Мизир

Социальное жилье в Сингапуре

Библиотека Суперпарка

Тимоти Мизир

mosurbanforum.ru

Тимоти Мизир Специалист в области управления территориями. Родился в Сингапуре. Живет в Москве. В настоящее время работает редактором в The Moscow Times

Археология периферии. Исследование для Moscow Urban Forum 2013

Куратор раздела «Политика»: Алексей Муратов Сокуратор: Ольга Вендина Эксперты, авторы текстов и аналитических записок: Михаил Блинкин Валентин Богоров Анна Броновицкая Наталия Волкова Александр Ложкин Тимоти Мизир Глафира Паринос Мария Ромакина Джемал Сурманидзе Ксения Толкачева Эдуард Трутнев Евгений Шингарёв Алексей Щукин Брайан Эванс Алексей Яценко Организации: Высшая школа урбанистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (ВШУ НИУ ВШЭ) SVESMI ЗАО «ВК Комфорт» Типография: ABT Group Напечатано в России Все права защищены. Перепечатка материалов и их использование в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только с письменного разрешения правообладателей. © Московский урбанистический форум © Серия «Библиотека Суперпарка» © Тимоти Мизир

Серия «Библиотека Суперпарка». Под общей редакцией А. Муратова Редактор выпуска: А. Муратов Дизайн, верстка: А. Альберт Мизир Т. Социальное жилье в Сингапуре. Пер. с англ. Белоусовой А. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: Московский урбанистический форум, 2013. — 24 с.: илл.

Социальное жилье в Сингапуре 3

Социальное жилье в Сингапуре Введение

1 В марте 2012 г. в жилье HDB жили 3,2 млн чел. (почти 60% населения Сингапура). В составе населения острова-государства 3,3 млн чел. составляют граждане Сингапура (60%), 530 тыс. чел. — постоянные жители и 1,55 млн — иностранцы (июнь 2013 г.). См.: Singapore’s Total Population Reaches 5.4 Million. // Channel News Asia, 26.09.2013. URL: http:// www.channelnewsasia.com/news/singapore/singapore-s-total/827992.html.

2 О правах владельцев квартир в частных жилых зданиях см.: Strata Living in Singapore, Singapore: Building Construction Authority, 2005.

3 См. раздел «Полемика о правах собственности и государственной политике» данной работы.

Социальное жилье в Сингапуре уникально. В отличие от западных стран, проживание в нем не считается признаком бедности, а само это жилье не является местом средоточия социальных проблем. Доля сингапурцев, проживающих в социальном жилье, очень высока: примерно 82% всего населения страны, насчитывающего 5,4 млн человек, обитает в квартирах, обслуживающихся Советом жилищного строительства (Housing and Development Board, HDB). Причем примерно 95% из этого числа владеют занимаемыми квартирами 1 . Следует отметить, что эти владельцы фактически не являются собственниками. Они заключают с государством договор аренды на 99 лет, который затем в течение 25 лет оплачивается за счет кредита. Примечательно также и то, что в случае социального жилья владение квартирой не влечет за собой владения землей — в отличие от частного жилья в Сингапуре, где жильцы владеют частью придомового участка пропорционально тому, какой жилой площадью они обладают. Решения по использованию придомового земельного участка в этом случае принимаются путем достижения консенсуса или голосованием 2 . Существенно и то, что одно здание не обязательно должно соответствовать одному участку земли, как в России или Германии. Совет жилищного строительства — единственный поставщик социального жилья в Сингапуре. Достижения HDB стали символом развития Сингапура, успех Совета сыграл большую роль в росте популярности правящей партии «Народное действие» (ПНД, People’s Action Party). Первоначальной целью HDB было обеспечить население Сингапура достаточным количеством качественного жилья. В общем и целом эта цель достигнута, хотя у существующей модели есть множество недостатков, которые приводят к «выдавливанию» с рынка потенциальных покупателей жилья из нынешнего активного поколения сингапурцев 3 . Это исследование в основном рассматривает последнюю по времени стадию строительства социального жилья в Сингапуре. Такому строительству предшествовал период, когда колониальное правительство практически не занималось обеспечением быстрорастущего населения доступным жильем (до 1926 г.). Затем для удовлетворения жилищных потребностей колониальным правительством был создан Траст по благоустройству Сингапура (Singapore Improvement Trust). Применявшиеся Трастом планировочные принципы во много были аналогичны тем, что использовались в «новых городах» Британии.

Социальное жилье в историческом ядре Сингапура. В Центре Рочор, построенном Советом жилищного строительства (HDB) в 1977 г. и запланированном к сносу в 2014 г., находятся 567 квартир и 187 магазинов. Фото: Jason Lee/Flickr

История социального жилья в Сингапуре Траст по благоустройству Сингапура Предшественник HDB, Траст по благоустройству Сингапура (Singapore Improvement Trust, SIT), был организован Британским колониальным правительством в 1927 г. Правительственная организация, в состав которой входили архитекторы и подрядчики, должна была заняться решением жилищных проблем: население острова в большинстве своем жило в многосемейных 2–3-этажных домах с лавками в первых уровнях, а также в крытых камышом хижинах с негодными санитарными и гигиеническими условиями.

SIT возвел первый район социального жилья в 1930-х гг. на окраине Чайнатауна, известной как Тионг Бахру (Tiong Bahru, «Новое кладбище»), в стиле ар-деко. Район был объявлен антисанитарной зоной и отдан под новое строительство. SIT расселил жителей трущоб и построил для уличных торговцев крытый рынок. Всего было возведено 30 домов высотой 3–5 этажей примерно на 900 квартир от трех до пяти комнат. Жилищная программа SIT обеспечила жильем порядка 6 тыс. человек к 1941 г. — и 17 тыс. к 1950 г. Район Тионг Бахру существует до сих пор — благодаря своему статусу объекта наследия. Малоэтажные здания без лифтов в таком густонаселенном городе, как Сингапур, сегодня кажутся аномалией. Впрочем, район давно уже утратил сонливый ритм жизни — с появлением большого количества баров, забегаловок и ресторанов. Повышенное внимание SIT уделял внешнему облику и планировке зданий. Социальные дома того времени имеют круглые балконы, винтовые лестницы, погреба и кладовки. Впрочем, такая выделанность имела и обратную сторону: за 32 года существования SIT было построено всего 23 тыс. квартир, которые помогли решить квартирный вопрос 8,8% населения. В общем, SIT в конце концов провалил свою миссию. После Второй мировой войны потребность в новом жилье еще более обострилась. Характеризуясь нехваткой элементарных удобств, перенаселенностью и антисанитарией, жилищные условия в Сингапуре в итоге стали политической проблемой, спровоцировав рост напряжения в обществе.

Социальное жилье в Сингапуре 5

4 1965 Housing Development Board Flats (Berita Singapura video). URL: https:// www.youtube.com/watch?v=-VosvrTlw7c.

