NVO teisinės bazės Lietuvoje problematika by NVO Teisės Institutas

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Tyrimo projektas NVO TEISINĖS BAZĖS LIETUVOJE PROBLEMATIKA

Tyrimą inicijavo ir rėmė Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Vilnius 2008

Tyrimas „NVO teisinės bazės Lietuvoje problematika“ yra NVO teisės instituto vykdomo ir Baltijos– Amerikos partnerystės programos Lietuvoje finansuoto projekto „Lietuvos NVO teisinės bazės gerinimas“ dalis. Tyrimas atliktas padedant Europos ne pelno teisės centrui. Nevyriausybinės organizacijos – tyrimo partnerės: Nacionalinės plėtros institutas Nevyriausybinių organizacijų informacijos ir paramos centras. Tyrimą atliko ekspertai: Darius Sauliūnas (pirmos dalies pirmas skyrius „NVO koncepcija Lietuvoje“); Rytis Jokūbauskas (pirmos dalies antras skyrius „Viešosios įstaigos kaip NVO“); Raminta Andziulytė (pirmos dalies trečias skyrius „Viešosios naudos teisinė analizė“); Remigijus Bukėnas (pirmos dalies ketvirtas skyrius „NVO mokestinės lengvatos Lietuvoje“; antrosios dalies penktas skyrius „NVO apskaita ir atskaitomybė“); Saulė Dagilytė (dalis pirmos dalies antrojo skyriaus „Viešosios įstaigos kaip NVO“); Giedrė Jokūbauskaitė (antroji dalis). Tyrimą revizavo: Remigijus Šimašius Ekspertų darbo koordinatorė Giedrė Jokūbauskaitė Pagalba ekspertams ir darbo grupių orientavimas Katerina Hadzi-Miceva (Europos ne pelno teisės centras) Siūlymai ir patarimai dėl tyrimo turinio Martinas Žalkauskas Mindaugas Kiznis Vaidotas Ilgius Atliekant tyrimą konsultuotasi su: Vidaus reikalų ministerija (Viešojo administravimo departamentu); Teisingumo ministerija (Registrų departamentas); Užsienio reikalų ministerija (Daugiašalių reikalų departamentu, NVO ir žmogaus teisių skyriumi); NVO reikalų komisija prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės; Žemės ūkio ministerija (viceministre); Sveikatos apsaugos ministerija (Viešųjų ryšių skyriumi); Finansų ministerija (Mokesčių departamentu); Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijos Strateginio planavimo ir viešojo administravimo departamento Valdymo optimizavimo skyriumi; Lietuvos jaunimo organizacijų taryba; Žmogaus teisių stebėjimo institutu. Pagrindinis tyrimo tikslas yra sistemiškai išanalizuoti ir kritiškai įvertinti nevyriausybinių organizacijų teisinę bazę ir pateikti įstatymų pakeitimų, kurie užtikrintų stabilią NVO sektoriaus Lietuvoje plėtrą, gaires.

TURINYS ĮŽANGA Pirma dalis. KONCEPCINIAI KLAUSIMAI Pirmas skyrius. NVO koncepcija Lietuvoje Antras skyrius. Viešosios įstaigos kaip NVO Trečias skyrius. Viešosios naudos teisinė analizė Ketvirtas skyrius. NVO mokesčių lengvatos Lietuvoje Antra dalis. PRAKTINIAI IŠŠŪKIAI IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

ĮŽANGA Visuotinai pripažįstama, kad stipri pilietinė visuomenė – demokratijos ir pažangos pagrindas. Apie pastarosios plėtrą paprastai sprendžiama iš to, kokią įtaką šalyje turi ir kokiu mastu veikia nevyriausybinės organizacijos (NVO), kitaip dar žinomos visuomeninių, trečiojo sektoriaus, ne pelno, pilietinių organizacijų vardu. Akivaizdu, jog norint, kad šiose organizacijose dalyvautų didelė dalis visuomenės, o pačios organizacijos veiktų efektyviai, būtina sukurti palankią aplinką joms atsirasti ir plėtotis. Tokią „tinkamą“ aplinką valstybėje sudaro daugelis veiksnių – finansavimo šaltinių gausa ir pastovumas, stabilūs ir skaidrūs bendradarbiavimo su valstybe mechanizmai, nuoseklus viešųjų funkcijų delegavimas ir panašiai. Būtent vienu iš tokių veiksnių neabejotinai turėtų būti laikoma ir palanki teisinė aplinka, t. y. teisės aktų, kurie reglamentuoja minėtųjų organizacijų veiklą ir valstybės santykį su jomis, visuma. Pastaroji, pirma, turėtų neriboti pilietinės visuomenės iniciatyvų, antra, turėtų tokias iniciatyvas skatinti, kad būtų užtikrinta plėtra. Atkūrus Nepriklausomybę NVO reglamentavimas Lietuvoje daug kartų keitėsi ir plėtojosi, kol galiausiai buvo sukurta ganėtinai stabili ir veiklą užtikrinanti teisinė bazė. Vis dėlto tenka pripažinti, kad ši plėtra buvo gana nenuosekli, ja dažnai buvo siekiama veikiau ištaisyti ankstesnes reglamentavimo klaidas, o ne sukurti vientisą teisės aktų sistemą numatant ilgalaikes jos perspektyvas ir tai, kokia bus pastarosios įtaka NVO. Šiuo tyrimu būtent ir siekiama sistemiškai apžvelgti pagrindinę mūsų šalies NVO teisinę bazę, įvardyti pagrindinius veiksnius, dabar stabdančius sektoriaus plėtrą, ir galiausiai pasiūlyti įstatymų pakeitimų, kurie užtikrintų stabilią NVO plėtrą ateityje, gaires. Svarbu pabrėžti, kad rengiant tyrimą stengtasi nuolat įtraukti suinteresuotas valdžios institucijas, o teikiant siūlymus atsižvelgti į jų nuomonę. Tai reiškia, kad tyrime išreikštos mintys orientuotos ne tik į NVO plėtrą, bet ir į valstybės interesus. Tyrimas susideda iš dviejų pagrindinių dalių. Pirmoje dalyje – „Koncepciniai klausimai“ – identifikuota keletas reglamentavimo sričių, kurios, tyrimo rengėjų nuomone, yra šiuo metu problemiškiausios ir dėl kurių pakeitimo yra būtinas principinis valdžios ir NVO susitarimas. Šios sritys – tai NVO koncepcija teisės aktuose, viešųjų įstaigų atskyrimo ir mokesčių lengvatų teikimo klausimai. Kiek specifinis yra trečiasis šios dalies skyrius, kuriame yra aptariamas organizacijų viešosios naudos statusas. Pastarąjį sunku būtų įvardyti „problemine“ dabartinio reglamentavimo sritimi, nes pats statusas, toks, koks jis yra aptariamas minėtame skyriuje, šiuo metu Lietuvoje neegzistuoja. Taigi būtent šiame skyriuje yra pateikiama ganėtinai nauja, dabar užsienio praktikoje plačiai paplitusi koncepcija, kuri galėtų būti pritaikyta ir Lietuvoje. Antrojoje dalyje – „Praktiniai iššūkiai“ – nagrinėjamos gana specifinės, praktinio pobūdžio problemos, su kuriomis šiuo metu susiduria organizacijos savo veikloje. Tai įregistravimo ir veiklos įforminimo klausimai, organizacijų struktūros ribojimai ir atskaitomybei keliami reikalavimai, taip pat su savanoriško darbo organizavimu susijusi problematika. Visi drauge šie klausimai kelia koncepcinių problemų, kurios savo ruožtu taip pat stabdo viso sektoriaus plėtrą. Visų skyrių pabaigoje yra pateikiamos išvados ir reglamentavimo pakeitimų rekomendacijos, tačiau skiriasi šių pasiūlymų konkretumo laipsnis. Šitaip yra todėl, kad, kaip ir dažniausiai būna kalbant apie įstatymų pakeitimus, yra keletas galimų reglamentavimo tobulinimo būdų. Todėl visų pirma reikėtų apsispręsti, kurį variantą rinktis, t. y. turėtų susitarti NVO su valstybe, ir tik tada būtų galima kalbėti apie konkrečius įstatymų pakeitimus. Kita vertus, daugelis pasiūlymų vis dėlto yra pateikiami atsižvelgiant į užsienio valstybių patirtį. Būtent ten, kur užsienio patirtis yra pernelyg įvairi ir nevienareikšmė, siūlymai yra gana abstraktūs, veikiau suteikiantys pagrindą diskusijoms nei padedantys priimti konkrečius sprendimus. Tyrimo pabaigoje yra pateikiamos bendrosios išvados, kokias pagrindines teisėkūros problemas šiuo metu identifikuoja ekspertai, kaip jos visos tarpusavyje yra susijusios, ir suformuluotas principas, kaip, jų nuomone, turėtų atrodyti Lietuvos NVO teisinė bazė įtvirtinus organizacijoms palankius teisės aktų pakeitimus.

Tyrime buvo analizuojama Lietuvos teisinė bazė, susijusi su NVO veikla, – tai pagrindines teisines formas įtvirtinantys įstatymai, Civilinis ir Darbo kodeksai, mokesčių įstatymai, jų įgyvendinamieji ir aiškinamieji teisės aktai, įvairių valstybės institucijų išvados. Lyginant Lietuvos ir užsienio reglamentavimą remtasi Europos ne pelno teisės centro rengtomis apžvalgomis ir suvestinėmis, analizuojant naujų koncepcijų pritaikomumą naudotasi Lietuvos ir užsienio autorių mokslo darbais, susijusiais su ne pelno teise. Tyrimo metodus lemia nagrinėjami klausimai, tačiau pagrindiniai iš jų – tai teisinės analizės ir lyginamasis. Minėtina, kad rengiant šį darbą daryta prielaida, jog šios medžiagos vartotojai yra bent iš dalies susipažinę su NVO specifika, todėl aprašomasis metodas nėra dažnas. Tam tikrais tyrimo rengimo etapais buvo panaudoti konsultacijų, apklausų ir darbo grupėse metodai, kuriuos taikant gauta nemažai vertingos informacijos iš valstybės institucijų, ekspertinių organizacijų ir pačių NVO. Apibendrinant galima teigti, kad šioje analizėje buvo siekiama į vieną vietą surinkti dabar Lietuvoje turimas NVO teisės žinias, taip pat pasinaudoti Europos ne pelno teisės centro kompetencija, įgyta atliekant panašaus pobūdžio tyrimus kitose Europos valstybėse. Kita vertus, dėl nuolatinių konsultacijų su valstybiniu sektoriumi ir pačiomis organizacijomis tyrime nagrinėjama problematika yra ganėtinai praktinė ir tai užtikrina jos pritaikymą ateities teisėkūrai. Visa tai leidžia tikėtis, kad šis darbas taps moksliniu tolesnės NVO teisinės bazės Lietuvoje plėtros pagrindu, o pateiktos išvados ir rekomendacijos – gairėmis, kuriomis bus vadovaujamasi diskutuojant dėl konkrečių teisės aktų pakeitimų.

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Pirmas skyrius NVO KONCEPCIJA LIETUVOJE

TURINYS

1. ĮŽANGA 2. NVO IR KITOS PANAŠIOS SĄVOKOS 2.1 Koncepcinis sąvokų įvertinimas 2.2 NVO ir kitos panašios sąvokos Lietuvos teisės aktuose 3. NVO KONCEPCIJA 3.1 Kodėl reikalingas vienas NVO apibrėžimas 3.2 NVO apibrėžimas doktrinoje 3.2.1 NVO apibrėžimas siaurąja ir plačiąja prasme 3.2.2 NVO požymiai 3.2.3 Siūlymai: NVO apibrėžimas ir testas 4. NVO KORELIACIJA SU JURIDINIŲ ASMENŲ TEISINĖMIS FORMOMIS 5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

ĮŽANGA Šio tyrimo ekspertų grupė vieningai pripažino, kad aiškios NVO koncepcijos (sampratos) nebuvimas ne tik bendrinėje, bet ir teisinėje kalboje yra viena iš pagrindinių problemų. Tai reiškia, kad Lietuvos visuomenės nariai, kalbėdami apie NVO, turi galvoje skirtingus dalykus. Lietuvos įstatymų leidėjas, rengdamas, svarstydamas ir priimdamas įstatymus, neturi aiškaus termino, kuriuo jis visais atvejais įvardytų specifinę „asmens, kuris nesiekia pelno“, „asmens, kuris teikia visuomenei naudingas paslaugas“, „asmens, kurio veikla remiasi savanorių darbu“ ir t. t., teisinę organizacinę formą. NVO koncepcijos nebuvimas – Lietuvos istorinės patirties rezultatas. Antai vyresnės kartos Lietuvos žmonėms visuomeninė organizacija (turbūt šis anksčiau plačiai vartotas terminas jiems būtų labiau suprantamas nei NVO) pirmiausia asocijuojasi su kažkuo panašiu į komjaunimą, t. y. „savanoriškai privalomos“ narystės pagrindu veikiančią organizaciją, kuri yra naudojama tam tikriems valdžioje esančių asmenų interesams įgyvendinti. Jaunesnės kartos verslininkas asociaciją gali suprasti kaip kažką panašaus į Pramonininkų ar Verslo darbdavių konfederaciją, kuri siekia atstovauti savo narių – verslo bendrovių interesams. Tuo tarpu moksleiviui tai gali asocijuotis ir su užklasine veikla – modeliuotojų būreliu ar net mokyklos choru. Žmonių patirtis yra labai įvairi, o visuomenės veiklos formos dar margesnės, todėl trečiasis sektorius tampa vienu metu ir visų, ir niekieno, aiškių jo ribų negalėtų įvardyti nė vienas teisininkas, politologas ar bet kuris kitas Lietuvos pilietis. Atsižvelgiant į tai, šiame skyriuje bus kiek įmanoma plačiau apžvelgta teisinė aplinka, susijusi su šioms organizacijoms pavadinti skirtų terminų vartojimu, aptarta ir įvardyta problema, susijusi su NVO koncepcija ir terminologija. Šio skyriaus pabaigoje pateikiami problemos sprendimo būdai ir konkretūs žingsniai problemai nedelsiant spręsti.

