3. La protección de los animales en vía administrativa

3lA Protección de los AnimAles en vÍA AdministrAtivA

El sistema legal español proscribe el maltrato y el abandono de animales tanto penal como administrativamente. La formulación del delito de maltrato animal obliga a tener en cuenta el derecho administrativo y los derechos y obligaciones sobre los animales, para saber si nos encontramos ante una infracción administrativa o penal. Especialmente cuando un elemento objetivo, del tipo del art. 337 del Código Penal, es que el maltrato o la lesión del animal se produzcan de forma “injustificada”. Nos encontramos, por tanto, con una especie de norma penal en blanco puesto que, a la hora de interpretar el concepto jurídico “injustificado”, habrá que recurrir a la técnica del reenvío a la normativa administrativa para saber si una acción goza o no de cobertura o justificación desde el punto de vista de los derechos, obligaciones, prohibiciones o excepciones en el ámbito administrativo.

En otros casos, la justificación no dependerá en exclusiva del aval administrativo. Así, por ejemplo: disparar sobre un perro en defensa propia; evitar el ataque a otra persona, bien o animal; o actuar en protección de un bien jurídico superior. O, como señala el profesor Santiago B. Brage, se excluirían también del tipo penal aquellos casos en los que el sufrimiento o el uso van unidos a la propia condición de animales (por ejemplo, hacer que un buey lleve un yugo o propinar golpes de fusta a un caballo). No podemos olvidar que muchos animales se destinan al trabajo y que deben reportar una utilidad.

Actualmente, a nivel nacional la protección del bienestar animal encuentra amparo tanto en el derecho penal (artículo 337 del Código Penal) como en el derecho administrativo (Ley 32/2007). A fecha de edición de este libro, el Gobierno tiene en tramitación dos grandes reformas que de aprobarse trasto-

carían completamente los delitos de maltrato animal como las obligaciones y prohibiciones administrativas existentes en los perros.

Por lo que respecta a la legislación administrativa de ámbito nacional, es la Ley 32/2007, de 7 de noviembre, para el cuidado de los animales en su explotación, transporte, experimentación y sacrificio la que se ocupa de regular la protección del bienestar animal. Dicha norma se centra en los animales vertebrados de producción de los que se excluye a los domésticos, si bien a través de su Disposición Adicional Primera extiende su aplicación a estos últimos en lo relativo al transporte colectivo y respecto a las infracciones y sanciones que en la misma se contemplan.

Asimismo, debemos destacar la LO 4/2015, de 30 marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que recoge una referencia a los animales domésticos al considerar como una infracción leve, en su artículo 37 apartado 16, el abandono en condiciones que puedan hacer peligrar su vida.

Además, desde el 1 de febrero de 2018 se encuentra en vigor el Convenio

Europeo sobre Protección de Animales de Compañía (Estrasburgo,

13 de noviembre de 1987), al que dedicamos un capítulo expreso al ser de aplicación directa tras su publicación en el BOE.

Se encuentra en tramitación el Proyecto de Ley de Protección, Derechos y Bienestar de los animales, impulsado desde Dirección General de los Derechos de Animales. El Anteproyecto ha sido objeto de una enorme contestación social. Crea un elenco enorme de obligaciones y prohibiciones respecto de los animales, a la par que un régimen sancionador con sanciones muy elevadas.

Pero, como señalaba, esta normativa nacional convive en nuestro ordenamiento jurídico con las leyes emanadas de los Parlamentos de las distintas comunidades autónomas.

Casi todas las regiones, dentro del ámbito de sus competencias, han aprobado leyes administrativas de protección y bienestar animal que regulan con mayor detalle todas aquellas conductas relacionadas con la tenencia responsable de animales. A diferencia de la ley nacional (Ley 32/2007, de 7 de no-

viembre), que se centra en los animales de producción, los ordenamientos regionales extienden su ámbito de aplicación en materia de bienestar animal a todos los animales a excepción de los salvajes. Quedan así englobados en el ámbito de tutela de las normas administrativas todos los animales de compañía y las mascotas que habitualmente vemos en ciudades y pueblos. De forma atinada, se prevé también en la mayoría de estas normas autonómicas la exclusión de su aplicación a animales auxiliares durante el ejercicio de la caza.

La labor legislativa de las autonomías ha dado lugar a un mosaico irregular de normas, un laberinto de leyes, reglamentos y modificaciones muy criticado por la ciudadanía. Un ejemplo muy gráfico de esta torre de Babel administrativa son, por ejemplo, los distintos criterios de obligatoriedad de vacunación antirrábica según el territorio. En algunas comunidades resulta que la obligación de vacunar es anual, en otras ni siquiera es obligatoria, mientras que en otras comunidades solo es obligatoria con carácter bianual.

