К вопросу о земле. Межевание: pro et contra
Библиотека Суперпарка
Круглый стол
mosurbanforum.ru Археология периферии. Исследование для Moscow Urban Forum 2013
Куратор раздела «Политика»: Алексей Муратов Сокуратор: Ольга Вендина Эксперты, авторы текстов и аналитических записок: Михаил Блинкин Валентин Богоров Анна Броновицкая Наталия Волкова Александр Ложкин Тимоти Мизир Глафира Паринос Мария Ромакина Джемал Сурманидзе Ксения Толкачева Эдуард Трутнев Евгений Шингарёв Алексей Щукин Брайан Эванс Алексей Яценко Организации: Высшая школа урбанистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (ВШУ НИУ ВШЭ) SVESMI ЗАО «ВК Комфорт» Типография: ABT Group Напечатано в России Все права защищены. Перепечатка материалов и их использование в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только с письменного разрешения правообладателей. © Московский урбанистический форум © Серия «Библиотека Суперпарка» © Мария Ромакина © Андрей Ягубский
Серия «Библиотека Суперпарка». Под общей редакцией А. Муратова Редактор выпуска: М. Ромакина Дизайн, верстка: А. Альберт Фото: А. Ягубский К вопросу о земле. Межевание: pro et contra. Круглый стол. М.: Московский урбанистический форум, 2013. — 12 с.: илл.
Межевание: pro et contra 3
К вопросу о земле. Межевание: pro et contra
Круглый стол в офисе архитектурного бюро «Проект Меганом». 23 октября 2013 года
Процесс межевания территорий многоквартирных домов (МКД) идет сейчас в Москве полным ходом. По заявлению Владимира Ефимова, руководителя Департамента городского имущества Москвы, к началу 2014 года планируется размежевать всю территорию столицы. Темп более чем впечатляющий, особенно если учитывать, что за все время правления Юрия Лужкова было размежевано порядка трети площади столицы. В связи с вышесказанным у кураторов направления «Политика» возник ряд вопросов, которые было предложено обсудить в формате экспертного круглого стола. Поскольку круглый стол проводился в рамках подготовки к Московскому урбанистическому форуму, в центре внимания участников дискуссии оказалось кольцо панельных районов между ТТК и МКАД. Участники: Олег Баевский — заместитель директора ГУП «НИиПИ Генплана Москвы»; Михаил Блинкин — директор Института экономики транспорта и транспортной политики НИУ ВШЭ; Ольга Вендина — сокуратор направления «Политика», ведущий научный сотрудник Института географии РАН; Юрий Григорян — руководитель исследования «Археология периферии», руководитель архитектурного бюро «Проект Меганом», директор образовательной программы Института медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка»; Федор Кудрявцев — заведующий лабораторией градостроительных исследований МАРХИ; Юлия Панкратьева — начальник мастерской №3 ГУП «НИиПИ Генплана Москвы»; Алексей Яценко — генеральный директор «ВК Комфорт». Модератор — Алексей Муратов, куратор направления «Политика», партнер КБ «Стрелка»
Модератор — Алексей Муратов, куратор направления «Политика», партнер КБ «Стрелка»
Михаил Блинкин — директор Института экономики транспорта и транспортной политики НИУ ВШЭ
Алексей Муратов: Урбанистический форум в этом году посвящен панельным микрорайонам Москвы, расположенным между Третьим транспортным кольцом и МКАД. Мы называем эту территорию «панельным бубликом». Рассматривая этот «бублик», замечаешь одну особенность — достаточно низкий процент застройки по подошве в сравнении с той городской средой, которая представляется «нормальной» и которую мы можем найти в центральном ядре города. Речь идет о всего 10 — максимум 15 процентах. В связи с чем у нас возник вопрос: как использовать свободные земли и как относиться к тому процессу межевания, который активизировался в Москве? Может ли решительное ускорение (при Лужкове за 20 лет было размежевано около 30% земли, закадастрировано менее 1%, тогда как сейчас этот процесс идет настолько бурно, что в следующем году нам обещают межевание