Analizė Labdaros ir paramos fondai, asociacijos bei viešosios įstaigos kaip NVO
Šiame dokumente analizuojamos trys juridinių asmenų formos, kuriomis veikia nevyriausybinės organizacijos: labdaros ir paramos fondai, asociacijos, viešosios įstaigos. Analizėje pateikiami argumentai ir konkretūs pasiūlymai dėl viešųjų įstaigų atskyrimo nuo nevyriausybinių organizacijų sektoriaus, šiame sektoriuje paliekant veikiančias asociacijas ir labdaros ir paramos fondus. Analizės tikslas – apžvelgti labdaros ir paramos fondus, asociacijas bei viešąsias įstaigas kaip NVO, įvertinti šių juridinių asmenų formų privalumus ir trūkumus, pateikti pasiūlymus kaip, atskiriant viešąsias įstaigas nuo kitų NVO, būtų galima sukurti patogesnę teisinę aplinką NVO. Turinys: 1. NVO; 2. NVO formos: a) Labdaros ir paramos fondai; b) Asociacijos; c) Viešosios įstaigos. 3. Viešosios įstaigos kaip NVO; 4. Išvados. Nevyriausybinės organizacijos Pagal NVO plėtros įstatymo 2 str. 1 d.: Nevyriausybinė organizacija – nuo valstybės ar savivaldybių institucijų ir įstaigų nepriklausomas savanoriškumo pagrindais visuomenės ar jos grupės naudai veikiantis viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas nėra politinės valdžios siekimas arba vien tik religijos tikslų įgyvendinimas. Valstybė ar savivaldybė, juridinis asmuo, kurio visuotiniame dalyvių susirinkime valstybė ar savivaldybė turi daugiau kaip 1/3 balsų, negali turėti daugiau kaip 1/3 balsų nevyriausybinės organizacijos visuotiniame dalyvių susirinkime. Šios analizės kontekste itin reikšmingi keli NVO sąvokos aspektai: Nuo valstybės ar savivaldybių institucijų ir įstaigų nepriklausomas savanoriškumo pagrindais visuomenės ar jos grupės naudai veikiantis viešasis juridinis asmuo.
Pagal pateiktą aprašymą NVO yra atskiras nuo valstybės ar savivaldybės institucijų juridinis asmuo, tuo ir pasireiškia šio sektoriaus ypatingumas ir savitumas. Būdamos viešaisiais juridiniais asmenimis NVO išsaugo nepriklausomybę nuo valstybės institucijų. Ši NVO ypatybė iš dalies ir lemia tokių organizacijų veiklos specifiką – NVO siekia naudos visuomenei ar jos grupei, bet nėra išlaikomos iš valstybės ar savivaldybių biudžetų, o tai leidžia NVO kokybiškai ir nepriklausomai atstovauti jo narių ar visos visuomenės interesams. Taigi NVO nepriklausomumas turėtų būti saugomas ir skatinamas, nes būtent jis išskiria šį sektorių nuo kitų. Taip pat svarbu įvertinti, kad NVO yra tik visuomenės ar jos grupės naudai veikiantis juridinis asmuo. Tai parodo, kad, skirtingai nuo verslo sektoriaus, NVO veiklos tikslas yra ne nešti pelną jos steigėjams, o dirbti dėl naudos platesniam asmenų ratui. Toks NVO veiklos pobūdis taip pat atskiria jas nuo kitų juridinių asmenų. Valstybė ar savivaldybė, juridinis asmuo, kurio visuotiniame dalyvių susirinkime valstybė ar savivaldybė turi daugiau kaip 1/3 balsų, negali turėti daugiau kaip 1/3 balsų nevyriausybinės organizacijos visuotiniame dalyvių susirinkime. Analizuojant NVO sąvoka galima pastebėti, kad ji pati sau kiek prieštarauja. Pirmojoje sąvokos dalyje kalbama apie NVO nepriklausomumą, bet antrojoje nurodoma, kad valstybė ar savivaldybė gali turėti iki 1/3 balsų nevyriausybinės organizacijos visuotiniame dalyvių susirinkime. Žinoma, tai nepakankamas balsų kiekis priimti sprendimui, tačiau parodantis, kad NVO nėra visiškai nepriklausomos nuo valstybės ar savivaldybės įstaigų. Atsižvelgiant į tai, kad labdaros ir paramos fondų bei asociacijų