2. NVO IR KITOS PANAŠIOS SĄVOKOS NVO (nevyriausybinės organizacijos) terminas dabar bene plačiausiai vartojamas tiek teisinėje, tiek bendrinėje kalboje. Kita vertus, svarbu suprasti, kad tai nėra vienintelis galimas terminas apibrėžti organizacijoms, priklausančioms vadinamajam trečiajam sektoriui. Siekiant patikslinti, apie kokias organizacijas kalbama, verta trumpai paminėti pagrindinius jų kriterijus, kuriuos įvardijo NVO teisės mokslininkas Lesteris M. Solomonas: – institucionalizavimas (įsisteigimas vienokia ar kitokia teisine forma); – privatumas, t. y. institucinė nepriklausomybė nuo vyriausybės (valdžios); – pelno neskirstymas (t. y. galimybės skirstyti pelną nariams ar dalininkams nebuvimas); – savivalda, t. y. NVO yra kontroliuojamos remiantis vidaus procedūromis, o ne valdomos iš išorės; – savanoriškumas, t. y. neprivaloma narystė NVO1. Taigi būtent išvardytus požymius atitinkančios organizacijos skirtinguose šaltiniuose vadinamos labai įvairiai. Pavyzdžiui, Remigijus Šimašius pateikia tokį sąrašą: 1) ne pelno organizacijos, 2) pelno nesiekiančios organizacijos (NPO), 3) nevyriausybinės organizacijos (NVO), 4) nevalstybinės organizacijos, 5) visuomeninės organizacijos, 6) pilietinės organizacijos, 7) savanoriškos organizacijos, 8) labdaringos organizacijos, 9) filantropinės organizacijos, 10) trečiojo sektoriaus organizacijos, 11) nepriklausomo sektoriaus organizacijos, 12) kiti terminai (pvz., socialiniai partneriai ir pan.)2. Šiame skyriuje bus aptarta, kuo konceptualiai skiriasi išvardytos sąvokos, ir apžvelgta jų vartojimo Lietuvos teisės aktuose praktika. Tokio pobūdžio analizė turėtų padėti atsakyti į klausimą, kuri iš minėtų sąvokų vis dėlto labiausiai atitinka L. M. Solomono suformuluotus organizacijos kriterijus ir yra labiausiai tinkama vartoti. 2.1 Koncepcinis sąvokų įvertinimas Lingvistiniu požiūriu daugelis nurodytų terminų yra sinonimai, t. y. bet kuriame teiginyje vieną iš šių terminų pakeitus kitu terminu teiginio prasmė išlieka ta pati. Pavyzdžiui, teiginyje „Visuomeninių organizacijų atstovai apsilankė pas Prezidentą“, pakeitus pavadinimą ir nurodžius, kad „NVO atstovai apsilankė pas Prezidentą“, teiginio prasmė išliktų nepakitusi. Kita vertus, būtų galima suabejoti, pavyzdžiui, tokių terminų kaip „labdaringos organizacijos“ ar „filantropinės organizacijos“ ir terminų „visuomeninės organizacijos“ ar „pelno nesiekiančios organizacijos“ sinonimiškumu. Štai, pavyzdžiui, teiginyje „Filantropinių organizacijų atstovai apsilankė pas Prezidentą“ pakeitus pavadinimą ir nurodžius, kad „Pelno nesiekiančių organizacijų atstovai apsilankė pas Prezidentą“, teiginio prasmė gerokai išsikreiptų, nes apimtų įvairias organizacijas, kurios nėra filantropinės. Kita vertus, teiginį „NVO atstovai apsilankė pas 1 2

Visi šie požymiai, jų reikšmė ir praktinis pritaikymas aptariami skyriuje „NVO koncepcija“. Šimašius R. Ne pelno organizacijos. Vilnius: Eugrimas, 2007. P.5-12

Prezidentą“ pakeitus ir nurodžius, kad „Asociacijų atstovai apsilankė pas Prezidentą“ teiginio loginė prasmė taptų siauresnė, nes yra daug NVO, kurios teisiniu atžvilgiu nėra asociacijos. Taigi nors kasdienėje kalboje vartojant visus minėtus terminus skirtumo dažnai nedaroma, vis dėlto jų reikšmės skiriasi. Kartais išoriškai labai panašūs terminai iš esmės reiškia skirtingą dalyką, nes dauguma iš minėtų terminų išryškina skirtingus trečiojo sektoriaus organizacijų požymius. Galiausiai, kaip teisingai pastebi R. Šimašius, vienas terminas tinka teisei, kitas – politologijai, trečias – buitinei kalbai3. Vis dėlto šio tyrimo tikslas nėra pasiūlyti tinkamą terminą politologijai ar buitinei kalbai. Pirmiausia šiuo tyrimu yra siekiama pasirinkti terminą, kuris apimtų konkretų ratą organizacijų, kitaip tariant, siekiama pasiūlyti terminą ir jo apibrėžimą, kurie leistų įstatymų leidėjui aiškiai žinoti, kad bent jau teisinėje terminijoje, tarkime, terminas „NVO“ tikrai apima kokį nors konkretų jaunimo klubą arba tikrai jo neapima. Toliau pateikiamoje lentelėje yra įvertinamos išvardytos sąvokos atsižvelgiant į šiuos kriterijus: (1) nuoroda į organizacijų požymius; (2) priskyrimas sektoriui; (3) sektorių atskyrimas. Taip pat pateikiant pastabas atsižvelgiama į tai, kad remiantis mokslinės terminijos principais siauresnės prasmės terminai neturėtų būti pasirinkti apibūdinti rūšiniams dalykams, t. y. siekiama išsiaiškinti, ar trečiojo sektoriaus organizacijoms, kaip tokiems rūšiniams dalykams, įvardyti nevartojamas per siauras terminas. Nurodytas organizacijos santykis su kitais sektoriais NE

Organizacijos pavadinimas

Nurodytas organizacijos požymis

Ne pelno

TAIP

Nurodytas organizacijos priskyrimas sektoriui NE

Pelno nesiekianti (NPO)

TAIP

Nevyriausybinė (NVO)

TAIP

TAIP (negatyvia forma)

Nevalstybinė

TAIP

TAIP (negatyvia

Pastabos

Terminas turi trūkumą dėl negatyvios nuorodos vien į pelną (verslą). Terminas netikslus, nes organizacijos paprastai turi buhalterinio pelno, o tai jau savaime prieštarauja nagrinėjamo termino esmei. Taip pat nėra lygiai tiek pat reikalingos negatyvios nuorodos į valstybinį ar vyriausybinį sektorių. Terminas turi trūkumą dėl negatyvios nuorodos vien į pelno nesiekimą (verslo interesų nebuvimą). Nėra lygiai tiek pat reikalingos negatyvios nuorodos į valstybinį ar vyriausybinį sektorių. Terminas netikslus, nes, kaip teigiama teisės mokslo doktrinoje, organizacijos gali siekti pelno, tačiau tai neturi būti pagrindinis jų tikslas. Terminas turi trūkumą dėl negatyvios nuorodos į vyriausybę ir vien į vyriausybę. Terminas netikslus, nes lietuvių kalboje vyriausybė yra dažniausiai suprantama kaip ministrų kabinetas. Taip pat nėra lygiai tiek pat reikalingos negatyvios nuorodos į verslą (pelno siekimą). Terminas turi trūkumą dėl negatyvios nuorodos į valstybę ir vien į valstybę. Terminas netikslus, nes

Ten pat.

forma)

Visuomeninė

TAIP

TAIP (pozityvia forma)

Pilietinė

TAIP

TAIP (pozityvia forma)

Savanoriška

TAIP

Labdaringa

TAIP

Filantropinė

TAIP

Trečiojo sektoriaus

TAIP

Nepriklausomo sektoriaus Socialinis partneris

TAIP

nėra lygiai tiek pat reikalingos negatyvios nuorodos į verslą (pelno siekimą). Terminas iš esmės yra tinkamas vartoti, tačiau loginiu lingvistiniu atžvilgiu atrodo per platus (apima ne tik trečiąjį sektorių, bet ir valstybę bei verslą). Istoriniu atžvilgiu terminas netinkamas, nes pagal anksčiau galiojusį Visuomeninių organizacijų įstatymą tik fiziniai asmenys galėjo būti visuomeninės organizacijos nariai, taigi šiuo aspektu visuomeninė organizacija vis dar gali būti suprantama tik kaip narystės (o ne turto) pagrindu įsteigta ir veikianti organizacija. Termino trūkumas – žodžio „pilietis“ konkretumas ne tik teisinėje, bet ir bendrinėje kalboje. Terminas per siauras, nes sudaro įspūdį, kad tai gali būti tik iš fizinių asmenų, kurie yra piliečiai, sudaroma organizacija, nors užsieniečiai ir asmenys be pilietybės, kaip ir juridiniai asmenys, gali būti trečiojo sektoriaus organizacijų nariai. Termino trūkumas – gana siaura prasmė, nes iš esmės kalbama tik apie savanoriškumo pagrindais veikiančias organizacijas. Tai yra vienas iš trečiojo sektoriaus organizacijų požymių, tačiau per jį neatsiskleidžia visa šių organizacijų prasmė. Termino trūkumas – labai siaura prasmė, nes iš esmės kalbama tik apie labdarą skirstančias organizacijas. Lietuvių kalboje labdara ir parama yra skirtingos sąvokos, todėl į šį terminą neįeina nei tik paramą skirstančios organizacijos, nei visos kitos organizacijos, kurios su šiaip su labdara nieko bendro neturi. Termino trūkumas – labai siaura prasmė, nes iš esmės kalbama tiek apie tas organizacijas, kurias įsteigė arba iš esmės finansuoja filantropai. Kitas trūkumas – apibrėžimas remiantis tik finansavimo būdu. Terminas neturi trūkumo tuo atžvilgiu, kad nėra apibrėžiama remiantis tik vienu požymiu. Tačiau terminas per platus vartoti ir nėra savarankiškas, nes visiškai priklauso nuo „Trečiojo sektoriaus“ sąvokos, koncepcijos ir, galima sakyti, filosofinės sąlyginio visuomenės suskirstymo į tris sektorius idėjos. Terminas per platus vartoti, be to, „nepriklausomo sektoriaus“ filosofinė idėja nėra aiškiai išplėtota. Terminas per platus, paprastai vartojamas Europos Sąjungos teisės aktuose, susijusiuose su socialinių ir

ekonominių santykių reguliavimu (ES Ekonominių ir socialinių reikalų komiteto sritis), pirmiausia pabrėžiant darbdavių organizacijų, darbuotojų organizacijų (profesinių sąjungų) ir valstybės institucijų partnerystę.

Taigi, kaip matome iš šios lentelės pastabų, nėra nė vieno logiškai ir lingvistiškai išsamaus termino, „išgryninančio“ tas trečiojo sektoriaus organizacijas, kurios atitiktų visus joms keliamus reikalavimus (nepriklausymas nuo valstybės institucijų, pelno nesiekimas, savanoriškumas ir pan.). Tokiomis aplinkybėmis yra dvi alternatyvos – arba iš nurodytų terminų pasirinkti vieną labiausiai tinkamą terminą (mažiausią blogybę iš visų galimų blogybių), arba sukurti naują terminą. Pastaroji alternatyva atmestina. Naujo termino įvedimas tiek į bendrinę, tiek į teisinę kalbą yra netikslingas, nes esami terminai (nors jų yra ne vienas) jau yra gana plačiai vartojami ir visuomenėje, ir įstatymų leidyboje. Todėl belieka išaiškinti jų tikrąsias prasmes ir pasirinkti vienintelį rekomenduojamą vartoti terminą. Toliau kaip tik ir bus trumpai aptariama, kurį terminą ekspertai vis dėlto rekomenduoja vartoti. Pagal terminų prasmės apimtį (nuo plačiausios iki siauriausios) galime sudaryti tokią eilę: 1) socialiniai partneriai (per platus ir abstraktus terminas4); 2) trečiojo sektoriaus organizacijos (per platus ir abstraktus terminas); 3) nepriklausomo sektoriaus organizacijos (per platus ir abstraktus terminas); 4) visuomeninės organizacijos (loginiu aspektu per platus, istoriniu aspektu per siauras terminas); 5) ne pelno organizacijos (NPO) (atsižvelgiant į kontekstą gali būti per siauras arba per platus terminas); 6) pelno nesiekiančios organizacijos (vienu aspektu per siauras, kitu – per platus terminas); 7) nevyriausybinės organizacijos (NVO) (vienu aspektu per siauras, kitu – per platus terminas); 8) nevalstybinės organizacijos (vienu aspektu per siauras, kitu – per platus terminas); 9) savanoriškos organizacijos (per siauras terminas); 10) pilietinės organizacijos5 (per siauras terminas); 11) labdaringos organizacijos (per siauras terminas); 12) filantropinės organizacijos (per siauras terminas). Būtent terminai visuomeninės organizacijos, ne pelno organizacijos (NPO), pelno nesiekiančios organizacijos, nevyriausybinės organizacijos (NVO) ir nevalstybinės organizacijos nurodytoje loginėje grandinėje yra labiausiai artimi toms organizacijoms, kurių požymiai buvo įvardyti skyriaus pradžioje. 4

Pvz., Neformaliojo suaugusiųjų švietimo įstatymo 8 str. („Neformaliojo suaugusiųjų švietimo socialiniai partneriai“) nurodoma, kad „rengiant, remiant ir įgyvendinant neformaliojo suaugusiųjų švietimo programas, tikslinius projektus, gali dalyvauti Lietuvos valstybės institucijos, savivaldybės, darbdaviai ir jų interesams atstovaujančios organizacijos, profesinės sąjungos, religinės bendruomenės, politinės partijos, visuomeninės organizacijos, kiti Lietuvos bei užsienio šalių juridiniai ir fiziniai asmenys“. Kitaip tariant, socialiniai partneriai yra beveik visi teisės subjektai. Todėl toks terminas negali būti tinkamas kam nors apibrėžti. 5 Pilietinės organizacijos dar gali būti suprantamos kaip pilietinės visuomenės organizacijos. „Pilietinė visuomenė“ Lietuvoje suprantama pagal Konstitucinio Teismo išaiškinimus kaip tam tikras valstybės siekis, todėl šia prasme galima teigti, kad pilietinės visuomenės organizacijos neegzistuoja ir negali egzistuoti, nebent pilietinė visuomenė iš siekio jau taptų realybe (įgyvendinta Lietuvos valstybės vizija). Kita vertus, pilietinė visuomenė gali būti suprantama kaip tam tikra visuomenės dalis, kurios nariai aktyviai dalyvauja valstybės gyvenime per įvairias veiksmingas organizacines formas. Šiuo atžvilgiu pilietinės visuomenės organizacijos apima plačiai suprantamą trečiąjį sektorių ir didelio skirtumo tarp sąvokų „trečiojo sektoriaus organizacijos“ ir „pilietinės visuomenės organizacijos“ nelieka.

