На пути к суперпарку

На пути к Суперпарку

Библиотека Суперпарка

Ольга Вендина, Алексей Муратов

mosurbanforum.ru Археология периферии. Исследование для Moscow Urban Forum 2013

Ольга Вендина Географ. Ведущий научный сотрудник Института географии РАН. Сокуратор раздела «Политика» исследования «Археология периферии» для Московского международного урбанистического форума. Живет и работает в Москве Алексей Муратов Архитектор. Партнер КБ «Стрелка». Соучредитель журналов «Проект Россия» и «Проект International». Куратор раздела «Политика» исследования «Археология периферии» для Московского международного урбанистического форума. Живет и работает в Москве

Куратор раздела «Политика»: Алексей Муратов Сокуратор: Ольга Вендина Эксперты, авторы текстов и аналитических записок: Михаил Блинкин Валентин Богоров Анна Броновицкая Наталия Волкова Александр Ложкин Тимоти Мизир Глафира Паринос Мария Ромакина Джемал Сурманидзе Ксения Толкачева Эдуард Трутнев Евгений Шингарёв Алексей Щукин Брайан Эванс Алексей Яценко Организации: Высшая школа урбанистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (ВШУ НИУ ВШЭ) SVESMI ЗАО «ВК Комфорт» Типография: ABT Group Напечатано в России Все права защищены. Перепечатка материалов и их использование в любой форме, в том числе в электронных СМИ, возможны только с письменного разрешения правообладателей. © Московский урбанистический форум © Серия «Библиотека Суперпарка» © Ольга Вендина © Алексей Муратов

Серия «Библиотека Суперпарка». Под общей редакцией А. Муратова Редактор выпуска: А. Муратов Дизайн, верстка: А. Альберт Ольга Вендина, Алексей Муратов На пути к Суперпарку. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: Московский урбанистический форум, 2013. – 40 с.: илл.

На пути к Суперпарку 3

На пути к Суперпарку Вступление Политика и управление тесно связаны между собой, предполагая одновременно необходимость решения проблем, накопившихся за прошедшие десятилетия, адекватность вызовам современности и определение контуров будущего. Масштабность задач обычно сталкивается с ограниченностью ресурсов и управленческих возможностей. У администрации любого мегаполиса, сопоставимого с Москвой, нет инструментов, обеспечивающих тотальный контроль над социальными и экономическими процессами, но достаточно сил для того, чтобы влиять на них, смягчая возможные негативные последствия и стимулируя сдвиги в желаемом направлении. Крупные города как сложнейшие социально-экономические механизмы и функционально-технологические системы обладают значительной инерцией, но в то же время и способностью к самонастройке. Достигнуть изменений можно и при ограниченных управленческих вмешательствах, благодаря возникающим резонансам. Влияние управленческих решений, как правило, не ограничивается рамками одной сферы городского хозяйства, одной территории, одной социальной группы, а порождает, порою с непредсказуемым результатом, «перекрестное опыление» разнообразных и нередко разнонаправленных действий и процессов. Политика городского развития вынуждена постоянно адаптироваться к ситуации высокой неопределенности, обладать инструментами корректировки и смягчения возникающих последствий. Такая политика предполагает согласование решений, принимаемых различными субъектами (группы населения, власти различного уровня, бизнес, эксперты в сфере городского развития), интересы которых не всегда совпадают. Из множества политик, связанных с управлением городским развитием — от борьбы с бедностью и нелегальной иммиграцией до превращения Москвы в международный финансовый центр, — мы отдаем приоритет градостроительной политике. Устанавливая нормы, правила и формы организации городского пространства, градостроительная политика прямо влияет на социальную и экономическую жизнь горожан. Причем происходит это и в макро-, и в микромасштабе — в пределах как всего мегаполиса и его региона, так и отдельного района, здания, двора. Во многом именно данная политика ответственна за органичную и эффективную сцепку двух сред — социальной и предметнопространственной, — за минимизацию «трения» между ними. Настоящая работа сделана в ходе исследования «Археология периферии», выполненного в рамках подготовки к Московскому урбанистическому форуму 2013 года. Авторы благодарят руководителя исследования Юрия Григоряна за предложение войти в междисциплинарную команду специалистов, изучающих, анализирующих и обсуждающих столь интересную и доселе мало проработанную тему, как кольцо панельных районов Моск-

вы. Мы также выражаем признательность кураторам отдельных направлений исследования Алексею Левинсону, Алексею Новикову, Григорию Ревзину за бескорыстный обмен информацией и доброжелательный диалог в ходе данной коллективной работы. Нельзя не отметить и конструктивное участие в совместных акциях и обсуждениях таких специалистов, как Василий Аузан, Валентин Богоров, Федор Кудрявцев, Александр Пузанов, Денис Ромодин, Екатерина Серова, Дмитрий Сиваев, Сергей Ситар, Розалия Тарновецкая, Наталия Татунашвили, Ефим Фрейдин, Наталья Чамаева и др. Бесценную помощь нам оказали авторы различных материалов и исследований, специально подготовленных для данного раздела: Ася Белоусова, Михаил Блинкин, Анна Броновицкая, Наталия Волкова, Александр Ложкин, Тимоти Мизир, Глафира Паринос, Мария Ромакина, Джемал Сурманидзе, Ксения Толкачева, Эдуард Трутнев, Евгений Шингарев, Алексей Щукин, Брайан Эванс и коллектив Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ под руководством Александра Высоковского. Ряд этих исследований издан отдельным тиражом в рамках серии публикаций «Библиотека Суперпарка», на которые мы постоянно ссылаемся в тексте 1. Нельзя не отметить и наших консультантов, квалифицированные советы которых позволили углубить содержание данной работы и, как надеются авторы, избежать вопиющих ошибок: Олега Баевского, Олега Григорьева, Джамеля Клуша, Филиппа Мойзера, Кирилла Никитина, Юлию Панкратьеву, Алексея Яценко.

Объект политики

1 http://mosurbanforum.ru/research.

Объектом нашего интереса является часть Москвы, выстроенная главным образом в советское время за пределами территории, ныне ограниченной Третьим транспортным кольцом (ТТК). Условно мы ее называем «панельным бубликом». Пояс перемежающихся с парками и индустриальными зонами микрорайонов можно определить как двойную периферию. Роль центров, мест концентрации разных форм деловой, культурной и социальной активности в Москве выполняют, с одной стороны, историческое ядро города, с другой — его административная граница, в значительной степени совпадающая с МКАД. Окраинность районов «панельного бублика» относительно исторического ядра подкрепляется политикой формирования «новых центральностей» вокруг транспортно-пересадочных узлов, создаваемых на Малом кольце Московской железной дороги (МК МЖД), а относительно МКАД — возникновением ожерелья центров второго порядка в процессе как развития подмосковных городов, имеющих со столицей наилучшие транспортные связи (Мытищи, Балашиха, Химки, Красногорск и др.), так и реализации в ближайшем Подмосковье крупных государственных, частно-государственных и просто девелоперских проектов, таких как «Сколково», А101, Большое Домодедово, Мякинино, МФЦ в Рублево-Архангельском и проч.

На пути к Суперпарку 5

Концепция политики

В процессе развития московской агломерации «панельный бублик» постепенно становится двойной периферией. Роль исторического ядра столицы как места концентрации городской активности в перспективе дополнительно укрепится кольцом новых центров, которые образуются вокруг транспортно-пересадочных узлов на МК МЖД. В то же время продолжится и формирование центров второго порядка с внешней стороны МКАД

Своеобразным выражением идеи непрерывной центральности служит знаменитая парабола Николая Ладовского (1930), предложившего линейную схему развития Москвы в северо-западном (ленинградском) направлении

2 Цит. по: Studio 012 Secchi — Viganò. Городское великолепие // Проект Россия. — 2012, № 66. С. 213.

3 Цит. по: Родоман Б. Поляризованная биосфера. Сборник статей. Смоленск: Ойкумена, 2002.

Роль двойной периферии, отведенная «панельному бублику», ставит вопрос о жизнеспособности и конструктивности модели срежиссированного полицентрического развития. Отрицательный ответ на этот вопрос, в частности, дают известные итальянские урбанисты Бернардо Секки и Паола Вигано. Рассуждая о структуре региона в ходе Международного конкурса на концепцию развития московской агломерации (2012), они констатируют, что, как правило, попытки создать многополюсные территориальные образования оканчиваются неудачей. Для того чтобы сформировать «сверху» подлинно альтернативные центры, не хватает ни времени, ни средств. Более того, идея полицентричности противоречит, по мнению итальянцев, идеальному представлению о городе как «пространстве социальной, экономической и физической непрерывности» 2. Чтобы сгладить данное противоречие и при этом обеспечить комфортную, разнообразную и наполненную жизнью среду, по мнению Секки и Вигано, следует стремиться к «расширенной центральности», охватывающей и ядро, и периферию. Применительно к Москве пространственный образ «расширенной центральности» олицетворяет знаменитая парабола Николая Ладовского (1929), предполагающая сгущение развития столицы вокруг одной оси, идущей от исторического ядра на северо-запад. Близкой по сути является концепция поляризованной биосферы известного географа Бориса Родомана, основанная на идее пересечения двух независимых и достаточно обособленных коммуникационных сетей, обладающих своими центрами и узлами. Одна сеть сформирована человеком, другая — природой. Производственные и транспортные коридоры оставляют место для зеленых, поддерживающих на урабнизированной территории биологическое разнообразие. Ликвидация одной из этих сетей под напором деловой активности означает, как образно пишет Родоман, превращение «поляризованной биосферы в парализованную» 3. Идеи расширенной центральности и поляризованной биосферы позволяют по-новому взглянуть на «панельный бублик» и его роль двойной периферии. Сохраняя окраинность в деловых и транспортных сетях мегаполиса, районы «бублика» способны стать узлами (центрами) социальных сетей, социальной инфраструктуры и опорой экологического каркаса столицы — своего рода Суперпарком, пронизывающим городскую среду. Образ Суперпарка, предлагаемый в качестве метафоры «панельного бублика», можно воспринимать и как актуализацию на современном этапе идеи города-сада Эбенизера Говарда, по-разному перепрочтенной едва ли не во всех урбанистических концепциях ХХ века, и как попытку взглянуть на мегаполис в оптике немецкого философа Петера Слотердайка, развивающего теорию о современном мире как самоформирующейся гигантской «теплице», гарантирующей все большему числу людей пра-

4 См.: Слотердайк П. Сферы. Плюральная сферология. Т. III. Пена. Пер. с нем. К. В. Лощевского. СПб.: Наука, 2010. Немецкое издание: Sloterdijk, P., Sphären. Plurale Sphärologie, Band III, Schäme, Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag, 2004.

во на комфорт — физический и душевный 4. По своему характеру Суперпарк является в некотором смысле антитезой Супергороду — пространству высокой плотности социальной и предметной среды, поддержанной сверхинтенсивностью финансовых, товарных, транспортных и информационных потоков. Модель тесного сосуществования Супергорода и Суперпарка, мест напряжения и мест разрядки, ставит вопрос о дифференцированном развитии мегаполиса, нацеленном на характерный для постиндустриальной эпохи поиск и выявление потенциалов на основе различий. В то же время Суперпарк — это не «город-лес» и не «Москва-тайга», известное уподобление модернистского города в данном случае не должно работать. Это социально и пространственно дифференцированная среда, участниками формирования которой призваны стать жители наравне с бизнесом и властью. Это демократический город, и процессуально и содержательно. Авторы работы избрали для себя три темы, на которых, как им представляется, на начальном этапе формирования Суперпарка следует сфокусироваться особо. Две из них связаны с землепользованием и территориальным планированием. Одна апеллирует к крупному, агломерационному масштабу. Это позволяет не только взглянуть на «бублик» как определенную целостность, но и выработать инструменты сохранения его специфичности в ходе комплексного и сбалансированного развития протяженных урбанизированных территорий. Вторая тема связана уже с уровнем микрорайона — основной планировочной единицы московской периферии. На данном уровне появляется возможность поднять и рассмотреть вопросы повышения качества среды жилых территорий «панельного бублика» в контексте развернувшегося сегодня процесса межевания земель. И, наконец, последняя и едва ли не главная тема отсылает к проблемам взаимодействия общества и власти в деле совершенствования городской среды. Централизованная власть не может все решить. И в это «все» зачастую попадают многие приземленные вопросы, связанные с конкретными проблемами отдельных мест и сообществ. Возникает вопрос, каким образом в сегодняшних обстоятельствах люди могут осуществить свое «право на город» (А. Лефевр)? Как достигнуть консенсуса: примирить интересы автомобилистов и пешеходов, москвичей и приезжих? Как «право на город» соотносится с «правом на различие»?

