28 minute read
Kolesnik T
36 Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF MECHANISMS OF THE PARTICIPATION OF THE TERRITORIAL COMMUNITY IN THE MANAGEMENT SYSTEM AT THE LOCAL LEVEL
Kolesnik T.
Advertisement
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor Vinnytsia National Agrarian University, Vinnytsia, Ukraine
ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ МЕХАНІЗМІВ УЧАСТІ ТЕИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ В СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ
Колесник Т.В.
кандидат економічних наук, доцент Вінницький національний аграрний університет, м. Вінниця, Україна
Abstract
The article examines and analyzes the prospects for the development of mechanisms of public participation at the local level, also proves that one of the urgent problems is to increase the level of activity of the local community in solving specific problems at the place of residence to ensure local community development and attract additional financial resources. there are many different forms and procedures for implementing local democracy, however, there are no or ineffective mechanisms for their implementation in local communities.
It is concluded that the development of mechanisms of public participation at the local level should overcome the inefficiency of the modern system of local government, make local communities independent, capable actors in implementing policies of socio-economic development, welfare, protection of human rights and freedoms, and most importantly independent of public authorities.
Анотація
У статті досліджено та проаналізовано перспектив розвитку механізмів громадської участі на місцевому рівні, також доведено, що однією з актуальних проблем залишається підвищення рівня активності територіальної громади у вирішенні конкретних проблем за місцем проживання задля забезпечення розвитку місцевих громад та залучення додаткових фінансових ресурсів, сьогодні українське законодавство визначає чимало різноманітних форм та процедур здійснення місцевої демократії, однак, відсутні або неефективні механізми їх реалізації в територіальних громадах. Зроблено висновки, про те, що розвиток механізмів громадської участі на місцевому рівні мають здолати неефективність сучасної системи державного управління на місцях, зробити територіальні громади самостійними, дієздатними суб’єктами реалізації політики соціально - економічного розвитку, добробуту, захисту прав і свобод людини, а основне незалежними від органів державної влади.
Keywords: local self-government, territorial community, decentralization, public participation at the local level, mechanisms of direct democracy, public administration, public authority, civil society institutions, local community.
Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, децентралізація, громадська участь на місцевому рівні, механізми прямої демократії, державне управління, публічна влада, інститути громадянського суспільства, місцеве співтовариство.
Однією з найбільш актуальних потреб сучасного українського суспільства є сталий розвиток територіальних громад, розташованих в малих містах і сільській місцевості. Дослідження останніх років, а також дані державної статистики свідчать про скорочення чисельності сільського населення і малих міст за рахунок міграції його у великі індустріальні центри України, а також за кордон, основна причина такої ситуації полягає в тому, що люди не мають можливості на місцях задовольнити свої життєво важливі потреби у працевлаштуванні, отриманні медичної та соціальної допомоги, в якісному навчанні та вихованні дітей і молоді, тобто в тому, що стосується їх благоустрою та соціалізації. Рішенням даних проблем на локальному рівні займаються органи місцевого самоврядування. Однак відомо, що людина, якій делеговані повноваження, ніколи не буде більше зацікавлена в правильному їх використанні, ніж пересічний громадянин, тому розвиток місцевої громади та її поліпшення – це продукт участі та роботи самих громадян, іншими словами: ефективність вирішення місцевих проблем значно підвищується, якщо в цьому процесі беруть добровільну участь і пересічні громадяни.
Зарубіжний і вітчизняний досвід свідчить про те, що без участі громадян регіональна політика перетворюється в байдуже «управління територіями», для того, щоб забезпечити реалізацію демократичних стандартів громадської участі, держава має створити умови для активної участі громадськості у виробленні державної політики. Відповідно необхідно виробити ефективні механізми інформування громадськості про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, тим самим сприяючи її участі у виробленні, обговоренні та прийнятті як загальнодержавних рішень, так і рішень на рівні територіальної громади, а також у здійсненні контролю за їх реалізацією. Та незважаючи на це, досвід розвинутих демократій та вимоги
Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 37 часу переконують всіх, що явище та процес громад- визначення «територіальна громада» як у досліської участі – це необхідний, корисний та вкрай ва- дженнях вітчизняних учених, так і в чинному закожливий механізм позитивного впливу громадсько- нодавстві характеризується різними методологічсті на діяльність влади в державі в інтересах грома- ними підходами та ознаками. Вітчизняні науковці дян. З іншого боку, громадська участь – це джерело при визначенні територіальна громада оперували додаткового інтелектуального ресурсу для публіч- різною термінологією : «територіальний колектив ної влади і тому є корисною і потрібною також і для громадян», «населення адміністративно-територіанеї (звичайно, у разі усвідомлення посадовими осо- льної одиниці», «громадяни, що проживають на пебами цього незаперечного факту). вній території», «територіальна самоорганізація
