Elaboracion de Politicas: Una Guia para Organizaciones Politicas

ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Una Guía Para las Organizaciones Políticas en Ecuador

Instituto

Nacional

Demócrata

(NDI)

ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Una guía para las organizaciones políticas en Ecuador

Fundado en 1983, el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) es una organización sin fines de lucro con sede en Washington DC y oficinas en casi 50 países. Su misión es contribuir a promover y fortalecer la democracia. Gracias a una red mundial de expertos voluntarios, el NDI ofrece asistencia técnica a dirigentes de organizaciones políticas, de legislaturas y de la sociedad civil que promueven valores, prácticas e instituciones democráticas. El NDI trabaja con demócratas de cada región del mundo para fortalecer organizaciones políticas y civiles, monitorear elecciones, promover la participación ciudadana y asegurar la rendición de cuentas y transparencia del gobierno. El NDI es miembro de las tres grandes internacionales ideológicos/las tres grandes organizaciones internacionales/las tres grandes ideologías internacionales/los tres grandes partidos internacionales: la Internacional Socialista, la Internacional Demócrata Cristiana y la Internacional Liberal.

Esta publicación fue posible por medio del apoyo de la Fundación Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy, NED), bajo el acuerdo número 2009287. Las opiniones expresadas en este documento son de los autores y no necesariamente reflejan las opiniones de la Fundación Nacional para la Democracia (NED).

Copyright © 2010 National Democratic Institute for International Affairs (NDI) 2003 Todos los derechos reservados.

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Agradecimientos a: Cristina Crosby, Julio Espinosa, Sandra Guzmán, Fernando Jácome, Jaime Morán, Sandy Quimbaya, Estefanía Terán

INSTITUTO NACIONAL DEMOCRATA PARA ASUNTOS INTERNACIONALES Fundado en 1983, el Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI) es una organización internacional sin fines de lucro con sede en Washington, D.C. y oficinas en cerca de 50 países. Su misión es contribuir a promover y fortalecer la democracia. Gracias a una red mundial de expertos voluntarios, el NDI ofrece asistencia técnica a dirigentes de partidos políticos y de la sociedad civil que promueven valores, prácticas e instituciones democráticas. El NDI trabaja con demócratas de cada región del mundo para fortalecer organizaciones políticas y civiles, monitorear elecciones, promover la participación ciudadana y asegurar la rendición de cuentas y transparencia en el gobierno.

La democracia depende de legislaturas que representen a la ciudadanía y supervisen al ejecutivo, poderes judiciales independientes que resguarden el imperio de la ley, partidos políticos transparentes y responsables, y elecciones en que los electores elijan libremente a sus representantes. Por eso, actuando como catalizador, el NDI apoya instituciones y procesos que permiten que la democracia prospere.

Formar y Fortalecer Organizaciones Cívicas y Políticas: el NDI ayuda a crear instituciones estables, con bases amplias y bien organizadas, que conforman el cimiento de una cultura cívica activa. La democracia depende de estas instituciones mediadoras que crean vínculos entre los ciudadanos y el gobierno y entre sí mismas para ofrecer canales de participación en las políticas públicas.

Promover Elecciones Libres y Creíbles: el NDI promueve las elecciones abiertas y democráticas. El NDI estudia y da recomendaciones sobre los códigos electorales para los partidos políticos y gobiernos. El Instituto ofrece, también, asistencia técnica a partidos políticos y grupos cívicos que buscan organizar campañas de educación para electores y programas para monitorear elecciones. El NDI, siendo uno de los líderes mundiales en el monitoreo de elecciones, ha organizado delegaciones internacionales y colaborado con organizaciones nacionales para observar elecciones en decenas de países, ayudando a garantizar que los resultados de las urnas reflejen la voluntad popular.

Apoyar la Transparencia y la Rendición de Cuentas: el NDI responde solidariamente a solicitudes de líderes de gobiernos, asambleas partidos políticos y grupos de la sociedad civil que solicitan asesoramiento en temas tales como relaciones civiles-militares, procedimientos legislativos y comunicación con el electorado. El NDI trabaja también con legislaturas y gobiernos locales que desean ser más profesionales y transparentes y responder más efectivamente a la ciudadanía.

EL NDI EN ECUADOR En el Ecuador, desde 2006, el NDI ha desarrollado varios programas para el fortalecimiento de organizaciones políticas y cívicas, a través de los cuales asiste y promueve procesos para la creación de instituciones estables, con bases amplias y bien organizadas, cimiento de una cultura política participativa e incluyente. A través de capacitaciones, foros, diálogos y asistencia guiada, se tratan diversos temas de trascendencia y necesidad para las organizaciones, insistiendo siempre en la inclusión de grupos subrepresentados y marginalizados.

Complementariamente, el triángulo de buenas prácticas es una herramienta que el Instituto creó para ayudar a las organizaciones políticas a ser más efectivas y representativas, a través del cumplimiento de los componentes esenciales del triángulo: transparencia, democracia interna y alcance a nuevos sectores.

En abril de 2008, el NDI estableció el Programa para Promocionar la Participación Plural en los Procesos de Reforma que implementó en las provincias de Chimborazo, Esmeraldas y Sucumbíos, dirigido a organizaciones de la sociedad y ciudadanía en general, organizaciones políticas y autoridades electas.

De 2009 a 2010, el Instituto estará desarrollando dos programas. El objetivo de Ayudando a la Democracia a Dar Resultados es incentivar el desarrollo plural de políticas públicas con el mejoramiento de la capacidad de las organizaciones políticas para tal fin, así como hacer reformas y gobernar efectivamente.

Adicionalmente, el Programa Regional de Liderazgo Político en el que el Ecuador participó ya en 2008, reconociendo la importancia y la función de las organizaciones políticas en una democracia, pretende crear enlaces entre las organizaciones políticas y, al mismo tiempo, proveer capacitación a dirigentes políticos jóvenes y colaboración a sus proyectos de fortalecimiento institucional a los que el instituto apoya en su seguimiento por el periodo de un año. En el seminario internacional participan varios líderes de otros países latinoamericanos como México, Colombia y Perú. El programa otorga un espacio único para el intercambio de experiencias y para forjar relaciones a largo plazo con los futuros líderes de Latinoamérica.

Y, principalmente, ayuda a viabilizar programas de reforma internos promovidos por jóvenes líderes respaldados por dirigentes políticos.

Tabla de Contenidos

PARTE I: LA ELABORACION DE POLÍTICAS EN LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS. . . . . . . . . . . 1

PARTE II: UN CASO HIPOTÉTICO: LA ELABORACION DE POLÍTICAS EN ACCIÓN. . . . . . . . . . . . 20

PARTE III: TRABAJAR CONJUNTAMENTE CON EL NDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

APÉNDICE

Guía de Uso de este manual Este manual, como cualquier otro manual, tiene por objetivo ayudar a aquellos que realizan una tarea específica. En muchos casos, cuando la tarea es sencilla y una sola persona está a cargo de ella, un manual es como un libro de instrucciones. Cada cosa realizada es explicada en detalle y en términos exactos.

Para algo tan complejo como la elaboración de políticas, la preparación de un manual no es tan simple. Las tareas no pueden ser expuestas tan fácilmente, no pueden encontrarse en términos exactos y el manual necesita tener en cuenta el hecho de que un gran número de personas estarán involucradas en el proceso. En tales casos, un manual es más que nada un conjunto de ideas y posibles formas de proceder, en lugar de una descripción exacta de los pasos detallados. Los pasos reales en detalle deben ser resueltos por las personas encargadas de llevar a cabo las tareas, trabajando con las sugerencias y las ideas incluidas en este manual.

Este es el propósito del presente manual. Su objetivo es estimular la reflexión y ayudar en la planificación de tareas específicas. En este sentido, es más una ayuda que un libro de instrucciones. Esperamos que ayude y sirva de modelo a los activistas y grupos de trabajo para elaborar políticas y que sea un estímulo para la acción.

PARTE I

LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EN LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS A. Introducción En general, las organizaciones políticas dicen contar con políticas que apoyan y que implementarían en caso de ser electas. Sin embargo, al examinar la situación más de cerca, es usual hallar que la realidad es distinta. De hecho, muchas organizaciones políticas cuentan en su haber con pocas políticas y, generalmente, lo que tienen es desactualizado.

Este manual presenta una introducción al rol y la importancia de las políticas, así como a los modelos y enfoques para la elaboración de políticas desde las organizaciones políticas en Ecuador. El principio subyacente es que, para apoyar el desarrollo de la democracia, las instituciones básicas deben comprometerse con aquellos asuntos con los cuales la democracia trabaja de forma efectiva, justa y eficiente.

No se puede alcanzar ni mantener la democracia sin contar con organizaciones políticas fuertes y efectivas que sean capaces de desempeñar un rol significativo en la organización, representación de personas y dentro del gobierno. Es crucial que las organizaciones políticas tengan todas las herramientas necesarias para contar con políticas democráticas exitosas y gobernabilidad.

Este manual es desarrollado con base en el principio de que la política es importante y que la elaboración de políticas es relevante. Las políticas son de aquellas cosas esenciales que permiten al electorado decidir de manera informada; además, las políticas son cruciales para una organización política que ha sido elegida para gobernar. Son las políticas lo que permiten a la organización comprender e implementar los compromisos asumidos en sus estatutos.

Este manual sirve para asistir a las organizaciones políticas que deseen elaborar políticas integradas y quieran comprometerse con el proceso de elaboración necesario para este propósito.

B. Cuestionario sobre elaboración de políticas en la organización El proceso de elaboración de políticas es una parte fundamental de las actividades de una organización política. Es útil para evaluar el estado de su proceso de elaboración de políticas.

Un buen punto de partida es formular algunas preguntas básicas que brindarán a los dirigentes de la organización una idea clara de la situación actual.

Como parte de su programa de apoyo a las organizaciones políticas, el Instituto Nacional Demócrata ha elaborado un cuestionario para que sea utilizado durante el período de revisión del proceso de elaboración de políticas de una organización. El propósito de este cuestionario no es constituirse en una herramienta para que otras personas ajenas a la organización política examinen los procesos de la misma. Más bien, es una herramienta desarrollada para uso interno de la propia organización, a fin de mejorar los conocimientos de la situación actual al interior de la organización.

El cuestionario debe ser completado por aquellos miembros de la organización que están a cargo de elaborar políticas. Estas personas clave lo pueden llenar de manera individual, de forma anónima o adjuntando su nombre. Posteriormente, los resultados de cada respuesta podrán ser tabulados y resumidos en una tabla, de manera que sean más útiles al ser

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examinados junto a los más altos representantes, como una forma de evaluar lo que está funcionando bien e identificar aquellos aspectos en los que se deba mejorar.

El cuestionario no es exhaustivo, su propósito no es realizar una evaluación completa de todos los aspectos de la elaboración de políticas. Por el contrario, solamente evalúa aquellos asuntos considerados importantes. Por lo tanto, está diseñado para ser usado como una herramienta para iniciar un debate general sobre la elaboración de políticas dentro de la organización.

El cuestionario también puede ser utilizado como una herramienta para talleres y mesas redondas sobre la elaboración de políticas en la organización. Por ejemplo, los participantes podrían completar el cuestionario antes de iniciar un taller o mesa redonda, y luego podrían discutir sus respuestas en grupos. Esto les permitirá darse cuenta de si comparten las percepciones y opiniones sobre la manera en la que se elaboran políticas dentro de la organización, lo cual lógicamente podría ayudar a estimular la reflexión acerca de los problemas y temas que deben abordarse. El objetivo final es ayudar a garantizar que la organización elabora políticas de la forma adecuada.

Cuestionario sobre elaboración de políticas Instrucciones: Las siguientes afirmaciones se relacionan con el proceso de elaboración de políticas en su organización política. Por favor, seleccione las respuestas que mejor describan la situación actual de su organización.