На пути к Суперпарку 7

Глава 1. Движущие силы спальной Москвы: общество как контрагент власти

Постиндустриальная и индустриальная Москва. Иллюстрация из Социального аталаса Москвы, разработанного Ольгой Вендиной (консорциум l’AUC) в рамках Международного конкурса на концепцию развития московской агломерации (2012)

5 Ленин В. И. Еще раз о профсоюзах, о текущем моменте и об ошибках тт. Троцкого и Бухарина. Полн. собр. соч. Изд. 5-е. Т. 42. С. 278.

6 См., напр.: Трутнев Э. Логика развертывания системы правового градоуправления в Москве: чем опасно и чем полезно прошлое для будущего // Проект Россия. — 2011, № 62. С. 149–156.

7 Подходы к решению вопросов собственности на землю в городах и конкретная городская политика в этой сфере рассмотрены в разделе данного текста, посвященном проблемам межевания городских территорий (см. с. 32–38), а также в работе Ксении Толкачевой, посвященной программе резиденциализации кварталов социального жилья во Франции. См.: Толкачева К. Новая жизнь больших ансамблей. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013.

Представление о движущих силах территориального развития привычно связывается с экономикой и инвестициями, а ленинская дефиниция политики как «концентрированного выражения экономики» 5 воспринимается аксиомой. Все постсоветское двадцатилетие Москва развивалась, следуя этой логике. Градостроительную политику определяли интересы городской экономики, зачастую смешивающиеся с интересами конкретных инвесторов и девелоперов. Московская власть была главным застройщиком, строя свой бизнес на праве распоряжения городской землей 6. Издержки такой политики, на личном опыте прочувствованные москвичами, требуют переосмысления сложившихся подходов. Говоря о движущих силах развития «панельного бублика», спальных районов Москвы, мы исходим из того, что политика является первичной по отношению к экономике. Всякая экономика хорошо работает там, где решены политические вопросы, расставлены приоритеты и определены правила игры. Политического решения требуют проблемы взаимодействия общества и власти в деле обустройства жизненной среды. Такое сотрудничество подразумевает не только решение вопросов землепользования, но и активность жителей в решении проблем ЖКХ, участии в публичных слушаниях, выдвижении различных инициатив, помощи власти в реализации конкретных программ и проведении различных мероприятий 7.

Власть и общество: проблема коммуникации Политика требует опоры на реальные общественные силы. Хотя в обществе бытует мнение, что «от людей ничего не зависит» и «все заведомо решено», политика была и остается открытым процессом. Открытость означает не только возможность общественного влияния на принятие решений, но и невозможность укрыться от вызовов времени, которые часто непредсказуемы и обусловлены разнородными социальными, экономическими и политическими явлениями (кризисами, взрывным ростом гражданской активности или народного недовольства и проч.). Чем неопределеннее будущее, тем сложнее рассчитывать на то, что решение возникающих проблем придет «извне», благодаря исцеляющему действию провидения, указу президента или благоприятной экономической конъюнктуре. Сегодня вполне очевидно, что выбор градостроительной политики не может происходить исключительно «сверху» — в логике властной детерминации. Этот выбор должен предполагать участие общества как субъекта политического самоопределения в его коллективных формах — от традиционных до сетевых. Такое участие позволит власти вести относительно эффективную политику

8 Хлопин А. Д. Российский социум: границы общностей и парадоксы их институциональной интеграции // Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация России. М.: ИСП РАН, 2006. С. 377–398.

9 См.: Вендина О. Москва за пределами исторического центра: городские районы и их социальные лица. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013. С. 23–25.

10 Квартирный опрос 3500 чел. в рамках проекта «Гражданское участие, социальный капитал и перспективы демократического управления в Москве». Институт географии РАН, 2001. Данный опрос цитируется в дальнейшем, если иные источники не указаны.

11 Исследование «Потенциал социально-культурного развития Москвы: культурный аудит и социальная картография». М.: Московский институт социально-культурных программ и Центр социологических исследований РАНХиГС, 2012.

12 См., напр.: Патнем Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в Современной Италии. Библиотека МШПИ. М.: Аd Marginem, 1996.

в общегородском масштабе и достигать улучшения качества жизни людей, делегируя приземленные вопросы, связанные с конкретными проблемами отдельных сообществ, на места. Впрочем, возможность реализации подобного сценария небесспорна. Потребность в самостоятельно организованной среде повседневной жизни, регулируемой недвусмысленными и понятными гражданам правилами, находится, по мнению российских социологов 8, в противоречии с произвольной регламентацией гражданских и имущественных прав, практикуемой институтами власти. Переход от централизованной политики к перераспределению управленческой ответственности порождает вопросы, на которые пока нет однозначных ответов: во‑первых, о готовности общества воспринять и нести эту ответственность, и во‑вторых, о готовности власти доверить эту ответственность обществу. На сегодняшний день коммуникация между властью и обществом в Москве явно нарушена. Серия выборов, прошедших в 2012–2013 годах, наглядно продемонстрировала 9, что те, кто доверяет нынешней власти и кому доверяет власть как минимум в вопросах электоральной поддержки, рассчитывают на проведение патерналистской политики. И, напротив, тех, кто считает, что государство обслуживает, а не опекает общество, нынешняя власть не устраивает.

Социальное доверие Если говорить об уровне анонимного доверия в московском сообществе, то он стабильно низкий. В 2001 году только 18% москвичей полагало, что можно доверять большинству людей. Дефицит анонимного доверия компенсировался избытком персонифицированного, личностного доверия: почти 70% москвичей говорили о своем доверии друзьям, родственникам и знакомым. Совсем никому не доверяли 9% москвичей 10. В 2012 году картина изменилась мало: соответствующие показатели составили 14 и 76%, причем 38% респондентов сказали, что доверяют только близким родственникам и друзьям 11. Низкий уровень анонимного межличностного доверия, как доказано мировой политической наукой, резко ухудшает возможности любых взаимодействий и перспективы развития представительной и партисипаторной демократии 12. Представительная и партисипаторная демократия — не одно и то же. Демократические процедуры избрания служат одним из наиболее надежных и наиболее распространенных способов обеспечения легитимности власти, а голосование на выборах — наиболее простой формой демократического участия населения в управлении. Однако легитимность власти — это не только объективное юридическое право на власть, подтвержденное голосованием, но и субъективное восприятие людей, основанное на признании власти, доверии к ней и чувстве собственной причастности к решению вопросов управления. Между двумя формами демократии существует сложное соотношение. Рост числа социальных групп, интересы которых

На пути к Суперпарку 9 Таблица 1. Уровень доверия/недоверия москвичей разным органам власти Москвы Источники: * «Гражданское участие, социальный капитал и перспективы демократического управления в Москве», ИГРАН, 2001. ** Жители Москвы о работе территориальных органов исполнительной власти. Аналитический отчет. Департамент СМИ и рекламы города Москвы, 2012. *** Москвичи о городской Думе. Левада-центр, пресс-выпуск, 10.10.2012

13 О соотношении представительной и партисипаторной демократии см., напр.: Патрушев С. В., Айвазова С. Г., Кертман Г. Л., и др. Доверие, гражданское действие, политика: опыт «старых» и «новых» демократий // Россия реформирующаяся. Отв. ред. Горшков М. К. Вып.7. М.: Институт социологии РАН, 2008. С. 518–540.

14 Левада-центр. Москва накануне выборов мэра: полное исследование. Пресс-выпуск, 17.07.2013. URL: http:// www.levada.ru/17–07–2013/moskvanakanune-vyborov-mera-polnoe-issledovanie.

15 Детально вопросы взаимодействия гражданских активистов и депутатов муниципальных собраний см.: Высоковский А. А. и др. ТропаревоНикулино: опыт городского самоуправления. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013.

2001* Не доверяют и скорее не доверяют, %

2012** Полностью доверяют, %

Не доверяют и скорее не доверяют, %

Полностью доверяют, %

Правительство Москвы

33,5

12,4

38,4

10,9

Префектуры административных округов

39,4

5,7

34,0

13,8

Районные управы

42,7

4,0

32,8

13,6

Московская городская Дума

32,8

6,3

33***

1***

Муниципальные собрания

45,1

2,1

29,7

15,3

не представлены в традиционных выборных политических и общественных институтах, как правило, подталкивает людей к переходу от конвенциональных форм участия в политике (выборы, партийная деятельность и проч.) к прямым коллективным действиям. Растет и значение общественных объединений, которые выдвигают политические требования в связи с необходимостью решения местных проблем. Движение защитников Химкинского леса или противников реконструкции Ленинского проспекта дают тому яркие примеры. Партисипаторная демократия начинает «подпирать» представительную, оказывая давление на власть в вопросах реализации проектов, изменения политики и принятия законов. Российские социологи не исключают, что в отечественном политическом контексте именно «общественные организации, а не политические партии (большинство которых не являются выразителями интересов каких-либо социальных групп), смогут стать представителями интересов граждан, донести их требования до власти, а также проконтролировать их исполнение» 13. Тенденции снижения легитимности представительной демократии и роста партисипаторной хорошо видны на примере Москвы. За прошедшее десятилетие доверие к институту выборов было подорвано, и интерес к ним заметно снизился. Если в 2001 году о своей готовности участвовать в выборах заявляли 83,9% москвичей, то в июле 2013 года — 60% 14. Снизилась и фактическая активность московских избирателей. На выборах в Государственную думу в 2011 году явка составила 61%, на выборах Президента РФ в 2012 году — 49,7%, на выборах мэра Москвы в 2013 году — 33%. Неизменно низкими в Москве остаются показатели степени доверия властям разного типа и уровня. Однако внимания заслуживают сдвиги, происходящие в этой сфере (табл. 1). В начале двухтысячных основной капитал доверия был сосредоточен «наверху» — там, где концентрируются финансовые и административные ресурсы. Чем менее значимым был уровень власти, тем меньше надежд связывало с ним население. Спустя десятилетие ситуация выглядит иначе. Резервы доверия к верхним эшелонам власти убывают, а низовые институты, работающие непосредственно с людьми, напротив, повышают свою значимость. Особенно разительные изменения произошли в отношении к муниципальным собраниям — негосударственным выборным органам, которые при минимальных полномочиях и отсутствии финансовых ресурсов все-таки имеют возможность отстаивать интересы своих избирателей 15.

Данные мониторинга Департамента СМИ правительства Москвы, приводимые в таблице, подтверждаются опросами «Левада-центра». Накануне выборов мэра Москвы в 2013 году 23% опрошенных сказали, что у них сложилось плохое впечатление о деятельности муниципальных депутатов, а 12% — хорошее. Правда, 42% москвичей ничего об этом не знали 16. Росту доверия к муниципальным собраниям способствует и то, что информацию об их деятельности люди черпают из личных контактов и социальных сетей, тогда как о других органах власти они узнают преимущественно из телевидения, радио или информационных интернет-сайтов. Происходящий процесс особенно впечатляет на фоне эрозии, которой подверглось доверие к Московской городской думе: почти 70% москвичей полагают, что в своем нынешнем составе она не отражает интересы жителей города 17.

Непонимание структуры власти и правил ее работы 16 Левада-центр. Москва накануне выборов.

17 Москвичи о городской Думе. Левада-центр, Пресс-выпуск, 10.10.2012.

URL: http://www.levada.ru/10–10 2012/ moskvichi-o-gorodskoi-dume-elektoralnye-predpochteniya-zhitelei-stolitsy.

18 Приоритеты развития Москвы: «Москва — город, удобный для жизни». Правительство Москвы, 2013. С.126–127. URL: http://www.depir.ru/ UserFiles/File/akt_dok/Moscow_programm_2.pdf.

19 Жители Москвы о работе территориальных органов исполнительной власти. Аналитический отчет. Департамент СМИ и рекламы города Москвы, 2012.

Разделению ответственности между властью и населением мешает не только отсутствие доверия, но и низкий уровень понимания москвичами функций и полномочий разных органов городской системы управления. Мэрия исходит из того, что власть на районном уровне разделена между управами, представляющими правительство Москвы, и муниципалитетами как органами местного самоуправления. В руках первых — деньги и право распоряжаться имуществом и землей, вторых — главным образом рекомендательные и контрольные функции. Впрочем, в последнее время полномочия муниципального уровня власти расширяются. Из программы московского правительства «Приоритеты развития Москвы» можно узнать, что муниципальным депутатам передан целый ряд управленческих полномочий, связанных с капитальным ремонтом жилья и благоустройством дворов. Муниципалы получили право разрешать или накладывать вето на возведение культовых сооружений в районе, строительство гаражей, торговых ларьков и других объектов малого бизнеса. Они также уполномочены требовать отчета от районных управ. На депутатов возложены функции взаимодействия с населением и некоммерческими организациями 18. Хотя полномочия, делегированные муниципальным депутатам, прямо касаются населения, люди об этом плохо знают. Согласно данным департамента СМИ правительства Москвы: 7% москвичей полагают, что районная управа и муниципалитет — это одно и то же; 28% не могут объяснить, в чем состоят различия между ними, и 25% затрудняются с ответом 19. Из интервью в районе Марьино: Ну, муниципалитет и управа — это одно и то же, насколько я знаю. А префектура это уже… окружная организация. … У нее несколько районов. За каждый район отвечает префектура. Я так понимаю. А по поводу участков возле дома — я очень много сейчас слышу мнений, что идет процесс межевания, которым занимаются как раз префектуры районов каждых. Возле дома участки хотят свесить на нашу шею. За счет этого будет

На пути к Суперпарку 11

большой налог у нас добавлен к квартире. Как бы идет процесс. Глава управы, как я сказала, ведает всем, но идет разделение, и хотят, чтобы мы были собственниками. А у нас как? За все надо платить. В этом вся и фишка 20. Учитывая низкий уровень информированности жителей города о принципах работы власти и постоянную смену правил игры, не стоит удивляться, что люди предпочитают действовать «наверняка», апеллируя к высшим исполнительным инстанциям, рассчитывая на их влияние и административные ресурсы в решении проблем, а не лоббируя свои интересы через институты представительной или партисипаторной демократии.

