龔怡文 國立臺灣大學心理學系臨床心理學組博士，現任佛光大學心理學系助理教授、臺灣臨床心理學會 災難與創傷心理委員會委員。研究領域為災難與創傷心理學、臨床心理學、心理衡鑑、心理治療。 劉季宇 國立臺灣大學應用力學博士，現任國家實驗研究院國家地震工程研究中心研究員。研究領域為地 震工程、維生線系統耐震分析與風險評估。 簡文郁 國立臺灣大學土木工程博士，現任國家實驗研究院國家地震工程研究中心研究員。研究領域為地 震危害潛勢評估、結構耐震設計。 鍾立來 美國紐約州立大學水牛城分校土木工程博士，原任國家實驗研究院國家地震工程研究中心副主 任，現已退休。研究領域為地震工程、耐震設計、評估及補強。 葉錦勳 美國伊利諾大學香檳分校土木工程博士，現任國家實驗研究院國家地震工程研究中心研究員兼組 長。研究領域為地震工程、地震風險評估、整合應用軟體開發。 張宜君 國立臺灣大學社會學博士，現職為國立臺灣師範大學教育學系副教授。研究領域為教育社會學、 社會階層與社會流動、教育與工作轉銜等。 陳慈忻 丹麥奧胡斯大學環境科學博士，現任華盛頓大學都市計畫與設計系與環境與職業健康科學系合聘助 理教授。研究領域為都市健康、建城環境、土地利用變遷與災害防治、機器學習、衛星影像分析。 陳淑惠 美國艾默雷大學心理學臨床心理學博士，現任國立臺灣大學心理學系 / 所特聘教授。研究領域為 創傷心理研究、臺灣文化脈絡下的憂鬱、青少年的網路成癮與心理健康、非語言情緒（臉部與聲 音情緒辨識）、正向心理學與慢性疾病。 陳亮全 日本早稻田大學建設工學專攻工學博士，國立臺灣大學建築與城鄉研究所退休教授，銘傳大學都 市規劃與防災學系退休客座教授，國家災害防救科技中心前主任。研究領域為都市設計、社區營 造、社區重建與防災、災害防救體制；近年則關注原民部落災害韌性建構議題。 作者簡介
周偉賢 國立清華大學社會學研究所碩士，現為國立臺灣大學社會學系博士班博士生。研究領域為災難社 會學、社會階層化、社會資本。 曾裕淇 臺灣大學地理環境資源學系博士，現任職於長庚科技大學通識教育中心、慢性疾病暨健康促進研 究中心，擔任助理教授級專案教師。研究領域為都市研究、社區研究。 林冠慧 國立臺灣大學地理環境資源學研究所博士，美國克拉克大學 George Perkins Marsh Institute 研究學 者，中央研究院環境變遷研究中心博士後研究員。現任國立臺灣師範大學環境教育研究所助理教 授。研究領域為過去兩千年氣候重建、氣候變遷與社會系統動態、災難風險分析。香港科技大學 社會科學部博士，現任中央研究院社會學研究所研究員、國立清華大學社會學研究所合聘教授、 清大當代中國研究中心主任。研究興趣是兩岸三地階級分化、貧富差距與災難社會學，近年來亦 關注數位科技、氣候變遷與疫情等全球風險議題。 林宗弘 香港科技大學社會科學部博士，現任中央研究院社會學研究所研究員、國立清華大學社會學研究 所合聘教授、清大當代中國研究中心主任。研究興趣是兩岸三地階級分化、貧富差距與災難社會 學，近年來亦關注數位科技、氣候變遷與疫情等全球風險議題。 林沛暘 臺灣大學土木工程博士，現任衛波科技股份有限公司執行長。研究領域為地震工程、結構控制、 地震預警與結構安全監測． 邱聰智 臺灣大學土木工程博士，現任國家實驗研究院地震工程研究中心研究員。研究領域為地震工程、 鋼筋混凝土結構、耐震評估與補強。 李俊穎 國立臺北大學社會學系碩士，現為中央研究院社會學研究所研究助理，研究興趣為生命歷程研 究、社會階層化。 李宗義 國立清華大學社會所博士，安徽大學社會與政治學院副教授，曾任臺灣大學風險社會與政策研究 中心、中央研究院社會所博士後研究員、武漢華中師範大學助理教授。主要研究興趣為災難社會 學、災難韌性與脆弱性以及益貧發展。 iv 巨震創生
圖目錄 表目錄 編者序：震後新生 林宗弘、陳亮全、劉季宇 一、紙教堂的餘光 二、二十多年前那一晚 三、基礎設施與公共建築破壞 四、記取教訓、抗拒遺忘 第一部分 震災風險研究導論 第一章 解構巨震 林宗弘、林冠慧 一、地震研究的重要性 二、分解地震災害的風險函數 三、從歷史制度論看風險函數的演化 四、本書的理論架構與章節規劃 九二一震災的故事（一）：知恩圖報 林宗弘 第二章 風中電話：臺灣震災的資料來源與研究方法 林宗弘、張宜君、李俊穎 一、臺灣的災難大數據在哪裡？ 二、九二一震災相關資料庫的彙整 三、本書的研究方法 四、釜石奇蹟 九二一震災的故事（二）：九份二山 林宗弘、周偉賢 xiiix113611171722313846515255677376 目錄
第二部分 震前風險：危害度、暴露度與脆弱度 第三章 美麗島的宿命：地震危害度的起源與後果 簡文郁、葉錦勳、林沛暘、劉季宇 一、從里斯本到集集：地震與科學革命 二、臺灣：地震之島的地質構造與地震成因 三、兩大致災因子：地盤變動與強烈地震動 四、臺灣的地震觀測與科學研究 五、從震災風險評估到強震即時警報 六、用數據重現九二一震災 七、小結：從危害度到建築工程因素 九二一震災的故事（三）：東星大樓 林宗弘 第四章 地震不會殺人，房屋才會：建築的震災風險與韌性 鍾立來、邱聰智、劉季宇、葉錦勳 一、九二一震災下的人口與住宅暴露度 二、製造地震：實驗室裡的集集地震 三、臺灣建築結構的三大易損性 四、小震不壞、中震可修、大震不倒：耐震建築的基本原則 五、公有建築物耐震補強的經驗：打造安全校舍 六、私有建築物：從地震保險到階段性補強 七、小結：強化建築韌性的制度改革 九二一震災的故事（四）：石岡遺孤 林宗弘、周偉賢 第五章 弱者受害：臺灣巨震風險裡的社會脆弱度 林冠慧、陳慈忻 一、何謂脆弱度？脆弱度的起源與定義 二、如何整合地震與社會數據研究九二一震災的社會脆弱度？ 三、臺灣巨震風險：貧窮、貧富差距、年齡、性別的脆弱度 四、樞紐城鎮效應：震災的空間與人口流動分析 五、小結：減少脆弱度的社會政策 九二一震災的故事（五）：搶救東勢 林宗弘、周偉賢 1981941901821781761751701641561491471401371301291241221171109993858281 vi 巨震創生
第三部分 災後重建：邁向韌性社會 第六章 韌性爆發：搶救與安置時期的國家與公民社會 林宗弘 一、災後重建時期的國家與社會關係 二、災後危機中的臺灣政府反應 三、公民社會大爆發 四、九二一基金會的正面經驗 五、安置時期的組合屋爭議 六、艱鉅的下半場：從政黨輪替到災後重建 七、小結：災害應變制度的改革 九二一震災的故事（六）：民安領航 周偉賢、林宗弘 第七章 重建一個家：社會資本與集合住宅重建的成敗 周偉賢、李宗義、林宗弘 一、韌性與社會資本 二、九二一震災住宅重建的整體面貌 三、集合住宅重建為何這麼困難？ 四、重建的曙光：政府與公民社會合作的制度創新 五、小結：集合住宅重建的經驗與教訓 九二一震災的故事（七）：桃米新生 周偉賢、林宗弘 第八章 社區創生：農村轉型與校園重建的漫長旅程 曾裕淇、林宗弘 一、鳥瞰歷史：災區整體的農村經濟復原 二、農村聚落重建 VS. 社區總體營造 三、兩種社區重建政策，四種社區經濟表現 四、成功聚落重建與社區營造的桃米里 五、眉溪周邊社區的努力與困境 六、在埔里之外：災區鄉鎮收入與社區營造 七、從社區重建到教育重建：新校園之夢 八、小結：從災後重建到地方創生 346340331317313308304299297290285271263258255251246241236231228224216208207 目錄 vii
九二一震災的故事（八）：中寮傳奇 周偉賢、林宗弘 第九章 療癒震殤：九二一震災後的心理創傷與復原經驗 陳淑惠、龔怡文 一、向災難經驗學習：臺大 921 心理復健小組 二、災難事件的心理適應之挑戰與影響 三、災後心理復原的實作與發展成果 四、九二一震災的遺產：近年來的災難心理學研究與服務 五、小結：本土災難創傷心理學的展望 九二一的故事（九）：與子偕行 周偉賢 第四部分 面對下一場巨震 第十章 制度韌性：臺灣災害風險治理的制度興革與科技前瞻 陳亮全 一、從無到有：萌芽中的臺灣現代防救災制度 二、巨震催生：難產多年的《災害防救法》誕生 三、臺灣災害防救科技研發的歷史發展 四、制度轉化：九二一震災對災害防救科技發展的影響 五、從防災科技到防災教育：防災社區與防災校園 六、小結：展望未來的制度韌性 美濃震災的故事：維冠金龍 林宗弘 結論 下一場巨震的防災備忘錄 林宗弘、陳亮全、劉季宇 一、分解巨震風險損失 二、下次巨震前的防災政策建議 三、從震災到一般災害風險分析 四、小結：人類世的長期賽局 徵引書目 索引 509477473464455450449442439434423417406399397388386382377365358357350 viii 巨震創生
