttate intensivamente soprattutto: – le risorse naturali, cioè le materie prime e le fonti energetiche; – le risorse finanziarie, debiti che graveranno sulle future generazioni; – la materia vivente che assicura la biodiversità e riduce i rischi di estinzione di specie vegetali e animali.

VILLAGGIO GLOBALE necessita il rispetto di

diritti umani

libertà fondamentali come auspicato da

Agenda 2030

Quale obiettivo si propone di realizzare l’Agenda 2030? Approvata dall’ONU nel 2015, l’Agenda 2030 individua 17 target specifici da raggiungersi entro il 2030, con l’impegno sia del settore pubblico che privato.

Quali diritti e doveri hanno i cittadini in un mondo interconnesso? La Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 ha riconosciuto i diritti fondamentali dell’uomo, che tuttavia in molti Stati esistono solo sulla carta. In un mondo interconnesso (il cosiddetto villaggio globale), tutti hanno il dovere di promuovere il rispetto e la conoscenza dei diritti umani e delle libertà fondamentali, a livello sia nazionale sia internazionale.

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CAPITOLO 4

| IL DIRITTO GLOBALE: SPAZIO E TEMPO

VERIFICA del capitolo 4

Svolgi il quiz con la classe

A Verifica le conoscenze

2. Il principio di ……....................................................... vuole che la generazione presente ……........................................... i propri diritti

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false.

affinché le generazioni ……................................................ ne possano

1. Il riscaldamento globale è un problema che deve essere risolto da ogni singolo Stato per conto proprio.

godere in …….......................................... modo. V

è un ……..................................................... d’azione, elaborato

2. Il Protocollo di Kyoto è nato per diminuire le emissioni inquinanti.

La loro realizzazione prevede l’intervento V

5. L’accordo di Parigi ha l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas serra.

Il riscaldamento globale non è un fenomeno V causato dall’opera dell’uomo.

1. In un momento di grande fermento produttivo, si

decide di radere al suolo gran parte della foresta amazzonica per avere legname in abbondanza.

▪ A tuo parere, è corretto procedere in tal senso?

8. L’Agenda 2030 dedica attenzione alla parità di genere.

C Analizza il contesto e applica una soluzione Scegli la risposta corretta.

6. Ognuno di noi ha un dovere di responsabilità nei confronti delle generazioni future.

congiunto di Governi, ……............................................................................. e organismi internazionali.

4. Il Green Deal europeo è un accordo internazionale a cui hanno partecipato 195 Paesi.

dall’…….................. , che ha come scopo quello di raggiungere, entro il 2030, 17 ……............................................. .

3. Lo sfruttamento delle risorse che avvenne nell’Isola di Pasqua è un esempio di agire corretto, a tutela delle generazioni future.

3. L’Agenda 2030 per lo ……........................................................................................

a Sì, perché lo sviluppo dell’industria è un fattore

importante per lo sviluppo della società.

B Sviluppa il lessico Completa le definizioni con i termini appropriati.

1. Le nuove problematiche ……...................................... che il mondo sta affrontando oggi sono: il ……................................................... internazionale, a cui gli Stati hanno reagito, per esempio, con la ……........................................... UE n. 541/2017 (che obbliga gli Stati membri a sanzionare determinate condotte come il reclutamento a fine …….....................................................

); il ……........................................................... globale,

fenomeno in grado di generare effetti devastanti per il …….......................................... e per gli stessi esseri umani

432

b Sì, perché è nostro diritto sfruttare le risorse

che il pianeta ci offre. c No, perché in tal modo non si tutela il pianeta

e, con esso, le generazioni future. d No, in ossequio al principio di proporzionalità.

2. Anna vuole conservare le tradizioni del proprio paese natale; avvia, quindi, una campagna di sensibilizzazione in cui cerca di convincere le nuove generazioni a riscoprire le tradizioni locali.

▪ Quale fenomeno rischia di far sì che dette tradizioni vadano perse?

che lo abitano; la migrazione ……........................................................

a La globalizzazione economica.

(si scappa dalla ……............................................ ) o politica

b La crisi economica.

(si scappa dalla ……................................................ , da dittature,

c La globalizzazione culturale.

da persecuzioni).

d La cooperazione internazionale.

UNITÀ 5

3. Fatima ha tradito il marito che le è stato imposto dalla famiglia con un giovane di cui si è innamorata; per evitare la lapidazione prevista dall’ordinamento giuridico del suo Paese, scappa dal suo Paese e tenta di raggiungere l’Italia.

▪ Di quale tipo di migrazione si tratta?

Focalizza i concetti fondamentali del Capitolo. ▪

Principio di precauzione AUTOCORREZIONE Necessità di limitare i diritti della generazione presente per consentire anche a quelle future di godere dei medesimi beni.

▪

Globalizzazione culturale Usi e costumi sono diventati sempre più omogenei in tutto il mondo, a discapito delle tradizioni locali.

▪

Sviluppo sostenibile È sostenibile lo sviluppo in grado di assicurare il soddisfacimento dei bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri.

▪

Doveri Accanto alla realizzazione dei diritti, oggi è necessario rivalutare la categoria dei doveri: fra questi riveste un ruolo di primo piano il dovere di responsabilità nei confronti delle generazioni future; inoltre, sussiste anche la responsabilità di promuovere il rispetto e la conoscenza dei diritti umani e delle libertà fondamentali a livello nazionale e internazionale.

b Migrazione politica. d Migrazione ambientale.

D Risolvi i casi Trova la soluzione ai problemi proposti.

1. Marco, in spiaggia, si trova seduto vicino a un uomo che spegne continuamente mozziconi sulla sabbia, abbandonandoli lì. All’ennesimo mozzicone, Marco invita l’uomo a buttarli in un posacenere vicino.

▪ Secondo te, che cosa ha spinto Marco a comportarsi in tal modo?

2. Un gruppo terroristico che vuole sovvertire l’ordine democratico di un altro Paese si finanzia grazie a una raccolta fondi operante su un sito Internet con dominio italiano.

▪ A tuo parere, lo Stato italiano deve intervenire? Motiva la tua risposta.

3. Poiché gli obblighi imposti dall’accordo di Parigi richiedono un’azione che l’attuale Governo di un Paese aderente non vuole gestire, quest’ultimo decide di uscire dallo stesso.

▪ Può farlo? 4. Uno Stato, avendo come finalità ultima, in un periodo di forte crisi, la ripresa del progresso economico e della produzione industriale sul proprio territorio, legittima e favorisce una politica di sfruttamento intensivo delle risorse naturali (idriche, forestali ecc.) non curandosi, altresì, dell’estrema nocività delle emissioni inquinanti delle imprese, ben al di sopra dei limiti previsti dal Protocollo di Kyoto.

▪ Quali conseguenze produce il comportamento dello Stato in esame in relazione al Protocollo di Kyoto?

▪ Una riduzione delle emissioni senza pregiudicare lo sviluppo economico è possibile. Quali vantaggi potrebbe procurare una politica ambientale in modo da non pregiudicare lo sviluppo economico?

ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Preparati al colloquio

a Migrazione economica. c Migrazione religiosa.

Rispondi ai quesiti e autovaluta le tue risposte confrontandole con quelle che puoi visualizzare inquadrando il QR code. 1. Che cos’è il principio di precauzione? RISPOSTA GUIDATA DEL QUESITO – introduci il discorso, parlando del rischio di conflitti fra generazione attuale e generazioni future; – aiutati raccontando l’enigma di Pasqua; – spiega quindi il principio di precauzione; – cita alcuni esempi di azioni poste in essere da Stati o individui o organizzazioni internazionali in attuazione del principio medesimo; – concludi immaginando che cosa tu stesso puoi fare per attuarlo nella tua quotidianità. 2. Che cosa si intende con l’espressione “globalizzazione culturale”? 3. Qual è la conseguenza negativa della globalizzazione culturale? 4. Quale obiettivo si pone l’accordo di Parigi? 5. Perché si ritiene che il diritto abbia ignorato finora la dimensione del tempo? 6. Quali tipi di risorse sta sfruttando l’umanità? 7. Che cosa si intende con l’espressione “sviluppo sostenibile”? 8. Quali sono i doveri posti in capo a ogni individuo?

433

UNITÀ

RIPASSA I CONTENUTI dell’unità Completa la sintesi con i termini corretti

Nell’Unione Europea, il Parlamento europeo non è dotato pienamente del potere ……………..............................................

tipico dei Parlamenti nazionali, mentre il …………….............................................. dei Ministri

non è l’organo esecutivo, bensì l’organo che delibera gli atti …………….............................................. più importanti, denominati …………….............................................. Il …………….............................................. europeo è formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione europea. Decide le …………….............................................. comuni che l’Unione deve attuare nei settori in cui gli Stati membri hanno importanti interessi in comune. La ……………...................................................... è l’organo esecutivo dell’Unione Europea; le compete l’……………........................................... per l’approvazione degli atti legislativi e vigilare sul rispetto dei trattati da parte di tutti gli Stati membri, avviando se necessario le procedure d’……………...............................................

FONTI NORMATIVE DELL’UE si distinguono tra

diritto convenzionale

diritto ………......................................…………

Le competenze dell’UE si dividono fra: ▪ …………….................................................……, se riguardano materie che solo l’Unione Europea può disciplinare; ▪ …………….................................................……, che riguardano materie disciplinabili dagli Stati membri soltanto se l’Unione Europea ha scelto di non intervenire; ▪ di …………….................................................…… nelle quali l’UE coordina e completa l’azione degli Stati membri in vista di obiettivi comuni.

ONU svolge le seguenti

funzioni

mantenere la ………..................................... nel mondo

434

sviluppare relazioni ………....................................................

le Nazioni

fra

promuovere il rispetto dei diritti ...................................................

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

L’obiettivo primario dell’ONU è quello di risolvere in modo …………….............................................. le controversie che possono nascere tra due o più Stati, per mezzo della …………….............................................. o della stipulazione di ……………............................................... Ove necessario, l’ONU può sollecitare gli Stati membri a interrompere i rapporti …………….............................................. oppure ad applicare un ……………............................................... La Corte penale internazionale è competente a giudicare …………….............................................. che abbiano commesso genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di ……………............................................... La NATO è un’alleanza politica e …………….............................................. a carattere regionale. Il ……………..................... fornisce assistenza finanziaria agli Stati membri con provvisori squilibri di bilancio.

L’internazionalizzazione delle imprese consente loro di accedere a nuovi mercati e generare maggiori …………….............................................. . Può essere ostacolata da politiche …………….................................................................... poste a difesa dell’economia interna di un Paese. Gli strumenti protezionistici più utilizzati sono barriere tariffarie (dazi ……………..............................................) e barriere non tariffarie. Tra queste ultime vi sono i contingentamenti delle ……………........................................................., cioè le limitazioni alla quantità massima dei prodotti di un dato genere importabili in un anno in un Paese, le restrizioni volontarie alle esportazioni e i cosiddetti …………….............................................. agreements.

INTERNAZIONALIZZAZIONE DELLE IMPRESE può realizzarsi tramite

esportazione

accordi contrattuali

diretta

di ……….............................................,

o ……….............................................

manufacturing

joint ………..........................................

………..................................................

diretti all’estero

e franchising

Le imprese multinazionali dispongono di ……………...................................................... a basso costo e processi tecnologici molto avanzati. In passato tali imprese sono state denunciate per aver violato norme di svariati Paesi in materia di diritti …………….........................................................., di tutela del lavoro e di legislazione . La conseguenza è stata l’elaborazione del principio di responsabilità

……………........................................................ ……………..............................................

d’impresa, che impone alle aziende di non puntare solo al ……………..............................................

ma di tenere conto anche dell’ambiente e dei diritti fondamentali delle persone. La globalizzazione economica e sociale è accompagnata da problematiche riguardanti ……………......................................................

internazionale, problemi ambientali e ……………...................................................... che non possono

essere affrontati dai singoli Stati. Il principio di precauzione si basa sulla necessità di limitare i diritti della generazione attuale per consentire anche a quelle …………….............................................. di godere dei medesimi benefici.

435

UNITÀ

PREPARATI per il compito in classe MODULI GOOGLE Verifica per la classe con Moduli Google

Tempo: 50 min/1 ora

A Ricapitola gli argomenti trattati

Completa il testo con i termini appropriati. [2 punti per ogni risposta corretta]

La joint venture costituisce un esempio di barriera non tariffaria.

La Banca Centrale Europea è stata istituita a seguito degli accordi di Bretton Woods.

Fra i principi fondamentali dell’UE figura il principio di sussidiarietà.

Tutti i Paesi che compongono il Consiglio di sicurezza dell'ONU hanno il potere di veto.

Le raccomandazioni emanate dall’OCSE e dall’OIL non sono vincolanti.

Il Consiglio europeo è l’organo esecutivo dell’UE.

L’Agenda 2030 è un programma d’azione che individua 17 obiettivi da raggiungere entro il 2030.

Viviamo ormai in un ( 1 ) ……................................................................................. 5.

in cui le distanze sono azzerate, le problematiche sono comuni (si pensi al ( 2 ) ……...................................................... internazionale) e le stesse barriere commerciali stanno venendo meno (un ruolo in tal senso ce l’ha l’organizzazione che prende il nome di

( 3 ) ……........................... ). Per tale ragione, sono nati organismi internazionali

che hanno il compito di unire e coordinare l’azione degli Stati: l’( 4 ) ……...............................................................................

e l’( 5 ) …….......................... ne sono gli esempi più lampanti. La prima unisce ( 6 ) ……....................... Stati europei (altri ancora potranno aderire a essa purché rispettino i criteri di ( 7 ) ……................................................................. ); la seconda è un’organizzazione a vocazione ( 8 ) ……...................................................... che si pone, come obiettivo, il mantenimento della pace nel mondo. In questo contesto, anche le imprese scelgono sempre più di internazionalizzarsi

10. L’Organizzazione Mondiale del Commercio è sede ufficiale delle trattative mondiali in tema di commercio e scambi. [

C Analizza i casi Indica l’unica affermazione corretta. [4 punti per ogni risposta corretta]

e lo fanno secondo diverse modalità: fra queste si cita ( 9 ) ……........................................................... diretta o indiretta (ossia attraverso la figura di un intermediario come, per

La Corte penale internazionale decide a sulle controversie che possono nascere fra Stati. b sulla violazione del diritto UE. c sui crimini contro l’umanità. d sulla violazione dei diritti sanciti dalla CEDU.

L’Agenda 2030 è a un parere adottato dalla WTO. b una risoluzione adottata dal Parlamento europeo. c un programma d’azione dell’ONU volto a eliminare le barriere commerciali fra Paesi. d un programma d’azione dell’ONU volto a garantire uno sviluppo sostenibile.

esempio, una società di ( 10 ) ……............................................................... ). [ /20]

B Verifica le conoscenze Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. [2 punti per ogni risposta corretta] 1.

436

Il principio di precauzione prevede che un’impresa si internazionalizzi soltanto se conosce bene il mercato estero al quale vuole rivolgersi.

Il Consiglio di sicurezza dell’ONU può autorizzare l’uso della forza soltanto ad alcune condizioni.

/20]

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

La Dichiarazione sulla lotta al terrorismo a è una risoluzione adottata dal Consiglio d’Europa. b promuove un’efficace collaborazione giudiziaria e di Polizia fra Stati membri dell’UE. c è stata adottata dall’ONU. d è una dichiarazione resa dal Segretario generale dell’ONU nel suo ruolo di mediatore di pace.

Quale delle seguenti fonti fa parte del diritto convenzionale dell’UE? a Le raccomandazioni. b Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. c Le direttive dell’UE. d I regolamenti.

L’ONU è un’organizzazione a che si avvale di agenzie specializzate come l’OMS. b che ha, come scopo, il superamento di ogni barriera commerciale. c politica e militare. d alla quale hanno aderito 27 Stati. [ /20]

D Risolvi i casi Analizza e risolvi i casi proposti. [fino a 10 punti per ogni caso] 1.

In uno Stato su cui tradizionalmente la Federazione russa ha sempre avuto una grande influenza, viene eletto un nuovo Capo di Governo che decide di rendere pienamente indipendente la propria Nazione. La Federazione russa, contrariata da quanto accade, chiede all’ONU di intervenire a suo sostegno per ristabilire il Governo precedente, poiché diversamente «procederà da sé». ▪ Secondo te, l’ONU interverrà a sostegno della Federazione russa? [ /10]

Dinanzi al rischio pressante del riscaldamento globale, l’Assemblea generale dell’ONU adotta una risoluzione con la quale dichiara necessaria la riduzione delle emissioni inquinanti da parte di ogni singolo Stato aderente; al contempo, l’UE adotta un regolamento in cui vieta alle imprese stabilite nel proprio territorio di produrre più di un certo numero di sostanze inquinanti. ▪ Lo Stato italiano può decidere di consentire alle proprie imprese di sforare i limiti citati? [ /10]

L’UE ha imposto, con regolamento, l’utilizzo di un sistema di etichettatura che renda manifeste tutte le componenti impiegate per la composizione delle creme di bellezza. Il Belgio si rifiuta di rispettare detta norma. ▪ Può farlo? Che cosa accadrà in seguito a detto rifiuto? [ /10]

E Lavora con le fonti Leggi il testo e svolgi le attività proposte. [fino a 10 punti] I danni causati dall’uomo in pochi numeri. • Nel periodo compreso fra il 1880 e il 2012, la temperatura media globale è aumentata di circa 0,85 °C. Per comprendere la gravità della situazione, è sufficiente pensare che, per ogni grado in aumento, il raccolto del grano cala del 5% circa; e, infatti, tra il 1981 e il 2010 abbiamo perso, per ogni anno e a livello globale, circa 40 milioni di tonnellate di cereali. • Gli oceani si sono riscaldati, la neve e il ghiaccio sono diminuiti (dal 1979 in avanti, abbiamo perso 1,07 milioni di km2 di ghiaccio a decade) e il livello del mare si è alzato (dal 1901 al 2010 il livello del mare si è alzato di ben 19 cm). Se continueremo con questi ritmi, entro il 2050 perderemo il 30% degli orsi polari, già stremati dal cambiamento climatico in corso: questa specie ha, infatti, bisogno del ghiaccio marino per muoversi e andare in cerca di cibo. • Nel solo Mediterraneo, in ogni km di litorale si accumulano oltre 5 kg di plastica al giorno, ossia gli scarti delle nostre confezioni monouso. La conseguenza è drammatica: uccelli, pesci, balene e tartarughe (circa un milione e mezzo di animali all’anno) sono sempre più vittime della plastica. In verità, la conseguenza è drammatica anche per gli stessi esseri umani: si stima che ognuno di noi ingerisca, in media (insieme soprattutto ad acqua, pesce e sale), 5 g di plastica a settimana, ossia l’equivalente di una carta di credito! ▪ A seguito di quanto hai letto e alla luce dell’obiettivo 13 dell’Agenda 2030 e del dovere di responsabilità nei confronti delle generazioni future di cui abbiamo parlato nel corso del capitolo 4, prova a immaginare quali azioni ognuno di noi dovrebbe porre in essere ogni giorno per contrastare i fenomeni citati. Punteggio totale: ............................. /100

437

LABORATORIO

UNITÀ

lessico e comunicazione

Una grave violazione dello Stato di diritto

IL CASO Visegrad è una città ungherese in cui nel 1991 l’allora Repubblica Cecoslovacca (oggi divisa in Repubblica Ceca e Slovacchia) si è riunita insieme alla Polonia e all’Ungheria per affrontare in modo comune il processo di integrazione europea. Nel corso degli anni, questi Stati sono stati accusati di non rispettare i principi fondamentali su cui si fonda l’UE: rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze (art. 2 TUE ). Per esempio: «il 13 luglio 2022 la Commissione ha indicato, nel capitolo sull’Ungheria della relazione 2022 sullo Stato di diritto, che […] la continua concessione di ingenti volumi di pubblicità statale ai media filogovernativi crea condizioni di disparità nel panorama dei media; che i media di servizio pubblico operano in un sistema istituzionale complesso, con preoccupazioni per la propria indipendenza editoriale e finanziaria, e che i professionisti dei media continuano ad affrontare sfide nell’esercizio delle loro attività, tra cui la sorveglianza dei giornalisti d’inchiesta; che l’accesso alle informazioni pubbliche continua a essere ostacolato in virtù di uno stato di pericolo». https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0324_IT.html ▪ Che cosa può fare l’UE per mettere fine a questa situazione?

LAVORA CON IL DOCUMENTO

Articolo 7 TUE 1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni , deliberando secondo la stessa procedura. Il Consiglio verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale constatazione permangono validi. 2. Il Consiglio europeo, deliberando all’ unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni. 3. Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata , può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del Governo di tale Stato membro in seno al Consiglio. Nell’agire in tal senso, il Consiglio tiene conto delle possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e sugli obblighi delle persone fisiche e giuridiche.

Sviluppa il lessico giuridico 1 Cerca sul dizionario giuridico o sul dizionario il significato delle seguenti espressioni contenute nella presentazione del caso e nella norma. Stato di diritto .....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

438

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

TUE ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Servizio pubblico ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Raccomandazioni ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Unanimità .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Maggioranza qualificata .................................................................................................................................................................................................................................................................................. .........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

2 Individua nella sentenza i sostantivi, i verbi o le espressioni in grado di definire i seguenti concetti. 1. Organo che, insieme al Consiglio dell’UE, è responsabile dell’attività legislativa.

………..........................................................................…………

2. Organo esecutivo dell’UE, composto da 27 membri.

………..........................................................................…………

3. Organo a composizione variabile in cui sono rappresentati i Governi degli Stati membri.

………..........................................................................…………

Potenzia le capacità espressive 3 Redigi un breve testo discorsivo di senso compiuto utilizzando le seguenti espressioni. principi fondamentali • Stato di diritto • pluralismo dei media • Ungheria • maggioranza • raccomandazione • unanimità • maggioranza qualificata

4 In base alla seguente mappa concettuale, prepara una breve presentazione orale (massimo 5 minuti) da esporre in classe individuando anche gli articoli della Costituzione. PRINCIPI FONDAMENTALI UE

rispetto della dignità umana e dell’uguaglianza

se si verifica violazione grave il Consiglio può

Stato di diritto

a maggioranza

all’unanimità

raccomandazione

contestare grave violazione

evidenziare grave violazione

a maggioranza qualificata

sospendere diritti dello Stato

439

DISCUSSIONE

UNITÀ

di un caso pratico

Restare o no nell’Unione Europea? LEGGO IL CASO

Alla vigilia di nuove elezioni, Giovanni, noto esponente di un partito politico, basa la propria campagna elettorale sulla proposta di uscire dall’Unione Europea. Roberta (il suo principale avversario politico) pensa, invece, che appartenere all’UE sia importante, benché sia consapevole dei problemi esistenti. Decide, dunque, di far pubblicare su un quotidiano nazionale una lista di argomenti da cui, a suo avviso, emerge come l’Unione Europea abbia in realtà cambiato in meglio la vita di tutti noi.

• La questione Negli ultimi anni i partiti politici sovranisti sono cresciuti di numero in tutta l’Unione Europea e hanno riproposto con forza il tema dell’uscita dall’Unione stessa.

ANALIZZO LA QUESTIONE

Con uguale determinazione, altri partiti difendono l’appartenenza all’UE come unica possibilità di non perdere influenza politica, economica e finanziaria nel confronto con il resto del mondo.

Gli argomenti a favore della scelta di restare nell’UE

Leggendo l’articolo scritto da Roberta, possiamo notare che, grazie all’UE, ognuno di noi:

▪ in quanto consumatore, si vede tutelato contro le pratiche commerciali sleali e i prodotti difettosi; ha il diritto di cambiare idea dopo aver stipulato un contratto a distanza o con un rivenditore porta a porta; ancora, può contare su una maggiore sicurezza dei prodotti che acquista; infine, può scegliere più consapevolmente i prodotti che vuole acquistare, grazie anche a un sistema di etichettatura che segnala quali sono gli acquisti “verdi” (per esempio, l’etichetta che si trova apposta sui frigoriferi in vendita indica la loro efficienza energetica); ▪ può viaggiare e lavorare in qualunque Stato membro dell’UE alle stesse condizioni dei cittadini di quel Paese: a tal proposito, il programma dell’UE noto come Erasmus+ garantisce un sostegno finanziario per svolgere all’estero un periodo di studio, un corso di formazione oppure ancora un’esperienza di tirocinio o di volontariato; ▪ è tutelato da una normativa maggiormente attenta all’ambiente: l’UE ha limitato la vendita di sacchetti di plastica, ha vietato l’uso di alcuni pesticidi pericolosi per la sopravvivenza delle api, ha fissato standard minimi per la qualità dell’aria, ha imposto che almeno il 37% di tutti gli investimenti effettuati grazie al Recovery Fund debbano essere green. A partire dal 2021, inoltre, ha disposto la scomparsa di numerosi oggetti in plastica (come posate, cannucce e bicchieri) che quotidianamente inquinano l’ambiente in generale e i mari in particolare. 440

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Gli argomenti a favore della proposta di uscire dall’UE

Per contro, Giovanni porta avanti la sua proposta con le seguenti argomentazioni: ▪ l’UE è caratterizzata da un deficit democratico e da una burocrazia eccessiva; ▪ una minore sovranità statuale comporta un minore potere decisionale dello Stato nei momenti di difficoltà; ▪ una moneta unica funziona in un contesto politico ed economico omogeneo: l’Unione Europea contiene al suo interno diverse realtà che necessitano di diverse politiche monetarie; così l’Italia potrebbe aver bisogno di stampare nuova moneta per stimolare un mercato fermo mentre, nello stesso momento, la Germania potrebbe aver bisogno di non immettere nuova moneta per contenere l’inflazione; ▪ l’UE comporta un costo importante oltreché una minore sovranità statuale e, in cambio, non fornisce aiuto all’Italia nella gestione del fenomeno migratorio; ▪ l’appartenenza all’UE comporta la necessità di politiche “austere” (si parla, a tal proposito, di austerity), ossia vincoli di bilancio che mirano a contenere la spesa pubblica e, conseguentemente, l’indebitamento pubblico: il che, nella pratica, ha comportato negli ultimi anni tagli importanti in settori come sanità e istruzione; ▪ la libera circolazione di merci, capitali e persone impedisce agli Stati membri di portare avanti politiche protezionistiche come anche di chiudere i confini ai cittadini di altri Paesi UE (o comunque controllarne l’ingresso). Come si può risolvere la questione?

Aiutati con lo SCHEMA GUIDATO

RISOLVO IL CASO

Dopo aver analizzato la questione, prova a ragionare sui pro e i contro dell’appartenenza all’Unione Europea. Prova, quindi, a spiegare, con parole tue, se sei a favore o meno dell’uscita dall’Unione Europea.

Scopri quanto l’UE intervenga nella tua vita e nella vita della tua Regione Visita il sito al link https://what-europe-does-for-me.eu/it/portale e scopri che cosa l’UE fa e può fare, ogni giorno, per te. Se vuoi saperne di più, scarica inoltre Citizens’ App: è stata ideata per far scoprire ai cittadini ciò che l’UE ha fatto, sta facendo e intende fare. A tal fine, ti consente di avere, direttamente sul tuo smartphone, informazioni sulle novità che possono riguardarti, su iniziative interessanti e i loro progressi. Per avere un’idea della sua utilità guarda lo spot con cui viene pubblicizzata al link https://q3.hubscuola.it/0g50. All’interno dell’app puoi scoprire, per esempio, in che modo l’UE contribuisce allo sviluppo di città come Genova, Messina e Venezia.

441

COMPETENZE

alla prova

UNITÀ

5 I prodotti DOP

COMPETENZE DISCIPLINARI

AGENDA 2030

per assolvere un determinato compito.

▪ Riconoscere l’interdipendenza tra fenomeni economici, sociali, istituzionali, culturali.

▪ Aggiornare e gestire le proprie conoscenze e competenze.

▪ Orientarsi nella normativa pubblicistica interna e internazionale.

▪ Risolvere i problemi che si incontrano nella vita e nel lavoro e proporre soluzioni.

COMPETENZE TRASVERSALI

▪ Reperire, organizzare, utilizzare informazioni da fonti diverse

LA SITUAZIONE

▪ Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare.

PREREQUISITI

▪ Unità 4-5. TEMPI

▪ Due ore per le fasi 1-3; due ore per il lavoro di gruppo. STRUMENTI

▪ Fogli protocollo per le fasi 1 e 2; computer con connessione per la fase 3.

Per ottenere il riconoscimento di un prodotto a Denominazione di Origine Protetta (DOP) occorre presentare una domanda al Ministero delle Politiche agricole e forestali comunicando:

▪ le caratteristiche del prodotto, che devono corrispondere ai requisiti produttivi e commerciali previsti affinché possa diventare DOP (cosiddetto “disciplinare”);

▪ l’ente di certificazione, che deve essere tra quelli riconosciuti dal Ministero a cui affidare i controlli sulla conformità della produzione (in molte Regioni è un servizio svolto dalle Camere di Commercio, Industria, Artigianato, Agricoltura). Se il Ministero accoglie la domanda, questa viene trasmessa alla Commissione europea affinché verifichi che la richiesta sia conforme al regolamento n. 1151 del 2012. Se la richiesta è conforme, il prodotto viene iscritto nell’Albo comunitario dei prodotti a denominazione di origine protetta. Uno dei prodotti alimentari italiani più famoso al mondo, dopo la pasta, è sicuramente il Parmigiano Reggiano. Essendo un prodotto DOP, esiste un disciplinare molto accurato che descrive tutte le caratteristiche che deve avere un parmigiano per poter utilizzare questa denominazione, anche perché – essendo molto apprezzato nel mondo – numerose imprese straniere hanno interesse a far apparire il loro prodotto come simile o addirittura uguale a quello protetto dal marchio DOP. In Germania è stato messo in commercio un parmigiano chiamato “Parmesan”: un nome che tende a far credere ai consumatori che si tratti di parmigiano mentre, in realtà, non ha le caratteristiche che ha il nostro prodotto. Per questo motivo, la Commissione europea aveva chiesto al Governo tedesco di dettare chiare istruzioni agli organismi pubblici incaricati di perseguire le frodi, affinché ponessero fine alla commercializzazione di prodotti denominati “Parmesan”, non conformi al disciplinare DOP “Parmigiano Reggiano”. Il Governo tedesco, però, si è rifiutato di adeguarsi all’obbligo imposto dalla Commissione per cui quest’ultima ha deciso di rivolgersi alla Corte di giustizia. 442

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

▪ A quale delle due parti ha dato ragione la Corte?

Consulta il sito della Commissione europea al link https://q3.hubscuola.it/w64w, poi svolgi le attività proposte. Leggi con attenzione il testo, poi rispondi alle domande.

FASE 1: ANALISI

1. A quale macroarea appartiene il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali? Quali sono le sue competenze? 2. Quali sono le istituzioni dell’Unione Europea secondo il Trattato di Lisbona? 3. Quali sono le funzioni della Commissione europea? 4. Quali funzioni svolge la Corte di giustizia? 5. Quali sono i compiti della WTO? 6. Una delle competenze esclusive dell’UE riguarda la concorrenza tra le imprese. Quali sono i comportamenti delle imprese vietati dall’ordinamento europeo? [ /60]

Proponi una soluzione del caso rispondendo alle domande.

FASE 2: SOLUZIONI

1. La protezione accordata con il marchio DOP riguarda solo il prodotto (nel nostro caso il Parmigiano Reggiano) oppure si estende anche al concetto che lo stesso prodotto identifica per cui non è ammesso utilizzare un nome che evoca il prodotto? 2. A chi spetta vigilare sul rispetto del marchio DOP: allo Stato a cui il marchio fa riferimento (in questo caso l’Italia) o allo Stato in cui il prodotto viene commercializzato (in questo caso la Germania)? [ /20]

Prepara una relazione secondo la scaletta proposta e presentala alla classe nella forma che preferisci (relazione scritta, presentazione multimediale ecc.).

FASE 3: RIFLESSIONE E ATTUALITÀ

1. Immagina di essere un produttore di Parmigiano Reggiano e di voler allargare il tuo mercato: vendendo anche all’estero, quali vantaggi potresti ottenere? [ /10] 2. Per scegliere il Paese straniero in cui allargare il tuo mercato di vendita, di quali fattori devi tenere conto? [ /10] Punteggio totale:

/100

DIBATTITO Al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di rapporti politici, economici, sociali e culturali con l’estero. Tra i suoi compiti c’è quello di fornire sostegno alle imprese, occuparsi delle questioni economico-commerciali, promuovere il Made in Italy e sostenere le imprese italiane all’estero.

Dividetevi in gruppi e realizzate quanto richiesto. 1. Ogni gruppo si collega al sito del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale per capire come è organizzato e quali informazioni possono essere reperite e apre il documento al link https://export.gov.it/ dove sono indicati i vantaggi dell’internazionalizzazione e viene spiegato come realizzarla. Ciascun gruppo estrapola le informazioni principali e le riporta in una presentazione. 2. Poi ogni gruppo accede al sito http://www.infomercatiesteri.it/, sceglie un continente e, all’interno di questo, un Paese in cui vorrebbe espandere la propria attività. Quindi il gruppo sintetizza le informazioni economiche e le riporta nella presentazione in PowerPoint già iniziata. 3. Infine, ciascun gruppo relaziona agli altri le caratteristiche economiche del Paese scelto e le opportunità che offre per l’impresa.