Гражданское общество как практика повседневной жизни 21 20 См.: Левинсон А. Текучее и недвижное в московской периферии. Археология периферии. М., 2013. С. 312.

21 Раздел написан совместно с Натальей Волковой.

22 Например, движение «городских стихийных планировщиков», выступающих за право «свободного высказывания или действия, направленного на переосмысление и перестройку городской среды». Цит по.: Манифест партизанских городских перепланировщиков. URL: http://partizaning. org/?page_id=6.

23 Наиболее известным и цитируемым трудом Маршалла является «Гражданство и социальный класс»: Marshall T. H., «Citizenship and Social Class,» in Citizenship and Social Class and other essays, Cambridge: University of Cambridge Press, 1950, С. 1–85.

24 Геллнер Э. Условия свободы: гражданское общество и его противники. М.: Московская школа политических исследований, 2004. С. 14.

Несмотря на все издержки взаимоотношений власти и общества, в Москве интенсивно развиваются низовые инициативы, связанные с жилищными проблемами, экологией, формами проведения досуга. Многие из них имеют устойчивый характер. Гражданские активисты часто проявляют себя как социально ответственные люди, нацеленные на сотрудничество в решении общих проблем. Не менее распространена и спонтанная общественная активность 22. Появляясь благодаря совпадению интересов разных лиц и сетевой мобилизации, различные инициативы равно быстро появляются и исчезают. Возникает вопрос о возможностях и ограничениях трансформации навыков самоорганизации, позволяющих устраивать различные акции или отдаваться увлечениям, в рутинную работу по жизнеобеспечению конкретного дома или благоустройству двора. Ответ на этот вопрос требует, чтобы представление о гражданском обществе или городском сообществе было столь же ясным, как и о городской власти. Только в этом случае можно рассчитывать на возникновение реального диалога между ними. Существуют разные трактовки гражданского общества, наиболее авторитетная и признанная из них опирается на идеи Томаса Хемфри Маршалла 23 о гражданстве как полноте членства в обществе. Среди множества трудов, посвященных этой теме, задачам вовлечения жителей в управление городом в наибольшей степени отвечают идеи Эрнеста Геллнера, который понимал гражданское общество как сферу взаимодействий, во‑первых, институтов разного происхождения и разной направленности, а во‑вторых, индивидов и групп, руководствующихся разными мотивами. Согласно определению Геллнера, «гражданское общество — это совокупность различных неправительственных институтов, достаточно сильных, чтобы служить противовесом государству и, не мешая ему, выполнять роль арбитра и миротворца между основными группами интересов, сдерживать его стремление к доминированию и атомизации остального общества» 24. Московская ситуация далека от идеальной картины сбалансированных вертикальных и горизонтальных отношений

25 Europeans’ Engagements in Participatory Democracy. Report. Flash Eurobarometer 373, European Commission.

March, 2013. URL: http://ec.europa.eu/ public_opinion/flash/fl_373_en.pdf.

26 Капустин Б. Г. Гражданство и гражданское общество. М.: Изд. ГУ-ВШЭ, 2011.

27 Капустин Б. Г. Что такое «гражданское общество»? // Капустин Б. Г. Критика политической философии. Избранные эссе. М.: Территория будущего, 2010. С. 35.

28 Там же.

в обществе, описываемых данным определением. При очевидном доминировании властной вертикали готовность населения участвовать в деятельности различных общественных организаций и реализации гражданских инициатив заметно ниже, чем во многих европейских странах. Согласно Евробарометру, в 2013 году о своем участии в разного рода НКО и НГО заявили 37% опрошенных жителей 27 стран ЕС 25. Для Москвы тот же показатель на порядок ниже. В 2001 году в деятельность гражданских ассоциаций было вовлечено порядка 7% москвичей. Спустя десять лет, судя по опросам ФОМа и «Левада-центра», уровень участия подрос до 10–12%. По этому параметру Москва сравнима с такими странами ЕС, как Румыния, Болгария, Греция, Португалия и Кипр. Жители этих стран разделяют точку зрения, что при эффективной работе институтов ЕС и государственной власти партисипаторная демократия не очень-то и нужна. Другая трактовка гражданского общества менее известна. Она принадлежит российскому философу Борису Капустину 26. Во-первых, Капустин подвергает сомнению тезис о независимости институтов гражданского общества от государства, справедливо полагая, что их существование во многом обусловлено сложившимся политико-правовым режимом. Во-вторых, философ обращает внимание на консервативность и архаичность многих институтов гражданского общества, часто бюрократизированных, иерархичных, даже авторитарных, что полностью противоречит принципам свободы и солидарности. В-третьих, указывает на зависимость НКО от источников финансовой поддержки, а также на частые случаи наличия эгоистических и корыстных интересов у лидеров общественных организаций, что, по мнению Капустина, обесценивает многие гражданские инициативы. Задавшись вопросом, что может означать в таких условиях гражданское общество, Капустин отвечает: «Только форму практики (и тот участок социального пространства, на котором она осуществляется), объединяющую многих частных лиц в деле, направленном на общее благо, борьбу за его осуществление или защиту» 27. Общее благо в данном контексте означает не абстрактный моральный идеал, а конкретные потребности отдельных групп лиц, понимающих для чего они затевают то или иное дело. Поскольку групп много и потребностей много, то и представления об общем благе далеко не всегда совпадают. Отстаивание общего блага превращается в постоянный «торг», полемику и конфликты, требует выстраивания договорных отношений. Соперничество разных групп интересов в этом случае является не досадной неприятностью, которую было бы желательно устранить, а необходимым условием сохранения наиболее привлекательных свойств конкретного места. В силу того, что практика гражданского участия может осуществляться в самых разных организационных формах, зависящих от места и обстоятельств действия, гражданские объединения оказываются не постоянным структурным элементом общества, а «возникающей и исчезающей характеристикой его самопреобразования» 28. Другими словами, гражданское общество — это не совокупность различ-

На пути к Суперпарку 13

29 См., напр.: Малахов В. С. Гражданство как объект социальной и философской теории: критическое введение // Капустин Б. Г. Гражданство и гражданское общество. М.: Изд. ГУ-ВШЭ, 2011. С. 7–51.

30 Приоритеты развития Москвы: Москва — город, удобный для жизни. Правительство Москвы, 2013. С. 125.

URL: http://www.depir.ru/UserFiles/File/ akt_dok/Moscow_programm_2.pdf.

31 См.: Агентство социальной информации. Информационная поддержка гражданских инициатив. URL: http:// www.asi.org.ru/news/moskovskie-nkoob-edinenie-nko-v-soobshhestvo-vozmozhno-tol-ko-e-volyutsionny-m-putem/ 32 Показательна история, произошедшая с клубом «Подвал «Чердак». См.: Высоковский А. А. и др. Тропарево-Никулино: опыт городского самоуправления.

ных институтов, а способ (практика) разрешения наболевших проблем и накопившихся противоречий. Несмотря на критику взглядов Капустина 29, его теория хорошо описывает подъем гражданской активности в Москве зимой 2011–2012 годов и развитие сетевых форм гражданского активизма. Основой консолидации городских сообществ часто становятся протестные движения, возникающие как реакция на негативно воспринимаемые действия властей или бизнеса. Протест — это одновременно «сенсор» общественных проблем и механизм их трансляции на уровень принятия решений. Несмотря на высокую значимость протестных движений, для конкретной городской политики важно не только понимать, чего не стоит делать, но и что стоит. И здесь первая скрипка принадлежит проектным инициативам. Обилие и разнообразие проективных форм общественной деятельности свидетельствует о креативности сообщества и его способности черпать ресурсы развития в повседневной жизни. Московская администрация, как правило, с недоверием относится к городскому активизму и возможности развития города с опорой на энергию общественной самоорганизации. Городские активисты воспринимаются как крикуны, готовые критиковать других и не готовые что-то делать самостоятельно. В программе «Приоритеты развития Москвы» читаем: « Только треть респондентов (по итогам соцопросов в Москве) готова взаимодействовать с властью. Из них только 5% готовы вносить конкретные предложения, остальные выражают готовность контролировать деятельность власти» 30. Впрочем, уровень готовности к партисипаторной демократии, который выявили опросы правительства Москвы, соответствует европейскому, а желание «контролировать» вполне объяснимо, учитывая, что именно контроль за исполнением полномочий, делегированных власти, является ключевой функцией гражданского общества. Несмотря на скепсис, с которым воспринимается деятельность общественных активистов, в городе существуют сотни проектных инициатив, имеющих несомненное практическое значение. Гражданское общество Москвы испытывает не столько недостаток гражданской активности, сколько дефицит признания со стороны населения и власти. Например, руководители московских некоммерческих организаций, собравшиеся 29 октября 2013 года в студии Агентства социальной информации, в один голос говорили, что в Москве формируется городское сообщество, которому нужна площадка для коммуникаций. Гражданское общество ощущается «изнутри», но его не видно «извне» 31. Дефицит признания рождает и трудности с поиском «прописки» в городе. Многие общественно-значимые проекты прекратили свое существование только потому, что лишились «дома» 32 или не имели надежды его обрести. Препятствием для деятельности НКО является и существующее в России законодательство (например, закон об «иностранных агентах»), затрудняющее фандрайзинг для некоммерческой деятельности и стигматизирующее гражданские ассоциации как потенциальных

«врагов» государства. Недостаточно проработано и правовое обеспечение волонтерства. Опыт деятельности добровольческих объединений в чрезвычайных ситуациях показывает, что правила их работы приходится выдумывать на ходу, а принимаемые решения зависят от межличностных отношений, настойчивости людей и многих иных субъективных факторов, а не правовой и институциональной инфраструктуры. Систематическая недооценка влияния гражданских инициатив на жизнь города, дефицит взаимодействий разных институтов, организаций, групп и индивидов заставляют задуматься над вопросом, а так ли уж необходимо гражданское общество для решения задач городского развития, повышения экономической и социальной продуктивности городской среды, нашего Суперпарка? Является ли оно потребителем или производителем городских благ и ресурсов, роскошью богатых районов или, напротив, драйвером экономического роста? От ответа зависит приоритетность задачи формирования и поддержки гражданского общества, меры внимания, уделяемого вопросам взаимодействия общества и власти.

Взаимодействие: пути трансформации общественных проектов в движущую силу развития Вклад гражданского общества в развитие городов многообразен. В том числе он способен прямо влиять на жизнь города и его хозяйство. Среди примеров такого влияния можно назвать: – защиту интересов населения, не учитываемых при реализации крупных градостроительных проектов: например, борьбу с точечной застройкой, разрушением исторической среды, нанесением экологического ущерба от строительства и проч.; – оказание социальных услуг в тех сферах, где государство демонстрирует недостаточную состоятельность, а бизнес проявляет избирательную заинтересованность: например, поддержка и социализация детей-сирот и инвалидов, борьба с бедностью через вовлечение в социальную и экономическую жизнь наименее благополучных представителей общества; – помощь лицам, дискриминируемым существующим правовым режимом и жизненной практикой общества. Подобные функции выполняют многие организации, ориентированные на помощь мигрантам, число которых постоянно растет. В эту категорию также попадают наркоманы, лица, отбывшие заключение, и проч.; – инициирование и распространение социальных изменений посредством внедрения позитивных поведенческих практик, связанных со здоровым образом жизни, энергосбережением и проч., а также борьба с отрицательными явлениями, такими как коррупция, некомпетентность управленческого корпуса, нарушение политических и социальных прав человека и проч.; – содействие личностному развитию, стимулирование проект-

На пути к Суперпарку 15

33 Этот вопрос подробно проанализирован в статье: Аузан А., Тамбовцев В. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. — 2005, № 5. С. 28–49.