圖 0-1 埔里桃米紙教堂夜景 圖片來源：中華民國交通部觀光局提供。 一、紙教堂的餘光 在南投縣埔里鎮桃米里的「新故鄉見學園區」裡，原名為「Paper Dome」 的紙教堂，每到夜晚，從內向外散發微溫的燈光，教堂邊水池畔倒映著搖曳的 月色，常有音樂演奏活動伴隨著蟲鳴蛙聲，讓人們感受到被療癒的心情。在臺 灣重建的十餘年來，紙教堂一直是國內外旅客喜愛的著名景點，然而，它經歷 過兩次地震的慘痛經驗，似乎已經逐漸從人們的記憶中淡去。 編者序：震後新生 林宗弘、陳亮全、劉季宇
1995 年 1 月 17 日清晨，日本發生震矩規模 6.9 的阪神大地震，造成神戶市 6,400 多人罹難，六萬七千多棟房屋全毀，震後火災濃煙沖天，慘烈災情撼動人心，激 起百萬名志工投入救援與重建工作。神戶長田區的野田北部，在地震與後續引發 大火的摧殘下，有七成房屋全毀。1929 年建立的鷹取教會雖未能倖免，卻神奇地 剩下一尊完好的耶穌像，矗立在四周被夷平的教會與民宅廢墟的瓦礫堆上。 紙教堂是馳名世界的日本建築師坂茂先生所設計的作品，坂茂秉持社會責 任感投入阪神地震的災後重建，眼見當地耶穌聖像矗立，竟然未毀於地震，來 到教會的社區民眾卻暴露於風雨日曬，心有所感，於是向鷹取教會提出興建一 間臨時教堂的構想。 坂茂所設計的紙教堂妥善利用了災民獲贈的資源，將啤酒箱內填滿沙袋作 為地基，外牆採用長方形玻璃纖維浪板，再將硬紙管垂直排列成牆壁，由高度 5 公尺、直徑 33 公分、厚 15 公釐的 58 根紙管包圍而成，建構出可容納 80 個座 位的橢圓形空間。在義工、教友和社區居民的合力下，在震後八個月首次完工。 紙教堂不只是一座有創意的建物，更重要的是，它的空間與活動成功地連 結起野田北部社區周邊老人、兒童、婦女和推動多元文化的團體，建立「鷹取 社區中心」，促成人際關係與公民社會的發展，在災後重建過程中，試圖打破 國籍與宗教的藩籬，重建人們的友誼與信任，成為一個重要的精神地標。 在九二一震災之後，神戶災區許多二手救援物資，例如近千戶組合屋迅速 運送來臺，與南投縣災區展開友誼交流。2005 年 1 月，阪神大地震十週年後， 鷹取準備興建一座永久教堂，在財團法人新故鄉文教基金會（簡稱新故鄉基金 會）爭取下，坂茂與鷹取教會同意將拆除後的紙教堂捐贈給臺灣。 在神戶服務十年後，這棟深具紀念性的建物跨海移築臺灣，來到另一場巨 2 巨震創生
編者序：震後新生 震的重災區，南投埔里的桃米社區，同樣是在坂茂建築師的指導與社區裡地震 災民的參與之下，將整個建築物重組。 2007 年 5 月，「Paper Dome」紙教堂在桃米重啟，除了提醒我們毋忘震殤 之外，也不要遺忘災後重建時期，人性普世的友愛光輝。 除了重啟紙教堂之外，為了記取九二一震災的經驗與教訓， 1 行政院於 2000 年頒定每年 9 月 21 日為「災害防救日」，2002 年更名「國家防災日」，以期能 提升全民防災意識及國家防災應變能力。此外，霧峰光復國中保留當時扭曲變 形的校園建築與操場地貌，2001 年，建立臺中國立自然科學博物館分館「九二一 地震教育園區」，保存地震原址，提供社會大眾及學校作為教材。南投縣國姓 鄉的九份二山爆破點，則建立「九份二山地震紀念園區」，包括傾斜屋、震爆 點和地震堰塞湖等著名景點，多年後仍有遊客前往參觀憑弔。竹山鎮於 2013 年 設置「車籠埔斷層保存園區」，展示溝槽開挖的地質研究成果。就連遠在臺北 市的兒童科學教育館以及兒童新樂園等，也建置九二一震災相關遊憩設施，供 學童體驗。然而，隨著韶光荏苒，震災慘痛的集體記憶仍在一點一滴流逝。 二、二十多年前那一晚 1999 年凌晨 1 點 47 分發生的集集地震，震央位在南投縣集集鎮，日月潭西 方 12.5 公里，深度僅 8 公里，芮氏規模 7.3，是臺灣自 1935 年以來最嚴重的地震， 造成 2,415 人死亡、29 人失蹤（後文均合計為 2,444 名罹難者）、11,306 人受傷、 近十一萬戶房屋全倒或半倒（有紀錄者為 89,347 戶，以下分析僅包含後者）， 1 九二一集集地震在文獻裡有兩種稱呼，在當年頒布的法令與相關政策裡常逕稱為「九二一震 災」，例如《九二一震災重建暫行條例》，在中央氣象局命名整理的地震目錄裡則為「集集地 震」。在本書裡，當指稱地震本身時會使用「集集地震」；在涉及災難搶救、安置與重建時則稱 為「九二一震災」。從概念的因果關係來說，集集地震發生是屬於「危害度」，也是導致九二一 震災的原因。隨後有關「莫拉克颱風」與「莫拉克（八八）風災」的概念也是依據此一原則區分。 3
財產損失超過新臺幣三千萬。然而，主震震央所在的集集鎮死亡 42 人，卻遠不 是全臺灣災情最嚴重的地點。2 震災之前數十年間，車籠埔斷層並非臺灣西部最活躍的斷層，相關研究並不 多。此次地震過程，斷層由東向西逆向抬升，在地表撕裂長達百餘公里的南北破 裂面，北起苗栗縣卓蘭鎮內灣、雙崎，南至南投縣竹山鎮桶頭，最大水平位移 11 公尺、垂直位移 10 公尺，斷層北側的錯動量更大於南側，數個小時之內，沿著車 籠埔斷層與東側的雙冬斷層、水裡坑斷層，產生主震與多次巨大餘震， 3 全臺灣都 感受到強力撼動，人們在睡夢中驚醒，隨即發現電力與通訊中斷，僅能摸黑尋找 手電筒與逃生路線，或依賴電池收聽廣播，但災情資訊非常混亂。 根據當時的紀錄，在第一波主震時，已經有部分房屋崩塌或歪斜，各地的 消防隊通報電話幾乎癱瘓。隨著主震平息，大約 20 分鐘之後，人們從驚惶當中 稍微冷靜下來，甚至重新回到危樓內查看災情、搶救財物。不久，凌晨 2 點 16 分， 另一次大震來襲，達到芮氏規模 6.7，在這次餘震威力下，許多因主震毀損、已 經搖搖欲墜的房屋，終於倒塌下來。雖然數據有限，許多親歷者認為主震與餘 震均造成相當重大的災情。 在車籠埔斷層強烈的擠壓與破裂面錯動之下，距離震央以北近 70 公里外， 當時屬於臺中縣的東勢鎮傷亡最慘重，在東勢主街上，多棟集合住宅大樓倒塌， 包括「東勢王朝一期」、「東勢王朝二期」、「龍之居」、「一品居」、「名 2 九二一震災相關資料的傷亡人數與損失統計並不一致，本書的死亡人數以國史館統計數據 2,444 為準。參考林金田等編著，2000，《九二一集集大地震救災紀實》，南投：國史館臺灣文獻館； 行政院九二一震災災後重建推動委員會，2006，《九二一震災重建經驗》，南投：國史館臺灣 文獻館。在房屋倒塌資料方面，國史館的估計為全倒 51,753 戶、半倒 54,406 戶，共計 106,159 戶。 然而，到了 2006 年，內政部的資料為全倒 38,935 戶、半倒 45,320 戶，共計 84,255 戶。最後，建築 研究所資料庫的全倒、半倒戶數，共計 89,347 戶，本書使用建築研究所資料庫所留下的個體層 級資料，每戶皆有地址。參考內政部編，2006，《九二一震災住宅重建進度總結報告》，臺北： 內政部。 3 有關地震的特徵，參考王錦華總編輯，2005，《九二一集集大地震》，臺北：行政院國家科學委 員會地震及活動斷層研究跨部會重大科技計畫辦公室。 4 巨震創生
編者序：震後新生 流藝術世家」、「山城第一家」、「聯盈大樓」等，加上數百戶透天厝與連棟 樓房崩垮，共造成兩千棟以上的房屋全倒、當場死亡或受傷送醫者超過 2,500 人， 最後導致其中 358 人罹難。 傷亡人數排在第二名的，是後來重建紙教堂的南投縣埔里鎮，由於盆地效 應的影響，有六千多棟房屋全倒，是倒塌數量最多的鄉鎮，行政中心埔里鎮公 所倒塌；產業重鎮酒廠因地震而爆炸，烈焰與濃煙沖天；暨南大學與臺中榮民 總醫院埔里分院都有建物損毀，經濟損失慘重，最後共造成 222 人死亡（其中 非埔里戶籍 18 人）。 南投縣中寮鄉房屋全倒、半倒達到八成（3,922 戶），死亡人數為 179 名（含 非本地 2 人），在全臺鄉鎮排行第三，境內的全臺長途電力輸送樞紐中寮超高 壓開閉所受創慘重，開關場避雷器、比壓器及匯流排等幾乎全毀，土木基礎破 壞殆盡，尤以南開關場更為嚴重，造成臺灣中、北部大停電。臺中縣石岡鄉（今 臺中市石岡區）著名老街正好位於車籠埔斷層帶上，斷層穿越梅子村、土牛村 與龍興村等，這幾個社區的房屋支離破碎，致使全鄉全倒房屋超過 1,800 戶，死 亡人數達 171 人，由於人口相對較少，這兩個鄉鎮創下全臺最高死亡率，均超 過 1%。 人口密集的臺中大里，當時開發不久的草湖都市計畫區，由於車籠埔斷層 經過健民里與塗城里，附近地下水泉湧，導致大量高樓倒塌。「金巴黎」四棟 大樓中的兩棟全倒，共計 79 人死亡；「臺中王朝」大樓兩棟倒塌、「臺中奇蹟」 大樓一棟倒塌、「金陵世家」一棟大樓倒塌；中山路上「中興國宅」倒塌，中 興路整排透天厝二樓變一樓，令草湖成為此次地震傷亡最嚴重之集合住宅群， 近三千戶房屋全倒，導致該區總共 162 人罹難。 此外，車籠埔斷層從臺中豐原東半部通過，導致「向陽永照」大樓倒塌， 5