Afirmación

Respuesta

1. Alcance de la elaboración de políticas

Todos los problemas que Solamente algunos de Casi ningún problema podrían estar contenidos los principales probleHasta ahora, sería justo decir que se ha elaborado políti- en los estatutos, platafor- mas ma nacional y/o, plan de cas detalladas al interior de la organización en: gobierno de la organización

2. Documentos estandarizados de políticas públicas

Siempre

Solo en algunos casos

Frecuentemente

A veces

Frecuentemente

A veces

Casi nunca

Antes de ser aprobadas, las políticas son documentadas en un formato estándar que establece en detalle el tema, el problema, los resultados esperados y los planes de implementación que regirán la burocracia de la organización, en caso de ser elegido: 3. El papel de los expertos Mientras las políticas son elaboradas, se consulta a expertos y otras personas con conocimiento del problema 4. Consultas con grupos externos

Casi nunca

Antes de ser aprobada, los documentos de proyectos de políticas son revisados conjuntamente con grupos y organizaciones interesadas y sus opiniones son tomadas en cuenta: 6. Reglas y Procedimientos

De acuerdo a las re- Con una dinámica ad A discreción del funcioglas y procedimientos hoc y no de acuer- nario de la organización do a ningún siste- que sea responsable.

Las consultas y observaciones de los expertos, de los establecidos ma grupos externos y de los miembros se efectúan: 7. Revisión del Comité Ejecutivo

Rápida y oportunamente

Con cierto retraso, lo Con mucho retraso, lo cual demora el proceso que frecuentemente impide su aprobación

Casi nadie

Las Direcciones o Los empleados de la responsables a nivel organización a nivel provincial nacional, provincial, local y a los miembros.

El Comité Ejecutivo Central de la organización revisa y aprueba las políticas cuando están les son presentadas: 8. Distribución de las políticas Después de que ha sido aprobado por el Comité Ejecutivo Central, los documentos de las políticas son enviados a: 9. Apoyo para trabajar en la política

Suficiente apoyo para reali- Un poco de apoyo, Casi ningún apoyo zar su trabajo pero no lo suficiente como para realizar su Considerando el trabajo realizado por la persona restrabajo. ponsable de políticas, ¿cuánto apoyo y asistencia recibe esta persona para desempeñar el trabajo requerido?

3 C. ¿Por qué es importante elaborar políticas? n C.1. Introducción La elaboración de políticas es una responsabilidad fundamental de las organizaciones políticas. En los sistemas democráticos, las organizaciones buscan que el pueblo les otorgue el mandato para gobernar. La base de la negociación democrática radica en que las diferentes organizaciones políticas ofrecen una variedad de opciones relacionadas con su percepción y ejecución de políticas, por lo que los electores escogen entre los distintos oferentes con el fin de obtener el tipo de políticas que ellos quieren y piensan que los representa. Es así que las elecciones son una forma de consentimiento popular de las políticas ofertadas por las distintas organizaciones políticas. Esto no es posible si los electores no cuentan con suficiente información sobre las consecuencias que producirá su voto. Votar significa no solamente realizar una selección abstracta entre organizaciones políticas, sino sobre las políticas que deriven de dicha elección. En una democracia desarrollada, una de las responsabilidades de las organizaciones políticas es proveer a los electores información suficiente acerca de lo que la organización representará después de la elección, ya sea en el poder o en la oposición.

Esto no quiere decir que los electores toman sus decisiones únicamente sobre la base de la elaboración de políticas. Muchos factores pueden influir en la decisión de votar por una organización política determinada. La familia y factores como las tradiciones tribales pueden ser muy importantes. El compromiso de un dirigente particular y la manera en la que maneja su imagen pública es muy importante para muchas personas. Así como también lo son cosas tales como la confianza que inspira, sus actos pasados, la capacidad de gestión percibida, los candidatos individuales, y el efecto de las comunicaciones.

Sin embargo, el fin de la creación de políticas es la gobernabilidad.

Las políticas y el debate político juntos pueden desempeñar un papel importante en la definición de las ideas dominantes en una sociedad. En muchas democracias modernas, las organizaciones políticas han usado políticas relacionadas con importantes cuestiones de interés público para captar la imaginación y los pensamientos de la gente, y de esta manera definir el rumbo que el país va a tomar. Esto en algunos casos ha traído cambios fundamentales en los métodos de gobernanza y soluciones a los problemas de la sociedad.

n C.2. Ventajas Electorales y Políticas Las políticas también mejoran la suerte de las organizaciones políticas en que: • Mejoran su legitimidad, aumentan sus niveles de confianza, amplían la base de apoyo, organizan y mejoran las comunicaciones y aumentan la capacidad de gobernar al ser elegidos.

• Aumentan la credibilidad de una organización política con las élites y los electores, al mostrar que es competente y seria.

• Proporcionan razones de fondo que incentivarán a seguidores y activistas a participar.

• Constituyen un contenido clave para las declaraciones de principios y programas electorales.

• Ayudan a desarrollar y explicar los compromisos públicos de los dirigentes.

• Apoyan el desarrollo de anuncios, comunicados de prensa y discursos de los dirigentes.

4 • Aseguran de que la organización tiene planes viables para gobernar y puede orientar al gobierno si es elegido.

• Establecen credibilidad con las organizaciones y grupos.

• Aumentan la relevancia de la organización entre los electores.

• Aumentan la eficacia de las comunicaciones.

• Aumentan la credibilidad del dirigente.

Sin embargo, es bien sabido que la elaboración de políticas a menudo recibe poca atención.

Para muchas organizaciones políticas, el esfuerzo y el tiempo dedicado a la elaboración de la política real no es una prioridad. Las razones de esto incluyen: • Que la elaboración de políticas requiere mucho tiempo y es difícil.

• Se cree erróneamente que las declaraciones de principios son lo suficientemente buenas.

• Las problemáticas son más fáciles de debatir en términos más generales con marcos temáticos amplios.

Irónicamente, las organizaciones políticas se hacen daño al no tomar en serio el papel y la necesidad de proponer políticas claras. La ausencia de una política significativa contribuye al alejamiento de los electores, debido a que sin la política, las organizaciones no toman en cuenta algunas de las preocupaciones más importantes de la gente común. También hace más difícil obtener una ventaja electoral mediante el uso de políticas al momento de competir por votos y credibilidad. Investigaciones muestran que los electores toman decisiones basadas en políticas cuando éstas les son presentadas. El resultado es que dichas organizaciones políticas están dedicando tiempo y un esfuerzo importante para elaborar políticas utilizando nuevos procesos basados en la participación de activistas, investigación, consulta, el manejo de expertos y la participación ciudadana.

n C.3. ¿Qué es una Política?

La política es una declaración sobre la intención de actuar de una manera específica para abordar un problema determinado. Una política se aplica a un problema particular dentro de un sector cuya responsabilidad sea del gobierno, e incluye: • ¿Cómo será resuelto el problema a través de la acción gubernamental? ¿Qué acciones específicas realizará la organización dentro del gobierno? ¿Qué resultados se pueden esperar de la acción gubernamental?

n C.4. ¿Quién elabora una política?

Las organizaciones políticas no son las únicas que buscan el poder sobre la elaboración de políticas. De hecho, la lista de aquellas organizaciones que buscan ganar control sobre el proceso de elaboración de políticas es amplia. El control sobre la formulación de políticas proporciona una gran ventaja, porque otorga la oportunidad de manejar un control considerable sobre cómo serán tratados y utilizados tanto el poder de un gobierno como los recursos del gobierno. También puede jugar un papel determinante dentro de la competencia para establecer y controlar las ideas dominantes dentro de la sociedad. Por ello no es sorprendente que a menudo exista una gran competencia para captar el control sobre la elaboración de políticas.

Muchas personas creen que los gobiernos y la burocracia civil están mejor equipados para desarrollar políticas. Esta opinión puede contribuir a la reducción de opciones de políticas

5 ofrecidas al público y resultar en el fracaso de las instituciones democráticas, incluyendo los gobiernos, ya que disminuye su capacidad para ser receptivos, responder y estar en constante sintonía con las necesidades de la ciudadanía. La burocracia civil tiene sus propios intereses, su propio sistema de creencias, su propia cultura y su propio deseo de tener el control. Es importante que la elaboración de políticas sea amplia y receptiva a fin de incluir otros puntos de vista de la sociedad civil.

Como se ha dicho, muchos grupos compiten por tener control e influencia sobre la elaboración de políticas. Además de las burocracias, estos grupos incluyen: • Los miembros y colaboradores de las organizaciones políticas.

• Dirigentes de las organizaciones políticas.

• Gabinetes y parlamentarios.

• Las élites, incluyendo aquellos intereses de los grupos económicos.

• Los militares.

• Los grupos de intereses especiales, tales como sindicatos u organizaciones de trabajadores, estudiantes, asociaciones y gremios profesionales u otros.

• Organizaciones sectoriales y Organizaciones No Gubernamentales Lamentablemente, la responsabilidad de desarrollar políticas frecuentemente recae en personajes alejados de las organizaciones políticas. Efectivamente los grupos de intereses especiales junto con la burocracia civil asumen poder real cuando las organizaciones políticas no se toman en serio la elaboración de políticas. Los funcionarios del gobierno, los grupos de intereses especiales y las élites están más que dispuestos a tomar un lugar en este esquema de vacíos políticos. Como resultado desafortunado, el proceso electoral se ve desperdiciado y, como consecuencia, la elaboración e implementación de políticas generalmente no abordará las necesidades y los problemas reales del público. Ante esto, las organizaciones políticas se debilitan y se vuelven ineficaces para dirigir al gobierno en situaciones de resolución de problemas públicos. Entre otras cosas, esto contribuye a la marginalización entre los políticos y la ciudadanía y se crea una mayor dependencia hacia las fuerzas no democráticas como la fuente de solución a los problemas.

n C.5. ¿Qué incluye una buena política?

Una política puede estar medianamente completa, o puede ser medianamente relevante o efectiva ante una problemática determinada dependiendo de su contenido sustancial. Un gobierno será mejor y más efectivo si basa sus acciones en políticas integrales. Una buena política deberá contener al menos: • El problema que se espera resolver • Quiénes serán los perjudicados y cómo • La magnitud del problema • Las causas del problema • Cómo puede ayudar el gobierno • Por qué es importante actuar • Las opciones disponibles • Un plan de acción basado en la opción seleccionada junto con predicciones esperadas

6 • Qué será realizado, quién lo hará y cómo se hará • Cuánto costará y quién lo costeará • Coordinación con la sociedad civil • Manejo de los efectos negativos • Una estrategia de implementación • Mecanismos de rendición de cuentas • Una estrategia de comunicación

n C.6. Un proceso efectivo para la elaboración de políticas - Un prerrequisito para la construcción de buenas políticas Una política es el resultado de un proceso. La estructuración de buenas políticas, requiere de buena información así como de un buen proceso de investigación y un extenso análisis que será complementado con la realización de debates y el buen juicio. La calidad de este proceso afecta la calidad de las políticas desarrolladas. Un buen proceso debe incluir: • Una dirección y supervisión efectiva por parte de los dirigentes de la organización • Un compromiso fuerte y claro con el proceso por parte de todos los miembros de la organización y sus dirigentes • Una administración interna disciplinada • Una estructura definida para organizar y dirigir la elaboración de políticas • El uso efectivo de comités y subcomités • Mandatos asignados para: • Establecer prioridades • Revisar y consultar los problemas y prioridades conjuntamente con las bases y activistas de la organización • Conseguir apoyo e investigación de expertos • Consultar a grupos y personas informadas • Llevar a cabo un análisis y preparar el contenido de las políticas Un buen proceso de elaboración de políticas debe ser institucionalizado a través de todos los otros procesos estructurales de la organización. Un proceso institucionalizado es aquel que se convierte en parte de las costumbres establecidas, convenciones, reglas y prácticas de la organización. Dicho proceso estará planteado por un código ético sólido para la organización, en el que el análisis racional será valorado e incluirá la anticipación de problemas y situaciones relevantes a la organización política. Con el objetivo de alcanzar este punto, una definición clara de las expectativas, organización y procesos de la organización política debe ser establecida dentro de las operaciones regulares de la organización. Sin embargo, esto se puede ver dificultado por factores como: • Falta de apoyo percibido o real por parte de la directiva de la organización.