veikloje valstybė ar savivaldybės nedalyvauja, suprantama, kad 1/3 balsų NVO visuotiniame dalyvių susirinkime gali atsirasti nebent iš NVO, kurios yra viešosios įstaigos. Taigi viešųjų įstaigų buvimas NVO prieštarauja pačių NVO sąvokai, nes mažina NVP nepriklausomumą nuo valstybės ar savivaldybės. Pagal NVO plėtros įstatymo 3 str. nurodytus NVO plėtros politikos principus pastebima, kad valstybė ir savivaldybės nurodomos kaip informuojančios, padedančios NVO, dalyvaujančios procesuose institucijos, su kuriomis NVO bendradarbiauja. Tačiau valstybinis sektorius nenurodomas kaip tiesiogiai įsitraukiantis į NVO veiklą, valstybės ir savivaldybių veiksmai orientuoti į NVO stiprinimą ir sąlygų kokybiškai savarankiškai veiklai sudarymą. Galima daryti išvadą, kad siekiant užtikrinti šių principų įgyvendinimą NVO veikloje valstybės ir savivaldybės institucijos turi prižiūrėti ir padėti NVO, o ne būti jų dalis, o tai įvyksta, kai NVO yra viešoji įstaiga.
Nevyriausybinių organizacijų formos Šioje analizės dalyje bus trumpai apžvelgiamos NVO kaip labdaros ir paramos fondai, asociacijos bei viešosios įstaigos. Įvertinami kiekvienos iš šių juridinių asmenų formų privalumai ir trūkumai, kai NVO pasirenka atitinkamą formą. Labdaros ir paramos fondai Pagal Labdaros ir paramos fondų įstatymo 2 str. 1 d.: Labdaros ir paramos fondas (toliau – fondas) – savo pavadinimą turintis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kuris valdo, naudoja jam perduotą ir savo įgytą turtą, tuo turtu disponuoja ir kurio pagrindiniai veiklos tikslai – labdaros ir (ar) paramos, prireikus kitokios pagalbos teikimas fiziniams ir juridiniams asmenims Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo (toliau – Labdaros ir paramos įstatymas) ir šio įstatymo nustatyta tvarka mokslo, švietimo, kultūros, meno, religijos, sporto, sveikatos apsaugos, socialinės globos ir rūpybos, aplinkos apsaugos ir kitose visuomenei naudingomis ir su naudos sau siekimu nesiejamose srityse. Fondo pagrindinis veiklos tikslas – labdaros ir (ar) paramos, prireikus kitokios pagalbos teikimas fiziniams ir juridiniams asmenims visuomenei naudingose ir su naudos sau siekimu nesiejamose srityse. Fondas yra steigiamas fizinių ar juridinių asmenų, kurie įsipareigoja skirti fondui įnašus pinigais ar turtu. Fondo steigėjais negali būti asmenys, kurie negali būti paramos teikėjais. Tokiais asmenimis, pagal Labdaros ir paramos įstatymo 5 str. 2 d. 1 p. laikomos politines partijos, politinės organizacijos, valstybės ir savivaldybių įmonės, biudžetinės įstaigos, valstybės ir savivaldybių institucijos bei Lietuvos bankas. Fondo veikla vykdoma iš dalininkų įnašų bei neliečiamo kapitalo. Fondo veikla ribojama jo veiklos tikslų. NVO dažnai pasirenka labdaros ir paramos fondo juridinio asmens formą, nes tai viešasis juridinis asmuo, veikiantis visuomenei naudingose ir su naudos sau siekimu nesiejamose srityse. Tačiau egzistuoja keli teisės aktuose numatyti labdaros ir paramos fondų trūkumai, dėl kurių ne visoms NVO yra naudinga pasirinkti šią juridinio asmens formą. Labdaros ir paramos fondo steigėjai skiria fondui įnašus pinigais ar turtu – ne visų NVO steigėjai turi lėšų, kurias gali skirti fondo įnašams. Taip pat, labdaros ir paramos fondams taikomas draudimas skolintis, o tai apsunkina fondo padėtį norint pasiskolinti lėšų fondo veiklai. Pagal Labdaros ir paramos fondų įstatymo 25 str. 1 d. fondas gali būti pertvarkomas į viešąją įstaigą.