Зрозуміло, що в Україні публічній владі та ін- громадян», «місцеве співтовариство» тощо [14]. ститутам громадянського суспільства ще потрібно Оскільки місцеве самоврядування виступає, пройти тернистий шлях розумного та усвідомле- перш за все, як вияв самоорганізації, самодіяльноного запровадження взаємовигідних механізмів сті, самодисципліни громадян (жителів певної тегромадської участі, які допоможуть провести гли- риторії), то його формування як цілісної системи в бокі системні реформи в Україні на благо людини рамках усього товариства за необхідністю має відта територіальних громад. буватися в першу чергу на базовому рівні – у її ни-
Вирішення багатьох проблем у теорії та прак- жчих рівнях, тобто первинних осередках. тиці публічного управління, в тому числі й місце- У західних соціологічній та правовій доктривого самоврядування, пов’язано з дослідженням ор- нах дослідженню місцевих співтовариств (ТГ) приганізаційних та функціональних проявів життєді- ділялася серйозна увага, що пояснюється функціояльності людини за місцем її проживання. нуванням демократичної системи МС і зростанням Зовнішньо формальним виразником самовряду- ролі локальної демократії в інтеграційних процесах вання мешканців населених пунктів виступають те- цих країн. риторіальні громади ( ТГ) – первинні суб’єкти пуб- Як комплексне визначення вищенаведених лічної влади на місцевому рівні. Вони є основою ін- прикладів територіального колективу можна охараституту місцевого самоврядування та базовим ктеризувати схему, дану В.А. Гошовської, що виінститутом народовладдя в Україні. Від демократи- значає територіальний колектив як соціальну спільчності розвитку територіальна громада залежить ноту, яка складається в межах спільного прожимайбутнє України як молодої європейської демок- вання громадян, що має своєю основою суспільно ратичної країни зі зрілим громадянським суспільс- необхідну, соціально зумовлену діяльність, здійством [12]. нювану групою людей, об’єднаних інтересами в по-
Проблематика організації діяльності територі- літичній, соціально-економічній і культурно- побуальна громада досліджувалась у наукових працях товій життя [2] (рис 1.1). багатьох українських та зарубіжних учених. Саме
Територіальний колектив
Соціальна спільнота
Межі спільного проживання громадян
Територіальний колектив –це «об’єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистісними і неформальними, особисто забарвленими зв’язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно - емоційної сторони правового регулювання, використання її, адресуючись не тільки до свідомості, але й до почуттів людей» [5].
Науковець В. Куйбіда звертає увагу на те, що у практиці місцевого самоврядування виникають «питання, на які чинні закони не дають відповіді: якщо місцеве самоврядування має право, а не обов'язок, то чи може територіальна громада скористатися цим правом частково? Як тоді бути з власними
Рис. 1.1 Характеристика територіального колективу
бутовій сферах життя функціями? Адже в такому разі єдиним органом, який може їх виконувати, є держадміністрація, що суперечить логіці, а якщо ТГ відмовилася повністю від свого права на самоврядування, то чи повинна вона влитися в іншу ТГ? Якщо так, то при чому тут референдум? Зрештою, якщо кілька територіальна громада об'єдналися, то межі нового утворення встановлюються автоматично, чи ж однаково потрібне рішення Верховної Ради України: адже тільки вона може міняти АТУ держави?..» І не менш принципове питання, яке розглядає В. С. Куйбіда – поширення принципу повсюдності на МС. «Як забезпечити рівні можливості для різних територіальних
38 Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 громад, якщо вже ми їх ввели в систему МС, на ві- має природний характер, відбувається на добровідміну від інших європейських країн? Чи є правиль- льній, свідомій основі, із врахуванням уявлень, поним людину ховати за ТГ, знищуючи іноді прива- бажань, мотивів, прагнень кожної людини або більтну ініціативу та індивідуальність» [4]. шості людей.
У межах територіальної громади місцеві інте- Ознакою територіальної громади є соціальнореси домінують над глобальними, відомчими та ву- демографічна взаємодія, тобто сусідські відносини, зькопрофесійними. Ефект від такого об’єднання си- спільні правила та норми поведінки, відчуття налельніший, ніж від механічного поєднання зусиль жності та співпричетності до подій у громаді, псироз’єднаних індивідів, оскільки в рамках такої спі- хологічна ідентифікація інтересів людини з інтерельноти відбувається не тільки поєднання спільних сами спільноти, єдиними морально-етичними цінзусиль в єдине ціле, а й спеціалізація окремих її чле- ностями. Лише подібне соціальне сполучення у нів для виконання професійних функцій, почина- верствах населення дає можливість зрозуміти таку ючи від господарських і завершуючи управлінсь- соціальну кумуляцію, а звідси і соціальну спрямокими. Інтеграція людей у територіальній громаді з ваність, зміст муніципальної діяльності територіаметою спілкування, виховання, виробництва тощо льної громади (рис. 1.2).