Рис. 1. Характеристика социального жилья в Сингапуре, построенного в разные периоды

Совет жилищного строительства Преемником SIT стал Совет жилищного строительства (Housing and Development Board, HDB), организованный после прихода к власти ПНД в 1959 г., когда Сингапур обрел независимость (эта партия правит страной до сих пор). В условиях роста численности населения правительство пообещало всех трудоустроить и обеспечить жильем. С момента своего появления Совет жилищного строительства должен был отвечать и на растущую потребность в жилье в условиях ограниченных для островного города-государства земельных ресурсов, и на увеличивающиеся запросы касательно качества жилой среды. Третий этап развития социального жилья в Сингапуре стартовал с трех последовательных пятилетних программ, в рамках которых такое жилье возводилось беспрецедентно высокими темпами. В ходе первой программы, с 1961 по 1965 г., было построено 53 тыс. квартир. С 1966 по 1970 г. — 67 тыс. квартир, а с 1971 по 1975 г. город получил еще 125 тыс. квартир. В целом эти программы позволили обеспечить жильем половину населения острова. Кроме того, средняя площадь квартир, построенных в рамках третьей программы, увеличилась с 35 до 65 м2. По первому пятилетнему плану HDB к концу 1965 г. должна была быть построена 51 031 квартира. Еще до окончания этого срока плановый показатель был превышен, Совет осуществил свое намерение — в течение пяти лет переселил в новое жилье 400 тыс. человек, или четверть населения Сингапура. Нигде в мире, кроме Советского Союза и Восточной Германии, не было столь активных темпов строительства нового жилья 4 . Качество квартир, построенных в ходе первой и второй пятилеток, было неидеальным, поскольку HDB был вынужден обходиться недорогими материалами. В отличие от проектов Траста по благоустройству Сингапура, такие квартиры были утилитарны и походили на спичечные коробки, однако это объяснялось их главным назначением — с минимальными затратами оперативно переселить людей в новое комфортное жилье. Строившиеся очень быстро, дома были выше (10 этажей и более, в отличие от 2–7-этажных зданий SIT), стояли плотнее и стоили гораздо дешевле. Государство субсидировало затраты на строительство и установило арендные ставки на уровне 20% от среднемесячной заработной платы квартиросъемщика. Планировка квартир соответствовала стандартной схеме, при этом акцент смещался с количества площади на оптимизацию архитектурных решений. Период

1980-е

1990-е

2000-е

Тип квартиры 3-комнатная 4-комнатная 5-пятикомнатная Executive 3-комнатная 4-комнатная 5-пятикомнатная Executive 3-комнатная 4-комнатная 5-пятикомнатная Executive

(a) Площадь 69 кв. м 105 кв. м 123 кв. м 145 кв. м нет информации 105 кв. м 123 кв. м 145 кв. м 65 кв. м 90 кв. м 110 кв. м нет информации

(б) Среднее количе- Жилищная обеспество жителей ченность =(a)/(б) 15 кв. м 23 кв. м 4,6 27 кв. м 32 кв. м нет информации 26 кв. м 3,9 31 кв. м 36 кв. м 19 кв. м 26 кв. м 4,6 32 кв. м нет информации

Рис. 2. План типовой трехкомнатной квартиры из социального жилого фонда 1970-х гг.

5 По состоянию на 31 марта 2012 г. См.: Alida, Teo. HDB statistics, facts & figures. // Housing in Singapore. URL: http://www.teoalida.com/singapore/ hdbstatistics/.

Стремительно растущее население и ограниченность территориальных ресурсов создавали потребность в высокоплотном, многоэтажном и качественном социальном жилье, что, в свою очередь, требовало проведения в жизнь масштабной и комплексной политики. Благодаря государственной поддержке и внедрению различных мер по стимулированию проектов строительства социального жилья, HDB приобретал землю, расселял жителей, планировал и проектировал жилые кварталы. Долгое время он это делал силами собственных архитекторов и градостроителей; в последние годы значительная часть проектов отдается на аутсорсинг. Со временем некачественное, перенаселенное, построенное кустарными методами жилье было снесено и заменено многоэтажками со всей необходимой инфраструктурой. Новые комплексы располагались в благоустроенных районах и городах-спутниках. К 1985 году жилищная проблема была практически решена. Куинстаун (Queenstown) — район, строительство которого запустил SIT, а завершил уже HDB, стал первым новым городом-спутником (сейчас его площадь составляет 210 га, на ней находятся 29 812 квартир, в которых проживает 85 тыс. чел.). Затем последовал Тоа Пайох (Toa Payoh), уже полностью возведенный HDB (210 га, 35 418 квартир, население 105,4 тыс. чел.). На данный момент HDB управляет построенными им 23 городами-спутниками, большинство из которых представляют собой самодостаточные поселения с основной инфраструктурой и социальными объектами вроде школ, детских садов, досуговых центров. (В ведении Совета есть и отдельные жилые комплексы, не входящие в города-спутники.) Размеры и численность населения этих городов существенно разнятся. Джуронг Вест ( Jurong West), занимающий площадь 480 га, имеет больше всего квартир (68 760), население «спутника» при этом составляет 251,2 тыс. чел. В то же время Серангун (Serangoon) обладает наименьшей площадью (156 га), здесь располагаются всего 21 292 квартиры, а численность населения равна 75,8 тыс. В целом новые города спроектированы HDB по одному лекалу. Все они состоят из отдельно стоящих башен и блокированных многоэтажек сдержанной функционалистской архитектуры, разделенных пятачками зелени, среди которой плавают различные социальные и общественные объекты. Города имеют до девяти районов, каждый со своим общественным центром. Эти районы поделены на кварталы, где находятся порядка десятка домов (600–700 квартир). Сегодня HDB ежегодно строит примерно 27 тыс. жилых ячеек восьми категорий — от студий до пятикомнатных апартаментов. В середине 1990-х гг. площадь квартир HDB в среднем составляла 120 м 2. Для социального жилья это был мировой рекорд. В последние годы данный показатель снизился. Площадь новых квартир находится в пределах от 78 до 85 м2. Количество жилых ячеек под управлением HDB оценивается в 916 842, а средняя площадь квартир составляет 93–95 квадратных метров 5 .

Социальное жилье в Сингапуре 7 Город-спутник Тоа Пайох. Фото: Chensiyuan/Wikicommons

Планирование, землепользование и девелопмент

6 Singapore Land Authority. URL: http:// www.sla.gov.sg/htm/ser/ser02.htm.

7 Teo, P., Yeoh, B., Ooi G. L., Py L. K. (2004). Changing Landscapes of Singapore. Singapore: McGraw-Hill. С. 53.

8 Chin, L. (2004). Public Housing in Singapore: Current Issues and Challenges, Singapore: National University of Singapore. С. 59.