Asociacijos Pagal Asociacijų įstatymo 2 str. 1 d.: Asociacija – savo pavadinimą turintis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Asociacijos nuo labdaros ir paramos fondų ir viešųjų įstaigų skiriasi tuo, kad jų steigėjai neįsipareigoja skirti įnašų (stojamasis įnašas ar narystės mokestis ir jų dydžiai gali būti nustatomi visuotinio narių susirinkimo). Taigi asociacijoje veikia nariai (visuotinis narių susirinkimas), o ne dalininkai (visuotinis dalininkų susirinkimas). Steigiant asociaiją nustatytas trijų asmenų minimalus steigėjų skaičius, taigi asociacijos negali įsteigti vienas asmuo. Asociacijos veikla yra ribojama jos veiklos tikslų, tačiau skirtingai nuo labdaros ir paramos fondų ir viešųjų įstaigų, įstatyme nenumatytas sričių sąrašas, kuriose gali veikti asociacija. Asociacijos neturi pastovaus finansavimo iš dalininkų įnašų (jeigu stojamasis ar nario mokestis nėra numatytas), o tai gali trukdyti jos tikslų įgyvendinimui. Nei labdaros ir paramos fondai, nei viešosios įstaigos negali būti pertvarkomi į asociacijas. Iš dalies taip yra dėl dalininkų nebuvimo asociacijos veikloje bei aiškiai neapibrėžtų veiklos sričių, tačiau, atsižvelgiant į gana panašų šių trijų juridinių asmenų formų veiklos pobūdį būtų galima kelti klausimą kodėl asociacijos gali būti pertvarkomos į kitus viešuosius juridinius asmenis, bet jie negali būti pertvarkomi į asociacijas. Viešosios įstaigos Pagal Viešųjų įstaigų įstatymo 2 str. 1 d.: Viešoji įstaiga − tai pagal šį ir kitus įstatymus įsteigtas pelno nesiekiantis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas − tenkinti viešuosius interesus vykdant švietimo, mokymo ir mokslinę, kultūrinę, sveikatos priežiūros, aplinkos apsaugos, sporto plėtojimo, socialinės ar teisinės pagalbos teikimo, taip pat kitokią visuomenei naudingą veiklą. Viešoji įstaiga, kaip juridinio asmens forma, artimesnė labdaros ir paramos fondui, o ne asociacijai. Tai parodo nuostata, kad fondai gali būti pertvarkomi į viešąsias įstaigas, o viešosios įstaigos – į biudžetines įstaigas (jeigu viešosios įstaigos dalininke yra valstybė ar savivaldybės) bei fondus. Taip pat tiek viešosiose įstaigose, tiek fonduose veikia visuotinis dalininkų susirinkimas, juridinio asmens veikla finansuojama iš dalininkų įnašų. Tiek labdaros ir paramos fondų, tiek viešosios įstaigos sąvokoje išskiriamos sritys, kuriose fondai ir viešosios įstaigos gali vykdyti savo veiklą.