ного мышления, наращивание человеческого и социального капитала, а также укрепление доверия в обществе. Все названные эффекты очень важны, но экономически плохо просчитываются. Рассуждения о необходимости повышения роли общества в городском планировании и управлении, как правило, сопровождаются тезисом о непрямых экономических выгодах, приносимых активизацией местных сообществ 33. Впрочем, этот тезис отличается неопределенностью, ведь согласно ему, город становится бенефициаром положительных экономических эффектов за счет сокращения будущих ущербов от ненаступающих негативных последствий социальных и политических процессов, многие из которых находятся вне компетенции городских властей и сообществ. Среди таких процессов: миграция, глобализация, экономические спады и подъемы, рост и сокращение населения, его старение и проч. Существенной характеристикой «ненаступающих последствий» является неопределенность масштабов возможных бедствий, а значит и необходимых затрат на их преодоление. Каковы же потенциальные, но все-таки очевидные позитивные эффекты, заставляющие власть делиться своими полномочиями с обществом и идти навстречу пожеланиям активистов? Во-первых, снижение вероятности криминализации городской среды. Рост числа и разнообразия форм городской активности, реализуемой в открытых публичных пространствах, влечет за собой улучшение социального контроля за территориями и гарантирует безопасность (в известных пределах, конечно) находящихся там людей без привлечения специальных средств. Во-вторых, ослабление тенденций сегрегации. Практика социального «торга» вокруг вопросов развития районов, вовлечение в этот процесс как можно более широкого круга участников позволяет людям лучше узнавать друг друга, расширять круг контактов и дружеских связей, изживать социальные страхи и подозрительность. Это способствует сохранению социально смешанного состава населения и препятствует оттоку наиболее благополучной его части в отдельные районы. Положительная репутация района начинает влиять и на ценовую картину рынка жилья. Отсутствие социальной практики согласования интересов, напротив, повышает вероятность возникновения конфликтов, сегрегации и геттоизации, о чем свидетельствует пример Западного Бирюлева, где, как показали события октября 2013 года, сложилось как минимум три параллельных сообщества, обладающих достаточной организацией для коллективных действий (мигранты, младонационалисты и малые соседские группы). В-третьих, укрепление городской идентичности. Неучастие гражданских активистов в процессе городского управления влечет за собой ослабление городской солидарности и идентичности. Это становится критичным в момент, когда необходимо принимать непопулярные решения или проводить в жизнь дорогостоящие социальные и экономические программы, имеющие общегородское значение. Власть теряет ресурс поддержки населения, а вместе с ним и свою легитимность.

34 Левинсон А. Текучее и недвижное в московской периферии. Археология периферии. М., 2013.

35 См., напр.: Dalton, R., «Citizenship Norms and the Expansion of Political Participation,» in Political Studies, vol.

56, 2008. С. 76–98; Inglehart, R., and Welzel, C., Modernization, Cultural Change and Democracy: The Human Development Sequence, New York: Cambridge University Press, 2005; Социальные сети доверия, массовые движения и институты политического представительства в современной России: опыт «старых» и «новых» демократий в условиях глобализации. Научный доклад. Ч. 1. М.: ИС РАН, 2006; Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию. М.: Изд. «АСТ», 2004.

В-четвертых, разделение ответственности за проводимую политику между властью и обществом. Гражданские активисты заражают людей своей энергией, дают примеры активной жизненной позиции (не всегда, правда, позитивные). Напротив, их отсутствие способствует сохранению апатии в обществе. Власть в такой ситуации практически лишена возможности снять с себя груз избыточной социальной ответственности. В-пятых, возможность более тонкой настройки политики, что способно повышать эффективность принимаемых мер. Неучастие местных сообществ в процессе принятия решений приводит к непониманию властью запросов населения в конкретных местах, чрезмерной шаблонности реализуемых программ и, как следствие, неадекватному расходованию средств городского бюджета. К примеру, имеют место размещение игровых детских площадок в соответствии с нормативами, но там, где практически нет детей, проведение городских праздничных представлений без зрителей или строительство общественных туалетов в стороне от главных пешеходных маршрутов. Какие практические действия могут направить энергию самоорганизации в русло общегородского развития? Очевидно, что многие цели и задачи, например повышение уровня доверия в обществе или улучшение осведомленности жителей о районе или друг о друге, не могут быть достигнуты с помощью городской политики. Они требуют индивидуальной мотивации. Также очевидно, что средства (программы) градостроительной политики не могут быть унифицированы или адресованы некоему социальному большинству, усредненному москвичу. Алексей Левинсон полагает, что представления значительной части жителей спальных районов Москвы мало изменились с брежневских времен, а образ жизни «законсервировался» 34. Но есть и другая категория граждан, определяющая повестку дня. Их идентичность во многом основана не на классовых, социально-экономических, корпоративно-профессиональных или статусных различиях (как было в индустриальную эпоху), а на разделяемых идеалах и ценностях, понимаемых не только в морально-этическом, но и поведенческом смысле. Городское пространство для них является ценностью, оно — важная составляющая интересной и насыщенной жизненной среды. Третьей представительной группой являются те, кого объединяет чувство принадлежности к определенной религии, этносу, землячеству. В этом случае внутренняя солидарность дополняется недоверием ко всем тем, кто не входит в избранный круг. Перечень групп можно продолжить, вводя новые социально-культурные или возрастные индикаторы. Должна ли градостроительная политика удовлетворить всех? Данные многочисленных социологических исследований доказывают, что только социальные группы, которые способны выстроить доверие, основанное на взаимных уступках и соглашениях применительно к избираемым целям, поддерживают развитие отношений и социальной кооперации между разными

На пути к Суперпарку 17

36 См.: Броновицкая А. Призыв советского резерва. Библиотеки как платформа для формирования городских сообществ. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013.

слоями общества 35. Значит ли это, что на уровне политики нужно поддерживать только избранных, доказавших свою гражданственность? И кто будет определять этот элитарный круг? Такой селективный подход способен принести больше вреда, чем пользы, поскольку универсальных критериев отделения «правильного» гражданского общества от «неправильного» нет. Более целесообразно идти путем изменения принципов взаимодействия власти и социума, оставляя вопросы моральных оценок общественному мнению, институтам представительной демократии и российскому законодательству. Существующая сегодня практика поддержки ограниченного числа гражданских инициатив, хорошая и полезная сама по себе, тем не менее, предполагает, что гражданское общество выступает в качестве просителя, а власть — благотворителя. Слова о партнерстве произносятся, но самого партнерства нет. Ни одна сторона не видит себя в этой роли. Изменение оптики меняет и приоритеты политики. Центральной задачей становится обеспечение возможностей деятельного участия людей в городском развитии и создание условий, позволяющих реализовать потенциал гражданской активности. Трансформация энергии гражданской активности в движущую силу развития города и района предполагает адресный подход к каждой городской территории. Московские районы значительно отличаются по всем важнейшим социально-экономическим параметрам. Если, например, в Тропареве-Никулине сложилось местное сообщество, реализующие инициативные проекты, а муниципальные депутаты, избранные из числа локальных активистов, заставляют работать механизмы взаимодействия властных и гражданских институтов, то в Капотне ситуация совсем другая. Здесь тоже есть свое сообщество, и когда-то оно активно стояло на защите экологической безопасности жизни в районе. Но сегодня в районе скорее царит апатия. Поэтому в первом случае речь должна идти о создании инфраструктуры поддержки гражданской активности при лидирующей роли местного сообщества, а во втором — о вовлечении людей в деятельность гражданского общества, об информационно-разъяснительной работе. Инициатива при этом очевидно переходит к власти или городским гражданским структурам. Какого рода инфраструктура необходима для поддержки самоорганизации населения? Та, что помогает устанавливать и развивать человеческие контакты, способствует росту доверия в обществе. Подобно малому и инновационному бизнесу, гражданское общество закаляется в условиях реального функционирования и агрессивной внешней среды, но для выращивания нуждается в тепличных условиях. Инфраструктура самоорганизации населения предполагает создание центров общения и гражданских «инкубаторов». В роли первых способны выступать и уже существующие объекты социальной и культурной инфраструктуры — такие как библиотеки 36, дома культуры и проч. На их базе возможна организация любой активности, связанной с социализацией людей, дополнительным образованием, про-

Стратегия развития московских библиотек, разработанная архитекторами SVESMI совместно с известным издателем Борисом Куприяновым, подразумевает восполнение существующего дефицита мест общения горожан

ведением досуга. Вторые — это новая форма, ориентированная на обслуживание гражданского общества. Гражданская «теплица» могла бы взять на себя функции экспертного совета и института повышения квалификации, предоставлять IT-услуги, различные консультации и шире — правовую и организационную инфраструктуру для общественной деятельности. Важным результатом работы центров общения и гражданских «инкубаторов» может стать повышение социального статуса и общественного веса гражданских активистов, рост доверия к их инициативам, увеличение прозрачности их деятельности и улучшение взаимодействия с городскими властями. Помимо политики, направленной на поддержку собственно инициатив, нужна политика реорганизации городского пространства, поскольку активное преобразование социальной жизни предполагает и преобразование ее физической среды. Изменение поведенческих практик, растущее стремление обустроить жизнь вокруг себя выражают запрос на реализацию как крупных проектов — строительство метро, новых магистралей и проч., — так и создание малых городских форм и инженерных сооружений, улучшающих связанность городского пространства, его проницаемость, безопасность, дружественность и экологичность. Такой подход предполагает приоритетность публичного использования городского пространства как общего блага при решении вопросов межевания и приватизации земли.

На пути к Суперпарку 19

Глава 2. Обеспечить связанность территорий

37 См.: Большая Москва // Проект Россия» — 2012, №66; Концепция развития Московской агломерации. Отчет Правительству Москвы. М.: ГУП «НИиПИ Генплана Москвы», 2013.

38 В советское время генеральные планы территорий ближнего Подмосковья, входящих в зону ЛПЗП, разрабатывала соответствующая мастерская НИиПИ Генплана Москвы. Несмотря на то что в постсоветский период некоторые районы (в частности, Мытищинский) и поселения продолжали сотрудничать со столичным НИиПИ, координация развития территорий, входящих в зону ЛПЗП, была практически утрачена.

Необходимость разработки стратегии развития Москвы в региональном масштабе ощущалась еще в начале ХХ века. Большая Москва в ожерелье городов-спутников в проекте Сергея Шестакова (1926)

Переводя политику согласования общих и частных интересов из социальной в территориально-пространственную плоскость, на наш взгляд, следует прежде всего говорить о поиске таких механизмов, которые обеспечивали бы сбалансированное развитие в масштабах агломерации. Такое развитие призвано, с одной стороны, стимулировать повышение связанности протяженной урбанизированной территории, а с другой — способствовать сохранению специфичности отдельных зон и конкретных мест, формирующих единство на основе разнообразия. И первое, и второе, как сказано выше, непосредственно касается нашего «панельного бублика». Границы агломерации могут устанавливаться по-разному, что показал, в частности, Международный конкурс на концепцию развития московской агломерации 37. Однако, в любом случае, речь идет о согласованном развитии главным образом двух субъектов Федерации — Москвы и Московской области. Необходимость такого подхода, продиктованная в первую очередь потребностью в сбалансированном распределении как зон с разной интенсивностью жизни, так и объектов нового строительства (с одной стороны, жилой и коммерческой недвижимости, с другой — инфраструктуры), осознается очень давно, едва ли не с плана «Большая Москва» Сергея Шестакова (1926). Однако и поныне данное осознание выливается в конкретные шаги лишь эпизодически. Последним по времени таким эпизодом стало создание в феврале 2011 года Координационного совета по развитию транспортной системы Москвы и Московской области, куда, помимо руководителей двух регионов, вошли руководство Минтранса РФ, представители МЭР, Минрегиона, Федерального дорожного агентства и проч. Совет был сформирован для координации работы по предупреждению и устранению причин затруднений в движении транспорта в регионе. Была принята программа развития транспортного узла, которая, в частности, предусматривает реконструкцию вылетных магистралей, и создана Автономная некоммерческая организация «Дирекция Московского транспортного узла». Впрочем, после активного старта работа совета начала постепенно затихать. Несмотря на то что на уровне специалистов двух управлений по архитектуре и градостроительству, а также столичного и областного НИиПИ, всегда существовала определенная координация, территориальное развитие Москвы и Московской области во многом идет в автономных режимах. Вследствие чего нанесен значительный ущерб Лесопарковому защитному поясу столицы, крупные куски которого застроены со стороны области 38, размещение нового строительства слабо увязано с транспортной системой региона, затруднено движение по МКАД — из-за отсутствия нормальных съездов к шоппинг-моллам, которые во множестве возникли с внешней стороны автодоро-

39 См.: Технический отчет Международного коллектива профессора Международной академии архитектуры (IAA) Чернихова А. А. Рукопись. М.: 2012.