Городское планирование С конца 1950-х гг. планировщики городов совместно с государственными чиновниками начали активно обсуждать проблемы, связанные с развитием Сингапура. В результате появилась серия пятилетних планов, известных как мастер-планы землепользования. Эти мастер-планы устанавливали функциональное зонирование, показатели плотности застройки, а также процент застроенности территорий. Сегодня остров площадью около 700 км2 полностью урбанизирован. В то же время 58% территории Сингапура, примерно 41 тыс. га, является государственной собственностью. При этом данная цифра не включает земли госкорпораций, в частности, HDB. Примерно две трети вышеуказанных 41 тыс. га используется для государственных нужд; оставшейся долей управляет Сингапурское земельное агентство (Singapore Land Authority). Оно же распоряжается и объектами недвижимости, а также консолидирует земельные участки в руках островной власти, руководствуясь Актом о приобретении земли (Land Acquisition Act) 6 . В связи с ограниченными размерами территорий Сингапуру, в отличие от его юго-азиатских соседей, не пришлось менять схему расселения, чтобы решить проблему неравномерного экономического роста в процессе перехода от колониальной зависимости к самостоятельности 7 . Наиболее настоятельной задачей, стоявшей перед городскими планировщиками Сингапура в первые годы существования государства, была реконструкция городского центра. В процессе ликвидации трущоб в начале 1960-х гг. был совершен переход к функциональному зонированию как основному принципу размещения застройки. Главным результатом такого перехода стал вывод промышленности и большей части жилых районов за пределы исторического ядра 8 . Свою роль в этом процессе сыграл и принятый правительством Акт о контроле за арендными ставками (The Control of Rent Act Various). Этот документ, который с 1970 г. регулиро-

9 Ministry of National Development, The Control of Rent (Abolition) Bill, Press Statement. URL: http://www.ura. gov.sg/pr/text/pr01–07.html.

10 Земельный участок — это единица собственности. Он может принадлежать одному собственнику либо коллективу собственников, которые могут иметь его в коллективном либо долевом владении (Singapore Land Authority).

11 Коэффициенты плотности застройки земельных участков (FAR) были пересмотрены и повышены в мастерплане 1998 г. Для бóльшей части социального жилья сегодня они находятся в интервале 2,8–4,2; коэффициенты для конодминиумов с пониженной плотностью составляют 1,4, а для офисных зданий в Центральном деловом районе доходят до 12.

вал процесс установления платы за жилье, был упразднен только в 2001 г. 9 Защищая жильцов не только от увеличения аренды, но и от выселения, Акт значительно затруднял для владельцев недвижимости в старых районах города редевелопмент и реконструкцию зданий. Разработанный в 1955 г. и принятый в 1958-м мастер-план стал действенным инструментом регулирования бурной застройки последующих лет. Сингапур сохранил неприкосновенными первоначальную планировку и структуру колониального города, несмотря на постоянную реконструкцию и благоустройство. Первым комплексным документом территориального планирования стал Концептуальный план 1971 г., разработанный Институтом планировки государства и города (State and City Planning Project) при участии специалистов ООН. Появившаяся в результате стратегия, озаглавленная «Структура для Сингапура» (A Structure for Singapore), основывалась на прагматичной интерпретации раннемодернистких градостроительных теорий и была рассчитана на 20 лет. В течение долгого времени она определяла правила и практику землепользования Сингапура. Стратегия стала проводником постепенной перестройки центральной части города. Мастерплан Агентства по городской застройке 1991 г. и Мастер-план 2008 г. использовали сходные принципы с учетом потребности в более плотном жилье, возникшей вследствие демографического роста. Параметры земельных участков Земля в Сингапуре поделена на участки, которым Сингапурское земельное агентство присваивает идентификационные номера 10 . Реестр земельных участков содержит весь перечень идентификационных номеров, а также историю участка, время его формирования, слияния, дробления. До 1990 г. HDB планировал новые города, исходя из стандарта плотности в 200 жилых единиц на гектар. При этом площади квартир в новостройках постоянно увеличивались, в результате чего самые большие квартиры находились в самых высокоплотных комплексах. Ситуация изменилась в 1990-х гг., когда при проектировании стали опираться на коэффициенты плотности застройки участков (FAR), рассчитываемые как отношение общей площади застройки к площади участков 11 . Обычно жилые районы имеют коэффициент плотности застройки 2,8. Речь идет о зданиях не выше 30 этажей с 4–5 квартирами на лестничной клетке. Впрочем, есть и исключения, когда коэффициент составляет 4,0 — а высота домов достигает 40 этажей, как, например, в Тоа Пайох. На плане комплекса «Букит Панджанг» видно, что коэффициенты плотности распространяются не на отдельные придомовые участки, а на межмагистральные территории, застроенные группами домов. Бежевым цветом отмечены участки с жильем, светло-голубым — зоны смешанной (коммерческой и жилой) застройки, а участки, окрашенные в красный и помеченные буквой

Социальное жилье в Сингапуре 9 Рис. 3. Коэффициенты плотности застройки для комлекса «Букит Панджанг» (Urban Redevelopment Authority)

3.0

3.0

2.8

2.8

3.0 2.8

2.8

2.8

2.8

2.8 2.8

2.8 3.0

3.0

3.5 3.5

2.8

2.8

2.8

3.0

3.0

2.8 2.8

3.0

2.8

W, выделены культовым сооружениям. (Полная легенда доступна по ссылке в сноске 12 .) Желая добавить cоциального жилья в центр города, HDB недавно сдал в эксплуатацию жилой комплекс «Пиннакл» на Дакстон Плейн в Чайнатауне, состоящий из семи кварталов 50-этажных многоквартирных домов, построенных на территории в 2,5 га с коэффициентом плотности в пределах от 7,8 до 8,4. Местное архитектурное бюро ARC Studio Architecture and Urbanism выиграло международный конкурс с проектом высокоплотного жилого комплекса с общественными пространствами, рекреационной инфраструктурой и сообщающимися висячими садами, которые соединяют здания на 26-м и 50-м этажах. На сегодняшний момент это самый высокий жилой комплекс в Сингапуре, насчитывающий 1848 квартир.

12 Информация о коэффициентах плотности для участков земли в Сингапуре содержится на интегрированной карте URA. URL: http://www.ura.gov. sg/uramaps/?config=config_preopen. xml&preopen=Master%20Plan%20 %28incorporate%20amendments%29.

13 Chin, Public Housing in Singapore. С. 55.

14 Dale, O. J. (1999). Urban Planning in Singapore: The Transformation of a City, New York: Oxford University Press. С.151.

Государственная политика Государственную политику в сфере жилья можно считать вполне дирижистской. Она опирается главным образом не на рыночные механизмы, а на различные правительственные стратегии и постановления, проводимые в жизнь такими госструктурами, как HDB. Данная политика вкупе с жестким и комплексным планированием превратила Сингапур из колониального порта в современный город-государство 13 . В первые годы после обретения независимости трущобные районы Сингапура воспринимались не только как места социальной и политической напряженности, но и как наследие колониального режима, вступающее в противоречия с амбициями молодого государства 14 . Расчистка этих районов, нередко расположенных в центре города или вблизи него, была необходимым условием для общественно-экономического развития нации, а также для повышения стандартов жизни сингапурцев. Это стало возможным благодаря принятию Акта о расселении (Land Resettlement Act) — парламентского декрета, который дал президенту право изымать участки земли для общественных нужд. Публикация соответствующего объявления в газете знаменует начало процедуры изъятия. Простой механизм изъятия земли государством позволил правительству и его планировочным агентствам реализовывать свои планы по застройке территорий. Если в 1960-х годах при-

Социальное жилье в жилом комплексе «Пиннакл», Дакстон Плейн/Кантонмент Роуд в центре Чайнатауна. Фото: Choo Yut Ching/Flickr

15 Dale, O.J. The Government as Planner and Entrepreneur в Urban Planning in Singapore: The Transformation of a City. См. сноску №90.