43 人死亡；「豐原聯合大市場」一至三樓下陷擠壓至地下室，整棟大樓向西側 塌陷傾斜，將隔鄰的透天店鋪壓垮，造成 14 人死亡；豐原聯合新村社區住宅因 九二一震災全倒；南陽國小旁對面的「德川家康社區」整棟大樓傾斜損毀，最 後全市共 158 人死亡。 斷層經過臺中新社台地，許多房屋倒塌造成 125 人死亡（非本地 15 人）； 在南投縣竹山鎮，集山路上多棟集合住宅倒塌，「玉山新城」的住戶，因為地 震造成山坡滑動，約 30 戶人家的住宅因而遭埋，全鎮 115 人死亡；南投縣國姓 鄉九份二山震爆走山，全倒 14 戶共 41 人遭到活埋，其中 17 人迄今皆尚未尋獲， 全鄉共 112 人罹難。 除了前述死亡人數破百的重災區之外，南投市、草屯鎮，臺中霧峰、太平、 北屯區，以及遠在臺北市松山區的東星大樓，罹難者皆超過 80 人，絕大多數都 是因為有高層集合住宅在主震或餘震後倒塌，造成嚴重傷亡。 三、基礎設施與公共建築破壞 集集地震中，中部地區強烈的地震動以及車籠埔斷層破裂帶的地盤嚴重變 動（包含坡地災害），同時導致災區交通、自來水、電力、電信等基礎設施與 學校校舍的全面破壞。 交通系統方面，車籠埔斷層通過中部麓山帶，距離西部的南北交通動脈， 例如中山高速公路、省道臺一線、臺鐵縱貫線等距離較遠。然而，對於沿麓山 帶修築的省道臺三線卓蘭至竹山段，以及進入中部山區許多省縣道路段，例如 臺八線（橫貫公路東勢至思源）、臺十四線（草屯經埔里至廬山）、臺十六線（名 間經集集至水里，以及進入南投縣信義鄉段）、臺二十一線（東勢經國姓、埔里、 魚池、水里至南投縣信義鄉段）等，因斷層、落橋、山崩破壞路面，可謂柔腸 6 巨震創生
編者序：震後新生 寸斷。其中，省道臺三線原來就興建在西部麓山帶的山腳，不少路段緊貼著車 籠埔斷層，串接卓蘭、東勢、豐原、太平、霧峰、草屯、南投、名間、竹山等 主要市鎮，正是傷亡重災區，卻有二十餘座橋梁在地震後損壞，交通中斷嚴重 影響救災工作。此外，山區道路因滑坡崩塌而阻斷，停電造成通訊系統斷訊， 許多聚落同時面臨斷路、停水、停電、斷訊、斷糧，形同「孤島」（圖 0-2）。 臺中地區自來水系統遭到全面損害，供水困難。大臺中主要水源為鯉魚潭 水庫（大安溪）和石岡壩（大甲溪）之水庫原水，並分別經由鯉魚潭淨水場以 及豐原第一、第二淨水場處理，再提供清水予大臺中地區的用戶。石岡壩因 3 座溢洪道閘門毀損，庫水傾洩而出，壩體與閘墩局部開裂，部分閘門及其傳動 軸變形，無法運作。災前由石岡壩取水口導引原水至豐原第一、第二淨水場的 南幹渠，車籠埔斷層破裂帶通過引水隧道，隧道末端斷裂錯動 3.5 公尺，導致兩 座淨水場原水中斷。其次，車籠埔斷層直接通過豐原第一淨水場西側，整場遭 嚴重破壞。豐原第二淨水場則因距離斷層破裂帶稍遠，受損相對較輕，經緊急 搶修後可運轉出水。然而，兩座淨水場共同對外的一條管徑 2,000 公釐輸水幹管， 受地層擠壓嚴重變形破損，無法供水。車籠埔斷層北段與石岡壩及附近自來水 重要設施的空間關係，如圖 0-3 所示。 4 九二一震災對電力系統的震害影響甚大。臺灣電力系統瞬間中斷，造成嘉 義以北地區全面停電，以用戶來算是史上最嚴重的停電災情，斷電總戶數達 680 萬戶。停電肇因於中部多處發電廠、開關場、變電所、電塔與輸配線同時發生 嚴重毀損、倒塌或傾斜。之後，臺電公司將全島電力系統分隔為北、中、南三 系統單獨運轉，其中彰化以北的大部分地區，因電力設備受創嚴重及發電量不 足，供電斷斷續續。線路部分，僅連接各發電廠與變電所的三萬五千伏特超高 壓輸電迴路，即有 28 條受損，許多是位於人員機具難以進入的山區。另外，有 17 座變電所受損，包含 6 座超高壓變電所、8 座一次變電所、3 座一次配電變電 4 臺灣省自來水公司，2000，《九二一集集大震自來水搶修（復舊）紀實》，臺中：臺灣省自來水公司。 7
圖 0-2 九二一震災中部災區公路系統及主要損害橋梁分布 圖片來源：國家地震工程研究中心繪製。 8 巨震創生
編者序：震後新生 所，除了中寮超高壓開閉所受創之外，天輪超高壓變電所亦受損嚴重無法修復。5 臺灣本島電力系統當時依賴「南電北送」，即北部用電量較高，必須由南 部的發電廠補足用電缺口，主要由通過中寮開閉所的兩條超高壓輸電迴路往北 輸電。中寮超高壓開閉所受損，造成電力系統南北解聯，電力失衡，北部電力 系統崩潰，核一、核二廠 4 部機組中，除核一廠一號機正停機大修外，其餘 3 部機組因而停機。火力發電廠除南部的興達電廠汽力機組 4 部機及大林電廠汽 力機組 6 部機未跳脫外，其他各火力電廠的機組全部跳脫，而形成中、北部地 區「全黑」（blackout）的局面。另外，大甲溪流域各水力發電廠，以及大觀、 明潭及萬大等電廠則因設備損壞嚴重，一時無法再併入系統。 5 臺灣電力公司，2000，《九二一大地震電力系統事故報告》，臺北：臺灣電力公司。 圖 0-3 九二一震災車籠埔斷層北段與石岡壩及自來水重要設施的空間關係 圖片來源：國家地震工程研究中心繪製。 9
電信系統與水電系統的損害狀況類似。震災過後，臺灣三百多個鄉鎮市區 的交換機房當中有 52 個斷訊，近 22 萬戶通訊中斷，然而地方電信交換局與線 路毀損較少，一天後已修復周邊 35 個交換局，損失較為嚴重的是原臺中縣與 南投縣。前者近六萬八千戶斷話，占全縣 23% ；後者則有九萬五千戶斷話，占 全縣 41% ，其中又以南投舊中央機房倒塌的損失最嚴重。 6 由於電信系統癱瘓 並且交通中斷，包含東勢、埔里等鄉鎮即使發生嚴重災情，但震後多日方為外 界掌握。 建築物不同時段與用途類別的使用人口，數量大不相同，因此發生於日間 或夜間的地震，傷亡數量及分布情況差異很大。2005 年巴基斯坦的喀什米爾地 震與 2008 年中國的汶川地震，都發生在下午學校上課時間，前者有 5,335 位學 童、後者估計約一萬九千位學童死於校舍倒塌。集集地震發生在半夜，多數暴 露人口都在自已居住處，人員傷亡主要所在是集合住宅與獨棟住宅；至於公有 建築如政府廳舍與校舍倒塌，以及交通基礎建設如高架道路與橋梁等，損壞數 量固然很多，但因地震發生在午夜，並無洽公人員、上課師生傷亡。 九二一震災總計造成全國 1,759 所各級學校程度不一的損害（含一個月後 10 月 22 日嘉義地震中受損者），其中 293 所屬於需要全校重建或至少一棟校舍 重建，受影響的學生人數超過 18 萬人。 7 過去大規模地震中，校舍建築經常是 受損最嚴重的一類建築物，損害情形十分普遍。偷工減料固然是可能原因，但 也可能是單純老舊導致耐震能力不足，或非專業人員發包致使施工及材料品質 不易掌握，災害規模超出設計預期，甚至有斷層經過等不可抗力因素。幸而集 集地震發生在深夜，校舍倒塌並未造成任何傷亡，倘若發生在白天上課時間， 光是中、小學師生的傷亡恐怕就要增加上千人，後果不堪設想。如此大規模的 校園建築損害，亦成為災後重建的難題之一。 6 中華電信中區分公司，2000，《攜手走過：九二一集集大震電信搶修專輯》，臺中：中華電信中 區分公司。 7 教育部，2004，《921 校園重建專案小組運作紀實》，臺北：教育部。 10 巨震創生