40 См.: Iván Tosics, Governance challenges and models for the cities of tomorrow, Budapest: Metropolitan Research Institute, 2011.

41 См. Трутнев Э. К вопросу об агломерации. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: 2013.

ги, — на вылетных магистралях наблюдается эффект «бутылочного горлышка», когда в области дороги сужаются, причем часто сразу после границы Москвы… В экспертной среде многие полагают, что для нормального взаимодействия в сфере управления агломерацией требуется специальный закон. Такую точку зрения, в частности, отстаивал консорциум под управлением Андрея Чернихова в ходе Международного конкурса на концепцию московской агломерации, предлагая передать полномочия по планированию региона одному органу власти — межрегиональной структуре в форме агентства или корпорации развития 39. Распространена точка зрения и о том, что для эффективного управления регионом требуется изменение его административных границ, которые должны охватить всю реально существующую агломерацию, чтобы подогнать «город де-юре» под «город де-факто». Оставляя в стороне геополитические последствия такого шага, связанные с образованием «суперсубъекта» в и без того централизованной стране, заметим лишь, что большинство западных исследователей скептически оценивают подобные инициативы. Данная оценка главным образом проистекает из того очевидного факта, что функциональные границы агломерации отличает постоянная подвижность, за которой не угнаться с помощью такого сложного и долгого процесса, как изменение административных границ 40. В целях минимизации возможных побочных эффектов для управления на уровне агломерации, как правило, рекомендуется находить такие модели, которые не требуют существенной перекройки сложившегося административного деления региона. Более того, как показывает Эдуард Трутнев, автор текста, опубликованного в нашей серии «Библиотека Суперпарка», агломерационное управление можно выстраивать и в рамках существующего законодательства 41. Даже несмотря на то что некоторые законодательные новеллы суживают применение такой модели. Речь, в частности, идет об упразднении в Градостроительном кодексе РФ ранее введенного института добровольной совместной подготовки документов территориального планирования несколькими субъектами публичной власти (№41-ФЗ). В рамках настоящего исследования Трутнев предложил следующую схему взаимодействия, которая могла бы использоваться властями Москвы и Подмосковья. Эта схема подразумевает заключение соглашения между двумя субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления данных субъектов. Соглашение призвано включать следующие взаимные обязательства сторон: 1. Совместно подготовить и согласовать друг с другом общую концепцию развития территории в границах агломерации. Концепция подготавливается как научно-исследовательская работа, предшествующая разработке документов территориального планирования, а также предложений о внесении в них изменений, и в дальнейшем используется как материал по обоснованию данных документов. Имеется широкий спектр вариантов в отношении административно-технологических аспектов подготовки

На пути к Суперпарку 21

42 Описание технологии делегирования полномочий и проведения конкурса на размещение государственного, муниципального заказа см.: вопрос 16.2 в книге Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Экзамен, 2008. URL: http:// www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id=9&mat_id=440&page_ id=14399.

43 Имеется широкий спектр вариантов в отношении количества разработчиков документов территориального планирования: от одного исполнителя, подготавливающего все документы территориального планирования на основе общей Концепции, до нескольких исполнителей, каждый из которых подготавливает свой документ. Во всех случаях разработка осуществляется во взаимодействии и под контролем рабочей группы (комиссии) из ответственных представителей всех участников соглашения.

44 Цит. по: Трутнев Э. К вопросу об агломерации.

концепции. Во всех случаях ее подготовку должна обеспечивать рабочая группа (комиссия) из ответственных представителей участников соглашения. Разработчик концепции может быть представлен одним лицом, либо несколькими 42.

2. Совместно подготовленная и согласованная сторонами концепция используется как основание для подготовки технических заданий (ТЗ) для документов территориального планирования. ТЗ должны быть согласованы рабочей группой (комиссией), указанной в предыдущем пункте.

3. Перед утверждением проекты документов территориального планирования согласуются всеми участниками соглашения не только по предметам, определенным федеральным законодательством, но и на соответствие общей концепции 43. Согласование осуществляет высшее лицо исполнительной власти каждого участника соглашения. Предметом согласования являются не только положения, определенные Градостроительным кодексом РФ, но и положения, определенные соглашением (в частности, относительно ограничений и запретов, обусловленных необходимостью воспрепятствовать несбалансированному развитию региона в части нарушения равновесия между объемами застройки и инфраструктурой). В соответствии с соглашением, никакой проект документа территориального планирования не подлежит представлению на утверждение, если отсутствует положительное заключение хотя бы одного участника соглашения. То есть соблюдается право вето.

4. Приведенные в соответствие с общей Концепцией документы территориального планирования транслируются в правила землепользования и застройки (ПЗЗ) — юридически значимые градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима использования земельных участков и предъявляющие всем субъектам градостроительной деятельности как правовые гарантии, так и правовые запреты. Таким правовым способом концепция защищается от «эрозии» посредством волюнтаристских решений, принимаемых в том числе под давлением землевладельцев-застройщиков, мало заинтересованных в соблюдении абстрактных для них градостроительных балансов, ограничений и запретов.

5. Соглашением может определяться также и совместная подготовка планов реализации документов территориального планирования в части распределения обязательств и ответственности (в том числе и в отношении объемов финансового участия в инфраструктурных проектах). Такая простая схема, как полагает Эдуард Трутнев, позволяет обеспечить подлинно устойчивое и сбалансированное развитие агломерации. При этом, указывает эксперт, к данному взаимодействию могут быть привлечены и федеральные власти. «Одним из многих способов такого взаимодействия, — пишет Трутнев, — может быть подготовка и направление предложений к схеме территориального планирования Российской Федерации применительно к соответствующему региону в части развития сети инфраструктурных объектов федерального значения» 44.

Сочетание среднесрочного и долгосрочного планирования

45 Напомним, что и подготовленный во время руководства столицей Ю. М. Лужкова Генеральный план развития Москвы до 2025 г. содержал поистине стахановские цифры. В частности, за 15 лет он предполагал возведение в городе 100 млн м 2 жилья (при том, что на пике строительной активности в 2007 г. было построено 5,7 млн м 2 ), прокладку 350 км линий метрополитена (в 2010 г. общая протяженность сети составляла 300 км), формирование каскада перехватывающих парковок емкостью 250 тыс. машиномест (в 2010 г. существовала всего одна такая парковка, рассчитанная на 650 автомобилей). См.: Журнал «Проект Россия». № 57. 3/2010. С. 73–192.

46 Цит. по: Ложкин А. Градорегулирование в Российской Федерации. Рукопись. Пермь, 2013. С. 15.

Другой важной задачей градостроительной политики на уровне города и агломерации является сочетание среднесрочных и долгосрочных стратегий территориального планирования. Нашим экспертом в данном вопросе выступает Александр Ложкин, урбанист, трудившийся в Пермском бюро городских проектов, а сейчас возглавляющий Пермский краевой научно-производственный центр по охране памятников. Выбор эксперта неслучаен. Едва ли не единственным российским городом, в котором была разработана и положена в основу градостроительной документации стратегия территориального планирования, является как раз Пермь. Речь идет о Стратегическом мастер-плане, выполненном в 2010 году компанией KCAP (рук. Кейс Кристиансе) из Нидерландов. Заметим, что на предыдущем Урбанфоруме, состоявшемся в декабре 2012 г., руководитель стройкомплекса Москвы Марат Хуснуллин и главный архитектор города Сергей Кузнецов заявляли, что мастер-план получит и столица. Однако с тех пор никакой информации о судьбе данного документа не появлялось… Российское законодательство не требует подготовки стратегических документов территориального планирования. Такая роль отводится генпланам. Однако, констатирует Александр Ложкин, на деле это приводит к смешению в одном документе долго-, средне- и краткосрочных стратегий и, как следствие, заведомой нереализуемости заложенных решений в течение планового периода. В качестве показательного примера подобной порочной практики эксперт приводит Генеральный план Новосибирска, который в период 2010–2030 гг. предполагает строительство… свыше 700 км дорог и более 40 станций метрополитена. Данные показатели совершенно не подкреплены бюджетным финансированием. Очевидно, что подавляющее большинство этих дорог и станций построено в среднесрочной перспективе не будет. Включение такой «фантастики» в генеральный план 45 отнюдь не безобидно. Подобные решения в части инфраструктуры обусловливают возможность высокоплотной застройки периферии города, что в перспективе может привести к тяжелым транспортным проблемам. «Избежать подобной ситуации, — пишет Ложкин, — позволяет переход от одноуровневой (генеральный план) к двухуровневой (стратегический мастер-план + генеральный план) модели территориального планирования» 46. Такая схема, как говорилось выше, была реализована в Перми. При этом и мастер-план, и разработанный на его основе генеральный план (Бюро городских проектов, рук. А. Головин) являются лишь элементами обширного инструментария планирования, регулирования и управления развитием, которым располагает муниципалитет. Александр Ложкин выделяет основные качества мастер-плана: 1) Этот документ определяет цели и задачи градостроительной политики в увязке с социально-экономической политикой города.

На пути к Суперпарку 23 Модель агломерационного управления. Вариант взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Это самый простой вариант взаимодействия. Помимо этого варианта возможны более сложные, осуществляемые и на уровне органов представительной власти, и на уровне органов исполнительной власти. Такие более сложные варианты могут быть и более эффективными, поскольку повышается правовой статус и самого Соглашения, и обязательств, принимаемых на его основе (например, в части взаимных бюджетных обязательств применительно к совместно осуществляемым инфраструктурным проектам).

Документы, регламентирующие взаимодействие во имя согласованного и устойчивого развития

Соглашение о взаимодействии администраций в области агломерационного управления

Общая Концепция развития территории в границах агломерации

Права, обязательства, предметы взаимодействия и согласований

Принятие участниками Соглашения на себя обязательств: • Совместно подготавливать и руководствоваться общей концепцией развития территории агломерации • Не представлять на утверждение документы территориального планирования, не согласованные всеми участниками соглашения (признание «права вето») • Принятие на себя иных обязательств • Соблюдение баланса между объемами застройки и параметрами инфраструктуры • Установление пределов (в т. ч . в отношении объемов) и типов застройки • Иные позиции

Технические задания на подготовку документов территориального планирования на основе общей концепции

Документы территориального планирования (ДТП) на основе общей концепции

Согласование участниками Соглашения ДТП на соответствие общей концепции, в т. ч . в отношении ограничений, запретов

Правила землепользования и застройки –закрепление взаимоувязанных решений в виде правовых гарантий и запретов

Планы реализации документов территориального планирования

Согласование участниками Соглашения приоритетов, объемов финансового участия в инфраструктурных проектах

Структура документов регулирования и управления развитием. Автор схемы — Александр Ложкин

47 Цит. по: Ложкин А. Зачем и как. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013.

2) Он является не проектом, а целевым прогнозом. Это стратегический документ, который является, по сути, продуктом политического соглашения.

3) Данная стратегия носит долгосрочный характер, она представляет общее видение направлений преобразования города в достаточно отдаленной перспективе (на 25–30 лет).

4) Важным компонентом документа являются не только целевые установки преобразований, но также стратегии и методы их достижения.

5) Генеральный план является инструментом воплощения в жизнь стратегий, заложенных в мастер-плане. Он детализирует и уточняет первые 2–3 этапа реализации мастер-плана. Первый этап продолжительностью от четырех до восьми лет должен быть расписан в генеральном плане с максимальной степенью детальности. Именно эта часть документа территориального планирования подлежит утверждению и отражается в планах и программах различных органов городской администрации. «Планирование этого уровня, — отмечает Александр Ложкин, — является в основном директивным и требует построения механизмов контроля за исполнением. Планирование последующих этапов в большей мере прогнозно-индикативное, а их конкретизация производится по окончании реализации первого этапа. Таким образом, генеральный план из документа, разрабатываемого раз в 20–30 лет, формально жестко определяющего планы развития города, а на деле игнорируемого, превращается в регулярно актуализируемый, реально исполнимый документ» 47. Если Москва желает пойти по сходному пути, основанному на сочетании документов среднесрочного и долгосрочного планирования, целесообразно включить в перечень материалов по обоснованию проекта Генерального плана (Ст. 25 Градостроительного кодекса Москвы) стратегию пространственного развития (мастер-план). Соответствующее дополнение Александр Ложкин предлагает внести и в пункт 5 статьи 9 Градкодекса РФ.