Įvertinant pateiktas pastabas, toliau šiame tyrime bus vartojamas ir apkritai ekspertų rekomenduojamas vartoti terminas yra nevyriausybinės organizacijos (NVO). Tikslingiausia yra vartoti būtent jį, nes: 1) Jis atitinka visus nurodytus kriterijus, t. y. juo yra pateikiama nuoroda į tam tikrą organizacijų požymį, juo organizacijos yra priskiriamos tam tikram sektoriui; jis leidžia atriboti nevyriausybinį sektorių nuo kitų; 2) Jis yra pakankamai apibrėžtas, t. y. nei toks platus kaip, pavyzdžiui, „trečiojo sektoriaus organizacijos“, nei eliminuojantis iš organizacijų rato tam tikras organizacijas kaip, pavyzdžiui, „filantropinės organizacijos“; 3) Nėra pateikiama dažnai klaidingai suprantama nuoroda į „ne pelną“ ar „pelno nesiekimą“, t. y. vartodama šį terminą plačioji visuomenė nedaro išlygos, kad organizacijos apskritai negali turėti pelno; 4) Nepateikia kartais klaidingos nuorodos į „visuomeniškumą“ ar „visuomeninę naudą“ kaip, pavyzdžiui, „visuomeninės organizacijos“. Tai yra svarbu kalbant apie grupinės naudos organizacijas (plačiau apie jas – antroje tyrimo dalyje „Viešosios naudos analizė“); 5) Nors ir leidžia priskirti organizacijas tam tikram sektoriui negatyvia forma, vis dėlto nesukuria pernelyg neigiamo įspūdžio, kad organizacijos yra „antivalstybinės“ (t. y. nusiteikusios prieš valstybės valdymą ar formą), kaip, pavyzdžiui, „nevalstybinės organizacijos“; 6) Nors pasižymi neapibrėžtumu, daliniu klaidingumu ir teisinio preciziškumo stoka, terminas nevyriausybinės organizacijos yra labiausiai paplitęs visose Vakarų demokratinėse valstybėse6, taip pat ir Lietuvoje; 7) Šis terminas vartojamas ir tarptautinių organizacijų veikloje bei teisės aktuose (JTO, PPO, ES ir t. t.), taigi siekiant išvengti klaidų skirtingai aiškinant ar interpretuojant tarptautinius teisės aktus siūloma ir Lietuvos įstatymų leidėjui apsistoti ties šiuo terminu. 2.2 NVO ir kitos panašios sąvokos Lietuvos teisės aktuose Šiame skyriuje apžvelgiama, kokiame kontekste šiuo metu ir kaip dažnai yra vartojami kai kurie mūsų jau aptarti terminai. Remiantis teiginiu, kad NVO terminas vis dėlto yra labiausiai tinkamas vartoti, jam bus skiriama daugiausia dėmesio, tačiau taip pat kiek detaliau bus apžvelgiamos ir kitos labiausiai paplitusios sąvokos. Šio skyriaus analizė parodys, kad Lietuvoje, kaip ir kitose Vakarų valstybėse, terminas „nevyriausybinės organizacijos“ teisės aktuose yra vartojamas vis dažniau, taigi įstatymų leidėjui reikėtų ir toliau laikytis šios tendencijos, tačiau pirmiausia skirti dėmesio ne šio termino vartojimo kiekybei, o kokybei. 2.2.1 NVO terminas Lietuvos teisės aktuose Mūsų valstybės teisinės sistemos viršūnėje esanti Lietuvos Respublikos Konstitucija buvo parengta ir priimta 1992 metais, t. y. tais laikas, kai NVO terminas Lietuvoje buvo dar labai mažai kam girdėtas ir suprantamas. Teisus R. Šimašius, teigdamas, kad terminų painiava atsispindi net Lietuvos Respublikos Konstitucijoje7. Jos 35 straipsnyje8 vartojami terminai, kaip galimi pretendentai į NVO, neturi aiškios 6

Terminas nevyriausybinė organizacija kilęs iš angliško termino non-governmental organization. Žodis goventment iš anglų kalbos gali būti verčiamas ir kaip „vyriausybė“ ir kaip „valstybė“, tačiau dėl jau minėtos žodžio „nevalstybinis“ sąsajos su žodžiu „antivalstybinis“ siūloma apsistoti ties jau plačiai paplitusiu vertimu „nevyriausybinės organizacijos“. 7 Šimašius R. Ne pelno organizacijos. Vilnius: Eugrimas, 2007. P.7 8 35 straipsnis. Piliečiams laiduojama teisė laisvai vienytis į bendrijas, politines partijas ar asociacijas, jei šių tikslai ir veikla nėra priešingi Konstitucijai ir įstatymams. Niekas negali būti verčiamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei

prasmės, t. y. net nenurodoma, kalbama apie šių organizacijų teisinę formą ar tiesiog jų priskyrimą trečiajam sektoriui: 1) bendrijos; 2) asociacijos; 3) visuomeninės organizacijos. Konstitucijoje ypač populiarus terminas „politinės ir visuomeninės organizacijos“. Pavyzdžiui: „Valstybė, politinės partijos, politinės ir visuomeninės organizacijos, kitos institucijos ar asmenys negali monopolizuoti masinės informacijos priemonių.“ (Konstitucijos 44 str. 2 d.); „Valstybinės valdžios ir valdymo institucijų, Seimo narių ir kitų pareigūnų, politinių partijų, politinių ir visuomeninių organizacijų ar piliečių kišimasis į teisėjo ar teismo veiklą draudžiamas ir užtraukia įstatymo numatytą atsakomybę.“ (Konstitucijos 116 str.) Šiuo atžvilgiu turbūt reikia daryti išvadą, kad Konstitucijos kūrėjai nematė labai didelio skirtumo tarp politinių organizacijų ir visuomeninių organizacijų. Todėl nenuostabu, kad startavus su tokia naująja Konstitucija Lietuvos teisės aktuose įstatymų leidėjas terminą nevyriausybinės organizacijos ilgai ignoravo arba vengė vartoti. Vis dėlto, kaip jau minėta, pastaraisiais metais priimamuose įstatymuose terminas nevyriausybinės organizacijos vartojamas vis dažniau. Toliau šiame skyriuje bus pateikta keletas pavyzdžių, iš kurių matyti, kokiuose galiojančiuose įstatymuose ir kokiame kontekste vartojamas NVO terminas bei kaip skirtingai jis šiuo metu yra traktuojamas ir suvokiamas įstatymų leidėjo.  NVO sampratos apimtis Lietuvos teisės aktuose 2007 m. birželio 28 d. Vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatymo9 2 straipsnyje nurodoma, kad „1. Socialinio ugdymo, reabilitacijos, prevencijos ir kitos programos – konkrečios valstybės, savivaldybių institucijų, įstaigų, įmonių, organizacijų ir nevyriausybinių organizacijų vykdomos socialinio ugdymo, reabilitacijos, prevencinės ir kitos programos, atitinkančios šio įstatymo tikslus ir galinčios teigiamai veikti vaiko elgesį.“ Šio įstatymo 11 straipsnio 3 dalies 4 punkte nurodyta, kad „savivaldybės administracijos prevencinio darbo koordinavimo grupė teikia metodinę ir konsultacinę paramą prevenciniam darbui organizuoti mokyklose ir numato priemones kartu su policijos, sveikatos priežiūros, vaiko teisių apsaugos, pedagoginėmis psichologinėmis tarnybomis įtraukdama į prevencinio darbo organizavimą verslo atstovus, konfesines ir vietos bendruomenes, nevyriausybines organizacijas, vaikų atstovus pagal įstatymą, politikus, visuomenės veikėjus“. Iš šio įstatymo nuostatų matyti, kad NVO yra vertinamos kaip vaikų elgesį teigiamai galinčios paveikti organizacijos, veikiančios pagal specialias programas. Taip pat matome, kad NVO išskiriamos kaip atskiri subjektai šalia valstybinio sektoriaus subjektų („valstybės, savivaldybių institucijų“), verslo sektoriaus subjektų („įmonių“) ir kitų subjektų („vietos bendruomenės“, „įstaigų, organizacijų“). Dar kitame kontekste NVO išskiriamos iš labai margo subjektų rato, kurį pavedama konsoliduoti savivaldybėms: „verslo atstovai“, „konfesinės ir vietos bendruomenės“, „vaikų atstovai pagal įstatymą“, „politikai, visuomenės veikėjai“. Taigi galime daryti išvadą, kad bent jau šio įstatymo kontekste įstatymų leidėjai NVO supranta gana siaurai. Tai akivaizdu iš to, kad NVO nebūtinai yra „įstaigos, organizacijos“, NVO net nėra „vietos bendruomenės“, NVO tikrai nėra „konfesinės bendruomenės“, „politikai“ ir „visuomenės veikėjai“. 2007 m. birželio 26 d. Tautinio paveldo produktų įstatymo10 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Tautinio paveldo produktų taryba yra visuomeniniais pagrindais veikianti institucija, sudaroma iš valstybės institucijų, įstaigų ir nevyriausybinių organizacijų atstovų.“ Kaip matyti iš šio įstatymo nuostatų, NVO jau gali būti suprantama gana plačiai ir praktiškai visos „organizacijos“ gali pretenduoti į NVO statusą pagal šį įstatymą. Beje, tiek Vaiko minimalios ir vidutinės priežiūros įstatyme, tiek Tautinio paveldo produktų įstatyme vartojamas terminas „įstaigos“ yra gana sunkiai apibrėžiamas.

partijai ar asociacijai. Politinių partijų, kitų politinių ir visuomeninių organizacijų steigimą ir veiklą reglamentuoja įstatymas. 9

Valstybės žinios, 2007-07-19, Nr. 80-3214. Valstybės žinios, 2007-07-12, Nr. 77-3043.

Tokių teisės aktų pavyzdžių, kurie rodo, kad skirtinguose kontekstuose įstatymų leidėjas skirtingai supranta „nevyriausybines organizacijas“, galima pamatyti analizuojant absoliučią daugumą teisės aktų, kuriuose dabar vartojamas šis terminas, taigi tai tik patvirtina teiginį, jog šiuo metu neaišku (pačiam įstatymų leidėjui taip pat), kokia apimtimi gali būti suvokiamos nevyriausybinės organizacijos.  Neformalūs judėjimai kaip NVO 2006 m. birželio 27 d. įstatymu pakeistas Viešojo administravimo įstatymas, kurio 7 straipsnis įtvirtina viešojo administravimo subjektų pareigą tartis dėl administracinių sprendimų, susijusių su bendrais teisėtais visuomenės interesais, t. y. šie subjektai „turi konsultuotis su visuomenės interesams tam tikroje srityje atstovaujančiomis organizacijomis (asociacijų, profesinių sąjungų, kitų nevyriausybinių organizacijų atstovais), o įstatymų numatytais atvejais – ir su gyventojais ar jų grupėmis.“ Šis įstatymas įdomus tuo, kad NVO yra klaidingai tapatinamos su profesinėmis sąjungomis, tačiau jos nėra tapatinamos su gyventojų grupėmis. Taigi įstatymų leidėjas neformalius judėjimus („gyventojų grupės“ sąvoka gali būti suprantama tik taip) vertina kaip netapatų NVO darinį. Kita vertus, 1999 m. rugsėjo 21 d. Etninės kultūros valstybinės globos pagrindų įstatymo 8 straipsnio 7 dalyje nurodoma: „Valstybė remia nevyriausybines organizacijas (sąjungas, draugijas, klubus, ansamblius bei kitas folklorinės raiškos formas), kurios rūpinasi etnine kultūra, skatina ir koordinuoja jų pastangas pažinti, plėtoti ir propaguoti etninę kultūrą.“ Toks terminas įdomus tuo, kad įstatymų leidėjas nevyriausybines organizacijas supranta ne tik kaip vien įstatymų nustatyta tvarka įsteigtas asociacijas, viešąsias įstaigas, fondus ar kitokius konkrečias teisines formas įgijusius darinius, bet ir kaip neformalias grupes, nes būtent „klubai, ansambliai bei kitos folklorinės raiškos formos“ dažniausiai nėra registruojama kaip juridiniai asmenys. Pavartotas terminas „kitos raiškos formos“ turėtų apimti pačias įvairiausias organizacines formas, pavyzdžiui, šokių ar muzikos grupes, trupes, ratelius, chorus, būrelius ir t. t. Iš šių įstatymų analizės išryškėja akivaizdus įstatymų leidėjo nenuoseklumas teisiškai vertinant neformalius judėjimus (viename įstatyme juos atskiriant nuo NVO, o kitame – priskiriant prie NVO).  NVO teisinės formos ir jų ribojimai teisės aktuose 2007 m. birželio 7 d. įstatymu patvirtinta nauja Standartizacijos įstatymo redakcija, kurios 4 straipsnio 1 punktas nurodo, kad vienas iš pagrindinių nacionalinės standartizacijos principų yra „savanoriškas ir lygiomis teisėmis visų suinteresuotų subjektų – gamintojų ir paslaugų teikėjų, valstybės ir savivaldybių, vartotojų bei mokslo ir studijų institucijų, asociacijų, profesinių ir kitų nevyriausybinių organizacijų (toliau – suinteresuotos šalys) – dalyvavimas standartizacijoje“. Šio įstatymo 13 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „Standartizacijos tarybą sudaro ne mažiau kaip 15 narių, atstovaujančių suinteresuotoms šalims. Vieną trečdalį narių sudaro valstybės ir savivaldybių institucijų atstovai, vieną trečdalį narių sudaro gamintojų ir paslaugų teikėjų institucijų ir asociacijų atstovai, likusios vietos skiriamos vartotojų bei mokslo ir studijų institucijoms, profesinėms ir kitoms nevyriausybinėms organizacijoms.“ Šis įstatymas įdomus tuo, kad įstatymų leidėjas į vieną sektorių kartu su NVO suplaka ir „vartotojų institucijas“, „mokslo ir studijų institucijas“ bei „profesines organizacijas“. Įdomu tai, kad vartojamas terminas „kitos NVO“, taip tarsi pasakant, kad šiaip NVO pirmiausia yra vartotojų institucijos, profesinės organizacijos ir net mokslo ir studijų institucijos. 2006 m. birželio 22 d. Farmacijos įstatymo 6 straipsnio 1 dalis nustato: „Vaistininkų ir vaistininkų padėjėjų (farmakotechnikų) kvalifikacijos kėlimą sveikatos apsaugos ministro nustatyta tvarka vykdo Lietuvos Respublikos aukštosios mokyklos ir šių specialistų nevyriausybinės organizacijos.“ Ši įstatymo nuostata įdomi trimis aspektais. Pirma, Farmacijos įstatyme, priešingai kituose įstatymuose nusistovėjusiai praktikai,