16 Dale, O.J. Urban Planning in Singapore: The Transformation of a City. С.151–152.

17 Там же. С. 91.

мерно половина земельных ресурсов находилась в частных руках, то к 1990-м государство, включая принадлежащие ему корпорации, консолидировало в своей собственности 70% острова. Конечными выгодоприобретателями Акта были получатели квартир в домах HDB. Между 1954 и 1984 гг. правительство приобрело 17,7 тыс. га земли (треть общей территории Сингапура), из которых 8,3 тыс. га были использованы HDB. C 1985 по 1994 г. были выкуплены еще 1,7 тыс. га 15 . Акт создал законодательную базу для вмешательств государства на рынке недвижимости. Владельцам земельных участков предлагалась компенсация по рыночной цене, размер которой мог быть установлен в том числе и в судебном порядке. Однако само право государства на приобретение земли было неоспоримо. Это позволило сингапурским властям не только пресечь спекуляции на земельном рынке, но и аккумулировать необходимые ресурсы для реализации планов строительства социального жилья, а также транспортной инфраструктуры и производственных комплексов. Несмотря на то что образ жизни в многоэтажных комплексах в корне отличался от того, к которому привыкли переселенцы из старых домов, исследования HDB говорят о высокой степени удовлетворенности новыми жилищными условиями, качеством инфраструктуры и среды. Дале отмечает, что «программа [HDB] стала одним из немногих примеров в мире, которые действительно решили проблему сквотов и трущоб» 16 . Автор монографии о градоустройстве Сингапура также указывает на то, что «крупномасштабный принудительный выкуп земли в центральной части города привел к исчерпанию резервов для будущей частной застройки, в результате чего правительство сделалось единственным распорядителем земли». «Без Акта о приобретении земли, — констатирует Дале, — Сингапур не смог бы эффективно развиваться» 17 .

Социальное жилье в Сингапуре 11

Приватизация социального жилья

18 Li Ch.-Y. (2006). Privatisation of Public Housing in Singapore. Master of Housing Management Dissertation. University of Hong Kong. URL: http://hdl. handle.net/10722/131418.

19 Центральный страховой фонд — пенсионный фонд под государственным управлением. По состоянию на 2013 г. размер взносов составлял 17% от заработной платы для работника и 18% для работодателя.

20 Годовой отчет HDB за 2011–2012 гг.

URL: http://www.hdb.gov.sg/fi10/ fi10320p.nsf/w/AboutUsAnnualReports.

21 Цитата из речи Питера Хо, председателя Агентства городского редевелопмента, о планировании города-государства на конференции, посвященной роли Ли Кван Ю в трансформации Сингапура. Конференция прошла 18 сентября 2013 г. Стенограмма доступна по ссылке: http://www.ura.gov.sg/uol/media-room/ speeches/2013/sep/pr13–58.aspx.

Процесс строительства социального жилья на месте деревни Кучаи в районе Лоронг, 1973 г. (Singapore Press Holdings)

Проект строительства социального жилья в Сингапуре реализовывался в рамках достижения более общих целей правительства. Руководство страны способствовало восприятию жилой недвижимости как актива, стимулируя рост цен на жилье вместе с ростом экономики. Анализируя процесс приватизации социального жилья в Сингапуре, Ли Чунг-Ян называет необходимость политической легитимации режима, сокращение мобильности населения и развитие чувства собственности в качестве причин принятия соответствующих политических решений 18 . В то же время увеличение цен на недвижимость позволило государству защитить от инфляции пенсионные накопления сингапурцев. До 1964 г. все квартиры HDB были доступны лишь для аренды. Примерно 18% сингапурцев жили в съемном социальном жилье. В 1964 г. Совет жилищного строительства начал продавать квартиры жильцам на 99-летний срок, а с 1968 г. правительство разрешило покупателям направлять на эти цели свои пенсионные накопления. Средства из Центрального страхового фонда (Central Provident Fund, CPF) могли быть использованы для оплаты первоначального взноса и месячных выплат за социальное жилье по «Одобренной жилищной схеме» (Approved Housing Scheme) 19 . Данная мера оказалась успешной — доля собственников жилья неуклонно росла. В результате различных кампаний и использования схем финансирования, стимулирующих приобретение социального жилья в собственность, спрос на съемные квартиры существенно снизился. Если в 1982 г. таких квартир было около 135 тыс., то к 2012-му их число составляло всего 49 тыс. из 920 тыс. квартир, управляемых HDB 20 . Поощрение становления института собственников жилья было частью стратегии национального строительства и целенаправленным усилием правительства по формированию новой сингапурской идентичности, чувства сопричастности к нации и желания вносить свой вклад в ее развитие. Ли Кван Ю, первый премьер-министр Сингапура, который возглавлял правительство в течение 30 лет, так мотивировал решение о массовой приватизации жилья: «Они [сингапурцы] владеют активом, который вместе с ростом города также будет увеличиваться в цене… Владелец жилья заботится о чистоте общественного пространства. Человеку, который снимает квартиру, это все равно — он заботится только о том, что находится внутри его жилища. Поэтому я решил, что надо позволить людям владеть квартирами, в которых они живут. Стоимость квартир возрастет, если они расположены в чистом и красивом квартале. Мы просим людей отдавать сыновей служить в национальной армии, чтобы те учились защищать страну. Если вы не дадите людям дом, что им тогда защищать?» 21 Частные компании также задействованы в строительстве социального жилья. Принятая в 1991 г. Программа проектиро-

22 Хотя это правило сформулировано в очень общих словах и далее никак не конкретизируется, на практике оно способствует сохранению качества жилой среды и доступности жилья для большинства населения Сингапура.

23 Тео Алида отмечает, что продажа земли в рамках программы DBSS была приостановлена в июле 2011 г., после того как Sim Lian Group, девелопер из района Centrale 8 (8 th DBSS), установил грабительские цены на уровне примерно $880 тыс. за пятикомнатную квартиру. При этом дом был плохо спроектирован, а площадь квартир в нем оказалось меньше нормируемой HDB. 24 По утверждению специалистов HDB, Executive Condominiums (EC) были разработаны для сингапурцев, главным образом недавних выпускников вузов и молодых специалистов, которые могут позволить себе приобрести жилье дороже социального, но ниже стоимости квартир в частных жилых комплексах. По дизайну и уровню комфорта EC вполне сравнимы с частными кондоминимумами, тем более, их проектируют и продают частные девелоперы.