На пути к Суперпарку 25 Одноуровневая и двухуровневая модели территориального планирования городов

Разработка Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми велась последовательнопараллельно

Разработка мастер-плана(КСАР)

Концепция основных напрвлений разработки предложений к Генеральному плану Перми

Первая редакция предложений к генеральному плану

Вторая редакция предложений к генеральному плану

Окончательная редакция предложений к генеральному плану

Сопровождение. Интеграция с генеральным планом

Задача 1 Концепция проекта Генерального плана городского округа «Город Пермь». Структура документа и материалов по обоснованию генерального плана

Задача 2 Подготовка первой редакции проекта генерального плана. Соглосование комиссией первой редакции проекта и формулирование задания в части уточнения содержания последующих задач и действий

Задача 3 Подготовка второй редакции проекта генерального плана, обосновывающих материалов к проекту. Обеспечение согласования комиссией второй редакции проекта генерального плана

Задача 4 Обеспечение обсуждения на публичных слушаниях проекта генерального плана. Внесение необходимых изменений. Обеспечение предоставления проекта генерального плана на утверждение

Подготовка и утверждение плана реализации Генерального плана г. Перми

Разработка проекта генерального плана

Этот документ предусматривает, что генеральные планы должны разрабатываться на основе стратегий. Однако речь там идет о программах социально-экономического развития регионов, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики. Двухуровневая модель территориального планирования федеральному законодательству не противоречит, однако, отмечает эксперт, в Перми возникли вопросы по поводу правомочности разработки Стратегического мастер-плана муниципалитетом.

Глава 3. Город для жизни: продуктивность микрорайонных ландшафтов

48 См.: Блинкин М. Транспортный аспект управления территориями микрорайонов. Археология периферии. М., 2013. Сходный показатель регистрируется в Лондоне и Париже, в Нью-Йорке он составляет 210 автомобилей на тысячу жителей.

Участок: 10 га Площадь застройки: 11,5% Общая площадь: 195 тыс. м 2 Плотность застройки: 19,5 Этажность: 17–22

Панельный дом серии П-44Т коэф. ограждения К=0,23 Участок: 10 га Площадь застройки: 25,2% Общая площадь: 240 тыс. м 2 Плотность застройки: 24 Этажность: 9

Дом с двором 8 секций коэф. ограждения К=0,13

Сравнение плотности района на улице Островитянова, застроенного 17- и 22-этажными секционными крупносборными домами, преимущественно серии П-44т, с 9-этажными периметральными кварталами. Схема из статьи: Татунашвили Н. Гуманная плотность // Проект Россия. — 2009, №52. С. 80–83

От масштаба агломерации следует перейти к значительно более скромному масштабу — масштабу микрорайонов, жилых территорий, не только в значительной мере формирующих «панельный бублик», но и определяющих специфику интересующей нас зоны. Недостатки городской среды «бублика» хорошо известны: рыхлость и низкая степень связанности урбанистической ткани, выражающаяся, в частности, в недостаточной плотности улично-дорожной сети, доля которой в общем балансе территорий не превышает 10%; монотонность и монофункциональность застройки; проблематичность создания активного уличного фронта; слабая артикулированность придомовых участков и пространств общего пользования; потребность в централизации инженерного снабжения зданий, мероприятий по благоустройству внутрирайонных территорий и проч. При этом отличительным признаком такой среды, являющимся во многом производным от принципа «свободной планировки», в соответствии с которым микрорайоны проектировались и сооружались, является выраженный дисбаланс между плотностью и процентом застроенности территорий. Если первый показатель достигает 25 тыс. м2/га, что сопоставимо с плотной квартальной застройкой исторических городов Старого Света, то второй колеблется в пределах 10–15%, что в полтора–два раза ниже, чем в европейских кварталах. Соответственно, при схожих и даже более высоких объемах строительства микрорайоны характеризуются наличием значительного количества свободной земли. С одной стороны, это обстоятельство может считаться недостатком. Протяженные незастроенные пространства внутри жилых территорий, составляющих порядка трети площади Москвы в пределах МКАД (сам «бублик» занимает порядка 90%), требуют значительных расходов на поддержание и благоустройство. Наличие пустошей затрудняет жизнь горожан, вынуждая их преодолевать значительные расстояния даже до объектов повседневного пользования (магазинов, учреждений соцкультбыта и проч.). Последнее усугубляется еще и тем, что данные территории недостаточно снабжаются общественным транспортом. Люди активно используют автомобили. Как отмечает Михаил Блинкин, уровень автомобилизации микрорайонов на данный момент составляет около 400 машин на тысячу жителей 48. Автомобили, главным образом, оставляются на стихийных открытых парковках, занимающих внутриквартальные проезды, дворы, тротуары и т. д . Суммарная площадь этих парковок столь велика — по расчетам Блинкина она может составлять более 40% территории застройки, — что становится существенным препятствием для формирования комфортной жизненной среды.

На пути к Суперпарку 27

Три вида продуктивности

49 «Районы (микрорайоны, жилые массивы), расположенные в «панельном бублике», нуждаются для начала в тщательной классификации по объективным признакам, характеризующим транспортные достоинства/недостатки соответствующих территорий». — Блинкин М. Указ. соч. Транспортный аспект управления территориями микрорайонов.

50 См.: Броновицкая А. Призыв советского резерва. Библиотеки как платформа для формирования городских сообществ. Серия «Библиотека Суперпарка». М., 2013.

51 См. Джекобс Д. Смерть и жизнь больших американских городов. М.: Новое издательство, 2011. Первое издание книги в США датируется 1961 г.

52 См.: Толкачева К. Новая жизнь больших ансамблей; Agence Jean Nouvel, AREP, Michel Cantal-Dupart. Париж–Метрополия: Рождение и возрождение 1001 парижского счастья // Проект International. — 2011, № 29. С. 120.

Впрочем, на наш взгляд, недостатки «бублика» можно обратить в достоинства. Почему бы не взглянуть на большое количество земли как на потенциальный ресурс городского развития? Ресурс для создания Суперпарка. Это, в первую очередь, предполагает повышение продуктивности микрорайонных ландшафтов, их трансформацию в генератор средовых и жизненных ценностей. Подобная продуктивность может рассматриваться и оцениваться сквозь призму, как минимум, трех сфер — социальной, экономической и экологической, — которые следует рассматривать в комплексе. Повышение социальной продуктивности, выражающееся в формировании более спаянных, активных и солидаризированных городских сообществ, призвано способствовать как росту экономической отдачи территории, так и решению экологических проблем города. И наоборот. Вопрос о том, каким образом может повыситься социальная продуктивность микрорайонных ландшафтов, рассматривается в первой главе данной работы (см. с. 7). Необходимой предпосылкой этого процесса является создание условий для конструктивного участия населения наряду с властью и бизнесом в преобразовании города. Первым шагом здесь должно стать повышение уровня доверия в обществе, а также информированности людей о том, что предпринимает или планирует предпринять городская администрация, включая местные органы власти. Следует поддерживать развивающиеся в Москве конструктивные «низовые» инициативы, связанные с жилищными проблемами, экологией, формами проведения досуга. Это требует, с одной стороны, адресного, индивидуального подхода к каждой территории. Того, о чем также пишет Михаил Блинкин применительно к транспортному развитию столичной периферии 49. С другой стороны, речь должна идти о создании городской инфраструктуры самоорганизации, связывающей гражданскую активность и общественное пространство. По мнению Анны Броновицкой, разделяемому авторами работы, основой такой инфраструктуры могла бы стать сеть городских библиотек 50. Впрочем, «центры общения» в микрорайонах могут располагаться и в других местах, начиная от помещений на первых этажах жилых зданий и заканчивая быстровозводимыми объектами павильонного типа. Желательность наполнения районов многоэтажного индустриального домостроения подобными объектами осознается в мире с давних пор — в США об этом говорила еще Джейн Джекобс 51. Широкий ассортимент таких построек предлагает команда Жана Нувеля в проекте, сделанном в рамках Международной консультации по Большому Парижу (2008). Они служат и офисами, и магазинами, и теплицами, и местами собраний. Чтобы оживить социальные контакты в квартале, по мнению Нувеля и Ко, может быть достаточно и строительного вагончика 52. Сходной идеологией пронизан эскизный проект, сделанный консорциумом под руководством французского бюро l’AUC в рамках Международного конкурса на концепцию разви-

Схема наполнения одного из пригородов Парижа различными легкосборными объектами и конструкциями. Из проекта консорциума Agence Jean Nouvel, AREP, Michel CantalDupart, подготовленного в рамках Международной консультации по Большому Парижу (2009)

53 URL: http://moscowidea.ru/ideas/proposals/18/. Авторы работы благодарят директора проекта «Чего хочет Москва» Ольгу Полищук за предоставленные материалы.

Предложения по преодолению рыхлости и монофункциональности микрорайонной застройки, выдвинутые консорциумом l’AUC в ходе Международного конкурса на развитие московской агломерации (2012)

тия московской агломерации (2012). Рисуя возможный образ будущего панельного микрорайона на примере застройки в районе метро «Кантемировская», коллектив под руководством Джамеля Клуша делает акцент на заполнении пустырей между панельными многоэтажками легкими металлостеклянными конструкциями, создающими новые городские интерьеры, где размещаются офисы, оранжереи, мастерские и защищенные от непогоды общественные пространства. Во многом созвучен описанным предложениям и проект «Создай свою жизнь», выложенный пару месяцев назад на сайте «Чего хочет Москва» 53. Автор проекта Денис Семыкин предлагает ставить на территориях микрорайонов некапитальные «контейнерные» модули Prefab размерами 3 х 3 х 6 м. Данные модули, которые можно размещать и группами, и одиночно, хорошо подходят для шоу-румов, небольших магазинов, кафе, учреждений соцкультбыта и проч. Главная идея Семыкина — стимулировать развитие малого бизнеса в жилых районах. Подобные некапитальные объекты легко и, что важно, легально размещаются практически где угодно, в том числе и на участках многоквартирных домов. Вопрос их внедрения в ткань жилой застройки поднимает тему, связанную с таким

На пути к Суперпарку 29 На сайте «Чего хочет Москва» Денис Семыкин предлагает ставить на территориях парков и микрорайонов «контейнерные» модули Prefab (3 х 3 х 6 м), в которых могли бы помещаться магазины, шоу-румы, кафе

54 См. Толкачева К. Новая жизнь больших ансамблей.

55 Заметим, что сходные стратегии реновации территорий панельной застройки предлагаются в Стратегическом мастер-плане Перми (KCAP, 2010). См. Ложкин А. Зачем и как.

понятием, как экономическая продуктивность микрорайонных ландшафтов. Наличие свободных обширных территорий можно использовать в целях роста финансовой отдачи от кварталов индустриального домостроения. Одним из инструментов повышения данного вида продуктивности является новое строительство, в том числе сборных временных конструкций, что рассмотрено выше. Говоря же о капитальных объектах, следует учитывать и без того высокую плотность застройки большинства микрорайонных территорий. Однако опыт проведения политики резиденциализации во Франции показывает, что дозированное и продуманное возведение новых зданий может благотворно сказаться на панельных районах 54. В частности, строительство таунхаусов и городских вилл в квартале Les Aviateurs, расположенном в парижском пригороде Орли, позволило, с одной стороны, лучше артикулировать периметр застройки, сделав ее менее свободной и более регулярной, то есть четче разделенной на приватные и общественные зоны, а с другой — привлечь людей со средневысоким и высоким достатком и, как следствие, повысить качество человеческого капитала в ранее неблагополучном районе. Необходимо отметить, что данному мероприятию предшествовал серьезный подготовительный период: сначала разработка мастер-плана, долгосрочной стратегии развития куда более обширных пространств, нежели квартал Les Aviateurs, а затем — детальный проект планировки территории, включающий проект межевания ранее неразделенных земельных участков 55.

Строительство таунхаусов и городских вилл в квартале Les Aviateurs, расположенном в парижском пригороде Орли, позволило, с одной стороны, лучше артикулировать периметр застройки, четче разделив ее на приватные и общественные зоны, а с другой — привлечь людей с хорошим достатком и, как следствие, повысить качество человеческого капитала в ранее неблагополучном районе

56 См.: Щукин А. Некоторые вопросы управления многоквартирными домами. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: 2013.

57 Например, за счет повышения налога на недвижимость вследствие увеличения цен в районе, обусловленном улучшением качества среды и уровня связанности с остальными территориями столицы.

58 Если, скажем, установка солнечных батарей — задача, которая может быть решена в рамках одного дома, то другие технологии подразумевают более масштабные подходы. Скажем, создание системы тепловых насосов, питающих 120 тыс. м 2 застройки в американской Тусле, потребовало площади размером в 1 га. Срок окупаемости этого проекта, сократившего энергопотребление на 60%, составил семь лет (по данным компании SWA Group).

59 См.: Эванс Б. Экология периферии. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: 2013.