nesivarginama vardyti visų įmanomų organizacinių formų, tarp kurių galiausiai paminimos ir NVO. Šiuo atveju aiškiai nurodoma tik NVO ir tai reiškia, kad kvalifikacijos tobulinimu negali užsiimti jokios valstybės institucijos, valstybės įmonės, verslo subjektai. Be to, paliekama laisvė pasirinkti teisinę NVO formą – asociaciją, viešąją įstaigą ar labdaros ir paramos fondą. Antra, vartojamas terminas „šių specialistų NVO“. Šiaip tokia NVO organizacinė forma paprastai vadinama „profesine organizacija“ ir jos funkcijos paprastai apima atitinkamos profesijos specialistų savivaldos reikalus. Trečia, galima lengvai atspėti, kad tokia įstatymo formuluotė greičiausiai atsirado ne be vienos ar kitos farmacininkų NVO įtakos siekiant maksimaliai apriboti konkurenciją šioje paslaugų teikimo srityje. Pavyzdžiui, sunku suprasti, kodėl negalėtų kvalifikacijos tobulinimo paslaugų teikti paprasta įmonė (tarkime, UAB), kuri autorinių sutarčių pagrindu pasitelktų žinomus farmacijos specialistus kvalifikacijos tobulinimo kursams organizuoti. Be to, jei NVO būtų įsteigta ne farmacininkų, o, tarkime, gydytojų, tokia NVO negalėtų teikti kvalifikacijos tobulinimo paslaugų. Bene pats reikšmingiausias nevyriausybinių organizacijų statuso įtvirtinimas sietinas su Vyriausybės įstatymo pakeitimu, priimtu 2004 m. lapkričio 11 dieną. Tada Vyriausybės įstatymas buvo papildytas vienuoliktuoju skirsniu, kurio 47 straipsnyje Lietuvos Respublikos Vyriausybė, „rengdama, derindama ir pristatydama Lietuvos Respublikos poziciją dėl pasiūlymo priimti Europos Sąjungos teisės aktą, šio įstatymo 49 straipsnyje nustatyta tvarka konsultuojasi su Seimu, sudaro sąlygas pateikti savo nuomonę kitoms suinteresuotoms valstybės institucijoms, viešosioms įstaigoms bei nevyriausybinėms organizacijoms“. Tokios galimybės daryti įtaką ES teisės aktams sudarymas laikytinas pirmuoju Lietuvos Respublikos pareikštu nevyriausybinių organizacijų oficialaus statuso pripažinimu. Kita vertus, tai ir vėl įstatymo leidėjo buvo padaryta be pakankamo teisinio preciziškumo, nes viešosios įstaigos čia nelaikomos NVO, o NVO vėl painiojama su teisine juridinio asmens forma. Iš nurodytų įstatymų nuostatų galime daryti jau gana pagrįstą išvadą, kad įstatymų leidėjas NVO terminą vartoja nesistemiškai, gana dažnai nesigilindamas į jo prasmę ir tinkamumą konkrečiam kontekstui. NVO termino vartojimo apžvalgos pabaigai verta paminėti, kad šiuo metu daugiau kaip keturiasdešimt Seimo priimtų nutarimų, daugiausia programinio pobūdžio (programų, strategijų, koncepcijų ir pan.) vartojamas NVO terminas. Nevyriausybinės organizacijos minimos įvairiuose programiniuose Seimo dokumentuose dėl valstybės ilgalaikės raidos, nacionalinio saugumo, narkotikų kontrolės ir narkomanijos prevencijos, kovos su korupcija, švietimo, sveikatos apsaugos, neįgaliųjų, sporto, jaunimo ir vaikų, mokslininkų, nusikalstamumo prevencijos, policijos veiklos, aplinkos apsaugos, darnios plėtros ir nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos, verslo ir užimtumo, žemės ūkio ir kaimo plėtros ir kita. Seimui iki 2007 m. rugsėjo 1 dienos buvo pateikta svarstyti daugiau kaip šimtas įstatymų projektų, kuriuose buvo vartojamas NVO terminas. 2.2.2 Kitos panašios sąvokos teisės aktuose Nevalstybinės organizacijos Turbūt artimiausias pagal prasmę (ir net tapatus pagal abreviatūrą) terminas, tinkamas nevyriausybinėms organizacijoms apibrėžti, yra „nevalstybinių organizacijų“ terminas. Kaip jau minėta, šis terminas pagrįstai kritikuojamas kaip netinkamas dėl jo galimo painiojimo su „antivalstybinių organizacijų“ terminu. Kita vertus, kai kurie lietuvių kalbos specialistai, gali pasirodyti, pirmumą teikia būtent šiam terminui. Štai dr. Prano Kniūkštos knygoje „Administracinė kalba ir jos vartosena“11 rašoma: „Šalia pavadinimo 11 Kniukšta

P. Administracinė kalba ir jos vartosena. Vilnius: Lietuvių kalbos instituto leidykla, 2005.

organizacijos vartojamas ir ilgesnis variantas visuomeninės organizacijos. Jis gali būti suprantamas kaip organizacijų sinonimas ir apimti visus jų poklasius, bet dažniausiai taip vadinamos tokios bendrijos, kurioms netinka partijos, sąjungos ar draugijos vardas. Tokia vartosena buvo įsigalėjusi ir paprastojoje, ir administracinėje kalboje. Antai Vietos savivaldos įstatyme (VSĮ 2000: 6 str.) prie savarankiškųjų savivaldybės funkcijų priskiriamas „bendradarbiavimas su visuomeninėmis organizacijomis“. Tokią įprastą visuomeninių organizacijų vartoseną sujaukė neseniai pasirodžiusios ta pačia reikšme vartojamos nevyriausybinės organizacijos. Iš tikrųjų nevyriausybinių organizacijų reikšmė platesnė, taip tinka vadinti ne tik visuomenines, bet ir visas kitas vyriausybei nepriskiriamas ir nepavaldžias organizacijas, taip pat savivaldybių organizacijas, bet pastarosios prie nevyriausybinių, rodos, neskiriamos. Jeigu kam kliūva visuomeninės organizacijos, jų pavadinimas gali būti nevalstybinės organizacijos; jis rodytų, kad organizacijos nepriklauso nei vyriausybei, nei jokiai kitai valdžiai.“ Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Viešosios tvarkos ir bendrųjų reikalų departamento Valstybinės kalbos kontrolės tarnybos vedėja Albina Šiupienienė straipsnyje Kodėl plinta terminas „nevyriausybinės organizacijos“? 12 rašo: „Valstybinės lietuvių kalbos komisijos svetainėje Konsultacijų banko vadovė dr. Lina Murinienė, į klausimą, „Ar taisyklingas terminas „nevyriausybinė institucija“, įtikinamai paaiškina: „Manoma, kad žiniasklaidoje vartojami junginiai nevyriausybinės institucijos, nevyriausybinės organizacijos yra netikslūs vertiniai iš anglų kalbos. Žodis government reiškia ne tik vyriausybę, bet ir (pirmiausia) valdymą, valdžią (valstybės valdžią). Taigi kalbamuoju atveju be reikalo susiaurinama junginių reikšmė, daug tiksliau būtų nevalstybinės institucijos ar organizacijos. Tačiau šiam siūlymui galima pritarti tik su tam tikromis išlygomis. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 1992 m. balandžio 2 d. yra priėmusi nutarimą Nr. 226 „Dėl nevyriausybinių institucijų, dalyvaujančių įgyvendinant Lietuvos Respublikos Vyriausybės socialinės reformos programą, skatinimo“, kuriame kalbama apie įvairias nevyriausybines (visuomenines, personalines ir kt.) institucijas, prisidedančias prie Vyriausybės socialinės reformos programos įgyvendinimo. Taigi šiame kontekste toks skirstymas įmanomas: vyriausybinės institucijos – ministerijos, departamentai, ministerijoms pavaldžios įstaigos, ir nevyriausybinės – visuomeninės organizacijos, viešosios įstaigos ir kt. Tačiau pagal Valstybės tarnybos įstatymą ir pati Vyriausybė, ir ministerijos priskirtos prie valstybės institucijų, taigi vadinamąsias nevyriausybines institucijas reikėtų vadinti nevalstybinėmis institucijomis.“ Taigi, jokiame teisės akte (Valstybės tarnybos, Vietos savivaldos, Asociacijų įstatymuose) neminimos „nevyriausybinės organizacijos“. Beje, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 22 str. (Vyriausybės kompetencija) 15 p. numatyta, kad Vyriausybė „sudaro komisijas bei komitetus“. Vadinasi, „nevyriausybinės organizacijos“, neapdairiai prasprūdusios tiek anksčiau minėtame Vyriausybės 1992 m. nutarime Nr. 226, tiek ir 2004 m Nr. 1520 (Dėl Nevyriausybinių organizacijų reikalų komisijos sudarymo), kaip terminas jau įsigali teisės aktuose ir kituose dokumentuose (sutartyse, paraiškose ir pan.). Kyla klausimas, ar pagrįstai? Ką daryti, jei norisi labiau tikėti kalbininkais? Braukyti tekstuose „nevyriausybines organizacijas“ ar palikti?“

Prieš atsakant į šį kalbininkės klausimą, reikėtų atlikti šiek tiek išsamesnį termino „nevalstybinės organizacijos“ vartojimo teisės aktuose tyrimą ir pamatysime, kad šis terminas mažiausiai vienu aspektu neabejotinai užleidžia vietą „nevyriausybinėms organizacijoms“. Ypač plačiai terminas „nevalstybinės organizacijos“ yra vartojamas 2004 m. kovo 30 d. Archyvų įstatymo pakeitimo įstatyme13 (vėliau įstatymo pavadinimas pakeistas į „Dokumentų ir archyvų įstatymą“), kurio 2 straipsnio 9 dalyje net pateikiamas šios sąvokos apibrėžimas: „Nevalstybinės organizacijos – politinės 12 13

Lietuvos aidas, 2006-11-27, Nr. 263,. Valstybės žinios, 2004-04-20, Nr. 57-1982.

partijos, asociacijos, kitos organizacijos ir susivienijimai, sudaryti narių poreikiams ir viešiems interesams tenkinti.“ Kaip matyti iš šio apibrėžimo, įstatymų leidėjas nevalstybinėmis organizacijomis laiko bet kuriuos juridinius asmenis, kurie nėra valstybės institucijos ir įmonės, t. y. nevalstybinės organizacijos apima ne tik NVO, bet ir politines partijas bei profesines sąjungas. Tai reiškia, kad įstatymų leidėjas terminui „nevalstybinės organizacijos“ suteikia platesnę reikšmę nei NVO ir šią sąvoka supranta tiksliai taip, kaip ji ir gali būti suprantama lingvistiniu požiūriu. Šia prasme įstatymu leidėjui neaktualu, „nevalstybinė organizacija“ siekia pelno ar ne, jos veikla remiasi savanoriškumo principu ar ne. Teisės aktų analizė rodo, kad terminas „nevalstybinės organizacijos“, nors ir gana retai, tačiau vis dėlto vartojamas kaip NVO sinonimas šiuose įstatymuose: – Saugomų teritorijų įstatyme (nevalstybinės organizacijos gali inicijuoti saugomų teritorijų steigimą); – Augalų nacionalinių genetinių išteklių įstatyme (nevalstybinių organizacijų atstovai įtraukiami į nuolatinę augalų nacionalinių genetinių išteklių komisiją); – Civilinio kodekso Trečiojoje knygoje „Šeimos teisė“ (rekomendacijas dėl globėjo skyrimo valstybinei vaiko teisių apsaugos institucijai gali pateikti ir nevalstybinės organizacijos, susijusios su vaiko teisių apsauga (3.264 str.). Lingvistai šį terminą kritikuoja ne mažiau nei, pavyzdžiui, patys teisininkai ar sociologai, tačiau Valstybinė lietuvių kalbos komisija nedraudžia šio termino vartoti ne tik bendrinėje kalboje, bet ir teisės aktuose. Taigi įstatymų analizė rodo, kad terminas „nevalstybinės organizacijos“ vartojamas gerokai rečiau negu NVO terminas. Be to, dažnai šis terminas vartojamas ne kaip NVO sinonimas, o platesne prasme, kaip apimantis ir profesines sąjungas bei politines partijas, o tai prieštarauja NVO sampratai siaurąja prasme. Visuomeninės organizacijos Stiprias pozicijas anksčiau Lietuvoje turėjęs terminas, minimas dar ir pačioje Konstitucijoje, iš teisinės sistemos buvo pradėtas šalinti 2004 metais, kai buvo panaikintas perteklinis Visuomeninių organizacijų įstatymas ir paliktas tik Asociacijų įstatymas. Atrodytų, kad „visuomeninių organizacijų“ terminas nuo 2004 metų turėjo būti nebevartojamas įstatymų leidyboje. Deja, taip neįvyko ir šio termino „inercija“ vis dar yra gaji. Toks termino „visuomeninės organizacijos“ vartojimas gali sukelti painiavą, nes nėra visiškai aišku, įstatymų leidėjas, vartodamas „visuomeninių organizacijų“ terminą, turi omenyje juridinio asmens teisinę forma – asociaciją ar tiesiog NVO. Kaip pastebi R. Šimašius, Lietuviškojoje tarybinėje enciklopedijoje visuomeninė organizacija buvo apibrėžiama kaip nevalstybinis piliečių susivienijimas, veikiantis savivaldos principu ir skatinantis piliečių politinį aktyvumą bei savarankiškumą, tenkinantis savo narių interesus. Dar iš sovietinių laikų terminas „visuomeninė organizacija“ visada turėjo tam tikrą aiškų politinį atspalvį, taigi dažniausiai yra vartojamas, kai kalbama apie valstybės institucijų konsultacijas su visuomene. Pabrėžtina, kad daugybė Lietuvos įstatymų buvo pakeista vietoj žodžių „visuomeninės organizacijos“ įrašant žodį „asociacijos“, tačiau ne visi. Verta pateikti keletą pavyzdžių:  Dar visai naujas 2007 m. liepos 4 d. Sveikatos sistemos įstatymo 67 straipsnio pakeitimo įstatymas14 kuris nustato, kad „Nacionalinę sveikatos tarybą sudaro 17 narių: savivaldybių bendruomenių sveikatos tarybų atstovai, <...> visuomeninių organizacijų, ginančių visuomenės sveikatos interesus, atstovai <...>“;  2007 m. birželio 28 d. Pasipriešinimo 1940–1990 metų okupacijoms dalyvių teisinio statuso

Valstybės žinios, 2007-07-21, Nr. 81-3327.