443

EDUCAZIONE

civica

UNITÀ

5 Pace e guerra

Il “ripudio della guerra”, che la Costituzione proclama tra i suoi principi fondamentali, ha innanzitutto un fondamento morale: la fratellanza degli uomini e la solidarietà nella buona e cattiva sorte. Ma ha anche una ragione storica: il XX secolo è stato segnato da guerre come mai si erano avute. Passata la “grande guerra” del ’14-’18, se ne preparò quasi subito un’altra – la guerra del ’39-’45 – segnata dai campi di sterminio, dai bombardamenti “a tappeto” e dall’impiego della bomba atomica. Terminata la Seconda guerra mondiale, pareva che se ne stesse preparando una terza, la guerra tra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica: una guerra che rimase latente sotto forma di “guerra fredda” ma che minacciò più volte di esplodere diventando “calda”. È stupefacente la forza della propaganda: il più terribile flagello che gli esseri umani hanno inventato - la guerra - può essere presentato come una benedizione, come “igiene dei popoli”, come vento che vivifica le società impigrite nella gretta ricerca del benessere e incapaci di slanci ideali. Dolce è la guerra per chi non l’ha provata, amarissima per chi ne è vittima. Così, terminata la Seconda guerra mondiale, un grande movimento percorse tutti i Paesi che

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COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

l’avevano conosciuta, a favore della pace come diritto universale. Lo Statuto delle Nazioni Unite del 1945 condanna la guerra, come il «flagello che per due volte nel corso d’una generazione ha causato indicibili sofferenze all’umanità». Il Tribunale internazionale militare di Norimberga fu chiamato a giudicare i capi del nazionalsocialismo tedesco oltre che per genocidio e atti contro l’umanità, anche per i “crimini contro la pace”: progettazione, preparazione, scatenamento, prosecuzione di guerre di aggressione; violazione di trattati, assicurazioni o accordi internazionali. Non solo il Tribunale di Norimberga, ma anche i Tribunali penali internazionali per il Giappone, la exJugoslavia (1991), il Ruanda (1994), la Sierra Leone, Timor Est, la Cambogia, il Libano, la Colombia, la Repubblica centro-africana, fino alla Corte penale internazionale istituita con il Trattato di Roma (1998) e con sede a L’Aja, avente competenza generale per i futuri, possibili crimini contro la pace. Gli amici della guerra, se e quando queste giurisdizioni si affermeranno con efficacia, non godranno più dell’impunità assicurata nei secoli, ma saranno trattati come i peggiori nemici dell’umanità. L’idea che la guerra sia un crimine rappresenta un grande passo nello sviluppo della civiltà. Fino ad allora, la guerra era considerata la massima espressione della sovranità degli Stati. La sovranità non conosceva limiti e quindi la guerra rientrava legittimamente nelle loro prerogative. Oggi è diventata un delitto contro l’umanità. Tuttavia, c’è ancora molto da fare. Innanzitutto, la giurisdizione della Corte penale internazionale non è stata riconosciuta da alcune delle maggiori potenze mondiali: Stati Uniti, Russia, Cina, Israele. Inoltre, esiste una difficoltà che, per ora, pare insormontabile: all’esito di una guerra ci sono vincitori e vinti, ed è chiaro che i vincitori, proprio in quanto vincitori, non si fanno processare. Se la Seconda guerra mondiale fosse stata vinta dalla Germania nazista, sul banco degli accusati a Norimberga sarebbero finiti gli Alleati che avessero perso la guerra, per esempio per l’uso della bomba atomica sulle popolazioni inermi di

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Hiroshima e Nagasaki. Per questo, si dice che questa giustizia vale solo a metà: è la “giustizia dei vincitori”. Il “ripudio della guerra” nella Costituzione italiana non è assoluto. L’art. 11 riguarda la guerra in quanto «strumento di offesa alla libertà degli altri popoli» e «mezzo di risoluzione delle controversie internazionali». Al di là del suo carattere categorico (il “ripudio” è qualcosa di più d’un divieto: indica un atteggiamento morale), esso lascia aperti molti problemi che sono venuti alla luce in questi anni. Esclude le guerre d’aggressione, ma non quelle di legittima difesa, quelle che un tempo si definivano “guerre giuste”. Quindi, non si tratta di “pacifismo” assoluto. Non è la traduzione costituzionale della “non-violenza” gandhiana, e neppure dell’evangelico “porgere l’altra guancia” a chi ti percuote. Il ripudio non della guerra in quanto tale, ma della guerra come “strumento e mezzo” per certi fini, cioè il ripudio delle “guerre ingiuste”, pone problemi. Che

dire delle guerre umanitarie che mirano a proteggere inermi popolazioni da massacri, stermini, genocidi? E le missioni di peacekeeping? E le guerre preventive? E le guerre decise sulla base di trattati internazionali di mutua assistenza militare, come il Trattato NATO? Sono questioni aperte, discusse tutte le volte che l’Italia ha messo a disposizione le sue Forze armate in azioni di “polizia internazionale”. Soprattutto, in questa materia – dominata dalla logica della forza – le formule giuridiche, se non sono sorrette da una coscienza collettiva capace di mobilitarsi, contano poco o nulla. Per esempio: la guerra contro l’Iraq (“Seconda guerra del Golfo”) che si svolse dal 2003 al 2011 fu motivata con l’argomento, poi riconosciuto fasullo, che il governo di Bagdad si stava dotando di armi chimiche a scopo di aggressione. In breve: sulla pace molta ipocrisia è in gioco. Tutti amano la pace a parole, ma molti preparano e fanno la guerra.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. Che cosa significa “igiene dei popoli”? 2. Che cos’è il pacifismo? 3. Che cosa significa “non-violenza gandhiana”? 4. Che cos’è il Trattato NATO? 5. Che cosa sono le missioni di peacekeeping? LAVORO INDIVIDUALE APPROFONDIMENTO 1. Individua sull’atlante tutti gli Stati citati nel testo. 2. Per meglio comprendere l’orrore della guerra è interessante affrontare il tema attraverso le immagini, anche se occorre tenere presente che spesso si tratta di fiction e non di documentari. Guarda quindi i seguenti film (di fiction), che rappresentano i diversi modi in cui si sono combattute la Prima e la Seconda guerra mondiale e le recenti guerre in Medioriente: “Gallipoli. Gli anni spezzati”, di Peter Weir, con M. Gibson e M. Lee (Australia 1981, 110 min., storico); “Dunkirk” di Christopher Nolan, con F. Whitehead (GB-USA-Paesi Bassi-Francia 2017, 106 min., storico); “American Sniper” di Clint Eastwood, con B. Cooper e S. Miller (USA 2014, 133 min., biografico).

LAVORO COOPERATIVO LAVORO DI GRUPPO 1. Dividetevi in tre gruppi. Un gruppo, con l’aiuto del docente di Storia, ricostruirà gli avvenimenti che hanno portato a sganciare la bomba atomica su Hiroshima e Nagasaki. Un altro gruppo, con l’aiuto del docente di Scienze, studierà gli effetti che una bomba atomica può produrre sugli esseri umani. Il terzo gruppo cercherà immagini e filmati sul tema. Vi consigliamo su www.youtube.com i documentari “Hiroshima 6 agosto 1945. A 3 ore dall’apocalisse” e “Hiroshima il giorno dopo”. Materiali interessanti si trovano anche su www.raiplay.it.

2. Unite quindi i risultati delle vostre ricerche e preparate una lezione dal titolo: “La guerra nucleare”.

445

ORIENTAMENTO

e PCTO

UNITÀ

Lavorare nelle istituzioni internazionali

IDENTIKIT DELLA PROFESSIONE

FOCUS SULLE

PROFESSIONI

LE OPPORTUNITÀ INTERNAZIONALI

Le istituzioni internazionali si occupano di questioni di interesse globale e lavorano per promuovere la cooperazione e il dialogo tra gli Stati. Ne sono esempi molti organismi il cui studio è stato affrontato in questa Unità: l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), l’Unione Europea (UE), il Consiglio d’Europa ecc. Tali istituzioni possono offrire interessanti occasioni di tirocinio, lavoro, formazione e volontariato. A tale proposito ti consigliamo di visionarne con attenzione i siti istituzionali per poter cogliere occasioni preziose di crescita professionale e umana. Visita anche il sito del Ministero degli Affari Esteri italiano che offre, attraverso appositi strumenti (per esempio, il Portale Giovani - Joinit), informazioni utili per chi volesse cercare opportunità occupazionali in ambito istituzionale all’estero. SITI ISTITUZIONALI INTERNAZIONALI

UNIONE EUROPEA ▪ https://q3.hubscuola.it/uoew

▪ https://q3.hubscuola.it/k5zp ORGANIZZAZIONE DELLE NAZIONI UNITE ▪ https://q3.hubscuola.it/fdhu ▪ https://q3.hubscuola.it/acf4

CONSIGLIO D’EUROPA ▪ https://q3.hubscuola.it/ikea ▪ https://q3.hubscuola.it/4kqo

NATO ▪ https://q3.hubscuola.it/vaxn

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI – Portale dei Giovani (Portale Joinit) ▪ https://q3.hubscuola.it/6jab

Le competenze in gioco

Lavorare nelle istituzioni e negli organismi internazionali richiede lo sviluppo di competenze disciplinari (hard skills) e trasversali (soft skills).

Conoscenze linguistiche

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In almeno una lingua straniera occorre fluency, ossia la capacità di parlare in modo efficace e comprensibile, combinata con la capacità di capire senza sforzo gli altri che utilizzano la medesima lingua straniera; è auspicabile per lavorare in ambito internazionale che si conoscano più lingue straniere a un livello avanzato.

UNITÀ 5 | ORGANISMI INTERNAZIONALI E DIRITTO GLOBALE

Conoscenze del contesto internazionale e delle sue dinamiche

È essenziale essere informati sulle principali questioni internazionali di carattere geo-politico, in termini di cause ed effetti; occorre conoscere le fonti giuridiche sulle quali si poggiano le maggiori istituzioni internazionali.

Conoscenze tecnologiche

È bene sapersi muovere, in un mondo sempre più informatizzato, tra banche dati, app digitali, programmi di lettura e scrittura, di presentazione e di calcolo, al fine di poter svolgere efficacemente ricerche, redigere report e documenti, presentare contenuti in contesti formali e informali.

Capacità di lavorare in team

In ogni ambiente lavorativo, e in particolare in organismi e istituzioni internazionali, occorre saper fare gioco di squadra, ossia collaborare per raggiungere risultati complessi e strutturati.

Competenze comunicative, anche interculturali

Nelle istituzioni internazionali devono essere messe in campo abilità comunicative verbali e paraverbali, che tengano conto dei differenti background culturali dei soggetti coinvolti nelle loro attività.

Competenze analitiche e di problem solving

Le istituzioni e gli organismi internazionali devono spesso affrontare sfide globali di una certa complessità; ciò richiede capacità di analisi dei problemi, un approccio critico e l’abilità di trovare soluzioni possibili che possano soddisfare diplomaticamente tutte le parti coinvolte.

Competenze gestionali e di leadership

In contesti internazionali occorre saper gestire responsabilmente progetti, risorse e persone, assumendo ruoli trainanti di leadership positiva nell’interesse non dei singoli, ma del team e degli obiettivi che quest’ultimo si è prefissato.

Flessibilità e proattività

Lavorare presso organismi e istituzioni internazionali può implicare la necessità di adattarsi a cambiamenti culturali e professionali con una certa rapidità. Occorre pertanto essere flessibili alle situazioni e proattivi rispetto agli scenari che potrebbero manifestarsi.

Il curriculum vitae (CV) è un documento che raccoglie in sintesi il percorso di studi, le attività lavorative e tutte le esperienze personali di una persona, al fine di candidarsi per una determinata posizione occupazionale. Spesso viene accompagnato da una lettera motivazionale, in cui il soggetto che si candida per un lavoro può specificare l’obiettivo professionale che si prefigge. Il contenuto ideale di un CV per lavorare nelle istituzioni e negli organismi internazionali dovrebbe evidenziare le seguenti informazioni, in termini di dati, esperienze e competenze.

PREPARA IL CURRICULUM VITAE

Informazioni personali

Indica i tuoi dati anagrafici (nome, cognome, data di nascita, nazionalità, residenza e domicilio) e i tuoi recapiti telefonici e digitali.

Percorsi formativi

Elenca i percorsi formativi presso le istituzioni scolastiche frequentate, precisando l’arco temporale in cui tali attività didattico-educative si sono svolte e il titolo di studio conseguito con l’indicazione della valutazione ottenuta (es. diploma derivanti dagli studi secondari superiori, laurea triennale o magistrale, titolo post-diploma derivante da ITS e IFTS). Indica altresì i corsi formativi extrascolastici frequentati, precisando gli anni di riferimento e l’eventuale titolo conseguito. Specifica se alcuni dei percorsi formativi scolastici o extrascolastici da te svolti sono stati all’estero, indicando il luogo, il periodo e il titolo conseguito.

447

ORIENTAMENTO

e PCTO

Esperienze lavorative

Elenca le tue esperienze lavorative, descrivendo i ruoli ricoperti e le conseguenti responsabilità assunte, nonché i risultati raggiunti. Indica rispetto a ciascuna esperienza lavorativa il periodo temporale da essa interessato ed eventuali riconoscimenti ottenuti. Specifica se alcune delle esperienze lavorative da te svolte sono state effettuate all’estero, indicando luogo, periodo ed eventuali riconoscimenti ottenuti.

Pubblicazioni e partecipazione a convegni

Indica con precisione temporale e contenutistica le tue eventuali pubblicazioni accademiche o in riviste o libri di settore, oppure la tua partecipazione a convegni in qualità di relatore. Specifica se tali pubblicazioni o presentazioni sono state effettuate in lingua straniera o in contesti internazionali.

Competenze linguistiche

Elenca le lingue che conosci con il relativo livello di competenza (madrelingua, fluente, avanzato, intermedio; A1, A2, B1, B2, C1, C2), specificando le eventuali certificazioni linguistiche ottenute.

Competenze informatiche

Descrivi le tue conoscenze e abilità tecnologiche e digitali, specificando il livello di competenze (base o avanzato) e le eventuali certificazioni informatiche ottenute.

Competenze trasversali

Elenca le competenze trasversali (soft skills), in particolare quelle pertinenti per il ruolo e il contesto internazionale per cui ti stai candidando (per esempio, competenze di problem solving, flessibilità, comunicazione interculturale, leadership ecc.) con l’eventuale indicazione dei contesti in cui esse si sono formate e maturate.

Attività extracurriculari e di volontariato

Descrivi le attività extracurriculari (anche sport e hobby) o di volontariato da te effettuate, specificando tempi e modalità di svolgimento nonché ruoli assunti durante le stesse.

Altri riferimenti e indicazioni

Fornisci, a seconda dei casi, altri dati utili per la selezione (per esempio, disponibilità della patente di guida di una certa tipologia e del mezzo di trasporto privato ecc.).

AUTOVALUTAZIONE

Tenendo conto delle indicazioni sopra riportate relative alle competenze che occorre possedere per poter lavorare nelle istituzioni e negli organismi internazionali nonché del contenuto ideale del CV, scrivi come poter potenziare le tue conoscenze, abilità e competenze in ciascuna delle tre aree sotto riportate. NON RAGGIUNTO AREA LINGUISTICA AREA FORMATIVA AREA ESPERIENZIALE

448

Livello BASE

Livello AVANZATO

Educazione CIVICA Lo studio dell’Educazione civica non serve soltanto a trasmettere conoscenze, ma mira a promuovere la consapevolezza di chi si è e di chi si vuole essere nella vita sociale. Non si tratta dunque di una materia informativa ma di una materia formativa. Il suo nobile intento è proprio quello di formare i cittadini di domani. In questa ottica, proponiamo questa sezione interamente dedicata a Educazione civica, che si compone di schede articolate in tre parti: la Costituzione, lo sviluppo sostenibile, la cittadinanza digitale. Il testo di ciascuna scheda è corredato di esercizi di approfondimento proposti per ampliare le conoscenze e le riflessioni su ulteriori aspetti dell’argomento trattato, così da offrire sufficienti materiali per poter elaborare opinioni personali e dibatterle in classe. Alcuni spunti pluridisciplinari, che collegano Educazione civica alle altre discipline, completano le schede.

La Costituzione italiana: i diritti, i doveri e la legalità SCHEDA 1 L’affermazione e la tutela dei diritti SCHEDA 2 La libertà personale (art. 13 Cost.) SCHEDA 3 La libertà di domicilio, di circolazione e di soggiorno (artt. 14, 16 Cost.) SCHEDA 4 La libertà di opinione e di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.) SCHEDA 5 La libertà di riunione e di associazione (artt. 17, 18 Cost.) SCHEDA 6 Legalità e mafie SCHEDA 7 Il diritto alla salute (art. 32 Cost. e art. 5 c.c.) SCHEDA 8 Il diritto all’istruzione (art. 33 Cost.) SCHEDA 9 I diritti dei lavoratori (artt. 39, 40 Cost.) SCHEDA 10 I doveri (artt. 2, 23, 52, 53 Cost.)

Lo sviluppo sostenibile: verso l’Agenda 2030 SCHEDA 11 Il mondo del lavoro oggi SCHEDA 12 La parità di genere SCHEDA 13 Le migrazioni SCHEDA 14 Lo sviluppo sostenibile SCHEDA 15 La tutela dell’ambiente

La cittadinanza digitale SCHEDA 16 La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione SCHEDA 17 Fake news: un pericolo per la democrazia e la salute SCHEDA 18 Privacy: i dati personali in pasto al web SCHEDA 19 L’intelligenza artificiale: più opportunità o rischi?

449

SCHEDA 1

EDUCAZIONE

civica

L’affermazione e la tutela dei diritti

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Il nostro è il tempo dei diritti, spesso più proclamati che rispettati. I diritti sono sulla bocca di tutti, a incominciare dai politici che dicono di agire per affermare i diritti, per finire con i singoli che in ogni momento della loro vita reclamano diritti. Tuttavia, occorre sapere che essi non hanno più di 250 anni e che nella lunga storia precedente dominavano i doveri. La storia dei diritti s’intreccia con quella della libertà. Questa storia ha attraversato diverse fasi. La prima fase è quella della libertà e dei diritti negativi: “negativi” nel senso che gli uomini devono essere “lasciati in pace” nella ricerca del proprio personale benessere. Due documenti storici hanno aperto la strada: ▪ la Dichiarazione d’indipendenza americana del 1776, che inizia con le celebri parole: «Consideriamo verità evidenti che tutti gli uomini sono stati dotati dal loro Creatore di alcuni diritti inalienabili; che, fra questi diritti, vi sono la vita, la libertà e il perseguimento della felicità»; ▪ la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, il primo documento della Rivoluzione francese, che fa eco a quelle parole: è un dato di fatto che «gli uomini nascono e restano liberi e uguali nei loro diritti». Il valore rivoluzionario di queste espressioni si comprende perché esse si rivolgevano contro la società del loro tempo, nella quale gli individui erano inquadrati in categorie rigide: i contadini, il popolo comune, la nobiltà, il clero. Il contenuto di questa “prima generazione” di diritti è bene sintetizzato nella Dichiarazione del 1789 che la collega alla proprietà, alla sicurezza e alla resistenza all’oppressione. Dunque: “no” alle invasioni nella sfera privata. La seconda fase è quella della libertà e dei diritti positivi, perché consiste nella partecipazione alla vita politica, in definitiva alla democrazia. È il momento della conquista del diritto di voto da parte delle masse popolari che, all’inizio, ne erano escluse. Nell’Ottocento votava per l’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento una quota limitatissima di cittadini, meno del 2%. Progressivamente il diritto al voto si allargò e, nel 1912, in Italia, fu riconosciuto a tutta la popolazione maschile. Le donne italiane, malgrado le lotte dei movimenti per l’emancipazione femminile (le cosiddette “suffragette”), riuscirono a ottenerlo solo nel 1946. La conquista della libertà politica e del diritto di voto si estese ad altre forme di partecipazione, come i partiti e i sindacati. Dunque: libertà come un “sì” alla cittadinanza attiva. La terza fase è quella delle libertà e dei diritti sociali. Dagli ultimi anni dell’Ottocento e per tutto il Novecento, le masse popolari, una volta raggiunto l’obiettivo di entrare nelle istituzioni statali, fecero esplodere la cosiddetta “questione sociale”, che covava ormai da tempo. I processi di industrializzazione avevano, infatti, determinato condizioni di sfruttamento pesantissimo (lavoro minorile e femminile, lunghi orari, ferie non previste, salari di mera sopravvivenza,

450

LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

licenziamenti a discrezione del datore di lavoro, trasferimenti di popolazioni nelle grandi città industriali in condizioni di miseria ecc.). I diritti del lavoro nascono in questo periodo come rivendicazioni da parte della classe operaia. La lunga fase di queste lotte si prolunga per tutto il XX secolo. Dunque, un “sì” alla liberazione dallo sfruttamento. La quarta fase riguarda le rivendicazioni di benessere della popolazione in generale. È il cosiddetto welfare State, o Stato di benessere. Sorgono nuove pretese che si traducono in nuovi diritti: il diritto all’abitazione (edilizia pubblica), alla tutela nei casi di disoccupazione (indennità, reddito di cittadinanza, cassa integrazione ecc.), all’assistenza e alla previdenza (pensioni), all’ambiente salubre (politiche ambientali), alla sanità per tutti (Servizio Sanitario Nazionale, SSN), all’istruzione (scuola per tutti), al riconoscimento della libertà sessuale (politiche “di genere”, unioni omosessuali ecc.), fino a giungere alla liberazione dalla guerra e al “diritto alla pace”. Dunque: un “sì” alla libertà dalle cause maggiori di miseria, povertà e insicurezza. Queste, approssimativamente, sono le “generazioni” delle libertà e dei diritti relativi. Le si è distinte per fasi, ma non si deve credere che la successione sia una sostituzione. Si tratta di un grande movimento di emancipazione i cui fattori si mescolano, si sostengono reciprocamente e finiscono per alimentare la richiesta di sempre nuovi diritti, una volta che i precedenti siano stati in qualche misura conquistati. Con una avvertenza generale: la libertà non è assicurata per sempre. I diritti, tutti, sono conquiste che si devono ri-conquistare continuamente perché le minacce sono tante e insidiose e gli ostacoli numerosi. Soprattutto molti diritti della “quarta generazione” hanno, come loro caratteristica, il fatto di costare tanto: richiedono importanti investimenti da parte dello Stato, investimenti che nei periodi di ristrettezze economiche devono essere ridotti. Il “taglio delle spese” riguarda principalmente la scuola, la salute, la previdenza sociale, ed è questione tipica del nostro tempo. Non si tratta dunque di una gloriosa e irreversibile marcia dell’umanità ma, al contrario, di un faticoso e incerto processo di emancipazione delle sue componenti più deboli. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2.

3. 4. 5. 6.

Che cosa caratterizza i diritti di “prima generazione”? Nella Costituzione americana si afferma il diritto alla felicità. E in quella italiana? Secondo te in che cosa può consistere la felicità per un popolo? In quale occasione le donne italiane poterono esercitare per la prima volta il diritto di voto? Che cos’è la “questione sociale”? Che cosa differenzia i diritti di “quarta generazione” da tutti gli altri? Perché nel testo si dice che la libertà non è assicurata per sempre?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1. 2.

filmografia Dopo aver approfondito la nascita e il ruolo delle suffragette, guarda il film “Suffragette”, di Sarah Gavron, con H. Bonham Carter e C. Mulligan (GB 2015, 106 min., storico). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

Quali sono i diritti di cui godi? Mentre negli anni Settanta del secolo scorso i diritti dei lavoratori hanno ottenuto importanti tutele, il precariato delle giovani generazioni è una piaga del nostro tempo. Contratti a tempo determinato, part-time, stage, partite Iva sono sovente sinonimi di sfruttamento e fanno sì che i giovani non godano di tutela. Tra i tanti fenomeni di questo tipo, quello dei rider è il più recente ed è al centro di un dibattito politico e sindacale. Consulta il sito www.osservatoriodiritti.it e fai una scheda sui rider e sulle loro condizioni di lavoro. Ritieni che si possa pensare a una categoria di diritti di “quinta generazione”? Se sì, quali inseriresti?

451

EDUCAZIONE

civica LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

3. 4.

Dividetevi in 4 gruppi. All’interno di ogni gruppo considerate una delle 4 generazioni di diritti citate nel testo e le loro caratteristiche. Consultate poi la Costituzione italiana e identificate quali articoli in essa contenuti si riferiscono alla categoria scelta (per esempio: l’art. 32, che proclama il diritto alla salute, fa parte della quarta generazione). Ciascun gruppo realizzi una presentazione in PowerPoint per illustrare alla classe gli articoli della Costituzione interessati dalla ricerca. La presentazione deve contenere al massimo 10 slide ed esaminare tutti gli aspetti fondamentali che avete approfondito nella vostra ricerca. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre quanto ricercato al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti. DIBATTITO Infine, con l’aiuto del docente, riflettete insieme su quale lungo cammino ancora ci aspetta affinché tutti i diritti sanciti dalla nostra Costituzione siano concretamente ed effettivamente attuati.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > STORIA > INGLESE I have a dream

l 28 agosto 1963 Martin Luther King, celebre leader delle battaglie per i diritti civili dei neri negli Stati Uniti, fece il famoso discorso I have a dream al termine di una grandissima marcia di protesta a Washington. «(…) I have a dream that one day this nation will rise up and live out the true meaning of its creed: “We hold these truths to be selfevident, that all men are created equal”. I have a dream that one day on the red hills of Georgia, the sons of former slaves and the sons of former slave owners will be able to sit down together at the table of brotherhood. I have a dream that one day even the state of Mississippi, a state sweltering with the heat of injustice, sweltering with the heat of oppression, will be transformed into an oasis of freedom and justice. I have a dream that my four little children will one day live in a nation where they will not be judged by the color of their skin but by the content of their character. I have a dream that one day, down in Alabama, with its vicious racists, with its governor having his lips dripping with the words of “interposition” and “nullification” — one day right there in Alabama little black boys and black girls will be able to join hands with little white boys and white girls as sisters and brothers. (…) Let freedom ring from every hill and molehill of Mississippi. From every mountainside, let freedom ring. And when this happens, and when we allow freedom ring, when we let it ring from every village and every hamlet, from every state and every city, we will be able to speed up that day when all of God’s children, black men and white men, Jews and Gentiles, Protestants and Catholics, will be able to join hands and sing in the words of the old Negro spiritual: Free at last! Free at last! Thank God Almighty, we are free at last!»

1. Chi è Martin Luther King? 2. Quando ha fatto il suo famoso discorso I have a dream, e perché? Qual era il suo sogno?

3. Perché ha ricevuto il Premio Nobel per la pace?

452

SCHEDA 2

EDUCAZIONE

civica

La libertà personale (art. 13 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

C’è un’importante distinzione tra i diritti: quelli che si esercitano individualmente (come la libertà di pensiero) e quelli che si esercitano insieme ad altri soggetti, cioè collettivamente (per esempio, il diritto di associarsi). Tra i diritti individuali il più importante è la libertà personale, che l’art. 13 Cost. dichiara «inviolabile». Essa consiste nella garanzia contro ogni costrizione della persona, in senso fisico e morale. La garanzia fondamentale della libertà personale si fonda sul fatto che nessuno può essere detenuto, sottoposto a ispezione o a perquisizione personale arbitrariamente. Perché l’arresto di una persona sia valido, occorre dunque rispettare due “riserve”, previste dall’art. 13, c. 2, Cost.: una riserva di giurisdizione e una riserva di legge. Infatti, l’ordine di arresto (o perquisizione ecc.) può essere emanato: ▪ solo attraverso un provvedimento motivato di un giudice, che è un organo imparziale, e non del Governo o della sua Polizia, come avviene nei regimi autoritari; ▪ nei soli casi e modi previsti dalla legge, affinché sia riservata al Parlamento la decisione su quali siano i comportamenti dei cittadini che possono comportare il carcere. Solo nei casi d’urgenza (anzi: «in casi eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge», secondo la formula rigorosa dell’art. 13, c. 3, Cost.), quando cioè l’intervento del giudice sarebbe tardivo, è ammesso che le Forze dell’ordine (Polizia, Carabinieri, Guardia di finanza) agiscano di loro iniziativa. Questo può avvenire in due casi: – l’arresto in flagranza di reato, cioè quando una persona è sorpresa nell’atto di commettere un reato grave; – il fermo di indiziati, cioè di persone nei cui confronti sussistano indizi di un grave reato e vi sia il sospetto di fuga. Tuttavia, tali provvedimenti d’urgenza sono solo provvisori, dovendo essere comunicati entro 48 ore al giudice per la convalida. Se non sono convalidati nelle successive 48 ore, si intendono revocati e sono privi di ogni effetto, con la conseguenza che il cittadino deve essere rimesso in libertà. Il momento principale in cui la libertà personale è messa in discussione è il processo penale, poiché la condanna penale può comportare l’irrogazione di pene detentive. La carcerazione, che è la principale limitazione della libertà personale derivante dal processo penale, può essere di due tipi: preventiva oppure successiva rispetto alla sentenza definitiva di condanna. Solo la carcerazione del secondo tipo è una vera e propria pena, poiché è conseguenza di una sentenza che ha riconosciuto la responsabilità dell’imputato. La carcerazione preventiva, detta anche custodia cautelare, precede lo svolgimento del processo e quindi l’accertamento della responsabilità penale. Essa può essere disposta dal giudice solo quando, in presenza di gravi indizi, si verifichi una di queste tre esigenze: ▪ evitare che l’imputato fugga; ▪ impedire che l’imputato approfitti della libertà per creare prove false (il cosid-

453

EDUCAZIONE

civica detto “inquinamento delle prove”); ▪ impedire all’imputato di continuare a commettere gravi reati. Può accadere che una persona sottoposta a carcerazione preventiva sia poi assolta nel processo. Ciò pone problemi gravissimi. La carcerazione preventiva è una specie di pena anticipata che può poi rivelarsi ingiustificata. Essa, oltre a ledere il diritto fondamentale del cittadino alla sua libertà, va contro la presunzione di non colpevolezza, secondo la quale: «L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva» (art. 27, c. 2, Cost.). Tuttavia, la carcerazione preventiva è insopprimibile: non si può pensare di lasciare in libertà pericolosi delinquenti per tutto il tempo che occorre allo svolgimento del processo. Molti inconvenienti sarebbero superati se il processo fosse rapido e si giungesse perciò tempestivamente alla sentenza definitiva (di condanna o di assoluzione). La libertà del singolo verrebbe allora sacrificata nella misura minore possibile. Ma, da questo punto di vista, la situazione del nostro Paese è deplorevole, al punto che l’Italia è stata più volte condannata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, a causa della durata eccessiva dei nostri processi. Per impedire che si possa restare in carcere indefinitamente, l’art. 13, c. 5, Cost. prevede che: «La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva», alla scadenza dei quali l’imputato deve essere messo automaticamente in libertà. Accade così che, se il processo non è rapido, pericolosi criminali (o meglio, persone che si presume siano tali: terroristi, mafiosi ecc.) debbano riacquistare la libertà.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Che cosa significa “arbitrariamente”? Quale è la differenza tra riserva di legge e riserva di giurisdizione? Che cosa stabilisce l’art. 27, c. 2, della Costituzione? Che cosa è la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

filmografia Guardate il film “Sulla mia pelle” di Alessio Cremonini, con Alessandro Borghi e Jasmine Trinca (Italia 2018, 100 min., dramm.), poi discutetene insieme.

2. 3.

Dal 1999 in poi, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha più volte condannato il Governo italiano in merito alla lentezza dei processi. Leggi l’art. 111, c. 1 e 2, della Costituzione e l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, poi raffrontali. Spiega perché l’eccessiva durata di un processo può costituire un danno per le parti in causa. Con l’aiuto dell’insegnante cerca su Internet il testo della cosiddetta legge Pinto (l. n. 89/2001) e delle successive modificazioni (avvenute nel 2012, nel 2013 e nel 2016) e spiegane i contenuti principali.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

454

L’art. 13, c. 4, Cost. recita: «È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà». Individuate le possibili situazioni a cui questa norma si riferisce. Dividetevi in 3 gruppi. I primi 2 gruppi cercheranno su Internet 2 casi di cronaca in cui è stato violato il principio sancito nell’art. 13, c. 4, Cost. da parte di organi dello Stato: il caso di Stefano Cucchi, morto a Roma nel 2009 mentre era in custodia cautelare, e quello di Federico Aldrovandi, morto a Ferrara nel 2005 durante un arresto. Il terzo gruppo estenderà la ricerca al caso di George Floyd, un afroamericano morto a Minneapolis (USA) nel 2020 nel corso di un arresto, la cui uccisione ha suscitato vasta eco in tutto il mondo. Ognuno dei 3 gruppi ricercherà i dettagli dei casi di cronaca menzionati,

LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

4. 5.

le conseguenze sull’opinione pubblica e i successivi procedimenti giudiziari. Le vicende possono considerarsi concluse? In che modo? Ciascun gruppo sintetizzi le informazioni reperite e realizzi una presentazione in PowerPoint (con al massimo 10 slide) per illustrarne i punti salienti. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre la presentazione al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > MATEMATICA Qualche dato sulla custodia cautelare in Italia e in Europa

al XIX rapporto sulla detenzione carceraria dell’Associazione Antigone (una ONLUS che si occupa della tutela dei diritti e delle garanzie nel sistema penale), è emerso che, in Italia, al 30 aprile 2023, i detenuti in custodia cautelare in carcere erano 15.755, per una percentuale di detenuti ancora in attesa di una sentenza definitiva pari al 27,8% del totale della popolazione carceraria. Fino a una decina di anni fa, l’Italia era ai primi posti tra i Paesi dell’Unione Europea per tasso di detenuti presunti non colpevoli: un triste primato. Il fatto è che la custodia cautelare in carcere colpisce maggiormente i soggetti socialmente più deboli che incorrono nelle maglie della giustizia. Paradigmatica è la situazione dei detenuti stranieri, per i quali la percentuale di custodie cautelari si alza al 33,7% (tra le donne straniere il dato è persino più alto). Detenuti in custodia cautelare su detenuti totali

Detenuti italiani in custodia cautelare su detenuti italiani

Detenuti stranieri in custodia cautelare su detenuti stranieri

Custodia cautelare

27,8%

26,6%

33,7%

Definitivi

71,7%

73,4%

66,3%

Particolarmente significativo è il dato della custodia cautelare tra i detenuti minorenni. Nel 2022, il 77,7% delle nuove carcerazioni minori è avvenuto per esigenze cautelari. Nel complesso, ammonta al 28,7% il dato dei reclusi minorenni in attesa di primo giudizio. Il totale dei minori reclusi al 15 marzo 2023 era pari a 380, di cui 12 ragazze. Gli stranieri erano 178 (il 46,8% del totale), di cui 5 ragazze. Colpisce anche il dato dei bambini minori di tre anni che vivono in carcere con la madre: a fine aprile 2022 erano 22, un numero decisamente più basso rispetto al passato, ma comunque inquietante se si pensa a cosa può implicare la reclusione negli anni dell’infanzia. Adattato da http://www.antigone.it/quindicesimo-rapporto-sulle-condizionidi-detenzione/custodia-cautelare-e-braccialetti-elettronici/

1. 2. 3. 4.