• Una administración ineficiente o asesoramiento inadecuado.

• Tiempo y recursos insuficientes.

• Percepción de los dirigentes de la organización de que las declaraciones de principios, notas de prensa y discursos son suficientes.

7 • Incapacidad de pasar a una discusión sobre una política concreta a partir de una postura retórica y narrativas abstractas.

• Una actitud de desconfianza hacia la investigación, los conocimientos y expertos.

• La creencia de que los funcionarios del gobierno deben crear políticas.

• La creencia de que solo los dirigentes deben crear políticas.

La mera existencia de políticas en una organización política no quiere decir que exista un proceso institucionalizado. Si las políticas creadas han sido el resultado del trabajo de funcionarios de la organización como respuesta a problemas inmediatos, para la realización de discursos y anuncios por parte de los dirigentes de la organización, o como resultado de asignaciones especiales para atender problemas específicos de importancia inmediata, no se puede decir que un proceso institucionalizado esté siendo utilizado. Este proceso es proactivo más que reactivo, global y no particular y autodirigido en lugar de regulado.

n C.7. Estrategias para hacer que un proceso funcione Una organización política debe adoptar estrategias de forma deliberada para hacer que un proceso de elaboración de políticas sea efectivo. Estas incluyen: • Obtener el apoyo explícito del dirigente.

• Oficializar el proceso haciéndolo parte de los procedimientos de trabajo y de las reglas de la organización.

• Contar con estructuras que sean parte de la organización establecida por la organización.

• Garantizar el compromiso de los distintos miembros y responsables a través de la educación y la participación.

• Velar por la participación a nivel local, cantonal y nacional.

• Experimentar con diferentes enfoques en tareas particulares.

• Construir el entendimiento a través del tiempo del proceso.

• Exponer los beneficios en términos de un mayor apoyo de los electores y de cómo ciertas políticas pueden ser utilizadas para encontrar apoyo de otras organizaciones políticas.

• Exponer cómo los procesos de elaboración de políticas pueden construir la base militante y ayudar a la organización política a modernizarse.

• Exponer cómo la modernización de las organizaciones políticas está poniendo en marcha nuevos procesos de elaboración de políticas basadas en la investigación, la consulta, el conocimiento de expertos y la participación ciudadana.

• Enunciar el éxito experimentado por las nuevas organizaciones políticas modernizadas en otros países.

• Explicar la necesidad de atraer a nuevos partidarios sobre la base de temas actuales de suma importancia para ellos.

• Crear un Comité Central de Políticas que generará apoyo, organizará procesos y se convertirá en defensor de buenas políticas.

• Centrarse en los problemas que representen las prioridades principales.

8 D. Modelos de Elaboración de Políticas n D.1. Introducción Muchas organizaciones políticas dentro de sistemas democráticos exitosos han incorporado con éxito el proceso de elaboración de políticas. Esto se ha hecho con la utilización de una serie de modelos diferentes, pero la mayoría de los que han tenido éxito tienen en común las siguientes características: • Un compromiso claro de los dirigentes para apoyar y respetar el proceso.

• Una articulación del proceso político en los estatutos de la organización.

• Un compromiso firme de los activistas y las bases de la organización en el proceso.

• El uso de la investigación y el conocimiento para informar sobre los aspectos sustantivos de las políticas.

• La consulta con los intereses y organizaciones en general favorables a la visión y los objetivos de la organización.

• Administración global del proceso por los titulares de cargos altos en la organización.

• La supervisión política la inclusión de factores políticos en la formulación final de políticas específicas.

• El respeto y consideración de políticas en la elaboración de las declaraciones de principios.

• Mantener coordinación y vínculos con el proceso de comunicación, con la utilización de políticas como un recurso para la comunicación y la estrategia.

• Un compromiso significativo para adoptar las políticas de la organización en el gobierno.

n D.2. Escoger el Modelo Desarrollar y mantener un papel significativo y sustancial en la elaboración de políticas requiere más que un compromiso expreso y principios generales. El proceso debe ser institucionalizado dentro de la organización política. Esto significa que debe ser incorporado en los valores, convenciones, prácticas y procedimientos de la organización. El proceso debe ser regularizado como parte de las actividades de la organización, de modo que se repita continuamente y como cuestión de rutina.

Uno de los aspectos requerido para el efecto es establecer modelos y procedimientos que sean adoptados por la organización y se conviertan en parte de sus actividades regulares. A fin de garantizar que el proceso está incrustado dentro de la organización y se convierta en una característica institucional de la misma, las estructuras organizativas y los procesos deben ser establecidos y formar parte de los procedimientos aprobados. No existe un modelo único a seguir. A continuación se presentan algunas alternativas:

1. El Modelo de las Bases de la Organización Es casi un hecho que las bases de la organización deben participar en la elaboración de políticas. Sin embargo, la realidad suele ser muy diferente. Muchas de las organizaciones políticas modernas restringen la participación de las bases a una mera función consultiva, en su caso, debido a las limitaciones en la capacidad del ciudadano promedio para entender la complejidad de gobernar o de poseer la información y los conocimientos necesarios para desarrollar una política eficaz. La mayoría reconoce que los miembros de las bases de una

9 organización política pueden desempeñar y a menudo desempeñan un papel eficaz en la identificación y priorización de problemas a través de sesiones de consulta de diversos tipos.

Sin embargo, existe una creencia común de que la cantidad de información, conocimiento y análisis requerido para desarrollar políticas buenas, efectivas e integrales está muy alejada de los miembros y activistas de las bases de organizaciones políticas.

Por supuesto, no todos los miembros y los activistas de las bases aceptan esto. Muchos sostienen que es absolutamente esencial que las bases desempeñen un papel importante en la elaboración de políticas. Con frecuencia, se afirma que las políticas desarrolladas, generalmente, se alejan mucho de las realidades y preocupaciones de las bases, llevando a una falla fundamental en la pertinencia y viabilidad de las mismas y que su verdadera función es, a menudo, confundida, porque los dirigentes de las organizaciones políticas no consideran a las políticas como un activo de la organización. Se asegura que los directivos de la organización suelen estar demasiado preocupados por conseguir ventajas a corto plazo, o por problemas inmediatos y maquinaciones internas. También se puede argumentar que, aun cuando las organizaciones políticas toman en serio su responsabilidad sobre la elaboración de políticas, el proceso es demasiado cerrado, lo que no ofrece un verdadero choque de ideas o genera poco debate acerca de las opciones. La única manera de dejar de lado los intereses y preocupaciones de las élites en favor de un compromiso real y significativo radica en la elaboración de políticas donde los activistas y miembros de base tengan la opción de contribuir.

Las organizaciones políticas han intentado responder a esta crítica adoptando modelos que implican participación y responsabilidad por parte de las bases. La manera más común de hacerlo es debatiendo y votando por las resoluciones de políticas en reuniones anuales de delegados que asistan a las conferencias, convenciones y consejos de la organización. En este modelo, entre 1000 y 2000 activistas de todos los cantones y circunscripciones asisten a estos encuentros para debatir y decidir sobre la política. También pueden asistir representantes de grupos específicos o de grupos interesados en los temas tratados.

Existen distintas formas organizativas para lograr esto. Por ejemplo, algunas organizaciones tienen conferencias periódicas sobre políticas en donde sus activistas de base exponen propuestas de políticas públicas en la forma de resoluciones. Esto puede ser discutido por tanques de pensamiento y/o debatidos en talleres o en las sesiones plenarias. Usualmente, los votos reunidos en la conferencia de cierta manera deciden cuáles de las políticas consideradas deberían ser recomendadas a la organización política. Estas recomendaciones son presentadas al Consejo de Gobierno (CG) de la organización para su consideración.

Un modelo que alguna vez dominó el proceso de elaboración de políticas en los partidos establecidos en Reino Unido, Canadá y otras democracias parlamentarias basadas en el sistema Westminster era la conferencia o convención anual del partido. Las resoluciones alcanzadas a nivel local o de base de la organización, eran debatidas y aprobadas anualmente y luego enviadas a la conferencia anual de la organización. En algunos casos, se llevaban a cabo debates y votaciones similares entre afiliados, tales como los sindicatos. Estas resoluciones eran debatidas nuevamente en la conferencia de la organización y aquellas aprobadas por votación eran adoptadas como políticas de la organización.

En los años 90, este sistema fue decayendo gradualmente en casi todos los partidos que lo usaban. La razón principal fue que los dirigentes de los partidos se encontraron cautivos de políticas que frecuentemente no eran atractivas para el elector común, que no estaban sintonizadas con los problemas modernos y débilmente informados en términos de investigación, opiniones de expertos y puntos de vista informados. Más allá, la política acumulada a través del tiempo se convirtió en caduca y contradictoria. El poder de la ciudadanía y de las

10 circunscripciones y de las conferencias anuales hacía que sea extremamente difícil revisar y modernizar las políticas. Intentos por cambiar las políticas continuamente enfrentaban narraciones históricas incrustadas que eran altamente resistentes a ser revisadas. Con demasiada frecuencia, los debates de alto nivel involucraban narraciones y temas de poco interés o relevancia para la masa de electores.

Algunas organizaciones que usaron este modelo permitieron simplemente que el “hacer política” decaiga y se vuelva irrelevante. Estos partidos han tendido a ser reactivos y en muchos casos irrelevantes en el debate público respecto de los problemas sociales, económicos y políticos. Ellos dependen de declaraciones de principios, comunicados de prensa y discursos de sus dirigentes, en lugar de políticas para articular la dirección de la organización respecto de los problemas políticos. Generalmente, esto ha estado acompañado por un decaimiento en su efectividad y en el apoyo político ya que los partidos son vistos como desactualizados e inefectivos.

Otras organizaciones políticas han buscado diferentes modelos que puedan ser institucionalizados en la organización. Esto tiende a tomar forma y a diferenciarse por lo siguiente: • El compromiso y un rol significativo para el dirigente.

• El compromiso y un rol significativo para el Comité Ejecutivo Central.

• Un rol de liderazgo y administración para un alto directivo designado representante.

• Responsabilidad clave para un Comité central de políticas.

• La existencia y roles de los subcomités especiales de políticas públicas.

• Un rol claramente definido del consejo o convención general de organizaciones de base.

• Confianza en la investigación • Participación de expertos y de organizaciones especializadas.

• Consultas sustanciales con grupos y organizaciones externas.

• Un diseño claro y documentado del proceso.

• Definición del proceso en reglas de la organización y estatutos.

El resultado ha dado nuevos o alternativos modelos que hacen al proceso más efectivo y manejable. Dos modelos así están descritos a continuación:

2. Modelo liderado por el dirigente En este modelo, el dirigente asume la responsabilidad total de la elaboración de políticas. La elaboración de políticas se asigna específicamente al dirigente y éste maneja el proceso de elaboración de políticas.

Normalmente, en este modelo, el dirigente cuenta con personal de la organización que le provee apoyo y asistencia. El dirigente designa un funcionario responsable de asistirlo y que trabaja bajo su dirección. Adicionalmente, es común tener un centro de investigación o tanque de pensamiento de gente profesional que apoye el trabajo del dirigente. El tanque de pensamiento reporta directa o indirectamente al dirigente, pero usualmente con un grado de autonomía del resto del aparato de la organización. El tanque de pensamiento asume la revisión y evaluación continua de los problemas económicos y sociales en elaboración, y elabora reportes periódicos. También, asume el análisis más detallado y el trabajo de elabo-

11 rar políticas en materias referidas a éste por el dirigente y aquellos que trabajan con él en la elaboración de políticas.