Соціально-демографічна взаємодія
Сусідські стосунки
Спільні правила та норми поведінки
Рис. 1.2 Структура соціально-демографічної взаємодії територіальної громади
людини з інтересами спільноти
мешкають на відповідній території та пов’язані між собою територіально-особистими зв’язками систеТериторіальна громада (ком’юніті)
много характеру» [5].
Рис. 1.3 Характеристика основних ознак територіальної громади за В.В. Кравченко
проблем
Виходячи з проведеного аналізу різних підходів, науковці та практики виокремлюють основні ознаки територіальних громад, що знайшли закріплення в законодавстві України. Зокрема, це ознаки: 1) територіальна: спільне проживання осіб (жителів), які входять до громади на певній території (у межах певної території – села, селища, міста, ч. 1 ст. 140 КУ);
Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 39 2) інтегративна: ТГ виникає на основі об’єд- запорука успішного розвитку на місцях, справжнання всіх жителів, що мешкають на певній тери- ньої щоденної демократії, свідомого громадянсьторії, незалежно від того, чи є вони громадянами кого суспільства. даної держави. Можливе включення до ТГ біжен- У більшості територіальних громад України ців, переміщених осіб та осіб без громадянства; питання місцевого значення вирішуються ненале3) інтелектуальна: в основі конституювання жно, а якість і доступність публічних послуг, що наТГ лежать спільні інтереси жителів, що мають спе- даються на місцевому рівні, викликають невдовоцифічний характер і виявляються у вигляді широ- лення більш ніж 50% споживачів [14]. Рівень розкого спектру системних індивідуально-тери- витку та якість життя в різних регіонах і населених торіальних зв’язків, що виникають між ними; пунктах дуже неоднорідний – не лише якість, а й 4) майнова: ТГ є суб’єктом права комуналь- кількість ключових публічних послуг часто недоної власності (їй належать рухоме й нерухоме статні. Це поєднується із певним занепадом матерімайно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, альної інфраструктури, що залишилася в спадок із земля, природні ресурси, що перебувають у влас- радянських часів, особливо об’єктів соціального ності відповідних ТГ; призначення. 5) фіскальна: члени ТГ є платниками місце- Хоча наразі у малих містах і селах проживає вих податків і зборів (ст. 67 КУ; статті 4, 6,15 ЗУ близько 60% населення країни, у більшості малих «Про внесення змін у Закон України «Про систему місцевих громад переважають негативні демограоподатковування» від 18 лютого 1997 року). фічні тенденції. Активна частина населення мігрує
Нині триває процес активного реформування в більші міста, у розвиненіші регіони та навіть інші територіальних громад (процес децентралізації), країни. Основна причина – відсутність у людей що передбачає передачу повноважень та бюджет- змоги задовольнити свої основні потреби, недостуних надходжень від державних органів влади до ор- пність або низька якість базових публічних послуг, ганів місцевого самоврядування. Метою реформи брак достатніх і різноманітних джерел доходів, відмісцевого самоврядування є, передусім, забезпе- сутність соціальної інфраструктури, а також персчення його спроможності самостійно, за рахунок пектив поліпшення ситуації. За таких умов мешкавласних ресурсів, вирішувати питання місцевого нці багатьох місцевих громад України розуміють, розвитку та значення – тобто, йдеться про наді- що лише чекати поліпшення ситуації і від централення територіальних громад більшими ресурсами льної, і від місцевої влади марно, і зайняли активну та про мобілізацію їхніх внутрішніх резервів [10]. позицію у вирішенні спільних питань через самоо-
Особливістю територіальної громади є те, що рганізацію та співпрацю з іншими секторами, зоквона одночасно виступає як об’єктом, так і рема, місцевою владою та бізнесом[10]. суб’єктом територіального управління, який проду- Підґрунтям для таких процесів стали історикує місцевий розвиток як безперервний процес чні традиції, обмін досвідом усередині країни та з створення максимально комфортних умов прожи- громадами й регіонами інших країн. Велику роль у вання представників громади та привабливості те- підтримці та поширенні такої активізації громад зіриторії де вони проживають –у цьому проявляється грали проекти міжнародної технічної допомоги. її феноменальність у контексті територіального уп- Найчастіше таке об’єднання та самоорганізація віравління. дбуваються навколо ідей щодо реабілітації або
Представники органів місцевого самовряду- створення об’єктів місцевого значення, які відповівання досить часто схильні ототожнювати місцевий дають потребам більшості членів громади: наприрозвиток лише з розвитком місцевої економіки. клад, ремонт місцевої поліклініки чи даху на багаЕкономічний розвиток у широкому розумінні зага- токвартирному будинку, встановлення металопласльно визначається як довготривалий процес змін у тикових вікон у дитячому садку, будівництво економіці, який охоплює як кількісні (економічний водопроводу тощо. У громаді створюється органіріст), так і якісні зміни (соціально-економічний зація чи ініціативна група, яка залучає більшість прогрес), у результаті яких зростає добробут суспі- членів громади до визначення пріоритету, розробльства[9]. ляє проект, збирає та залучає кошти, використовує