編者序：震後新生 四、記取教訓、抗拒遺忘 9 月 21 日，島嶼天光之後，災民面對的是破碎的家庭與滿目瘡痍的故鄉， 對許多親身體驗者來說，回憶起來或許仍歷歷在目、心有餘悸。本書將在隨後 的每一個章節，分別介紹大里、石岡、臺北市東星大樓、東勢、埔里、中寮等 重災鄉鎮，部分親歷者所見證的災後經歷，然而，時間對人類記憶的淘洗力道 非常強大，二十餘年前的地震，對大多數民眾來說，早已恍如隔世。 對九二一震災的記憶淡去，民眾防震救災的態度似乎也有所鬆懈，不少新聞 報導發現，大樓住戶私自打掉承載建築物重力的結構牆或者梁柱的情況「死灰復 燃」，可能導致建築物結構不對稱與軟弱底層等風險。此外，不少集合住宅潛藏 「黑心建商」的問題，例如，2016 年 2 月 6 日發生芮氏規模 6.6 的高雄美濃地震， 卻使得遠在臺南市的「維冠金龍」大樓倒塌，造成 115 人死亡（另有 2 人死亡， 非此大樓事件造成）、175 人受傷，成為臺灣歷來單一建築倒塌致死人數最多的 案例。經檢察官調查後認為，維冠金龍倒塌主因是偷工減料、結構計算錯誤，法 院以業務過失致死罪名判處建商、建築師等相關人員有期徒刑。 8 兩年後，2018 年 2 月 6 日發生花蓮地震，災情集中在花蓮市，造成 17 人死 亡，其中「雲門翠堤」大樓嚴重傾斜導致 14 人罹難，包括 9 名中國大陸遊客； 統帥大飯店大樓一、二樓倒塌有 1 人遇難。遠東百貨花蓮店舊址大樓結構受損， 位於國盛六街的住宅社區大樓「白金雙星」及「吾居吾宿」低樓層遭到壓毀， 總共近 300 人受傷。9 臺南維冠金龍大廈倒塌以及 2018 年花蓮地震，災情慘重的傷亡不斷提醒我 們，當下一場巨震來襲時，過去的經驗必須經過研究、反省與政策改革，才能 8 維基百科，〈2016 年高雄美濃地震〉， E9%9B%84%E7%BE%8E%E6%BF%83%E5%9C%B0%E9%9C%87https://zh.m.wikipedia.org/zh-tw/2016%E5%B9%B4%E9%AB%98% （2021 年 3 月 20 日讀取）。 9 維基百科，〈2018 年花蓮地震〉，https://zh.m.wikipedia.org/zh-tw/2018%E5%B9%B4%E8%8A%B1%E8%8 E%B2%E5%9C%B0%E9%9C%87（2021 年 3 月 20 日讀取）。 11
改善國家與公民社會防救災能力與災後重建的韌性。 二十多年來，人們重返日常生活，卻有少數學者與工程師仍持續在學術研 究的發展與災難管理的實務上努力思考，試圖整理歷史資料，研究當時留下的 數據，希望找出地震造成民眾傷亡的地球科學、工程因素與社會過程，並建議 增加資源、改善制度，做好準備以面對下一場巨震。 本書緣起於一群在國家地震工程研究中心、中央研究院、國立臺灣大學與師 範大學等學術機構進行地震分析的研究人員，整理九二一震災之後臺灣地震研 究的發展歷程，將二十年來各界累積但分布在專業期刊的學術成果，改寫成相 對完整的書籍。除了整理地震科學發現之外，本書也以故事的方式回顧九二一 震災親歷者的生命經驗，介紹臺灣有關地震與災害的研究機構，說明研究的數 據來源與未來可能的應用方向等。希望有志於地震或廣義的災難研究者，或參 與防災公共政策制定與改革的決策者、甚至是關心防災或參與公共討論的民眾， 都能透過本書研究成果得到更充分的資訊。 從臺灣災害科學史的角度來看，九二一震災是刺激當代防災政策與災難研 究蓬勃發展的里程碑，二十餘年來，臺灣的震災風險研究也算「成年」了。本 書希望回顧臺灣廣義的地震科學，特別是九二一震災研究的進展。 在理論貢獻方面，本書提出歷史制度論的災難社會科學架構，認為在面對 巨災衝擊下，國家與公民社會的合作關係塑造「制度韌性」，意指在國家菁英 與公民社會具備動員能力與合作意願的情況下，雙方能夠利用災後搶救與安置 時期的政治機會結構，進行資源動員而造就廣泛且具實質意義的制度創新，從 而減少下一次巨災的潛在風險。巨災不僅帶來傷痛，也能帶來公民參與制度改 革的機會之窗，這是民主社會的制度優勢之所在。 12 巨震創生
編者序：震後新生 我們根據制度韌性的理論架構，將全書分為四個部分：第一部分為震災風 險研究導論，介紹理論取向、資料來源與研究方法；第二部分為解構震前風 險，介紹危害度（hazard）、暴露度（exposure）與脆弱度（vulnerability）等 概念與其對九二一震災的分析結果，特別在第五章提出「樞紐城鎮」（nexus township）的概念，認為中介於大都會區與麓山帶之間的中小型交通樞紐城鎮， 是臺灣災害社會脆弱度較嚴重的區域。第三部分介紹韌性（resilience）的概念， 探討九二一震災後的房屋重建、社區重建、校園重建以及心理重建經驗的啟示； 第四部分「面對下一場巨震」將探討臺灣的防救災制度變遷，並且提供未來防 災公共資源分配與制度改革的建議。 本書要特別感謝各個章節的受訪者及幕後的協力者，包括周進華、朱中熙、 朱中村、劉貴圓、謝志誠、蔡培慧、陸巧嵐、張元炎、黃榮村、黃忠智、李國民、 陳美吟、廖嘉展、顏新珠、邱富添、羅寅雄、彭成裕、王子華、吳宗澤、吳惠娟、 黃偉華、王政忠、林義峻、林俊明、洪家益、張宴彬、郭國文與湯靜雯夫婦、 廖振益、梁培勇、施靜芳等，他們多數同意受訪，而且揭露真實姓名與地點、 接受錄音、拍攝與筆記等資料蒐集方式，留下本書珍貴的田野調查紀錄；少數 災後重建參與者或受災者在接洽過程裡，未能配合訪談時間、無意願或不便受 訪，或不願揭露身分等，我們也一併在此致謝。 臺灣是個地震之島，人們要記取教訓、抗拒遺忘，才能推動治理災難風險 的制度改革。不僅如此，九二一震災時，臺灣社會面臨戰後最大規模災難傷亡 的搶救、安置與重建工作，也可以應用在氣候變遷、全球疫情或軍事衝突所造 成的風險情境，留下的不僅是傷痛的記憶，也是制度創新的寶貴經驗。現在， 我們希望邀請本書讀者重訪九二一震災，回顧震災與防救工作的研究與發展， 對災後搶救與安置政策的反省，乃至於社區營造與地方創生的努力，在臺灣震 災風險科學邁入成年之際，究竟留下哪些經驗、教訓與希望。 13
第一章 解構巨震 林宗弘、林冠慧 九二一震災是臺灣社會在戰後遭遇過最嚴重的天災，本書將透過九二一震 災說明震災風險研究的基本架構，我們稱為地震災害的風險函數，這個風險函 數主要包括四個基本概念：危害度、暴露度、脆弱度與韌性；其次，震災或其 他天災的風險函數，往往是歷史上國家與公民社會互動與制度變遷的結果，因 此，我們將介紹歷史制度論的災難研究觀點，即國家與公民社會互動，塑造一 國或一個社區裡的危害度、暴露度、脆弱度與韌性的研究框架，並且以九二一 震災為案例，進行完整的風險分析，成為貫穿全書的分析架構。這個歷史制度 論下的災害風險函數分析，也可以運用到其他災難研究領域，例如水災與風災、 疫情、甚至各種人為的災難風險。 除了具備戰後歷史上傷亡最慘重之天災的意義之外，九二一震災可能是世 界上災害數據紀錄最完整的地震之一，相關研究馳名國際，這是九二一往生者 與倖存者，用他們的生命經驗所留下的寶貴資產。然而，介紹九二一震災留下 的防災經驗與學術進展之前，我們仍須回答最基本的問題：地震真的有那麼重 要嗎？在有生之年，還會不會遇上集集地震這種巨震？ 一、地震研究的重要性 自古以來，人類社群不斷遭受天災的死亡威脅，隨著科學革命與全球經濟 發展，某些歷史上末日級的災難，例如蝗災、疾病或飢荒等，對人類的威脅程 度看似不如以往，但是直到二十一世紀，地震仍然是全球最致命的天災之一。 相對於其他災難，地震特別要人命。
以國際間的災難統計報告來看，國際著名的慕尼黑再保險公司（Munich Re）2020 年風險報告顯示，1980 至 2020 年間，每年自然災害事件的發生次數 從 1980 年約 380 起，上升到 2020 年約 980 起。若以比例來看，1980 至 2019 年 間，地震占每年自然災害的發生率僅約一成，其他八成以上皆為氣象水文災害， 也就是颱風、暴雨或暴雪、乾旱、洪水、土石流與龍捲風等。若從災害損失來看， 地質災害──主要是地震與海嘯──所造成全球自然災難經濟損失約為兩成， 加起來仍遠低於極端氣候事件所造成的經濟損失，但是地質災害所造成的死亡 人數累計，比例卻高達所有死亡人數的 45%。 1 聯合國國際減災辦公室（UN office for Disaster Risk Reduction, UNDRR）在 歷年的研究報告裡，也得到非常接近的死傷比例數據。例如在 2019 年的報告中， 列出 1989 至 2019 年全球各國的前 25 起死亡人數最多的重大災難，地震相關災 害就占其中 14 個事件，比例為 56%，包括 2004 年 12 月印度洋地震及海嘯（印尼、 斯里蘭卡、印度、泰國等 22 萬多人死亡）、2010 年 1 月海地地震（22 萬多人 死亡）、2008 年 5 月中國四川地震（8 萬多人死亡或失蹤）、2005 年 10 月巴基 斯坦喀什米爾地震（7 萬多人死亡），1990 年 6 月伊朗地震（4 萬人死亡）、以 及 2011 年 3 月日本東北地震與海嘯（近 2 萬人死亡）等（見表 1-1）。