La revisión y la elaboración de políticas son institucionalizadas dentro de la organización a través de un documento de actividades organizadas previamente establecido, que ocurren en secuencia cada año y en cada ciclo de elección. Éstas se fijan como procedimientos de la organización y se espera que sean respetadas por el mismo.

Una característica clave de esto es la revisión anual de políticas y de su proceso de elaboración. Este proceso comienza con una sesión de planificación para revisar la actual situación política, económica y social e identificar problemas que deben ser resueltos mediante la política. Normalmente, a esta sesión asiste el personal asignado para la elaboración de políticas, representantes del tanque de pensamiento y funcionarios de la organización. Los funcionarios y el tanque de pensamiento proveerán un análisis de fondo para sustentar la revisión y los consiguientes debates. Las sesiones continúan sobre la base del consenso, con el dirigente quien es el primero entre los iguales y el árbitro final de las disputas.

La sesión de planificación concluye con la identificación de esos problemas y temas para los cuales se requiere un trabajo concentrado en la elaboración de políticas. Por ello, la identificación de problemas y temas se realiza mediante un proceso ordenado que incluye análisis y debate.

En el siguiente paso, el personal y/o el funcionario responsable asumen más trabajo y análisis. El trabajo es dividido en partes manejables y asignado a diferentes grupos de trabajo.

Estos grupos pueden hacerse cargo de la investigación, ya sea por sí mismos o designándola a expertos externos. También pueden llevar consultas con expertos fuera de los tanques de pensamiento, académicos y grupos de interés. Cada uno de los grupos de trabajo prepara un documento de políticas para cada uno de los problemas. El documento de políticas utiliza un formato estándar, proveyendo disciplina al trabajo y a su reporte. Éste es entregado al Dirigente quien podrá exigir trabajo, consultas o modificaciones adicionales. Una vez satisfecho, el Dirigente lo entrega al Comité Ejecutivo, el cual aconseja acerca de la aceptabilidad de la política desarrollada, la conveniencia de futuras consultas de la organización política y las posibles necesidades de revisiones futuras.

El Dirigente está encargado de asegurar que la recomendación del Comité Ejecutivo sea considerada e implementada como se requiera. De esta manera, el trabajo es finalizado y aprobado por el Dirigente. En este punto, el documento ya es oficial. El trabajo provee una explicación detallada del asunto y del plan de acción propuesto. Su forma y nivel de detalle es tal, que podría ser utilizado por el servicio civil profesional, a fin de implementar un programa coherente. El Dirigente determinará cómo se comunicará la política y el rol que llevará a cabo en la estrategia política.

Luego de ser aprobada por el Dirigente, dicha política es la política de la organización para ese asunto. Es la base para todas las declaraciones públicas, para lanzamientos, presentaciones y discursos de los titulares, representantes y voceros de la organización política. Esta también será la política implementada de gobierno en caso de que la organización sea electa para gobernar.

Una ventaja de esta estrategia es que es eficiente. Una desventaja, sin embargo, es que el Dirigente se encuentra en la posición de mantener cohesión y control del proyecto. Esto, no obstante, reduce el sentido de apropiación de las políticas por parte de los activistas de la organización. Un problema adicional es que si el Dirigente no se esmera en la elaboración de políticas, este mismo proceso termina siendo descuidado y situado como una prioridad

12 menor. Como consecuencia, puede resultar que la elaboración de políticas se realice como reacción a las necesidades circunstanciales e inmediatas del Dirigente. En este escenario, existe la tendencia de que la organización pierda el enfoque central en la elaboración de políticas y que esta actividad consuma muy poca energía y tiempo.

3. Modelo de Comité Central de Políticas de la Organización Una alternativa al proceso de elaboración de políticas gestionado por un Dirigente es asignar esta actividad a un Comité Especializado en Políticas (CEP). Es un comité ejecutivo subordinado al Comité Ejecutivo Central (CEC), pero con cierta independencia. Los poderes y responsabilidades del Comité Especializado en Políticas están especificados en los estatutos de la organización y su presidente o director debe ser un miembro oficial que tiene el mandato de los estatutos para liderar y dirigir el trabajo en la elaboración de políticas.

Los estatutos y otros documentos orgánicos de la organización deberán estipular que: • La existencia y propósito del comité es de llevar a cabo investigación, consultas, y otros trabajos necesarios para la elaboración de una declaración de políticas completa de la organización relacionada con temas sociales, económicos y políticos.

• El Presidente y los miembros permanecerán en sus posiciones por períodos determinados y su designación será también específica (puede ser por el dirigente, por el CEC, o por el CEC junto con el asesoramiento del dirigente).

• El CEP, en cambio, deberá llevar a cabo la debida diligencia con el propósito de asegurar que todas las políticas son compatibles con las metas y objetivos de la organización, y que sean pertinentes a las necesidades y los problemas actuales, creíble para los electores.

• El CEP ha de consultar y tomar en cuenta el asesoramiento de instituciones asociadas con, o que apoyan, los objetivos de la organización, así como expertos y otras personas informadas y con conocimiento.

• El CEP ha de consultar y tomar en cuenta las opiniones y consejos de los miembros de la organización y de los activistas. Esto debe incluir a concejos regionales y locales e las distintas provincias.

• El CEP debe entregar informes anuales de políticas a la organización, incluido al Consejo Nacional que contenga, entre otras cosas, un compendio de todas las políticas actuales de la organización.

• El CEP informará dos veces al año al CEC sobre las políticas desarrolladas o completadas y buscará la aprobación del CEC. La principal característica de este enfoque es que la responsabilidad de la elaboración de políticas está integrada en un comité de expertos y activistas en políticas que ven y entienden la importancia de la política y que se centran en la política como contraposición a las comunicaciones, la estrategia, organización o como parte de otras funciones importantes.

Normalmente, los miembros del comité serán las personas que tienen un conocimiento y reconocimiento de estas otras funciones y la relación de las políticas para ellos, pero que tienen una experiencia particular en torno a la política y el compromiso con ella.

La selección del Presidente del CEP es importante. Además de tener un interés y experiencia en políticas, el Presidente debe ser un titular de alto rango de la organización y tener la confianza del Dirigente y del CEC. El dirigente puede designar al Presidente, previa consulta con el CEC, o viceversa. Sería conveniente que el Presidente también ocupe el cargo de Director de Políticas en la organización, quizás a nivel de Representante de Secretario General.

13 Los detalles de cómo organizar el proceso de elaboración de políticas estarán establecidos en las normas y procedimientos formales de la organización política. El Comité de Políticas estaría destinado a seguir un procedimiento prescrito para la elaboración de políticas, basado en el enfoque esquematizado. Los procedimientos establecerán requisitos básicos, incluyendo que el Comité deberá: • Identificar cada año temas de prioridad para las políticas.

• Sugerir temas de prioridad al CEC y al Dirigente y obtener pistas sobre qué temas tratar.

• Revisar cada tema y establecer la dirección de trabajo en políticas.

• Asignar el trabajo a los subcomités de políticas compuestos por dirigentes de la organización, activistas y asesores y expertos externos, cada uno presidido por uno de sus propios miembros.

• Exigir que las subcomisiones preparen un proyecto de políticas analizando el(los) tema(s) asignado(s), las razones por las que debe ser abordado, y el marco político en el que hay que abordarlo.

• Dirigir a las subcomisiones para buscar documentos de trabajo y asesoramiento de los centros de investigación, tanques de pensamiento y expertos en el tema.

• Dirigir a las subcomisiones para preparar proyectos de políticas.

• Usando los proyectos de documentos de las políticas, dirigir al Comité Especializado en Políticas para revisar los documentos en términos de prioridades y la viabilidad política, y preparar las declaraciones para el proyecto • Distribuir las declaraciones de los proyectos al Comité Ejecutivo Central y al Dirigente para recibir una respuesta.

Luego de lo cual, el CEP: • Organizará reuniones de consulta a nivel provincial y local para los temas de alta prioridad.

• Hará que las respuestas de las consultas sean revisadas y evaluadas.

• Preparará la política recomendada siguiendo un formato estándar de políticas.

• Se reunirá para finalizar el proyecto de política y formular recomendaciones al CEC y al dirigente.

Tras ser aprobado por el dirigente, el proyecto de política se convierte en la política de la organización para este tema. Constituye una explicación detallada del tema y del plan de acción propuesto. Está elaborado de tal forma y con tal detalle que podría ser utilizado por el servicio civil profesional con el fin de implementar un programa coherente. El dirigente determina cómo se comunicará la política y el papel que desempeñará en la estrategia política.

Es la base para todas las declaraciones públicas, comunicados, discursos y presentaciones de los representantes de la organización, delegados y portavoces. Se convierte en política de gobierno cuando la organización es elegida para gobernar.

La ventaja de este modelo -en comparación con el modelo anterior, que tenía al dirigente como figura central- es que descentraliza el proceso a un grupo de delegados de activistas de la organización al mismo tiempo que se mantiene disciplina y responsabilidad central.

La implementación de un comité central contribuye a desarrollar un sentido de apropiación de la política a nivel de liderazgo. Dicha apropiación puede ser importante para fortalecer el grado en que la elaboración de políticas se convierte en una parte aceptada de las prácticas y normas de la organización y por lo tanto tiene credibilidad y respeto. Asimismo, aumenta las posibilidades de que exista una buena relación de trabajo con tanques de pensamiento,

14 académicos y centros de investigación con experiencia e interés en las políticas de la organización, ya que la relación no depende del dirigente o de la oficina del dirigente - y ninguno de ellos tendrá el tiempo necesario ni ganas de trabajar estrechamente con ellos.

Dirigente Dirigente

4. Modelos Mixtos En la descripción previa de los modelos, el esfuerzo y la responsabilidad se centran en uno de los extremos del triángulo, como se muestra en la figura 1.

A partir de estos tres modelos, se puede desarrollar varias adaptaciones. Éstas podrían distribuir el esfuerzo de una manera más equilibrada, o alternar el esfuerzo entre los puntos, de modo que cada uno juegue un papel decisivo en aspectos específicos. Cada una de las actividades básicas en la elaboración de políticas puede ser identificada como la actividad principal o compartida por separado. Por ejemplo, identificar el problema podría ser responsabilidad de las tres partes por igual, con el proceso destinado a fomentar la comunicación y la participación a través de actividades coordinadas o consulta. La determinación final sobre qué problemas deben resolverse mediante el proceso de elaboración de políticas será, pues, un esfuerzo conjunto y compartido, que involucre acuerdo y consenso. Esto está representado por el cuadro en la Figura 2.

Dirigente

Miembros Miembros

CEC CEC

Figura 1: Énfasis en la elaboración de políticas

pensam pensam Comité Comité

Dirigente Dirigente

Miembros

CEC

Dirigente

pensa Com

Miembros Miembros

CEC CEC

Ta Ta pensamien pensamie Comité Comité EE

Figura 2 Identificar los problemas Proceso de consenso Dirigente Dirigente

Por otra parte, un análisis detallado del problema podría concentrarse más en el comité ejeMiembros CEC cutivo central y en un comité especializado en políticas, que quizá cuente con la asistencia de expertos y un grupo de trabajo. Esto se representa en la figura 3. El dirigente y los miembros no son retirados del trabajo, pero su participación se da mayormente al ser informados del trabajo realizado a través de informes periódicos.

Puede existir la intención de que la selección y el diseño de las alternativas involucren al dirigente y la maquinaria central de la organización en una interacción intensiva. En ese caso, la situación puede ser representada como en la figura 4.

La decisión sobre cuál de las soluciones alternativas se debe adoptar como política podría ser una decisión que debe tomar el dirigente, en cuyo caso la figura 5 representa dicho modelo.