Якість життя людей кожної країни визнача- їх на придбання потрібних для реалізації проекту ється загальною ситуацією в ній та рівнем розвитку товарів, послуг і робіт, займається утриманням тієї конкретної місцевості, де вони мешкають. Міс- об’єкта надалі самостійно або разом із партнерами. цевий розвиток залежить від рішень і дій влади на Частину витрат бере на себе громада, члени гроцентральному рівні, але ключову роль відіграють мади також виконують принаймні частину робіт. саме основні зацікавлені сторони місцевих громад: До цього процесу часто долучають іншу форму гроОМС, місцевий бізнес і суспільство, тобто люди, мадського впливу – бюджет участі (партисипативякі належать до цих місцевих громад. Досвід розви- ний бюджет), що формується шляхом обговорення нених країн з найвищим рівнем якості життя най- та спільного визначення пріоритетів розвитку гроширших верств населення однозначно свідчить про мади її мешканцями [18]. те, що місцевий розвиток потребує активної участі Таким чином, завдяки спільним діям не дуже та співпраці всіх трьох секторів. Активна громада, заможні громади можуть досягти суттєвого поліпяка бере безпосередню участь і в прийнятті рішень шення ситуації з наданням тих чи інших видів посщодо основних питань місцевого розвитку, і в реа- луг та якості їхнього життя загалом. У членів таких лізації суспільно важливих проектів та ініціатив, – громад якісно змінюється ставлення і до власного
40 Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 життя та перспектив, і до інших членів громади, мі- ними локалізованими форумами, що надають можсцевої влади, бізнесу, міжнародних та інших парт- ливість представникам публічного і приватного сенерів. Це однозначно свідчить на користь того, що кторів вести рівноправний діалог, визначати та провлада на всіх рівнях в Україні має сприяти цим про- сувати спільні інтереси в процесі місцевого еконоцесам [13]. мічного розвитку, спільно координувати розробку
Наявність інституцій місцевого розвитку є од- та реалізацію стратегій, програм, планів місцевого нією з ключових передумов екстенсивного розви- економічного розвитку [13]. тку територій у сучасному світі. Вони можуть мати З огляду на специфіку свого організаційнорізні організаційно-правові форми і напрями діяль- правового статусу та участь в управлінні інституціності. Головною спільною характеристикою інсти- ями місцевого розвитку представників різних сектуцій місцевого розвитку є спрямованість на акти- торів, вони якнайбільше відповідають сучасному візацію економічного розвитку території шляхом розумінню місцевого економічного розвитку як ефективного управління розвитком внутрішнього процесу, в якому громадськість, бізнес та партнери потенціалу, залучення ресурсів, що необхідні для з неурядового сектору працюють колективно над місцевого розвитку, ззовні. Ці інституції є складо- формуванням кращих умов для економічного зросвою системи місцевого економічного розвитку, а тання і створення нових робочих місць [16]. їхня сутність прямо залежна від цілей, завдань і Розуміння того, що людина є відповідальною особливостей місцевого економічного розвитку [8]. за результати своєї діяльності, висуває підвищені
Виходячи з ключових елементів, що складають вимоги до рівня суб'єктивного фактора в цілому; на поняття «місцевий економічний розвиток», науко- перший план виступають професійні, організаційні, вці та практики виокремлюють риси інституцій мі- моральні й духовні якості особистості. Вирішальсцевого розвитку : місцевий контекст – діяльність ного значення набувають її самопізнання і самосвіінституцій місцевого розвитку, спрямована на мак- домість, визначення механізмів регулювання і сасимальне залучення внутрішнього потенціалу тери- морегулювання духовної сфери, оволодіння знанторії з метою забезпечення оптимального викорис- нями функціонування інтелекту, установлення тання місцевих ресурсів із урахуванням пріоритетів контролю за результатами своєї діяльності [19]. загальнонаціональної політики розвитку; економі- Місцеве самоврядування привчає людей до чна спрямованість – інституції місцевого розвитку відповідальності, формуванню громадянської поліпокликані сприяти економічному розвитку шляхом тичної культури і нового типу особистості – активпідтримки підприємницької ініціативи та полег- ної, ініціативної, такої, що не сподівається цілком шення доступу підприємців до ринків; орієнтація на державу, більшою мірою прихильної до цінносна розвиток – метою діяльності інституцій місце- тей свободи [6]. На таких цінностях і будується вого розвитку є, зокрема, покращення якості життя вплив громади на місцевий розвиток – коли не мешканців відповідної території шляхом сприяння лише обрані органи місцевого самоврядування, а створенню робочих місць, збільшенню обсягів ви- громадяни безпосередньо визначають його наробництва і доходів, зміцненню соціального капі- прями і перспективи розвитку та долучаються до талу тощо. Інституції місцевого розвитку є своєрід- реалізації поставленої мети і одноосібно та колек-