įstatymo pakeitimo įstatymo15 6 straipsnio 1 dalies 4 punktas numato, kad dėl kario savanorio ir laisvės kovų dalyvio statuso pripažinimo gali kreiptis politinės ir visuomeninės organizacijos (faktiškai pakartota Konstitucijos sąvoka, kai tokia organizacija galėjo būti suprantama iš esmės tik kaip Sąjūdis);  2006 m. redakcijos Alkoholio kontrolės įstatymo16 18 straipsnio 9 dalis nustato: „Savivaldybių tarybos, atsižvelgdamos į prekybos alkoholiniais gėrimais vietą, gyventojų, bendrijų, bendruomenių ar jų atstovų, visuomeninių organizacijų ar kitų institucijų raštu pareikštą nuomonę, policijos komisariatų pasiūlymus, turi teisę riboti laiką, kuriuo leidžiama prekiauti alkoholiniais gėrimais.“ Išanalizavus įstatymus, priimtus po to, kai visos visuomeninės organizacijos, kaip atskira juridinių asmenų teisinė forma, buvo pakeistos į asociacijas, galima daryti išvadą, kad „visuomeninių organizacijų“ terminas, jeigu ir vartojamas, tai dažniausiai daroma klaidingai įvardijant dabartinę asociacijų teisinę formą. Jokių tendencijų, iš kurių būtų galima manyti, kad teisės aktuose terminas „visuomeninės organizacijos“ yra vartojamas kaip termino „nevyriausybinės organizacijos“ sinonimas, nėra. Ne pelno organizacijos ir pelno nesiekiančios organizacijos R. Šimašius deramai atkreipia dėmesį, kad lietuvių kalboje terminai „ne pelno organizacija“ ir „pelno nesiekianti organizacija“ yra panašios sąvokos, kurios suprantamos dvejopai: ir kaip sinonimai, ir kaip tam tikrą skirtumą išreiškiantys terminai. Taigi teisiniu atžvilgiu abu šie terminai Lietuvoje yra suvienodinti. Nors yra įvairių diskusijų dėl šių terminų skirtumų, Lietuvos įstatymų analizė rodo, kad „pelno nesiekiančios organizacijos“ terminas praktiškai nevartojamas įstatymuose17. Vienintelė išimtis – 2003 m. kovo 20 d. Lobistinės veiklos įstatymo pakeitimo įstatymas18, kuriame nurodoma, kad lobistine veikla nelaikoma pelno nesiekiančių organizacijų veikla, kuria siekiama savo narių bendrais interesais daryti įtaką, kad būtų pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiais galios teisės aktai, priimti ar nepriimti nauji teisės aktai (7 str. 4 p.). Dėl šios priežasties toliau trumpai apžvelgiama tik ne pelno organizacijų termino vartojimo praktika Lietuvoje. Teisus R. Šimašius, pabrėžęs, kad Lietuvos teisės aktuose NPO sąvoka dabar vartojama dvejopai. Pirma, draudžiama tokioms organizacijoms skirstyti pelną savo nariams ir naudoti jį kitaip nei siekti organizacijos tikslų (turiningasis aspektas). Antra, tiesiog tam tikra organizacija priskiriama prie ne pelno organizacijų (formalusis – sąvokinis aspektas). Svarbu prisiminti, kad iki 1996 metų Lietuvoje egzistavo specifinis teisės subjektas (juridinio asmens teisinė forma) – ne pelno organizacijos (įmonės). Taigi negalima atmesti galimybės, kad šios sąvokos vartojimas šiandien veikiančioms organizacijoms apibūdinti dažnai yra nulemtas inercijos ir gali klaidinti. Panagrinėkime, kokiame kontekste ir kokiuose teisės aktuose šis terminas vis dar vartojamas. Pavyzdžiui, Augalų veislių apsaugos įstatymo 37 straipsnis numato, kad „Apeliacinė taryba sudaroma 3 metams iš Žemės ūkio ministerijos, ūkininkų, žemdirbių ne pelno organizacijų ir mokslo įstaigų atstovų“. Pabrėžtina, kad nurodytas įstatymas yra turbūt kone vienintelis teisės aktas, kuriame „ne pelno organizacijos“ terminas yra iš esmės pavartotas kaip NVO sinonimas. Visais kitais atvejais „ne pelno organizacijos“ terminas įstatymuose vartojamas tiesiogine šio žodžio lingvistine reikšme. Štai keletas pavyzdžių: 15

Valstybės žinios, 2007-07-21, Nr. 81-3311. Valstybės žinios, 2006-11-25, Nr. 127-4822. 17 Svarbu nepainioti šio termino su mokesčių įstatymuose vartojama „ne pelno vieneto“ sąvoka. Šios sąvokos vartojimas yra susijęs tik su mokesčių reglamentavimu ir ji apima gerokai platesnį subjektų ratą. NVO, kaip pelno nesiekiančio vieneto, teisės ir pareigos plačiau aptartos ketvirtojoje šio tyrimo dalyje „NVO finansinis stabilumas“. 18 Valstybės žinios, 2003-04-11, Nr. 35-1461. 16

– 2003 m. gruodžio 18 d. Įmonių finansinės atskaitomybės įstatymo 2 straipsnio 5 dalis nustato, kad šis įstatymas netaikomas ne pelno juridiniams asmenims (biudžetinėms, viešosioms įstaigoms ir kitoms ne pelno organizacijoms). – 2003 m. kovo 5 d. Autorių teisių ir gretutinių teisių įstatymas skelbia, kad autorių teisių kolektyvinio administravimo asociacija yra ne pelno organizacija (66 str.) – Raudonojo Kryžiaus draugijos įstatyme (nurodoma, kad ši draugija yra ne pelno organizacija); – Standartizacijos įstatyme (nacionalinė standartizacijos institucija yra ne pelno organizacija) ir t. t. Iš teisės aktų analizės galima daryti vienareikšmę išvadą, kad „ne pelno organizacijos“ terminas yra paprastai vartojamas, kai reikia pabrėžti vieną iš pagrindinių organizacijos požymių – ne pelno siekimą, t. y. juo pirmiausia „signalizuojama“ mokesčių inspekcijos pareigūnams, kad iš šių vienetų negalima reikalauti mokėti pelno mokesčio. Taip pat apibendrinant galima teigti, kad šis terminas teisės aktuose yra vartojamas retai. Išvados Apibendrinant visų galimų NVO termino „konkurentų“ vartoseną Lietuvos teisės aktuose galima daryti vienareikšmę išvadą, kad terminas „nevyriausybinės organizacijos“ yra aiškiai įsigalėjęs ir dažniausiai vartojamas terminas, apibūdinantis trečiojo sektoriaus organizacijas. Šio termino išplitimas buvo nulemtas ypač sustiprėjusios Vakarų kultūros, kurios neatsiejama dalimi laikomos ir nevyriausybinės organizacijos, įtakos Lietuvoje. Atsižvelgiant į šias realijas, ekspertų nuomone, būtina ir toliau šį terminą vartoti Lietuvos įstatymų leidyboje, vengti vartoti kitus konkuruojančius terminus ir pamažu sukurti NVO termino tikslaus vartojimo tradicijas teisėkūroje. Šio tikslo galima pasiekti daugiau dėmesio skiriant jo apibrėžimui ir mokslinėms diskusijoms dėl šio termino reikšmės tiek bendrinėje, tiek teisinėje lietuvių kalboje. Tokia mokslinių diskusijų kryptis anksčiau ar vėliau padės prieiti prie aiškių išvadų, kokias konkrečiai organizacijas mes galime laikyti NVO, o kokių – ne.

3. NVO KONCEPCIJA Kas yra NVO? O tiksliau, kaip nubrėžti aiškią ribą tarp tų organizacijų, kurios tikrai priskiriamos prie NVO, ir tų, kurios yra panašios į NVO, tačiau negali būti jomis laikomos, nes neatitinka vieno kurio nors iš esminių jos požymių. Pabrėžtina, kad Vakarų teisės moksle ir praktikoje pateikiamas ne vienas NVO apibrėžimas. Galima aptikti labai įvairių, kartais net prieštaringų apibrėžimų. Pavyzdžiui, NVO apibrėžiama kaip ne pelno grupė arba asociacija, kuri suformuota atskirai nuo institucionalizuotų politinių darinių siekiant tam tikrų socialinių tikslų (tokių kaip aplinkos apsauga) arba tarnauti tam tikroms visuomenės dalims (pvz., nykstančioms tautinėms kultūroms). Apskritai apibrėžimuose daug dėmesio skiriama ne tam, kas yra NVO, o tam – ką jos daro. Todėl su apibrėžimais labai dažnai pateikiamas pavyzdinis jų veiklos sąrašas: nuo mokslinių tyrimų, informacijos sklaidos, mokymų, vietinių bendruomenių organizavimo ir viešųjų paslaugų teikimo iki teisinio atstovavimo, lobistinės veiklos ir pilietinės pozicijos formavimo19. Taip kai kurie apibrėžimai yra labai orientuoti tik į kurią nors vieną NVO veiklą (pvz., NVO – tai pelno nesiekianti organizacija, kuri siekia atstovauti arba atstovauja savo narių interesams per lobistinę veiklą, įtikinėjimą ar tiesioginus veiksmus). Įdomu tai, kad NVO dažnai apibrėžiama pažodžiui, pamirštant pelno neskirstymo kriterijų. Štai Tarptautinė lingvistų asociacija SIL International pateikia tokį apibrėžimą: „nevyriausybinė organizacija yra asociacija, kuri (a) pagrįsta bendrais jos narių, individų arba institucijų interesais, (b) neturi vyriausybinio statuso ar funkcijų, ir (c) nėra nei sukurta vyriausybės, nei jos programa nėra patvirtinta arba įgyvendinama vyriausybės. Netrūksta ir trumpų, gana abstrakčių apibrėžimų, pavyzdžiui, NVO – tai pilietinė (visuomeninė) organizacija, turinti teisinį statusą ir nepriklausoma nuo valdžios20. Kitas pavyzdys: NVO – organizacija, kuri nėra valdžios sistemos dalis, o geriausi pavyzdžiai – privatūs fondai ir plėtros organizacijos (angl. development organizations)21. 3.1 Vientisas NVO apibrėžimas teisės aktuose. Kodėl jis reikalingas? Pabrėžtina, kad Lietuvos teisėkūros istorijoje užfiksuotas vienintelis mėginimas apibrėžti NVO sąvoką įstatymu nebuvo sėkmingas, tačiau tai nereiškia, jog moksliniu arba administraciniu lygmeniu neturi būti aiškiai apibrėžta NVO sąvoka kaip pagalbinė priemonė Lietuvos teisėkūros institucijoms, teismams ir visiems Lietuvos gyventojams. Egzistuoja kelios priežastys, dėl kurių reikalingas aiškus NVO apibrėžimas. Pirma, įstatymuose ir kituose teisės aktuose pastaruoju metu vartojamas NVO terminas nėra aiškiai atribotas nuo kitų terminų. Praktikoje tai gali sukelti, o kartais ir sukelia rimtų problemų. Tarkime, paskelbiamas konkursas, kuriame paraiškas gali pateikti tik NVO, nes taip nustato teisės aktas, pavyzdžiui, užsienio reikalų ministro įsakymas dėl paramos tik toms NVO, kurios vykdo euroatlantinės integracijos krypties šviečiamuosius projektus. Iš karto kyla ne vienas klausimas: ar gali paraišką pateikti universitetas, vidurinė mokykla? Ar gali paraišką pateikti jaunųjų politologų klubas „ES IR NATO – TAIP!“, kuris nėra juridinis asmuo (neregistruotas neformalus judėjimas)? Ar gali paraišką pateikti pačios URM įsteigta viešoji įstaiga „Integraciniai projektai“? Į visus šiuos klausimus turi būti pateikiami pagrįsti ir kvalifikuoti atsakymai, tačiau paprastai tokiais atvejais viskas paliekama valdžios institucijų valiai, t. y. jeigu valstybės tarnautojas manys, kad tam tikra įstaiga ar organizacija (pvz., universitetas, kuriame tarnautojas mokėsi) yra NVO, tai paraiška bus priimta ir vertinama, tačiau jei tarnautojas manys priešingai (nes, tarkime, jis tokio universiteto nėra girdėjęs), paraiška bus iš karto atmesta. Antra, Lietuvoje vis dar gajus teisinių santykių formalizmas, todėl NVO apibrėžimo nebuvimas gali būti 19

<www.edu.gov.nf.ca/curriculum/teched/resources/glos-biodiversity.html> <www.sipaz.org/glosario/gloseng.htm> 21 <www.sustainableag.net/glossary_j-q.htm> 20

suprantamas kaip NVO nebuvimas apskritai. Štai konkretus pavyzdys: Seimas ragina pavaldžias įstaigas konsultuotis su NVO. Tuo tarpu pavaldžios įstaigos tarnautojas gali savo neveiklumą (t. y. nesikonsultavimą su NVO) pateisinti tuo, kad jis neturi su kuo konsultuotis, nes įstatymas neapibrėžia, kas yra NVO, arba jis gali teigti, jog konsultuojasi su NVO, ir nurodyti universitetą kaip pavyzdį. Trečia, patys Seimo nariai, kaip akivaizdžiai parodė ankstesniame skyriuje pateikta teisės aktų analizė, svarstydami įstatymo projektus, kuriuose nurodomas NVO terminas, gali jį suprasti visiškai priešingai negu kai kurie jų kolegos, todėl efektyvi jų diskusija yra sunkiai įsivaizduojama. Tas pats pasakytina apie bet kurią kitą visuomenės narių diskusiją, tarkime, apie NVO reikšmę valstybės gyvenime. Ši diskusija gali būti neefektyvi ir net klaidinama, nes bendro supratimo, kas yra ir ypač kas nėra NVO, akivaizdžiai trūksta. Siekiant išspręsti šią problemą, galimi du nuosaikūs variantai. Pirmasis – įtvirtinti moksliškai pagrįstą NVO apibrėžimą teisės mokslo darbuose (moksliniuose straipsniuose, vadovėliuose ir pan.). Antrasis – papildomai įtvirtinti moksliškai pagrįstą NVO apibrėžimą mažesnės galios teisės aktuose (administracinis pripažinimas). Pavyzdžiui, pateikti NVO apibrėžimą Seimo rezoliucijoje ar Vyriausybės programiniame teisės akte. Teisūs yra tie NVO apibrėžimo įtvirtinimo įstatyme priešininkai, kurie pabrėžia, kad NVO samprata nuolat kinta, kaip ir pačios NVO – nuolat atsiranda naujų idėjų, naujų darinių, todėl NVO apibrėžimo įtvirtinimas įstatyme gali iš dalies riboti NVO plėtrą. Atsižvelgiant į tai, reikia pripažinti, kad NVO samprata šiuo metu iš esmės yra politinis sprendimas, todėl sampratos nurodymas strateginio pobūdžio dokumentuose yra geriausias neapibrėžtumo išvengimo būdas, nes jis nėra labai ribojantis ir palieka erdvės diskusijoms. Atsižvelgiant į tai, kad Lietuvoje vis dar yra išlikęs didelis teisinis formalizmas, kuris kartais reiškia, kad „jei tavęs nėra įstatyme, tai tavęs nėra apskritai“, NVO sampratos nurodymas strateginio pobūdžio dokumentuose būtų pakankamas NVO egzistavimo teisės sistemoje įrodymas teisinio formalizmo šalininkams. Kita vertus, tai neapribotų tolesnių diskusijų dėl NVO sampratos. Pavyzdžiui, NVO sampratos nurodymas Seimo rezoliucijoje (ar kitame mažesnės galios teisės akte), nebūtų vertinamas kaip galutinis taškas sudėtingose diskusijose dėl NVO sampratos. Tokio dokumento priėmimas tiesiog reikštų, kad kilus neaiškumų visi turėtų į ką orientuotis. Apibendrinant pabrėžtina, kad net nevisiškai išbaigto apibrėžimo nurodymas mažesnės galios teisės aktuose yra mažesnė blogybė nei apskritai jokio apibrėžimo neturėjimas. 3.2 NVO apibrėžimas doktrinoje 3.2.1 NVO apibrėžimas siaurąja ir plačiąja prasme NVO apibrėžimas siaurąja prasme. Terminas „nevyriausybinė organizacija”, kaip jau minėta, gali būti suprantamas pažodžiui kaip bet kuri organizacija, kuriai valdžios institucijos neturi įtakos. Tačiau akivaizdu, kad toks platus supratimas yra akivaizdžiai klaidingas. Pripažindami tokią plačią NVO prasmę, turėtume sutikti, kad bet kuri privati pelno siekianti įmonė taip pat yra nevyriausybinė organizacija, tačiau tikrai žinome, jog taip nėra. Vadinasi, plačiąja prasme NVO yra ne tik organizacija, kuriai įtakos neturi valdžios institucijos, bet ir tokia organizacija, kuri nesiekia pelno. Šitaip mes patenkame į vadinamąjį „trečiąjį sektorių”, kuriame nėra valdžios institucijų ir pelno siekiančių įmonių. Pabrėžtina, kad visos trečiojo sektoriaus organizacijos plačiąja prasme yra NVO. Būtent šia, plačiąja NVO prasme dažnai ir yra vadovaujamasi kalbant apie NVO apskritai kaip apie visas pelno nesiekiančias organizacijas, kurių tiesiogiai nekontroliuoja valdžios institucijos (todėl čia patenka gana platus ratas organizacijų – visos nevalstybinės viešosios įstaigos, fizinių ir juridinių asmenų asociacijos, fondai, religinės bendruomenės, profesinės