Quali possono essere i motivi per cui una persona, che non ha ancora ottenuto una sentenza definitiva di condanna, viene posta in custodia cautelare? Quali esigenze soddisfa la custodia cautelare? Con quale diritto della persona entrano in contrasto queste esigenze? Che cosa sono gli arresti domiciliari? Ritieni giusto che chi commette un grave reato sia trattenuto in carcere anche prima della sentenza definitiva?

455

SCHEDA 3

EDUCAZIONE

civica

La libertà di domicilio, di circolazione e di soggiorno (artt. 14, 16 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

L’art. 14, c. 1, Cost. stabilisce che: «Il domicilio è inviolabile». Ciò significa il diritto alla privacy nella propria abitazione e sul luogo di lavoro, e a questo proposito si parla anche di “diritto all’intimità”. Si noti che il “domicilio” di cui parla l’art. 14 Cost. è un concetto più ampio di quello previsto dal codice civile: l’art. 43 c.c. distingue il domicilio dalla residenza e dalla dimora, mentre l’art. 14 Cost. si riferisce evidentemente a tutti e tre questi concetti. La disciplina della libertà di domicilio è modellata su quella della libertà personale. Infatti nel domicilio: «Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà personale» (cioè l’ordine motivato del giudice oppure l’intervento della Polizia, subordinato alla convalida da parte del giudice: art. 14, c. 2, Cost.). Speciali limitazioni possono essere però previste per «motivi di sanità e di incolumità pubblica» oppure «a fini economici e fiscali» (art. 14, c. 3, Cost.). Per esempio: gli ufficiali sanitari dipendenti dalle ASL possono fare ispezioni sui posti di lavoro per accertare le condizioni igieniche; la Guardia di finanza può fare ispezioni nelle aziende e negli studi professionali per combattere l’evasione fiscale. Altro aspetto della libertà fisica, questa volta “in movimento”, è la libertà di circolazione e soggiorno. L’art. 16, c. 1, Cost. stabilisce che: «Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale (…)». In ogni Paese libero questo diritto appare un’ovvietà. Ma, per comprenderne l’importanza, si immagini che cosa sarebbe la nostra vita se – come è accaduto in certi regimi autoritari – gli spostamenti degli oppositori politici fossero controllati – come accadeva un tempo in Unione Sovietica –, o fossero impediti i contatti tra etnie diverse (per esempio, in Sudafrica ai tempi dell’apartheid) o si venisse inviati al confino per le proprie idee politiche – come accadde durante il fascismo.

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LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

Per impedire queste pratiche discriminatorie, l’art. 16, c. 1, Cost. precisa che: «Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche». Sempre l’art. 16, c. 1, Cost. prevede, invece, la possibilità che la legge limiti la libertà di circolazione «in via generale per motivi di sanità o di sicurezza» (si pensi a un’epidemia o a un terremoto). Il comma 2 dello stesso art. 16 Cost. aggiunge la libertà di espatriare, cioè di entrare e uscire dal territorio nazionale. La libertà di espatrio può però essere limitata per assicurare l’adempimento di obblighi previsti dalla legge (prestare servizio militare, mantenere i familiari) o quando è in corso un processo penale. A questi fini, il passaporto può essere ritirato o non rilasciato. Vediamo ora come l’Unione Europea regola la stessa materia, naturalmente in merito alla libertà di circolazione e soggiorno all’interno dell’Unione stessa. La libertà di circolazione costituisce la base dell’ordinamento comunitario fin dalla sua creazione. L’istituzione del mercato europeo è stata infatti caratterizzata dalla liberalizzazione della circolazione di merci, persone, servizi e capitali. Nel 1985 il Trattato di Schengen ha abolito le frontiere all’interno dei confini europei sostituendole con un’unica frontiera esterna. All’interno della cosiddetta “zona Schengen” i cittadini dell’Unione Europea e quelli dei Paesi terzi (questi ultimi, tuttavia, devono essere muniti di visto) possono spostarsi senza essere sottoposti a controlli alle frontiere. Ogni Stato membro ha tuttavia il diritto di eseguire – ovunque nel territorio nazionale – controlli sulle persone e controlli doganali. In caso di minaccia grave per l’ordine pubblico e la sicurezza interna, uno Stato membro può ripristinare i controlli alle sue frontiere per un tempo limitato. Con il Trattato di Maastricht si è riconosciuta la libertà di circolazione come conseguenza della cittadinanza dell’Unione. Tale libertà comporta innanzitutto il diritto di lasciare il territorio del proprio Stato di origine e garantisce il diritto di ingresso e soggiorno nello Stato ospitante. Il diritto di soggiorno può essere limitato solo per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, e non, per esempio, per motivi economici.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Nel diritto civile quale è la differenza tra residenza, domicilio e dimora? Che cosa è un regime autoritario? Dopo averne scritto una definizione, fai alcuni esempi. Che cosa è il Trattato di Maastricht e quando è entrato in vigore? Che cosa si intende per cittadinanza europea?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Nel testo si cita il provvedimento del “confino” per gli oppositori politici a un regime. Dopo aver definito le sue caratteristiche e dopo averlo collocato storicamente, ricerca i nomi e le storie di alcuni politici e intellettuali italiani inviati al confino. Nel testo si parla anche di apartheid. Dopo aver chiarito il significato del termine, individua le misure prese dal Governo sudafricano ai tempi dell’apartheid per tenere separati bianchi e neri. Per iniziare puoi consultare il sito https://it.gariwo.net.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Sia in base alla Costituzione italiana sia per la normativa europea, la libertà di circolazione può essere limitata per ragioni sanitarie. Ciò è accaduto nel 2020 e nel 2021 a causa dell’epidemia di Covid-19, quando il Governo italiano, al fine di tutelare la salute dei cittadini, ha adottato provvedimenti restrittivi in materia di libertà di circolazione (e non solo).

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EDUCAZIONE

civica

filmografia Al termine della ricerca guarda il film “Mandela: la lunga strada verso la libertà”, di Justin Chadwick, con I. Elba, N. Harris (GBSudafrica 2013, 141 min., dramm.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

Dividetevi in 3 gruppi e suddividete il lavoro in modo che il primo gruppo ricostruisca quali misure restrittive sono state prese dal Governo italiano; il secondo gruppo descriva come si sono mossi gli altri Paesi europei e il terzo gruppo riassuma che cosa è successo in alcuni Paesi extraeuropei (Cina, Stati Uniti e America Latina, Giappone). Ciascun gruppo sintetizzi le informazioni reperite e realizzi una presentazione in PowerPoint per mettere a fuoco i punti salienti. La presentazione dovrà contenere al massimo 10 slide. DIBATTITO Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre quanto ricercato al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti. Infine, con l’aiuto del docente, discutete sulla necessità ed efficacia delle misure adottate in particolare in Italia e sulle conseguenze che hanno comportato sia a livello personale sia – più in generale – a livello sociale ed economico.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ITALIANO > STORIA Il confino di Carlo Levi

egli anni 1935-36 lo scrittore e uomo politico Carlo Levi viene condannato al confino in Basilicata per la sua militanza nel movimento antifascista “Giustizia e libertà”. Nel romanzo “Cristo si è fermato a Eboli” Levi racconta il suo incontro con un Sud arcaico e isolato da tutto. Incrociando romanzo, memoir, saggio politico, studio antropologico, diario e reportage, Levi scrive un libro in cui confluiscono il suo razionalismo illuministico e insieme l’attrazione per le culture contadine. Quali sono le ragioni dell’attualità del libro di Carlo Levi? Una ragione è letteraria mentre l’altra è politica, nel senso ampio del termine. È letteraria perché “Cristo si è fermato a Eboli” è considerato uno dei testi più importanti della nostra letteratura novecentesca. Tuttavia esso non è solo un romanzo: la lingua di Levi è referenziale, riferisce di eventi, ma è anche fortemente evocativa, trasparente e poetica. È politica perché Levi non vuole redimere i contadini lucani: egli pensa che, sia pure inconsapevolmente, essi esprimano una critica al progresso e alla sua realizzazione. Adattato da https://www.raicultura.it/letteratura/articoli/2020/01/Cristo-si-fermato-a-Eboli-di-Carlo-Levi-667d0f61-fce7-48e7-815b-f9173356dee5.html

1. 2. 3.

458

Fornisci una definizione delle diverse tipologie di testi indicati nel romanzo, memoir, saggio politico, studio antropologico, diario e reportage. Che cosa significa che il romanzo di Levi è referenziale ma anche evocativo? Perché Levi ritiene che i contadini esprimano una critica inconsapevole al progresso? Quali sono gli aspetti negativi del progresso odierno?

SCHEDA 4

EDUCAZIONE

civica

La libertà di opinione e di manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

I regimi democratici si basano sulla libertà di opinione dei cittadini, nonché sulla loro libertà di manifestare le proprie idee. Non esiste una verità imposta dallo Stato, ma esiste invece un’opinione pubblica che si forma e si modifica attraverso il libero concorso e confronto delle idee. Senza opinione pubblica, non vi è democrazia. Per questo, l’art. 21, c. 1, Cost. proclama il diritto di tutti «di manifestare liberamente il proprio pensiero, con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione» e l’art. 33, c. 1, Cost. aggiunge che: «L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento». Pur trattandosi di una libertà fondamentale, la manifestazione del pensiero incontra limiti necessari a salvaguardare esigenze altrettanto importanti, come l’onore e la reputazione altrui o la sicurezza dello Stato. In particolare: ▪ non si può offendere la dignità di altre persone e pertanto l’ingiuria è vietata dalla legge civile (è un illecito civile) e la diffamazione dalla legge penale (è un reato); ▪ non si può violare il diritto alla riservatezza, diffondendo notizie che riguardano gli aspetti privati della vita di altre persone (sempre che non si tratti di “persone pubbliche” – come uomini politici, gente di spettacolo ecc. – le quali, per la professione che hanno scelto, si trovano esposte al legittimo interesse dell’opinione pubblica). Devono rispettare il segreto professionale coloro che, per la loro attività lavorativa (come i medici e gli avvocati), vengono a conoscenza di aspetti privati di altre persone; ▪ non si possono inoltre rivelare notizie segrete la cui divulgazione nuocerebbe alla sicurezza dello Stato (segreto di Stato) e al buon funzionamento dei suoi organi (segreto d’ufficio). Il segreto di Stato è necessario in ogni Paese perché in alcuni casi la divulgazione di notizie potrebbe mettere a rischio la sicurezza dello Stato (si pensi ai servizi segreti che operano per contrastare il terrorismo internazionale d’intesa con altri Paesi). Tuttavia il segreto di Stato potrebbe essere usato per coprire attività illegali poste in essere dai potenti al governo: avvalendosi del segreto, la loro responsabilità sarebbe vanificata e la vita democratica sarebbe colpita. La legge stabilisce che il segreto può riguardare solo gli atti e le notizie la cui diffusione può nuocere all’integrità dello Stato democratico (per esempio, mettendone in pericolo la sicurezza internazionale), non gli interessi di partiti o uomini politici, e che mai si possono nascondere dietro il segreto fatti eversivi della vita democratica. Il segreto d’ufficio riguarda i pubblici dipendenti, che non devono rivelare il contenuto dei loro atti quando ciò possa danneggiare il buon andamento dell’attività pubblica. Il più importante tra i segreti d’ufficio è il segreto istruttorio, che riguarda le indagini del giudice penale. Le fughe di notizie possono pregiudicare l’accertamento della verità e l’individuazione dei colpevoli, ma poiché l’opinione pubblica può controllare l’attività dei giudici solo conoscendo il loro operato, il codice di procedura penale stabilisce che il segreto istruttorio duri solo per il tempo necessario per il compimento degli atti del processo; ▪ non si può incitare a commettere reati, non trattandosi di una manifestazione del pensiero tutelata dall’art. 21 Cost.; ▪ non sono possibili le manifestazioni (compresa la stampa e gli spettacoli) con-

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EDUCAZIONE

civica trarie al buon costume (inteso come pudore sessuale e non come morale, concetto troppo generico che potrebbe comportare il rischio di interventi censori della libertà di pensiero).

bibliografia Aleksandr Solženicyn, Nobel per la letteratura nel 1970, è uno scrittore russo del Novecento che, per combattere un regime totalitario, si servì della parola. Per aver criticato Stalin in una lettera inviata a un amico, fu condannato a 8 anni di lavori forzati in un gulag e poi esiliato. Approfondisci la figura e la vita di Solženicyn e leggi una delle sue opere più famose: “Una giornata di Ivan Denisovič” (Einaudi 2019).

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Quale è la differenza tra ingiuria e diffamazione? Spiega perché il segreto di Stato, pur comportando rischi, è necessario in ogni Paese. Che cosa sono i “fatti eversivi”? Ritieni che il “buon costume” in Italia sia oggi lo stesso di quando venne approvata la nostra Costituzione?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

In merito alla libertà di espressione e ai suoi limiti, confronta l’art. 21 della nostra Costituzione con l’art. 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (https:// www.echr.coe.int) e con l’art. 11 della Carta di Nizza (https://eur-lex.europa.eu) valutando le differenze e le similitudini tra le formulazioni dei diversi articoli.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Haters e hatespeech sono parole inglesi di uso comune anche in Italia. Discutete insieme questo fenomeno, nato con il web e diffuso in tutto il mondo, ispirandovi alla seguente traccia: – il fenomeno degli haters può essere ricompreso nelle diverse declinazioni della libertà di opinione e di manifestazione del pensiero? – in base all’ordinamento italiano, quali sono gli illeciti (civili o penali) che un hater potrebbe commettere? DIBATTITO Dividetevi in gruppi e riflettete insieme su quali potrebbero essere altri strumenti più efficaci di quelli penali per combattere haters e hatespeech. Poi elaborate una relazione in cui sintetizzate le vostre considerazioni.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ITALIANO Il “Manifesto della comunicazione non ostile”

uando si interagisce in rete – come del resto quando si parla di persona – è importante scegliere le parole con cura: ogni parola può suscitare emozioni positive o negative, può destare interesse ma anche colpire, offendere. Per favorire comportamenti rispettosi e contrastare i linguaggi negativi in rete, un gruppo di utenti ha redatto il “Manifesto della comunicazione non ostile”: un impegno di responsabilità condivisa, che elenca 10 principi di stile per migliorare il comportamento – e quindi il linguaggio – di chi comunica in rete. 1. Virtuale è reale. Dico e scrivo in rete solo cose che ho il coraggio di dire di persona. 2. Si è ciò che si comunica. Le parole che scelgo raccontano la persona che sono: mi rappresentano. 3. Le parole danno forma al pensiero. Mi prendo tutto il tempo necessario a esprimere al meglio quello

che penso. 4. Prima di parlare bisogna ascoltare. Nessuno ha sempre ragione, neanch’io. Ascolto con onestà e apertura. 5. Le parole sono un ponte. Scelgo le parole per comprendere, farmi capire, avvicinarmi agli altri. 6. Le parole hanno conseguenze. So che ogni mia parola può avere conseguenze, piccole o grandi. 7. Condividere è una responsabilità. Condivido testi e immagini solo dopo averli letti, valutati, compresi. 8. Le idee si possono discutere. Le persone si devono rispettare. Non trasformo chi sostiene opinioni che non condivido in un nemico da annientare. 9. Gli insulti non sono argomenti. Non accetto insulti e aggressività, nemmeno a favore della mia tesi. 10. Anche il silenzio comunica. Quando la scelta migliore è tacere, taccio. https://paroleostili.it/manifesto/

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La parola “netiquette” indica l’insieme di regole di “buona educazione” che è bene rispettare nell’utilizzo della rete. Approfondisci quali sono queste regole e rifletti sul loro uso quando comunichi con i tuoi amici.

SCHEDA 5

EDUCAZIONE

civica

La libertà di riunione e di associazione (artt. 17, 18 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

La nostra Costituzione riconosce la libertà di riunione a tutti i cittadini (art. 17 Cost.), i quali possono riunirsi tra loro, per qualunque motivo: ascoltare un concerto, partecipare a un comizio, fare una dimostrazione politica o sindacale ecc. L’art. 17 Cost. richiede soltanto che le riunioni si svolgano pacificamente e senz’armi. In caso contrario, tali riunioni possono essere sciolte dalla Polizia. Per potersi riunire, non occorre dunque alcuna autorizzazione. Tuttavia, per le riunioni in luogo pubblico (in una strada, in una piazza ecc.), gli organizzatori della riunione devono dare un preavviso all’autorità di Pubblica sicurezza (il Questore), almeno 3 giorni prima dell’evento. Tale preavviso serve a consentire di predisporre le misure di sicurezza necessarie affinché la riunione possa svolgersi regolarmente. La riunione può essere vietata soltanto «per comprovati motivi di incolumità e sicurezza pubblica», cioè non per motivi politici (per esempio, perché la manifestazione è promossa da un gruppo di opposizione al Governo). Tutte le altre riunioni – in luogo “privato” (come una abitazione), o in luogo “aperto al pubblico” (come un cinema) – non richiedono alcun preavviso. Le associazioni sono organizzazioni stabili di più individui (i soci), che si accordano tra di loro per perseguire fini comuni. La disciplina delle associazioni è data dal codice civile e la Costituzione regola soltanto il diritto di associarsi. L’art. 18 Cost. riconosce a tutti i cittadini il diritto di associarsi liberamente. Ci si può associare per tutti i fini che «non sono vietati ai singoli dalla legge penale» (art. 18, c. 1). Ciò significa che sono vietate le associazioni per delinquere. Dunque, per sapere quali sono le associazioni vietate occorre vedere quali sono i reati previsti dal codice penale. Sono inoltre vietate in generale due categorie di associazioni (art. 18, c. 2): ▪ le associazioni segrete; ▪ le associazioni che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni militari. Le associazioni segrete sono quelle che nascondono qualcuno dei propri elementi costitutivi, come lo statuto, i fini, le attività o il nome degli iscritti, e sono vietate per due ragioni: ▪ la prima è che il segreto potrebbe nascondere qualcosa di illecito; ▪ la seconda è perché i legami segreti fra persone che hanno dei poteri (politici, militari, economici, dell’informazione ecc.) possono alterare il funzionamento delle istituzioni democratiche e priverebbero il cittadino della possibilità di comprendere ciò che accade attorno a lui. Il divieto delle associazioni che operano in politica mediante organizzazioni di tipo militare si spiega perché la Costituzione vuole che l’attività politica si svolga secondo metodi e procedimenti democratici. L’organizzazione militare è quella che impiega la forza, si basa su rigide gerarchie e sostituisce l’obbedienza alla libera discussione tra i suoi componenti. Tutte cose incompatibili con la democrazia.

461

EDUCAZIONE

civica COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2.

Fai alcuni esempi di “comprovati motivi di incolumità e sicurezza pubblica”. Perché i legami segreti tra membri delle istituzioni possono danneggiare i cittadini?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Il divieto di associazioni segrete è stato fatto valere nel 1982 contro la loggia massonica detta P2, sciolta con un’apposita legge. Approfondisci il significato di “loggia massonica”, e in particolare della P2, e anche il concetto di Commissione d’inchiesta parlamentare. Puoi consultare, tra gli altri, il sito www.stragi.it.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1. 2.

3. 4.

Stilate l’elenco delle associazioni presenti nella vostra città o, più in generale, sul vostro territorio. Di quale tipo di associazioni si tratta? Quali sono le loro finalità? Dividetevi in gruppi e preparate un questionario per intervistare persone che fanno parte di un’associazione (sportiva, di volontariato, culturale ecc.), in merito all’organizzazione (quando è nata, quanti soci ha ecc.) e agli obiettivi. Potete fare le interviste direttamente a persone che conoscete oppure consultando le associazioni telefonicamente. Poi ogni gruppo riassuma i dati desumibili dalle interviste ed elabori una relazione da presentare alla classe. DIBATTITO Infine, discutete insieme e confrontatevi in merito, anche in relazione alle vostre esperienze personali. Quale associazione desta maggiormente il vostro interesse e perché?

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ECONOMIA AZIENDALE Aspetti contabili delle associazioni

a vera differenza tra gli enti no profit e gli altri è che le associazioni possono svolgere attività a pagamento e possono conseguire un utile – chiamato utile oggettivo – ma non possono dividerlo tra i soci, altrimenti risulterebbe un cosiddetto lucro soggettivo. Quindi l’utile conseguito alla fine dell’anno contabile verrà semplicemente messo da parte e riutilizzato dall’associazione destinandolo al finanziamento delle attività per il raggiungimento degli scopi statutari. Uno dei principali obblighi contabili delle associazioni, e più in generale di tutti gli enti no profit, è la redazione e l’approvazione del bilancio annuale. Tale formalità è indispensabile perché richiesta dalla legge fiscale e dalle varie normative sugli enti no profit, e anche necessaria per poter usufruire dei vantaggi fiscali riservati a tali enti, come la defiscalizzazione dei proventi derivanti dalle attività svolte a favore degli associati. Inoltre, il bilancio permette di avere un quadro preciso

1. 2. 3.

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in merito alla situazione economico-finanziaria dell’associazione, per gestirla al meglio. Il bilancio annuale deve essere formulato in modo da riportare tutte le entrate e le uscite dell’associazione (beni, quote associative, contributi, lasciti, donazioni, sponsorizzazioni, spese varie, costi del personale ecc.). Nella redazione di questo documento non ci sono particolari vincoli, e quindi non è necessario il dettaglio richiesto per gli enti commerciali. Il bilancio può essere in attivo, e in questo caso non si tratta di utile ma di una voce positiva da riportare nel bilancio dell’anno successivo. Inoltre, se l’associazione svolge anche attività commerciale, le relative voci contabili dovranno essere rigorosamente separate da quelle inerenti l’attività istituzionale dell’ente, cioè l’attività non commerciale svolta con gli associati. https://www.associazioni.avvocatoferrante.it/blogassociazione-e-enti-no-profit/191-il-bilancio-dellassociazione-regole-e-consigli-per-la-redazione.html

Qual è la differenza tra lucro oggettivo e lucro soggettivo? Come deve essere redatto il bilancio di un’associazione? Come si differenzia tale bilancio da quello delle imprese commerciali? È importante che un’associazione, anche se non ha come obiettivo il lucro soggettivo, sia gestita in modo efficiente?

SCHEDA 6

EDUCAZIONE

civica

Legalità e mafie

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Camorra, ’Ndrangheta, Cosa Nostra, Sacra Corona Unita. Le mafie sono tante e diverse, ma tutte unite da tratti comuni: per questo si usa parlare di “mafia” al singolare. Ogni tipo di mafia infatti: ▪ ha una struttura complessa, all’interno della quale si distinguono gradi e ruoli. Per esempio, Cosa Nostra è organizzata in diverse “famiglie” che hanno base territoriale: al vertice di queste vi è il “capofamiglia”, alla base i “picciotti”; ▪ rispetta un proprio codice di regole. Nel 2007 è stato sequestrato al boss Lo Piccolo il decalogo del “perfetto mafioso”, in cui erano presenti, fra le altre, le seguenti “norme”: – non si guardano mogli di amici nostri; – non si fanno “comparati” con gli sbirri; – si ha il dovere in qualsiasi momento di essere disponibile (anche se la moglie sta per partorire); – non può entrare a fare parte di Cosa Nostra chi ha un parente stretto nelle Forze dell’ordine, chi ha tradimenti sentimentali in famiglia, chi ha un comportamento pessimo oppure ancora chi non tiene ai valori morali; ▪ prevede un rito di affiliazione. La forza della mafia è che “fa favori”: fa avere un lavoro, fa avere “giustizia”, “protegge”. In cambio, chiede il pizzo e l’omertà, chiede di guardare dall’altra parte mentre uccide, si arricchisce e pone il suo volere sopra tutto e tutti. La mafia condiziona le imprese e le attività commerciali grazie alla corruzione e ai proventi che le derivano dalle attività illecite. In sintesi, è la vittoria dell’illegalità e della disuguaglianza, è la morte dei diritti. Si può sconfiggere solo combattendo l’omertà, educando i giovani a decidere di stare dalla parte della legalità. Se tutti noi combattiamo la mafia, la mafia smette di esistere. Come disse il magistrato siciliano Paolo Borsellino: «Parlate della mafia. Parlatene alla radio, in televisione, sui giornali. Però parlatene». Falcone e Borsellino sono stati due magistrati simbolo della lotta dello Stato alla mafia. Grazie a loro si tenne il maxiprocesso di Palermo contro gli esponenti di Cosa Nostra: 475 furono gli imputati, 327 le condanne, 19 gli ergastoli e 2665 gli anni di reclusione inflitti. Il 23 maggio 1992 Giovanni Falcone fu vittima dell’esplosione di 5 quintali di tritolo che costò la vita a lui, alla moglie e ai tre uomini della scorta. E il 19 luglio, Paolo Borsellino fu ucciso insieme ai cinque uomini della sua scorta. In onore di Falcone e di Borsellino e di tutte le altre vittime di mafia, il 23 maggio si festeggia la giornata nazionale della legalità. Altre vittime furono Peppino Impastato, un giornalista siciliano che ebbe il coraggio di denunciare i crimini della mafia, e don Pino Puglisi, un prete che si adoperò per evitare che i giovani del suo quartiere venissero arruolati dalle cosche mafiose, offrendo loro un’alternativa di vita e di valori. La vicenda di don Puglisi ci insegna che il lavoro con i giovani è un’arma forte contro lo strapotere della mafia, perché le toglie nuove energie a cui attingere.

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EDUCAZIONE

civica L’aspetto dell’influenza del luogo di origine è ben espresso in un passo del libro di Elvio Fassone “Fine pena: ora” (Sellerio 2015), in cui il protagonista mafioso si rivolge al giudice commentando: «Se suo figlio nasceva dove sono nato io, adesso era lui nella gabbia; e se io nascevo dove è nato suo figlio, magari ora facevo l’avvocato, ed ero pure bravo».

filmografia Per conoscere la storia di Peppino Impastato, guarda il film “I cento passi” di Marco Tullio Giordana, con L. Lo Cascio e L.M. Burruano (Italia 2000, 114 min., dramm.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film, infine commentale sulla base delle tue opinioni.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Che cosa contraddistingue le mafie? Quali sono i punti di forza della mafia? Perché il 23 maggio è una data tanto importante? In quali territori italiani si collocano le organizzazioni mafiose citate agli inizi del testo?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Scopri chi sono stati: Graziella Campagna, Carlo Alberto Dalla Chiesa, Mario Francese, Pio La Torre e Piersanti Mattarella. Riassumi le loro storie in qualche riga.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

3. 4.

“Libera. Associazioni, nomi e numeri contro le mafie” è un’associazione presieduta da don Luigi Ciotti che si batte contro le mafie e per una “legalità democratica fondata sull’uguaglianza”. Dividetevi in 3 gruppi e visitate il sito Internet dell’associazione per scoprire i loro progetti; in particolare, guardate il video al link https://q3.hubscuola.it/o33q e ascoltate le testimonianze di chi ha vissuto l’esperienza di «E!State Liberi! Campi di impegno e formazione sui beni confiscati alle mafie». Ciascun gruppo elabori un progetto volto a realizzare uno di questi obiettivi: – mostrare come il fenomeno mafioso sia mutato: quali territori sono oggi particolarmente rilevanti per la mafia e come essa opera; – educare alla legalità, ovunque e specialmente nei territori in cui la forza della mafia è maggiore; – non dimenticare: i volti, i nomi e le storie di tanti eroi che hanno osato contrastare la mafia. Ciascun gruppo realizzi una presentazione in PowerPoint per presentare alla classe il proprio progetto. DIBATTITO Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre quanto ricercato al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti. Infine, con l’aiuto del docente, riflettete e discutete insieme sugli strumenti più importanti per educare alla legalità.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ITALIANO Per Giovanni Falcone La mafia sbanda la mafia scolora la mafia scommette la mafia giura che l’esistenza non esiste che la cultura non c’è che l’uomo non è amico dell’uomo. La mafia è il cavallo nero dell’Apocalisse

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che porta in sella un relitto mortale. La mafia accusa i suoi morti la mafia li commemora con ciclopici funerali così è stato per te Giovanni trasportato a braccia da quelli che ti avevano ucciso. Alda Merini

Leggi con attenzione e commenta i versi che la poetessa Alda Merini ha dedicato al giudice Giovanni Falcone in occasione del suo funerale.

SCHEDA 7

EDUCAZIONE

civica

Il diritto alla salute (art. 32 Cost. e art. 5 c.c.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Forse non c’è aspetto dell’esistenza tanto esposto alle disuguaglianze e alle ingiustizie quanto la salute e la malattia: un aspetto visibile e inequivocabile. Possiamo distinguere a prima vista dal loro aspetto il povero e il ricco, colui che lavora in ambienti insalubri e ivi logora la sua esistenza e colui che può godersela. La qualità della vita e perfino la prospettiva di durata della vita non sono uguali per tutti. Lo sviluppo delle conoscenze e delle terapie mediche curative e preventive ha ridotto e continuamente riduce l’ambito delle infermità irrimediabili. La scienza e la pratica medica combattono le leggi della natura che una volta sembravano inesorabili. Ma, dove ci può essere cura e prevenzione, la giustizia esige che tutti abbiano il diritto di fruirne: un diritto che, fino al secolo scorso, non era riconosciuto come tale. Ai tempi dello Stato liberale, al posto del diritto c’era la carità delle “opere pie” e dei ricchi nobili benefattori che istituivano lazzaretti e altre strutture per l’assistenza dei derelitti. Invece dei diritti degli ammalati c’erano la pietà e la beneficenza. La Costituzione rappresenta un salto di qualità. Come si è detto, per l’art. 32 Cost. la salute è un diritto “fondamentale” non solo nell’interesse dei singoli ma anche della collettività. Ciò significa che il singolo fa parte di una collettività e ha dei doveri di solidarietà nei confronti di questa (per esempio, la famiglia o la società nel suo insieme). Deve quindi mantenersi in buona salute, anche come forma di responsabilità verso gli altri, in tutti i casi in cui la malattia può diventare un pericolo per la collettività. La legge può disporre, perciò, che si sia sottoposti a “trattamenti sanitari obbligatori” quando la negligenza individuale può danneggiare la salute altrui. Le vaccinazioni obbligatorie contro le malattie infettive e la quarantena nel caso di epidemie sono esempi della prevalenza dell’interesse generale sull’autodeterminazione circa le decisioni sulla propria salute. Eutanasia e accanimento terapeutico In quanto diritto individuale, la salute è nella disponibilità dei singoli. Ci si può curare, non curare, rifiutare le cure. È un diritto che comprende persino la libertà di lasciarsi morire. Il rispetto della persona implica che, così come nessuno può essere obbligato a morire, per lo stesso motivo, al contrario, nessuno può essere obbligato a vivere e, perciò, a curarsi per sopravvivere. A questo punto, però, si affacciano argomenti delicatissimi come l’eutanasia e l’accanimento terapeutico. Eutanasia etimologicamente significa “buona (eu) morte (thànatos)”, cioè morte alla quale si ricorre in condizioni disperate, quando a causa della malattia, della sofferenza fisica o psichica o delle menomazioni, la vita è degradata al punto di farle preferire la morte. L’espressione che in questi casi si usa spesso è “vita che non è degna di essere vissuta”. In questi casi, la persona chiede di essere “lasciata andare” alleviando la sofferenza e non insistendo con gli inutili trattamenti (accanimento terapeutico) che l’odierna tecnica medica consentirebbe in vista di un prolungamento senza termine ma non desiderato. Qui è in gioco non la politica ma la libertà e la dignità. Se il paziente è in grado di “fare da sé” – per esempio, fermando con la sua mano

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EDUCAZIONE

civica la macchina che lo tiene in vita con la ventilazione polmonare artificiale o con il sondino nasogastrico –, rientreremmo nel caso del suicidio. Ma se non è in grado? Può coinvolgere altri nell’esecuzione della sua volontà, in particolare il personale medico degli ospedali? Non sarebbero costoro colpevoli di omicidio, sia pure di una persona consenziente (forma di omicidio meno grave del delitto comune ma pur sempre omicidio)? Sono i casi tragici di Eluana Englaro, Piergiorgio Welby, dj Fabo, in Italia, di Terry Schiavo negli Stati Uniti, e di molti altri, ciascuno con proprie caratteristiche, che rendono difficile regolarli con leggi uguali per tutti. Alla fine, è stata la Magistratura a stabilire che non è punibile chi «agevola l’esecuzione del proposito di suicidio, autonomamente e liberamente formatosi, di un paziente tenuto in vita da trattamenti di sostegno vitale e affetto da una patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche e psicologiche che egli reputa intollerabili ma pienamente capace di prendere decisioni libere e consapevoli». Il Servizio Sanitario Nazionale Al fine di adempiere ai doveri nel campo della salute pubblica, la legge n. 833 del 1978 ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Il Servizio Sanitario Nazionale è organizzato attraverso le Aziende Sanitarie Locali (ASL), enti di diritto pubblico strumentali delle Regioni, con personalità giuridica e autonomia organizzativa, amministrativa, contabile, gestionale e tecnica. Esse gestiscono somme ingentissime, che sono erogate dallo Stato e suddivise Regione per Regione. Ciascuna Regione distribuisce le somme ricevute a ciascuna ASL del suo territorio e può aggiungere fondi propri. Al Servizio Sanitario Nazionale spettano gli interventi per la cura delle malattie, la prevenzione, la riabilitazione, il controllo delle condizioni sanitarie sui posti di lavoro, le misure per l’integrazione sociale dei malati di mente, gli interventi a favore dei soggetti portatori di handicap e degli anziani, la medicina sportiva, il controllo sulle sofisticazioni alimentari e la diffusione della cultura sanitaria tra la popolazione. Trattandosi di un servizio sociale, le prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale attraverso le ASL sono gratuite per tutti, in particolare per “gli indigenti”, ma a coloro che tali non sono è possibile imporre contributi ai costi del servizio, sotto forma di ticket. Al di là dell’astratta proclamazione della salute e dell’accesso alle cure come diritto di tutti, si capisce facilmente che la sua attuazione concreta dipende dall’efficienza delle strutture del Servizio Sanitario, che a loro volta dipendono dalle risorse che vi si mettono a disposizione, dal numero e dalla qualità del personale sanitario e dalle apparecchiature di cui questo può disporre e dagli spazi per i ricoveri. Quando le risorse sono insufficienti, come nei casi di epidemie e pandemie, si pone la drammatica questione della scelta – una scelta tragica – tra chi si può curare e chi si è costretti a “lasciare andare”. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Come può essere definito sinteticamente “lo Stato del nostro tempo” in contrapposizione allo Stato liberale? Perché la qualità e la durata della vita non sono uguali per tutti? Ciò vale solo all’interno di uno Stato o anche nel raffronto tra Stati? Che cosa sono le “opere pie”? Quando sono legittime le vaccinazioni obbligatorie? E perché? Che cosa significa “consenziente”?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

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Consulta l’art. 5 c.c., poi rifletti sui seguenti quesiti: è lecita la donazione del sangue? E quella del midollo spinale? È lecito il trapianto di reni tra viventi?

LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

bibliografia 2.

E il trapianto di cuore tra viventi? Dall’art. 5 c.c. si desume un generale divieto di fare commercio dei propri organi. Purtroppo nel mondo molti adulti (e anche bambini) vengono rapiti per espiantare loro gli organi e venderli a chi è in attesa di un trapianto. Fai una ricerca sulla tratta internazionale di organi partendo dal sito www.cespi-ong.org. In Italia è consentita la cosiddetta “donazione samaritana”. Scopri che cosa è e come è disciplinata consultando il sito dell’Istituto Superiore di Sanità: www.issalute.it.

Sul rifiuto di ricevere trasfusioni di sangue da parte dei Testimoni di Geova, leggi il romanzo di Ian Mc Ewan “La ballata di Adam Henry” (Einaudi 2014), poi scrivi le tue riflessioni in merito.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

La legge 22 dicembre 2017, n. 219, intitolata “Norme in materia di consenso informato e disposizioni anticipate di trattamento” è una legge molto importante per quanto riguarda alcuni temi sanitari, e in particolare per il consenso informato. Dividetevi in 3 gruppi e consultate la legge n. 219 sul sito www.normattiva.it. Considerando solo gli articoli dall’1 al 6 di questa legge, ciascun gruppo analizzerà 2 articoli e farà alla classe un’esposizione esplicativa. Se vi fossero punti oscuri potete consultare il sito www.salute.gov.it, dove troverete schede sul consenso informato e sul testamento biologico. Ciascun gruppo si documenti poi su uno dei drammatici casi citati nel testo (Eluana Englaro, Piergiorgio Welby, dj Fabo) e sulle sentenze che sono state espresse in relazione a ciascuno di essi, ed elabori una breve relazione. DIBATTITO Infine, dopo aver esposto brevemente ciascun caso alla classe, riflettete e discutete insieme sui risvolti etici e giuridici dell’eutanasia.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > INGLESE La tutela sanitaria negli Stati Uniti

li Stati Uniti d’America appartengono alla compagine delle Nazioni industrializzate che non ha mai sviluppato una copertura sanitaria universale. Negli States infatti non ci sono tasse, come in Italia, a sostegno di un sistema sanitario universale: ciò si traduce, in altri termini, in una spesa per la cura della propria persona interamente a carico del cittadino. Egli può curarsi soltanto se in precedenza ha stipulato una copertura assicurativa o ha i soldi sufficienti per far fronte alla visita, all’operazione o al ricovero. Si stima che oggi circa l’80% dei cittadini americani disponga di una copertura assicurativa privata; di questi, circa il 60% riceve tale assicurazione dai datori di lavoro, come previsto dalla legge. A tal proposito, è del 2010 una delle più importanti riforme della storia del sistema sanitario americano: l’Obamacare. Grazie a questa riforma, il sistema sanitario tutela 32 milioni di cittadini in più, con maggiori incentivi fiscali ad acquistare polizze sanitarie. Per quanto il metodo americano sia stato spesso definito come brutale, va chiarito che essere privi di assicurazione medica non è sinonimo di mancanza totale di cure. Chiunque può, in casi d’emergenza, ricevere cure mediche presso un ospedale o presso lo studio di un medico, anche senza avere un’assicurazione con sé. Tuttavia, il rischio è quello di incorrere in lunghe attese e/o subordinazioni rispetto agli assicurati. https://www.orizzontipolitici.it/tra-privato-e-realta-come-funziona-la-sanita-in-america/

1. 2.

Che cos’è una copertura sanitaria universale? In Italia è presente? Il sistema sanitario in Italia è finanziato attraverso i tributi pagati dai cittadini, mentre negli Stati Uniti sono prevalentemente le assicurazioni private a pagare le spese mediche in cambio del pagamento di un premio da parte del cittadino e, se povero, con un contributo statale. Quale dei due sistemi sanitari, secondo te, è preferibile?

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SCHEDA 8

EDUCAZIONE

civica

Il diritto all’istruzione (art. 33 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Il diritto all’istruzione è un altro importante diritto sociale. Mentre fino alla metà dell’Ottocento l’istruzione era lasciata alle scuole private, gestite soprattutto dalla Chiesa cattolica, successivamente lo Stato ha progressivamente assunto l’istruzione come compito proprio, attraverso un sistema di scuole pubbliche. Si può avere un’idea approssimativa della sua dimensione e della sua crescita, pensando che nel 1879, nel periodo liberale, il Ministero della Pubblica istruzione aveva 413 dipendenti, mentre 100 anni dopo, con lo Stato sociale, erano diventati più di 1 milione. A conferma dell’impegno pubblico nel servizio scolastico, l’art. 33, c. 1, Cost. afferma che: «L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento» e al comma 2 stabilisce che: «La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi». Allo Stato spetta perciò soltanto organizzare i servizi scolastici, stabilire i tipi di scuole e i programmi, ma non determinare i contenuti degli insegnamenti. Lo Stato può selezionare gli insegnanti solo secondo le loro capacità, non secondo le loro idee politiche. Tutto ciò significa che la scuola di Stato deve essere il luogo della libertà di insegnamento e di apprendimento. Si parla in proposito di libertà nella scuola. Il principio di libertà nella scuola comporta una serie di diritti di libertà degli insegnanti, come per esempio quello di organizzare autonomamente i propri corsi, pur nell’ambito dei programmi comuni, di scegliere i libri di testo ecc. A tali diritti corrisponde quello degli studenti e delle loro famiglie di avere un insegnamento adeguato scientificamente e non di parte. Si tratta di un equilibrio difficile, per realizzare il quale si sono previste, con i decreti delegati del 1974, forme di partecipazione alla vita della scuola di tutte le sue componenti (dirigente scolastico, docenti, studenti, genitori nei consigli di classe, di istituto ecc.). L’istruzione è un diritto ma anche un dovere, almeno l’istruzione primaria. Per questo, esiste la scuola dell’obbligo, la cui frequenza è completamente gratuita e obbligatoria (i genitori che non assicurano la frequenza dei loro figli possono essere soggetti a sanzioni). Il sistema scolastico non si compone soltanto di scuole pubbliche. La Costituzione infatti (art. 33, c. 3) stabilisce che i «privati hanno il diritto di istituire scuole e istituti di educazione» e riconosce così la libertà della scuola (da non confondere con la libertà nella scuola, di cui si è parlato in precedenza). Le scuole private sono di due tipi: ▪ quelle confessionali, in grande maggioranza gestite dalla Chiesa cattolica (ma ne esistono anche di altre confessioni). Esse hanno il fine non di impartire un’istruzione qualsiasi, ma di dare agli studenti una formazione specifica, conforme a una particolare concezione morale della vita e della cultura; ▪ quelle commerciali, gestite da imprenditori privati, senza alcun particolare orientamento ideologico. Alle scuole private, di uno come dell’altro tipo, che assicurino un livello di insegnamento analogo a quello delle scuole pubbliche, è attribuita la parificazione,

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LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

cioè il diritto di rilasciare titoli di studio equivalenti a quelli delle scuole pubbliche. Lo stesso art. 33 Cost., nell’affermare che i privati possono istituire scuole, precisa che ciò deve avvenire «senza oneri per lo Stato». Malgrado tale formula si sostiene, soprattutto da parte cattolica, il diritto delle scuole private di essere finanziate con denaro pubblico. L’argomento utilizzato è la libertà delle famiglie di scegliere per i figli, in condizioni di uguaglianza anche economica, tra l’istruzione pubblica, impartita secondo criteri di libertà e neutralità ideologica e culturale, e la formazione impartita dalle scuole cattoliche, secondo i loro progetti culturalmente orientati. L’istruzione pubblica, infatti, è gratuita nel periodo dell’obbligo (fino a 16 anni) e a prezzo “sociale” (cioè di molto inferiore ai costi) negli anni successivi, mentre i costi dell’istruzione privata sono interamente a carico di coloro che vogliono frequentare le scuole private: l’accesso a esse è quindi alla portata solo delle famiglie che dispongano di mezzi economici adeguati alle rette che vengono richieste. Si sostiene perciò che lo Stato debba finanziare le scuole private (direttamente o indirettamente, attraverso contributi alle famiglie, come è avvenuto di recente) affinché le famiglie possano sceglierle senza andare incontro a spese maggiori. Tuttavia, l’art. 33, c. 3, Cost., ha inteso avvantaggiare l’istruzione impartita attraverso istituti pubblici, cioè l’istruzione non ideologicamente impegnata, e quindi ha voluto mettere al primo posto la libertà nella scuola. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3.

Che cosa significa “scuole statali di tutti gli ordini e gradi”? Quale è la differenza tra “libertà della scuola” e “libertà nella scuola”? Verifica se nella tua città operano anche scuole private. Se sì, di quale tipo?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Nel 2023, attraverso una legge costituzionale, all’art. 33 Cost. è stato aggiunto un nuovo comma: «La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme». La norma costituzionale riconosce così il valore dell’attività sportiva ma non la qualifica come un diritto. Quali conseguenze comporta questa qualificazione dello sport? Lo sport è inserito nell’art. 33 per evidenziare il suo valore educativo. Secondo te, lo sport contribuisce allo sviluppo e alla formazione della persona? Partendo da questi due link, ricostruisci l’iter di revisione costituzionale che ha portato all’integrazione dell’art. 33, in particolare individua con quale maggioranza è stata approvata. Sarebbe stato possibile effettuare un referendum confermativo? https://q3.hubscuola.it/z1af https://q3.hubscuola.it/silb

filmografia Guarda il film “La classe”, di Laurent Cantet, con F. Bégaudeau (Francia 2008, 128 min., dramm.) sul rapporto tra un insegnante e una classe multietnica nei sobborghi di Parigi. Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

3. 4.

La “dispersione scolastica” è un fenomeno molto diffuso in Italia e in particolare al Sud. Dal 1995 a oggi 3 milioni e mezzo di studenti hanno abbandonato la scuola statale. Dividetevi in gruppi e affrontate lo studio del problema dell’abbandono scolastico seguendo questa traccia: 1. La definizione; 2. I dati; 3. Le cause; 4. Il confronto con l’Europa. Per iniziare la ricerca potete consultare i siti: www.miur.gov.it, www.openpolis.it, www.tuttoscuola.com. Sulla base delle informazioni reperite, confrontatevi all’interno di ciascun gruppo, sia riflettendo sulle cause del problema – considerando anche il vostro rapporto personale con la scuola –, sia cercando di proporre soluzioni. Ciascun gruppo elabori poi una presentazione in PowerPoint per riassumere i concetti più importanti. La presentazione dovrà contenere al massimo 10 slide. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre la presentazione al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti.

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EDUCAZIONE

civica SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ITALIANO La scuola e l’amore per il sapere

a scuola non trasmette solo informazioni e competenze ma deve, soprattutto, valorizzare le relazioni, e in particolare quella tra l’insegnante e gli studenti. È in questo rapporto che il sapere può diventare oggetto di desiderio da parte degli alunni: attraverso il contatto con docenti appassionati di quello che insegnano, gli studenti possono a loro volta appassionarsi. Ciò che conta non è tanto il contenuto del sapere, ma la trasmissione dell’amore per il sapere. Gli insegnanti che non abbiamo dimenticato sono quelli che ci hanno insegnato che non si può sapere senza amore per il sapere. Sono quelli che hanno fatto nascere domande senza offrire risposte già fatte. Un insegnante non solo istruisce, ma porta e dà la parola, coltiva la possibilità di stare insieme, fa esistere la cultura come possibilità della comunità, valorizza le differenze, la singolarità, animando la curiosità di ciascuno senza inseguire alcuna immagine di “allievo ideale”, ma esaltando piuttosto i difetti, persino i sintomi, di ciascuno dei suoi allievi, uno per uno. È, insomma, come scrisse il grande pedagogista italiano Riccardo Massa, qualcuno che “sa amare chi impara”. Dobbiamo essere riconoscenti all’esercito civile di chi ha scelto di vivere nella scuola, a coloro che hanno autenticamente e appassionatamente scelto di amare chi impara. Un’ora di lezione non è un automatismo, non è routine senza desiderio. La scuola è fatta di ore di lezione che possono essere avventure, esperienze intellettuali ed emotive profonde. Inoltre, la scuola può separare i giovani dall’ipnosi telematica o televisiva in cui sono immersi, per risvegliarli al mondo. Ed è anche un’istituzione capace di preservare l’importanza dei libri come oggetti capaci di fare esistere nuovi mondi. Lo sapeva bene Freud quando riteneva che solo la cultura poteva difendere la Civiltà dalla spinta alla distruzione. Se tutto sospinge i giovani verso la coltivazione di mondi isolati (tecnologici, virtuali), la scuola è ancora ciò che salvaguarda l’umano, l’incontro, le relazioni, gli scambi, le amicizie, le scoperte intellettuali. Adattato da https://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/2011/04/29/lettera-un-professore.html

2. 3.

470

Nel breve testo sono sintetizzate alcune considerazioni dello psicanalista e scrittore Massimo Recalcati sulla scuola. In base alla tua esperienza personale, concordi con la visione di Recalcati? Motiva la risposta. Descrivi alcune relazioni particolarmente significative con tuoi insegnanti, nel corso della tua carriera scolastica. Insieme ai tuoi compagni, scrivi una lettera al Ministro dell’Istruzione per comunicare che cosa – secondo voi – bisognerebbe migliorare nell’istituzione scuola e con quali strumenti.

SCHEDA 9

EDUCAZIONE

civica

I diritti dei lavoratori (artt. 39, 40 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Nello Stato sociale non si crede più all’idea propria del liberismo secondo cui l’assoluta libertà delle forze economiche è fattore spontaneo di benessere generale. Prevale invece l’idea che la libertà assoluta, nelle attività economiche, porti all’ingiustizia e allo sfruttamento delle categorie di lavoratori più deboli e alla concentrazione delle imprese nelle mani di pochi grandi monopolisti, di fronte ai quali i consumatori sono senza difese. Per questi motivi, la Costituzione riconosce ai lavoratori alcuni diritti, che possono essere promossi e difesi collettivamente attraverso gli strumenti del sindacato e dello sciopero. Il sindacato Il sindacato non è un organo dello Stato (come accadeva durante il fascismo), ma una libera associazione, non sottoposta ad alcun controllo da parte dei pubblici poteri. Inoltre, il sistema sindacale è pluralistico, basandosi sulla concorrenza di più sindacati negli stessi settori di lavoro, ai quali i lavoratori “possono” (non “devono”) iscriversi. Ai sindacati sono attribuiti importanti poteri: fra questi il più rilevante è certamente quello di stipulare con gli imprenditori i contratti collettivi di lavoro, previsti dall’art. 39 Cost. L’art. 39 Cost. stabilisce le regole della contrattazione ma non è mai stato attuato. Mancando la legge di attuazione, i contratti che vengono oggi stipulati hanno l’efficacia dei contratti di diritto privato, vincolando, di conseguenza, solo le parti che li hanno stipulati. I giudici del lavoro, però, riconoscono loro un’efficacia generale (erga omnes), concernente tutti i lavoratori dei diversi settori interessati dai singoli contratti (metalmeccanico, tessile, chimico ecc.), anche se non sono iscritti al sindacato. Questo significa che, se un lavoratore non sindacalizzato ha condizioni contrattuali peggiori di quelle previste dal contratto collettivo, in caso di controversia il giudice farà valere anche per lui il contratto collettivo. Con i contratti collettivi vengono fissati consensualmente le retribuzioni, i diritti e i doveri reciproci, le condizioni di lavoro ecc. Il mondo del lavoro è così chiamato, nelle sue diverse componenti, a regolare autonomamente le condizioni della collaborazione produttiva. Il ruolo dei sindacati è valorizzato da altri importanti poteri: in primo luogo, essi operano all’interno delle strutture produttive, attraverso i Consigli di fabbrica, per tutelare i lavoratori sul luogo di lavoro. Attraverso i delegati, si formano strutture più ampie che confluiscono nelle grandi confederazioni sindacali (la CGIL, la UIL, la CISL, l’UGL e altri minori) o nelle strutture centrali dei cosiddetti sindacati autonomi (per esempio, i Cobas). Lo sciopero Per mettere i lavoratori in grado di far valere efficacemente i loro diritti, la Costituzione, all’art. 40, riconosce il diritto di sciopero, il diritto, cioè, di sospendere unilateralmente il lavoro senza incorrere in sanzioni da parte del datore di lavoro (perdendo però il diritto alla retribuzione per tutto il periodo della sospensione). Quello che oggi è un diritto, durante il regime liberale dell’Ottocento era una mera possibilità di fatto, che poteva dar luogo al licenziamento per ritorsione. Sotto il fascismo, lo sciopero era considerato un delitto, punito severamente dal codice penale, in quanto comportamento contrario alla collaborazione tra le classi e dannoso per l’interesse nazionale alla produzione. La Costituzione ha rovesciato

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EDUCAZIONE

civica questa impostazione e ha riconosciuto lo sciopero come diritto. Lo sciopero si esercita prima di tutto contro i datori di lavoro, per ottenere migliori condizioni economiche e contrattuali. Tuttavia, la Corte costituzionale ha operato un’importante estensione del significato dello sciopero dal campo economico-contrattuale al campo politico, avendolo considerato uno dei pilastri della stessa democrazia. Lo sciopero politico è quello che ha come controparte lo Stato e i suoi organi. Esso è destinato a premere, per esempio, per ottenere misure favorevoli alla promozione delle condizioni generali dei lavoratori, investimenti pubblici nel Mezzogiorno, contenimento dei prezzi dei beni di prima necessità, politiche per la costruzione di abitazioni a prezzi popolari, misure per la difesa dell’ambiente ecc. Ma può valere anche, in senso più ampio – secondo l’uso classico dello sciopero generale – per difendere la democrazia contro tendenze autoritarie o tentazioni di colpo di Stato. Il diritto di sciopero deve esercitarsi nell’ambito di una legge che lo regola (art. 40 Cost.). Si deve infatti considerare che esistono interessi fondamentali della collettività con i quali il diritto di sciopero deve essere coordinato. La regolamentazione del diritto di sciopero ha lo scopo di evitare che la vita collettiva venga paralizzata in alcuni settori essenziali. Si consideri anche che, oggi, l’organizzazione tecnologica del lavoro concentra nelle mani di gruppi limitatissimi di persone altamente specializzate il funzionamento di vasti settori. Si pensi al trasporto aereo, che può essere completamente bloccato dalla decisione di scioperare presa da pochissime persone, come i controllori di volo. Oggi, a differenza di quel che avveniva al tempo delle prime lotte operaie, può esserci un’evidente sproporzione tra l’arma dello sciopero e le sue conseguenze sociali. La legge n. 146 del 1990 (modificata con legge n. 83 del 2000) stabilisce innanzitutto quali sono i servizi pubblici essenziali: la sanità, l’igiene pubblica, la protezione civile, la raccolta dei rifiuti, l’approvvigionamento di energia e di beni di prima necessità, l’amministrazione della giustizia, la protezione ambientale e dei beni culturali, i trasporti, l’istruzione, le poste e i telefoni, il pagamento delle retribuzioni. In tutti questi settori, il diritto di sciopero può essere esercitato ma a condizione che i lavoratori si organizzino per fornire le prestazioni minime indispensabili. In caso contrario, ci può essere la precettazione da parte del Governo, cioè l’ordine obbligatorio di recarsi al lavoro. Le aziende e gli utenti devono inoltre essere informati con un congruo preavviso della decisione di scioperare, in modo che possano prendere le precauzioni del caso. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Che cos’è il liberismo? Qual è la differenza tra difendere un proprio diritto da soli e farlo collettivamente? Che cosa significa che i contratti collettivi hanno efficacia erga omnes? Lo sciopero degli studenti rientra nelle previsioni dell’art. 40 Cost.?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

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Il lavoro minorile è un problema mondiale che coinvolge milioni di bambine e bambini privati della loro infanzia. Questo fenomeno è diffuso sia nei Paesi sottosviluppati che in quelli industrializzati. Per approfondire l’argomento, leggi gli artt. 31-38 della Convenzione sui Diritti dell’Infanzia dell’ONU (1989) e consulta il sito www.gruppocrc.net che effettua monitoraggi periodici sul rispetto della Convenzione. Sul tema, puoi consultare anche il sito www.savethechildren.it. Il “caporalato” è un fenomeno che riguarda lo sfruttamento lavorativo dei soggetti più deboli e indifesi (soprattutto gli immigrati) nelle grandi coltivazioni agricole. Dopo esserti chiarito sugli aspetti principali di questo fenomeno, leggi l’art. 603 bis c.p. e rifletti sul suo ambito di applicazione.

LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

3. 4.

La disoccupazione è una piaga economica, sociale e umana che affligge ormai da molto tempo l’Italia e, in misura minore, gli altri Paesi europei. Se il Sud del nostro Paese si trova da sempre a combattere con la mancanza di posti di lavoro, il Nord ne risente quando sono in atto crisi economiche particolarmente gravi. Con l’aiuto dell’insegnante di Matematica, preparate diversi grafici per illustrare: 1. Il tasso di disoccupazione in Italia; 2. Le differenze tra Nord, Sud e Centro; 3. Le differenze tra disoccupazione maschile e femminile; 4. La disoccupazione in base alle fasce d’età; 5. Il confronto con gli altri Paesi dell’Unione Europea. Per la ricerca di informazioni e dati, potete consultare i siti //www.istat.it e https://ec.europa.eu/eurostat. Confrontate e commentate i grafici e discutete tra di voi sui costi umani e sociali della disoccupazione. Analizzate poi i vostri futuri obiettivi professionali in relazione sia al territorio in cui vivete sia alle vostre aspirazioni personali. Potete consultare siti di orientamento al lavoro come https://www.lavoro.gov.it e https://www.cliclavoro.gov.it, o altri. DIBATTITO Create infine una mappa della classe con le professioni che avete scelto e commentatela insieme.

filmografia Sui ritmi disumani della catena di montaggio nelle fabbriche, guarda il film capolavoro “Tempi moderni”, di Charlie Chaplin, con C. Chaplin e P. Goddard (USA 1936, 99 min., comm.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > STORIA I sindacati durante il fascismo

l “corporativismo” si basa su una collaborazione tra le classi, ossia sull’ipotesi di qualsiasi annullamento di conflitto tra capitale e lavoro dando per assodato che gli interessi dei due gruppi possano essere del tutto compatibili e dunque, come un corpo, con testa (capitale) e braccia (lavoro), abbiano la possibilità di collaborare armoniosamente. Per questa ragione, l’introduzione di una nuova “Carta del lavoro” fascista fu fondamentale poiché capace di istituire una nuova regolazione del rapporto capitale/lavoro. Si tratta di «un vasto statuto di diritti e specialmente di doveri del lavoro e del capitale, che tutti devono leggere e che lo Stato può interpretare per i suoi propri e scoperti scopi. Secondo la Carta, i salari e le condizioni di tutto il lavoro sono fissate da contratti – estremamente dettagliati – negoziati dai lavoratori e dagli imprenditori e fatti valere dallo Stato»; il lavoro diviene un dovere sociale, mentre l’iniziativa privata è esaltata a tal punto che viene individuata come il più valido ed efficace strumento per lo sviluppo della Nazione. Dal punto organizzativo, diviene fondamentale la suddivisione in corporazioni (22), mentre il sindacalismo viene visto come una pericolosa spina nel fianco della produzione di merce: anche per questo, ogni tipologia di diritto di sciopero è del tutto eliminata. In Italia e in Germania, il grande capitale trasse molto giovamento dalle riforme fasciste; il divieto di sciopero considerato alla stregua di un delitto contro la collettività, l’abolizione dei sindacati, la sostituzione dei salari nazionali con quelli contrattati a livello aziendale; l’aumento indiscriminato dei ritmi di lavoro; l’istituzione della giornata di lavoro più lunga (9a ora) inevitabilmente furono elementi che garantirono un’accumulazione più importante, senza pensare al lavoro gratuito che in Germania milioni di individui erogavano all’interno di campi di concentramento. Il risultato fu evidente in Italia: salari nominali –50% tra il 1927 e il 1932, –70% tra il 1927 e il 1935; ma altrettanto avvenne tra i tedeschi, dove i salari nominali crollarono del 35% nei primi due anni di governo di Hitler facendo sì che molte categorie di lavoratori ottenessero un salario più basso rispetto a quella che era l’indennità di disoccupazione durante il periodo della repubblica di Weimar e istituendo per legge che l’assistenza ai disoccupati venisse pagata dai lavoratori occupati e non dai proprietari delle imprese. https://www.unigramsci.it/blog/dal-primo-dopoguerra-al-secondo-conflitto-mondiale-passandoper-la-grande-crisi-del-29/ 1. 2.

Qual è la differenza tra le corporazioni del periodo fascista e i sindacati odierni? Durante il periodo fascista la contrattazione era di tipo aziendale e non nazionale. Oggi è ancora così? Quali effetti provocano questi due diversi tipi di contrattazione del salario? Come viene finanziata oggi l’assistenza ai disoccupati?

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SCHEDA 10

EDUCAZIONE

civica

I doveri (artt. 2, 23, 52, 53 Cost.)

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Il potere dello Stato di imporre doveri ai singoli è la condizione stessa della sua esistenza. Uno Stato privo di questo potere non sarebbe nemmeno immaginabile. Esiste una fondamentale diversità tra i diritti e i doveri, per quel che riguarda la loro esistenza. Mentre non si può immaginare uno Stato in cui non ci siano doveri, è perfettamente immaginabile uno Stato che non riconosce alcun diritto ai suoi cittadini (lo Stato nelle mani di un despota o di un tiranno). I doveri (come soggezioni al potere statale) sono la situazione primordiale e ineliminabile in cui si trovano i singoli nei confronti dello Stato. I doveri sono sempre esistiti e sempre esisteranno, in qualunque Stato. I diritti sono invece una conquista, ottenuta nel corso della storia attraverso le varie Costituzioni nazionali. Le considerazioni che precedono spiegano il fatto che, mentre le disposizioni costituzionali in materia di diritti sono numerose, in materia di doveri ve ne sono assai di meno. Eppure, non possiamo dire che sulla nostra vita non gravi un numero quasi infinito di doveri (nei confronti dello Stato e delle sue autorità, nei confronti degli altri cittadini). Il fatto è che i diritti, per esistere, devono essere proclamati dalla Costituzione, che vincola anche lo Stato. I doveri, invece, possono essere imposti dallo Stato in base ai propri ordinari poteri, anche se non trovano alcuna base nella Costituzione (alla sola condizione che non violino i diritti che la Costituzione espressamente garantisce). Il dovere di solidarietà Il significato generale che assumono i doveri nel vigente ordinamento è sintetizzato nell’art. 2 Cost., il quale, dopo aver proclamato il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili, richiede «l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale». Quali in concreto tali doveri siano, spetta alla legge determinarlo. La parola solidarietà sta a indicare la partecipazione del singolo ai problemi di ordine collettivo, e la sua disponibilità a rinunciare a qualcosa di individuale in vista del bene degli altri. Lo Stato voluto dalla Costituzione non è dunque fondato sull’individualismo illimitato. È uno Stato solidaristico, che impone doveri ai singoli, quando ciò è necessario per tutti. L’art. 23 Cost. prende in considerazione i doveri personali (consistenti nel fare) e patrimoniali (consistenti nel dare, come i tributi). Esso stabilisce una generale riserva di legge: «nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge». L’art. 52 della Costituzione Il servizio militare è una prestazione di natura personale in favore dello Stato. Più esattamente, l’art. 52 Cost. stabilisce che la difesa della Patria è un «sacro dovere del cittadino», e il servizio militare «è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge». In relazione all’art. 52 Cost., pertanto, la difesa della Patria e il servizio militare sono due concetti chiaramente distinti, anche se collegati. La difesa della Patria, infatti, è un dovere generale che riguarda i cittadini senza alcuna distinzione: riguarda cioè tutti, uomini e donne, giovani e anziani, secondo le loro possibilità e secondo le circostanze. La difesa della Patria può assumere rilievo non solo in caso di guerra ma anche in tempo di pace, specialmente

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LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

in occasione di gravi calamità naturali che richiedono la mobilitazione di tutti i cittadini nelle opere di soccorso. Viceversa, il servizio militare riguarda solamente coloro che sono chiamati alle armi, ed è obbligatorio «nei limiti e modi stabiliti dalla legge». Attualmente, la legge ha abolito la leva militare, che è stata sostituita da un servizio militare volontario in ferma prefissata. L’obbligo del servizio militare è previsto in due casi particolari: ▪ qualora sia deliberato lo stato di guerra ai sensi dell’art. 78 Cost.; ▪ qualora una grave crisi internazionale nella quale l’Italia sia coinvolta giustifichi un aumento della consistenza numerica delle Forze armate. Il servizio militare ha riguardato tradizionalmente i cittadini di sesso maschile. Da qualche tempo, tuttavia, è prevista la possibilità anche per le donne di partecipare su base volontaria ai concorsi per il reclutamento di personale militare, sia nei ruoli delle Forze armate sia nei corpi di Pubblica sicurezza (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza). Nell’ambito di tale reclutamento deve essere rispettato il principio costituzionale delle pari opportunità uomo-donna nell’accesso ai diversi gradi e alle diverse specializzazioni. Ricordiamo infine, sempre in base all’art. 52 Cost., che l’adempimento del servizio militare «non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né l’esercizio dei diritti politici», e che «L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica». Con quest’ultima norma, in particolare, si è voluto stabilire che i grandi principi della Costituzione (libertà di pensiero e libertà di parola, diritto di corrispondenza e di voto ecc.) sono validi e devono essere rispettati anche all’interno delle Forze armate, sia pure compatibilmente con la disciplina militare. Le Forze armate sono sottoposte al Ministro della Difesa, da cui dipende il Capo di Stato maggiore della difesa (l’ufficiale più elevato in grado), mentre le decisioni di maggiore importanza sono prese dal Consiglio supremo di difesa, un organo governativo a cui prendono parte anche alti ufficiali e che è presieduto dal Presidente della Repubblica. Le Forze armate non devono parteggiare per nessuna forza politica. Per questo, l’art. 98, c. 3, Cost. consente che la legge faccia divieto di iscrizione ai partiti politici per i militari di carriera in servizio. La militanza partitica delle Forze armate ne comprometterebbe l’imparzialità e costituirebbe un rischio per la democrazia. Le Forze armate possono essere impiegate solo per finalità difensive, conformemente ai principi stabiliti nell’art. 11 Cost. Esse possono anche concorrere alla salvaguardia delle libere istituzioni e al bene della collettività nazionale nei casi di calamità pubbliche. I tributi I tributi sono prelievi di ricchezza operati dallo Stato (e da altri enti pubblici) a carico dei contribuenti ed effettuati normalmente in modo coattivo. Tale prelievo di ricchezza può avere: ▪ uno scopo finanziario, che consiste nel reperire i mezzi economici necessari a far fronte alle spese pubbliche, cioè quelle spese che lo Stato e gli enti pubblici devono effettuare nell’esercizio delle proprie funzioni, a partire da quelle necessarie all’attuazione dei diritti costituzionali; ▪ scopi di politica economica volendo, per esempio, scoraggiare il consumo in tutti o in certi settori, combattere l’inflazione, impedire o limitare l’ingresso di determinate merci in Italia (tramite dazi doganali o “prelievi” comunitari). I tributi si distinguono in: ▪ imposte, che colpiscono tutti i cittadini (e le persone giuridiche) in base al reddito percepito o al patrimonio posseduto. Esse a loro volta si dividono in: – imposte dirette, che colpiscono il contribuente per il solo fatto di avere un

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EDUCAZIONE

civica reddito o un patrimonio: per esempio, l’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF); – imposte indirette, che colpiscono il contribuente in occasione di una spesa che egli sostiene (per esempio l’IVA); ▪ tasse, che colpiscono i cittadini nel momento in cui richiedono un servizio alla Pubblica Amministrazione (si pensi alle tasse per la raccolta dei rifiuti, alle tasse scolastiche che devono essere pagate quasi come corrispettivo del servizio prestato dalle strutture scolastiche); ▪ contributi, che sono prelievi di denaro gravanti su determinate categorie di cittadini che traggono un particolare vantaggio da opere o servizi pubblici destinati a tutti (per esempio, i contributi di urbanizzazione richiesti a chi beneficia particolarmente di nuove strade o fognature). Una forma di contributo particolare è rappresentata dai contributi sociali che hanno natura previdenziale e assistenziale (per esempio, contributi per l’assicurazione contro la vecchiaia, l’invalidità, malattie professionali ecc.). L’art. 53, c. 1, Cost., conformemente al principio generale di uguaglianza, stabilisce che il dovere di pagare i tributi riguarda tutti (cittadini e stranieri, per i redditi prodotti e le proprietà possedute in Italia). Tale dovere esiste tuttavia a condizione che si abbia una capacità contributiva, cioè delle risorse economiche alle quali commisurare il prelievo tributario. L’art. 53, c. 2, Cost. stabilisce che il sistema tributario è informato a criteri di progressività. Ciò significa non solo che chi più ha deve pagare di più, ma anche che la percentuale del prelievo deve aumentare con l’aumentare della ricchezza (o “base imponibile”) colpita. La progressività si distingue dalla semplice proporzionalità, che veniva adottata nei regimi liberali: la progressività (al contrario della proporzionalità) vale ad avvicinare le posizioni sociali e a ridurre il divario tra chi ha molto e chi ha poco. Essa svolge inoltre la funzione di redistribuire la ricchezza. Infatti, con le risorse tributarie, lo Stato finanzia i servizi pubblici; di essi usufruiscono tutti quanti, ma i più ricchi contribuiscono più dei meno ricchi al loro finanziamento e perciò si determina indirettamente un’utilizzazione da parte di questi ultimi della ricchezza dei primi. Si noti che l’art. 53 si limita a stabilire che il sistema tributario “è informato”, nel suo complesso, a criteri di progressività. Con ciò non si è voluto dire che ogni tributo deve essere progressivo ma semplicemente che progressivo deve essere il risultato ottenuto dall’applicazione di tutti i tributi previsti dal sistema. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Perché i doveri sono una “situazione primordiale e ineliminabile”? Oltre che dalla Costituzione da quali altre fonti del diritto possono nascere i doveri? Che cosa era la “leva militare”? Quali principi stabilisce l’art. 11 Cost.? Quale è la differenza tra progressività e proporzionalità? Fai un esempio pratico.