Від індивідуального лідерства до спроможності ТГ
Рис. 1.4 Ключові концепції західної наукової думки щодо розвитку територіальної громади
до стратегічного бачення Від оцінювання потреб до мади». Спочатку розглянемо низку ключових концепцій у західній науковій думці, які відображають ставлення до територіальних громад, її розвитку. 1. Від розвитку громад до будівництва громад, ця модель припускає постійне керівництво, втручання експертів та спеціальних органів для забезпечення відповідної траєкторії розвитку. Існує
Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 41 тенденція ототожнення понять «розвиток» та «еко- владу. Під ресурсами розуміють фінансові та людномічний розвиток», усіма ж іншими складовими ські ресурси, інфраструктуру, можливості індивідунехтують. «У деяких випадках, розвиток громади умів та організацій, відносини між людьми, зв’язки розглядається як синонім економічного розвитку і між організаціями, доступ до послуг. описує діяльність, спрямовану на залучення й по- 5. Від стратегічного планування до стратеширення бізнесу в слабких районах». Будівництво гічного бачення, передбачає визначати потреби тегромад демонструє картину безупинне поліпшення риторіальної громади та здійснювати зв’язки з орумов життя зусиллями місцевих мешканців, це но- ганами місцевого самоврядування, будувати стравий підхід, який виник для допомоги вирішувати тегічні плани, щоб отримати фінансування від проблеми та використовувати можливості як у збі- уряду, тому місцеві органи влади повинні ретельно днілих міських районах, так і в сільській місцевості. займалися стратегічним розробленням, такий стрі2. Від оцінювання потреб до створення карт мкий розвиток повинен сприяти поліпшенню умов ресурсів, передбачає слабкі сторони підходу «оці- життя зусиллями місцевих мешканців, органами мінювання потреб» у розвитку територіальної гро- сцевої влади та держави. мади на прикладі міських районів, така методологія Підсумовуючи, відзначаємо, що у системі місоцінки потреб базується на визначенні запитів гро- цевого управління, представники територіальної мади та формуванні переліку питань, які треба ви- громади розглядаються як партнери місцевих оргарішити, визнання потреб пріоритетними тільки по- нів влади, що призводить до усвідомлення місцесилює занепокоєння та надію мешканців на те, що вими мешканцями своєї відповідальності за стан хтось за них владнає ці питання, а саме, якщо «тра- справ у відповідному населеному пункті, активізадиційний» шлях базується на виявленні таких про- ції їхньої самоврядної активності в різних формах, блем, як безробіття, злочинність, розлучення, брак створення конструктивного діалогу з органами місжитла, дитяча жорстокість, неписьменність тощо, цевої влади, підвищення ефективності вирішення то підхід оцінювання потреб виявляє «приховані» питань місцевого значення. ресурси громади – молодь, люди з особливими по- Організаційно-правові засади участі мешкантребами, церкви, школи, парки, бізнес, бібліотеки, ців територіальних громад у місцевому розвитку клуби, лікарні та інше. здійснюються, зазвичай, через механізми прямої та 3. Від клієнтів до громадян, це коли в центрі безпосередньої демократії на місцевому рівні. Форуваги знаходяться жителі населених пунктів та їхні мами такої демократії є (місцеві вибори, місцеві репотреби, члени громади постають клієнтами, які ферендуми, збори громадян, громадські слухання, потребують спеціальних установ для задоволення громадські ініціативи тощо) які в українському сусвоїх потреб. За такого підходу члени територіаль- спільстві набирають дедалі більшої уваги і впливу, ної громади бачать себе «...людьми з особливими адже європейський вектор розвитку суспільства пепотребами, вирішуваними ззовні (громади), таким редбачає якраз посилення цих форм прямої демокчином, поступово вони стають споживачами без ратії та активізації участі мешканців громад у житті будь-яких стимулів бути виробниками. Громадяни самих ТГ є запорукою їхнього розвитку, а байдуформують соціальне партнерство, яке базується на жість громадян породжує певні стагнаційні протому, що саме кожен із членів громади може внести цеси. В Україні розпочались процеси децентралізадля досягнення спільної мети, що він може запро- ції як початковий етап реформування всієї системи понувати для співпраці, тоді як жителі прагнуть за- публічної влади, що передбачає формування нових, лишитися такими, що потребують допомоги та за- більш спроможних територіальних громад, яким, лучення спеціальних установ для задоволення їхніх можна було б віддати всі, колись делеговані оргапотреб. нам державної виконавчої влади, повноваження 4. Від індивідуального лідерства до спромо- щодо місцевого розвитку, тому активізація форм жності територіальної громади. Поняття «лідер» прямої демократії на місцевому рівні є давно на часі передбачає залучення до керівництва лише тих, хто – сприятиме максимальному залученню громадян має чи бажає зайняти позицію формального лідера, до вирішення питань щодо привабливості і комфозалишаючи поза увагою решту