вания и строительства (Design & Build Scheme) дала им право предоставлять консультационные услуги при проектировании и строительстве жилых комплексов, а также управлении ими. Впоследствии в рамках Программы проектирования, строительства и продажи (Design, Build & Sell Scheme, DBSS) частный сектор взял под контроль всю цепочку создания комплексов социального жилья, включая проведение тендеров на приобретение земельных участков, проектирование, строительство и реализацию квартир. На HDB возлагалась лишь роль по управлению арендным жильем. На сегодняшний день под реализацию программы DBSS было продано 13 земельных участков, на которых возведено примерно 10 тыс. квартир. В рамках данной программы частные девелоперы могут определять практически все — от планировки комплексов до дизайна отделки квартир и общественных помещений. Единственное правило, которое все обязаны соблюдать, гласит, что проекты «не должны отходить от целей, основ и характеристик социального жилья» 22. В принципе, процесс строительства социального жилья сейчас не слишком отличается от частного девелопмента. Можно утверждать, что с внедрением схемы DBSS Совет жилищного строительства наконец-то передал частному бизнесу подавляющее большинство своих функций 23. В 1999 г. HDB начал строить более комфортабельные квартиры для тех, кто хотел иметь нечто среднее между социальным и коммерческим жильем. Эти комплексы получили название «кондоминиумов повышенной комфортности» (Executive Condominiums, EC) 24 . Для претендентов на заселение в такое жилье установлены другие критерии отбора, нежели для обычных покупателей, — в частности, более высокий уровень доходов. После пятилетнего периода, обязательного для проживания в EC, квартиры можно перепродавать на открытом рынке как частную собственность, в том числе иностранцам. Впрочем, данная категория жилья все еще достаточно нова. Она охватывает ограниченное количество квартир — в марте 2012 г. их число составляло 65,07 тыс. Наконец в 1995 г. была принята Программа выборочного редевелопмента домовладений (Selective En-Block Redevelopment Scheme, SERS), предусматривающая снос старых жилых комплексов со строительством на их месте новых. В рамках данной программы Совет выбирает те или иные старые многоквартирные дома и выкупает оставшийся срок аренды у жильцов по рыночной цене. Владельцы таких квартир освобождаются от уплаты налога с продажи. Это делается для того, чтобы заменить старые здания новыми, с большей плотностью и более современной инфраструктурой. При сооружении нового комплекса на месте снесенного может быть увеличен коэффициент плотности застройки участка при одновременном сокращении площади квартир. Совет жилищного строительства сносит старые дома, предлагая их жильцам взамен 99-летние договоры аренды по льготной стоимости в новом, более высоком многоквартирном доме

Социальное жилье в Сингапуре 13

в том же районе или по соседству, тем самым позволяя людям оставаться в знакомом предметно-пространственном и социальном окружении. После объявления о реализации проекта SERS в их доме владельцы квартир также имеют право продать или передать свои квартиры вместе с соответствующими льготами при переселении лицам, имеющим право покупки социального жилья. На сегодня в рамках SERS были завершены 65 из 74 заявленных проектов.

Финансирование строительства социального жилья

25 Информация о максимально доступном размере кредита, максимальной рассрочке и размере месячных выплат по кредитам Совета жилищного строительства доступна на сайте HDB: http://www.hdb.gov.sg/ fi10/fi10321p.nsf/w/BuyingNewFlatPlanningYourFinances. Информацию о жилищных грантах Центрального пенсионного фонда см.: http://www. hdb.gov.sg/fi10/fi10321p.nsf/w/BuyingNewFlatCPFHousingGrant? OpenDocument.

26 Более детальный перечень критериев отбора см.: http://www.hdb.gov.sg/ fi10/fi10323p.nsf/w/RentDirectHDBEligibility.

Фондирование жилищной программы Вся земля, на которой возводится социальное жилье, принадлежит правительству и застраивается им в зависимости от спроса, либо сдается в аренду по одному или нескольким участкам частным девелоперам. На одном участке не обязательно должно быть построено только одно здание. Выручка от продажи земли Советом жилищного строительства идет в государственный резерв. В свою очередь Совет зарабатывает на инвестициях в принадлежащую ему землю, получая ренту с коммерческих, промышленных и жилых объектов, а также плату за услуги — например, связанные с парковкой. Центральный страховой фонд (Государственный пенсионный фонд) участвует в программе строительства социального жилья Сингапура двумя способами. Во-первых, фонд выступал финансовым агентом правительства до того, как оно добилось профицита бюджета. В первые годы существования Совета жилищного строительства его кредитовал именно фонд. Во-вторых, граждане используют свои пенсионные накопления, хранящиеся в фонде, для покупки квартир HDB. Зачастую из этих средств оплачивается полная стоимость жилья — и первоначальный взнос, и месячные выплаты. Увязав друг с другом пенсионную и жилищную системы, правительство сделало жилье доступным и способствовало росту числа собственников квартир. Помимо прочего, эта схема защищает пенсионные накопления от инфляции, поскольку кредитные соглашения заключаются на срок до 25 лет. Следует заметить, что в Сингапуре существуют и другие формы стимулирования приобретения жилья: госсубсидии, льготные кредиты, гранты на покупку квартир в домах HDB 25 . Стимулирование распространяется как на первичный рынок, так и на вторичку. Впрочем, купить социальное жилье, в том числе возведенное частными девелоперами в рамках программы DBSS, могут только граждане, соответствующие критериям, установленным Советом 26 . Речь идет исключительно о лицах с сингапурским гражданством, не владеющих жилой недвижимостью, имеющих доход в соответствии с лимитами, установленными для определенных категорий квартир, да к тому же состоящие в браке. Хотя по последнему пункту есть исключения. Право приобрести квартиру все-таки имеют холостяки старше 35 лет.

27 The Straits Times, 4.08.2010. В октябре 2013 г. один сингапурский доллар был равен 0,81 доллара США.

28 Low, D. (2013). Rethinking Singapore’s Housing Policies. Singapore: Institute of Policy Studies. URL: http://ipscommons.sg/index.php/categories /featured/140-rethinking-singaporeshousing-policies.

Ценообразование на рынке социального жилья Стоимость социального жилья первоначально определялась, исходя из затрат на строительство. Однако в 1980-х гг. произошел резкий скачок цен, когда стали отталкиваться не только от расходов на возведение объектов, но и от стоимости занимаемых ими земельных участков. При этом покупатели квартир HDB не вступают в долевое владение придомовым участком — жилые территории, находящиеся в ведении Совета, как правило, не межуются вообще. В середине 1990-х гг. произошел еще один резкий взлет цен, вызванный принятием подхода к ценообразованию на основе индикаторов вторичного рынка земли. Заметим при этом, что бóльшая часть земли, на которой возводится социальное жилье, была куплена HDB по низким ценам — очень давно по Акту о приобретении земли. С 2007 г. HDB определяет цену квартир на основе затрат на строительство и цен аналогичных квартир на вторичном рынке, субсидируя покупателям разницу между рыночной ценой и той, которая назначается Советом. По самым приблизительным оценкам, 4-комнатная квартира HDB площадью примерно 90 м2 может стоить в районе от 376 до 420 тыс. сингапурских долларов. В то же время квартира в частном кондоминиуме стоит где-то вдвое дороже 27 . Если в первые годы цены на социальное жилье довольно эффективно сдерживались, то в последнее время они существенно выросли, хотя квартиры HDB все еще остаются дешевле и доступнее рыночных. Правительство взяло на себя обязательство установить цену четырехкомнатной квартиры на уровне, доступном 70% сингапурских домохозяйств, а цену трехкомнатной квартиры — на уровне, доступном 90% домохозяйств. Жилищная программа Сингапура адресована практически всем сегментам общества. Граждане острова-государства, не являющиеся владельцами недвижимости и чей месячный доход меньше определенного потолка, имеют возможность снимать социальное жилье, а также получать субсидии для покупки нового жилья 28 . Строительство Совет жилищного строительства управляет спросом на жилье с помощью системы Build-To-Order («Постройка на заказ»), согласно которой претенденты заранее подают заявки на получение квартир в определенном месте по собственному выбору. Претенденты получают квартиры в порядке очереди — Совет ведет лист ожидания, который является индикатором спроса и основой планирования жилых районов. Тендер на строительство проводится только тогда, когда есть заказы на бóльшую часть квартир (раньше 70%, с 2011 г. — 50%). До переезда в новую квартиру очередникам приходится ждать минимум 3–4 года, что вынуждает многих приобретать жилье на вторичном рынке, а это, в свою очередь, двигает вверх цены во всех сегментах жилья. Система Build-To-Order подвергалась критике за провоцирование жилищного дефицита жи-

Социальное жилье в Сингапуре 15

лья (особенно на фоне недавнего роста цен, который был вызван разрывом между растущим населением и предложением нового жилья) 29 .