sąjungos, atskirų profesijų asociacijos, studentų atstovybės, tam tikro sektoriaus verslo įmonių asociacijos, Pramonės, prekybos ir amatų rūmai, Žemės ūkio rūmai ir net politinės partijos). Vaidotas Ilgius teisus apibendrindamas, kad nevyriausybinių organizacijų terminas plačiausia prasme gali apimti net bažnytines (konfesines) organizacijas, profesines sąjungas, savišalpos kasas, kooperatyvus, nepriklausomas visuomenės informavimo priemones ir nepriklausomas švietimo įstaigas, taip pat neformalius judėjimus22. Vadinasi, plačiąja prasme NVO – tai bet kuri pelno nesiekianti organizacija, kurios tiesiogiai nekontroliuoja valdžios institucijos. NVO apibrėžimas siaurąją prasme. Mokslo doktrinoje ir daugumą NVO sudarančių organizacijų atstovų praktikoje yra nusistovėjusi NVO samprata, kuri gali būti vadinama NVO apibrėžimu siauruoju aspektu. Kaip nurodo R. Šimašius, termino „nevyriausybinė organizacija“ prasmėje pirmiausia yra nuoroda į principinį atsiribojimą ne tik nuo valstybės institucijų, bet ir nuo įmonių, politinių partijų, profesinių sąjungų ir religinių bendruomenių23. Kitaip tariant, čia kalbama apie tokias NVO, kurios yra „grynosios“ nevyriausybinės organizacijos. NVO „grynumas“ nebūtinai priklauso nuo NVO teisinės formos. Tai reiškia, kad nebūtinai visos viešosios įstaigos, asociacijos ir fondai yra NVO. Mokslo doktrinoje ir NVO praktikoje nusistovėjo tam tikri organizacijos požymiai, pagal kuriuos būtų galima vieną ar kitą organizaciją priskirti arba nepriskirti prie NVO. Siekdami plėtoti NVO apibrėžimą siaurąja prasme, kuris būtent ir padeda atskirti „tikrąsias“ NVO, toliau aptarsime pagrindinius NVO požymius, taip pat bus pateiktas įvertinimas, kurie iš galimų požymių yra esminiai, o kurie – ne. 3.2.2 NVO požymiai Kaip jau minėta šios dalies pradžioje, vienas iš autoritetingiausių šios srities mokslininkų Lesteris M. Solomonas nurodo, kad NVO kriterijai yra šie: 1) institucionalizavimas (įsisteigimas vienokia ar kitokia teisine forma); 2) privatumas, t. y. institucinė nepriklausomybė nuo vyriausybės (valdžios), net jei ir gaunama jos parama; 3) pelno neskirstymas (t. y. galimybės skirstyti pelną nariams ar dalininkams nebuvimas); 4) savivalda, t. y. NVO yra kontroliuojamos remiantis vidaus procedūromis, o ne valdomos iš išorės; 5) savanoriškumas, t. y. neprivaloma narystė NVO. Verta paminėti ir Chartijos dėl nevyriausybinių organizacijų statuso Europoje projekto24 pirmame straipsnyje nurodytus šiuos nevyriausybinių organizacijų kriterijus: 1) savanoriškumas; 2) savivalda; 3) pelno neskirstymas ir jo naudojimas tik savo tikslams. 22

Ilgius V. Kuo mes vardu. Trečiasis sektorius (Nevyriausybinių organizacijų informacijos ir paramos centro biuletenis). Nr. 2(3), 1996. 23 Šimašius R. Ne pelno organizacijos. Vilnius: Eugrimas, 2007. P.8 24 Chartijos dėl nevyriausybinių organizacijų statuso Europoje projektas. – Parengta ir patvirtinta atvirame susitikime, įvykusiame Strasbūre, 2001 m. lapkričio 19–21 d. Jame pateiktas toks NVO apibrėžimas anglų kalba: „An NGO is essentially a voluntary self-governing body that does not distribute profits from its activities to its members but ploughs them back into the pursuit of its objectives.“) <http://www.pic.si/nvo/Preliminary_draft_charter_on_the_legal_status_%20of_nongovernmental_organisations_in_Europe.doc>

Kalbant apie Lietuvos doktriną, vienintelis „lietuviškas“ NVO apibrėžimas buvo pateiktas įstatymo projekte, kuris, kaip jau minėta, nebuvo priimtas. Štai šis apibrėžimas: „Nevyriausybinės organizacijos – viešieji nepelno juridiniai asmenys, turintys visus šiuos požymius: 1) yra nepriklausomi nuo valstybės ar savivaldybių institucijų – valstybės ar savivaldybių institucijos nevyriausybinės organizacijos valdyme negali turėti daugiau kaip pusę balsų; 2) gauto pelno jokia forma (tame tarpe reorganizavimo ar likvidavimo metu) neskirsto savo dalyviams, o naudoja tik savo įstatuose numatytiems tikslams siekti; 3) valdymas grindžiamas savivalda; 4) remiasi savanoriška veikla arba savanoriškai tiekiamais juridinių ir fizinių asmenų įnašais; 5) tarnauja visuomenės labui ar jos narių grupių interesams; 6) nesiekia tiesiogiai dalyvauti renkamuose politinės valdžios organuose ir neatlieka religinių apeigų.“ Pirmiausia pastebėtinas didelis šių kelių NVO apibrėžimų pateiktų kriterijų sutapimas. Toliau šiuos NVO požymius panagrinėsime plačiau būtent Lietuvos kontekste. Institucionalizavimas Kaip nurodyta įstatymo projekte, pirmiausia NVO yra viešieji ne pelno juridiniai asmenys. Pabrėžtina, kad juridiniai asmenys realiai gali vykdyti savo veiklą tik po to, kai yra įsteigiami ir įregistruojami Juridinių asmenų registre. Todėl įsisteigimas vienokia ar kitokia forma gali būti suprantamas tik kaip juridinio asmens (kaip civilinių teisių subjekto pagal Civilinį kodeksą) įsteigimas. Ar būtinas šis NVO požymis? Ar tai nėra tik formalus kriterijus? Tarkime, jaunųjų politologų klubas, kuris nėra juridinis asmuo, gali puikiausiai atitikti visus kitus NVO požymius, tačiau ar vien tai, kad jis nėra įsteigtas kaip juridinis asmuo, jau reiškia, jog šis klubas nėra NVO? Norint atsakyti į šį klausimą, reikėtų pasigilinti į tai, kaip turėtų būti kvalifikuojamas toks klubas pagal civilinę teisę. Manytina, kad vienintelė artima tokio klubo bendro veikimo forma gali būti pripažįstama kaip jungtinės veiklos sutartis. Tai reiškia, kad joks atskiras teisės subjektas nėra sukuriamas, o šiuo atveju fiziniai asmenys tik susitaria, kaip jie sieks bendrų tikslų, o tai iš esmės atitinka jungtinės veiklos sutarties požymius. Problema, susijusi su neįsteigtomis NVO, – tai nuolatinio statuso nebuvimas. Tai reiškia, kad vieną dieną toks klubas gali būti, o jau kitą dieną jo gali nebelikti. Atsižvelgiant į tai galima daryti išvadą, kad teisinių santykių užmezgimas su neformalia grupe gali sukelti dvejopų problemų: – pirma, atsakomybės už neįsteigtos NVO veiksmus problema (tektų kvalifikuoti pagal analogiją su jungtinės veiklos sutarties šalių atsakomybe), – antra, stabilumo civiliniuose santykiuose nebuvimas (niekas nebūtų tikras, kad vieną dieną sudarius sutartį su neįsteigta NVO, ji kita dieną jau bus nebeveikianti). Šios problemos ir lemia tai, kad NVO vis dėlto turėtų būti įsteigta. Lietuvoje iš esmės jau yra susiklosčiusi praktika nepripažinti neformalių grupių ar judėjimų kaip „grynųjų“ NVO. Vadinasi, Lietuvoje institucionalizavimas yra privalomas NVO požymis. Privatumas (nepriklausomybė nuo valdžios) Šis požymis yra dviprasmis. Viena vertus, jis reiškia, kad NVO turi būti instituciškai nepriklausoma nuo vyriausybės (valdžios), net jei ir gaunama jos parama. Kita vertus, privatumas taip pat reiškia, kad NVO yra pirmiausia įsteigta privačių asmenų iniciatyva. Vadinasi, galima abejoti, ar NVO yra viešasis juridinis asmuo, kaip nurodoma čia minėtame „lietuviškame“ apibrėžime. Čia, žinoma, reikia atsižvelgti į angliškų žodžių „private“ ir „public“ sudėtingą vertimą į lietuvių kalbą. Pavyzdžiui, „public“ gali būti verčiama ir „valstybinis“, ir „viešas“. Tačiau lietuvių kalboje tai nėra tapati sąvoka. „Valstybinis“ paprastai leidžia spręsti, kas įsteigė organizaciją (valstybės ar savivaldybės institucijos), o žodis „viešas“ pateikia nuorodą,

kodėl organizacija buvo įsteigta (viešiesiems ar privatiems interesams tenkinti). Lietuvos įstatymuose šis skirstymas tuo tarpu yra visiškai supainiotas, pradedant jau CK 2.34 straipsnio 2 dalies nuostata, kuri teigia: „Viešieji juridiniai asmenys yra valstybės ar savivaldybės, jų institucijų arba kitų asmenų, nesiekiančių naudos sau, įsteigti juridiniai asmenys, kurių tikslas – tenkinti viešuosius interesus (valstybės ir savivaldybės įmonės, valstybės ir savivaldybės įstaigos, viešosios įstaigos, religinės bendruomenės ir t. t.).“ Kitaip sakant, šiame straipsnyje yra akivaizdžiai į vieną sujungtos abi angliško žodžio „public“ reikšmės – tiek viešas, tiek valstybinis. Deja, tačiau kuriant įstatymų projektus CK tekstui buvo suteikta pernelyg siaura interpretacija ir visos organizacijos, kurias įsteigė asmenys, nesiekiantys sau naudos (vadinasi, ne akcininkai, pajininkai ir pan.), buvo formaliai priskirtos prie viešųjų juridinių asmenų25. Taigi galima teigti, kad šiuo metu Lietuvoje, priešingai nei įprasta mokslo doktrinoje ir kitų šalių praktikoje, privatumas nėra NVO požymis. Pelno neskirstymas Šis NVO požymis yra pats aiškiausias ir kelia mažiausiai identifikavimo problemų. Jeigu organizacijos teisinė forma draudžia skirstyti šios organizacijos dalyviams pelną, vadinasi, tai yra pirmas požymis, kad organizacija gali būti NVO, jeigu ji atitinka kitus NVO kriterijus. Kaip ne kartą yra užsiminta, jeigu NVO turi pelno ir net siekė jo turėti, tai nereiškia, kad ji netenka NVO statuso. Svarbiausia dar reikia nustatyti, tas pelnas buvo kažkokiu būdu paskirstytas NVO dalyviams ar ne. Jei toks faktas nenustatomas, o atvirkščiai, matyti, kad pelnas yra panaudotas NVO įstatuose nurodytiems tikslams, vadinasi, organizacija ir toliau turi būti laikoma NVO. Kalbant apie šį požymį būtina atkreipti dėmesį, kad paprastai jo pakanka norint atriboti NVO nuo verslo subjektų, t. y. papildomas požymis apibrėžime, pavyzdžiui, „nuo verslo nepriklausomos“, jau būtų perteklinis. Savivalda Pasak L. M. Solomonas, tai reiškia, kad NVO yra kontroliuojamos remiantis vidaus procedūromis, o ne valdomos iš išorės. „Lietuviškame“ įstatymo projekte nurodoma, kad valdymas grindžiamas savivalda. Neabejotina, kad tokia „vidaus savivalda“ neįmanoma valdžios įstaigose, religinėse bendruomenėse, profesinėse sąjungose ir politinėse partijose. Kitaip tariant, vidaus procedūros šiose organizacijose yra nulemtos iš esmės ne pačių organizacijos narių ar dalyvių valios, bet įstatymų ir kitokių teisės normų (kanonų) procedūrų. Kitas svarbus savivaldos aspektas – ar gali organizacija pati iš esmės kontroliuoti savo siekiamus tikslus, pavyzdžiui, ar organizacija gali pakeisti pagrindinį savo tikslą (pvz., ar organizacija gali nebesiekti valdžios, o siekti kitų tikslų ir tai numatyti savo įstatuose, ar organizacija gali nebeginti darbuotojų interesų, o siekti kitų tikslų ir tai numatyti savo įstatuose). Apibendrinant galima teigti, kad savivalda taip pat yra vienas iš esminių NVO požymių. Savanoriškumas Šis požymis reiškia, kad niekas neprivalo būti tiesiogiai ar netiesiogiai verčiamas tapti NVO nariu. Svarbu pabrėžti, kad organizacijos nariu gali versti tapti ne tik įstatymų nuostatos (pvz., Advokatūros įstatymas), bet ir ekonominės priežastys (pvz., profesinių sąjungų ar studentų atstovybių atvejis) ar tradicijos (kartais tėvų valia), kai kalbama apie religines bendruomenes. Įdomu tai, kad šiuo aspektu politinės partijos yra savanoriškos organizacijos, tačiau jos nėra NVO dėl to, jog turi tiesioginių politinių tikslų ir yra gana detaliai reglamentuojamos įstatymo (vadinamosios „vidaus savivaldos“ požymio trūkumas). Taip pat svarbu pabrėžti, kad „lietuviškame“ įstatymo projekte savanoriškumo principas yra suprantamas ne narystės privalomumo ar neprivalomumo aspektu, o kaip savanoriška veikla ar savanoriški įnašai. Manytina, kad toks susiaurinimas iki savanorystės (savanorių darbo) požymio ir savanoriškų įnašų 25