2 就全球單次災難死亡總人數的排行榜來說，地震與其引發的次生災害如山 崩與海嘯等，顯然還是本世紀人類所面對的主要殺手之一。 全球地震模型（Global Earthquake Model, GEM），是一個由經濟合作發展 組織的全球科學平台（OECD’s Global Science Forum）設立，以義大利為主要 基地，而其中臺灣地震模型（Taiwan Earthquake Model, TEM），則由成功大學 1 Insurance Information Institute. Facts + Statistics: Global catastrophes. https://www.iii.org/fact-statistic/factsstatistics-global-catastrophes（2021 年 3 月 20 讀取）。 2 UNDRR Prevention Web: e Knowledge Platform for Disaster Risk Reduction. 2019 Global Natural Disaster Assessment Report. https://www.preventionweb.net/publications/view/73363（2021 年 3 月 20 讀取）。 18 巨震創生
排名 時間 國家災難類型死亡人數 直接經濟損失 （10 億美元） 1 2004 年 12 月 26 日 印尼 斯里蘭卡 印度 泰國 地震 / 海嘯 225,841 78 2 2010 年 1 月 12 日 海地地震 222,570 80 3 1991 年 4 月 29 日 -5 月 10 日 孟加拉颱風 138,866 18 4 2008 年 5 月 2 日 -3 日 緬甸颱風 138,366 40 5 2008 年 5 月 12 日 中國地震 87,476 850 6 2005 年 10 月 8 日 巴基斯坦地震 73,338 52 7 2003 年 7 月 -8 月 義大利 法國 西班牙 德國 極端高溫 64,024 113 8 2010 年 6 月 -8 月 俄羅斯極端高溫 55,736 4 9 1990 年 6 月 21 日 伊朗地震 40,000 80 101999 年 12 月 15 日 -20 日 委內瑞拉洪患 30,000 32 11 2003 年 12 月 26 日 伊朗地震 26,796 5 122001 年 1 月 26 日 印度地震 20,005 26 132010 年 2 月 -2011 年 11 月 索馬利亞乾旱 20,000 0 142011 年 3 月 11 日 日本地震 / 海嘯 19,846 2,100 151999 年 8 月 17 日 土耳其地震 17,127 200 161998 年 10 月 25 日 -11 月 8 日 宏都拉斯颱風 14,600 38 171999 年 10 月 28 日 -10 月 30 日 印度颱風 9,843 25 181993 年 9 月 29 日 印度地震 9,748 3 192015 年 4 月 25 日 尼泊爾地震 8,831 52 202013 年 11 月 8 日 菲律賓颱風 7,354 100 212013 年 6 月 12 日 -27 日 印度洪患 6,054 11 221991 年 11 月 5 日 -8 日 菲律賓颱風 5,956 1 232006 年 5 月 26 日 印尼地震 5,778 31 241995 年 1 月 17 日 日本地震 5,297 1,000 251998 年 5 月 30 日 阿富汗地震 4,700 0 表 1-1 全球傷亡最慘重的災難排行前 25 名（1989-2019） 資料來源：UNDRR Prevention Web 與緊急事件資料庫 EM-DAT: The International Disaster Database. https://www.emdat.be/（2021 年 3 月 20 讀取）。 說明：同本章註 2 與第二章註 6，並將屬於不同國家的同一次災情累加而成。EM-DAT 資料庫將瘟疫也 包括在內，然而流行病與其他物理性質的天災很難類比。從 2020 年開始，COVID-19 全球傳染病的災 難感染與死亡人數已刷新紀錄，成為三十年來死亡人數排行第一的超級災難。 19第一章 解構巨震
圖 1-1 全球地震危害度分布圖（ 2019 ） 說明：在全球地震模型中，國際學界已經將震害風險區分為地質風險地圖、危害度地圖、暴露度（全球人口）地圖與致死人數地圖等至少四 個不同面向，其中地質風險地圖（大圖）的顏色尺度為每平方米的建築成本換算成美元的價格，紅色為每平方公尺超過 25,000 美元， 橘色則是 15,000 美元到 25,000 美元之間，黃色以下屬於風險較為溫和的區域。左下的全球危害度小地圖，則是五十年內發生機率超 越 10% 的地震動強度分布圖，以最大地表加速度（ PGAacceleration,groundpeak ）估計，臺灣全島的最高值可達 0.5g 左右。 資料來源：全球地震模型（ GEMModel,EarthquakeGlobal ）的估計。 L.Despotaki,V.Dabbeek,J.Calderon,A.Amo-Oduro,D.Silva,V. (2018).ttorePiM.Journeay,M.Jaiswal,K.Horspool,N.Crowley,H.Acevedo,A.Yepes-Estrada,C.Viganò,D.Simionato,M.Rao,A.Martins, 2018.1),(versionMapRiskSeismic(GEM)ModelEarthquakeGlobal 201810.13117/GEM-GLOBAL-SEISMIC-RISK-MAP-DOI: 。 圖片來源： https://cloud-storage.globalquakemodel.org/public/Global%20Maps/GEM_Global_Risk_Map_v2018.1-CCBY.png （ 2022 年 06 月 30 日讀取） 20 巨震創生
地球科學系饒瑞鈞教授、中研院地球科學研究所馬國鳳教授、臺灣大學地質科 學系徐澔德教授所帶領之團隊開發。每年依據新累積的地震資料（見本書第三 章），公布新版全球地震危害度、暴露度與風險分布圖，在風險評估上採取每 平方公尺建築物的成本來估計，以紅色標示最高風險、橘色與黃色次之。 根據全球地震模型的估計，臺灣在全球各國的地震危害度排行上名列前茅。 從 2019 年所繪製的圖 1-1 可以看出，臺灣幾乎全島均被標示為黃色，部分橘色 或紅色，是全球地震危害度偏高的地區之一。 3 在臺灣的統計資料裡，三十年來最致命天災的排行榜首位（也是有史以來 的第二名，僅次於 1935 年的地震），正是 1999 年的九二一震災。政府數據總 計導致 2,444 人死亡或失蹤；排行第二名為 2009 年莫拉克風災，導致 699 人死 亡或失蹤；而第三名的 2001 年桃芝風災則有 111 人死亡與 103 人失蹤；第四名 2016 年美濃震災亦導致 117 人死亡（其中 115 人在臺南永康維冠金龍大樓）； 其餘多數天災的死亡人數均未超過百人，絕大部分均未超過 40 人。雖然臺灣每 年平均遭遇超過三個颱風，水患常導致相當程度的經濟損失，然而與這些災難 相比，強烈地震所造成的人員傷亡數量顯著偏高，總死亡人數仍是臺灣天災的 榜首。 在臺灣，地震是最致命的天災，卻也是最難預測的極端事件之一，地震風 險的測量與研究以及預測的困難，來自其巨大的不確定性。研究者必須蒐集各 種歷史資料，掌握事件發生的時間、空間、強度與結構，以及此一時空當中的 建築物與各種人口分布與其社會經濟條件，才能分解甚至預測地震風險與各種 衝擊效應。臺灣位於環太平洋地震帶的高風險區域，因此，認識地震是臺灣社 會與學界所必須面對的重要課題。然而，正是九二一震災的衝擊與傷痛，大幅 3 請參考 GEM Global Earthquake Model. https://www.globalquakemodel.org/（2021 年 3 月 20 讀取）。 21第一章 解構巨震