Toliau analizuojant viešąją įstaigą, kaip juridinio asmens formą ir kaip NVO, pastebima, kad nuo labdaros ir paramos fondų bei asociacijų ji iš esmės skiriasi keliasi aspektais. Viešosios įstaigos steigėja (taigi ir dalininke) gali būti valstybė ar savivaldybės. Taip pat, kai viešosios įstaigos dalininke yra valstybė ar savivaldybės, jos bendrosios funkcijos (buhalterinės apskaitos, dokumentų valdymo, personalo administravimo ir kitos pagalbinio pobūdžio funkcijos) gali būti atliekamos centralizuotai. Viešosios įstaigos pavyzdines steigimo akto ir steigimo sutarties formas bei pavyzdinius įstatus tvirtina Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, taigi viešųjų įstaigų steigimo procesas yra kiek griežčiau reguliuojamas viešosios valdžios institucijų. Grįžtant prie NVO sąvokos, tai – nuo valstybės ar savivaldybių institucijų ir įstaigų nepriklausomas juridinis asmuo. Įvardyti viešųjų įstaigų požymiai parodo, kad jų veikla yra reguliuojama ir prižiūrima valstybė ar savivaldybės institucijų. Žinoma, viešoji įstaiga gali būti steigiama ir kito iš įstaigos veiklos sau nesiekiančio asmens, nebūtinai valstybės, ar savivaldybės, tačiau čia kyla klausimas kodėl viešoji įstaiga, kaip juridinio asmens forma, turi tiek viešojo, tiek nevyriausybinio sektoriaus požymių. Viešosios įstaigos kaip NVO Įvertinus dabartinę situaciją pastebima, kad viešosios įstaigos savo prigimtimi ir teisiniu reguliavimu yra gana nutolusios nuo NVO sektoriaus. Žinoma, pagal esamą reguliavimą viešosios įstaigos formą gali pasirinkti ir NVO, bet ji žymiai artimesnė biudžetinėms įstaigoms. Toks dviejų skirtingų sektorių apjungimas į vieną juridinio asmens formą silpnina NVO sektorių ir jo nepriklausomumą nuo valstybės ar savivaldybės institucijų, taip pat kelia neaiškumų steigiant NVO, kurios yra viešosios įstaigos, toks reguliavimas yra nepatogus ir pateikiantis daugiau klausimų, nei atsakymų. Taigi, atsižvelgiant į analizėje pateiktus argumentus ir siekiant sukurti patogią teisinę aplinką NVO, formuojami tokie pasiūlymai: 1. Viešosios įstaigos – steigiamos tik valstybės ir savivaldybių. Toks viešųjų įstaigų įstatymo pakeitimas leistų atskirti viešąsias įstaigas nuo NVO sektoriaus ir šią juridinio asmens formą priskirti valstybinio sektoriaus priežiūrai. Taip būtų išvengiama situacijos, kai biudžetinėms įstaigoms ir NVO yra taikomos tokios pačios lengvatos, NVO sektorius būtų savarankiškas, jam suteikiama išskirtinė ir specifinė parama iš valstybės institucijų. 2. NVO, kurios yra viešosios įstaigos, pertvarkomos į labdaros paramos fondus. Reikėtų atsižvelgti į tai, kad pertvarkymas nepablogintų NVO padėties. Galbūt reikėtų nusimatyti labdaros ir paramos fondų įstatymo pakeitimus, ta apimtimi, kuria NVO kol kas yra naudingiau būti viešąja įstaiga, o ne fondu.
a) Fondai negali skolintis, o viešosios įstaigos gali (tik ne iš dalininko, ar su juo susijusio asmens). Fondams įtvirtinus galimybę skolintis (taip pat nusimatant ribojimą skolintis iš dalininko, ar su juo susijusio asmens) labdaros ir paramos fondo juridinio asmens forma taptų naudingesne NVO. b) Fondo dalininkai neturi galimybės kreiptis į teismą norėdami panaikinti visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimus ar uždrausti valdymo organams sudaryti sandorius (viešosios įstaigos dalininkai tokią galimybę turi). Fondo dalininkams suteikus minėtas teises (galbūt ne pilna apimtimi, bet bent dalį jų), NVO padėti nepablogėtų pasirinkus fondo juridinio asmnes formą. Išvados 1. Šiuo metu NVO Lietuvoje gali veikti trimis skirtingomis juridinio asmens formomis. Kiekviena iš jų turi savų trūkumų, ar privalumų, tačiau viešosios įstaigos išsiskiria didesniu valstybinio sektoriaus dalyvavimu jų veikloje; 2. NVO turi būti nepriklausomas ir ypatingas sektorius, todėl valstybės dalyvavimas NVO veikloje nesiderina su NVO tikslais ir principais; 3. Turėtų būti priimami teisės aktų pakeitimai, kuriais būtų sukuriama patogesnė teisinė aplinka NVO, šios organizacijos būtų remiamos ir stiprinamos bei atskiriamos nuo biudžetinių įstaigų; 4. Viešosios įstaigos turėtų veikti tik kaip valstybės ir savivaldybių įstaigos, siekiant NVO ir valstybinio sektoriaus atskirumo. NVO turėtų būti sudaromos sąlygos patogiai ir nepabloginant esamos padėties, persitvarkyti į kitas juridinių asmenų formas.