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1. 2.

476

L’art. 2 Cost. parla di doveri di solidarietà politica, economica e sociale. Fai esempi concreti per ciascuna di queste categorie. Il servizio civile è nato come servizio non armato a difesa della Patria in alternativa al servizio militare. Ora che non c’è più l’obbligo di leva, il servizio civile è su base volontaria. Per saperne di più su come è organizzato in Italia consulta il sito https://www.politichegiovanili.gov.it/. Anche l’Europa contempla numerose iniziative di servizio civile: informati sul sito https:// serviziovolontarioeuropeo.it. Ritieni che per i giovani il servizio civile dovrebbe essere obbligatorio?

LA COSTITUZIONE ITALIANA: I DIRITTI, I DOVERI E LA LEGALITÀ

filmografia

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

2. 3. 4.

In Italia l’evasione fiscale rappresenta una delle più gravi distorsioni dell’economia. Il contrasto a tale fenomeno è una battaglia comune a tutti i Paesi civili. Dividetevi in gruppi e, con l’aiuto dell’insegnante, preparate una lezione sull’argomento che tocchi i seguenti temi: 1. Che cosa si intende per evasione fiscale; 2. In quali casi essa costituisce reato e in quali è passibile solo di una sanzione amministrativa; 3. Quali sono gli effetti dell’evasione fiscale sulla nostra economia; 4. Quali sono gli effetti di ingiustizia sociale; 5. I dati dell’evasione fiscale in Italia e in Europa; 6. Che cos’è il lavoro sommerso (o lavoro in nero) e quanto pesa sulla nostra economia. Potete iniziare la ricerca ascoltando il seguente podcast https://q3.hubscuola.it/o2po e consultando i siti https://q3.hubscuola.it/hgsz, https://q3.hubscuola.it/f245 e https://q3.hubscuola.it/76kk. Ciascun gruppo sintetizzi le informazioni reperite e realizzi una presentazione in PowerPoint (con al massimo 10 slide) per raccogliere i punti salienti. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre quanto ricercato al resto della classe. Ogni esposizione dovrà durare al massimo 10 minuti. DIBATTITO Infine, con l’aiuto del docente, discutete insieme sulle questioni emerse.

Guarda il film “Benvenuti… ma non troppo”, di Alexandra Leclère, con K. Viard e D. Bourdon (Francia 2015, 106 min.), una commedia sulle difficoltà che si incontrano quando ci si trova a dover fare i conti con la solidarietà concreta. Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ECONOMIA POLITICA > MATEMATICA L’imposta sul reddito nei principali Paesi europei

a maggioranza dei Paesi europei fonda il proprio sistema di tassazione del reddito delle persone fisiche sul principio di progressività, che in Italia è contemplato nell’art. 53 della Costituzione, che recita: «Il sistema tributario è informato a criteri di progressività». Nella tabella a lato sono presentate le fasce di reddito imponibile con le corrispondenti aliquote previste nei principali Paesi europei (Italia, Francia, Germania e Regno Unito) per comprendere i diversi gradi di progressività (non si considerano detrazioni e deduzioni a eccezione della no tax area per l’Italia considerata a 8.174 euro). Elaborazione Osservatorio CPI su dati Commissione europea https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpiarchivio-studi-e-analisi-la-progressivita-dellimposta-sul-reddito-delle-persone-fisiche

1. 2. 3.

Tassazione dei redditi delle persone fisiche: scaglioni e aliquote Paesi

Scaglioni di reddito imponibile

Aliquota marginale

Italia (Irpef)

fino a 15.000 da 15.001 a 28.000 da 28.001 a 50.000 da 50.001

23% 25% 35% 43%

Francia (Impôt sur le revenu)

fino a 10.077 da 10.078 a 27.478 da 27.479 a 78.570 da 78.571 a 168.994 oltre 168.995

0% 11% 30% 41% 45%

Germania (Einkommensteuer)

0% 14% crescendo progressivamente fino al 42% 42% da 62.810 a 277.826 45% oltre 277.826

Regno Unito (Income tax)

fino a circa 14.600 da 14.601 a 58.600 da 58.601 a 146.000 oltre 146.001

fino a 10.908 da 9.001 a 54.949

0% 20% 40% 45%

Che cos’è la “no tax area”? Quali sono le differenze più evidenti fra i diversi sistemi di tassazione? L’Irpef è un’imposta progressiva per scaglioni. Un contribuente italiano con un reddito imponibile di 35.000 euro, in base alle aliquote riportate nella tabella, quanto deve pagare?

477

EDUCAZIONE

civica

SCHEDA 11

AGENDA 2030

Il mondo del lavoro oggi

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Nella nostra Costituzione il lavoro occupa un posto primario tra i beni che devono essere garantiti: un posto d’onore perché la disoccupazione e la precarietà del lavoro sono contrari al principio di dignità della persona. Nel 1948 i Padri costituenti, oltre ad affermarne la centralità, hanno circondato il lavoro di tutele e garanzie, sancendo la libertà di sindacato e di sciopero. Essi pensavano a una società industriale dove la maggioranza dei lavoratori avrebbe svolto il proprio ruolo nelle fabbriche e avrebbe ottenuto miglioramenti significativi grazie alla contrattazione collettiva, alla forza del sindacato e allo sciopero. Ciò non avvenne nell’immediato e i principi costituzionali in materia di lavoro faticarono ad affermarsi nella realtà delle fabbriche, in un’Italia che stava affrontando una crescita economica senza precedenti. Solo nel 1970, il cosiddetto Statuto dei lavoratori (l. n. 300/1970) diede un forte impulso alla tutela e alla dignità dei lavoratori e fu considerato una vera e propria Costituzione del lavoro (per esempio: l’art. 1 sancisce il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero sui luoghi di lavoro; l’art. 8 pone il divieto ai datori di lavoro di indagare sulle opinioni dei lavoratori sia ai fini della loro assunzione sia nel corso del rapporto di lavoro; l’art. 14 riconosce il diritto di associazione e di attività sindacale). Sono passati più di cinquant’anni dall’approvazione dello Statuto e il mondo del lavoro ha subito una trasformazione allora inimmaginabile. Nel 1970 la rivoluzione digitale era agli albori, gli algoritmi che oggi regolano addirittura alcuni impieghi (si pensi ai rider) erano materia per pochi addetti ai lavori, lo smart working era una modalità lavorativa sconosciuta, la globalizzazione non si era ancora affermata come nuovo ordine mondiale. La società industriale si è trasformata in società postindustriale, e dalla produzione di beni materiali (auto, acciaio, elettrodomestici) si è passati a quella di beni immateriali (informazioni, simboli, servizi). Nell’Italia attuale, gli operai sono ridotti al 33% della forza lavoro. L’ideologia neoliberista ha presentato la flessibilità nei rapporti di lavoro come la panacea a tutti i mali di un’economia in crisi, il potere delle imprese è aumentato, le attività produttive si sono legate a quelle finanziarie fino a diventarne un elemento subalterno, la produzione è stata delocalizzata in parte nei Paesi sottosviluppati o in via di sviluppo. Che cosa è rimasto oggi del mondo del lavoro del XX secolo e delle sue garanzie? Ben poco. La legislazione italiana, modellata per un sistema produttivo ormai superato nei fatti, anziché introdurre una tutela anche per i “nuovi lavori”, è rimasta in attesa. I sindacati, di fronte alla frammentazione dei contratti di lavoro, alla trasformazione digitale, alla gig economy e alla delocalizzazione delle filiere produttive, faticano a organizzare i lavoratori e a fare pressione sulle imprese per migliorarne le condizioni lavorative. Lo sciopero appare un’arma spuntata. In pochi decenni il mondo del lavoro ha perso quasi tutto in termini di valore e di dignità sociale. Un giovane che si affacci al mondo del lavoro, nel settore privato ma sovente anche in quello pubblico, ha come opzione principale il precariato, che oggi ha tanti nomi, a volte anche suadenti: stage, contratti di collaborazione, part-time “involontario”. Lo stage (o tirocinio) potrebbe apparire una buona opportunità per chi vuole

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LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

entrare nel mondo del lavoro. Non sempre lo è. Spesso si richiede al tirocinante un’esperienza professionale pregressa che questi, essendo agli inizi del suo iter lavorativo, non può vantare; il lavoro svolto è a volte gratuito, altre pagato quasi nulla perché, si dice, viene data allo stagista l’opportunità di “accumulare esperienze” e di arricchire così il curriculum. Davvero lo stage è un’opportunità? Lo stesso infingimento può dirsi dei contratti di collaborazione: il lavoro autonomo è oggi spesso un lavoro dipendente mascherato. Il popolo delle partite Iva presta un lavoro apparentemente indipendente rispetto alle direttive dell’azienda e ai suoi vincoli, ma in realtà svolge mansioni uguali a quelle di un dipendente senza averne le tutele e le indennità corrispondenti: niente malattia, niente ferie retribuite, niente tredicesima. Il part-time volontario ha rappresentato in passato una conquista soprattutto per il mondo femminile. La possibilità di scegliere per un certo tempo una riduzione dell’orario di lavoro (e di conseguenza del salario) per poter gestire con minor affanno situazioni familiari particolari (come un bimbo piccolo o un anziano da accudire) ha fatto sì che molte donne potessero conservare l’attività lavorativa e non dovervi rinunciare definitivamente ogniqualvolta le esigenze della vita richiedevano un maggiore impegno altrove. Oggi, soprattutto nel settore terziario, ha preso piede il cosiddetto “part-time involontario”, che sarebbe più onesto definire “obbligatorio”. Al lavoratore viene offerto un lavoro che non è più a tempo pieno, ma obbligatoriamente a metà tempo (e a metà salario) anche se il lavoratore è disponibile a svolgere un orario lungo. Prendere o lasciare. Che cosa può fare un giovane di fronte a queste prospettive? Forse sarebbe più corretta la domanda: che cosa non può fare? Non può affittare una casa perché non sa se il suo contratto a termine verrà rinnovato; non può costruirsi una famiglia perché non sa come sarà il suo futuro economico; non può accendere un mutuo perché non può offrire alla banca sufficienti garanzie; se è una lavoratrice non potrà avere figli perché se cessa di lavorare non riotterrà più la collaborazione, con il rischio di non poter rientrare nel mondo del lavoro. Il precariato lavorativo diventa così un precariato di vita, una totale impossibilità di programmare un futuro stabile. Non può stupire allora che molti giovani italiani emigrino in altri Paesi europei nella speranza di trovarvi maggiori certezze. E non si tratta di soli “cervelli in fuga”, alla ricerca di carriere universitarie soddisfacenti o di impieghi ben remunerati nelle stanze della finanza. Si tratta di giovani di ogni ceto, titolo di studio e competenze che chiedono, semplicemente, un lavoro. Siamo partiti dalla Costituzione e torniamo a essa. Mai come oggi i suoi precetti ci paiono così lontani. Mai come oggi è necessario che essi vengano seriamente riconsiderati per poter avviare un processo più generale di riconquista dei diritti e della dignità sociale in tutto il mondo del lavoro.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Che cos’è la società postindustriale? Che cos’è il neoliberismo e quando si è affermato? Qual è il significato di “panacea”? Come descriveresti il fenomeno della delocalizzazione? In che cosa consiste la gig economy? Quale è la differenza tra part-time volontario e involontario?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Consulta l’obiettivo n. 8 dell’Agenda 2030 e confrontalo con il contenuto del testo. Negli articoli e negli studi che si occupano di lavoro giovanile vengono spesso citati i NEET. Che cosa significa questa sigla? Di quale fenomeno si tratta?

479

EDUCAZIONE

filmografia Sulle nuove forme lavorative e sui loro devastanti effetti guarda il film “Sorry we missed you”, di Ken Loach, con K. Hitchen e D. Honeywood (GB-Francia-Belgio 2019, 101 min., dramm.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

civica 2.

Ai tempi dell’epidemia di Covid-19 lo smart working è divenuto per molti l’unica modalità lavorativa. A tuo parere, quali sono gli aspetti positivi e negativi? Ritieni che in futuro possa sostituirsi definitivamente al lavoro in presenza? Nel testo non si fa cenno al fenomeno del lavoro in nero (o irregolare o sommerso). Oggi si stima che in Italia i lavoratori irregolari siano 3,7 milioni. Dopo aver illustrato le caratteristiche di questo fenomeno, estendi la tua ricerca alla situazione dell’Unione Europea, consultando i siti www.apiceuropa.com e www.consilium.europa.eu (una piattaforma europea contro il lavoro sommerso).

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Vi viene richiesto di svolgere una serie di interviste a parenti, amici e conoscenti sui loro contratti di lavoro (a tempo indeterminato, determinato, stage ecc.), naturalmente in forma anonima. Stilate in classe tutti insieme un elenco di domande che ritenete utile fare ai vostri interlocutori (partendo per esempio da età, titolo di studio, mansioni specifiche ecc.). Ciascuno di voi deve portare a termine 5 interviste. Una volta effettuate, riportate su un tabellone le risposte ottenute e con l’aiuto del docente di Matematica elaborate dei grafici che mostrino la sintesi statistica della vostra indagine.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > STORIA > ECONOMIA POLITICA La situazione dei lavoratori nell’Ottocento e oggi el 1847 Karl Marx viene incaricato dalla Lega dei Comunisti di scrivere un documento programmatico; nel 1848, con la collaborazione di F. Engels, pubblica il “Manifesto del Partito comunista”. Gli operai, che sono costretti a vendersi al minuto, sono una merce come ogni altro articolo di commercio, e perciò sono egualmente esposti a tutte le vicende della concorrenza, a tutte le oscillazioni del mercato. Il lavoro dei proletari, con l’estendersi dell’uso delle macchine e con la divisione del lavoro, ha perso ogni carattere di indipendenza e quindi ogni attrattiva per l’operaio. Questi diventa un semplice accessorio a cui non si chiede che un’operazione estremamente semplice, monotona, facilissima da imparare. Le spese che l’operaio procura si limitano perciò quasi esclusivamente ai mezzi di sussistenza necessari per il suo mantenimento e per la propagazione della sua specie. Ma il prezzo di una merce, e quindi anche il prezzo del lavoro, è uguale al suo costo di produzione. Così, a misura che il lavoro si fa più ripugnante, più discende il salario. L’industria moderna ha trasformato la piccola officina dell’artigianato patriarcale nella grande fabbrica del capitalista industriale. Masse di operai addensate

1. 2. 3. 4.

480

nelle fabbriche vengono organizzate militarmente. Come soldati semplici dell’industria essi vengono sottoposti alla sorveglianza di tutta una gerarchia di sottufficiali e di ufficiali. Essi non sono soltanto servi della classe borghese, dello Stato borghese, ma vengono, ogni giorno e ogni ora, asserviti dalla macchina, dal sorvegliante, e soprattutto dal singolo borghese padrone di fabbrica. Un simile dispotismo è tanto più meschino, odioso, esasperante, quanto più apertamente esso proclama di non avere altro scopo che il guadagno. Quanto meno il lavoro manuale esige abilità e forza, vale a dire quanto più l’industria moderna si sviluppa, tanto più il lavoro degli uomini viene soppiantato da quello delle donne e dei fanciulli. Le differenze di sesso e di età non hanno più nessun valore sociale per la classe operaia. Non ci sono più che strumenti di lavoro, il cui costo varia secondo l’età e il sesso. Non appena l’operaio ha finito di essere sfruttato dal fabbricante e ne ha ricevuto il salario in contanti, ecco piombare su di lui gli altri membri della borghesia, il padrone di casa, il bottegaio, il prestatore a pegno, e così via. http://www.centrogramsci.it/classici/pdf/manifesto_marxengels.pdf

Qual era la situazione dei lavoratori all’interno dei Paesi europei nel 1848? Che cosa significa che gli operai vengono asserviti non solo alla borghesia ma anche alle macchine? Quali effetti produce, secondo Marx, lo sviluppo industriale? Come è cambiata nel Novecento la situazione dei lavoratori? Quali sono state le organizzazioni che hanno favorito questi cambiamenti?

EDUCAZIONE

civica

SCHEDA 12

AGENDA 2030

La parità di genere

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

La disparità di trattamento tra uomo e donna accompagna tutta la storia dell’umanità e non staremo a indagarne qui le ragioni profonde. Solo nel Novecento, e a seguito di molte battaglie, le donne hanno ottenuto gradatamente alcuni diritti che prima venivano loro negati (per esempio, il diritto di voto o di accesso a determinate cariche). Ciò non è accaduto ovunque (è il mondo occidentale che ha visto i maggiori progressi), né con gli stessi tempi (i Paesi nordici sono arrivati prima di quelli meridionali), né nella stessa misura (c’è ancora molta disparità tra le legislazioni). Oggi il raggiungimento della parità di genere è oggetto di attenzione da parte di molte istituzioni internazionali. L’ONU, nell’ambito dell’Agenda 2030, pone come obiettivo n. 5.1 «porre fine, ovunque, a ogni forma di discriminazione di tutte le donne e le ragazze» e ancora «garantire piena ed effettiva partecipazione femminile e pari opportunità di leadership a ogni livello decisionale in ambito politico, economico e della vita pubblica» (obiettivo 5.5). Non vi è dubbio che le donne siano poco rappresentate nelle cariche dirigenziali, sia nel mondo delle imprese sia nelle istituzioni. Il glass ceiling non è ancora infranto ma solo incrinato. Certo oggi l’Europa è a guida prevalentemente femminile: Ursula von der Leyen presiede la Commissione europea e Christine Lagarde è a capo della Banca Centrale Europea (BCE). Ma, dei 9 Segretari generali che si sono susseguiti all’ONU, nessuno di loro era donna. Quanto ai parlamenti nazionali, solo il 26,1% dei parlamentari di tutto il mondo è donna, mentre sono appena 14 gli Stati in cui le donne ministre sono in numero almeno pari a quello dei ministri uomini. In questa classifica - guidata al primo posto dalla Spagna, con il 66,7% di ministre - l’Italia, che ha avuto nel 2022 la sua prima presidentessa del Consiglio dei Ministri, si colloca al 37° posto, con il 33,3% di donne al Governo. A questa situazione si è cercato di ovviare da parte di alcuni Paesi con l’introduzione delle cosiddette “quote rosa”, cioè di posti riservati alle donne nelle candidature alle elezioni e negli organismi direttivi, pubblici e privati. Per esempio, la Norvegia è il primo Paese al mondo ad aver fissato, con una legge del 2003, una quota di genere per i consigli di amministrazione, richiedendo alle aziende pubbliche di avere almeno il 40% di donne ai posti di comando. Al di là della sfera pubblica e della leadership, è sul mercato del lavoro che si opera una prima discriminazione: lì le donne sono presenti in percentuali minime in molte professioni ma dominano negli impieghi part-time, con la conseguenza di avere stipendi più ridotti e scarse possibilità di avanzamento di carriera. Tradizionalmente si pensa ancora che alcuni mestieri siano tipicamente “femminili” (l’infermiera, la maestra) mentre altri sembrano essere a totale predominio maschile (come l’ingegnere e l’informatico). Quali sono le cause di queste differenze? I fattori preponderanti sono la maternità, la responsabilità nel prendersi cura del nucleo familiare, il livello di istruzione e la carenza di aggiornamento professionale. Ecco allora che alla base delle disuguaglianze economiche e lavorative troviamo un fattore culturale. Fino a quando le donne saranno considerate le uniche depositarie della capacità di accudimento (di un figlio, di un genitore, dell’organizzazione familiare),

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EDUCAZIONE

civica e saranno lasciate sole in queste attività, nessuna emancipazione è realmente possibile e nessuna legge potrà fare la differenza. Occorre che gli uomini condividano alla pari la vita familiare in senso lato e che le istituzioni si adoperino per fornire le strutture pubbliche di sostegno: servizi, asili nido, doposcuola, congedi parentali, aiuto alle persone non autosufficienti ecc. Occorre che le donne stesse crescano i loro figli maschi nel rispetto e nella condivisione alla pari dei compiti che la vita richiede. Il fattore culturale ci porta a un altro importante aspetto che, se tocca in misura inferiore la società occidentale, è invece ancora cruciale in altre parti del mondo: la libertà, per le donne, di operare autonomamente le proprie scelte di vita. Fin dall’infanzia esse vengono discriminate nella loro educazione poiché si ritiene che il denaro speso per l’istruzione di una bambina sia sprecato, dal momento che questa dovrà poi sposarsi, mettere al mondo dei figli e non lavorare. Oggi 520 milioni di donne nel mondo sono analfabete. E, ammesso che venga impartita loro un’istruzione, questa sarà già orientata verso ciò che una donna può fare o non può fare e indipendentemente dai suoi desideri e dalle sue inclinazioni. In alcuni Paesi e in alcune culture sopravvivono nel tempo tradizioni ancestrali, dove il destino di una donna è segnato dalle decisioni degli uomini. Si pensi ai matrimoni combinati, cioè decisi dalle famiglie, alle spose bambine, unite precocemente in matrimonio con uomini adulti e private della loro infanzia, alle mutilazioni genitali femminili che oggi interessano ancora parti consistenti del territorio africano (almeno 200 milioni di bambine e adolescenti in 30 Paesi sono state sottoposte alla pratica disumana dell’infibulazione). E ancora: il marito può impedire legalmente alla moglie di avere un’occupazione, le figlie non possono vantare diritti sull’eredità dei genitori. Quale vita posso avere se non posso studiare, non posso sposare chi voglio, non posso lavorare, non posso ereditare? Tutti questi fenomeni sono ancora drammaticamente diffusi, a dispetto dei divieti legali che timidamente si stanno affermando. Dall’oppressione culturale alla violenza di genere il passo è breve. Il femminicidio è solo la punta dell’iceberg. Alla sua base c’è una vasta realtà di violenza domestica, che inizia con persecuzioni psicologiche e che sfocia il più delle volte in atti di violenza fisica. Secondo l’Istat, si stima che in Italia circa 7 milioni di donne abbiano subito una violenza fisica o psicologica nella loro vita. Più di 3 milioni sono le donne vittime di stalking, la maggioranza delle quali perseguitata da un ex compagno o marito. Ogni cambiamento, ogni avanzamento sono stati, per le donne, una conquista faticosa pagata con grandi lotte e sacrifici: ma molto è ancora da acquisire e ciò che si è acquisito non è detto che sia per sempre. Alcuni diritti conquistati nella “civile” Europa sono di nuovo messi in discussione (per esempio, la Polonia – Stato membro dell’Unione Europea – ha da poco ulteriormente ristretto i casi in cui una donna può interrompere la gravidanza legalmente). Dunque la cosiddetta “rivoluzione femminile”, che ha segnato il secolo appena concluso e l’inizio di questo, non è una rivoluzione compiuta: le nuove generazioni, donne e uomini, dovranno portarla avanti con più convinzione che mai. Un’ultima annotazione: in questa scheda sono presenti molte cifre, e ciò potrebbe indurre a considerare il tema trattato in termini aridi e statistici. Non dimentichiamo che dietro ogni numero c’è la storia di una bambina, di una ragazza, di una donna e della loro sofferenza. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

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Che cos’è il glass ceiling? Ritieni che la politica delle quote rosa possa rappresentare uno strumento valido per superare le discriminazioni? Quale peso ha l’istruzione per raggiungere la parità di genere? Che cosa significa “tradizioni ancestrali”? Perché le tradizioni culturali e la legge possono entrare in conflitto?

LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

filmografia APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Sulla violazione dei diritti delle bambine consulta il sito www.terredeshommes.it e leggi in particolare il Dossier della Campagna Indifesa, pubblicato l’11 ottobre 2022, in occasione della Giornata mondiale delle bambine. Per avere un aggiornamento sulla situazione italiana consulta il sito dell’EIGE (Istituto Europeo per l’Uguaglianza di Genere) www.eige.europa.eu e leggi l’Indice sull’uguaglianza di genere 2022 Italia. Visita il portale reso disponibile dall’Istat sulla violenza alle donne e valuta la sua efficacia dal punto di vista comunicativo https://q3.hubscuola.it/ivsv

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Il tema da affrontare è quello riguardante le tutele legislative offerte dall’ordinamento italiano nei confronti delle vittime della violenza di genere. Dividetevi in gruppi. Ciascun gruppo studierà una normativa specifica: un gruppo analizzerà gli artt. 570 (Violazione degli obblighi di assistenza familiare), 572 (Maltrattamenti contro familiari e conviventi), 581 (Percosse) e 582 (Lesione personale) del codice penale; un secondo gruppo analizzerà gli artt. 609 bis (Violenza sessuale) e 612 bis (Atti persecutori) del codice penale; un terzo gruppo si soffermerà sulla legge 15 ottobre del 2013, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere) e l’ultimo gruppo analizzerà le disposizioni contenute nel cosiddetto “codice rosso” (legge n. 60 del 2019) contro la violenza domestica e di genere. Al termine ogni gruppo esporrà alla classe ciò che ha appreso. Insieme ricostruite poi l’intero quadro legislativo sul tema e discutetene insieme.

Nisha è di origini pakistane ma vive a Oslo con la famiglia. Lo stile di vita occidentale e le tradizioni familiari saranno un motivo di scontro drammatico che segnerà la vita di Nisha per sempre. Guarda il film “Cosa dirà la gente”, di Iram Haq, con M. Mozhdah e A. Hussain (NorvegiaGermania-Svezia-India 2017, 107 min., dramm.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > INGLESE Se non ora, quando?

mma Watson è una giovane attrice e attivista britannica, diventata famosa per aver interpretato il ruolo di Hermione nella saga di “Harry Potter”. Nel 2014, ha tenuto un discorso appassionato sui diritti delle donne, in qualità di Goodwill Ambassador (“ambasciatrice di buona volontà”) della sezione “UN Women” dell’ONU, che si occupa della parità di genere nel mondo. Voce e volto del movimento HeForShe (“lui per lei”) contro la violenza sulle donne, si è rivolta soprattutto agli uomini invitandoli ad agire per ridurre le disuguaglianze di genere. Ecco un estratto del suo discorso. «Più ho parlato di femminismo, più ho capito che lottare per i diritti delle donne spesso è sinonimo di odiare gli uomini. Se c’è una cosa della quale sono certa è che questo deve finire. La definizione di femminismo è credere che gli uomini e le donne debbano avere uguali diritti e opportunità. È la teoria della parità dei sessi in politica, economia e nella società. Perché questa parola è così scomoda?

Ho iniziato a essere confusa dai preconcetti di genere quando avevo 8 anni e venivo chiamata “prepotente” perché volevo dirigere la recita che stavamo preparando per i genitori, mentre ai maschi non veniva detto altrettanto. Quando a 14 anni ho iniziato a essere sessualizzata da alcune parti della stampa. Quando a 15 anni alcune delle mie amiche hanno iniziato a uscire dalle squadre sportive in cui erano per paura di apparire troppo muscolose. Quando a 18 anni i miei amici maschi erano incapaci di esprimere i loro sentimenti. Ho deciso che ero una femminista e la cosa non mi è sembrata complicata. Ma le mie recenti ricerche mi hanno fatto scoprire che femminismo è diventata una parola impopolare. (…) Stiamo faticando per trovare una parola che ci unisca, ma la buona notizia è che abbiamo un movimento che ci unisce. Si chiama HeForShe. Vi invito a fare un passo avanti, a farvi vedere, ad alzare la voce, a essere lui per lei. E a chiedervi: se non io, chi? Se non ora, quando?».

Leggi in rete il discorso completo di Emma Watson, poi commentalo insieme ai tuoi compagni in relazione alle vostre esperienze personali. In quali affermazioni vi riconoscete e su quali, invece, non siete d’accordo? Secondo voi, in che modo gli uomini possono diventare gli attori del cambiamento per la parità di genere?

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EDUCAZIONE

civica

SCHEDA 13

AGENDA 2030

Le migrazioni

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Secondo gli antropologi, la specie umana è una specie migrante che dall’Africa si è diffusa in tutto il mondo e che nei secoli ha continuato a dar vita a spostamenti di massa. Anche oggi è così, ma la cosa sembra stupirci o, peggio, spaventarci. La nostra reazione è quella di proteggere la nostra “identità” innalzando muri, costruendo fili spinati, aumentando i controlli alle frontiere. È importante conoscere le cause delle migrazioni, cioè i motivi che spingono milioni di persone lontano dai loro Paesi di origine alla ricerca di una nuova vita e di nuove opportunità per sé e per i propri figli. I migranti sono essenzialmente di tre tipi: i cosiddetti migranti economici, che fuggono dalla fame e dalla povertà, i migranti costretti a lasciare le loro terre a causa di guerre o di persecuzioni politiche, etniche o religiose e i migranti per motivi ambientali, che lasciano il proprio Paese a causa delle alterazioni climatiche (desertificazione, inondazioni, innalzamento dei livello dei mari ecc.) che rendono invivibili determinati territori. Tra i migranti economici possiamo annoverare gli italiani che tra il 1861 e il 1915 partirono soprattutto dal Sud alla volta di Germania, Belgio, Francia e America. A causa dell’aridità delle terre, delle epidemie, della scarsità di opportunità, si lasciava il proprio Paese nella speranza di trovare un lavoro altrove, dove potersi costruire un’esistenza libera e dignitosa. Oggi l’Europa è la meta di migrazioni provenienti prevalentemente dall’Africa, che nel XIX e XX secolo ha subito la colonizzazione europea e che ancora oggi vede lo sfruttamento delle sue risorse naturali (soprattutto metalli) da parte delle imprese multinazionali. Anche i cambiamenti climatici non sono estranei alle migrazioni: la mancanza di acqua, le catastrofi naturali, la progressiva desertificazione di alcuni territori spingono sempre più persone ad abbandonare la terra in cui svolgevano la propria, anche se modesta, attività. Le crisi economiche che colpiscono un Paese provocano a loro volta un flusso migratorio massiccio verso Stati confinanti: così è avvenuto in Venezuela dove, dal 2014, milioni di persone si sono trasferite in altri Stati dell’America Latina, come Colombia e Perù. Molti sono anche i migranti che lasciano il loro Paese a causa di guerre o di persecuzioni politiche, etniche o religiose. Ogni guerra locale, ogni persecuzione, ogni genocidio costringono pezzi di popolazione a cercare rifugio altrove. Si pensi alla Siria, teatro di una guerra feroce che dura da più di 10 anni, e che ha provocato centinaia di migliaia di morti e 11 milioni di profughi, di cui 5 milioni e mezzo verso l’estero e 6 milioni all’interno. O all’Afghanistan, Paese che ormai da trent’anni vive in stato di guerra, invaso dai russi prima, dagli americani poi, sotto il dominio di gruppi talebani che impongono leggi durissime. Quali risposte dare a questa umanità in fuga? La Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948 ha stabilito che «ogni individuo» ha non solo il «diritto alla libertà di movimento e di residenza entro i confini di ogni Stato», ma anche «di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio, e di ritornarvi» e «di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni». Il

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LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

diritto internazionale specifica il concetto di persecuzione: «aver motivo di temere d’essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche». La nostra Costituzione è coerente con la Dichiarazione quando afferma il «diritto di circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale» e la «libertà di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi». C’è una differenza, però: la Dichiarazione, dicendo «ogni individuo», fa una proclamazione universale; la Costituzione, all’art. 16, dicendo «ogni cittadino», non si riferisce di per sé a tutti gli esseri umani. Gli stranieri, in particolare, possono subire le restrizioni che la legge stabilisce a tutela di interessi nazionali. Anche riguardo al diritto d’asilo (art. 10) la nostra Costituzione è più rigorosa rispetto alla Dichiarazione: non basta “aver ragione di temere”, ma occorre «che sia impedito (…) l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana». Nella protezione assicurata dal diritto d’asilo è compreso il rischio della pena di morte, della tortura, di trattamenti inumani, di condizioni di vittime di guerra, condizioni che toccano l’essenza dei diritti umani che, come tali, si proiettano su scala universale. L’asilo è un istituto che ha radici lontane nel tempo. Il suo scopo è proteggere persone perseguitate. Si pensi ai “fuoriusciti” del tempo delle dittature, oppure all’accoglienza concessa dai Paesi liberi a coloro che vi si rifugiano per fuggire dai regimi oppressivi, oppure al regime dei luoghi sacri, come le chiese, immuni dal potere civile e quindi ricoveri delle persone fuggitive. Storicamente, la protezione che si compendiava nella parola “asilo” afferiva a singole persone o piccoli gruppi di persone perseguitate. Oggi, si tratta di fronteggiare fenomeni collettivi che riguardano lo spostamento di grandi numeri – le migrazioni – e gli strumenti tradizionali per fronteggiarli mostrano i loro limiti. La Terra è ormai uno “spazio saturo”. Da quando essa è suddivisa in porzioni su ciascuna delle quali si esercita il dominio esclusivo da parte degli Stati, i nuovi ingressi avvengono sempre sotto il controllo del potere politico e della legge. Su questi temi si incrociano non solo due sensibilità, ma anche due principi, ciascuno dei quali ha le proprie ragioni e i propri sostenitori. Due principi che, nei momenti critici, si scontrano senza mediazioni: sovranismo politico contro universalismo umanitario. Per i sovranisti, il primo dovere è la difesa dei confini, anzi dei “sacri confini della patria”; per gli universalisti, è la protezione della dignità degli esseri

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EDUCAZIONE

civica umani come tali che, quindi, non conosce confini. Il nostro tempo è in bilico, indeciso tra l’uno e l’altro principio. La folla che insulta i migranti che sbarcano dalle navi che li hanno salvati e quella che li applaude sono rappresentative di due visioni del mondo alternative. Finché si alimenterà questa contrapposizione, la questione dei migranti e delle tragedie che li accompagnano resterà senza risposte. A meno che, cinicamente, si consideri una soluzione accettabile l’invenzione di nuovi luoghi, anzi di nonluoghi, in cui scaricare le pressioni migratorie e ivi dimenticarle e spegnerle. Già oggi centinaia di migliaia, anzi milioni, di persone, mosse dalla necessità di sopravvivenza ed espulse dai loro Paesi, si accalcano ai confini di altri Paesi. I campi di raccolta dei profughi sono un segno che caratterizza drammaticamente il nostro tempo. Provvisori all’inizio, si consolidano diventando elementi necessari di equilibrio in un mondo tragicamente sbilanciato. Non sappiamo con precisione quanti siano né quante persone contengano. Approssimativamente, si calcola che più di 70 milioni di persone vivano così ammassati, con bambini che non hanno visto altro che baracche e fango, sole cocente o freddo intollerabile, senza servizi, con scuole assenti o improvvisate da volontari. I diritti umani, per loro, sono di fatto sospesi. Un tragico simbolo di questi non-luoghi è il campo profughi sull’isola greca di Lesbo, dove decine di migliaia di profughi vivono in una tendopoli organizzata per ospitarne poche migliaia. Di fronte a un dramma collettivo che investe quasi tutte le aree del mondo, l’Alto Commissariato per i Rifugiati (UNHCR) – insignito due volte del Premio Nobel per la pace – si occupa di coordinare le azioni degli Stati, delle organizzazioni non governative (ONG) e della Croce rossa per garantire il diritto d’asilo, l’accoglienza e l’eventuale rimpatrio; di fornire acqua, cibo, cure mediche e altri servizi di prima necessità, di proteggere i minori, in primo luogo i “minori non accompagnati”. A livello nazionale, in Italia, esistono diverse strutture di prima accoglienza e soccorso: i cosiddetti “hot spot”. Si tratta di strutture predisposte per riunire e assistere coloro che giungono in Italia, spesso per mare, dei quali l’isola di Lampedusa è diventata un simbolo.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Che cosa rappresentano le date 1861 e 1915? Perché dopo il 1915 le migrazioni di massa dall’Italia sono temporaneamente cessate? Che cos’è la colonizzazione? Che cos’è un genocidio? Chi sono i talebani? Che differenza c’è tra “ogni individuo” e “ogni cittadino”? Perché nei campi profughi i diritti umani sono di fatto sospesi?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

bibliografia Leggi il romanzo “Il sale della terra” di Jeanine Cummins (Feltrinelli 2020), che racconta la fuga di una madre e del suo bambino dal Messico agli Stati Uniti.