індивідуумів, які за- ртності їхнього проживання у ТГ [12]. безпечують рушійну силу для своїх територіальних Тому, «організаційно – правові засади участі громадах. Аналіз літератури свідчить, що розвиток ТГ» у різних формах прямої демократії, на нашу дулідерства змінюється розвитком спроможності те- мку, – це правила, методи та способи й механізми, риторіальної громади, як цілого, оскільки це сприяє що виникли історично, але в процесі розвитку дервиробленню колективного бачення майбутнього, жавності були закріплені нормативно-правовими особистості, які навіть не уявляли себе в такій ролі, або іншими підзаконними актами, які забезпечувивчають навички керівництва і діють як лідери че- валиреалізацію права громадян (чи їх об’єднань) на рез асоціації, що приносить користь територіальні участь в управлінні (або на управління) місцевими громаді. [1]. справами ТГ, фактично запроваджує народовладдя
Основні складові спроможності ТГ : громад- на місцевому рівні. Серед основних «форм прямої ська участь, лідерство, потужні соціальні мережі, демократії» виокремлюють, перш за все, місцеві виздатність ясно сформулювати цінності, сенс історії, бори та референдуми, а серед інших форм називасенс громади, критичне осмислення, здатність вне- ють загальні збори громадян за місцем проживання, сти ресурси, навички і спроможності застосувати індивідуальні та колективні письмові звернення,
42 Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 опитування і анкетування з питань місцевого само- думки всіх громадян. Під «нормативно- правовим врядування, громадські експертизи, громадські забезпеченням прямої демократії» розуміємо закослухання тощо [5]. нодавчо встановлені механізми та процедури забез-
Пряма демократія – це безпосередня участь печення народного волевиявлення, що громадян у вирішенні державних і місцевих справ здійснюється через конституційні норми та законо(прийняття рішення на референдумі, вирішення пи- давчі акти парламенту – у нашому випадку, ВРУ. тань на загальних зборах тощо). Демократичність Проблеми здійснення народного волевиявдержави і суспільства насамперед визначається рі- лення на місцевому рівні активно досліджувались внем розвитку народовладдя, наскільки реально через місцеві вибори та референдуми, опитування існуючі процедури виявлення і здійснення волі мешканців територіальних громад, громадські інінароду впливають на управління державними та ціативи та збори громадян за місцем їхнього просуспільними справами. Пряма демократія , означає живання.[4]. порядок, за яким рішення ухвалюються шляхом безпосереднього, конкретного виявлення волі та Предмет місцевого референдуму
Рис.1.5 Предмет місцевого референдуму (розробка автора)
Місцеві вибори є найбільш поширеною формою прямого народовладдя, яка застосовується більшістю країн світу, як спосіб формування парламентських структур вони були закріплені вже в перших конституціях Європи. Через місцеві вибори народ обирає своїх представників, наділяє їх мандатом на здійснення відповідних повноважень, вибори, як демократична форма обрання представників народу, забезпечуються легітимність, стабільність, поступовість і наступність публічної влади. Можливість вирішення питань місцевого значення референдумом постає важливим фактором забезпечення дієвості інших форм громадської активності, але видається спірним проведення на місцевому рівні консультативних референдумів, як це передбачено статутами окремих обласних центрів. Проведення референдумів має бути: правом територіальної громади, яке вона може реалізувати достатньо самостійно, бажання обраних нею органів та посадових осіб, засобом участі громади у вирішенні питань місцевого значення, особливо тих, які не можуть або не хочуть вирішувати обрані нею самоврядні інституції [3].
Отже, як бачимо предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених ЗУ до відання місце-
Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 43 вим органам відповідних об’єднаних територіаль- ідей, а проведення таких заходів дозволяє лише виних громад; прийняття рішень, які визначають міряти градус сприйняття рішень, напрацьованих зміст постанов місцевих рад та їхніх виконавчих і владою. розпорядчих органів [6]. Громадські експертизи, що, зазвичай, прово-
Іншими формами прямого волевиявлення ме- дяться через громадські ради при органах місцевої шканців ТГ : є загальні збори громадян за місцем влади – теж свого роду опитування, але вже в іншій їхнього проживання, індивідуальні та колективні формі участі громадян – є вже важливим інструмеписьмові звернення, опитування і анкетування з пи- нтом впливу на місцевий розвиток. Такі громадські тань місцевого розвитку, громадські експертизи, ради часто є доволі підготовленими, активними та громадські ініціативи та слухання, вони є абсолю- професійними. Іноді запроваджується проведення тно доступними для кожного громадянина, але в су- громадських експертних клубів. Це не публічне зачасній практиці МС вони, загалом, використову- сідання представників громадських організацій, ються ще досить рідко, що свідчить про невисоку журналістів, науковців, активних громадян з метою зрілість територіальних громад, їхніх представни- обговорення та аналізу певної проблеми, а також ків у органах місцевої влади та громадян зокрема, розробки пропозицій щодо її розв’язання. Така фоале багато окремих громад досить активно викори- рма залучення громадськості до ухвалення рішень стовують прямі форми демократії, що стало для них на місцевому рівні є іноді більш ефективною, ніж уже правилом місцевого життя. громадські слухання, бо є фаховою і не перебуває