Como en otros ámbitos, nos encontramos con tantas legislaciones de protección animal como comunidades autónomas tiene el país, lo que se traduce en diferentes grados de protección, distintos conceptos y maremágnum de normas que ofrecen distintas garantías. La inseguridad jurídica está servida y surgen problemas de forma cotidiana. Un ejemplo muy significativo son las comunidades uniprovinciales con superficies territoriales pequeñas (Navarra, La Rioja o Murcia), donde es inevitable el desplazamiento a otras regiones colindantes. Se producen en estos casos conflictos y dudas sobre cuál es la legislación de aplicación en casos como los de las rehalas: ¿el lugar donde el animal tiene su residencia habitual o el lugar donde realiza una actividad puntual o un desplazamiento? ¿Cómo se resuelve este conflicto normativo?

En este ámbito, como en otros, es imprescindible una armonización real de las normas, una legislación básica nacional que simplemente sea reproducida por las normas autonómicas. En este sentido la entrada en vigor del Convenio Europeo de Protección de Animales de Compañía obliga ya a las autonomías a adaptar su legislación a las nuevas prescripciones del convenio. Y, por ello, es muy significativo lo que su articulado establece con relación a ciertas inter-

venciones en los animales, como el corte de orejas y rabos. Dedicaremos un capítulo a este tema dado los problemas de interpretación que puede generar.

Sin ánimo de ser exhaustivos, estas son las normas autonómicas promulgadas sobre protección de animales de compañía: 1. Ley 4/2016, de 22 de julio, de Protección de los Animales de Compañía de la Comunidad de Madrid. 2. Ley 6/2017, de 8 de noviembre, de Protección y Defensa de los Animales de Compañía de la Región de Murcia. 3. Ley 7/2020, de 31 de agosto, de Bienestar, Protección y Defensa de los Animales de Castilla-La Mancha 4. Ley 8/1991, de 30 de abril, de Protección de los Animales Domésticos de la Comunidad Autónoma de Canarias. 5. Ley 3/1992, de 18 de marzo, de Protección de los Animales de Cantabria. 6. Ley 1/1992, de 8 de abril, de Protección de los Animales que viven en el en-torno humano en las Islas Baleares. 7. Ley 4/2017, de 3 de octubre, de Protección y Bienestar de los Animales de Compañía en Galicia. 8. Ley 9/2022, de 30 de junio, de Protección de los Animales del País Vasco. 9. LEY FORAL 19/2019, de 4 de abril, de protección de los animales de compañía en Navarra. 10. Ley 4/1994, de 8 de julio, sobre Protección de Animales de Compañía de la Generalitat Valenciana, modificada por Ley 12/2009, de 23 de diciembre. 11. Ley 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

12. Decreto Legislativo 2/2008, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Protección de los Animales en Cataluña, modificado por la Ley 22/2015, de 29 de julio. 13. Ley 5/1997, de 24 de abril, de Protección de Animales de Compañía de Castilla y León. 14. Ley 5/2002, de 23 de mayo, de Protección de los Animales en la Comunidad Autónoma de Extremadura, modificada por la Ley 7/2005, de 27 de diciembre. 15. Ley 13/2002, de 23 de diciembre, de Tenencia, Protección y Derechos de los Animales del Principado de Asturias. 16. Ley 11/2003, de 19 de marzo, de Protección Animal de la Comunidad Autónoma de Aragón, modificada por Ley 1/2019, de 7 de febrero. 17. Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de Protección de los Animales de Andalucía.

Las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla también disponen de su propia regulación: 18. Decreto de fecha 26 de enero de 2017, relativo a la aprobación definitiva del Reglamento Regulador de la Sanidad Animal de la Ciudad Autónoma de Melilla. 19. Reglamento 2/2015, de 23 de marzo, para la tenencia, protección y bienestar de los animales de compañía de la ciudad autónoma de Ceuta.

E incluso algunos Ayuntamientos han dictado ordenanzas que “complementan” todo este rosario de normas (por ejemplo, los Ayuntamientos de Gijón, Vitoria, A Coruña, Las Palmas, Zaragoza, Alicante, etc.). Desde el punto de vista de los operadores jurídicos, y especialmente del ciudadano, tal dispersión en la legislación supone una situación indeseable y generadora de incertidumbre jurídica.

De las exposiciones de motivos y preámbulos de las mismas se infiere que el objetivo y espíritu de elaboración de todas ellas, básicamente consistieron en la protección de los animales como un valor demandado por la sociedad.

La mayoría de estas leyes autonómicas dejan fuera de su ámbito y aplicación a la fauna salvaje que viva en su hábitat natural en libertad y a los animales con los que se experimenta en los laboratorios, que cuentan con una legislación específica (legislación medioambiental y de caza). También excluyen de su ámbito de aplicación los festejos taurinos y algunas fiestas tradicionales que usan animales.

Lo que está prohibido en una comunidad está permitido en otra. Mientras en Andalucía, Cantabria, Cataluña, Extremadura e Islas Baleares se prohíbe la venta de animales en escaparates de tiendas, no sucede así en otras de comunidades.