推動臺灣地震風險研究的成長進度。 二、分解地震災害的風險函數 人類一輩子必須面對各種導致自己與親人失去生命的意外事故。在這些事 故裡，有些發生機率較大，另一些機率較小，有些衝擊面極大，另一些僅影響 個人，天災是其中之一。因此，所謂風險，就是某個時空範圍裡，人類社群生 命福祉（well-being）受害損失期望值的總和。 4 這個風險概念，可用於個人、家 庭、社區或國家等不同的分析單位的死傷或經濟損失等。 在臺灣人的死亡風險裡，地震是影響總數極大、但出現機率較小而且不確 定性極高的事件。在 COVID-19 疫情發生之前的 2019 年，臺灣民眾前十大死因 之死亡人數合計 13 萬 5,933 人，占總死亡人數 77.5%，蟬聯多年的首惡是萬病 之王癌症（死亡率為每十萬人口 212.9 人）；第二名心臟病（死亡率為每十萬人 口 84.2 人）；第三名則是肺炎（死亡率為每十萬人口 64.4 人）；第四名為腦血 管疾病（死亡率為每十萬人口 51.6 人）；第五名為糖尿病（死亡率為每十萬人 口 42.4 人）。前述死因多半都是健康議題，雖然也跟環境汙染、社會經濟變遷 或飲食文化有關，卻不是集體性的流行病或災難。 十大死因第六名是事故傷害（死亡率為每十萬人口 28.1 人），包括各種天 災、人禍所造成的死亡，其中交通事故傷亡通常超過一半而領先群雄，火災亦 占相當比例。近年來雖然意外死亡率緩慢下降，每逢天災，在該年度十大死因 裡，事故傷害死亡排名就會大幅提升，例如在 1999 年，集集地震就使得事故 傷害死亡率，前進到臺灣民眾十大死因的第二名，僅次於癌症。 5 因此，除了 4 Alexander, David E. 1993. Natural Disasters. London: UCL Press, and New York: Chapman & Hall. 5 中國民國衛生福利部，〈108 年國人死因統計結果〉，2020 年 6 月 16 日發布。https://www.mohw. gov.tw/cp-16-54482-1.html（2021 年 3 月 20 讀取）。 22 巨震創生
一般的死亡風險之外，震災、風災與瘟疫等重大災害，仍會顯著影響民眾的死 亡風險。 （一）天災的風險函數與主要因子 臺灣是全球震災風險極高的地區之一，而且在本地死因當中也常占一席之 地。在這種情況下，全球與臺灣的學者們，如何評估地震或氣候變遷等天災所 造成的風險總合？依據聯合國政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）與後續文獻，本書作者們採用風險函數來進行 分析。某種天災的風險函數 6 可以表示為： 風險 = f ( 危害度 (hazard,+), 暴露度 (exposure,+), 脆弱度 （vulnerability,+）, 韌性 (resilience,-),…) 7 從函數的依變量來看，此一風險是規模與機率相乘並加總的生命福祉損失 期望值，其分布有時間與空間的向度，然而其操作化仍視研究主題而定，例如 某國遭到全球流行病侵襲的頻率、每年的發生率（每十萬人中的新感染者比例） 6 本書的風險函數參考自 IPCC. 2012. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. New York: Cambridge University Press (pp. 31-34)。以及，Turner, B. L. II et al. 2003. A Framework for Vulnerability Analysis in Sustainability Science. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 100(14): 8074-8079. DOI: https://doi.org/10.1073/pnas.1231335100。另見 Lei, Yongdenget al. 2014. Rethinking the Relationships of Vulnerability, Resilience, and Aptation from A Disaster Risk Perspective. Natural Hazards 70: 609-627. DOI: https://doi.org/10.1007/s11069-013-0831-7。 7 本書將 disaster 統一譯為災難或災害（特別是與我國法令用語有關時，如《災害防救法》）、 hazard 譯成為危害度、exposure 為暴露度、vulnerability 為脆弱度、resilience 為韌性。過去亦有相 關著作採取其他翻譯，例如危害度亦可譯為「災害潛勢」、暴露度譯為「暴露量」、脆弱度譯為「脆 弱性」、韌性譯為「復原力」或「回復力」等。雖然中譯顯示譯者理解這些概念的側重面向不同， 我們建議讀者閱讀本書時皆以英語概念與書中較為複雜的定義為準，將前述中譯理解為英語 概念本身。 23第一章 解構巨震
或死亡人數，亦可用於估計個人的天災或車禍死亡風險，或家庭與社區遭到風 災與水災影響的經濟損失風險，因此可以是類別或連續變量。前述函數等式右 側當中因子的正（＋）號代表擴大風險的因子，負（－）號代表降低風險的因子， 顯示天災風險的總合期望值，至少受到下列四組因子影響： （1）危害度，指的是造成意外事故的物理、化學或生物衝擊事件（例如傳 染病）發生的期望值。以地震來說，就是指該地區地震發生的機率與地震規模， 以及所引致的地震動大小和發生機率，與其他地質相關因素，例如斷層帶經過 與否、所在斷層結構的位置──正斷層或逆斷層的上盤或下盤──或是其他地 質災害現象，例如土壤液化與山崩等的發生機率與嚴重程度。這些分析必須結 合地球科學、地質與地震學等不同學科的基礎研究，廣布地震偵測儀器、進行 地層探勘、輔以衛星遙測等經驗資料，才能得到空間解析度高、古地震定年相 對準確、可供理論預測的地震發生的機率模型。就連全球最知名的地球科學家 也承認地震預測極為困難，不過隨著科技進步，即時的震災警報或較長時間的 地震危害度評估，仍有可行性。8 （2）暴露度，指的是受前述危害度衝擊的人口與財產總量，例如某個災區 的總人口、人口密度或房屋總面積與資產總值等。根據每個研究分析的主題， 對暴露度會採取不同的測量。一般而言，在總體層次，學者常用某個行政區域 內的總人口。在個體層次，暴露度可能指家庭的人口數量、受衝擊的房屋面積， 或可能受災的家戶所擁有的資產，例如農地面積。9 有些研究以估計建物對地震 的耐受力為主，暴露度可能主要估計高風險建築物的數量或比例，進一步統計 8 Muir-Wood , Robert. 2016. The Cure for Catastrophe: How We Can Stop Manufacturing Natural Disasters. New York: Basic Books. 張國儀譯，2019，《翻轉災難》。臺中：一中心。 9 Lin, ung-Hong. 2015. Governing Natural Disasters: State Capacity, Democracy, and Human Vulnerability. Social Forces 93(3): 1267-1300; Lin, Kuan-Hui Elaine, Hsiang-Chieh Lee and ung-Hong Lin. 2017. How Does Resilience Matter? An Empirical Veri cation of the Relationships between Resilience and Vulnerability. Natural Hazards 88(2): 1229-1250. 24 巨震創生