Збори громадян – інструмент місцевої демок- під впливом адміністративного ресурсу [5]. ратії, який передбачає певні організаційні механі- Місцева ініціатива є найбільш потужним інзми проведення, адже на зборах можуть ухвалюва- струментом місцевої демократії, однак використотися рішення, обиратись представники чи формува- вувати його потрібно досить виважено, адже на витися органи самоорганізації, рішення зборів, якщо борах громада фактично делегує свої повновавони стосуються компетенції органів місцевого са- ження власному представницькому органу –моврядування, мають бути ними обов’язково вра- місцевій раді, обирає керівника виконавчого органу ховані [3]. – сільського (селищного, міського) голову. Підмі-
Організаційно – правові засади виписуються у няти місцевою ініціативою законно обрані ОМС настатутах ТГ або в окремих положеннях, що прий- вряд чи є доброю практикою, але у разі, коли місмаються місцевими радами, на збори можуть вино- цева влада не дослухається до громади, застосуситися важливі питання розвитку громади (в т.ч. вання цього інструмента є цілком виправданим і програма соціально-економічного розвитку), ство- доречним [14]. рення комунальної установи, план забудови населе- Право місцевої ініціативи встановлено ст. 9 ЗУ ного пункту, звіти голови громади та депутатів мі- «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Члени сцевої ради тощо. територіальної громади мають право ініціювати ро-
У зборах часто беруть участь громадяни, деле- згляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь –говані від певної кількості мешканців – в іншому якого питання місцевого самоврядування. Порядок випадку зібрати кворум важко через незацікавле- внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визнаність, байдужість чи низьку громадянську актив- чається представницьким ОМС або статутом ТГ з ність або політичну незрілість мешканців. Ініціато- урахуванням вимог ЗУ «Про засади державної рером скликання зборів може бути чинна влада або гуляторної політики у сфері господарської діяльночлени громади. сті» [10].
Громадські слухання – обговорення важливих Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у для громади питань, які мають різні альтернативні встановленому порядку, підлягає обов’язковому рішення, нотування та систематизація різних думок розгляду на відкритому засіданні ради за участю і прийняття більш вмотивованого та прийнятного членів ініціативної групи з питань місцевої ініціадля громади рішення. Громадські слухання – форма тиви. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного прямої участі членів ТГ у здійсненні місцевого са- на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародумоврядування, яка передбачена ЗУ «Про місцеве ється в порядку, встановленому представницьким самоврядування в Україні» [5]. Такі слухання міс- органами місцевого самоврядування або статутом цева влада зобов’язана проводити не рідше, ніж раз територіальної громади. Місцева ініціатива може на рік, а пропозиції, які вносять за результатами подаватись у вигляді особистих чи групових звергромадських слухань, «підлягають обов’язковому нень громадян до органу влади, що теж чітко регларозгляду органами місцевого самоврядування». ментується ЗУ, і місцева влада має їх обов’язково Ефективність такої форми спілкування з членами розглянути і у чітко визначений законом термін натериторіальної громади є доволі низькою – часто дати відповідь, а їхній розгляд передбачає й участь вони є формальним способом узаконити регуляти- у ньому авторів звернення. У таких зверненнях вивні рішення місцевої влади в Україні. словлюються й побажання щодо більш ефективної
Опитування і анкетування з питань, які час від роботи місцевої влади та надання нею послуг. часу проводить місцева влада, щоб виявити рівень Отже, усі форми прямої та непрямої демократії довіри до неї або думку громади з того чи іншого в Україні мають недосконалі організаційно – прапитання, малоефективні з позиції громадського вові засади і ще не достатньо використовуються у впливу, тут громадськість не виступає генератором роботі органів місцевого самоврядування, тому з