Asociacijų įstatymo 2 str. 1 d; Labdaros ir paramos fondų įstatymo 2 str. 1 d

yra nepagrįstas, nes yra gana daug NVO, kurios nesiremia nei savanorių darbu (pvz., fondai), nei savanoriškais įnašais (pvz., organizacijos, kuriose nėra nario mokesčio). Konkretus atsiribojimas nuo religijos ir politikos Šis požymis įvardytas „lietuviškame“ įstatymo projekte, kuriame nurodoma, kad NVO nesiekia tiesiogiai dalyvauti renkamuose politinės valdžios organuose ir neatlieka religinių apeigų. Kitaip tariant, NVO nėra politinės partijos ir religinės bendruomenės. Tačiau iš to paties „lietuviško“ įstatymo projekto nėra aišku, ar profesinės sąjungos yra NVO. Manytina, kad toks tiesioginis negatyvus įvardijimas, kokios trečiojo sektoriaus organizacijos tikrai nėra NVO, nėra NVO požymis. Be to, kaip jau išsiaiškinome, tiek politinės partijos, tiek religinės organizacijos ir profesinės sąjungos turi problemų dėl savivaldos ir (arba) savanoriškumo principų. Vadinasi, atsiribojimas nuo religijos ir politikos nėra esminis NVO požymis. Tai svarbu dar ir todėl, kad kai kurios NVO yra religinės (pvz., skautai ar ateitininkai) ar politinės (pvz., jaunieji socialdemokratai ar jaunieji liberalai) pakraipos, tačiau būtų klaidinga jų nepriskirti prie NVO. 3.2.3 Siūlymai: NVO apibrėžimas ir testas Siūlomas NVO apibrėžimas siaurąja prasme. Išnagrinėję NVO požymius, galime padaryti išvadą, kad:

NVO – tai nepriklausomi nuo valstybės ar savivaldybės institucijų ir pelno savo dalyviams neskirstantys privatūs juridiniai asmenys, kurie savo tikslų siekia pagal iš esmės nustatytą vidaus tvarką ir kurių nariais arba dalyviais tampama ne dėl įstatymų reikalavimų ar kitų esminių objektyvių aplinkybių. NVO testas. Siekiant atsakyti į klausimą, ar konkretus juridinis asmuo yra NVO, galima panaudoti šį testą: 1) ar organizacijos steigėjai, nariai arba dalyviai yra valstybės ar savivaldybės institucijos arba valstybės ar savivaldybės įmonės, arba kiti juridiniai asmenys, kurie yra kontroliuojami minėtų institucijų ar įmonių? Jeigu atsakymas TAIP – žr. 2 klausimą Jeigu atsakymas NE – žr. 3 klausimą 2) ar valstybės ar savivaldybės institucijos, jų kontroliuojami kiti asmenys turi bent 50 proc. balsų organizacijos valdyme? Jeigu atsakymas TAIP – išvada: organizacija nėra NVO. Jeigu atsakymas NE – žr. 3 klausimą. 3) ar gali juridinis asmuo skirstyti pelną? Jeigu atsakymas TAIP – išvada: organizacija nėra NVO. Jeigu atsakymas NE – žr. 4 klausimą. 4) ar įstatymai palieka juridiniam asmeniui galimybę pakeisti savo įstatus taip, kad būtų siekiama iš esmės kitų tikslų, nei buvo numatyta įsteigiant organizaciją? Jeigu atsakymas TAIP – žr. 5 klausimą. Jeigu atsakymas NE – išvada: organizacija nėra NVO. 5) ar juridinio asmens dalyviais arba nariais tampama dėl to, kad tai numatyta įstatymuose, arba dėl to, kad tai lemia objektyvios politinės, ekonominės ar panašios priežastys? Jeigu atsakymas TAIP – išvada: organizacija nėra NVO. Jeigu atsakymas NE – išvada ORGANIZACIJA YRA NVO.

4. NVO KORELIACIJA SU JURIDINIŲ ASMENŲ TEISINĖMIS FORMOMIS Konkreti organizacija yra NVO ar ne, priklauso ne vien nuo teisinės formos (apie tai jau buvo kalbėta). Ir vis dėlto Lietuvoje yra įprasta (tai matyti iš susiformavusios praktikos), kad paprastai prie NVO priskiriamos šios juridinių asmenų teisinės formos: 1) asociacija (Asociacijų įstatymas); 2) viešoji įstaiga (Viešųjų įstaigų įstatymas); 3) labdaros ir paramos fondas (arba tiesiog – fondas) (Labdaros ir paramos fondų įstatymas). Kita vertus, be jau išvardytų pagrindinių NVO teisinių formų, egzistuoja kitos, NVO laikytinos formos, tačiau jų priskyrimas prie NVO yra abejotinas. Siekiant aiškiai identifikuoti tokias formas, toliau šiame skyriuje jos ir aptariamos bei testuojamos pagal pateiktą NVO testą. Remiantis tuo bus pateiktos išvados, kokios teisinės formos gali būti laikomos NVO, o kokios – tikrai ne. Viešosios įstaigos kaip NVO. Į klausimą, ar visos viešosios įstaigos yra NVO, gali būti atsakyta tik neigiamai. Lietuvos viešųjų įstaigų veikla praktikoje išsirutuliojo iš esmės į keturias viešųjų įstaigų rūšis: – biudžetinių įstaigų įsteigtos viešosios įstaigos, kurios atlieka pačias įvairiausias funkcijas, susijusias su valstybės ar savivaldybės funkcijomis (darželiai, mokyklos, socialinės rūpybos įstaigos, ligoninės, bibliotekos ir t. t.); – verslo tikslais įsteigtos viešosios įstaigos (būdas pradėti verslą asmenims, kurie neturi pakankamai lėšų įsteigti ir išlaikyti verslą jo pradžioje); – realios veiklos nevykdančios ar fiktyvios organizacijos – siekiant pasinaudoti tam tikromis lengvatomis (tokiomis kaip, pvz., 2 proc. gyventojų pajamų mokesčio lengvata); – organizacijos, savo tikslais, sandaros ir veiklos principais atitinkančios nevyriausybinių organizacijų sąvoką; šalia išvardytų organizacijų įvairovės dalis viešųjų įstaigų vis dėlto atitinka NVO požymius ir yra laikytinos nevyriausybinėmis organizacijomis. Kaip matome, tik tam tikrus griežtus NVO požymius atitinkančios viešosios įstaigos gali būti laikomos NVO. Detaliau viešųjų įstaigų klausimas ir jų priskyrimas ar nepriskyrimas prie NVO bus aptartas antrojoje šio tyrimo dalyje „Valstybinio ir NVO sektoriaus atribojimas Lietuvoje – viešosios įstaigos“. Asociacijos kaip NVO Klausimas, ar visos asociacijos yra NVO, taip pat nėra visiškai aiškus. Nėra abejonių, kad asociacijos teisinė forma nėra patraukli verslo pradžiai, todėl galimybe iškreipti asociacijos, kaip naryste pagrįstos ne pelno organizacijos, prigimtį yra retai naudojamasi. Kita vertus asociacijos gali turėti problemų dėl vieno iš esminių NVO požymių – savanoriškumo principo. Pavyzdžiui, Lietuvos notarų rūmai, Lietuvos advokatūra, Lietuvos stomatologų sąjunga ir panašiai veikia pagal Asociacijų įstatymą, tačiau faktiškai šios organizacijos yra profesinių sąjungų pakraipos organizacijos. Tokiomis pat „profesinėmis sąjungomis“ arba jų porūšiais reikėtų laikyti ir studentų atstovybes bei studentų profesines organizacijas. Konkreti problema, susijusi su šiomis organizacijomis, yra ta, kad jose nėra visiškai nepriklausomai įgyvendinamas savanoriškumo principas. Kita vertus, asociacija, kuri steigiama privačių asmenų iniciatyva (o ne todėl, kad tai numatyta įstatymuose ar kad taip bus paprasčiau ginti savo teises derantis su darbdaviu arba paprasčiau suderinti savo profesinius interesus ir pan.), visais atvejais laikytina „grynąja“ NVO.

Bendrijos kaip NVO Tai bendrijos, kurios vienokiu ar kitokiu būdu yra susijusios su žmonių gyvenamuoju plotu. Labiausiai paplitusios yra daugiabučių namų savininkų bendrijos (DNSB). Tačiau yra nemažai ir individualių namų savininkų bendrijų. Visos šios bendrijos veikia pagal Daugiabučių namų savininkų bendrijų įstatymą (šis įstatymas mutatis mutandis taikomas ir individualių namų savininkų bendrijoms). Esminis klausimas, ar DNSB yra priskirtinos prie NVO? Įstatymas nustato: „Daugiabučio namo savininkų bendrija (toliau – bendrija) yra ne pelno organizacija, įgyvendinanti šio namo patalpų savininkų bendrąsias teises, pareigas ir interesus, susijusius su namo bendrojo naudojimo objektų ir įstatymų nustatyta tvarka namui priskirto žemės sklypo valdymu, naudojimu, priežiūra ir tvarkymu.“ Remiantis pasiūlytu NVO testu reikėtų atsakyti neigiamai. Pirmiausia DNSB nariai neturi teisės pakeisti savo įstatus taip, kad, pavyzdžiui, siektų kitų nei DNSB įstatyme numatytų tikslų. Antra, DNSB nariais iš esmės tampama dėl objektyvių priežasčių – gyvenamosios vietos sąsajos su kitų asmenų gyvenamąja vieta. Tai reiškia, kad DNSB nariu gali būti tik tam tikro namo ar tam tikroje gatvėje arba tam tikroje kaimynystėje esantys gyvenamųjų namų ar jų butų savininkai. Taigi nors DNSB nariais formaliai tampama savanoriškai, tačiau objektyvios sąlygos, įstatymų nuostatos (lengvatos) ir ekonominės priežastys (paprasčiau eksploatuoti namą susivienijus į bendriją negu tai daryti atskirai) verčia asmenis tapti DNSB nariais. Skirtumas nuo NVO siaurąja prasme yra toks, kad iš esmės skiriasi priklausomybės nuo įstatymo lygis. Pavyzdžiui, Asociacijų įstatymas suteikia asmenų susivienijimams teisinį pagrindą ir formą. DNSB įstatymas apskritai sukūrė tokius darinius kaip DNSB ir, jei šio įstatymo nebūtų, tai nebūtų ir pačių bendrijų, o tai nepasakytina asociacijų atveju. Be to, DNSB nariu gali tapti ne bet kas, o tik buto ar namo savininkas. Visos šios priežastys lemia tai, kad DNSB neatitinka „grynosios“ NVO kriterijų. Kita vertus, neabejotina, kad DNSB priklauso trečiajam sektoriui ir plačiąja prasme yra NVO. Tą patį galima pasakyti ir apie sodininkų bendrijas. Pastarosios bendrijos taip pat nelaikytinos NVO siaurąją prasme. Sodininkų bendrijų įstatymas nustato, kad „sodininkų bendrija (toliau – bendrija) yra atitinkamo administracinio vieneto bendruomenės dalis, visapusiškai plėtojanti mėgėjišką sodininkystę, puoselėjanti ir tausojanti gamtą ir kraštovaizdį. Bendrija yra ribotos civilinės atsakomybės pelno nesiekiantis viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – įgyvendinti sodininkų bendrąsias teises ir pareigas, susijusias su mėgėjiško sodo teritorijos ir joje esančių bendrojo naudojimo objektų valdymu, priežiūra ir naudojimu.“ Taigi, kaip matome, sodininkų bendrijų (SB) tikslas yra labai griežtai apibrėžtas, todėl vienas iš NVO nepriklausomumo kriterijų yra nepatenkintas. Kitas kriterijus – tapimas organizacijos nariu ne dėl objektyvių ekonominių ar panašių priežasčių taip pat nėra tenkinamas, nes SB nariais taip pat tampama siekiant lengviau eksploatuoti bendro naudojimo SB turtą. Religinė bendruomenė ar bendrija kaip NVO Religinės bendruomenės ar bendrijos yra dviejų rūšių: tradicinės ir paprastos (netradicinės). Jeigu religinė bendruomenė ar bendrija yra tradicinė, tai atskirai nurodoma jos teisinės formos pavadinime. Jeigu religinė bendruomenė ar bendrija įstatyme neįvardijama kaip tradicinė, ji vadinama tiesiog religine bendruomene ar bendrija. Atitinkamas įstatymas nustato: „Religinė bendruomenė yra asmenų grupė, siekianti įgyvendinti tos pačios religijos tikslus. Ji gali būti atitinkamos religinės bendrijos vietinis padalinys.“ Tuo tarpu „Religinės bendrijos“ yra bažnyčių ir tolygių religinių organizacijų – bendruomenių, siekiančių įgyvendinti tos pačios religijos tikslus, susivienijimai. Religinių organizacijų – bažnyčių, jų susivienijimų ir kitų konfesijų tikslas yra labai konkretus – išpažinti tam tikrą tikėjimą. Dėl tradicijų ir kitų istorinių priežasčių šios organizacijos negali būti laikomos NVO siaurąja prasme, nes neatitinka NVO testo. Pirma, šių religinių organizacijų savivalda nėra įgyvendinama pačių jos narių (pvz., kanonų teisė visiškai reglamentuoja šių organizacijų veiklą ir paprasti organizacijos