Целесообразность комплексного подхода к территориям панельной застройки, высвеченная примером Les Aviateurs, подкрепляется исследованием Алексея Щукина, посвященным вопросам управления многоквартирными панельными домами 56. По данным Щукина, полученным в результате опроса специалистов в сфере ЖКХ, минимальный модуль управления жилфондом составляет 70–100 тысяч м2 общей площади домов, что в целом соответствует размерам одного микрорайона. «При меньшем массиве, — заключает исследователь, — управляющая компания не может вести полноценную деятельность. Платежей от жителей не хватит даже для аренды офиса и зарплат минимально необходимому количеству работников (диспетчер, специалист по сбору платежей, инженеры)». Судя по всему, это осознает и московская власть, формирующая крупного игрока на рынке ЖКХ — государственное бюджетное учреждение «Жилищник». Такая же комплексность требуется и в проведении транспортной политики в микрорайонах. Но если создание более проницаемой улично-дорожной сети, а также развитие маршрутов наземного общественного транспорта могут принести главным образом лишь косвенную экономическую прибыль 57, то организация систем кар-шеринга и особенно платных парковок способна дать городу не только инструмент проведения антиавтомобильной политики, но и прямой денежный доход. Другие способы извлечения доходов и снижения существующих издержек на содержание многоквартирных домов и жилых территорий следует искать в альтернативной энергетике 58, повышении энергоэффективности застройки, а также в городском огородничестве, всплеск которого наблюдается повсеместно — от Гаваны, о которой говорит еще один наш эксперт, профессор Брайан Эванс 59, до Канады. Пример развития парка Даунсвью в Торонто показывает, что тема городского огородничества может быть вполне актуальна для сходных с Россией хо-

На пути к Суперпарку 31

60 См.: Лифшиц А. Морковный город. Выставка проектов городского фермерства в Торонто // Проект International. — 2010, № 24. С. 118–119.

61 Цит. по: Карамзин Н. М. Письма русского путешественника. Повести. М.: Правда, 1980. С. 500.

62 URL: http://moscowidea.ru/ideas/proposals/96/.

63 Guattari, F., ‘The Three Ecologies,’ Trans. by Chris Turner, in New Formations, No. 8, Summer 1989. С. 131–147.

URL: http://www.amielandmelburn.org. uk/collections/newformations/08_131. pdf. Во многом сходные мысли высказывает Д. С. Лихачев в эссе «Экология культуры», впервые опубликованном в журнале «Москва» в 1979 г. (№ 7. С. 173–179).

лодных погодных условий 60. Значительный участок парка Даунсвью отводится под «земледельческий кампус» — место, где все желающие могут возиться с землей. Территория кампуса поделена на зоны, предназначенные для выращивания культур разных уголков мира. Таким образом учитывается многонациональный характер крупнейшего города Канады, около половины населения которого составляют люди, родившиеся за пределами Страны кленового листа. Выращенные продукты в том числе используются для совместных трапез огородников, способствующих расширению и укреплению контактов между жителями мегаполиса. Таким образом, экономический выигрыш, связанный с сокращением и, как следствие, удешевлением продовольственных цепочек, крепко связывается с социальным. Следует отметить, что последнее имманентно присуще понятию сада и парка (в нашем случае, Суперпарка). Ведь совместное возделывание земли, по крайней мере, со времен раннего романтизма связывается с дружбой как самой совершенной формой отношений между людьми. Процитируем Николая Карамзина: «Вольтер в конце своего остроумного и безобразного романа говорит: “Друзья! Пойдем работать в саду!», слова, которые часто отзываются в душе моей после утомительного размышления о тайне рока и счастия. Можно еще примолвить: «Пойдем любить своих домашних, родственников и друзей, а прочее оставим на произвол судьбы!» 61 Любопытно, что этой цитатой предваряют свой проект развития агрокультурных центров в районе Ясенево молодые архитекторы Анастасия Козлова и Юлия Немова. Представители нового «креативного класса» не чужды романтизированных земледельческих устремлений. Проект размещен на уже упомянутом сайте «Чего хочет Москва» 62. В данном контексте можно также вспомнить Феликса Гваттари с его тремя экологиями — природы, социума и морали 63 . Заметим, что концепция микрорайона, специфически позднесоветского перепрочтения города-сада, во многом связана с этим «тройственным союзом». Будучи фактически архитектурным проявлением упразднения частной собственности на землю, микрорайон изначально задумывался как гармоничная природно-пространственная и социальная среда, где житель вступает в полнокровные контакты с людьми, уравненными с ним в собственности и правах, а также с городом и, что немаловажно, природой. Показательна схема культурно-бытового обслуживания района Химки-Ховрино, разработанная Таисией Вольфтруб в 1960-е гг. Здесь соединены «природа» и «культура». Решение внутрирайонных пространств как элементов единого городского водно-зеленого каркаса дополняется тщательной разработкой многоступенчатой системы обслуживания жителей, включающей более шести десятков различных образовательных, культурных, торговых и бытовых учреждений. Сохранение возможности воплощения подобной стратегии в жизнь сегодня демонстрирует в своей работе Брайан Эванс, фокусирующийся на такой теме, как экологическая продуктивность

Схема культурно-бытового обслуживания района Химки-Ховрино, разработанная Таисией Вольфтруб в 1970-х гг. Зелень организована согласно следующей иерарихии: «палисадник» — жилой двор — бульвары и то, что раньше называли микрорайонными садами, — городские сады — защитные насаждения. У каждой территории свое предназначение. «Палисадник» — это зеленая кайма вокруг подножия дома, в оформлении которой принимают участие сами жители дома. Жилые дворы служат местом отдыха наименее мобильным группам населения (маленькие дети, пожилые люди). Микрорайонный сад или бульвар можно описать как благоустроенную транзитную зону, удобную для связи с детскими садами, школами, магазинами. Это также место для прогулок. Городские сады меньше связаны с повседневностью, сюда скорее приходят по выходным и праздникам. Защитные насаждения несут основную экологическую нагрузку, хотя на экологию города работает каждое посаженное здесь дерево

микрорайонных ландшафтов 64. Профессор университета Глазго приходит к выводу, что комплексное развитие территорий панельной застройки может «вернуть» их в природу, а именно встроить в разветвленную водно-зеленую систему мегаполиса. Как следствие, данные территории оказываются способны не только служить в рекреационных целях, но и стать частью инфраструктуры поддержания экологического баланса в столице. Речь может идти об использовании микрорайонных земель для создания непрерывных «зеленых» коридоров, выполнения функций водосбора, водоочистки, утилизации снега, борьбы с возникновением «теплового купола», стимулирования эффективного проветривания и воспрепятствования запылению городских территорий…

64 См.: Эванс Б. Указ. соч.

Межевание: pro et contra Тема продуктивности микрорайонных ландшафтов закономерно подводит нас к вопросу о ценности территорий панельной застройки и как экономического актива, и как общего блага. С одной стороны, и это говорилось выше, в каждом микрорайоне довольно много свободной земли. С другой — данный ресурс конечен. «Панельный бублик», занимающий порядка 900 км2, ограничен и снаружи, и изнутри — его «подпирают» ТТК и МКАД, территории с иной структурой и иными перспективами развития. В то время как ТТК ограничивает историческое ядро города с присущими тому специфическими морфотипами застройки, сразу за МКАД складываются высокоплотные урбанизированные образования, формирующие кольцо внешних центров, способных в будущем перетянуть на себя значительную часть городской активности. В этой ситуации «панельной бублик», трактованный как Суперпарк, становясь «двойной» перифери-

На пути к Суперпарку 33 Большое количество земли, находящееся в государственной собственности (порядка 70%), позволяет властям Сингапура гармонично сочетать благоустроенные зеленые пространства с высокоплотной многоэтажной застройкой

65 См. подробно: Мизир Т. Публичное жилье в Сингапуре. Серия «Библиотека Суперпарка». М.: 2013. В этой работе содержится и критика сингапурской модели.

66 См.: http://riarealty.ru/ news/20121206/399024106.html.

67 См., напр.: Проект межевания квартала, ограниченного улицами: Шипиловская ул., Каширское шоссе, Ореховый бульвар, Домодедовская ул. НИиПИ Генплана Москвы, 2012. URL: http://yadi.sk/d/MwlWWJ1m3ZJUg.

ей, призван принять на себя роль внутреннего зеленого пояса — территории «разрядки», предохраняющей мегаполис от чрезмерных перегрузок. Очевидно, что в перспективе значимость «бублика» в масштабе агломерации будет только возрастать. Как учесть данный момент в градостроительной политике? Одним из примеров сверхрачительного землепользования в общих интересах может являться Сингапур. Власти этого островного государства площадью порядка 700 м 2, начиная с 1950-х гг., целенаправленно скупали земельные участки. К настоящему моменту правительство консолидировало в своей собственности 70% территории острова. Благодаря столь значительному ресурсу в сочетании с продуманным планированием, администрации Сингапура удалось не только изжить жилищную проблему, предоставив комфортные современные квартиры 82% своих граждан, но и решить задачу создания гармоничной жизненной среды на плотно заселенной территории, фактически превратив весь остров в «тропический город-сад» 65. Соотношение 70 на 30 между общественной (государственной) и частной землей, выявленное на примере Сингапура, дает представление о том, какое «окно возможностей» должно быть у власти для проведения результативной политики развития в условиях сопоставимых с Москвой ограниченных территориальных ресурсов. Однако в российской столице наблюдается прямо противоположная тенденция. Здесь развернулась активная подготовка проектов межевания жилых территорий, которая должна завершиться в 2014 году 66. Согласно уже выполненным проектам, участки общего пользования составляют порядка 15–30% площади микрорайонов 67. Все остальное должно закрепляться за разного рода объектами, то есть за их собственника-

68 См. сноску 19.

69 См.: Ложкин А. Зачем и как.

ми. Налицо обратное соотношение. Обусловлено ли оно какой-то специфической политикой? На этот вопрос ответить непросто. В целом действия нынешней столичной администрации отличаются закрытостью и концептуальной непроявленностью. Основные решения в сфере территориального развития принимаются непублично — в ходе заседаний Градостроительно-земельной комиссии, рассматривающей условия продажи и аренды земельных участков, проекты планировок, территориальные и отраслевые схемы и проч. При этом с расширением Москвы утвержденный в 2010 году Генеральный план фактически утратил свою применимость, а Правила землепользования и застройки столицы — подлежащий опубликованию документ, устанавливающий градостроительные регламенты для всех участков, до сих пор не разработан и не принят, хотя на этот счет давалось много обещаний. Свидетельством отсутствия четкой позиции московских властей относительно стратегии межевания является то, что, несмотря на активную подготовку данных проектов, на публичные слушания выносятся лишь единицы. И, как следствие, на кадастровый учет ставится крайне ограниченное число участков. Так, к концу 2012 года в Москве в частную собственность было оформлено лишь 50 участков под жилыми домами 68. Нерешительность чиновников легко понять. Ведь с размежеванными территориями, участки которых прошли постановку на кадастровый учет, крайне сложно что-либо сделать. Например, как показывает Александр Ложкин, в Перми, где практически все жилые территории в свое время были размежеваны, пришлось свернуть пилотный проект реконструкции квартала панельной застройки в западной части центра города — в связи с отсутствием гарантий со стороны собственников многоквартирных домов (МКД) 69. Напомним, что по действующему законодательству вопросы отчуждения части придомовых земельных участков требуют единогласного согласия всех собственников (пункт 3 статьи 36 Жилищного кодекса РФ). Казалось бы, «убить двух зайцев» — размежевать жилые территории и при этом сохранить ресурс для дальнейшего развития — позволяет гибкий подход к определению границ земельных участков, при котором их размеры варьируются в значительном диапазоне, обусловленном спецификой конкретного места, отдельно взятого микрорайона. Однако действующее законодательство ограничивает возможные маневры со стороны властей. Размеры участков нормируются, причем для застроенных территорий речь идет о применении градостроительных нормативов и правил, действовавших в период из застройки. Это положение, преемственно перешедшее из ГрК 1998 года в нынешний Градкодекс (часть 1 статьи 43), вызывает неоднозначную оценку профессионалов. «Что такое нормативы предыдущих периодов? — вопрошает Эдуард Трутнев, один из авторов действующего ГрК. И сам дает ответ. — Это представления о некоем качестве среды, некоем удельном объеме пространства, которое приходится на жителя. Данное представление инкорпо-

На пути к Суперпарку 35 Проект межевания квартала в районе Кунцево, выполненный НИиПИ Генплана Москвы, предусматривает приватизацию более 70% земельных участков

рирует разные компоненты: озеленение, детские, спортивные площадки и т. д . Чтобы в процессе межевания от чего-то оттолкнуться, как раз и фиксируется данное статус-кво». Более скептичен Олег Баевский, заместитель директора НИиПИ Генплана, организации, выпускающей проекты межевания. Вот, что он говорит в интервью авторам данной работы: «У меня к этой норме большое внутреннее неприятие. Мы ведь знаем, что в нашей стране никаких прав на землю ни у кого не существовало. Соответственно, не было никаких участков. В наших нормативах, начиная с 1924 года и заканчивая последними МГСН, вообще нет понятия территории жилого дома. Территории были едиными, не разделенными на участки общего пользования и участки жилых домов. Странный репер. Он создает массу проблем. Чтобы попасть к своему дому в жилом районе советской постройки, например районе пятиэтажек, ты должен проехать мимо всех своих соседей. Это самый минимальный путь прокладки трассы. Но при межевании территории такая ситуация влечет за собой необходимость установления публичных сервитутов на все участки. Другой момент — в советской Москве нормативы менялись задним числом. Появление нового типа застройки — скажем, девятиэтажной — сопровождалось внесением изменений в нормативы: насколько можно уплотнить территорию, чтобы впихнуть энное количество девятиэтажек. И все предыдущие нормативы отменялись. В итоге, применяя при межевании нормативы, действующие на период застройки, мы получаем дефицит территорий в каждом квартале». Выход из ситуации, когда совокупность рассчитанных по нормативам участков домов превышает общую площадь межуемой территории, подсказывает авторам проекта другое положение ГрК, постулирующее, что размеры участков могут уста-

70 См.: http://www.ura.gov.sg/circulars/ text/dchbr/pt1condoflats-dchbr.pdf.