44 Norwegian Journal of development of the International Science No 45/2020 прийняттям Закону України «Про місцеве самовря- Вісник Національної академії державного управдування в Україні» закріплено право членів терито- ління при Президентові України. Серія: Державне ріальних громад на участь у вирішенні місцевих пи- управління. 2016. № 3. С. 43-47. тань та визначено механізми такої участі: збори 7. Інноваційна Україна 2020: національна громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, доповідь. за загальною ред. В. М. Гейця та ін. НАН але законодавець, вводячи до закону визначення України. К. 2015. 336 с. цих інструментів місцевої демократії, цілком сві- 8. Калетнік Г. М. Іпотечне кредитування в домо відніс деталі їхньої реалізації до відання міс- сільському господарстві України. Економіка АПК. цевих рад: адже у кожній конкретній громаді мож- 2013. № 7. C. 58–62. ливі свої особливості реалізації наданих цим зако- 9. Калетнік Г. М. Перспективи розвитку зеном прав, тому місцеві громади вчергове стали мельних відносин на ринку землі в Україні. заручниками політики органів центральної влади, Агро.Світ. 2012. № 12. С. 2–6. коли декларується їхнє право прямої демократії, а 10. Калетнік Г. М. Стратегіко – інституційні на практиці ці норми залишаються «мертвими», як засади ефективності використання потенціалу аграі право проводити місцеві референдуми. Склада- рного сектора економіки. Всеукраїнський науковоється враження, що центральна влада остерігається виробничий журнал «Економіка. Фінанси. Менеджпосилення активності територіальної громади, мент: актуальні питання науки і практики». 2015. втрати свого місцевого впливу, тому організаційні Вип. 1. С. 3–15. засади місцевої прямої демократії ще мало відпра- 11. Колесник Т.В. Регіональне програмуцьовано і не унормовано. вання як дієвий інструмент сталого розвитку сіль-
Можна сказати, що безпосередньо реалізувати ських територій// Всеукраїнський Науково-практизаконні права на місцеві збори, громадські слу- чний журнал «Економіка, фінанси, менеджмент» хання та місцеві ініціативи на підставі закону прак- ВНАУ. № 3. 2019. 44-61с. тично неможливо, оскільки порядок їхньої реаліза- 12. Колесник Т.В. Інституційні стимули підції має бути визначений місцевими нормативними вищення ефективності державного сектору при деактами – статутом територіальної громади або ок- централізації. Економіка, фінанси, менеджмент: акремими положеннями, а місцеві ради не завжди туальні питання науки і практики. ВНАУ №1.2020. «умотивовані» їх приймати, але без участі терито- 69-86 с. ріальної громади, громадян в управлінні місцевими 13. Колесник Т.В. Методологія дослідження справами про ефективність управління місцевим змісту та сутності малих форм господарювання в розвитком говорити не варто, і потрібно акценту- сільській місцевості. Економіка. Фінанси. Менеджвати увагу на розробці і впровадженні механізмів та мент: актуальні питання науки і практики. 2017 р. організаційно – правових засад прямих форм місце- № 4. С.19-31. вої демократії, тому розвиток механізмів впрова- 14. Колесник Т.В. Особливості управління дження та вдосконалення різноманітних форм міс- бюджетом об'єднаних територіальних громад та їх цевої демократії та впровадження нових форм міс- специфічні завдання в сучасних умовах. THE цевої самоорганізації населення має стати SCIENTIFIC HERITAGE. Budapest. №49 (2020). підґрунтям життєздатних територіальних громад та Part .5 Р. 46-55 ефективним механізмом досягнення сталих тенден- 15. Про співробітництво територіальних гроцій динамічного соціально-економічного розвитку мад: Закон України від 17 червня 2014 р. № 1508країни. VII станом на 17 червня 2014 р. [Електронний ресурс]. Офіційний сайт Верховної Ради України. РеСПИСОК ЛІТЕРАТУРИ: жим доступу: 1. Баймуратов М. О., Муніципальна влада: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18. Назва актуальні проблеми становлення й розвитку в Ук- з екрана. раїні. монографія. К.: Одеса. 2008. С. 113. 16. Пронько Л.М. Становлення і розвиток мі2. Батанов О. Територіальна громада – пер- сцевої влади в Україні. Економіка. Фінанси. Меневинний суб’єкт муніципальної влади в Україні: по- джмент: актуальні питання науки і практики. 2016 няття та ознаки. Вісник ЦВК. 2008. № 2 (12). С. 52- р. (7). № 3. С. 88-97. 57. 17. Samborska O.Y., Kolesnik T.V. Dynamic of 3. Васильєва О. І. Організаційно-правові за- green economy development in Ukraine. Slovak сади місцевих ініціатив в Україні. Управління су- international scientific journal №43 (2020). Part .2 Р. часним містом. № 1-4/1-12 (37-40). К.: НАДУ. 2010. 46-53 С. 162-165. 18. Kolesnyk, T., Samborska, O., Talavyria, M., 4. Гошовська В. А. Перехід України на ста- Nikolenko, L. Problems and Perspectives in ндарти управління Європейського Союзу: Зміна по- Management.Ensuring the sustainable development of літико-управлінського мислення еліти: навч. посіб. the Ukrainian agrarian sector in conditions of К.: НАДУ. 2010. 146с. globalization. Problems and Perspectives in 5. Закон України «Про місцеве самовряду- Management. Volume 16.Issue 3. 2018. P. 245-25 с. вання в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97 ВР. 19. Pronko L., Kolesnik T., Samborska O. Відомості Верховної Ради України (ВВР). 1997. № Activities of united territorial communities as a body of 24. С.170. local government in the conditions of power 6. Ігнатенко О. С. Критерії оцінки ефектив- decentralization in Ukraine. Baltic Journal of ності взаємодії місцевих органів влади в Україні. Economic Studies. Volume 4, Number 2. Rigа: Pablishing House “Bultija Publishing, Volume 4. No.2. 2018. P. 184-190 .