29 Phang S.-Y., et al. Housing Policies in Singapore: Evaluation of Recent Proposals and Recommendations for Reform. Материалы представлены на Сингапурской экономической конференции 6–8 августа 2013 г.

30 Определяется как предполагаемый ежегодный доход от сдачи недвижимости в аренду за вычетом предметов обстановки и расходов на техническое обслуживание. Ставки можно найти в ежегодно обновляемом электронном оценочном листе: https://mytax.iras.gov.sg/ESVWeb/default.aspx.

31 Принцип расчета ставки налога см.: http://www.iras.gov.sg/irasHome/ page04.aspx?id=2378. Более детальная информация содержится в справочнике на сайте налоговой службы: http://www.iras.gov.sg/ irashome/uploadedfiles/e-Tax_Guide/ etaxguides_PT_revision%20of%20 annual%20values%20for%20HDB%20 flats%20from%201%20Jan%20 2013_2012–11–27.pdf. К примеру, налог на четырехкомнатную квартиру с годовой арендной платой в 10,5 тыс. сингапурских долларов в 2013 г. составит 140 сингапурских долларов.

32 Городской комитет Бисхан-Тоа Пайох. URL: http://www.btptc.org.sg/ Online%20Payment/SCC.htm. Чтобы получить представление о разнице сборов в разных городах см. также сайт городского комитета Тампина: http://www.tampines.org.sg/sccrates. php.

Налоги и коммунальные сборы Налогом на имущество в размере 10% годового дохода от аренды облагаются все виды недвижимости, коммерческой или жилой, включая квартиры HDB 30 . Собственники квартир должны платить этот налог, даже если они не сдают свою недвижимость в аренду 31 . Арендодатели же сверх налога на имущество платят и подоходный налог. Работы по техническому обслуживанию и ремонту на территории домовладения (детально описанные в следующем разделе) финансируются и осуществляются городскими советами, либо передаются по субконтракту управляющим компаниям за плату из текущего бюджета городского комитета. Этот бюджет складывается из ежемесячных поступлений от коммунальных сборов, взимаемых с жителей, в том числе съемщиков недвижимости, а также от государства, которое предоставляет гранты в размере 15% от бюджета городского совета. Городские советы содержат два фонда. Первый — фонд текущих расходов (65–70%) — идет на повседневное техническое обслуживание и уборку. Второй — амортизационный — призван финансировать работы по благоустройству территории, а также содержание и обновление инфраструктуры длительного пользования. Величина коммунальных сборов определяется городскими советами и зависит от типа квартир. Например, нормальный уровень таких сборов в Бисхан-Тоа Пайох для иностранных граждан и юрлиц варьируется от 57,5 до 98,5 сингапурских долларов, а для граждан Сингапура, в том числе владельцев частной собственности, — от 21 до 98,5 сингапурских долларов в месяц. Для последних к тому же действует двухмесячный льготный период 32 .

Управление социальным жильем: роль государства и государственной жилищной дирекции Работы по техническому обслуживанию жилых комплексов играют важнейшую роль, поскольку квартиры рассматриваются как актив, что объясняет необходимость поддержания помещений и территорий общего пользования в безупречной чистоте и порядке. В 1980-х гг. Совет жилищного строительства перераспределил свои функции, передав в ведение городских советов управление жилыми комплексами, в том числе уборку и техническое обслуживание социального жилья и территорий общего пользования. Это дало жителям возможность больше влиять на состояние своих домов по сравнению с тем временем, когда Совет жилищного строительства принимал все решения самостоятельно в рамках централизованной системы управления.

Рис. 4. Типичная организация городского совета (Министерство национального развития)

Председатель

Вице-председатель

Выборный член

Управляющий

Аппарат

Представители жителей

Комитет по коммуникации с сообществом

33 «Раньше, — пишет Дале, — они все [комплексы социального жилья] управлялись централизованно Советом жилищного строительства без особого участия жителей. При делегировании этих функций электорат сможет оказывать больше непосредственного влияния на улучшение своей жизненной среды». Цит. по: Dale, Urban Planning in Singapore. С. 95.

34 Chin, Public Housing in Singapore. С. 4.

35 Отчет и его структуру cм.: http://www. towncouncils.sg/. Там же отмечается, что жилые комплексы не должны впрямую сравниваться друг с другом, поскольку они отличаются и по типологии жилья, и по наличию сервисов, и по социальному составу.

Комитет по управлению жилфондом

Правовой и финансовый комитет

Остров был поделен между городскими советами в соответствии с границами избирательных округов после первого пилотного проекта, осуществленного в 1998 г. Во главе каждого совета встал избранный член парламента, обладающий правом назначить в совет от 6 до 30 человек, две трети которых должны проживать в округе. В настоящее время существует шестнадцать городских советов, управляющих пятнадцатью многомандатными и двенадцатью одномандатными округами. Количество жилых единиц в управлении у каждого городского совета различно. Например, городской совет Алждунид-Пунгол-Хуганга ведает более чем 70 тыс. квартир, в то время как совет Тампина управляет 55 тыс. Деятельность городских советов регулируется Министерством национального развития (МНР). Акт о городских советах и Финансовые правила работы городских советов составляют основу для отчетности и грамотного управления. Совет жилищного строительства консультирует министерство; одновременно он сотрудничает с городскими советами как владелец земельных участков, помещений общего пользования и другого общего имущества (например, внешних стен) в комплексах социального жилья. Основная роль городских советов состоит в несении ответственности за управление и техническое обслуживание комплексов социального жилья 33 . Советы могут заниматься этим непосредственно или заключать контракты с управляющими компаниями. Главное, как отмечает Чин, состоит в том, что «у жителей есть право определять характер среды, в которой они хотят жить, и создавать уникальный облик их жилого комплекса» 34 . В 2009 г. МНР начало публиковать полугодовой отчет с оценкой работы городских советов — Town Council Management Report. Это делается, как говорится на сайте министерства, чтобы «обеспечить бóльшую прозрачность и отчетность перед обществом, а также чтобы лучше понимать потребности жителей и стимулировать ответственное отношение к объектам общего пользования» 35 . В шесть направлений, которые охватывает структура отчета, входят чистота жилого комплекса, работы по техническому обслуживанию, функционирование лифтов, менеджмент сервисных и коммунальных сборов, корпоративное управление и финансовая компетентность.