建材、建築結構、樓層數或樓地板面積等。此外，學界使用振動台等科技進行 實驗，複製震波衝擊以了解各種建築物遭遇地震時的損壞模式。當然，建築物 的品質與過去地震經驗所帶來的建築技術規範與工程改善，同樣重要。由於建 築物老化、貧窮或貪汙使建築法規滯後、施工品質管理不善；工程經驗缺乏累 積的國家或地區，會導致地震襲擊時的暴露人口與建築物面積大幅提升。例如， 我們發現集合住宅倒塌，是九二一震災以來造成傷亡的重要因素，值得深入追 究。 10 （3）脆弱度，通常指影響人們受災期望值的社會、經濟或身心條件。11 例 如在個人層次，老弱婦孺、中下階級或低所得家庭、因族群或膚色受歧視的人 群與貧困的社區、各種身心健康狀況所造成的行動能力障礙、或是女性照護家 人的責任感等，遭遇災害風險時，都可能增加個人受災的機率；在總體層次研 究中，前述弱勢群體透過居住地點、住房或公共工程品質較差、性別與文化歧 視導致飲食的匱乏，或個人行動能力與公共交通不便等中介因素，也會提高受 災死亡率。至於影響一國的脆弱度因素，包括經濟發展與貧富差距、醫療資源 或品質、年齡或人口結構、政治經濟制度或性別歧視因素等。 12 總之，天災風險 反映了社會不公，全球各國與一國之內的弱勢群體，包括弱國與窮人，相對於 強國與富人，通常有較高機率在天災人禍中受害。13 10 本書所謂「集合住宅」，根據建築相關法令規範，指的是「具有共同基地及共同空間或設備， 並有三個住宅單位以上的建築物。」見陳聰亨，2016，《好宅：看懂集合住宅規劃設計法令（更 新三版）》，臺北：詹式書局，頁 16。在過去的文獻與法令中，集合住宅包括三樓以上雙拼、四 戶以上的建物，也就是俗稱的「步登」公寓，六樓兩座以上應設電梯的電梯大樓、八樓以上應 設兩座電梯、與十六樓以上的高層建築。 11 林冠慧、張長義，2015，〈脆弱性研究的演變與當前發展〉，《地理學報》，第 77 期，頁 49-82；林冠慧、 吳珮瑛，2004，〈全球變遷下脆弱性與適應性研究方法與方法論的探討〉，《全球變遷通訊雜誌》， 第 43 期，頁 33-38，見頁 36。蕭新煌、許耿銘，2015，〈探析都市氣候風險的社會指標：回顧與芻議〉， 《都市與計劃》，第 42 卷第 1 期，頁 59-86。 12 Lin, ung-Hong. 2015. Governing Natural Disasters: State Capacity, Democracy, and Human Vulnerability. Social Forces 93(3): 1267-1300. 13 蕭新煌、許耿銘，2015，〈探析都市氣候風險的社會指標：回顧與芻議〉，《都市與計劃》，第 42 卷第 1 期，頁 59-86；張宜君、林宗弘，2012，〈不平等的災難：921 地震下的受災風險與社會 25第一章 解構巨震
（4）韌性，通常指在災難中有助於社群或個人因應受災衝擊與災後復原的 特質與條件，包括家庭財富、政治參與、心理健康等。因此，韌性有不少因素 與脆弱度相互重疊或成反向關係，即脆弱度高者有時韌性也較低。14 近年來，學 者發現韌性與人際之間的社會網絡密切相關。許多研究證實，社會網絡對災難 緊急應變與災後重建⸺包括物質與心理復原──有重要影響。15 例如，美國學 者 Eric Klinenberg 針對 1995 年的芝加哥熱浪研究發現，缺乏社會網絡而且貧困 的老人或街友，由於住所沒有空調、社區沒有醫療照護資源，因此減少其風險 感知與因應能力，又缺乏他人如子女協助時，最容易在熱浪中喪生； 16 此外，阪 神地震後，日本學者大谷順子針對集中安置老人公寓研究指出，災後建築物雖 然更堅固安全，在缺乏人際網絡扶持下，災民更常自殺或「孤獨死」；對美國 卡崔娜（Katrina）風災後紐奧良市復原的研究顯示，在教會等公民團體或社會 網絡協助下，越南少數族群的恢復情況比白人社區更好，上述社會網絡常被稱 為「社會資本」（social capital）。值得注意的是，各種被稱為「社會資本」的 特質，例如個人關係、社團參與、制度信任與投票行為等，在不同災害類型與 階層化〉，《人文及社會科學集刊》，第 24 卷第 2 期，頁 193-231；趙子元、黃彙雯，2015，〈台 灣老人福利與照護機構分布災害風險初探——以宜蘭縣為例〉，《福祉科技與服務管理學 刊》，第 3 卷第 1 期，頁 83-100；另見 Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., and Davis, I. 2004. At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters. NY: Routledge。 14 Lin, Kuan-Hui Elaine, Hsiang-Chieh Lee and Thung-Hong Lin. 2017. How Does Resilience Matter? An Empirical Veri cation of the Relationships between Resilience and Vulnerability. Natural Hazards 88(2): 12291250。林宗弘、蕭新煌、許耿銘，2018，〈邁向世界風險社會？台灣民眾的社會資本、風險感知 與風險因應行為〉，《調查研究——方法與應用》，第 40 期，頁 127-166；另參考 Aldrich, Daniel P. 2012. Building Resilience: Social Capital in Post-Disaster Recovery. Chicago: University of Chicago Press. 15 李宗勳，2015，〈災防的韌性治理與風險分擔之關聯及實證調查〉，《中央警察大學警察行 政管理學報》，第 11 期，頁 1-20，見頁 5。相關概念請參考 Adger, W. Neil. 2006. Vulnerability. Global Environmental Change 16: 268-281; Turner, B. L. II. 2010. Vulnerability and Resilience: Coalescing or Paralleling Approaches for Sustainability Science? Global Environmental Change 20: 570-576. DOI: 10.1016/ j.gloenvcha.2010.07.003. 16 Klinenberg, Eric. 2002. Heat Wave: A Social Autopsy of Disaster in Chicago. Chicago: University of Chicago Press。 大谷順子，2010，《災難後的重生：阪神大震災對高齡化社會的衝擊》，臺北：南天書局； Aldrich, Daniel P., and Kevin Crook. 2008. Strong Civil Society as a Double-edged Sword: Siting Trailers in Post-Katrina New Orleans. Political Research Quarterly 61(3): 379-389。 26 巨震創生
災後各種復原項目裡，會發揮不同的效應。 當然，學術文獻裡有很多其他概念與災難風險、脆弱度或韌性相關，例 如與脆弱度非常類似、但主要用在自然生態或動植物棲地破壞的「敏感性」 （sensitivity）、或是公共衛生傳染病研究裡的「易感染性」（susceptibility）， 指的常是混合了疾病的傳染特性，例如由於免疫能力的差異而導致老年或幼年 者容易受害的傳染病，但是也反映健康不平等的社會經濟因素；與韌性非常類 似的概念包括緊急應變期間的短期「因應行為」（coping behavior）、「因應 能力」，以及往往混合減少脆弱度與提高韌性的長期「調適能力」（adaptive capacity），或是定義更廣泛也較模糊的「永續性」（sustainability）等。 17 對每種不同類型的災難來說，上述的危害度、暴露度、脆弱度、韌性所造 成的生命福祉損失期望值比重不同，例如地震的危害度與暴露度相當重要、疫 情亦然；然而對氣候變遷與極端氣候事件的學術社群來說，可能更著重脆弱度 與韌性議題，並且傾向使用調適能力或永續發展等更長期的概念。不過，對於 震災風險研究而言，「敏感性」、「易感染性」、「調適能力」等概念，似乎 不如「脆弱度」與「韌性」來得適用。因此本書仍以 IPCC 的概念為主，擴展到 震災風險函數，以脆弱度指涉影響災前人類受害期望值的社會因素，以韌性指 涉影響災後人類復原期望值的社會因素，希望在震災風險研究裡運用概念時， 提供相對清晰的學術定義，而且有助於防災政策的實踐。 （二）天災風險函數與災難管理週期 風險是人類社群生命福祉的損失期望值，即使在震災風險研究文獻裡，各 專業學術社群對生命福祉所關注的重點也不同：醫學較為關注健康損失，工程 17 以上詞彙的定義與爭論可以參考 IPCC. 2012. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. New York: Cambridge University Press (Ch.1)。 27第一章 解構巨震