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L’8 agosto 1956 nella miniera di Marcinelle (in Belgio) morirono 262 persone di cui 136 immigrati italiani, che si erano trasferiti in quella regione in cerca di lavoro come minatori. Approfondisci questa terribile vicenda dell’immigrazione italiana consultando il sito https://www.teche.rai.it/programmi/la-storia-siamo-noi/. Inoltre puoi guardare su YouTube il filmato “Euronews, Belgio: 64 anni fa la strage nella miniera di Marcinelle” (8 agosto 2020). Ellis Island è il simbolo delle migrazioni verso gli Stati Uniti, considerati dalla metà dell’Ottocento una terra promessa per le popolazioni europee devastate da carestie ed epidemie. Questo isolotto vicino a New York, a due passi dalla Statua della libertà, è stato il punto di arrivo di irlandesi, polacchi, greci, turchi, italiani poiché

LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

filmografia

lì l’Ufficio Federale Immigrazione aveva installato il suo centro di accoglienza. Oggi gli archivi di queste migrazioni sono stati digitalizzati e costituiscono un immenso patrimonio di memoria storica. Consulta il sito https://heritage.statueofliberty.org e cerca se qualcuno dei tuoi antenati è passato da Ellis Island. Fai una ricerca sull’immigrazione italiana di oggi. Chi sono gli italiani che emigrano? Dove? Quali competenze posseggono? Quali lavori trovano all’estero?

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Ciascuno di voi provi a immedesimarsi in un migrante che da un qualunque luogo del mondo si mette in viaggio verso un Paese che per lui può rappresentare la salvezza (per esempio, dalla Tunisia alla Francia, dal Messico agli Stati Uniti ecc.). A tal fine, create una identità nuova (età, sesso, Paese e situazione di provenienza, motivo della migrazione) e tenete per 15 giorni un diario in cui annotate quotidianamente gli avvenimenti principali e le condizioni del vostro viaggio fino al punto di arrivo. Leggete poi in classe i vostri diari e su un planisfero tracciate tutti insieme i percorsi geografici fatti da ognuno di voi. Per poter svolgere questo lavoro dovete sforzarvi dal punto di vista dell’immedesimazione in vite che non sono le vostre ma di cui sentite parlare sui media.

Guarda il film sull’emigrazione dal Sud dell’Italia verso gli Stati Uniti “Nuovomondo” di Emanuele Crialese, con C. Gainsbourg e V. Amato (Italia-Francia 2006, 111 min., dram.). Poi consulta i siti di mymovies o comingsoon per leggere una recensione sul film e commentala sulla base delle tue opinioni.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > ITALIANO > DIRITTO Riace: un modello per l’accoglienza

iace è un piccolo paese di 1800 abitanti in provincia di Reggio Calabria che – come molti altri Comuni – ha vissuto lo spopolamento per la mancanza di lavoro. Nel secolo scorso molti riacesi sono emigrati in Argentina, in Brasile e negli Stati Uniti, e – a seguito dello sviluppo industriale – anche nel Nord Italia. Dall’inizio di questo secolo, Domenico Lucano ha incentivato la rinascita del paese con l’accoglienza degli immigrati, sia attraverso l’associazione Città Futura e Il Borgo e il cielo, sia – come Sindaco – aderendo al progetto SPRAR (Sistema Protezione Richiedenti Asilo) del Ministero degli Interni, che prevede fondi e borse di studio per l’accoglienza agli immigrati. A Riace, la presenza degli immigrati – che a mano a mano si sono integrati, hanno trovato lavoro e hanno lasciato il “progetto” – ha salvato servizi essenziali come la scuola, la farmacia, il presidio sanitario, la posta ecc. Il piccolo borgo è rinato grazie all’apertura di nuove botteghe che hanno ripreso antichi mestieri e dove lavorano immigrati e riacesi insieme. Le case destinate all’abbandono (per lo spopolamento e l’emigrazione) sono state ristrutturate e destinate sia all’accoglienza di immigrati sia al turismo. Lucano è stato sindaco di Riace per ben 3 mandati, dal 2004 al 2018. Dopo aver ottenuto molti premi e riconoscimenti importanti, alla fine del 2017 è stata aperta un’inchiesta per presunti reati nella gestione dell’accoglienza. Nel 2018 Lucano è stato sospeso dalla carica di Sindaco e il Ministero dell’Interno ha bloccato i fondi al Comune escludendolo quindi dal sistema SPRAR. Dopo varie vicissitudini giudiziarie, nel 2019 il TAR di Reggio Calabria ha annullato il provvedimento del Ministero e nel 2020 il Consiglio di Stato ha confermato la decisione del TAR definendo il modello Riace: «encomiabile negli intenti e anche negli esiti del processo di integrazione».

1. 2.

Approfondisci il modello Riace per l’accoglienza degli immigrati: pensi che possa essere applicato anche in altri luoghi? Motiva la risposta. All’inizio della sua carriera, Domenico Lucano ha fondato l’associazione Città Futura dedicata a don Pino Puglisi. Secondo te, perché c’è un profondo legame fra questi due personaggi? Documentati in merito.

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EDUCAZIONE

civica

SCHEDA 14

AGENDA 2030

Lo sviluppo sostenibile

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

L’Agenda 2030 è nata per consentire un futuro migliore per il pianeta e le persone che lo abitano, creando un mondo equo, sano e sostenibile. I 17 obiettivi dell’Agenda sono, infatti, definiti Sustainable Development Goals o SDGs (obiettivi di sviluppo sostenibile). La parola chiave è, dunque, sostenibilità e indica la capacità di soddisfare i bisogni della generazione presente senza compromettere la soddisfazione delle esigenze delle generazioni future. Sono tre le aree di interesse che possono condurre al raggiungimento di tale scopo: l’area economica, l’area sociale e l’area ecologica. Il progresso economico non può più lasciare indietro la tutela sociale e ambientale, ma deve procedere insieme a essa, rafforzarsi mediante essa. Al centro vanno, dunque, posti: people, planet, prosperity, peace e partnership. Occorre lavorare insieme per: porre fine alla povertà e alla fame; lottare contro la disuguaglianza; affermare la pace, la giustizia e lo Stato di diritto così da tutelare, per tale via, i diritti umani; risolvere il problema dei cambiamenti climatici. Sono obiettivi connessi l’uno agli altri: il raggiungimento di tutti rafforza ciascuno; il fallimento di uno impedisce la realizzazione degli altri. In quest’ottica, anche il Ministero della Salute italiano riconosce l’importanza dell’approccio noto con l’espressione “One Health”, che si basa sul legame indissolubile fra salute umana, salute animale e salute dell’ecosistema. Per tutelarne una, vanno tutelate tutte: Healthy Planet for Healthy People. I dati sembrano corroborare tale tesi. Si tratta di numeri drammatici (peggiorati negli anni della pandemia da Covid-19): quasi un miliardo di persone nel mondo (oltre 1 su 10) vive in povertà assoluta e 700-800 milioni di individui sono denutriti; mentre, al contempo, più di 2 miliardi sono in sovrappeso, 1 miliardo è obeso e ogni anno viene sprecata una quantità di cibo pari a 1,3 miliardi di tonnellate (per un valore di mille miliardi di dollari). Sul fronte dell’istruzione, oltre 100 milioni di giovani (di cui i due terzi di sesso femminile) non possiedono alcuna capacità di base in lettura e scrittura (gli adulti analfabeti sono circa 750 milioni). Anche dal punto di vista climatico la situazione non è migliore: la temperatura media globale continua a salire, provocando, tra l’altro, lo scioglimento dei ghiacci e l’innalzamento del livello del mare. Grande, dunque, deve essere oggi l’energia impiegata nell’azione di promozione dei citati 17 obiettivi dell’Agenda 2030. Ognuno di noi deve fare la sua parte: accanto agli Stati, anche le imprese e i singoli devono attivarsi, devono agire. La partnership fra privato e pubblico, fra Stati diversi, fra singoli e imprese non può che essere il presupposto per portare avanti il progetto che è stato tradotto nell’Agenda 2030. Tutti si devono impegnare affinché nessuno resti indietro. Ma, in concreto, che cosa può fare ognuno di noi? ▪ Pretendere di più dai Governi e dalle imprese. Parlarne; iscriversi ad associa-

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LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

zioni che combattono per un mondo migliore; votare per chi difende la natura; comprare da chi investe nel verde e nel sociale. ▪ Non sprecare il cibo: comprarne quanto ne serve. ▪ Non sprecare acqua ed energia: spegnere la playstation quando si smette di giocare! ▪ Quando possibile, evitare di usare l’automobile e il motorino e fare una passeggiata o una pedalata. ▪ Evitare la plastica: prediligere borracce e contenitori in vetro. ▪ Riciclare: donare nuova vita a ciò che si consuma; l’economia circolare è una delle chiavi che può consentire di portare avanti il progresso economico ed ambientale insieme. ▪ Scegliere lampadine a risparmio energetico (se l’intera popolazione mondiale lo facesse, si risparmierebbero 120 miliardi di dollari all’anno). ▪ Protect, restore, fund nature (proteggere, risanare, finanziare la natura): everything counts. ▪ Studiare, ragionare, immaginare; seguire le orme dei ragazzi di cui si parla nel video al link https://q3.hubscuola.it/zeen.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Che cosa si intende con “sostenibilità”? Che cosa deve essere oggi conciliato con il progresso economico? Su quale filosofia di pensiero si basa l’approccio One Health? In che modo la pandemia di Covid-19 ha influito sul raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030? Che cosa può fare ognuno di noi per collaborare efficacemente per la sostenibilità del pianeta?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE Oggi, molte imprese si stanno muovendo per conciliare il progresso economico con quello sociale e ambientale. La scelta di puntare sulla green economy sembra vincente: un numero sempre maggiore di consumatori privilegia un’impresa attenta al verde e al sociale. E molte startup vedono la luce grazie a CrowdFundMe, la piattaforma di crowdinvesting che consente a ognuno di noi di investire in progetti di cui vediamo le potenzialità. Ai link che seguono puoi trovare alcuni esempi di queste nuove realtà: https://q3.hubscuola.it/6u8a, https://q3.hubscuola.it/j4os, https://q3.hubscuola.it/9cju, https://q3.hubscuola.it/1t4e. Dopo aver scoperto che cosa abbia spinto queste imprese a muoversi in tal senso, rispondi alle domande. 1. Quanto sono conosciute queste nuove realtà? 2. Quanti, fra i tuoi conoscenti, acquistano “consapevolmente”? 3. Quanto pensi che sia efficace la campagna di marketing di tali imprese? La imposteresti diversamente? 4. Scegli una di queste imprese e prova a immaginare di essere stato assunto come consulente di marketing: come sceglieresti di pubblicizzarla?

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Diversi concorsi premiamo progetti volti a realizzare gli obiettivi posti dall’Agenda 2030. Puoi informarti sui progetti presentati da chi ha vinto un’edizione passata di questo concorso tramite il link https://q3.hubscuola.it/7mp9.

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EDUCAZIONE

civica 2.

Dividetevi in gruppi. Ogni gruppo immagini un proprio progetto da presentare in un eventuale concorso, e più precisamente: – scelga un obiettivo dell’Agenda 2030 da perseguire, motivando il perché di questa scelta; – sviluppi un progetto in tal senso, valutando tempo, tappe e costi; – riporti, in una tabella, i pro e i contro di tale progetto (resistenze, costi, ostacoli); – immagini come pubblicizzarlo; – giri un video che dia conto del lavoro svolto, delle idee emerse e delle potenzialità del progetto realizzato. DIBATTITO Confrontate i vostri lavori. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre il progetto al resto della classe. Infine, con l’aiuto del docente, discutete sulle strategie più efficaci che ognuno di voi può mettere in atto per contribuire concretamente alla sostenibilità del pianeta.

SPUNTO PLURIDISCIPLINARE > MATEMATICA > ECONOMIA POLITICA Rapporto Oxfam 2021-2022: la disuguaglianza non conosce crisi

l rapporto Oxfam 2021-2022 ha fotografato una situazione drammatica: la disuguaglianza nel mondo di oggi batte tutti i record. Nel biennio 2020-2021, l’1% della popolazione più ricca ha visto crescere il valore dei propri patrimoni di 26.000 miliardi di dollari in termini reali, accaparrandosi così ben il 63% dell’incremento complessivo della ricchezza globale (42.000 miliardi). Al 99% più povero è andata poco più della metà di questo aumento (il 37%). I ricchi, dunque, sono sempre (molto) più ricchi e i poveri sempre più poveri. «Mentre la gente comune fa fatica ad arrivare a fine mese, i super-ricchi hanno superato ogni record nei primi due anni della pandemia, inaugurando quelli che potremmo definire i ruggenti anni ’20 del nuovo millennio. Crisi dopo crisi i molteplici divari si sono acuiti, rafforzando le iniquità generazionali, ampliando le disparità di genere e gli squilibri territoriali», ha dichiarato Gabriela Bucher, direttrice esecutiva di Oxfam International. Per la Bucher un sistema fiscale più equo, a partire da un maggiore prelievo sugli individui più facoltosi, sarebbe uno dei migliori strumenti di contrasto alle disuguaglianze. Un’imposta del 5% sui grandi patrimoni potrebbe generare per i Paesi riscossori risorse da riallocare per obiettivi di lotta alla povertà a livello globale, affrancando dalla povertà fino a 2 miliardi di persone. Secondo la Banca Mondiale stiamo probabilmente assistendo al più grande aumento di disuguaglianza e povertà globale dal secondo dopoguerra. Interi Paesi rischiano la bancarotta e quelli più poveri spendono oggi quattro volte di più per rimborsare i debiti rispetto a quanto destinano per la spesa pubblica in sanità. Tre quarti dei governi del mondo (148 Paesi) stanno inoltre pianificando tagli alla spesa pubblica – anche per la sanità e l’istruzione – per 7.800 miliardi di dollari nel quinquennio 2023-2027. https://www.osservatoriodiritti.it/2023/01/16/disuguaglianza-nel-mondo-i-nuovidati-di-oxfam-denunciano-gravi-ingiustizie-economiche-e-sociali/ 1. 2. 3.

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Che cos’è la Banca mondiale? Quando è stata costituita e per svolgere quali funzioni? Se una persona ha un patrimonio di 10 milioni di euro, quanto dovrebbe pagare se ci fosse un’imposta del 5%? Ritieni giusta un’imposta di questo tipo? La guerra in Ucraina, secondo te, ha peggiorato il quadro descritto da Oxfam prima che questa avesse inizio?

EDUCAZIONE

civica

SCHEDA 15

AGENDA 2030

La tutela dell’ambiente

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Tra la crisi ecologica, ormai sotto gli occhi di tutti, e il progresso c’è una stretta correlazione. Fin dalla prima rivoluzione industriale, alla fine dell’Ottocento, l’uomo ha considerato la natura come qualcosa su cui poter esercitare il proprio dominio, per asservirla a esigenze economiche e produttive sempre maggiori. Il concetto di “crescita” è stato inteso in termini esclusivamente quantitativi (quanto si produce) senza tenere conto del limite delle risorse disponibili né degli aspetti qualitativi (come si produce). Questa strategia miope ed egoistica ha portato ai risultati oggi noti a tutti, e non solo al mondo scientifico: il cambiamento climatico è un terreno su cui si gioca il futuro dell’umanità. Intere aree del pianeta rischiano di diventare invivibili; la desertificazione avanza; gli oceani si acidificano sempre di più e, riscaldandosi, danno origine a fenomeni atmosferici dirompenti; i mari si innalzano rischiando di far scomparire intere coste. L’overshootday, cioè il giorno dell’anno nel quale entriamo in debito con gli ecosistemi naturali per le risorse che consumiamo, non raggiunge mai l’autunno. Nel 1971 era il 25 dicembre, nel 1981 il 15 novembre, nel 1991 il 13 ottobre, nel 2001 il 24 settembre, nel 2011 il 4 agosto. Nel 2018 era arrivato al 28 luglio, ma poi, con la riduzione della produzione e dei consumi causata dalla pandemia da Covid-19 è tornato al 22 agosto nel 2020. Nel 2023, con la ripartenza dell’economia, è di nuovo risalito al 2 agosto. Di fatto, questo significa che ogni anno l’umanità vive consumando un ammontare di risorse pari quasi al doppio di quelle riproducibili dalla natura. Gli esperti sono concordi su alcuni obiettivi che, se perseguiti, potrebbero arginare questa inarrestabile deriva: rallentare la crescita demografica (nel 1954 al mondo c’erano 2 miliardi e mezzo di persone e il 64% della Terra era costituito da natura incontaminata; oggi quella riserva è il 35% e noi siamo circa 8 miliardi); sostituire i combustibili fossili con le energie rinnovabili; ridare vita agli oceani creando delle no fishing zone; ridurre drasticamente le aree coltivate; fermare la deforestazione (in 25 anni fino a 2/3 della CO2 nell’atmosfera sarebbe riassorbita). Ma la crisi ecologica non si limita ai soli cambiamenti climatici e all’inquinamento: una parte di essa è data dal rischio della scomparsa della biodiversità, cioè dell’enorme varietà di organismi viventi sul nostro pianeta. Una globalizzazione senza limiti ha fatto sì che venissero spazzate via realtà locali, specie vegetali e animali che vivevano protette nel loro habitat, forme di vita e metodi tradizionali di coltura e di produzione. Secondo la FAO (l’Organizzazione dell’ONU per il Cibo e l’Agricoltura) dall’inizio del Novecento a oggi abbiamo perso il 70% della biodiversità agricola complessiva, cioè più di 2/3 di tutte le specie animali e vegetali storicamente usate dall’uomo per alimentarsi. Perché ciò è accaduto? Perché lo sfruttamento indiscriminato delle risorse naturali erode gli ecosistemi e occupa spazi vitali rendendoli non più adatti alla sopravvivenza di alcune specie che vi prosperavano. Non solo, ma il modello produttivo industriale è responsabile dell’emissione di grandi quantità di gas serra che portano ai cambiamenti climatici, i quali a loro volta modificano gli habitat naturali di numerose specie che sono dunque destinate all’estinzione.

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EDUCAZIONE

civica Per preservare la biodiversità sono state prese alcune importanti iniziative. Nel 2008, nelle isole norvegesi Svalbard, ultimo presidio abitato prima del Polo Nord, è stata realizzata la cosiddetta banca dei semi (Svalbard Global Seed Vault) dove sono conservati più di 1 milione di semi di varietà diverse, provenienti da tutte le colture del mondo. L’obiettivo è quello di mettere al sicuro le specie vegetali che gli esseri umani usano per cibarsi e che i cambiamenti climatici possono distruggere. Tuttavia, nel 2017, l’intera operazione ha rischiato di fallire perché, proprio a causa di un’estate anomala e molto calda, il ghiaccio circostante si è sciolto ed è penetrato nel deposito sotterraneo, mettendo a repentaglio la conservazione dei semi. Oggi, dopo molti investimenti, l’edificio è stato nuovamente messo in sicurezza, tenendo conto anche dell’imprevedibilità delle future condizioni climatiche. Nel 2004, è nata l’associazione Terra Madre, a opera di Carlo Petrini, già fondatore di Slow Food. Terra Madre è una rete mondiale che favorisce l’incontro tra agricoltori, allevatori e pescatori per tutelare la biodiversità, il rispetto dell’ambiente e il rispetto delle culture e delle tradizioni locali. Dagli inizi del nuovo secolo la sensibilizzazione verso questi temi sembra essere aumentata. Oltre all’affermarsi di movimenti “verdi” ed ecologisti, soprattutto tra le giovani generazioni, anche le principali istituzioni hanno preso atto del fatto che la situazione è prossima a un punto di irreversibilità e che diviene necessario agire in tempi brevi. Ne sono conseguite numerose dichiarazioni di intenti, sulla cui concretizzazione è ancora impossibile pronunciarsi al momento. Nel 2015, l’ONU ha approvato l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, che nel Preambolo afferma: «Siamo determinati a proteggere il Pianeta dalla degradazione, attraverso un consumo e una produzione consapevoli, gestendo le risorse naturali in maniera sostenibile e adottando misure urgenti riguardo il cambiamento climatico, in modo che esso possa soddisfare i bisogni delle generazioni presenti e di quelle future». Tra i 17 obiettivi specifici che l’Agenda si è posta leggiamo: «Promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere il cambiamento climatico» (13), «Conservare e utilizzare in modo durevole gli oceani, i mari e le risorse marine per uno sviluppo sostenibile» (14) e «Proteggere, ripristinare e favorire un uso sostenibile dell’ecosistema terrestre» (15). Anche l’Unione Europea si sta impegnando sulla stessa linea. Dopo aver promosso, nel 2015, gli accordi di Parigi sui cambiamenti climatici (Cop21), sottoscritti da 195 tra Governi e organizzazioni internazionali, ora la Commissione presieduta da Ursula von der Leyen ha varato il Green Deal, un piano che si prefigge di fare dell’Europa il primo continente a impatto climatico zero entro il 2050. Per metterlo in atto occorrerà che i diversi Governi europei intervengano in una pluralità di settori: dalla decarbonizzazione del settore energetico alla riduzione degli sprechi energetici negli edifici; dal sostegno alle imprese per innovare e convertirsi in una produzione “verde” alla conversione dei trasporti pubblici e privati in mezzi più puliti ed economici. Quando, nel 1948, è entrata in vigore, la Costituzione italiana non parlava esplicitamente di tutela dell’ambiente. Ciò è comprensibile perché all’epoca della sua approvazione il problema ecologico non era pressante, e la sensibilità su questi temi era assai diversa da quella odierna. Alcune norme sono tuttavia state interpretate in questo senso: l’art. 9, che parla di «tutela del paesaggio»; l’art. 32, che afferma il diritto alla salute, implica anche il diritto a vivere in un ambiente salubre. È nell’art. 117, modificato dalla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, che si inserisce per la prima volta la parola “ambiente”. Infatti, tra le materie assegnate alla competenza esclusiva dello Stato elencate nel comma 2, è prevista «la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», mentre «la valorizzazione dei beni ambientali e culturali» è assegnata alle Regioni a titolo concorrente. Infine,

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LO SVILUPPO SOSTENIBILE: VERSO L’AGENDA 2030

nel 2022, una nuova modifica della Costituzione ha interessato gli artt. 9 e 41, prevedendo un’incisiva normativa a protezione dell’ambiente. Particolarmente rilevante è il comma aggiunto alla fine dell’art. 9, in base al quale la Repubblica «tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali». Dopo secoli di sfruttamento selvaggio delle risorse, sembra dunque che una nuova consapevolezza si stia affermando: e cioè che esseri umani e natura non sono separabili. Per preservare i primi è indispensabile preservare la seconda. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Come è stata interpretata la crescita economica fino a poco tempo fa? Che cosa sono le energie rinnovabili? Per quali motivi si sono modificati gli habitat in cui esistevano specie animali e vegetali oggi scomparse? Che cos’è la decarbonizzazione? Perché preservare la natura significa preservare anche la specie umana?

bibliografia Leggi il romanzo di Cormack McCarthy, “La strada” (Einaudi 2007), sul viaggio di un padre e un figlio in un mondo ormai ridotto a cenere.

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

L’overshoot day è una scadenza elaborata dall’organizzazione internazionale Global Footprint Network. Approfondisci le caratteristiche e gli obiettivi di questa associazione consultando il sito (in inglese) www.footprintnetwork.org. Le seguenti associazioni e persone hanno tutte contribuito, in modo diverso, a sensibilizzare l’opinione pubblica sulle bellezze naturali del nostro Pianeta, sulle varietà di specie che lo abitano e sulla loro distruzione a opera dell’uomo. Fai una scheda per ciascun nome indicando l’ambito di competenza: Greenpeace, WWF, David Attenborough, Folco Quilici, Carlo Petrini, Greta Thunberg. Rifletti su quale è, nella pratica, il tuo contributo a un mondo più ecologico e pulito.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Per comprendere l’importanza del discorso ecologico è necessario apprendere alcune nozioni scientifiche di base. Dividetevi in gruppi. Ciascun gruppo, con l’aiuto del professore di Scienze, dovrà approfondire uno dei seguenti argomenti, preparando poi una lezione di 10 minuti da esporre in classe, con l’ausilio di filmati, schede ecc.: 1. Lo spreco alimentare; 2. Le microplastiche; 3. La deforestazione dell’Amazzonia; 4. Gli oceani in sofferenza; 5. L’energia pulita. DIBATTITO Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre la lezione al resto della classe. Infine, con l’aiuto del docente, confrontatevi e discutete insieme su ciascun argomento e sulle strategie che potrebbero essere messe in atto per arginare i problemi.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > INGLESE > ITALIANO Il discorso di Greta Thunberg all’ONU

l 23 settembre 2019, la giovane attivista svedese Greta Thunberg ha pronunciato un discorso alle Nazioni Unite, a margine del Climate Action Summit, il vertice dei Governi mondiali per ridefinire le strategie da adottare al fine di arrestare gli effetti del cambiamento climatico. Leggi il discorso di Greta in versione originale su Internet, poi rispondi alle domande.

1. 2.

Secondo te, i giovani devono impegnarsi in prima persona per difendere l’ambiente oppure è un compito che compete esclusivamente ai Governi? Quali pensi siano le priorità per intervenire a tutela dell’ambiente? E quali dovrebbero essere le strategie da mettere in atto?

493

SCHEDA 16

EDUCAZIONE

civica

La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è un passo importante e necessario perché consente uno snellimento delle procedure, una minore burocratizzazione e una maggiore rapidità nell’erogazione dei servizi, in attuazione del principio di buon andamento della PA che la Costituzione pone all’art. 97, c. 2. La digitalizzazione avrebbe anche la funzione di avvicinare il cittadino alla PA. La pubblicazione online di numerosi dati (nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito di ogni PA) consente, infatti, un maggiore controllo sull’operato della PA, responsabilizzandola e accrescendo la fiducia che il cittadino ripone nell’Amministrazione. Le moderne tecnologie permettono, inoltre, un confronto – sulle piattaforme digitali – fra una moltitudine di persone, rendendo così possibile un coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali, che prima era inimmaginabile: si parla, a tal riguardo, di e-democracy, cioè di “democrazia elettronica”. L’emergenza sanitaria causata dalla pandemia di Covid-19 ha mostrato ulteriori benefici della digitalizzazione della PA, consistenti nel poter sostituire, in caso di necessità, un contatto virtuale a un contatto fisico. La digitalizzazione ha così assunto un ruolo rilevante nel prevenire la diffusione del virus. Uno degli strumenti previsti (nello specifico, dal Codice dell’Amministrazione Digitale, C.A.D.) per realizzare la trasformazione digitale della macchina amministrativa è rappresentato dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) istituita proprio allo scopo di promuovere la diffusione delle competenze digitali e favorire così l’innovazione e la crescita economica. Lo SPID, la carta d’identità elettronica (Cie) e l’app IO sono progetti, in parte già realizzati, che potrebbero innovare i rapporti fra PA e cittadino, consentendo a quest’ultimo di interagire con l’Amministrazione in maniera più semplice e immediata. L’obiettivo del legislatore è quello di fare in modo che il cittadino possa usufruire di tutti i servizi gestiti dalle diverse PA, comunicare con la PA da smartphone, avere accesso ai documenti che lo riguardano, ricevere promemoria in prossimità di scadenze che concernono il pagamento di servizi o tributi. L’ostacolo alla piena digitalizzazione della PA è rappresentato dalla scarsa alfabetizzazione digitale del nostro Paese. Secondo l’indice DESI (Digital Economy

494

LA CITTADINANZA DIGITALE

and Society Index, elaborato dalla Commissione europea) del 2022, l’Italia è al 18° posto in Europa, in miglioramento rispetto al 2020 quando era al 25° posto. La cosa più preoccupante è che si trovi al terz’ultimo posto riguardo al “capitale umano”: i livelli di competenze digitali sono molto bassi (il 17% degli italiani non ha mai utilizzato Internet) e il numero di laureati nelle discipline dell’ICT (Information and Communications Technology) è al di sotto della media europea. Se l’alfabetizzazione digitale deve essere un obiettivo dell’ordinamento, è altrettanto importante educare gli individui alla cittadinanza digitale, renderli, cioè, capaci di partecipare alla società online. A tal fine, occorre promuovere: ▪ un utilizzo critico e consapevole di Internet; ▪ più in generale, la sicurezza in rete; ▪ la tutela della privacy e del copyright. Per realizzare entrambi gli obiettivi è stata avviata, a livello governativo (Dipartimento per la trasformazione digitale), l’iniziativa che prende il nome di Repubblica digitale e che ha come scopo quello di supportare le azioni (di enti pubblici come di privati) che vogliano realizzare la massima inclusione digitale nonché favorire l’educazione al digitale. COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Che cos’è l’indice DESI e come dipinge l’Italia? Perché lo SPID, la Cie e l’app IO hanno le potenzialità per migliorare il rapporto fra cittadini e PA? Per quale scopo è stata istituita l’AgID? Quali vantaggi può comportare la digitalizzazione della PA? Perché la cittadinanza digitale deve accompagnare l’alfabetizzazione digitale?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

2. 3.

Guarda il video di Milena Gabanelli al link https://q3.hubscuola.it/03x8, quindi: – rifletti su quanto costa al Paese la scarsa digitalizzazione della PA; – immagina in quali altri ambiti il digitale può tradursi in un ulteriore risparmio per lo Stato italiano; – chiediti se vi sia un limite oltre il quale è bene non andare, per non perdere il contatto con la realtà e con le persone. SPID è l’acronimo di Sistema Pubblico di Identità Digitale: scopri che cosa è e qual è la sua funzione al link https://q3.hubscuola.it/dn30. Informati su quanto lo SPID è conosciuto fra i tuoi conoscenti e rifletti sul perché la sua diffusione può essere un passaggio importante per la digitalizzazione della PA. Redigi quindi una breve relazione con le tue riflessioni. Leggi il “manifesto per la Repubblica digitale” al link https://q3.hubscuola.it/ozbg.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Le lunghe code alla Poste sono un momento che tutti temono, ma ora è possibile prenotare un ticket e saltare la coda. Sono diversi i modi in cui il rapporto con la PA si può semplificare: l’app IO serve a questo. Purtroppo, però, sono strumenti poco noti e che tanti hanno ancora difficoltà a utilizzare. Informati sui vantaggi, per cittadini e PA, che derivano dall’app IO, visitando il link https://q3.hubscuola.it/i0lv. Dividetevi in gruppi. Ciascun gruppo predisponga una relazione con una strategia per convincere i cittadini a scaricare l’app IO e a utilizzarla. Nello specifico, ogni gruppo esponga: – quali resistenze trova questo processo di digitalizzazione e in quali fasce della popolazione;

495

EDUCAZIONE

civica

– come possono essere superate tali resistenze; – come può essere adeguatamente pubblicizzata l’app; – quali vantaggi tale app può apportare alla società nel suo complesso. DIBATTITO Condividete i vostri lavori e confrontatevi sulle diverse strategie. Poi realizzate una presentazione in PowerPoint con la sintesi delle strategie più convincenti.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > MATEMATICA Rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione

l rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione è spesso difficoltoso: l’accesso ai servizi non è sempre agevole; occorre impiegare molto tempo per comprendere quali sono gli adempimenti necessari per ottenere un determinato atto amministrativo; la PA impiega molto tempo a dare risposte. Il rapporto con la PA sarebbe sicuramente più agevole se si svolgesse utilizzando Internet e se le PA procedessero alla totale digitalizzazione dei documenti amministrativi. Negli ultimi anni, molta strada è stata fatta in questa direzione, ma il processo procede in modo molto lento. Quali sono gli ostacoli che si frappongono alla semplificazione dei rapporti con la PA? L’Istat indaga ogni anno l’accesso a Internet da parte dei cittadini e quanto è diffuso l’utilizzo di Internet nelle relazioni tra PA e cittadini.