завершить) отразиться на управлении застроенными территориями в ближайшей перспективе? И кому, в самом деле, это выгодно — городским властям или москвичам? Михаил Блинкин: Начну со своей колокольни — с транспорта. Вот пример из Большого Парижа. Там совершенно варварские правила: жильцам домов принадлежит буквально две ладони земли от подошвы. Это означает, что если в многоэтажке нет обширного паркинга, у жильцов нет автомобилей. Там очень жесткое разделение на transit-oriented development, т. е . развитие с приоритетом на общественный транспорт, и car-oriented development, ориентацию на использование автомобилей. Последнее относится к субурбиям, где на территории даже самого скромного дешевого таунхауса помещаются две машины. Это логика, идущая от столетнего пребывания автомобиля в городе. Если мы эту логику не примем во внимание и будем жить по принципу «все вокруг колхозное и все вокруг мое», то в Москве просто не хватит места. Только представьте: стоит обычный 17-этажный дом серии П-44т или П3М, и все замечательные люди, которые там живут, в один прекрасный день ставят свои автомобили рядом с домом. Даже по тем средним цифрам, которые зафиксированы в Москве (более 400 автомобилей на 1000 жителей), там будет не то что 10–15%, о которых вы говорите, да там будут все 115% территории оккупированы! Поэтому давайте признаем без самообмана: Москве необходимо закрепить возможность держать автомобиль на своей территории и невозможность на чужой иначе как за серьезные деньги. Эту задачку городу придется решать — палкой-веревкой или как-то еще. Юрий Григорян: Естественно, таким образом ограничивается развитие автомобилизации? Михаил Блинкин: Да. Олег Баевский: У меня две ремарки. Все-таки процедура межевания, которая идет у нас сейчас, — это специфически российская процедура. В западных странах изначально существовали
Межевание: pro et contra 5
объекты имущественного права. И уже исходя из этого люди начинали договариваться по поводу того, как можно использовать свою территорию, не задевая территорию соседа. Ситуация, когда мы формируем объекты имущественного права из некоего пространства… Юрий Григорян: …общественного, обобществленного, «социалистического»… Олег Баевский: …да, из «социалистического» пространства, эта ситуация все-таки уникальна. И второе. Не стройте иллюзий по поводу того, что размеры земельных участков, которые существуют сегодня в московских нормативах, предусматривают размещение автомобилей всех живущих в доме. В нормативах этого нет. Даже в самых требовательных к размерам застроенных территорий нормативах присутствуют только гостевые стоянки. Где размещать остальные автомобили — это второй вопрос, который находится за рамками нормативных требований. Под землей, еще где-то… Федор Кудрявцев: C точки зрения жителя, я не очень понимаю задачи этого межевания. Могу предположить, что оно связано с тем, что у нас возник некий диссонанс, даже два. Один заключается в том, что мы вроде бы живем при капитализме, а микрорайон — это скорее социалистическая форма жизни. А второй… Квартиры-то вроде уже приватизированы, дома становятся частными (хотя в действительности попробуйте собрать деньги с кого-нибудь на консьержа!), земля же при этом по-прежнему общая. Скорее всего есть желание ликвидировать этот второй диссонанс, переложив стоимость обслуживания, уборки территории на собственников. Как понимаю я, задача в этом. И она не совсем градостроительная. Ольга Вендина: С точки зрения жителя, мне кажется, межевание вообще не касается вопросов собственности, а касается скорее вопросов пользования. И вопрос автомобиля здесь ключевой. Нужно разделить, где я могу парковать, а где может парковать сосед, где я могу ставить шлагбаум, а где это могут делать жильцы соседнего дома. При этом большинство жителей вовсе не хочет этой собственности, понимая, какую дополнительную нагрузку она влечет за собой.