Ciñéndonos al caso concreto de Castilla-La Mancha, la Ley 7/2020, de 31 de agosto, de Bienestar, Protección y Defensa de los Animales de Castilla-La Mancha, ha sustituido a la Ley 7/1990, de 28 de diciembre, de Protección de los Animales Domésticos de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha la que se ocupa de regular esta materia. Entre otras novedades trata de evitar la crueldad y maltrato hacia los animales, así como sufrimientos innecesarios y su abandono y falta de atención. Entre otras novedades pretende lograr el sacrificio cero y el establecimiento de la figura de la eutanasia de animales, que será siempre prescrita y realizada por un veterinario. Establece un único registro, gestionado por el Consejo de Colegios Profesionales de Veterinarios. Trascribimos por su importancia el artículo 1 referido al objeto y ámbito de aplicación destaca por las exclusiones en la aplicación del texto.

“Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación 1. Esta ley tiene por objeto establecer las normas para la protección, bienestar y defensa de los animales en el territorio de Castilla-La Mancha. 2. La presente ley no será de aplicación a los siguientes animales, que se regirán por su legislación específica:

a) La fauna silvestre, especies exóticas invasoras y aves de cetrería. b) Los animales de producción. c) Los animales utilizados en espectáculos taurinos y en espectáculos taurinos populares autorizados. d) Los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos. e) Los animales existentes en los parques zoológicos.”

Las obligaciones, de los poseedores de animales se multiplican y viene reflejadas en su art. 4:

“1. El poseedor y subsidiariamente el titular de un animal objeto de protección por la presente ley tienen las siguientes obligaciones: a) Ser responsable de su salud y bienestar. b) Mantener a los animales en buenas condiciones higiénico-sanitarias y correctas medidas de bioseguridad, proporcionándoles cualquier tratamiento que se declaren obligatorios y necesarios y suministrándoles la asistencia veterinaria que necesite. c) Facilitar a los animales la alimentación necesaria para su normal desarrollo. d) Facilitar a los animales oportunidades para que desarrollen sus características etológicas. En los casos en que sean necesarios se les facilitará un ambiente y alojamiento en el que puedan desarrollar las características etológicas propias de la especie o raza a la que pertenezca. e) Facilitar un alojamiento con dispositivos apropiados para proteger a los animales de las inclemencias del tiempo. f) Adoptar las medidas oportunas para impedir que los animales ensucien las vías o espacios públicos y recoger las heces que realicen

en estos lugares y en cualquier establecimiento público o privado al que tengan acceso, procediendo, en todo caso, a su retirada y limpieza inmediata. g) Denunciar la pérdida del animal en el plazo máximo de 72 horas. h) Cuidar y proteger a los animales de las agresiones, situaciones de peligro, incomodidades y molestias que otras personas o animales les puedan ocasionar, en los casos que proceda. La acción de cazar, no se considera a estos efectos situación de peligro ni maltrato, incluidos los animales auxiliares del cazador. i) Evitar las agresiones o molestias del animal a las personas o a otros animales, así como la producción de otro tipo de daños. A los efectos de este apartado no se considerarán los animales auxiliares del cazador durante la acción de cazar j) Adoptar medidas para que los animales que transiten por las vías y los espacios públicos no constituyan un peligro para los transeúntes u otros animales, ni se escapen, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sobre tenencia de animales potencialmente peligrosos.”

Si no se pueden garantizar estas medidas de seguridad los animales no podrán transitar por las vías y los espacios públicos, ni dejarse sueltos en el medio natural. “k) Educar y socializar a los animales de compañía. l) Acceder a los espacios públicos, transportes y establecimientos con los animales cumpliendo las medidas de seguridad que se determinen por el propio establecimiento o medio de transporte, en su caso, por las ordenanzas municipales, así como las de la legislación sectorial específica. No obstante, al acceso de los perros de asistencia, perros acreditados legalmente de protección para mujeres víctimas de violencia de género y de los perros pertenecientes a las fuer-zas de orden público, le será de aplicación lo dispuesto en la legislación específica.

2. Corresponde a los titulares de los animales objeto de esta ley, además de lo previsto en el apartado anterior: a) Identificar al animal e inscribirle en los registros y censos que en cada caso correspondan, según lo dispuesto en la normativa vigente. b) Comunicar las bajas, modificaciones y cambios de titularidad al registro que en cada caso corresponda. c) Obtener las autorizaciones, permisos y licencias necesarias, en cada caso, para la posesión y titularidad de un animal. d) Tener un seguro de responsabilidad civil, en los casos que sea necesario. 3. Nadie podrá tener animales aun cuando cumpliéndose con las citadas obligaciones el animal no pudiese adaptarse a la cautividad con las garantías suficientes para que no se comprometa su salud y bienestar.”