Dirigente Tanque Tanque de de pensamiento/ pensamiento/ Académicos/ Académicos/ Comité Comité Ejecutivo Ejecutivo Central Central

Miembros Miembros

Tanque de pensamiento/ Académicos/ Comité Ejecutivo Central

Figura 3 Investigación y Análisis Centralizadas

Miembros

pensam Comité

Miembros iembros

15

Tanque de Tanque de pensamiento/ Académicos/ pensamiento/ Académicos/ Comité Ejecutivo Central Comité Ejecutivo Central

Miembros Miembros

Figura 4 Formular soluciones alternativas Dirigente Dirigente

Miembros embros

Miembros mbros

Se puede aplicar este tipo de representación a todas las actividades involucradas en la elaboración de políticas, con un gran número de opciones acerca de dónde ubicar el grado de responsabilidad de las diferentes partes de la organización.

Dirigente Dirigente

Tanque de Tanque de pensamiento/ Académicos/ pensamiento/ Académicos/ Comité Ejecutivo Central Comité Ejecutivo Central

Figura 5 Escoger la solución

Miembros Miembros

La especificación exacta de un modelo mixto en particular es cuestión de diseño y de las preferencias de cada partido. Existe un número infinito de combinaciones y permutaciones de cómo se pueden distribuir y compartir las actividades. En realidad, no existe un principio básico que sugiera que se debe preferir uno u otro. Lo importante es que las actividades necesarias se lleven a cabo y que el trabajo sea llevado a cabo.

Algunas actividades son inherentemente más adecuadas que otras para un cierto grado de centralización, especialmente si se considera el rendimiento.

Un compromiso con la política requiere que se designe un modelo y que se establezcan procedimientos. Esta debe ser una de las primeras tareas de una organización política si quiere hacer un compromiso con la política como una característica importante de los activos de la organización.

E. Institucionalización de la Elaboración de Políticas n E.1 La importancia de que los dirigentes se comprometan Uno de los retos de la construcción y mantenimiento de un proceso de elaboración de políticas activo y constante es obtener un compromiso significativo con el proceso y con la política como un requisito importante de la organización. Cualquier modelo para la elaboración de políticas requiere el apoyo activo del dirigente y otros altos miembros de la organización. La elaboración de políticas no será aceptada como una actividad necesaria e importante dentro de la organización sin el compromiso de los dirigentes de la organización. Cada una de ellas debe establecer claramente que la política de fondo es esencial y debe confirmar con sus palabras y actos que la organización está comprometida con el proceso de elaboración de políticas. El proceso debe ser documentado en una directriz del dirigente, que obliga a todos dentro de la organización a cooperar y colaborar con el proceso. El CEC debe demostrar su apoyo a la iniciativa mediante la inclusión de informes sobre el proceso en sus reuniones ordinarias y asegurándose de que haya tiempo y recursos disponibles dentro de las posibilidades de la organización. Debe haber sanciones para aquellos que se anticipen a las políticas, tratando de acortar o saliéndose del proceso. Este apoyo demostrado también

16 debe ser confirmado por el Secretario General a través de palabras y acciones. El CEC y el Secretario General deben aprobar la directriz del dirigente y dicho apoyo se debe extender a los oficiales, empleados y Comité Central de la organización.

n E.2 Procedimientos y Normas Cualquier cosa de importancia dentro de una organización eficaz se establece en las normas y procedimientos de la organización. Estos son la base para determinar el funcionamiento diario de la organización. Los miembros y funcionarios recurren a estos para proporcionar orientación sobre lo que es importante y lo que se debe hacer.

Los procesos y procedimientos para la elaboración de políticas pueden ser establecidos de la misma forma como se establecen la organización, las comunicaciones y otras funciones importantes. Muchas veces, se ve a la elaboración de políticas como una función mucho más complicada que algunas de estas otras funciones, pero ésa no es razón para no incluirla en las acciones prescritas de la organización.

La forma más eficaz de hacerlo es establecer un marco básico a través de las normas y procedimientos, y definir un manual de políticas más detallado. El manual de políticas deberá incluir el modelo adoptado por la organización en detalle y establecer las funciones y expectativas de todos aquellos que estarán involucrados. Debe estar ampliamente disponible. Las normas y procedimientos deben establecer que es necesaria la adhesión al manual.

n E.3 Disposiciones constitucionales Como se ha señalado, uno de los retos de la construcción y mantenimiento de un proceso de elaboración de políticas activo y constante es el de obtener un compromiso significativo con el proceso y la política como un requisito importante de la organización. Una forma de hacer que el compromiso de la organización hacia el proceso sea explícito es incluir los requisitos y las obligaciones básicas en sus estatutos. Los estatutos definen el proceso político. Con respecto a la política, las consultas políticas, y los requisitos correspondientes, los estatutos podrían delinear claramente las obligaciones y responsabilidades del dirigente, del CEC, el Director de Políticas y cualquier comité. Esto constituye un marco normativo del proceso, con una obligación de los representantes y órganos de la organización de apoyar y, de forma efectiva, adherirse al proceso.

Algunas organizaciones políticas modernas han incluido estas disposiciones en sus estatutos. Los socialdemócratas en Reino Unido y el Congreso Nacional Africano en Sudáfrica son dos ejemplos importantes.

Las disposiciones estatutarias no pueden garantizar que el proceso de elaboración de políticas sea tomado en serio. Debe convertirse en parte de las convenciones y prácticas establecidas de la organización. Sin embargo, estas disposiciones elevan la importancia normativa de las políticas. Pueden también proporcionar apoyo a aquellos que abogan por el proceso.

n E.4 Documentos de las políticas Los documentos o declaración de las políticas contienen la política final aprobada. Todas las políticas deben ser documentadas. Los documentos deben estar preparados en formatos estándar. Los documentos de las políticas deberían tener un estilo único e identificable, y una estructura y presentación que refuerce que es el resultado de un proceso de elaboración de

17 políticas. Contar con un formato estándar para los documentos de las políticas contribuirá a fomentar la adopción del proceso y facilitar la redacción de los documentos. El uso de formatos visualmente distinguibles será un medio de asegurar la calidad con respecto a la aplicación del proceso establecido. Una ventaja adicional es que los comunicados de prensa, discursos y otras comunicaciones se distinguirán de las políticas, evitando así la confusión entre lo que la política ha abordado o no. Los documentos de políticas deben mantenerse dentro de una base de datos que sea accesible y actual.

Los documentos o declaración de las políticas contendrán: • Una descripción clara del problema.

• Una descripción igualmente clara de la magnitud del problema y la comparación entre la situación actual y el resultado deseado.

• Las causas sociales, económicas y políticas del problema.

• Qué objetivos se persigue a través de la intervención del gobierno.

• Una descripción de lo que se considerará exitoso al abordar el problema.

• Acciones previstas (qué, quién, cuándo).

• Recursos necesarios.

• Una declaración de quién es responsable de la acción.

• Un caso claramente documentado para adoptar medidas con una explicación de las razones para la acción.

El documento de política puede ser bastante largo. En muchos casos, las organizaciones políticas deben elaborar un resumen de 3 a 4 páginas de largo acerca del documento de política. Esto puede ser utilizado para informar a los interesados en la política de la organización, pero que no tendrán acceso al documento completo.

Un documento de política se diferencia de un anuncio, comunicado o declaración de principios. A menudo, estos se basan en la política. Sin embargo, aunque están relacionados, la política es una parte de los activos de una organización política. Las comunicaciones dependen de la estrategia política y electoral. La política depende de problemas sociales, económicos y políticos importantes. La política es un aporte a la estrategia de comunicación, y las comunicaciones son uno de los usos prácticos que se pueden dar a la política.

n E.5 Tanques de pensamiento Varias organizaciones políticas se han dado cuenta de que la creación de tanques de pensamientos, o think tanks, ayuda a hacer que el proceso de elaboración de políticas sea más eficaz y legítimo. Existen varios modelos diferentes para estos organismos. Algunos son muy elaborados, con grandes presupuestos y una gran cantidad de profesionales preparados.

Otros son mucho más pequeños y en gran parte compuestos por socios voluntarios. Algunos informan al dirigente y otros informan al ejecutivo de la organización. También pueden trabajar de cerca con los miembros y otros trabajan por separado e independientemente de la organización.

En la mayoría de los casos, se crean tanques de pensamiento para: • Fomentar la competencia con las estructuras tradicionales de las organizaciones políticas en términos de promoción de ideas y análisis de los problemas.

18 • Mejorar la calidad de la investigación y el análisis.

• Elaborar informes sobre temas importantes.

• Ayudar a los funcionarios de la organización en la elaboración de políticas.

• Aumentar el respeto y la comprensión de la elaboración de políticas de calidad.

n E.6 Actuar de forma oportuna En algunos casos, pueden surgir problemas para lograr que el Comité Ejecutivo Central dedique tiempo y atención a los documentos de la política que se le presentan. En dichos casos, conviene establecer un procedimiento en el cual se defina un período de tiempo máximo para que el comité ejecutivo revise el documento. Si no lo hace dentro de este lapso, el documento de política se enviará directamente al dirigente para su revisión y aprobación. Luego de aprobarlo, el dirigente lo enviará al Comité Ejecutivo Central, tras lo cual el documento se convertiría en política oficial.

n E.7 Aplicación del proceso de elaboración de políticas La aplicación de un proceso de elaboración de políticas puede constituir un reto importante una vez que se ha adoptado uno, sobre todo si es nuevo. La aplicación debería ser un compromiso de todos los altos dirigentes de la organización. El compromiso de los dirigentes, contar con reglas y procedimientos claros, un compromiso estatutario y la comunicación de todo el proceso son elementos importantes. Sin embargo, a menudo se necesita más para lograr la aceptación y la incorporación del proceso en las actividades de la organización. Tal vez sea necesario impartir talleres y llevar a cabo sesiones educativas. Un facilitador externo podría ser de gran utilidad. El facilitador puede proporcionar orientación y apoyo durante las primeras etapas de implementación. También resulta útil seleccionar a uno de los dirigentes como promotor y defensor del proceso.

El calendario de los trabajos y encontrar el tiempo necesario para elaborar políticas buenas y eficaces suele ser un problema. El tiempo es, por supuesto, un recurso escaso, y por lo tanto no puede ser ignorado. Le tomará tiempo a la organización política de contar con políticas correctamente elaboradas que abarquen todos los temas importantes. Se debe establecer prioridades, y sólo se debe abordar los temas altamente importantes en la etapa inicial. Con el tiempo, se puede añadir más elementos al proceso. Los dirigentes deben reconocer que tomará tiempo formular políticas completas. Puede ser aconsejable tratar las redacciones iniciales como proyectos piloto, que con el tiempo podrán ser evaluados con base en la experiencia. Con el tiempo, esto reducirá la ansiedad y ayudará a la organización política a aprender y acoplarse mejor al proceso. Dar a conocer su éxito puede ser un factor importante para lograr la aceptación del proceso.

La elaboración de políticas conlleva un gran trabajo. Para tener éxito, es necesario que los dirigentes se comprometan. Sin embargo, los beneficios que ésta pueda aportar a la organización política en términos de credibilidad, éxito electoral y éxito en la oposición o en el gobierno pueden ser considerables.

Con el fin de tener éxito, es necesario contar con una gran cantidad de información y llevar a cabo análisis más profundos. Los partidarios de base deben involucrarse. Se debe sondear opiniones contrarias. Se debe involucrar a expertos. Se debe incluir investigación. Se debe tomar en cuenta las consideraciones políticas, y se debe tomar decisiones difíciles.

19 La implementación de un proceso eficaz de elaboración de políticas demanda tiempo y esfuerzo. Sin embargo, los dividendos derivados del éxito son considerables. Una organización política que tenga la intención de convertirse en un aspirante serio al poder en el complejo mundo de hoy debe asistir a la elaboración de políticas, y demostrar que lo ha hecho. Para ello, debe tener más que simples declaraciones, avisos y comunicados de prensa. Debe haber emprendido la compleja tarea de elaborar políticas, con todos sus requisitos.