Ольга Вендина — сокуратор направления «Политика», ведущий научный сотрудник Института географии РАН
Юлия Панкратьева: Межевание — это первейший вопрос, который задается при подходе к любой территории. И обычно этот вопрос задается городом, и город устанавливает определенные правила игры. Они могут быть разными: быть обозначенными очень четко (скажем, 30% территории уходит городу) или быть более гибкими, но это определенные правила. И первое, что необходимо сделать, — определить именно городские территории. Тоже приведу парижский пример. В таких плотных по застройке городах, как Париж, Лондон и, может быть, Брюссель, с межева-
Олег Баевский — заместитель директора ГУП «НИиПИ Генплана Москвы»
нием вроде бы должно быть все понятно. Там в некоторых кварталах ничего не менялось со Средних веков. Но есть территории, подвергающиеся реконструкции, — допустим, бывшие товарноперегрузочные станции, большие железнодорожные узлы, которые решено вернуть в городскую структуру. Так, в Париже территория бывшей товарной станции Батиньоль рассматривалась как место для строительства Олимпийской деревни, когда обсуждали возможность проведения Олимпиады. Там был сформирован участок площадью 400 га. Перед началом проектирования самые главные дебаты происходили по поводу того, какой процент от этой территории отойдет городу, и только потом, сколько получит частный сектор. Алексей Муратов: То есть город, скажем так, на первой руке? Юлия Панкратьева: Обязательно. Алексей Муратов: Если город проводит межевание в своих интересах, как говорит Юлия Олеговна, то с чего нужно начинать? Олег Баевский: Считаю, что начинать надо с межевания по фактическому использованию. Москва должна представлять себе, какие на сегодняшний день у нее сформированы объекты имущественного права, где находятся территории общего пользования, за которые город несет полную ответственность, — и их зафиксировать. Проблема только в том, что, несмотря на значительное количество разработанных проектов межевания, я не знаю земельных участков общего пользования, которые были бы поставлены на кадастровый учет. Не поставлены в Москве на кадастровый учет и внутриквартальные территории. Город в этом не заинтересован. А вдруг он завтра из них надумает сформировать что-нибудь посредством проекта планировки? Если сегодня в проекте межевания закрепить ту или иную территорию как участок общего пользования, это будет очень сложно сделать. И это существенный момент. Алексей Муратов: А можно ли вообще адекватно размежевать микрорайоны с градостроительной точки зрения? В принципе? Ведь это тот морфотип застройки, который фактически материализовал отмену частной собственности на землю. Олег Баевский: Ни одна ситуация, к сожалению, хочу я вам сказать, кроме самых примитивных, кроме точечной застройки, не приспособлена для межевания. Вот точечная застройка межуется легко и непринужденно. А микрорайоны — качественная застройка сталинского периода, все эти закрытые дворы при домах-каре — тяжелейшая вещь для межевания. Вы сталкиваетесь с тем, что приходится признавать участки неделимыми, потому что они имеют внутри себя общие пространства, и тем самым обрекать правообладателей помещений на совместное решение судьбы тех или иных территорий, чего никто, естественно,
Межевание: pro et contra 7
не любит. Хотя и с точечной застройкой встречаются ситуации, которые не поддаются корректному межеванию. Недавно столкнулся. Абсолютно круглый в плане жилой дом, по периметру которого находится объект обслуживания. У него по определению нет придомовой территории, весь опоясывающий его проезд должен являться территорией общего пользования. Как быть? Но это уникальный случай.