навливаться «с учетом фактического землепользования» (часть 1 статьи 43). На практике это выливается в двухшаговую операцию: расчет площадей участков по нормам, а затем применение понижающего коэффициента, позволяющего выдержать долю территорий общего пользования в пределах тех самых 15–30%, значительная часть которых приходится на существующие элементы УДС. Заметим, что в силу неопределенности понятия «фактического землепользования», а также отсутствия понижающих коэффициентов в юридически значимых документах, которыми являются градостроительные нормативы и правила, возникают серьезные основания для судебного оспаривания установленных по данной методике размеров земельных участков. Участки при этом все равно оказываются крупными. Проанализировав несколько проектов межевания московских микрорайонов, мы получаем следующие цифры. Среднее соотношение площади придомовых участков к общей площади МКД составляет 0,6–0,7 м. Средняя площадь одного участка равна порядка 0,8–0,9 га. При этом размер незастроенной территории превышает площадь здания по подошве в 5–6 раз. Это на порядок больше, чем минимально установленный показатель для участков частных МКД в Сингапуре. В островном государстве он лимитирован 600 м2 при плотности застройки 14–16 тыс. м2/ га и 800 м 2 при 21–28 тыс. м 2/га 70. Больше наши нормативы и минимально установленных размеров придомовых участков в Германии. Наименьший возможный отступ равен там трем метрам от внешнего контура здания, что дает соотношение площади участка к площади подошвы порядка 1,7. Во Франции же размеры придомовых участков при межевании застроенных территорий вовсе не нормируются, а определяются в соответствии с проектом планировки. Что позволяет гибко варьировать установление границ между общественным и частным. Напомним, что часть 3 статьи 43 ГрК РФ содержит положение, согласно которому подготовка проектов межевания может осуществляться в составе проектов планировки территории. (Впрочем, проект может подготавливаться и в виде отдельного документа.) Также в Градкодексе говорится, что проект планировки является основой для разработки проекта межевания территории (часть 9 статьи 42). Проект планировки разрабатывается на основании генерального плана, правил землепользования и застройки, действующих нормативов и регламентов (часть 10 статьи 45). При этом в соответствии с Земельным кодексом (пункты 1 и 3 статьи 33) размеры участков, предоставляемых гражданам в собственность, устанавливаются в соответствии либо с нормативами, либо с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Данное положение дополнительно подкрепляет пункт 1 статьи 11.9 ЗК РФ, согласно которому максимальные и минимальные размеры участков, в отношении которых установлены градостроительные регламенты, определяются такими регламентами.

На пути к Суперпарку 37 Таблица 3. «Московский» вариант. Межевание по нормативам (около 70% территории района) Собственники/Жители

Город

Pro

компенсация амортизации и, как следствие, падение стоимости жилого фонда (что, в частности, проявляется в том, что при расселении аварийного дома власти должны выкупить у собственников земельный участок); защита от «точечной» застройки; ограниченные возможности извлечения дохода с участка (организация платной парковки, строительство пристроек, размещение временных сооружений и проч.); возможность использовать территорию для рекреационных целей (устройство детских и спортивных площадок и проч.); возможность формирования локальных сообществ на базе интереса к обустройству собственной среды обитания

получение земельного налога; освобождение от несения расходов по благоустройству соответствующих территорий; возможность использовать невымежеванные земли для городских нужд; повышение мобильности населения и гибкости использования жилого фонда, в том числе вследствие деприватизации; потенциальная возможность снижения стоимости расселения аварийных домов в случае массовой деприватизации

Contra

уплата земельного налога; несение расходов по благоустройству и поддержанию придомовых территорий; риск деприватизации вследствие неплатежеспособности; потенциальные сложности в комплексном благоустройстве и управлении жилищно-коммунальным хозяйством, связанные с возможным присутствием на территории микрорайона нескольких УК, а также разным уровнем благосостояния собственников придомовых участков. Как следствие, угроза уменьшения стоимости недвижимости вследствие деградации окружающей среды; отсутствие возможности капитализации факта наличия большого числа жителей: в частности, посредством выхода на оптовый рынок электроэнергии; ограниченные возможности использования участка, в том числе с целью извлечения дохода

потеря значительного территориального ресурса для развития; затруднительность, если не невозможность, проведения комплексных реконструктивных и благоустроительных мероприятий, включая новое строительство; затруднительность проведения антиавтомобильной политики; недополучение доходов от организации платных парковок; повышение расходов по расселению аварийных домов, связанное с необходимостью выкупа земельных участков; повышение расходов на прокладку элементов УДС и инженерной инфраструктуры, обусловленное необходимостью выкупа земельных участков; несение расходов по межеванию, кадастровому учету и созданию инфраструктуры сбора земельного налога; потенциальный риск геттоизации отдельных районов, в том числе вследствие массовой деприватизации

Таблица 4. «Сингапурский» вариант. Межевание по минимуму (менее 30% территории района) Собственники/Жители

Город

Pro

минимизация земельного налога; минимизация расходов по благоустройству и поддержанию придомовых территорий; облегчение процесса управления микрорайоном, являющегося по сути целостным пространственным, ландшафтным и технологическим образованием, вследствие передачи значительной части территории одной УК; потенциальная возможность повышать качество среды, а следовательно и стоимость недвижимости, за счет бюджета Москвы; возможность формирования локальных сообществ на базе интереса к обустройству собственной среды обитания

наличие значительного ресурса для развития, в том числе нового строительства, а также прокладки элементов УДС и инженерной инфраструктуры; широкие возможности распоряжаться земельными ресурсами, в том числе арендовать и продавать земельные участки, проводить комплексные благоустроительные мероприятия и проч.; широкие возможности для организации платных автостоянок и проведения антиавтомобильной политики (в том числе организации кар-шеринга, размещения велодорожек и проч.); широкие возможности контроля качества среды и, как следствие, потенциальные возможности для увеличения сборов местных налогов вследствие роста стоимости недвижимости; снижение расходов по расселению аварийных домов вследствие минимизации размера выкупа земельного участка

Contra

минимизация компенсации амортизации и, как следствие, падения стоимости жилого фонда риск возникновения объектов «точечной» застройки в непосредственной близости от жилых домов (этот риск повышается в связи с тем, что руководство столичного стройкомплекса неоднократно заявляло о необходимости снижения норм по инсоляции, а также обеспеченности машиноместами, что должно способствовать уплотнению застройки); риск того, что неполучение земельного налога, а также платы за благоустройство и содержание территорий от жителей город будет компенсировать путем увеличения ставок налога на имущество, кадастровой стоимости участков, а также взимания различных сборов (напр., организация платных стоянок на внутрирайонных территориях); невозможность извлечения дохода с участка (организация платной парковки, строительство пристроек, размещение временных сооружений и проч.); ограниченность использования территории в рекреационных целях (устройство детских и спортивных площадок и проч.); зависимость от города в плане обеспечения качества среды

недополучение земельного налога; несение значительных расходов по благоустройству и поддержанию территорий; несение расходов по межеванию кадастровому учету и созданию инфраструктуры сбора земельного налога при низких показателях его собираемости

71 См.: Толкачева К. Новая жизнь больших ансамблей.

72 Некомфортное, не удобное для жизни (англ.).

Из этого следует, что если придерживаться законодательно прописанной схемы, подразумевающей подготовку и принятие ПЗЗ, в состав которых входят градрегламенты, а затем на основании этого документа выполнять проекты планировки, то разработанные в соответствии с последними проекты межевания могут содержать размеры участков, отличные от тех, которые были установлены нормативами на период застройки территорий. Таким образом, в рамках существующего законодательства все же существует маневр для ведения более гибкой политики землепользования. Встает вопрос об определении такой политики. Для ответа на него уместно изучить определенные плюсы и минусы для власти и граждан в случае реализации двух альтернативных подходов к межеванию. Первый следует нормативам, когда за отдельными объектами закрепляется от 70% территории микрорайона и выше. Второй носит ограничительный характер, при котором вымежевываются минимальные участки — из расчета отступа в 1–5 м от внешних контуров зданий. С точки зрения и города, и жителей (собственников, но и не только) у обоих вариантов существуют свои плюсы и минусы. Обладание таким ресурсом, как земля, подразумевает и определенные возможности, и определенные, в первую очередь финансовые, издержки. Для реализации стратегии создания Суперпарка предпочтительнее в целом второй вариант, который мы с большой долей условности назвали сингапурским. Такой вариант предполагает прежде всего три вещи: – формулирование четкой градостроительной политики, понимание ее средне- и долгосрочных целей и задач, а также возможных развилок; – наличие высококвалифицированного класса управленцевтехнократов; – комплексный и в то же время дифференцированный, адресный подход к территориальным зонам. Помимо прочего, последнее позволяет проводить градостроительную политику с достаточной долей реализма. Если подготовка качественных ПЗЗ и проектов планировок для всей территории города в ближайшее время представляется маловыполнимой, то надо остановиться на ограниченном числе районов, комплексное развитие которых видится первоочередным. Возможно, здесь стóит присмотреться к опыту Франции, где в 1996 году был введен статус Чувствительных городских зон (ZUS), то есть территорий, требующих безотлагательных вмешательств 71. Отобранные по ряду критериев, высвечивающих социальные, экономические и градостроительные проблемы, они стали местами концентрации усилий социума и власти в деле улучшения жизненной среды. Возможно, формирование Суперпарка следует начинать с таких районов, как Западное Бирюлево, которое наш эксперт Михаил Блинкин определяет как «безнадежно unliveable» 72. И пока, к сожалению, жизнь подтверждает мнение эксперта.

На пути к Суперпарку 39

Краткие выводы Мы касаемся лишь нескольких, самых неотложных вещей, которые, на наш взгляд, следует предпринять в отношении московской периферии, названной в этой работе «панельным бубликом». Суммируем вышесказанное в нескольких тезисах: 1) Каждый район «бублика», каждая его территориальная зона нуждаются в индивидуальном, адресном подходе. Это касается всех сторон жизни микрорайонов, включая социальное, экономическое, транспортное и территориальное развитие; 2) Трансформация энергии гражданской активности в движущую силу развития спальных районов подразумевает формирование инфраструктуры поддержки и самоорганизации населения. Такая инфраструктура, включающая в себя центры общения и гражданские «инкубаторы», может быть создана по подобию учреждений поддержки малого бизнеса на основе сети городских библиотек; 3) Сохранение специфичности «панельного бублика» и его сбалансированное развитие в системе протяженных урбанизированных территорий, охватывающих Москву и Подмосковье, невозможно без проведения градостроительной политики в агломерационном масштабе. Существуют простые и не требующие законодательных изменений схемы, позволяющие запустить данный процесс; 4) Важным элементом грамотной и реалистичной градостроительной политики является сочетание среднесрочных и долгосрочных стратегий территориального планирования. Мы показываем, как работает такая схема на примере Перми. Если Москва захочет пойти по сходному пути, рекомендуется внести соответствующее дополнение в статью 25 Градостроительного кодекса столицы; 5) Межевание, как минимум, самых проблемных кварталов рекомендуется проводить на основе принятых ПЗЗ и проектов планировки. Положения федерального и московского законодательств, согласно которым размеры земельных участков многоквартирных домов должны определяться, исходя из градостроительных нормативов и правил, действующих на период застройки территорий, представляются не вытекающими из логики становления советских микрорайонов и чреватыми существенными сдержками их дальнейшего развития. В заключение отметим, что не менее важным представляется выработка властью артикулированной и публично предъявленной политики развития мегаполиса. По ходу исследования авторы данной работы убедились, что такой политики нет, а риторика и действия столичной администрации диктуются главным образом разнонаправленными сиюминутными интересами. Несмотря на очевидную маневренность московской власти, хочется пожелать ей сформировать все же общее стратегическое видение. Возможно, наше исследование поможет в этом.

Археология периферии

Исследование для Московского Урбанистического Форума-2013 «Мегаполисы: развитие за пределами центра»