學較為關注房屋等不動產損失，經濟學與社會學較為關注產業營收、家庭所得 或就業損失，而心理學較為關注心理健康損失。確實，各個不同的學術領域所 關心的依變量並不相同，即使運用類似的學術概念，也未必採用相同的操作化 或測量方法，因此常造成跨領域溝通與合作的困難。 然而，我們認為，各個學術社群仍然可以用最抽象的「生命福祉」一詞， 來說明災害風險所造成的損失與時間變化，其中的危害度、暴露度、脆弱度三 大因子所造成的，主要是受到災害衝擊的直接損失期望值，韌性此一因子所減 少的，則是災後復原時期的間接損失之期望值。 從時間軸來看，根據災難管理研究常將災後應變分為搶救（ relief ）、安 置（ restoration ）與重建（ reconstruction ）等階段。以最簡化的三段論：搶救、 安置與重建而言，災後各階段所需的時間約為前一階段的 10 倍，例如大型災 難須搶救 3 週（ 18 日），安置則需要 6 個月（ 180 日），重建完成大約需要 5 年（ 1,800 日）。 18 當搶救結束時，災前潛在的危害度、暴露度與脆弱度， 已經透過直接的人員傷亡與經濟損失成為現實，也就是造成災民社群個人、 家庭、社區或國家之生命福祉平均值的下降。在安置與重建期間，不同社會 經濟背景的個人、家庭、社區或國家，透過所謂社會資本等韌性因素，會影 響生命福祉回升的速度，從而增加或減少間接的生命福祉損失。 前述的風險治理循環如圖 1-2 所示，橫軸 t 為時間，縱軸 W 為生命福祉 （如：家庭所得）的測量， t 0 為災難發生的時間點，災難發生前的生命福祉 仍有微幅成長，也代表未受災者或未受災社區的生命福祉發展軌跡。在 t 0 到 t 1 災害形成與搶救期間，危害度、暴露度與脆弱度往往已經決定受災社群的 平均福利損失（ W 0 W 1 ），災難時間越長則損失面積Δ B 的範圍越大。而在災 18 Haas, J. Eugene, Robert W. Kates, and Martyn J. Bowden (eds.). 1977. Reconstruction Following Disaster. Cambridge, MA: e MIT Press. 28 巨震創生
後復原期間，從 W 1 恢復到 W 0 的期間越短即韌性越好，災後損失面積Δ A 就 會越小。 學界對於脆弱度與韌性的關係有很多爭論。我們用圖 1-3 進一步說明風 險函數裡的危害度、暴露度與脆弱度與災後韌性因素，如何影響生命福祉的 直接受災損失與災後復原損失。相對於低脆弱度的個人或社群而言，高脆弱 度的個人或社群可能會在直接受災階段就蒙受更大的損失（生命福祉下降到 W 2 ），即使跟平均值來比較，其復原的韌性（ W 恢復的斜率）相當，這些 弱勢族群生命福祉的災後損失仍然相當可觀，在危害度極大（例如日本東北 海嘯後福島核電廠事故周圍的村落，或如九份二山與小林村部分被土石流掩 埋）、暴露度或脆弱度甚高的情況下，該地區甚至可能永遠無法復原。確實， 臺灣的災難研究發現，災前的社會不平等所塑造的脆弱度，往往是導致受災 家庭所得恢復情況不佳與貧富兩極分化的主要因素。 19 然而，韌性的概念還是相當重要。如該圖所呈現，高韌性軌道與低韌性軌 道的受災損失面積，與脆弱度及韌性在平均值的個人或社群相比（R a），高韌 性組之生命福祉恢復時間較短，其災後間接損失面積Δ A 較平均組更小，相反 地低韌性組的Δ A 損失面積也會擴大，本書第七章有關集合住宅重建成敗的研 究是很明顯的例子。因此，在現實中脆弱度與韌性雖然有複雜的關係，應該先 清楚區分其概念，才能釐清兩者內含的因子、效應與其交互作用。例如從災害 風險理論與經驗上來看，也可能有些社會文化因素導致高脆弱度與韌性強、或 低脆弱度但韌性弱並存的情況。 19 針對九二一震災或莫拉克風災的追蹤研究都發現，影響災民重建期間家庭所得分化的主要 因素仍是脆弱度所造成的損失。九二一震災後兩年資料的分析見張宜君、林宗弘，2012，〈不 平等的災難：921 大地震下的受災風險與社會階層化〉，《人文與社會研究集刊》，第 24 卷第 2 期，頁 193-231。莫拉克風災後三年的分析，見 Lin Kuan-Hui Elaine, Lee Hsiang-Chieh, Lin ungHong, 2017, How Does Resilience Matter? An Empirical Veri cation of the Relationships between Resilience and Vulnerability. Natural Hazards 88(2): 1229-1250。 29第一章 解構巨震
巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性 編 者 林宗弘、劉季宇、陳亮全 作 者 群 龔怡文、劉季宇、簡文郁、鍾立來、葉錦勳、張宜君、陳慈忻、陳淑惠、陳亮全、周偉賢 曾裕淇、林冠慧、林宗弘、林沛暘、邱聰智、李俊穎、李宗義 叢書主編 張俊哲 總 監 張俊哲 責任編輯 蔡旻峻、謝依均 編輯協力 李俊穎、周偉賢 內頁排版 葉佳怡 封面設計 張瑜卿 封面圖版 孫少英 發 行 人 管中閔 發 行 所 國立臺灣大學 出 版 者 國立臺灣大學出版中心 法律顧問 賴文智律師 印 製 長達印刷有限公司 出版年月 2022 年 9 月初版一刷 定 價 新臺幣 880 元整 展 售 處 國立臺灣大學出版中心 臺北市 106319 羅斯福路四段 1 號 電話：(02) 2365-9286 傳真：(02) 2363-6905 臺北市 100047 思源街 18 號澄思樓 1 樓 電話：(02) 3366-3991~3 分機 18 傳真：(02) 3366-9986 https://press.ntu.edu.tw E-mail：ntuprs@ntu.edu.tw 國家書店松江門市 臺北市 104472 松江路 209 號 1 樓 國家網路書店 http://www.govbooks.com.tw 五南文化廣場 臺中市 400002 中區中山路 6 號 http://www.wunanbooks.com.tw 電話：(02) 2518-0207 電話：(04)2226-0330 ISBN：978-986-350-633-1 GPN：1011100982 本書已通過國立臺灣大學出版中心學術審查 著作權所有．翻印必究 國家圖書館出版品預行編目 (CIP) 資料 人文社會叢書 018 巨震創生 : 九二一震災的風險分析與制度韌性 = Rebirth from the quake : scientific investigations of risk and institutional resilience after the 1999 Chi-Chi Earthquake in Taiwan / 龔怡文 , 劉季宇 , 簡文郁 , 鍾立來 , 葉錦勳 , 張宜君 , 陳慈忻 , 陳淑惠 , 陳亮全 , 周偉賢 , 曾裕淇 , 林冠慧 , 林宗弘 , 林沛暘 , 邱聰智 , 李俊 穎 , 李宗義作 ; 林宗弘 , 劉季宇 , 陳亮全主編 . -- 初版 . -- 臺北市 : 國立臺灣大學出版中心出版 : 國立臺 灣大學發行 , 2022.09 面 ; 公分 . -- ( 人文社會叢書 ; 18) ISBN 978-986-350-633-1( 平裝 ) 1.CST: 地震 2.CST: 震災 3.CST: 風險評估 4.CST: 災後重建 354.48 111011139