20 PARTE II

UN CASO HIPOTÉTICO: LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS EN ACCIÓN A. Introducción Este caso hipotético ayuda al lector a pensar acerca de cómo se puede elaborar una política al interior de una organización política. El ejemplo no ha sido tomado de ningún caso existente pero ha sido construido usando muchas ideas y prácticas aplicadas por organizaciones políticas en distintos lugares. Una organización política hipotética (La Liga Democrática Ecuatoriana, LDE) es usada como el escenario dentro del cual varias de las actividades ocurren. Este partido no tiene la intención de parecerse a ningún partido en particular, ni presente ni pasado, y de haber algún parecido es puramente accidental y no intencionado.

El enfoque del caso de estudio hipotético es una buena herramienta para proveer a los lectores información en un contexto que es similar a la vida real. Permite por una parte transferir ideas y entendimientos desde experiencias de la vida real al caso hipotético en estudio, y simular esas experiencias dentro del marco del caso.

Se asume que la organización hipotética tiene una estructura similar a aquella que tienen las organizaciones políticas democráticas en Ecuador. Esta se encuentra comprometida con la democracia, incluyendo los procesos democráticos dentro de la organización. La LDE es una organización política nacional que intenta participar en las elecciones y tiene todas las razones para creer que le irá razonablemente bien en una elección libre y justa. Es posible que pueda ganar suficientes escaños en una elección libre y justa como para convertirse en la organización de gobierno o miembro de la coalición gobernante.

Una discusión general sobre política es usualmente el primer paso mirando a los procedimientos y procesos de la organización. La elaboración de políticas públicas es uno de los procesos que debería ser examinado cada cierto tiempo.

Caso de Estudio:la organización examina sus procesos de elaboración de políticas Se realizó una reunión del Comité Ejecutivo Central (CEC) del LDE se en un momento en que el gobierno parecía particularmente mal preparado para lidiar con los serios problemas que la nación enfrentaba. Se empezó una discusión acerca de todos los problemas y asuntos que necesitaban atención y qué haría al respecto la LDE. Algunos miembros sentían que la LDE no ha trabajado correctamente en las soluciones a varios de los problemas críticos y se preguntan qué es lo que harían en caso de que estuvieran en el gobierno. Después de discutir ampliamente, estaba claro que había distintos puntos acerca de qué hacer. Algunos miembros sugirieron redactar un mensaje de una página de largo sobre cada una de las cuestiones que aborda la coyuntura política. Otros piensan que la organización sabe qué se necesita en democratización, el problema principal, regionalización, cuestiones religiosas, el gobierno de la ley y la corrupción. Se sugirió que lo que realmente necesita la organización es un estudio exhaustivo de la economía y de los problemas sociales, dado que esos son los problemas más difíciles.

Un miembro aseguró que eso no era suficiente. Dijo que la organización necesitaba generar un entendimiento informado de las causas y sus posibles soluciones a problemas más específicos que están afectando realmente a las personas y sobre los cuales ellos no reciben respuestas por parte de ningún partido. Mencionó la reducción de la pobreza, la inflación y los precios

21 altos, educación de calidad, salud de calidad, hospitales, incrementar el rendimiento de las cosechas, comunicación, como unos de los temas a los que esto se aplica. En muchos casos, dijo, la organización ni siquiera tiene buenos análisis de los problemas, mucho menos posibles soluciones a través de políticas.

Reflexionando sobre esto, otros acordaron que podía tener razón. Un miembro dijo que, de su experiencia, este tipo de trabajo era relegado a servidores civiles, pero que los servidores civiles no entienden ni aceptan la naturaleza ni la extensión verdadera de los problemas. Siguiendo esta discusión, se decidió solicitar al titular de la oficina que es responsable de políticas que formule una propuesta sobre elaboración de políticas.

B. Utilidad de las políticas Ocasionalmente, hay confusión y desacuerdo sobre qué tan útil puede ser una política dentro de una organización política. Es importante discutir este tema y trabajar las diferencias.

Caso de estudio: la utilidad de las políticas En el CEC siguiente, se entregaron reportes sobre encuestas que revelaron que la mayoría de los electores son cínicos acerca de las organizaciones políticas, y piensan que ellas y sus dirigentes están mayormente interesados en sí mismos y el poder y beneficio de su partido. La información sugirió que los electores apoyarían acciones que ayudaran a que el PDL quite votos a sus principales competidores, pero solo si los electores pueden comprobar que esas acciones involucraron nuevas maneras de hacer cosas significativas que beneficien a los electores ordinarios. También se revisaron reportes sobre las experiencias de partidos en otros países que se han modernizado a través de procesos de elaboración de políticas y creando nuevas políticas, ambas como formas de movilizar trabajadores y miembros y como una manera de mostrar una nueva imagen y nuevos compromisos.

C. Asumir la responsabilidad Con frecuencia, es difícil pasar a una siguiente etapa en una organización compleja como lo es una organización política. Alguien tiene que asumir la responsabilidad y ayudar a hacer lo que se debe hacer.

Caso de estudio: Acción iniciada El representante de la oficina encargado de políticas asumió la tarea de emprender el nuevo proceso para la elaboración de políticas. Antes de asumir la tarea, se reunió con el dirigente para obtener la garantía de que el dirigente iba a apoyar el trabajo a realizarse, incluso en ayudar a disminuir la resistencia al cambio en los diferentes pasos a lo largo del proceso. El dirigente hizo las promesas necesarias pero enfatizó que cualquier nuevo proceso tiene que adaptar la historia y cultura de la organización, así como ser respetuoso tanto de los trabajadores antiguos como de los nuevos simpatizantes, tratando de hacer una diferencia. El dirigente también estableció que las disputas sobre políticas no deben interferir seriamente con otras actividades electorales de la organización.

El representante de la oficina estaba ocupado y de cierta manera inseguro acerca de la mejor manera de proceder. Entonces decidió obtener ayuda externa y solicitó al NDI asistencia en el tema. El NDI accedió, siempre y cuando se añadiera un memorando de entendimiento con las obligaciones generales, compromisos y responsabilidades de cada uno. El NDI accedió a brindar asistencia en la elaboración y periodo de prueba de un nuevo proceso, enfocándose en la revisión y consejería en varias etapas y la asistencia en la organización de consultorías con activistas, expertos, organizaciones externas y comunicaciones.

22 D. Vender el nuevo modelo a la organización política A menudo, se necesita de un esfuerzo considerable para convencer a las instituciones políticas de la importancia de apoyar el trabajo que se está realizando en cuanto a la elaboración de políticas. Frecuentemente, hay una necesidad de señalar los beneficios de la realización de políticas para incrementar el grado de aceptación y de apropiación por parte de las personas claves.

Caso de estudio: Convencer a la organización política El representante de la oficina y el asesor del NDI acordaron que sería necesario trabajar detalladamente en el modelo que sería más apropiado dentro de la institución. Decidieron que sería necesaria una mayor discusión y convencimiento dado que la reacción del Comité Ejecutivo Central (CEC) fue indiferente.

El representante de la oficina y el asesor del NDI aún no sentían que hubiera una aceptación total de la importancia de las políticas y la necesidad de un proceso de elaboración de nuevas políticas. Sin un alto nivel de aceptación, consideraron que sería imposible tener a personas que hicieran el trabajo y fijaran los ejemplos necesarios para confirmar que las políticas son importantes. Decidieron preparar un documento por escrito para entregarlo al Comité Ejecutivo Central.

En la siguiente reunión del Comité Ejecutivo Central, se llamó la atención acerca de los reportes de las encuestas sobre la actitud de los electores hacia las organizaciones políticas en general y particularmente ante la LDE en el contexto de un esquema del procedimiento que se debería seguir en un proceso completo de elaboración de políticas.

E. Establecer principios generales Se necesita contar con algunos principios básicos para guiar a cualquier persona hacia un proceso efectivo. Estos deben ser acordados por todos los actores claves.

Caso de estudio: Principios básicos El documento que se entregaría al Comité Ejecutivo Central y al dirigente se usó como un medio para establecer ciertos principios básicos. Estos incluyeron: • El Comité Ejecutivo Central aprobaría todas las políticas • El nuevo modelo sería desarrollado con base en el enfoque del modelo mixto. Algo clave de este enfoque sería: a) Un Comité Especializado en Políticas para trabajar en las propuestas de políticas. b) El uso de expertos para esbozar nuevas ideas, tener un análisis y advertir en la naturaleza subyacente de los problemas entendidos a través de las ciencias naturales y sociales. c) Consultas a fondo con organizaciones y grupos afectados o que tengan algún interés en el asunto. d) Un compromiso exhaustivo con las bases de la organización política. e) Decisiones finales a cargo del Comité Ejecutivo Central y del dirigente.

• Un esquema completo de procedimientos del nuevo proceso de elaboración de políticas sería aprobado por el dirigente y el Comité Ejecutivo Central.

• El modelo sería manejado a modo de prueba para asegurar que se puede trabajar con él.

• Las políticas serían establecidas en documentos de políticas según un formato estándar.

• Se mantendrían informados al dirigente y al Comité Ejecutivo Central en el transcurso del proceso.

• El manual de procedimiento que contiene los pasos de la elaboración de políticas en el futuro sería ampliamente diseminado.

23 F. Establecer la maquinaria básica La maquinaria para mantener la elaboración de políticas es la clave para el éxito. La creación de la maquinaria necesita el apoyo de los actores clave.

Caso de estudio: La organización emprende acciones El director general y el representante de la oficina responsable de políticas prepararon un documento para revisión y toma de decisiones por parte del dirigente y el CEC acerca de la necesidad de políticas y justificación de un nuevo proceso de elaboración de políticas. Usaron material de secciones anteriores de este manual para explicar las razones de las políticas e incluyeron los principios generales mencionados anteriormente. Los resultados del cuestionario fueron tabulados y discutidos. Después de un largo debate, el CEC acordó que la organización política debería realizar un esfuerzo para crear políticas detalladas que traten los mayores problemas en el ámbito social, político y económico de Ecuador hoy en día.

G. Considerar otros casos La experiencia de las organizaciones políticas en otros países puede ser útil al considerar modelos. Muchas organizaciones políticas alrededor del mundo se han modernizado, en parte a través de la elaboración de nuevas políticas y de nuevos procesos de elaboración de políticas.

Caso de estudio: La organización política convocó a un conferencista del Partido Liberal de Canadá, del Partido Liberal Demócrata de Reino Unido y del Partido Socialista de Alemania para que entreguen reportes de primera mano sobre aproximaciones a políticas bien elaboradas, sus aplicaciones y ventajas.

H. Formulación básica Es importante establecer una formulación amplia sobre cómo se espera que opere el modelo.

Esto debe conllevar una reflexión profunda por parte de aquellos encargados de planificar el proceso.

Caso de estudio: Formulación básica El representante de la oficina habló con varias personas sobre la formulación del proceso.

Finalmente, decidió lo siguiente y lo incluyó en el resumen enviado al CEC: • Determinar qué problemas son los que más preocupan a los electores, con miras a establecer un proceso que examine estos problemas cuidadosa y meticulosamente para encontrar y entender las causas reales que los provocan y la posibilidad de motivar un cambio.

• Recurrir a ideas y métodos nuevos e innovadores para provocar cambios significativos.

• Involucrar y consultar con los activistas de la organización y los representantes de la oficina a nivel nacional, provincial, local y miembros.

• Recurrir a investigaciones y expertos con conocimiento y experiencia.

• Consultar con las organizaciones y grupos interesados e involucrados.

• Asegurar que se redacten documentos exhaustivos y completos para su revisión, con opciones específicas de acciones a ser consideradas • Asegurarse de que las propuestas políticas son aplicables en caso de que la organización sea electa.

• Cerciorarse de que el dirigente es notificado regularmente acerca de lo que se hace y que pueda contribuir y guiar el proceso.

• Asegurarse de que el CEC delibera estando plenamente informado.

24 • Cerciorarse de que se mantienen registros de las políticas y que la política es revisada y actualizada con el paso del tiempo.