Социальное жилье в Сингапуре 17

Находящиеся в постоянном контакте с населением и под его неусыпным контролем городские советы подобны органам местного самоуправления. В дополнение к ним в Сингапуре существуют низовые общественные организации (так называемые Grassroots Organizations), которые собирают информацию и отзывы жителей, играя роль «ушей» правительства, передавая их соответствующим министерствам и ведомствам, что способствует опережающему решению местных проблем.

Модернизация жилых комплексов Качественные изменения По сравнению с первыми проектами Совета жилищного строительства улучшились не только планировка и качество предлагаемых квартир — в ответ на растущие запросы сингапурцев постоянному совершенствованию подвергается вся жилая среда. Несмотря на значительное увеличение числа домохозяйств, стандарты качества социального жилья неуклонно растут. В рамках многомиллиардных программ старые комплексы HDB постоянно подвергаются модернизации, нацеленной на повышение энергоэффективности застройки, улучшение ее доступности для пожилых и инвалидов. Эти программы многогранны и реализуются на уровне квартала (600–700 квартир), отдельного дома и индивидуальных квартир. Различные модернизационные программы предусматривают определенный порог одобрения со стороны граждан, выявляемый в результате опросов, а также определенную долю софинансирования. Формируются рабочие комитеты домовладений для надзора за реализацией проектов, расходованием средств, а также обмена информацией между населением и исполнителями проекта. В эти комитеты входят представители проектировщиков, жителей, HDB и городского совета. Председателем структуры обычно является советник местной низовой общественной организации. Программы модернизации «Основная программа модернизации» (ОПМ) реализуется на основе софинансирования: 80% средств поступает из госисточников, оставшуюся часть предоставляют жители. В принципе, это хорошая инвестиция. Рост цены квартиры в результате ее модернизации в среднем вдвое превышает понесенные издержки. Помещения и территории общего пользования обычно получают более привлекательный дизайн. Наземные автостоянки заменяются многоуровневыми парковками. В результате высвобождается пространство для озеленения, размещения игровых площадок и объектов социальной инфраструктуры. «Программы модернизации района» охватывают территории нескольких жилых комплексов. Они финансируются правительством целиком и реализуются городским комитетом. Работы в рамках этих программ включают в себя приспособление общественных пространств для нужд пожилых и инвалидов, мо-

дернизацию насосных станций и инфраструктуры электроснабжения, а также установку сухотрубных стояков. «Программа модернизации лифтов» была разработана для улучшения доступа в квартиры. В связи со стремлением соблюсти определенный уровень приватности многоквартирные дома, построенные до 1990 г., не имели лифтов, останавливающихся на каждом этаже. Однако теперь, особенно на фоне общего старения населения, повсеместное устройство лифтов становится важной задачей. Программа реализуется на сходных принципах софинансирования между гражданами и государством, что и ОПМ. «Программа модернизации квартир» нацелена на совершенствование интерьеров, в то время как в рамках «Программы ремонта квартир» осуществляются работы в домах, построенных до 1986 г., но не охваченных ОПМ. Решаются главным образом технические проблемы, вроде «лечения» бетона и устранения протечек с потолка. Среди стандартных мер можно назвать замену канализационных труб, заделку трещин и ремонт электропроводки; факультативные меры включают в себя ремонт санузлов и замену дверей. Программа ремонта квартир осуществляется, если за нее проголосуют жители не менее 75% квартир (все они должны иметь гражданство Сингапура). Если эта доля достигнута, будут выполнены стандартные работы — дополнительные услуги каждый житель волен выбрать и оплатить сам. В каждом домовладении, где осуществляется эта программа, для надзора за ее выполнением создается рабочий комитет.

Полемика о государственной политике Право перепродажи и пользования Как говорилось выше, в действительности владельцы квартир HDB обладают весьма ограниченными правами. Несмотря на то что государственная пропаганда утверждает, что квартиры находятся в частной собственности, на самом деле это не так. Каждый «покупатель» социального жилья подписывает договор долговременной аренды, а не получает свидетельство прав собственности. Владельцам квартир HDB позволено занимать их в течение 99 лет, по истечении которых правительство имеет право вернуть себе квартиру совершенно бесплатно. (Впрочем, критический срок наступит не скоро — не ранее 2060-х гг.) Право пользования и передачи собственности также сильно ограничено. Перепродажа квартир HDB возможна только после пяти лет нахождения в собственности и при условии соответствия покупателя определенным критериям отбора (см. выше). Кроме того, перепродажа облагается налогом, который платит не только продавец, но и человек, покупающий квартиру во второй раз, чтобы он не мог дважды воспользоваться субсидией. Хотя система городских советов дает жителям возможность участвовать в процессах управления своим домом и районом, влияние населения на этом и заканчивается.

Социальное жилье в Сингапуре 19 Рис. 5. Проект модернизации многоквартирного дома HDB (Singapore: The Next Lap, 1991)

36 Low, Rethinking Singapore’s Housing Policies.

37 Tan M. W. (2013). Equity and Sustainability in Public Housing Pricing Singapore: Institute of Policy Studies. URL: http://www.ipscommons.sg/index.php /categories/economics/121-equity-and -sustainability-in-public-housing -pricing-.

38 В частности, об этом говорится в выступлении Лима Сви Сэя (партия «Народное действие») на политическом форуме в Сингапуре, 3 апреля 2011 г. URL: http://newasiarepublic. com/?p=26648.

39 Low, Rethinking Singapore’s Housing Policies.

Социальное жилье как актив и ложный рынок квартир HDB В условиях ограниченной территории Сингапура цены на жилье невероятно высоки. Расходы на приобретение, аренду и содержание недвижимости являются самыми высокими тратами домохозяйств Сингапура. В то время как стоимость домов составляет лишь 20% всех активов жителей США, для сингапурцев эта цифра достигает 75% 36 . Споры о том, является ли социальное жилье объектом частных инвестиций или объектом частного потребления, ведутся постоянно на фоне непрекращающегося процесса спекуляции недвижимостью, профинансированной и построенной силами государства. Напомним, что цены продажи нового социального жилья основываются на показателях вторичного рынка, которые фактически устанавливаются в сегменте частной жилой недвижимости 37 . На приобретение квартир люди тратят свои пенсионные накопления, налагая на себя бремя выплат огромных ипотечных платежей. В то же время правительство продолжает продвигать квартиры в собственности как актив, косвенно обещая поддерживать рост цен при перепродаже квартир HDB 38 . Подход властей подвергается критике как «не пригодный для страны, переживающей стремительные общественные и демографические изменения». Также подчеркивается заинтересованность правительства в максимизации собственной прибыли, которую оно «закрывает в резервах» 39 . После минимального периода владения жильем в течение пяти лет квартира может быть продана на открытом рынке.

40 Au Waipang (2011). The Coming S$270 Billion Bailout. Yawning Bread.

URL: http://yawningbread.wordpress. com/2011/04/06/the-coming-s270billion-bailout/.

41 Zhui M. (2013). Is COV (Cash-OverValuation) considered a Housing Valuation? iCompare Loan. URL: http://www .icompareloan.com/resources/ is-cov-cash-over-valuation-considered -as-a-housing-valuation-a-translation/.