Юлия Панкратьева — начальник мастерской №3 ГУП «НИиПИ Генплана Москвы»
Алексей Муратов: Давайте перейдем к основному вопросу — размеру земельного участка. Мы предполагаем, что город, который пока не артикулирует своих намерений, хочет взимать земельный налог и поэтому ему надо максимизировать размер земельного участка. Но город теоретически может играть с кадастровой стоимостью. Соответственно, размер важен только для того, чтобы снизить расходы по благоустройству. По московским нормативам для здания в 16 этажей и выше положено более 0,5 м земельного участка на 1 м2 общей площади. В итоге получаются очень значительные величины — 17-этажный дом серии П44Т может занимать площадь свыше 2 га. Если мы сравним со странами, которые испытывают дефицит земельных ресурсов, то там показатели значительно меньше. В Сингапуре только 30% территории находится в частной собственности, все остальное — собственность острова, там многоквартирные дома строит госкорпорация. Для частных домов, в том числе высотой от 32 этажей и выше, минимальная площадь земельного участка равняется 800 м 2. В Германии при межевании территорий восточных земель принимали в том числе и 1 м от отмостки, по необходимости. Во Франции, если мы смотрим проекты, которые были сделаны во время межевания кварталов времен индустриальной застройки, показатели соотношения площади сформированного участка к общей площади здания где-то в 2–3 раза ниже московских. Не очень ли велика межуемая у нас площадь участков? И второе — нужны ли на эту тему нормативы, нормативы именно по межеванию? Олег Баевский: Есть общая установка Градкодекса на то, что разработка проектов межевания осуществляется с учетом градостроительных норм и правил, действующих в период застройки. А у нас каждый раз, когда принимались новые нормы, все размеры земельных участков существовавших на тот момент зданий и сооружений перерасчитывались. Во-первых, просто потому, что не было деления на территории общего пользования и земельные участки зданий и сооружений. А во‑вторых, потому, что логика была такая: ввели в обиход пятиэтажную застройку, застроили энное число районов, поняли, что надо развиваться дальше, разработали девятиэтажные проекты. Посмотрели и прикинули, что, если несколько уменьшить нормы, по которым ранее застраивали, то можно в эти пятиэтажные районы вставить девятиэтажные башни, и делалась следующая редакция нормативов. Нормы для пятиэтажек уменьшались, а Градкодекс исходит из того, что они сохранились. И говорит такую вещь:
межевать по существовавшим на период застройки нормативам, но с учетом градостроительной документации, красных линий и фактических границ землепользования. Поэтому первый шаг методики межевания — определить для каждого существующего объекта нормативно необходимый размер земельного участка. Минимальный и максимальный. Затем суммируем все эти участки, подводим черту и сравниваем с площадью квартала — и выясняется, что получили больше, чем эта площадь. Алексей Муратов: А нужно вообще эти нормативы применять? Федор Кудрявцев — заведующий лабораторией градостроительных исследований МАРХИ
Олег Баевский: Нужно. По одной простой причине. Если у вас нет пороговых значений для земельных участков, то вам придется разделить весь квартал без остатка между существующими зданиями и сооружениями. Департамент госимущества придумал такую штуку, которая вам наверняка понравится. Он просит наряду с размерами земельных участков — которые мы высчитываем таким вот сложным путем, сначала определяя расчетную потребность, диапазон, потом сравнивая с фактической площадью, вводя понижающий коэффициент, «коэффициент справедливости» на конкретный квартал, и получая реальные размеры, — одновременно рисовать еще и минимальные границы участков. Если не совсем по отмостке, то очень близко. А потом предлагать собственникам помещений в доме на общем собрании выбрать один из двух вариантов — тот, который минимизирует их платежи, или большой. Ясно, что на маленьком участке невозможно ничего построить или реконструировать, да и стоимость его будет гораздо ниже, если городу потребуется выкупить на этот участок имущественные права. Территория, которая останется между «нормальным» участком и маленьким, будет считаться неразделенной городской землей. Когда же город выкупит маленький земельный участок, то сформирует полноценный и предоставит инвестору для застройки — нормальный ход, пожалуйста. Юрий Григорян: Насколько я понял, межевание сейчас делается «от объекта». Есть дома, в домах — квартиры, есть нормы, и они иногда расплываются масляными пятнами на площади даже больше территории районов… Я согласен с Юлией Олеговной, что межевание должно делаться после формирования городского пространства. То есть приоритет — это каркас городского пространства. Любые жертвы можно принести ради того, чтобы у людей поднялось качество среды. Я идеалист. Помимо учета количественных показателей, которые здесь только и обсуждаются, потому что в центре находится объект имущественного права, стóит также говорить о качественных. Если в каком-то месте мы можем создать, условно говоря, бульвар, и ради этого бульвара нужно будет уменьшить площадь размежеванных придомовых участков до 50%, этот бульвар надо создавать. Ради красивого микрорайона можно периодически отказываться вообще от межевания. И я думаю, что такие решения могут совпа-