• Asegurarse de que la política es comunicada al Comité de la Plataforma de la Política de manera oportuna y útil.

• Asegurarse de que las responsabilidades de todos los pasos en el proceso político son claramente entendidas.

• Asegurarse de que los procedimientos para la elaboración de políticas se conviertan en parte de las convenciones, normas y procedimientos cotidianos de la organización y que se cumplan de buena fe.

I. Comité Central de Elaboración de Políticas La mayoría de organizaciones políticas modernas cuentan con un Comité Central de Elaboración de Políticas. El Comité podrá cumplir sus funciones de diferentes maneras.

Algunos tienen plenos poderes para elaborar y aprobar políticas. Otros trabajan bajo la dirección del dirigente, mientras que otros trabajan bajo la dirección del CEC junto con el dirigente.

Caso de estudio: Los poderes del Comité Central de Elaboración de Políticas Los invitados de estos países dieron mucha importancia a los tanques de pensamiento y a comités especializados en políticas como vehículos para aumentar el compromiso y mejorar la calidad del trabajo. Todos ellos dijeron que el trabajo no puede ser realizado de manera efectiva por un comité ejecutivo central ocupado, pero que, sin un comité central poderoso, es poco probable se pueda mantener ese impulso. La solución que propusieron fue establecer un comité central poderoso que se encargue solamente de las políticas. La comisión tendría completo control de supervisión sobre todos los asuntos relacionados con la elaboración de políticas, sujeto quizá solamente a todas las políticas que sean finalmente aprobadas por el Comité Ejecutivo Central.

Una de las invitadas externas dijo que, en su partido, el Comité de Políticas contaba con plenos poderes para elaborar y anunciar las políticas, con la condición de que se cumpliera con todo el proceso establecido para elaborar políticas.

El representante de la oficina responsable de políticas y la persona de recursos del NDI propuso un Comité Especializado en Políticas dentro de la organización para dirigir y coordinar el proceso. Tuvieron muchas dificultades al momento de convencer al CEC. El CEC insistió en que el comité de políticas debe estar subordinado al CEC y sujeto a la dirección del mismo. Se acordó proceder de esta forma. Una serie de personas comprometidas con la política fueron invitadas a unirse, para proporcionar asesoramiento general, supervisión y asistencia en la elaboración de políticas, incluida la revisión de las declaraciones del proyecto de política. Los miembros del Comité de Políticas acordaron asumir la responsabilidad de redactar los documentos de políticas, sobre la base de proyectos elaborados con la ayuda de investigadores, expertos y otras personas versadas en el tema.

J. Tanques de pensamiento A nivel internacional, muchos partidos han conformado tanques de pensamiento, patrocinados por la organización, pero que operan de forma independiente. Estos think tanks, como también se los llama comúnmente, tienen personal, si pueden costearlo, y muchas veces tienen un número de colaboradores no capacitados, con habilidades prácticas de investigación y un interés probado en ideas y políticas. Los tanques de pensamiento han sido muy importantes para iniciar el proceso de generación de nuevas ideas y para estimular a las organizaciones políticas a no confiar solamente en su trayectoria como base para futuras políticas.

25 En ellos aportan expertos en políticas, así como creatividad y nuevas ideas. Muchas veces se comprometen por su propia voluntad a estudiar y formular políticas sobre problemas, o pueden hacerlo en consulta con la organización. Los documentos de la política elaborados por think tanks pueden ir directamente al dirigente, o pasar del CEC al dirigente. Sus miembros también podrían participar en los grupos de trabajo del comité central de elaboración de políticas. En algunos casos, cuando el dirigente considera que es crucial renovar la organización, podría adoptar políticas sin contar con la aprobación del CEC. Generalmente, en estos casos, la política se expone a los activistas de la organización para su explicación y discusión.

Los tanques de pensamiento tienen los siguientes beneficios: • Hacen que existan más recursos especializados de políticas disponibles.

• Actúan como incubadoras y promotores de nuevas ideas.

• Proporcionan la competencia para la elaboración de políticas a los dirigentes de la organización.

• Fomentan el profesionalismo en la elaboración de políticas.

Estudio de caso: Crear un tanque de pensamiento El dirigente, el Presidente del CEC y el representante de la oficina acordaron que sería conveniente establecer un tanque de pensamiento. Debido a las limitaciones presupuestarias, se decidió tener un director y colaboradores no remunerados. Se acordó que académicos, intelectuales y expertos serían invitados a formar parte de esta iniciativa. Se designaría un Consejo de Administración, compuesto por el Secretario General, el Presidente del CEC y el representante de la oficina responsable de políticas, con un Presidente externo, que haya sido embajador de alto rango o funcionario civil con un historial intachable. El tanque de pensamiento sería conocido como el Centro de las Nuevas Políticas. Se le designaría realizar investigaciones y elaborar políticas relativas a los problemas sociales, económicos y políticos en Ecuador, y aportar nuevas ideas al proceso de elaboración de políticas. Asimismo, no estaría encargado de abordar cuestiones de gestión o de organización en la organización. Al tanque de pensamiento se le encargó informar de los resultados de su labor en forma de documento de políticas o síntesis informativas que resuman los documentos de políticas para el público en general.

K. Seleccionar el problema de política sobre el cual trabajar Con el fin de poner en marcha el trabajo de políticas, se requiere cumplir con una serie de puntos específicos.

El Comité de Políticas deberá cumplir y trazar su plan para aplicar el nuevo enfoque en términos específicos. Se debe acordar un medio para poner a prueba el nuevo enfoque antes de que sea definitivamente adoptado. Una buena manera de poner a prueba cualquier procedimiento nuevo es elegir un problema de política y aplicar el nuevo procedimiento de principio a fin.

Evidentemente, hay un gran número de problemas de políticas que son precisos de abordar.

Los problemas pueden ser definidos en términos más o menos amplios, y pueden ser definidos también de manera diferente dependiendo de la perspectiva crítica o lapso de tiempo.

También varían en términos de importancia. Dado que todas las políticas se inician con un problema, definir el problema es un primer paso crucial.

26 Estudio de caso: Elección de un tema de política: políticas contra la pobreza Tras discutirlo ampliamente, el Comité de Políticas decidió abordar la pobreza en Ecuador como su primera tarea. Obtuvo la aprobación del dirigente y el Presidente del CEC para comenzar a trabajar sobre la pobreza, con la ayuda de tres profesores universitarios, dos miembros de un centro de investigación relacionado/tanque de pensamiento y tres activistas de la organización con un alto nivel de educación. El trabajo se reparte entre ellos sobre la base de un acuerdo general. Se celebraron reuniones periódicas según avanzaban los trabajos.

La primera tarea consistió en definir claramente el problema. Esto se inició con la documentación de la naturaleza y el alcance de la pobreza en términos significativos de política. Con este propósito, se reunió información de varios estudios e informes del Gobierno y organizaciones internacionales. El informe de 2003 sobre las estrategias de la pobreza del Ministerio de Economía, el informe sobre la pobreza de 2002 elaborado por la Comisión de Planificación, informes del Banco Mundial y el FMI, todos estos aportaron datos útiles sobre la incidencia, distribución geográfica, características de género y composición de la familia, la transitoriedad y persistencia de la pobreza. Estos datos fueron actualizados tanto como fue posible para brindar una situación estadística actual. También se recolectó información sobre la co-incidencia de la pobreza con una serie de medidas de desarrollo humano, incluido empleo, salud, nutrición, educación, vivienda, agua potable y edad. Los análisis de los datos confirman que la pobreza es amplia y persistente, pero con frecuencia también se deriva de la desgracia o de desastres naturales.

El siguiente paso fue analizar las diversas causas de la pobreza. Como se esperaba, se determinó que éstas son muchas y variadas. Algunas causas son estructurales: como consecuencia de capital humano y financiero escaso y acceso a los recursos casi nulo. Algunos son coyunturales: debido a la falta de capital social, infraestructura y movilidad necesaria para hacer avances individuales. Algunas están asociadas con la ausencia de seguros y redes de seguridad, algunas son políticas e institucionales, y algunos son incluso culturales y están relacionadas con las estructuras sociales. Todas estas fueron evaluadas en relación con la situación en Ecuador.

Las estrategias para mitigar la pobreza fueron identificadas y analizadas. Se encontró que éstas diferían sobre la base del tiempo necesario para tener un impacto, en el grado de necesidad de un gobierno frente a la acción individual, en la medida en que responden a las causas de la pobreza en lugar de mitigar los efectos de la pobreza, el tipo de recursos necesarios, sobre los costes de una acción eficaz, sobre los obstáculos sociales e institucionales y por lo tanto el grado de resistencia, así como de muchos otros factores.

Con base en estas estrategias, se han identificado y documentado varias alternativas de acción para hacer frente a la pobreza. El número calculado fue muy grande. Este número se redujo mediante la aplicación de diversos criterios y clasificación de las alternativas. Las acciones que tomarían mucho tiempo en tener un efecto recibieron una menor calificación que las acciones que trabajasen más rápidamente. A las acciones que paliasen los efectos de la pobreza y atacasen las causas, se les dio una calificación superior a aquellas que simplemente la aliviarían. A las acciones que ayuden a los más vulnerables, especialmente niños y mujeres, se les dio una mayor calificación. Aquellas que tienen un mayor efecto en un mayor número de sujetos con un costo dado obtuvieron una mayor calificación. Se estableció un límite de gasto global con base en la viabilidad del presupuesto y se descartó cualquier acción por encima de ese límite.

Cada alternativa fue evaluada por el impacto que podría tener en la autoayuda, de modo que cualquier acción que pudiera combatir la pobreza a la vez que aliente la autoayuda fue ubicada en un puesto más alto. También se evaluaron las oportunidades para el apoyo de la comunidad y se les dio un peso determinado.

Finalmente, las alternativas se redujeron a una lista corta. Hubo una gran controversia sobre lo que debía quedar fuera de esta lista y se realizaron consultas con el CEC y el dirigente antes de finalizar la lista.

27 Después de mucho trabajo y debate, el Comité decidió que se debía estudiar tres alternativas con mayor detalle. Estas fueron: i. Un programa gubernamental de construcción a gran escala para generar empleos para aquellos que no pueden encontrar uno, con capacitación disponible para aquellos trabajadores no calificados o aquellos que no tienen las habilidades adecuadas. ii. Un programa de desarrollo y explotación agrícola, que incluya redistribución de tierras mediante la compra de tierras por parte del gobierno, préstamos para maquinaria nueva, semillas gratuitas para nuevas variedades de cultivos, riego, producción y formación. iii. Un pago mensual por niño a todos los padres de niños menores de 16 años de edad, para ayudar con comida, vivienda, vestido y educación, siendo la cantidad menor por cada hijo de acuerdo con el ingreso familiar.

Cada una de estas alternativas se describe en detalle, con todos los problemas analizados cuidadosamente. Los diferentes efectos en la gente pobre en relación a su distribución fueron analizados, así como su capacidad de obtener apoyo internacional y de la comunidad para la aplicación de los programas. Se estimó el número de personas que se beneficiarían y los costos por cada uno. Además se identificaron otros pros y contras.

L. La creación de un Grupo de Trabajo A menudo, se puede asistir al comité de políticas a través de la creación de un grupo de trabajo conformado por personas con conocimientos especiales y experiencia. A veces, el grupo de trabajo está constituido por personas distintas de los miembros y activistas, el requisito es que sean simpatizantes de la organización. El grupo de trabajo podrá llevar a cabo investigaciones, análisis y redacción bajo la dirección del comité de políticas. A menudo, el presidente del grupo de trabajo es un miembro del comité de políticas.