Цены следуют за общим состоянием экономики и подвержены стремительному росту в периоды экономического бума. Владельцы жилья, купившие квартиру по низким или льготным ценам, очень хорошо заработали благодаря ценам, росшим за последние несколько десятилетий быстрее, чем средний доход. При ценах на жилье, сильно опережающих рост доходов, новым покупателям жилья приходится смириться с высокими расходами на приобретение квартиры. Рынок все еще на подъеме — благодаря ограниченности территории острова и тому, что в сингапурцев вселили уверенность в бесконечном росте стоимости недвижимости. Эту уверенность дополнительно укрепили программа SERS и Cash-Over-Valuation (COV, об этом речь пойдет далее), еще более подстегнувшие рост цен. Видный оппозиционный критик Ау Вейпанг так объясняет уникальную ситуацию, сложившуюся в сфере социального жилья в Сингапуре: «Похоже, существует распространенное заблуждение о том, что же это такое — рынок квартир HDB. Мы называем такие квартиры «собственностью», и, обманутые словами, думаем, что у данной недвижимости есть свойства собственности. Но это не так. В классическом рынке собственности актив, меняющий владельца, является титулом собственности на существующий участок земли. Земля — естественно ограниченный ресурс; право собственности бесконечно. Ни одно из этих основополагающих свойств не относится к рынку социального жилья» 40 . Представление о квартире HDB как об активе — это иллюзия, поскольку в действительности ее стоимость должна обесцениваться с течением времени в силу амортизации здания. Причина того, что стоимость не снижается и продавцы почти всегда выигрывают на продаже старых квартир, в уникальном феномене, известном как «наличность сверх оценки» (Cash-OverValuation, COV). COV — это сумма, выплачиваемая при перепродаже сверх стоимости квартиры, являющаяся результатом и неудовлетворенного спроса, и занижения изначальной оценки стоимости жилья, имевшего место до начала 1980-х. «Цена сделки является законно признаваемым соглашением между продавцами и покупателями. Парадоксальным образом COV стала самостоятельной системой ценообразования, — отмечает Жу Мень. — Даже Совет жилищного строительства ведет ее учет и хранит ее в своих базах данных. COV стала индикатором ценовых трендов. Ее самая характерная особенность в том, что она платится наличными (раньше это была неофициальная сделка) и может быть использована продавцом для покрытия первоначального взноса при покупке следующей квартиры или как плата за ремонт» 41 . С легализацией этой системы государство открыло путь обогащению в сфере социального жилья, где, по идее, его не должно быть. Параллельно культивируется миф о квартирах HDB как активе, хотя никто точно не знает, когда же лопнет этот пузырь. Тан Менг Вах подчеркивает изъяны подхода, рассматривающего покупку социального жилья как инвестиции граждан,

Социальное жилье в Сингапуре 21

утверждая, что «продвижение актива ни в коем случае не должно быть ведущей установкой правительства» 42 . В то же время Лоу задается вопросом, действительно ли увеличивающиеся цены на жилье отражают приращение богатства, которое, по мнению домовладельцев, может быть использовано для обеспечения безбедной старости 43 . «Краеугольный камень жилищной политики партии «Народное действие» — владение жильем, стоимость которого постепенно растет, — ошибочен, поскольку актив представляет собой устаревающую арендованную квартиру, которую нельзя улучшить никакой модернизацией и косметическими мерами. Существующая ситуация — это увеличивающийся пузырь, поскольку правительство не может обеспечить бесконечный рост цен на квартиры», — пишет Ау Вайпанг в своем блоге 44 .

42 Tan M. W. Equity and Sustainability in Public Housing Pricing.

43 Low, Rethinking Singapore’s Housing Policies.

44 Au Waipang, The Coming S$270 Million Bailout.

45 Public Housing in Singapore. Singapore Infopedia.

Меры в сфере жилья как политический инструмент Хотя объем этой работы не позволяет детально погрузиться в политические аспекты, связанные со сферой жилища, необходимо все же отметить, что вся данная сфера контролируется правящей партией «Народное действие». Это наглядно демонстрируют последние выборы, когда партия использовала модернизацию жилых комплексов в качестве награды за поддержку, задвигая районы, где преобладают оппозиционные настроения, в самый низ списка очередности проведения ремонтных работ. И это при том, что, как сказано выше, данные работы в значительной степени финансируются государством 45 . Критики правительства утверждают, что Совет жилищного строительства забыл о своей социальной роли, используя недвижимость в качестве политического инструмента. Владельцы квартир HDB, рассматривая свою — во многом мнимую — собственность как дорогой актив, охотно поддерживают правящую верхушку, стимулирующую на рынке недвижимости постоянный рост. Социальное жилье из-за политизации этой темы, а также из-за огромной доли проживающего в нем населения, всегда будет в центре внимания правительства. Деятельность власти и далее будет оцениваться успехами в жилищной политике. Посмотрим, как долго правящей партии удастся демонстрировать эффективность в этой сфере.

Заключение Обобщая, можно сказать, что сочетание различных мер государственной политики позволило Сингапуру добиться почти стопроцентного обеспечения населения жильем, несмотря на ограниченность земельных ресурсов и постоянный рост жителей. Данная работа обрисовала сингапурскую модель землепользования и управления социальным жильем, начиная с раннего этапа, когда государство выступило поставщиком массового недорогого жилья, нацеленного на улучшение жилищных условий сингапурцев, и заканчивая сегодняшним днем, когда

оно превратилось в управляющего современными и качественными жилыми комплексами, разбросанными по всей территории острова. В последнее время социальное жилье все чаще используется как политический инструмент, служащий, с одной стороны, для задабривания избирателей, а с другой — для контроля низовых уровней власти. Активная политика Совета жилищного строительства, сочетающая различные градостроительные, управленческие и финансовые меры, минимизировала различия в качестве и стандартах социального и частного жилья. К тому же около 95% квартир в домах HDB находятся в частном владении (долгосрочной аренде) и рассматриваются населением как постоянно дорожающий актив. Возможность использовать пенсионные накопления для покупки квартир HDB позволила сингапурцам извлечь выгоду из экономического роста в стране, хотя и создала предпосылки для дестабилизации рынка жилья, где рост цен значительно опережает рост доходов. Будучи государственным органом, Совет жилищного строительства изолирован от давления общества. Он самовластно определяет меры и приоритеты политики в сфере социального жилья, приобретая государственную землю практически без ограничений. Несмотря на госфинансирование своей деятельности, Совет фактически ведет себя как частный девелопер. Он свободен в установлении критериев для покупателей своих квартир, полномочен диктовать приобретателям и нанимателям жилья условия заключаемых сделок. Ограничения в деятельности Совета может устанавливать только правительство. Владельцы квартир HDB гораздо более ограничены в правах, нежели собственники частного жилья. На самом деле, «собственники» не владеют, а лишь в ограниченном режиме распоряжаются данным жилым фондом. Речь идет о долгосрочной аренде исключительно жилых помещений — земля «собственникам» не принадлежит. При этом государство сохраняет за собой право в любой момент выкупить и снести данное жилье. Перевод с английского Аси Белоусовой

Археология периферии

Исследование для Московского Урбанистического Форума-2013 «Мегаполисы: развитие за пределами центра»