Interazione con la PA tramite Internet (anno 2022) Persone di 14 anni e più che si sono relazionate con la Pubblica Amministrazione negli ultimi 12 mesi tramite Internet per: ottenere informazioni

caricare moduli

Italia

34.9

58.5

Nord-ovest

40.1

59.9

Nord-est

61.3

Centro

36.1

61.1

Sud

52.7

Isole

26.8

55.8

Centro area metropolitana

39.5

63.8

Periferia area metropolitana

34.4

58.1

Fino a 2.000 ab.

56.9

2.001 - 10.000 ab.

33.7

57.9

10.001 - 50.000 ab.

33.3

57.8

50.001 ab. e più

34.5

56.2

Prima di rispondere alle domande, collegati al sito http://dati.istat.it/, entra nel menu a sinistra nella voce Cultura, comunicazione e viaggi. Cliccando sulle due voci relative a Internet (tipo di utilizzatori e tipo di utilizzo) appariranno i dati aggiornati relativamente a chi utilizza Internet in Italia e perché lo fa. 1. Riporta la tabella su un foglio Excel: qual è il tipo di grafico più adatto per rappresentare i dati (istogramma, grafico a torta ecc.)? 2. Analizzando i dati, quali conclusioni puoi trarre sui rapporti tra PA e cittadini? 3. A tuo parere, quali sono le cause della lenta diffusione di Internet nei rapporti tra PA e cittadini? Che cosa si potrebbe fare per accelerare il processo?

496

SCHEDA 17

EDUCAZIONE

civica

Fake news: un pericolo per la democrazia e la salute

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Le fake news presentano una pericolosità potenzialmente enorme, dovuta alla viralità con cui la disinformazione viaggia sulle piattaforme social. Tanto la scienza quanto la politica sono oggi interessate dal fenomeno delle false notizie, con un’intensità tale che è la stessa convivenza democratica a essere, per certi aspetti, minacciata o perfino la sopravvivenza della vita in varie parti del pianeta, a causa della negazione del riscaldamento globale. Le piattaforme social (Instagram, TikTok, Facebook, Twitter, WhatsApp) sono terreni ideali per la propagazione di informazioni non verificate, dal momento che tendono a effettuare pochissimi controlli sui contenuti postati in rete dagli utenti. Oltretutto, spesso le notizie più false sono anche quelle più clamorose e dunque destinate ad attirare un grande flusso di traffico, cosa molto appetibile per le piattaforme dal punto di vista pubblicitario. Abbiamo così, negli anni recenti, assistito a probabili tentativi di manipolare campagne elettorali, come, per esempio, quella per le elezioni presidenziali statunitensi del 2020, che la Russia avrebbe cercato di influenzare, o quella per le elezioni presidenziali brasiliane del 2018, quando i sostenitori di Bolsonaro colpirono gli avversari con infamanti falsità. Nel difficile tentativo di opporsi a tale fenomeno, anche l’Unione Europea è scesa in campo contro la disinformazione digitale, con una strategia che si basa su diverse azioni. ▪ Aiutare i cittadini a distinguere fra vero e falso, attraverso una pagina web al link https://q3.hubscuola.it/skqx. ▪ Puntare sull’alfabetizzazione digitale e sullo sviluppo del pensiero critico dei cittadini, così da riconoscere le fake news. ▪ Intensificare il proprio sostegno a media e giornalisti indipendenti. ▪ Spronare le piattaforme digitali ad adottare codici di autoregolamentazione per avere un ruolo attivo nella lotta alla disinformazione online. Le big tech ricoprono un ruolo enorme in materia: è tramite esse che le fake news proliferano ed è, quindi, tramite esse che vanno contrastate. ▪ Richiedere alle medesime piattaforme digitali relazioni mensili con dati dettagliati sulle azioni svolte per arginare il fenomeno: nonostante l’adozione dei codici di condotta, le big tech fanno ancora troppo poco per frenare la disinformazione. Ognuno di noi può svolgere un ruolo attivo nella lotta alle fake news. E il 2 aprile è oggi il fact-checking day: la giornata internazionale per scoprire quanto di vero c’è nei post che scorrono dinanzi ai nostri occhi. Qualche consiglio utile: ▪ verificare la fonte dell’articolo cercando la stessa notizia su siti istituzionali e affidabili (attenzione, però, ai “siti fotocopia” di giornali noti: per contrastare

497

EDUCAZIONE

civica

▪ ▪ ▪ ▪ ▪

questo fenomeno, l’Ansa propone l’Ansa check: un sistema di tracciatura di notizie che consente, tramite un bollino, di certificare l’origine e l’autenticità delle news su web e social); se ci sono link esterni, cliccare per risalire alla fonte e verificarla; diffidare di testi con parole offensive o titoli in maiuscolo: è facile che non siano attendibili; controllare se il testo è firmato (se manca la firma, non è un buon segno); verificare la data: potrebbe essere una notizia datata, estrapolata da un preciso contesto e attribuita a quello attuale; cercare la notizia su siti che si occupano di fact-checking (bufale.net è un esempio).

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4.

Perché la disinformazione costituisce un pericolo per la società? In che modo alcune elezioni sono state toccate dalla disinformazione digitale? Quali azioni di contrasto alle fake news ha immaginato l’Unione Europea? Che cosa si intende con l’espressione fact-checking?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

La disinformazione si concentra anche sui migranti e, quando lo fa, genera odio; porta gli italiani a vedere nell’immigrato il nemico da temere. I seguenti link smontano alcune bufale che frequentemente si trovano in rete: https://q3.hubscuola.it/pbso e https://q3.hubscuola.it/ql5z.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

498

Troppe informazioni, spesso non accurate, disorientano chi ne è bersagliato sui social network. In occasione della pandemia di Covid-19, l’OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità) ha parlato di “infodemia da Coronavirus” e ha avvertito che «la gestione della pandemia è resa difficile proprio dalla diffusione di una quantità eccessiva di informazioni, alcune delle quali false». Dall’infodemia e dalla disinformazione, inoltre, è nato un movimento di negazionisti. Guarda i video che seguono per comprendere quanto sono diffuse queste fake news e a cosa portano: https://q3.hubscuola.it/m1m0 e https://q3.hubscuola.it/0kyh.

LA CITTADINANZA DIGITALE

Dividetevi in gruppi. Ogni gruppo scelga e visiti uno di questi siti, che si occupano di fact-checking: https://www.bufale.net/, https://pagellapolitica.it/, https://www.butac.it/, https://www.facta.news/. Dopo aver valutato quanto sono diffuse fra i propri contatti le bufale viste nei siti citati, ogni gruppo sviluppi un proprio progetto e rediga una relazione in cui espone: – alcune verità poco note, per esempio: come si riconoscono i profili Facebook verificati; – che cosa rende credibili e virali le fake news; – quali azioni di contrasto alla disinformazione possono mettere in atto i social network; – idee su come combattere il negazionismo che segue alla disinformazione; – una strategia per diffondere la cultura del fact-checking. DIBATTITO Infine, ogni gruppo completi la relazione con un video in cui sviluppa il suo progetto: il video può essere, per esempio, un’occasione per smontare alcune bufale oppure per spiegare come funzioni il fact-checking.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > STORIA Una fake news storica: i Protocolli dei Savi di Sion

’attuale produzione di fake news è il punto di arrivo di quella che sembra essere un’attitudine della cultura umana nel suo sviluppo storico con la fabbricazione di pseudonotizie, documenti falsificati o foto manipolate. Il web è un ricco veicolo di rappresentazioni distorte della realtà, in grado di mobilitare opinioni e consenso. Un falso, tuttavia, ha successo se trova un pubblico che ne accetti i contenuti e li generalizzi. Un esempio di vitalità del falso sono i famigerati “Protocolli dei Savi di Sion” (PSS): il resoconto di un convegno in cui i rappresentanti delle 12 tribù di Israele avrebbero pianificato il dominio del mondo con metodi moderni, ossia infiltrandosi nell’esercito, nell’economia, nella politica, nella cultura. Per questo scopo, i Savi avrebbero scatenato crisi finanziarie e rivoluzioni proletarie, avrebbero diffuso la democrazia per minare le autorità tradizionali fino all’instaurazione della monarchia di un «Re uscito dal sangue di Sion». Il libro, pubblicato apocrifo in Russia nel 1905, fu tradotto e diffuso in tutta Europa; Hitler ne fu lettore entusiasta – poco preoccupato se i Protocolli fossero veri o falsi –, come lo fu Giovanni Preziosi: razzista, antisemita e poi fascista, che ne curò le edizioni italiane (importante quella del 1938). La storia dei Protocolli è un momento fondamentale nell’antisemitismo europeo ed è un palese falso che continua a generare convincimenti e rappresentazioni politiche del nemico (si veda la sua diffusione in molte parti del mondo arabo). Il plot di un dominio ebraico del mondo funzionò bene come propaganda politica tra Ottocento e Novecento, nella cornice degli Stati nazionali che individuavano negli ebrei il nemico più o meno occulto. Chi ha fabbricato i Protocolli? Secondo lo slavista Cesare G. De Michelis, i PSS sono usciti dal mondo conservatore e antigiudaico russo; la sua tesi è che i Protocolli siano il frutto di una cooperativa di invasati che, dopo aver collazionato e plagiato una vasta letteratura antisemita, li ha pubblicati in una redazione definitiva nel 1905. https://ilbolive.unipd.it/it/news/fake-news-gia-1700-anni-fa

1. 2. 3.

Perché è stata importante l’edizione italiana dei PSS del 1938? Che cosa è accaduto in Italia quell’anno in relazione agli ebrei? Qual è il contenuto dei PSS? Perché è funzionale a una posizione politica antisemita? Come può essere spiegata la persistenza nel tempo di questa fake news?

499

SCHEDA 18

EDUCAZIONE

civica

Privacy: i dati personali in pasto al web

COMPETENZE TRASVERSALI – Lavorare sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. – Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere.

Tempo: 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

Le piattaforme social immagazzinano post, foto, video, inclusi anche i commenti che si è deciso di non postare. Quando si sceglie di pubblicare qualcosa, si rischia di imbattersi in: ▪ maggiori difficoltà nella ricerca del lavoro, poiché spesso i datori di lavoro effettuano indagini sul web per avere informazioni prima di un colloquio; ▪ stalker che possono rintracciare tramite l’individuazione dei luoghi “postati” online; ▪ furto dell’identità, che si può tradurre, per esempio, nell’attivazione di un account falso: copiando qualche immagine pubblicata, chiunque potrebbe creare un profilo falso che può “impunemente” agire sul web, facendone ricadere le conseguenze sulla persona frodata; ▪ truffatori che utilizzando i contenuti dei post pubblicati fingono di conoscere l’interlocutore e ne carpiscono la fiducia (uno spot belga, al link https://q3.hubscuola.it/9928, mette in guardia da tale evenienza: «Your entire life is online. And it might be used against you»). Esponiamo i nostri dati personali a un rischio inimmaginabile non solo quando pubblichiamo post, ma anche quando scambiamo foto e video con amici o conoscenti. Con un solo click affidiamo qualcosa di noi a Internet e qualunque dato gettato in pasto al web può raggiungere migliaia di persone e, una volta che è sul web, sul web resta (quasi) per sempre. Per esempio: un video sciocco girato a 16 anni può comportare innumerevoli porte sbattute in faccia ai colloqui di lavoro; una foto finita sul cellulare sbagliato può spingere la società a etichettare nel modo in cui si è apparsi solo in quel singolo istante.

500

LA CITTADINANZA DIGITALE

L’era digitale porta con sé rischi nuovi e inaspettati e occorre fare molta attenzione a ciò che si condivide: pubblicare un video (o una foto) può renderlo virale e questo può cucire addosso un marchio che difficilmente si può rimuovere. È importante proteggere sia se stessi, evitando di inviare foto e video che non si vorrebbero vedere diffusi sul web, sia gli altri, evitando di ricondividerli. Vi sono pericoli legati anche all’utilizzo diffuso di Internet per le varie azioni quotidiane (dall’acquisto di un abito ai messaggi fra amici). In tema di sicurezza informatica, con piccoli accorgimenti è possibile tutelare i propri dati e la propria privacy. Ecco alcuni suggerimenti: ▪ sui social network agire sulle impostazioni che concernono la privacy: per esempio, rendere certe informazioni non visibili ai contatti che non si conoscono e ottenere il controllo dei tag che ci riguardano; ▪ adottare password imprevedibili e diverse a seconda dei siti utilizzati; ▪ conservare le proprie password in un luogo sicuro; ▪ accertarsi di utilizzare un buon antivirus; ▪ imparare a riconoscere le e-mail sospette: controllare se c’è qualcosa di sospetto nell’indirizzo e-mail; aprire gli allegati soltanto se si è certi dell’autore dell’e-mail e diffidare di messaggi, provenienti apparentemente da banche, che richiedono di inserire la password; ▪ riflettere sempre prima di consentire alle app di accedere ai propri dati (FaceApp: è divenuta nota per la mancanza di trasparenza nel trattamento dei dati a cui accede); ▪ coprire la fotocamera del proprio computer quando non viene usata per evitare che qualche hacker possa spiare; ▪ tenere sotto controllo i cookies e cancellarli spesso.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1.

Quali rischi per la privacy comportano i social network?

Perché è importante fare attenzione a ciò che si condivide?

Quali accorgimenti puoi porre in essere per tutelare i tuoi dati?

Come puoi riconoscere le e-mail sospette?

In che cosa può tradursi il furto di identità?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE 1.

Per tutelare meglio i tuoi dati personali, scopri come utilizzare la rete più in sicurezza consultando i seguenti siti: per Facebook, https://q3.hubscuola.it/9sl2; per Instagram, https://q3.hubscuola.it/reyp. Dopo esserti informato, prova a pensare a quali altri strumenti possono adottare i social network per proteggere più efficacemente la nostra privacy.

Oltre a quelli già analizzati, ecco altri rischi che si annidano su Internet. – Sul web si rischia di perdere la propria identità, diventando il personaggio creato online. – I genitori rischiano di esporre i propri figli alle attenzioni dei pedofili ogni volta che pubblicano le loro foto. – I bambini, sul web, rischiano di entrare in contatto con individui pericolosi che possono, fra le altre cose, avere una pessima influenza su di loro. – Giovani e adulti rischiano di essere bullizzati online, perché talvolta essere crudeli davanti a uno schermo può sembrare privo di conseguenze. – Infine, le donne rischiano di vedere diffuse sul web le foto e i video che hanno

501

EDUCAZIONE

civica inviato al proprio fidanzato il quale, per scherzo o per vendetta, può condividerle con amici e dare il via a una spirale senza fine. Per approfondire questo problema, potete guardate anche il seguente video: https://q3.hubscuola.it/luwc.

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

Dividetevi in gruppi. Ogni gruppo scelga un’area di rischio e rediga una relazione con l’ausilio dello strumento che più preferisce (Word, presentazione multimediale, video ecc.), in cui espone: – l’area di rischio prescelta, con casi di cronaca che mettono in evidenza il rischio in discorso; – come si può agire per prevenire tale rischio; – una strategia per educare le persone a proteggersi da esso; – eventuali soluzioni adottate dall’ordinamento: esistono? sono efficaci? DIBATTITO Confrontate i vostri lavori. Un relatore per ogni gruppo avrà il compito di esporre sinteticamente la relazione al resto della classe. Poi, con l’aiuto del docente, discutete sugli strumenti che utilizzate per proteggere la vostra privacy dalle insidie del web.

SPUNTI PLURIDISCIPLINARI > STORIA > INGLESE Le origini del diritto alla privacy

a prima elaborazione teorica in materia di privacy compare nel contesto giuridico statunitense di fine Ottocento. Si tratta del saggio The Right to Privacy, pubblicato nel 1890 da due giuristi di Boston, Warren e Brandeis. Facendo appello alla capacità della common law di adattarsi alle mutevoli esigenze sociali e con l’intento di offrire protezione agli aspetti più intimi e spirituali dell’uomo, i due giuristi affermano l’esistenza – nell’ordinamento giuridico americano – di un autonomo diritto alla privacy, definito come «the right to be let alone» (il diritto di essere lasciato solo/indisturbato). Oggigiorno, le leggi degli Stati Uniti perseguono l’obiettivo di regolamentare il trattamento dei dati in ambiti specifici di attività economica, nella misura in cui vi possano essere rischi per il cittadino considerato nel suo status di consumatore. Ne consegue che negli USA, differentemente dall’Europa, la privacy non si configura come un diritto fondamentale dell’individuo, ma come un diritto del consumatore, da bilanciare con le esigenze delle imprese. La natura settoriale del sistema statunitense ha mostrato tutta la sua fragilità quando, all’indomani degli eventi dell’11 settembre del 2001, gli Stati Uniti, approvando una legislazione d’emergenza al servizio della cosiddetta “guerra al terrore”, hanno inferto un duro colpo alle libertà e ai diritti civili dei cittadini americani, i quali hanno subito una indebita compressione del loro diritto alla privacy. Attualmente, si profila quindi il difficile compito di trovare un equilibrio tra due esigenze contrapposte: quella di assicurare l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale e l’esigenza di tutela della privacy, che si concretizza soprattutto nella protezione dei dati personali. https://www.diritticomparati.it/profili-storico-comparativi del-diritto-alla-privacy/ 1. 2. 3.

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Che cos’è la common law e perché si adatta facilmente ai cambiamenti sociali? Come era inteso, in origine, il diritto alla privacy? Questa accezione è valida ancora oggi in presenza dei social media? Che cosa caratterizza il diritto alla privacy negli Stati Uniti e come si distingue questa concezione da quella diffusa in Europa? Quale delle due diverse concezioni ritieni più opportuna nell’attuale contesto?

SCHEDA 19

EDUCAZIONE

civica

COMPETENZE TRASVERSALI

sia in modalità collaborativa sia in maniera autonoma. L’Intelligenza Artificiale: –– Lavorare Organizzare il proprio apprendimento e saperlo valutare e condividere. più opportunità Tempo: o rischi? 2 ore per il lavoro individuale; 1 ora per il lavoro cooperativo.

L’Intelligenza Artificiale (AI, secondo l’acronimo inglese) è la nuova sfida che l’informatica lancia al nostro futuro. Si tratta della realizzazione di programmi informatici capaci di riprodurre, potenziandoli enormemente, i meccanismi di funzionamento del pensiero umano, al fine di applicarli in tutti i campi della vita sociale. In tal modo, pur essendoci in origine l’intervento creativo del programmatore, a un certo punto l’AI, essendo dotata di infinite capacità di calcolo e di combinazione, rischia di rendersi del tutto indipendente e incontrollata. Come tutti gli strumenti, anche l’enorme incremento della capacità di calcolo, e conseguentemente, d’azione derivante dall’utilizzo delle nuove tecnologie può avere utilizzi positivi o negativi. Si pensi, per i primi, alla possibilità di effettuare diagnosi in campo medico, consultando in tempi rapidissimi database di centinaia di milioni di casi per individuare con precisione la patologia da cui un malato è affetto e, quindi, le cure più idonee a migliorare la sua condizione. Quanto ai secondi, le nuove tecnologie potrebbero essere utilizzate per produrre false, ma estremamente verosimili, rappresentazioni della realtà, specie nel campo dei prodotti visivi. Un clamoroso esempio si è verificato all’inizio del 2023, quando si vociferò di un possibile arresto dell’ex Presidente degli Stati Uniti Donald Trump in seguito a un’inchiesta della magistratura: l’arresto non fu effettuato, ma il giornalista Elliot Higgins, volendo realizzare una provocazione, pubblicò su Twitter un credibilissimo falso reportage fotografico creato dall’AI. Già il cinema, d’altronde, ci ha abituati a manipolazioni capaci di ringiovanire o invecchiare gli attori, creare scene mai realmente girate, produrre voci umane e suoni perfettamente identici agli originali. Secondo l’Unione Europea, le applicazioni dell’AI nel campo dell’organizzazione dell’Amministrazione Pubblica e delle imprese private avranno il positivo effetto di aumentare la produttività del lavoro, migliorare la gestione del trasporto pubblico e la gestione del ciclo dei rifiuti, ridurre le emissioni di gas serra, snellire i procedimenti amministrativi, agevolare la prevenzione dei reati, facilitare la partecipazione democratica dei cittadini. Bisognerà però fare attenzione ad alcuni rischi: ▪ che gli algoritmi informatici siano progettati sulla base di pregiudizi o carenze informative propri dei programmatori, producendo discriminazioni anche non volute; ▪ che la crescente raccolta di dati personali, anche biometrici, avvenga sempre in linea con la normativa sulla privacy; ▪ che l’opinione pubblica non sia esposta a manipolazioni e fake news sempre più difficili da smascherare. Un campo particolarmente sensibile è quello della giustizia, nel quale si ipotizza addirittura la sostituzione della risoluzione dei casi giudiziari da parte dei giudici (valutazione dei fatti, circostanze aggravanti o attenuanti, aspetti psicologici ecc.)

503

EDUCAZIONE

civica con predeterminazioni e prevalutazioni fatte alla stregua di algoritmi che ne valorizzano o ne riducono l’importanza ai fini del decidere. A ciò si aggiunge l’impatto che l’AI potrà avere sull’attuale configurazione del mondo del lavoro, in particolare rendendo economicamente svantaggioso il ricorso all’impiego umano in settori sinora rimasti esenti dalle conseguenze dell’automazione dei sistemi produttivi. Se è vero, infatti, che negli anni passati sono stati soprattutto i lavori manuali a essere sostituiti dalle macchine robotizzate, la prospettiva odierna è che il fenomeno possa travolgere anche numerosi lavori intellettuali. Due esempi significativi: la scrittura delle sceneggiature di film e serie tv, che già oggi viene sviluppata da sistemi di scrittura automatica, a partire da un insieme di elementi di base predisposti dagli autori; e la creazione di prodotti di design nel campo della moda, anch’essa sempre più affidata a programmi di AI capaci di individuare nei cataloghi dei migliori designer gli articoli di maggior successo, per poi ricombinarli in prodotti dotati di un rilevante potenziale commerciale.

COMPRENSIONE DEL TESTO 1. 2. 3. 4. 5.

Che cos’è l’Intelligenza Artificiale (AI)? Quali sono gli impieghi positivi dell’AI? Quali potrebbero essere gli effetti negativi derivanti dalla diffusione della AI? Quale valutazione dà dell’AI l’Unione Europea? A quali problemi bisogna fare attenzione di fronte alla diffusione dell’AI? Quali sono i rischi dell’AI nel campo della giustizia e del lavoro?

APPROFONDIMENTO E RIFLESSIONE Già nel 1974 uno studio condotto negli Stati Uniti rivelò che condanne per estorsione del tutto simili costavano all’imputato in alcuni casi vent’anni di carcere e in altri solo tre. Se di per sé questa differenza di valutazione può destare preoccupazione, ancora più sconcertante è scoprire che essa non è dovuta alla diversa interpretazione della legge o a pregiudizi, ma è in buona parte frutto del caso o del “rumore”. Il rumore è l’eccessiva variabilità nei giudizi degli esperti che dovrebbero essere guidati da criteri oggettivi. Analizzando oltre un milione e mezzo di sentenze nel corso di trent’anni, si è osservato per esempio che i giudici americani emettono sentenze più severe nei giorni che seguono la sconfitta della squadra locale di football. L’esame di sei milioni di casi in Francia ha evidenziato che i giudici infliggono pene più lievi nel giorno del loro compleanno. Anche il meteo può influenzare le sentenze, se è vero come sembra che le giornate molto calde sono particolarmente sfavorevoli alle richieste di asilo dei rifugiati. https://q3.hubscuola.it/pnao. Dopo aver letto il brano, fai una ricerca su Internet sul fenomeno del “rumore” individuato dallo psicologo Daniel Kahneman. 1. Quali implicazioni ha il fenomeno del rumore sull’attività giudiziaria? 2. L’Intelligenza Artificiale può ridurre la soggettività legata al rumore delle decisioni del giudice?

LAVORO DI GRUPPO CON DIBATTITO 1.

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Dividetevi in due gruppi. Il primo gruppo sostiene la tesi della pericolosità dell’impiego dell’AI nell’attività giudiziaria. Il secondo gruppo sostiene la tesi dell’opportunità di utilizzare l’AI nell’attività giudiziaria. Dopo aver discusso i documenti, ogni gruppo elabora una presentazione ppt. Terminato il lavoro, un rappresentante per ciascun gruppo presenta all’altro le conclusioni raggiunte. Si apre infine il dibattito.

Percorsi PLURIDISCIPLINARI per il colloquio dell’Esame di Stato Ti proponiamo alcuni percorsi pluridisciplinari sui temi trattati nelle Unità. Il lavoro può essere svolto individualmente o in piccoli gruppi. Per costruire il tuo percorso pluridisciplinare: 1. leggi i testi proposti e osserva con attenzione le immagini; 2. scegli un testo o un’immagine di partenza che ti renda più facili i collegamenti; 3. prova a elaborare un percorso pluridisciplinare sul tema.

DIRITTO

Nell’organizzare l’esposizione puoi seguire il percorso proposto in queste pagine, ma puoi anche inserire altri collegamenti che ritieni opportuni, legati al diritto o alle altre discipline. Le domande-stimolo possono essere un punto di partenza ma non sono vincolanti. Dopo aver elaborato il tuo percorso pluridisciplinare: 1. prepara una mappa concettuale per esporre alla classe i risultati del tuo lavoro; 2. confronta il risultato del tuo lavoro con quello dei tuoi compagni per riflettere

ITALIANO

insieme sulle diverse opzioni.

STORIA

INGLESE

ECONOMIA POLITICA

INFORMATICA

ECONOMIA AZIENDALE

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PERCORSO

pluridisciplinare

Il popolo sovrano

Prerequisiti: Unità 1, capitoli 1, 2, 3

DIRITTO

Da sudditi, a cittadini, a popolo sovrano Il concetto di cittadinanza è diventato centrale durante la Rivoluzione francese del 1789, che portò alla sostituzione dello status di suddito con quello di cittadino (citoyen); i cittadini componevano la Nazione ed erano titolari della sovranità. Nasce così il concetto di sovranità nazionale che considera, però, sovrana la Nazione e non la somma dei cittadini. Nel Novecento, le lotte operaie e contadine portano al riconoscimento del diritto di voto a tutti i cittadini, indipendentemente dal censo, dal sesso e dall’istruzione. Con il suffragio universale la sovranità nazionale viene sostituita dalla sovranità popolare. Quando si parla di sovranità popolare, però, bisogna fare una distinzione importante tra la titolarità del potere e il suo esercizio, perché anche il popolo incontra i limiti posti dalla cornice costituzionale.

▪ Con il concetto di sovranità nazionale si giustificava la limitazione del diritto di voto solo ad alcune categorie di cittadini perché, si diceva, non tutti sono capaci di comprendere qual è l’interesse nazionale. Esponi le giustificazioni che venivano addotte, per esempio, per limitare il diritto di voto rispetto alla ricchezza o al sesso. ▪ Che cosa afferma la Costituzione in merito alla sovranità? Viene evidenziata la distinzione tra titolarità ed esercizio? ▪ Quali sono i limiti posti alla sovranità popolare? Come si giustificano questi limiti?

STORIA

L’Unità d’Italia L’Unità d’Italia, raggiunta nel 1861, ha comportato la scomparsa di alcuni Stati e la nascita di un nuovo Stato, il Regno d’Italia. Tale unificazione è avvenuta perché gli Stati erano diversi, ma c’era un’unica Nazione, ossia un legame tra le popolazioni dei diversi Stati basato sulla comune lingua e sulle stesse tradizioni culturali.

▪ Che cos’è la Nazione? In che cosa si differenzia dallo Stato?

▪ Quali tappe storiche hanno portato all’Unità d’Italia? ▪ Quali tappe hanno portato al raggiungimento del suffragio universale maschile e femminile?

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PERCORSI PLURIDISCIPLINARI PER IL COLLOQUIO DELL’ESAME DI STATO

ITALIANO

Il “vate” Carducci Dopo la conclusione del processo di unificazione politica italiana, Carducci si impegnò con determinazione, superando precedenti posizioni, nella «missione» di contribuire a creare nel Paese quella concordia nazionale, che appariva necessaria per rafforzare la fragile unità politica appena raggiunta. Per realizzare tale obiettivo, secondo lui, era necessario che il popolo italiano imparasse a riconoscersi e ad andare fiero della propria identità nazionale: alcuni tratti distintivi e alcuni valori condivisi, derivanti dalla propria storia e dalla propria cultura. L’attività didattica, politica, saggistica e soprattutto poetica del «vate» nell’ultimo ventennio dell’Ottocento fu tutta orientata alla individuazione e celebrazione di alcuni «miti identitari», nel quadro di un progetto educativo globale della Nazione, fondato sugli studi classici. https://journals.openedition.org/transalpina/3018?lang=it

▪ Che cosa significa “vate”? A quale altro scrittore è stato attribuito questo appellativo?

▪ Nella seconda parte della sua produzione letteraria, Carducci si impegna per portare a termine l’unificazione culturale italiana, facendo proprio il motto di Massimo D’Azeglio secondo cui, fatta l’Italia unita bisognava «fare gli italiani», ossia trasformare popoli diversi in una Nazione che fosse culturalmente unitaria. In quali opere appare più evidente questo impegno?

INGLESE

The English Suffragettes The suffragette movement, spearheaded by women advocating for the right to vote, emerged in the United Kingdom at the tail end of the 19th century before expanding internationally. In 1903, Emmeline Pankhurst, a prominent suffragette, established the Women’s Social and Political Union, targeting the achievement of full voting rights for women. United under this banner, these women propelled the voting rights issue into the spotlight through highly visible and occasionally violent demonstrations, facing harsh repercussions including public derision and imprisonment. A tragic event unfolded in 1913 when, to jolt public consciousness, a suffragette committed suicide by throwing herself under the carriage of King George V. The goal of women’s suffrage was finally achieved with the law of July 2, 1928, granting the vote to all English women.

▪ What were Emmeline Pankhurst’s battles? ▪ Write a ten-line text in English highlighting the difficulties women have faced throughout history to assert their right to participate in political decisions. Then compare it with the Italian history, emphasizing how the right to vote for women was recognized much later and within a specific historical context.

507

PERCORSO

pluridisciplinare

L’organizzazione del potere politico

Prerequisiti: Unità 1, capitoli 1 e 4; Unità 2, capitoli 1, 2, 4

DIRITTO

La forma di governo Il potere politico può essere esercitato non in funzione dell’interesse collettivo, ma a favore di una ristretta oligarchia. Per evitare questa degenerazione, sempre incombente, conta l’organizzazione del potere politico, che deve essere strutturata in modo che nessuno dei governanti possa esercitare un potere assoluto. Nello stesso tempo, tuttavia, in un mondo nel quale i cambiamenti economici e geopolitici sono repentini e radicali, occorre che chi esercita il potere politico possa prendere decisioni tempestive. Queste opposte esigenze fanno sì che le scelte in materia di organizzazione del potere politico subiscano oscillazioni. Queste oscillazioni, in particolare, riguardano i rapporti tra Governo e Parlamento, che definiscono la forma di governo di uno Stato, che può essere di due tipi fondamentali: presidenziale e parlamentare.

▪ Che cosa differenzia queste due forme di governo? ▪ Qual è la forma di governo scelta dalla nostra Costituzione? ▪ In quale parte della Costituzione è situata questa scelta? Questa parte può essere oggetto di revisione costituzionale?

▪ Qual è la procedura per cambiare la Costituzione? ▪ Secondo te, potrebbe essere utile una riforma costituzionale della forma di governo italiana? Motiva la tua risposta valutando attentamente l’attuale momento storico.

INGLESE

The British Constitutional Monarchy Both parliamentary and presidential forms of government trace their origins back to the constitutional monarchy established in England at the end of the 17th century. In this political power structure, the King held executive power (with ministers as his trusted officials) and provided political direction. The 18th century saw the rise of parliamentary confidence in governance, a measure designed to limit the Monarch to a ceremonial head of state, thereby preventing government headship. Consequently, the government would seek a proactive consensus from Parliament via confidence votes. The presidential form of government also originates from the same roots, albeit through a twist of fate. The settlers who came from England, inspired by constitutional monarchy and aspiring for autonomy from the British Crown, conceived an elected role to supplant the Monarch. Thus, was born the presidential system, where, paralleling the constitutional monarchy, the Head of State (the President) doubles as government head, accountable to Parliament primarily for legal infractions. Parliament’s electorate-derived legitimacy mirrors that of the President. This bilateral legitimacy thwarts any presidential impulse to dissolve Parliament prematurely and negates the requirement of a parliamentary vote of confidence.

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PERCORSI PLURIDISCIPLINARI PER IL COLLOQUIO DELL’ESAME DI STATO

▪ Like Italy, the United Kingdom has a parliamentary form of government but features unique elements that make it a model in its own right (the so-called Westminster model). What are the core traits of this model? Would it translate effectively to Italy? ▪ With a presidential system, where both President and Parliament claim democratic legitimacy, could an impasse arise between these bodies? Would such a model suit Italy?