El comité de políticas se reunió y decidió que la conformación de un grupo de trabajo más especializado sería de gran ayuda. El grupo de trabajo fue formado con anterioridad, y se le pidió que preparara la primera parte del documento de políticas, en el que el problema es investigado y explorado, y sus causas y efectos con comprendidos más claramente. El grupo de trabajo se reunió con el Comité de Políticas e informó sobre su labor. Se acordó que el resto del documento se elaboraría de forma conjunta, siendo un primer borrador responsabilidad del grupo de trabajo. Un eminente científico social, un médico, un profesor, un economista, antiguo funcionario de una agencia de estadística y un investigador de la pobreza de una ONG fueron designados para conformar el grupo de trabajo.

M. Creación de un formato estándar Un formato estándar para la preparación de un documento de políticas es muy útil al momento de organizar el trabajo. También ayuda a controlar la calidad, y hace que los documentos de las políticas sean más legibles y reconocibles.

Estudio de caso: Formatos estándar para políticas Se creó un formato estándar para los documentos de las políticas. Este formato debe ser utilizado en cada etapa de la elaboración de una política. El formato requiere que los siguientes puntos sean abordados en las siguientes secciones: • Resumen de la problemática social, económica o política.

• Análisis, aclaración y descripción completa del problema.

• Causas y magnitud del problema.

28 • Objetivos de la acción política y los resultados esperados, incluyendo la parte del problema que debe ser abordada por la política.

• Barreras y obstáculos para abordar el problema.

• Enfoques alternativos de la política para abordar el problema y los problemas que puedan darse en cada uno.

• Análisis de las alternativas (incluidos los costos) y la selección del mejor enfoque.

• Plan detallado del enfoque seleccionado.

• Plan de aplicación.

• Plan de comunicaciones.

N. Creación de un Plan de Trabajo Una de las maneras más eficaces de organizar el trabajo en torno a las políticas y de mantener la disciplina en el trabajo es elaborar un plan de trabajo específico. Los planes de trabajo no tienen que ser excesivamente detallados. Sin embargo, deben utilizarse como una herramienta de gestión y responsabilidad sobre el trabajo.

Caso de estudio: Plan de trabajo El grupo de trabajo preparó un borrador de un plan de trabajo y ruta crítica que fue revisado por representante de la oficina responsable de políticas. Fue remitida a la CEN para información y comentarios. El plan de trabajo fue el siguiente: • Formación del Grupo de Trabajo: 15 de septiembre • Grupo de trabajo presenta el primer informe: 15 de octubre • Anteproyecto revisado por el CP: 30 de octubre • Primer proyecto del documento completo: 20 de noviembre • Proyecto revisado para ser completado por el CP: 30 de noviembre • Expertos confirmados y documento entregado: 30 de noviembre • Comentarios recibidos por los expertos: 30 de diciembre • Lista de organizaciones y grupos: 1 de diciembre • Reuniones de consulta con los grupos para revisar el proyecto: 15 a 20 de enero • Comisión de Redacción se reunirá con el Representante de la oficina responsable de políticas para revisar los comentarios de las consultas y hacer revisiones acordadas: 21 de enero • Comité de Redacción se reunirá con el dirigente y revisa el documento e incluye cambios sugeridos: 22 de enero • Reuniones de consulta y revisión a celebrarse a nivel provincial, a las que están invitados los miembros interesados y activistas: 24 enero-15 febrero • Comentarios y sugerencias para su revisión a ser registradas y revisadas, e incluidas en el proyecto, si se consideran apropiadas: 22 de febrero • Proyecto definitivo que deberá elaborarse de conformidad con el formato estándar: 1 de marzo • Proyecto definitivo que se presentará al CEC para su aprobación: 15 de marzo • Proyecto que se presentará al dirigente para su aprobación: 30 de marzo • Los cambios que se acordó incluir en el documento y la declaración política final para ser completado: 15 de marzo La declaración política completa será entonces: i. Publicada en un sitio web protegido con contraseña para ser utilizada por los representantes de oficina y miembros del Consejo provinciales o estatales. ii. Enviada por correo a todos los miembros nacionales y provinciales de la organización. iii. Enviada a la Comisión de la Declaración de Principios para ser discutida. iv. Bien guardada en un libro de referencia en todas las oficinas principales de la organización.

29 O. Consultas La calidad y el éxito de cualquier proceso de elaboración de políticas a menudo dependen de las consultas efectuadas. Se debe llevar a cabo consultas buenas y efectivas de conformidad con las prácticas de una buena consulta. Los que participan en las consultas deben ser tratados con respeto. Se debe proporcionar la información necesaria, el tiempo para entender la información y la oportunidad de responder y ser escuchado. En general, las organizaciones políticas consideran que la participación de expertos y organizaciones o grupos interesados junto con los miembros y activistas de la organización en el proceso político es importante.

El Comité de Políticas dirigió el grupo de trabajo para consultar con expertos sobre la pobreza en el Ecuador. Se contactó al FMI y al Banco Mundial y se les pidió que presentaran información y, si era posible, se reunieran con los miembros del Grupo de Trabajo. También se contactó a importantes académicos del país. Los que respondieron positivamente se les pidió revisar los documentos de la confianza y proporcionar cualquier información adicional, así como un comentario crítico y análisis. Por suerte, dos profesores universitarios mostraron un gran interés en el trabajo y revisar los documentos con mucho cuidado. También ayudaron con algo de investigación y aportaron en la redacción de algunas partes de los documentos de las políticas.

Los expertos internacionales fueron menos útiles. Sin embargo, un empleado de una ONG que trabaja en las estrategias de los pobres también contribuyó considerablemente el tiempo de intercambio de ideas y de aportar ideas y hacer muchos comentarios valiosos. Un periodista con experiencia en la presentación de informes sobre las condiciones sociales y económicas también ayudó considerablemente con la redacción del documento.

El miembro del Comité de Políticas que presidió el Grupo de Trabajo organizó dos consultas con las organizaciones que representan a los pobres. Estas organizaciones tuvieron a su disposición un primer borrador del análisis social, económico y político, incluido el análisis, la aclaración y descripción general del problema, el examen de las causas y la magnitud del problema y los objetivos propuestos de acción política y los resultados esperados. También se incluyó un análisis de las barreras y obstáculos para hacer frente a la pobreza. Estas sesiones fueron muy concurridas y muy animadas. Proporcionaron bastante información útil. Con base en el éxito de estas sesiones, se organizaron sesiones de seguimiento para informar sobre la política después de su terminación.

El CEC expresó un fuerte deseo de que los miembros y activistas sean consultados. Se reconoció que esto podría ser costoso y que podría demorar mucho tiempo. Tras un largo debate, se decidió que el documento de políticas sería examinado y debatido en una serie de reuniones de miembros a nivel local. Esto tuvo lugar sólo después de que el dirigente aprobó el documento.

El dirigente ordenó que las respuestas fuesen registradas y reportadas en un informe para su posible incorporación en la política antes de que ésta fuera considerada definitiva. El dirigente también pidió que el CEC revise los informes de las consultas con los miembros y que indique los cambios que debía realizarse.

Se organizaron consultas de los miembros utilizando la Guía para Organizar Foros Públicos, elaborado en forma conjunta por el Instituto Nacional Demócrata y un centro de educación cívica.

El uso de esta guía ha contribuido a garantizar que se aborden temas esenciales necesarios para celebrar consultas exitosas.

30 P. Relación de los documentos de las políticas con la declaración de principios La relación de los documentos de las políticas con la declaración de principios de la organización suele causar cierta confusión. Muchos piensan que la declaración de principios está conformada por todas las políticas de la organización. Sin embargo, este no es el caso cuando se toma en serio la política. La política es una declaración detallada y una explicación de los planes y las intenciones de la organización. Los documentos de las políticas suelen ser muy largos y contienen mayor cantidad de detalles que no serían necesarios ni útiles en una declaración de políticas. La declaración de principios es un documento de elecciones. Por lo general, contendrá una exposición resumida de cada una de las políticas de la organización.

Sin embargo, puede contener otros compromisos, así que tienen que ver con cosas como la gestión, confianza e integridad, y también puede contener compromisos de acción para los que no ha sido posible desarrollar políticas.

Por lo tanto, los documentos de políticas se utilizarán para elaborar la declaración de principios. Sin embargo, la elaboración de este documento es una tarea relacionada pero diferente a la elaboración de políticas. Cada una requiere sus propias capacidades y conocimientos.

Aquellos que elaboran una declaración de principios no poseerán la cantidad de conocimientos sobre temas y problemas que se necesita poseer para elaborar políticas. En el caso de los que elaboran políticas, es muy poco probable que posean la estrategia y habilidades de comunicación y los conocimientos necesarios para elaborar la declaración de principios. Esta es la razón por la que las organizaciones políticas que cuentan con un comité de políticas, también cuentan con una comisión para la declaración de principios separada.

Estudio de caso: Relacionar la política con la declaración de principios El CEC creó una Comisión para la declaración de principios en el mismo momento en que creó el Comité de Políticas. La Comisión para la declaración de principios fue conformada para proceder con la investigación, consultas y redacción de la declaración de principios, de acuerdo con su propio cronograma. Asimismo, se conformó para mantener el contacto con el Comité de Políticas y para incluir una declaración resumida de todas las políticas aprobadas en la declaración de principios. La declaración de principios debía ser escrita por la Comisión para la Declaración de principios, pero remitida a la Comisión Política para su revisión y comentarios.

31 PARTE III

APLICACIÓN DE UN NUEVO PROCESO DE ELABORACION DE POLITICAS CON EL APOYO DEL NDI La aplicación de un proceso de elaboración de políticas con el apoyo del NDI La aplicación de cualquier proceso nuevo en una organización tan compleja como una organización política siempre es un desafío. En el caso del proceso de elaboración de políticas, el programa del NDI puede proporcionar apoyo. La cantidad de apoyo es limitada y sólo se puede brindar si la organización está comprometida seriamente con el desarrollo y la aplicación de un nuevo proceso.

El NDI está dispuesto a convertirse en Socio de Políticas de cualquier organización que desee trabajar con él. Para poder ser elegible para convertirse en Socio de Políticas, la organización debe: • Nombrar a una persona que se desempeñe adecuadamente como coordinador de la organización y persona de contacto para la elaboración de políticas. Esta persona deberá estar disponible para realizar este trabajo como una tarea prioritaria, lo que significa que el trabajo tendrá importancia sobre lo que deba realizarse dentro de la organización. Esta persona deberá tener la capacidad y la habilidad para: • Redactar documentos complejos.

• Realizar análisis de información y de datos.

• Trabajar con expertos.

• Llevar actas y registros.

• Organizar actividades en grupo y comités de apoyo.

• Organizar y gestionar las consultas.

• Suscribir un memorando de entendimiento con el NDI que: • Confirme el compromiso de la organización con el proceso.

• Designe el coordinador descrito anteriormente.

• Trabaje con la persona nombrada para el proyecto por el NDI y los consultores contratados por el NDI. • Sea un medio de comunicación con los representantes de oficina y los empleados de la organización, para describir el trabajo y su importancia.

• Elaborar al menos dos políticas durante el período determinado.

32 APENDICE Apéndice 1: El Partido Liberal Demócrata del Reino Unido ha adoptado muchas prácticas y procedimientos que ilustran el trabajo de una organización política moderna. Se incluyen tres documentos de la organización en este anexo. Todos ellos abordan la política de salud. El primero es la sección sobre salud de la declaración de principios de las elecciones de 2005. El segundo es un breve resumen de la política de salud, referido como el resumen de políticas. El tercero es el documento de políticas sobre salud elaborado por el partido.

• Elecciones Generales de 2005: Declaración de principios del Partido Liberal Demócrata para la Salud • Los pacientes como prioridad: Un informe Liberal-Demócrata de la política.

• Comunidades sana, Gente sana: Documento de Políticas de Salud de los Liberales Demócratas

Apéndice 2: El Partido Liberal Demócrata en el Reino Unido establece disposiciones sobre políticas y elaboración de políticas en sus estatutos. Las disposiciones pertinentes se incluyen en el Anexo.

• Artículo 5 El proceso de formulación de políticas • Artículo 7 El Comité Nacional de Políticas

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