Межевание: pro et contra 9
дать и с интересами жителей. Скажите, Олег Артемович, в московских микрорайонах, которые вы межуете, какой остается максимальный процент общественной земли? Олег Баевский: По-разному. В районах Юго-Запада в среднем около 35%. Территории общего пользования там очень большие, это привилегированный район. Юрий Григорян: А минимальный? Олег Баевский: Минимальный — в центральных районах, где фактически может не быть территории общего пользования. Когда дворы стоят спина к спине, они не нужны, все уходит на улицу. Алексей Муратов: А насколько собственники многоквартирных домов способны сегодня содержать жилищный фонд и территорию в полном объеме? Юрий Григорян — руководитель исследования «Археология периферии», руководитель архитектурного бюро «Проект Меганом», директор образовательной программы Института медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка»
Алексей Яценко: Надо разделить на «способны» и «хотят». Способны — однозначно. Потому что это около пяти рублей за 1 м2 в месяц. Включая земельный налог, который совсем небольшой. Даже назовем вилку от трех до пяти рублей. Средняя квартира — это 50–55 м 2. Способен ли собственник платить 100, 150 рублей в месяц за обслуживание земельного участка? Наверное, да. Вопрос: готов ли? Наверное, нет. Потому что он не понимает ценности земельного участка для себя, механизмов снижения себестоимости обслуживания участка. Федор Кудрявцев: Я лично вижу пока гораздо больше проблем. При каждом движении возникает проблема. А ощутимой пользы что-то не просматривается. И что меня смущает, так это вопрос — а как дальше будут развиваться микрорайоны? Вот мы их размежевали и предполагаем, что тем самым дали импульс к развитию, мы входим в гражданское общество и что-то начинает меняться… А я вот не вижу, как может многоквартирный дом, который приходит в упадок, вдруг реконструироваться, причем силами его жителей? В ситуации аренды понятно: всех выселил, сломал и построил снова. А вот микрорайон из приватизированных панельных домов может рано или поздно превратиться в трущобы. Алексей Яценко: Приходит человек, назовем его «денежный мешок», покупает у каждого квартиру…
Алексей Яценко — генеральный директор «ВК Комфорт»
Федор Кудрявцев: А кто-то не хочет продавать, и этот человек может довольно долго «сидеть» в доме. Да и зачем такая проблема, когда в нашей стране полно земли! Алексей Муратов: Действительно, кто будет выкупать 17-этажный 8-подъездный П-44т?
Олег Баевский: На самом деле это пороговый момент, когда должна будет, видимо, начаться реприватизация объектов имущественного права. В реальной ситуации, когда у нас 85% жилья приватизировано, правообладатели квартир, получая долю в земельном участке, приобретают очень солидный капитал. Но при этом подавляющее большинство является неплатежеспособными собственниками. Дай бог, чтобы 25 — если не 15 — из этих 85 процентов смогли нести реальные затраты на содержание своей недвижимости. Для меня межевание — это столбовой путь в гражданское общество. Если правообладатель вместе с правами не приобретает адекватное количество обязанностей, он не гражданин. По сути, мы формируем класс ответственных собственников. Михаил Блинкин: Тогда я бы, коллеги, добавил необходимость вернуть в Устав Москвы положение 1913 года о том, что избирателями гласных городской думы являются исключительно домовладельцы. Ты можешь быть сколько угодно богат — но если не являешься в Москве домовладельцем, в выборах городской думы ты не участвуешь. Олег Баевский: Возникает вопрос: а кто сейчас становится домовладельцами? Новый класс? Какие-то особые компании? Федор Кудрявцев: Вся эта ситуация мне в какой-то степени напомнила столыпинскую реформу, когда была община и можно было выделиться на отруба. А у нас микрорайон: кто хочет — пусть выделяется, что-то в таком духе. Хотите свой двор? Пожалуйста, но ваша машина больше не будет ставиться в другом месте. Надо помнить, что на меже всегда был спор и дело доходило до смертоубийства, поэтому весь этот процесс межевания должен быть очень аккуратным, осторожным. Алексей Яценко: Да, но межевать надо. Как минимум оцифровать все земельные участки, которые находятся в городе, присвоить кадастровые номера и дальше думать, что с ними делать. Олег Баевский: Да-да. Вид имущественного права — дело десятое. В Великобритании вся земля принадлежит королеве, но это не означает, что там нет земельного рынка, он прекрасно работает. Текст подготовила Мария Ромакина
Археология периферии
Исследование для Московского Урбанистического Форума-2013 «Мегаполисы: развитие за пределами центра»