STORIA

Lo Statuto albertino Lo Statuto albertino prevedeva un Parlamento bicamerale, sul modello della monarchia costituzionale inglese: una Camera dei deputati, i cui membri erano eletti a suffragio ristretto (che rappresentava gli interessi della borghesia), e un Senato di nomina regia (che rappresentava gli interessi della nobiltà). Col tempo, il potere effettivo di nomina dei nuovi senatori passò al Governo, mentre il Re si limitava alla ratifica. In questo modo, i Presidenti del Consiglio potevano cambiare a loro favore la composizione del Senato, introducendo nuovi componenti tramite le c.d. infornate (il Senato non aveva un numero massimo di componenti). In seguito a queste “infornate” e all’introduzione del voto di fiducia (avvenuta con Cavour), il potere del Re risultò notevolmente limitato. Durante il periodo fascista, con le “infornate” il Governo si assicurò il controllo sul Senato; la Camera dei deputati fu trasformata nella Camera dei Fasci e delle Corporazioni.

▪ Quando è stato emanato lo Statuto albertino? In quale contesto storico? ▪ Fino a quando è rimasto in vigore lo Statuto albertino? ▪ Durante il fascismo l’organizzazione del potere politico si sbilanciò: chi deteneva il potere politico? In che modo è avvenuto questo spostamento del potere politico? In questo modo quale delle opposte esigenze che deve contemperare la forma di governo è stata sacrificata?

ITALIANO

Manzoni e l’esercizio del potere politico Manzoni critica severamente nei Promessi sposi l’arbitrio dei potenti.

▪ In quali parti del romanzo è maggiormente visibile questa critica? ▪ Secondo Manzoni, come possono gli Stati sfuggire a questa sorte? Quale ruolo svolge la responsabilità individuale in questa crescita civile?

ECONOMIA

Potere politico, potere economico e intelligenza artificiale Oltre al potere politico c’è un altro importante potere: quello economico. Il potere politico dovrebbe “governare” il potere economico per evitare abusi, ma se quest’ultimo è molto forte, la politica non riesce a tenerlo sotto controllo. Il potere economico, oggi, tende a spostarsi nelle mani delle poche persone che controllano le nuove tecnologie. Tra queste, sempre più importanti sono quelle legate all’intelligenza artificiale (AI).

▪ Che cos’è l’AI? ▪ Ritieni che la concentrazione di potere nelle mani di pochissime imprese che sviluppano l’AI possa comportare qualche rischio sul piano della libertà politica?

509

PERCORSO

pluridisciplinare

Il pluralismo territoriale

Prerequisiti: Unità 1, capitolo 4; Unità 2, capitolo 5; Unità 3, capitolo 1

DIRITTO

Pluralismo e autonomie locali Quando si parla di pluralismo si fa riferimento a diversi fenomeni. Esiste un pluralismo ideologico, garantito dall’art. 21 della Costituzione; c’è poi un pluralismo istituzionale che si evidenzia sia sul piano sociale (libertà di associazione, ex art. 18 Cost.) sia sul piano territoriale (riconoscimento e promozione delle autonomie locali, ex art. 5 Cost.). L’articolo 5 della Costituzione intende tenere insieme due opposte esigenze: da un lato garantire il pluralismo territoriale (ossia valorizzare al massimo le specificità delle comunità che vivono nei diversi territori dello Stato), dall’altro lato garantire l’unità dello Stato. Queste esigenze sono soddisfatte da una parte assegnando allo Stato la tutela dell’interesse nazionale e la funzione di indirizzo e coordinamento, dall’altra imponendo allo Stato e alle autonomie locali il principio di leale collaborazione.

▪ Qual è la differenza tra decentramento e autonomia? ▪ Quali sono le materie di competenza delle Regioni? ▪ Quali sono gli organi della Regione? Quali compiti hanno questi organi? ▪ Che cos’è il regionalismo differenziato? Quali sono le riforme in corso in questa direzione? ▪ Perché il pluralismo territoriale e quello ideologico sono valori da preservare? Qual è il legame che esiste tra pluralismo ideologico e democrazia?

ECONOMIA POLITICA

Il federalismo fiscale Secondo l’art. 119 della Costituzione italiana le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica.

▪ Che cos’è il federalismo fiscale? ▪ Quali sono i tributi propri attribuiti alle Regioni? ▪ Perché occorrono contributi speciali per valorizzare il Mezzogiorno e le isole?

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PERCORSI PLURIDISCIPLINARI PER IL COLLOQUIO DELL’ESAME DI STATO

LETTERATURA

Le isole di Deledda e Verga Le specificità culturali delle due grandi isole italiane, che sono Regioni a Statuto speciale, sono evidenziate nei romanzi degli autori veristi. Grazia Deledda racconta, in Fior di Sardegna (pubblicato nel 1892) e La via del male (pubblicato nel 1896), l’ambiente culturale sardo con chiaro intento verista. Il “padre” del verismo, Giovanni Verga, soprattutto nel romanzo I Malavoglia (pubblicato nel 1881), descrive la situazione della Sicilia alla fine dell’Ottocento ed evidenzia l’esistenza di una “questione meridionale” che crea un divario profondo tra il Nord e il Sud.

▪ Qual è, secondo te, il ruolo della letteratura in materia di salvaguardia del pluralismo ideologico?

▪ Che cos’è il verismo e perché Verga ne è considerato il principale interprete?

▪ Qual è la cultura popolare che Verga racconta nei suoi romanzi? ▪ Leggendo i romanzi di Verga e Deledda si riesce a comprendere la specificità delle due isole e le ragioni dello Statuto speciale?

INGLESE

The United States of America In media vernacular, regional Presidents are dubbed governatori, a nod to the English term for the heads of the U.S.’s fifty states. An American Governor enjoys prerogatives akin to Heads of State, such as as granting pardons for state crimes and wielding a suspensive veto against legislation.

▪ The United States is a federal state. Describe its institutional structure, focusing particularly on the relationships between the central government and the individual states.

▪ Federalism promotes regional diversity yet may dilute national cohesion. Why was this choice made in the USA? Would it also be suitable for the Italian situation?

INFORMATICA

Intelligenza artificiale e pluralismo ChatGPT di OpenAI, Bard di Google e Sydney di Microsoft sono strumenti del cosiddetto apprendimento automatico, ossia quel processo che consiste nel raccogliere una grandissima mole di dati e informazioni, organizzarli in schemi che consentono di generare risposte a domande poste utilizzando un linguaggio ed esprimendo un pensiero che difficilmente sono identificabili come non umani. La rapida diffusione di questi strumenti sta generando un dibattito planetario sugli effetti che essi possono avere sulla diffusione delle idee.

▪ Secondo te, la diffusione di questi programmi di intelligenza artificiale aumenterà il pluralismo ideologico oppure tenderà a creare un unico pensiero?

511

PERCORSO

pluridisciplinare

Lo Stato sociale

Prerequisiti: Unità 4, capitoli 1 e 4, Clil; Unità 5, capitolo 2

DIRITTO

Stato liberale e sociale e ruolo della P.A. Lo Stato liberale è uno Stato di diritto che si basa sul principio di legalità: al fine di controllare e limitare il potere statuale si introducono norme giuridiche generali e astratte che si applicano a tutti, sia ai governati sia ai governanti. Viene così limitato l’esercizio arbitrario del potere. Lo Stato sociale è una forma di Stato che, al contrario dello Stato liberale ottocentesco, assume direttamente la responsabilità della gestione del sistema economico, attraverso strumenti di regolazione macroeconomica come la politica fiscale e la politica monetaria. Si è affermato nel corso del secondo dopoguerra per realizzare alcuni obiettivi: crescita del reddito nazionale, riduzione della disoccupazione, redistribuzione del reddito secondo criteri di equità grazie al sistema tributario basato su imposte progressive e spesa pubblica finalizzata non solo a fornire pubblici servizi, ma anche a sostenere i redditi bassi attraverso il trasferimento di risorse pubbliche a favore dei ceti più deboli.

▪ Quali altre funzioni vengono attribuite allo Stato sociale nella seconda metà del Novecento?

▪ Che cosa comporta lo Stato sociale sul piano dell’espansione del numero di dipendenti pubblici e sulla spesa pubblica?

▪ Quali funzioni svolge la P.A. nello Stato liberale? ▪ Che cosa comporta il principio di legalità per l’azione amministrativa?

ECONOMIA POLITICA

Stato sociale e politica fiscale Lo Stato sociale assegna un ruolo fondamentale alla politica fiscale. Quest’ultima, infatti, consiste nelle decisioni del Governo in materia di spesa pubblica e tassazione. Lo Stato sociale richiede servizi pubblici (che comportano una spesa) e tassazione progressiva. Le decisioni di politica fiscale si concretizzano nel bilancio dello Stato, un disegno di legge predisposto dal Governo e approvato dal Parlamento.

▪ Il bilancio dello Stato è un conto preventivo. Che cosa significa che ha una funzione giuridicocontabile?

▪ Quali effetti produce una politica fiscale recessiva sullo Stato sociale? ▪ Qual è il ruolo della P.A. nell’applicazione del bilancio dello Stato? Che ruolo hanno i diversi Ministeri?

▪ Quali sono i vincoli europei alle scelte di politica fiscale degli Stati membri?

ECONOMIA AZIENDALE

Stato sociale e costo del lavoro Lo Stato sociale è caratterizzato da un sistema di previdenza sociale che serve per assicurare ai cittadini la possibilità di fronteggiare eventi negativi (infortunio, malattia, invalidità, disoccupazione involontaria ecc.) e per fornire, al termine della vita lavorativa, una pensione per il tempo della

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PERCORSI PLURIDISCIPLINARI PER IL COLLOQUIO DELL’ESAME DI STATO

vita non lavorativo. Per finanziare questo sistema occorre pagare degli oneri sociali. Il costo del lavoro per le imprese, perciò, non è costituito solo dal salario e dallo stipendio pagato al lavoratore, ma anche dagli oneri assistenziali e previdenziali a carico del datore di lavoro.

▪ Quali sono le scritture contabili relative ai pagamenti dei dipendenti? ▪ Come si registrano, contabilmente, le imposte a carico del lavoratore? ▪ Come si registrano, contabilmente, gli oneri sociali?

STORIA

La Grande Crisi del 1929 Nel 1929 si è verificata la prima crisi economica di dimensioni mondiali. La crisi è iniziata negli Stati Uniti il 24 ottobre dando inizio a un lungo periodo di riduzione degli investimenti e dei consumi, che ha provocato un crollo vertiginoso del PIL e dell’occupazione. La crisi fu in parte superata solo nel 1933 grazie a un piano di lavori pubblici (New Deal) varato dal Presidente americano F.D. Roosevelt.

▪ Quali furono le cause della crisi del 1929? Quali furono i suoi effetti? ▪ Quali conclusioni permise di raggiungere la crisi del 1929 in merito al funzionamento del sistema capitalistico? ▪ Il New Deal può essere considerato come un avvio dello Stato sociale? ▪ Lo Stato sociale che si afferma nel secondo dopoguerra affida allo Stato solo i lavori pubblici?

INFORMATICA

Intelligenza artificiale e automazione dell’attività amministrativa Nel campo dell’informatizzazione amministrativa, l’automazione si definisce “completa” allorquando il computer si avvale di programmi di intelligenza artificiale per l’adozione del provvedimento finale, senza che il contributo dell’attività umana sia necessario per la formazione della volontà dell’Amministrazione. In altri casi l’intervento umano si riduce all’approvazione o alla revisione del contenuto di un atto proposto dall’elaboratore elettronico all’esito di una procedura automatizzata. Peraltro, se l’utilizzo di avanzati sistemi informatici contribuisce al miglioramento delle prestazioni rese ai cittadini nell’ambito di relazioni giuridiche in cui l’Amministrazione agisce non facendo uso di poteri autoritativi, la compatibilità sistematica dell’automazione nelle funzioni autoritative deve invece essere valutata con particolare cautela. Non sempre è possibile comprendere qual è stato il percorso “logico” seguito dalla macchina perché i sistemi di intelligenza artificiale non sempre consentono l’esternazione dell’iter argomentativo che correla le informazioni elementari (input) alla determinazione conclusiva elaborata dal calcolatore (output). Tale intrinseco limite tecnologico, rivela la potenziale conflittualità tra il processo di informatizzazione amministrativa, sotto lo specifico profilo dell’uso dell’intelligenza artificiale, e le ineludibili garanzie di conoscibilità e trasparenza provvedimentale poste a fondamento dell’obbligo di motivazione. (vedi Vincenzo Neri, Diritto amministrativo e intelligenza artificiale: un amore possibile, Urbanistica e Appalti, 2021, fasc. 5, p. 581 ss.)

▪ Che cos’è l’automazione completa in materia di informatizzazione amministrativa? ▪ Quali sono gli atti amministrativi in cui l’Amministrazione esercita poteri autoritativi? ▪ Perché per questi ultimi l’IA può presentare rischi?

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PERCORSO

pluridisciplinare

La globalizzazione oggi

Prerequisiti: Unità 5, capitoli 1, 2, 3 e 4

ECONOMIA POLITICA

Dalla globalizzazione alla riglobalizzazione selettiva Il XXI secolo ha visto tre grandi crisi economiche in rapida successione: la crisi finanziaria del 2008, la crisi pandemica del 2020 e la crisi energetica scaturita dalla invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel 2022. Queste crisi hanno provocato un arresto del processo di globalizzazione, cioè del processo di progressiva integrazione dei sistemi economici nazionali a opera di imprese private. La pandemia da Covid-19 ha avuto un impatto significativo sull’economia internazionale, ponendo in evidenza la fragilità delle catene globali del valore delle merci. La guerra in Ucraina, poi, in cui, sia pure con alcune differenziazioni, l’Europa ha preso posizione contro la Russia, ha reso necessaria la diversificazione dei mercati di approvvigionamento, soprattutto quello del gas, proveniente in Europa in larga parte dalla Russia. Nasce così la riglobalizzazione selettiva che trae origine dalla constatazione che vi sono Stati più affidabili e altri meno affidabili. Nella scelta degli Stati con cui intrattenere rapporti commerciali gioca un ruolo importante la fiducia reciproca, spesso fra Paesi che hanno un’affinità culturale e politica, e non solo economica.

▪ La guerra in Ucraina ha fatto aumentare i prezzi del gas e, a seguire, sono aumentati tutti i prezzi (inflazione). Nell’Eurozona chi ha la responsabilità di tenere bassa la crescita dei prezzi? Qual è il livello di inflazione desiderabile? Quali sono gli strumenti a sua disposizione per frenare la crescita dei prezzi? ▪ Perché, dopo le tre crisi economiche succedutesi nel XXI secolo, si comincia a parlare di riglobalizzazione selettiva? Come tendono a riorganizzarsi i rapporti commerciali tra gli Stati del mondo?

DIRITTO

Un’Europa unita verso un futuro globale Durante il regime fascista gli oppositori venivano mandati al confino, per impedire che potessero diffondere il dissenso. Uno di questi fu Altiero Spinelli, confinato nell’isola di Ventotene dove, insieme a Ernesto Rossi, Eugenio Colorni e Ursula Hirschmann nel 1941 scrisse il Manifesto per un’Europa libera ed unita. Il Manifesto contiene un’analisi del lungo periodo di instabilità e guerre iniziato con la Prima guerra mondiale e rintraccia le cause di tale stato di belligeranza nel conflitto tra i Paesi europei per affermare la loro egemonia sugli altri. Per interrompere tale situazione, il Manifesto propose la costituzione di una federazione europea costituita da Stati liberi e uniti. Erano state così poste le basi teoriche per l’unificazione europea.

▪ L’ideale di Spinelli non si è realizzato. Perché l’Unione Europea non può essere qualificata come Stato federale?

▪ Quali sono gli obiettivi per raggiungere i quali si è costituita l’UE? ▪ Quali sono le fonti primarie e quelle derivate del diritto europeo? ▪ Nel contesto attuale di riglobalizzazione selettiva, l’UE può costituire un’area regionale di scambio su base locale in un contesto in cui le imprese temono di trovarsi esposte a repentini cambi di condizioni. Questa situazione può facilitare la formazione degli Stati Uniti d’Europa?

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PERCORSI PLURIDISCIPLINARI PER IL COLLOQUIO DELL’ESAME DI STATO

STORIA

Guerra fredda e globalizzazione Finita la Seconda guerra mondiale si fronteggiarono le due superpotenze uscite dal conflitto, gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica (URSS). Negli anni Ottanta del Novecento il conflitto si attenuò fino a quando, con la caduta del Muro di Berlino nel 1989 e lo scioglimento dell’URSS nel 1991, terminò il bipolarismo a livello mondiale. Con la dissoluzione del blocco sovietico l’economia sovietica è diventata economia di mercato ed è entrata a far parte del mercato globale. Che cosa è stata la guerra fredda?

▪ Perché la guerra fredda ha comportato la concentrazione degli scambi commerciali tra Stati appartenenti all’area occidentale?

▪ In che modo la crisi dell’URSS ha favorito il processo di globalizzazione?

INGLESE

The United States at the Center of Globalization The 1944 Bretton Woods Agreement, conceived in the U.S. by principal Western nations, instituted a dollar-pegged fixed exchange rate system to streamline international trade via a reliable, stable currency framework. This arrangement persisted until 1971 when President Nixon unilaterally abrogated it.

▪ Among the institutions created at Bretton Woods is the International Monetary Fund. What are its tasks? How has it contributed to the globalization process?

▪ The current phase of the globalization crisis is indicated by a series of English terms: reshoring, nearshoring, friendshoring. What do these terms indicate? Which, in your opinion, most accurately captures the current reconfiguration of global commerce?

LETTERATURA

La cultura di massa e Pasolini Nel corso del Novecento, soprattutto nella seconda metà, si è diffusa una critica radicale nei confronti della cultura di massa, considerata come realizzazione di prodotti culturali (libri, film ecc.) standardizzati, uguali per tutti. Questo rifiuto della cultura di massa è esploso nel 1968, quando i giovani si sono ribellati ai modelli culturali tradizionali. Uno degli autori che maggiormente ha espresso l’ambivalenza dell’economia di mercato è stato Pier Paolo Pasolini il quale, nella poesia Ceneri di Gramsci racconta la disperazione di una scavatrice di fronte alla cementificazione delle periferie urbane attraverso la costruzione di quartieri-dormitorio. Celebre è la sua invettiva contro la «scomparsa delle lucciole», ossia l’affermazione di un nuovo tipo di società in cui il potere ha interesse a omologare il popolo per poterlo meglio dominare. La globalizzazione non è solo un fenomeno economico, ma ha anche importanti effetti culturali. Tra questi c’è la diffusione di modelli uniformi di consumo e di intrattenimento. Descrivi il fenomeno con alcuni esempi.

▪ Quali sono le opere letterarie principali di Pasolini? In quali altri settori culturali Pasolini ha dato un contributo importante?

▪ L’analisi di Pasolini circa l’omologazione culturale è ancora attuale. In quali termini deve essere intesa oggi?

▪ Quale ruolo ritieni che potranno avere i nuovi strumenti dell’intelligenza artificiale sul processo di omologazione culturale paventato da Pasolini?

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COSTITUZIONE della Repubblica Italiana IL CAPO PROVVISORIO DELLO STATO Vista la deliberazione dell’Assemblea Costituente, che nella seduta del 22 dicembre 1947 ha approvato la Costituzione della Repubblica Italiana; Vista la XVIII disposizione finale della Costituzione; PROMULGA la Costituzione della Repubblica Italiana nel seguente testo:

Principi fondamentali 1. L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. 3. Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. 4. La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società. 5. La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. 6. La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.

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7. Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale. 8. Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. 9. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali. 10. L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici. 11. L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità

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necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. 12. La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni.

Parte prima

DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI Titolo I Rapporti civili 13. La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’Autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di Pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’Autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà. La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva. 14. Il domicilio è inviolabile. Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà personale. Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali. 15. La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell’Autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge. 16. Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge. 17. I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi.

Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica. 18. I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. 19. Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume. 20. Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d’una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. 21. Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’Autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili. In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell’Autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia all’Autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s’intende revocato e privo d’ogni effetto. La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni. 22. Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome. 23. Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. 24. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado

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del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari. 25. Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge. 26. L’estradizione del cittadino può essere consentita soltanto ove sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali. Non può in alcun caso essere ammessa per reati politici. 27. La responsabilità penale è personale. L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva. Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato. Non è ammessa la pena di morte. 28. I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

Titolo II Rapporti etico-sociali 29. La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio. Il matrimonio è ordinato sull’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare.

32. La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. 33. L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme. 34. La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

Titolo III Rapporti economici

30. È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio. Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti. La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima. La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità.

35. La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni. Cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori. Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro. Riconosce la libertà di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell’interesse generale, e tutela il lavoro italiano all’estero.

31. La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo.

36. Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa. La durata massima della giornata lavorativa è stabilita dalla legge.

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Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi. 37. La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. Le condizioni di lavoro devono consentire l’adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino una speciale adeguata protezione. La legge stabilisce il limite minimo di età per il lavoro salariato. La Repubblica tutela il lavoro dei minori con speciali norme e garantisce ad essi, a parità di lavoro, il diritto alla parità di retribuzione. 38. Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera. 39. L’organizzazione sindacale è libera. Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le norme di legge. È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento interno a base democratica. I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. 40. Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano. 41. L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. 42. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi

d’interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità. 43. A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale. 44. Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà. La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane. 45. La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità. La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell’artigianato. 46. Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende. 47. La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese.

Titolo IV Rapporti politici 48. Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico. La legge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge. Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale

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irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge. 49. Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. 50. Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. 51. Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro. 52. La difesa della patria è sacro dovere del cittadino. Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il suo adempimento non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né l’esercizio dei diritti politici. L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica. 53. Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività. 54. Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.

Parte seconda

ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA Titolo I Il Parlamento Sezione I – Le Camere

55. Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione. 56. La Camera dei deputati è eletta a suffragio

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universale e diretto. Il numero dei deputati è di quattrocento, otto dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età. La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per trecentonovantadue e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. 57. Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero. Il numero dei senatori elettivi è di duecento, quattro dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Nessuna Regione o Provincia autonoma può avere un numero di senatori inferiore a tre; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno. La ripartizione dei seggi tra le Regioni o le Province autonome, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. 58. I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto. Sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno. 59. È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica. Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Il numero complessivo dei senatori in carica nominati dal Presidente della Repubblica non può in alcun caso essere superiore a cinque. 60. La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni. La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra. 61. Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni. Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti. 62. Le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre. Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo Presidente o del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti.

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Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, è convocata di diritto anche l’altra. 63. Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di presidenza. Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati. 64. Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale. I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono. 65. La legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore. Nessuno può appartenere contemporaneamente alle due Camere. 66. Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. 67. Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. 68. I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza. 69. I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge. Sezione II – La formazione delle leggi

70. La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. 71. L’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a

ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli. 72. Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza. Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni. La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. 73. Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione. Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito. Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso. 74. Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata. 75. È indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti

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validamente espressi. La legge determina le modalità di attuazione del referendum. 76. L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti. 77. Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. 78. Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. 79. L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. La legge che concede l’amnistia o l’indulto stabilisce il termine per la loro applicazione. In ogni caso l’amnistia e l’indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge. 80. Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi. 81. Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

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Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale. 82. Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni della Autorità giudiziaria.

Titolo II Il Presidente della Repubblica 83. Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. All’elezione partecipano tre delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo delegato. L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi della assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. 84. Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto cinquanta anni di età e goda dei diritti civili e politici. L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica. L’assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge. 85. Il Presidente della Repubblica è eletto per sette anni. Trenta giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. Se le Camere sono sciolte, o manca meno di tre mesi alla loro cessazione, la elezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica. 86. Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato. In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere

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sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione.

del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri.

87. Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. Può inviare messaggi alle Camere. Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere. Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Presiede il Consiglio superiore della magistratura. Può concedere grazia e commutare le pene. Conferisce le onorificenze della Repubblica.

93. Il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.

88. Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse. Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che essi coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura. 89. Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri. 90. Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri. 91. Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune.

Titolo III Il Governo Sezione I – Il Consiglio dei ministri

92. Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente

94. Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. 95. Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri. 96. Il Presidente del Consiglio dei ministri e i Ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale. Sezione II – La Pubblica Amministrazione

97. Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 98. I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia,

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i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero. Sezione III – Gli organi ausiliari

99. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge. 100. Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione. La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l’indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al Governo.

Titolo IV La Magistratura Sezione I – Ordinamento giurisdizionale

101. La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge. 102. La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura. La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia. 103. Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate. 104. La magistratura costituisce un ordine autonomo e

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indipendente da ogni altro potere. Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto il primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio. Il Consiglio elegge un vice presidente fra i componenti designati dal Parlamento. I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili. Non possono, finché sono in carica, essere iscritti, negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale. 105. Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati. 106. Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli. Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di Cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori. 107. I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso. Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario. 108. Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge. La legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia. 109. L’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria. 110. Ferme le competenze del Consiglio superiore

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della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Sezione II – Norme sulla giurisdizione

111. La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. Nel processo penale, la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell’accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l’interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell’accusa e l’acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore; sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo. Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza dell’imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all’interrogatorio da parte dell’imputato o del suo difensore. La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita. Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati. Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra. Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione. 112. Il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale. 113. Contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della Pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

Titolo V Le Regioni, le Province, i Comuni 114. La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. 115. (Abrogato) 116. Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. 117. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento

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civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

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Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato. 118. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. 119. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a

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scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. 120. La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale. Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione. 121. Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente. Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta regionale è l’organo esecutivo delle Regioni. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica. 122. Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una Giunta regionale e ad una delle

Camere del Parlamento, ad un altro Consiglio o ad altra Giunta regionale, ovvero al Parlamento europeo. Il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente e un ufficio di presidenza. I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta. 123. Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali. 124. (Abrogato) 125. (Abrogato) Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione. 126. Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a

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maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione. L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio. 127. Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge. 128. (Abrogato) 129. (Abrogato) 130. (Abrogato) 131. Sono costituite le seguenti Regioni: Piemonte; Marche; Valle d’Aosta; Lazio; Lombardia; Abruzzi; Trentino-Alto Adige; Molise; Veneto; Campania; Friuli-Venezia Giulia; Puglia; Liguria; Basilicata; Emilia-Romagna; Calabria; Toscana; Sicilia; Umbria; Sardegna. 132. Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione d’abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra. 133. Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell’ambito d’una Regione

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sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione. La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.

Titolo VI Garanzie costituzionali Sezione I – La Corte costituzionale

134. La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni; sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. 135. La Corte costituzionale è composta di quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative. I giudici della Corte costituzionale sono scelti fra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio. I giudici della Corte costituzionale sono nominati per nove anni, decorrenti per ciascuno di essi dal giorno del giuramento, e non possono essere nuovamente nominati. Alla scadenza del termine il giudice costituzionale cessa dalla carica e dall’esercizio delle funzioni. La Corte elegge tra i suoi componenti, secondo le norme stabilite dalla legge, il Presidente, che rimane in carica per un triennio, ed è rieleggibile, fermi in ogni caso i termini di scadenza dall’ufficio di giudice. L’ufficio di giudice della Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento, di un Consiglio regionale, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni carica ed ufficio indicati dalla legge. Nei giudizi d’accusa contro il Presidente della Repubblica intervengono, oltre i giudici ordinari della Corte, sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari. 136. Quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di un atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione. La decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali interessati, affinché, ove lo ritengano necessario,

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provvedano nelle forme costituzionali. 137. Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte. Con legge ordinaria sono stabilite le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della Corte. Contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione. Sezione II – Revisione della Costituzione. Leggi costituzionali

138. Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. 139. La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.

Disposizioni transitorie e finali I. Con l’entrata in vigore della Costituzione il Capo provvisorio dello Stato esercita le attribuzioni di Presidente della Repubblica e ne assume il titolo. II. Se alla data della elezione del Presidente della Repubblica non sono costituiti tutti i Consigli regionali, partecipano alla elezione soltanto i componenti delle due Camere. III. Per la prima composizione del Senato della Repubblica sono nominati senatori, con decreto del Presidente della Repubblica, i deputati dell’Assemblea Costituente che posseggono i requisiti di legge per essere senatori e che: sono stati presidenti del Consiglio dei Ministri o di Assemblee legislative; hanno fatto parte del disciolto Senato; hanno avuto almeno tre elezioni, compresa quella all’Assemblea Costituente; sono stati dichiarati decaduti nella seduta della Camera dei deputati del 9 novembre 1926;

hanno scontato la pena della reclusione non inferiore a cinque anni in seguito a condanna del tribunale speciale fascista per la difesa dello Stato. Sono nominati altresì senatori, con decreto del Presidente della Repubblica, i membri del disciolto Senato che hanno fatto parte della Consulta Nazionale. Al diritto di essere nominati senatori si può rinunciare prima della firma del decreto di nomina. L’accettazione della candidatura alle elezioni politiche implica rinuncia al diritto di nomina a senatore. IV. Per la prima elezione del Senato il Molise è considerato come Regione a sé stante, con il numero dei senatori che gli compete in base alla sua popolazione. V. La disposizione dell’articolo 80 della Costituzione, per quanto concerne i trattati internazionali che importano oneri alle finanze o modificazioni di legge, ha effetto dalla data di convocazione delle Camere. VI. Entro cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione si procede alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari. Entro un anno dalla stessa data si provvede con legge al riordinamento del tribunale supremo militare in relazione all’articolo 111. VII. Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente. Fino a quando non entri in funzione la Corte costituzionale, la decisione delle controversie indicate nell’articolo 134 ha luogo nelle forme e nei limiti delle norme preesistenti all’entrata in vigore della Costituzione. VIII. Le elezioni dei Consigli regionali e degli organi elettivi delle amministrazioni provinciali sono indette entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione. Leggi della Repubblica regolano per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni. Fino a quando non sia provveduto al riordinamento e alla distribuzione delle funzioni amministrative fra gli enti locali, restano alle Province ed ai Comuni le funzioni che esercitano attualmente e le altre di cui le Regioni deleghino loro l’esercizio. Leggi della Repubblica regolano il passaggio alle Regioni di funzionari e dipendenti dello Stato, anche delle amministrazioni centrali, che sia reso necessario dal nuovo ordinamento. Per la formazione dei loro uffici le Regioni devono, tranne che in casi di necessità, trarre il proprio personale da quello dello Stato e degli enti locali. IX. La Repubblica, entro tre anni dall’entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni.

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COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA

X. Alla Regione del Friuli-Venezia Giulia, di cui all’articolo 116, si applicano provvisoriamente le norme generali del Titolo V della parte seconda, ferma restando la tutela delle minoranze linguistiche in conformità con l’articolo 6. XI. Fino a cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione si possono, con leggi costituzionali, formare altre Regioni, a modificazione dell’elenco di cui all’articolo 131, anche senza il concorso delle condizioni richieste dal primo comma dell’articolo 132, fermo rimanendo tuttavia l’obbligo di sentire le popolazioni interessate. XII. È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista. In deroga all’articolo 48, sono stabilite con legge, per non oltre un quinquennio dalla entrata in vigore della Costituzione, limitazioni temporanee al diritto di voto e alla eleggibilità per i capi responsabili del regime fascista. XIII. (Abrogato) (Abrogato) I beni, esistenti nel territorio nazionale, degli ex re di Casa Savoia, delle loro consorti e dei loro discendenti maschi, sono avocati allo Stato. I trasferimenti e le costituzioni di diritti reali sui beni stessi, che siano avvenuti dopo il 2 giugno 1946, sono nulli. XIV. I titoli nobiliari non sono riconosciuti. I predicati di quelli esistenti prima del 28 ottobre 1922 valgono come parte del nome. L’Ordine mauriziano è conservato come ente ospedaliero e funziona nei modi stabiliti dalla legge. La legge regola la soppressione della Consulta araldica. XV. Con l’entrata in vigore della Costituzione si ha per convertito in legge il decreto legislativo luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, sull’ordinamento provvisorio dello Stato. XVI. Entro un anno dalla entrata in vigore

della Costituzione si procede alla revisione e al coordinamento con essa delle precedenti leggi costituzionali che non siano state finora esplicitamente o implicitamente abrogate. XVII. L’Assemblea costituente sarà convocata dal suo Presidente per deliberare, entro il 31 gennaio 1948, sulla legge per la elezione del Senato della Repubblica, sugli statuti regionali speciali e sulla legge per la stampa. Fino al giorno delle elezioni delle nuove Camere, l’Assemblea costituente può essere convocata, quando vi sia necessità di deliberare nelle materie attribuite alla sua competenza dagli articoli 2, primo e secondo comma, e 3, comma primo e secondo, del decreto legislativo 16 marzo 1946, n. 98. In tale periodo le Commissioni permanenti restano in funzione. Quelle legislative rinviano al Governo i disegni di legge, ad esse trasmessi, con eventuali osservazioni e proposte di emendamenti. I deputati possono presentare al Governo interrogazioni con richiesta di risposta scritta. L’Assemblea costituente, agli effetti di cui al secondo comma del presente articolo, è convocata dal suo Presidente su richiesta motivata del Governo o di almeno duecento deputati. XVIII. La presente Costituzione è promulgata dal Capo provvisorio dello Stato entro cinque giorni dalla sua approvazione da parte dell’Assemblea costituente, ed entra in vigore il 1° gennaio 1948. Il testo della Costituzione è depositato nella sala comunale di ciascun Comune della Repubblica per rimanervi esposto, durante tutto l’anno 1948, affinché ogni cittadino possa prenderne cognizione. La Costituzione, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica. La Costituzione dovrà essere fedelmente osservata come Legge fondamentale della Repubblica da tutti i cittadini e dagli organi dello Stato.

Data a Roma, addì 27 dicembre 1947 ENRICO DE NICOLA controfirmano Il Presidente dell’Assemblea Costituente UMBERTO TERRACINI Il Presidente del Consiglio dei Ministri ALCIDE DE GASPERI Visto, il Guardasigilli GIUSEPPE GRASSI

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