nariai neturi jokios įtakos šioms specifinėms taisyklėms). Antra, nariais tampama dažniausiai vaikystėje paprastai dėl tėvų auklėjimo. Šios priežastys rodo, kad grynai religinių organizacijų atitiktis savanoriškumo požymiui yra abejotina. Todėl, nors religinės organizacijos yra trečiojo sektoriaus dalis, jos nėra tikrosios NVO. Profesinės sąjungos ar susivienijimai dėl tų pačių priežasčių kaip ir religinės organizacijos ir bendrijos nėra laikytinos „grynosiomis“ NVO. Šių organizacijų tikslai yra labai konkrečiai apibrėžti įstatyme, be to, narystė šiose organizacijose duoda konkrečių lengvatų jų nariams, todėl narystės savanoriškumas nėra tikras, o nulemtas objektyvių priežasčių (darbo konkrečioje įmonėje ar pramonės šakoje, paslaugų sektoriuje). Į verslą orientuotos specifinės NVO 1) Prekybos, pramonės ir amatų rūmai – specifinė verslo interesams atstovaujanti NVO, kuri yra numatyta specialaus įstatymo. Ji nelaikytina „grynąja“ NVO, nes jos nariai į šią organizaciją jungiasi pirmiausia dėl ekonominių priežasčių. Lietuvoje yra nacionaliniai Lietuvos prekybos, pramonės ir amatų rūmai ir keturi regioniniai (Kauno, Klaipėdos, Panevėžio ir Šiaulių). 2) Nuolatinė komercinio arbitražo institucija – tai verslo ginčams spręsti įsteigta trečiųjų teismo institucija, kuri nesiekia pelno. Ji nelaikytina „grynąja“ NVO, nes jos nariai į šią organizaciją jungiasi pirmiausia dėl ekonominių priežasčių. Lietuvoje šiuo metu pagal šią specifinę teisinę formą veikia tik vienas Vilniaus komercinio arbitražo teismas. Į valstybės valdymą ar gynybą orientuotos NVO Tai pirmiausia politinės partijos, politinės partijos organizacijos. Jų tikslus labai aiškiai apibrėžia įstatymai, tačiau nariais tampama visiškai savanoriškai. Vis dėlto šių organizacijų tikslų apibrėžtumas, orientuotas į valstybės valdymą, neleidžia šių politinių organizacijų pripažinti „grynosiomis“ NVO. Panašiai reikėtų vertinti ir Šaulių sąjungą – sukarintą savanoriškosios krašto apsaugos organizaciją. Įstatymai per daug riboja šios organizacijos tikslus ir veiklos formas, kad šią organizaciją būtų galima pripažinti „grynąja“ NVO. Į šeimos stiprinimą orientuotos NVO Tai šeimynos. Vaiko globa (rūpyba) šeimynoje – tai globos (rūpybos) forma, kai šeimyna šeimos aplinkoje globoja šešis ir daugiau be tėvų globos likusių vaikų. Bendras vaikų skaičius šeimynoje su savais vaikais – ne daugiau kaip dvylika. Tai yra labai specifinė juridinio asmens teisinė forma, kuri iš esmės gali būti priskiriama trečiajam sektoriui, tačiau šeimynos sudėtis (paprastai keli vaikai ir du suaugę asmenys) yra tokia, kuri savaime paneigia savivaldos galimybę šioje organizacijoje, todėl šeimynos negali būti laikomos „tikrosiomis“ NVO. Juridiniai asmenys, kurie nėra ir negali būti NVO Prie šios juridinių asmenų rūšies priskiriamos visų rūšių įmonės ir valstybės ar savivaldybės institucijos. Įmonės Advokatų profesinė bendrija, komanditinė ūkinė bendrija (KŪB), tikroji ūkinė bendrija (TŪB), akcinė bendrovė (AB), Europos bendrovė, Europos ekonominių interesų grupė (EEIG), individuali įmonė, uždaroji akcinė bendrovė (UAB), žemės ūkio bendrovė (ŽŪB). 24

Kartais pasitaiko nuomonių, kad kooperatyvai laikytini trečiojo sektoriaus organizacijomis ar net NVO. Lietuvoje ši nuomonė neturi jokio teisinio pagrindo. Nors atitinkamas Lietuvos įstatymas gana abstrakčiai apibrėžia: „Kooperatinė bendrovė (kooperatyvas) – tai įstatymų nustatyta tvarka fizinių ir (arba) juridinių asmenų įsteigta įmonė, skirta narių ekonominiams, socialiniams bei kultūriniams poreikiams tenkinti. Jos nariai įneša lėšas kapitalui sudaryti, tarpusavyje pasiskirsto riziką bei naudą pagal narių prekių ir paslaugų apyvartą su šia bendrove ir aktyviai dalyvauja kooperatinės bendrovės valdyme.“, tačiau kooperatyvas priskirtinas prie įmonių, nes kooperatyvo nariai gali gauti dividendus. Be to, įstatyme nenumatyta, kad tai yra pelno nesiekiantis juridinis asmuo. Panašiai reikėtų vertinti ir kredito unijas. Įstatyme nurodoma, kad kredito unija – kooperatiniais pagrindais suorganizuota, fizinių asmenų ar fizinių asmenų kartu su Lietuvos Respublikoje įregistruotomis visuomeninėmis organizacijomis, profesinių sąjungų organizacijomis, religinėmis bendruomenėmis ir bendrijomis, žemės ūkio kooperatyvais savanoriškai įsteigta ir šio įstatymo nustatyta tvarka įregistruota kredito įstaiga, telkianti savo narių ir savo asocijuotų narių (toliau – narių) ir klientų pinigus narių ūkiniams bei socialiniams poreikiams, numatytiems kredito unijos įstatuose, tenkinti savitarpio paskolų teikimo būdu ir prisiimanti su tuo susijusią riziką bei atsakomybę. Vadinasi, kredito unija gali skirstyti pelną. Įstatymas numato ir specialią pelno skirstymo procedūrą. Valstybės ar savivaldybės institucijos Savivaldybės biudžetinė įstaiga, savivaldybės įmonė, valstybės biudžetinė įstaiga, valstybės įmonė, Centrinis bankas. Šios įstaigos ir institucijos, taip pat kaip ir išvardytos įmonės, nėra ir negali būti NVO.

5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 1. Dažniausiai Lietuvoje tiek bendrinėje kalboje, tiek teisinėje kalboje vartojami šie trečiojo sektoriaus organizacijoms apibrėžti skirti terminai: visuomeninės organizacijos, ne pelno organizacijos, pelno nesiekiančios organizacijos (NPO), nevyriausybinės organizacijos (NVO) ir nevalstybinės organizacijos. 2. Terminas „nevyriausybinės organizacijos“ yra aiškiai įsigalėjęs ir dažniausiai vartojamas terminas, apibūdinantis trečiojo sektoriaus organizacijas. Šio termino išplitimas buvo nulemtas ypač sustiprėjusios Vakarų kultūros, kurios neatsiejama dalimi laikomos ir nevyriausybinės organizacijos, įtakos Lietuvoje. Atsižvelgiant į šias realijas, ekspertų nuomone, būtina ir toliau šį terminą vartoti Lietuvos įstatymų leidyboje, vengti vartoti kitus konkuruojančius terminus ir nuosekliai sukurti NVO termino tikslaus vartojimo tradicijas teisėkūroje. Šio tikslo galima pasiekti daugiau dėmesio skiriant jo apibrėžimui ir mokslinėms diskusijoms dėl šio termino reikšmės tiek bendrinėje, tiek teisinėje lietuvių kalboje. Tokia mokslinių diskusijų kryptis anksčiau ar vėliau padės prieiti prie aiškių išvadų, kokias konkrečiai organizacijas mes galime laikyti NVO, o kokių – ne. 3. Įstatymų leidėjas skirtinguose teisės aktuose nevienodai supranta „nevyriausybines organizacijas“. Iš teisės aktų analizės nėra aišku, kokia apimtimi gali būti suvokiamos nevyriausybinės organizacijos ir koks yra šio termino ryšys su kitomis organizacijomis ar juridinių asmenų teisinėmis formomis. Išryškėja akivaizdus įstatymų leidėjo nenuoseklumas teisiškai vertinant neformalius judėjimus (viename įstatyme juos atskiriant nuo NVO, o kitame – priskiriant prie NVO). Apskritai įstatymų leidėjas NVO terminą vartoja nesistemiškai, praktiškai nesigilina į jo prasmę ir tinkamumą konkrečiam kontekstui. 4. Reikalingas vientisas NVO apibrėžimas teisės aktuose, nes būtina jį atriboti nuo kitų panašių terminų ir suformuoti vienodą visuomenės ir įstatymų leidėjo supratimą, kas yra, o ypač kas nėra NVO. 5. NVO terminas gali būti suprantamas plačiąja ir siaurąja prasme. Plačiąja prasme NVO – tai bet kuri pelno nesiekianti organizacija, kurios tiesiogiai nekontroliuoja valdžios institucijos. Rekomenduotina įstatymų leidėjui teisės aktuose vartoti nevyriausybinių organizacijų terminą siaurąja prasme ir vengti NVO termino vartojimo plačiąja prasme arba tai darant aiškiai nurodyti, kad pagal tą įstatymą ar kitą teisės aktą NVO suprantamos kaip visos organizacijos, kurios nėra valstybės institucijos ar įmonės. 6. Siaurąja prasme NVO – tai nepriklausomi nuo valstybės ar savivaldybės institucijų ir pelno savo dalyviams neskirstantys juridiniai asmenys, kurie savo tikslų siekia pagal iš esmės nustatytą vidaus tvarką ir kurių nariais arba dalyviais tampama ne dėl įstatymų reikalavimų ar kitų esminių objektyvių aplinkybių. Ekspertų grupė rekomenduoja vartoti NVO terminą teisės aktuose būtent šia, siaurąja prasme. 7. NVO (siaurąja prasme) gali būti laikomos: a) asociacijos, kurios steigiamos iš privačių asmenų iniciatyvos; b) labdaros paramos fondai – praktiškai visada, išskyrus valstybės įnašų pagrindu įsteigtus; c) viešosios įstaigos – kai kurios, atsižvelgiant į veiklos pobūdį ir steigėjus. Visos kitos nagrinėtos bendrosios ir konkrečių įstatymų „specializuotos“ teisinės formos negali būti laikomos NVO siaurąja prasme (namų savininkų bendrijos, sodininkų bendrijos, religinės bendruomenės ar bendrijos, profesinės sąjungos ar susivienijimai, Prekybos, pramonės ir amatų rūmai, nuolatinės komercinio arbitražo institucijos, politinės partijos, politinės partijos organizacijos, Šaulių sąjunga, šeimynos).

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Antras skyrius VIEŠOSIOS ĮSTAIGOS KAIP NVO

TURINYS

1. ĮŽANGA 2. VIEŠOSIOS ĮSTAIGOS: DU SEKTORIAI VIENA TEISINE FORMA 2.1 Viešųjų įstaigų įvairovė 2.2 Su viešųjų įstaigų įvairove susijusi problematika 3. VIEŠŲJŲ ĮSTAIGŲ VIETA TARP NVO TEISINIŲ FORMŲ 3.1 Pagrindinių NVO teisinių formų Lietuvoje požymiai 3.2 Viešųjų įstaigų ir labdaros paramos fondų atribojimas 3.3 Užsienio valstybių patirtis skiriant NVO teisines formas ir išvados dėl jų atskyrimo Lietuvoje 4. SIŪLYMAI DĖL VIEŠŲJŲ ĮSTAIGŲ LIETUVOJE 5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

1. ĮŽANGA Kaip jau minėta šio tyrimo įvade, norint nuspręsti, kaip būtų galima pagerinti NVO teisinį reglamentavimą, visų pirma svarbu yra identifikuoti, kas apskritai yra nevyriausybinės organizacijos. Pirmojoje tyrimo dalyje buvo nuodugniai aptarti įvairūs NVO apibrėžimo aspektai, tačiau, kaip jau ne kartą minėta, svarbus taip pat yra visuomenės ir įstatymų leidėjo supratimas ne tik kas yra, bet ir kas nėra NVO. Tyrimo rengėjų nuomone, formuojant ir konkretinant šį supratimą, būtina iš esmės analizuoti viešąsias įstaigas. Nors paprastai ši forma priskiriama prie NVO, tačiau, kita vertus, ne visos viešosios įstaigos dėl savo steigėjų ar veiklos pobūdžio priklauso trečiajam sektoriui. Taigi šios tyrimo dalies tikslas būtent ir yra aptarti viešųjų įstaigų įvairovę ir su ja susijusią problematiką ir pasiūlyti alternatyvas, kaip būtų galima modifikuoti viešųjų įstaigų teisinę formą. Kitas svarbus aspektas, kurį, tyrimo rengėjų nuomonę, būtina analizuoti – tai viešosios įstaigos teisinės formos vieta tarp nevyriausybinių organizacijų teisinių formų apskritai. Remiantis pirmoje tyrimo dalyje pateiktomis išvadomis, čia preziumuojama, kad pagrindinės NVO teisinės formos Lietuvoje – tai asociacijos, labdaros paramos fondai ir viešosios įstaigos. Šių teisinių formų atskyrimas kiek anksčiau buvo pakankamai aiškus, tačiau 2004 metais, iš esmės pasikeitus NVO veiklą reglamentuojantiems įstatymams, viešųjų įstaigų ir labdaros paramos fondų atribojimas tapo gerokai blankesnis ir ėmė kelti papildomų klausimų steigiant naujas organizacijas. Todėl šioje tyrimo dalyje taip pat bus trumpai aptarta viešųjų įstaigų ir labdaros paramos fondų atskyrimo problema ir galiausiai pateikti siūlymai dėl galimų šios srities įstatymų pakeitimų. Taigi bendrai šioje dalyje bus iš esmės aptarta ir viešųjų įstaigų teisinė forma bei su ja susijusios problemos ir pasiūlyti galimi teisiniai jų sprendimo būdai. Svarbu paminėti, kad čia pateiktos nuomonės ir apibendrinimai atsirado konsultuojantis su įvairiomis valstybės institucijomis ir pačiomis nevyriausybinėmis organizacijomis. Kita vertus, apie pateiktas rekomendacijas, be abejonės, ir toliau turėtų būti diskutuojama siekiant geriausio rezultato tiek valstybiniam, tiek nevyriausybiniam sektoriui.

2. VIEŠOSIOS ĮSTAIGOS: DU SEKTORIAI VIENA TEISINE FORMA 2.1 Viešųjų įstaigų įvairovė Viešųjų įstaigų įstatymas nustato1: „Viešoji įstaiga − tai pagal šį ir kitus įstatymus įsteigtas pelno nesiekiantis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas − tenkinti viešuosius interesus vykdant visuomenei naudingą veiklą.“ Ši nuostata nurodo pagrindinius viešosios įstaigos bruožus: a) įsteigta pagal Viešųjų įstaigų ar kitus įstatymus; b) pelno nesiekiantis viešasis juridinis asmuo; c) tikslas – tenkinti viešuosius interesus vykdant visuomenei naudingą veiklą. Nesunku pastebėti, kad tokie bendrojo pobūdžio bruožai leidžia viešosiomis įstaigomis tapti labai plačiam ratui organizacijų. Įstatymo nuostatos, reglamentuojančios organizacijos steigimą ir veikimą, yra palankios įvairaus tipo organizacijų veiklai, nes iš visų trijų pagrindinių NVO formų būtent šiai yra nustatyta mažiausiai ribojimų. Taip pat tiek šioje nuostatoje, tiek toliau nagrinėjant Viešųjų įstaigų įstatymą nerandama praktiškai jokių šios teisinės formos organizacijų steigėjų rato ribojimų. Dėl tokio reglamentavimo liberalumo (tiek dabartinio, tiek ankstesnio) Lietuvoje viešosios įstaigos neabejotinai tapo viena iš populiariausių ne tik nevyriausybinių, bet ir kitokio tipo organizacijų teisinių formų. Kaip jau minėta pirmojoje tyrimo dalyje „NVO koncepcija Lietuvoje“, bendrai vertinant situaciją, Viešųjų įstaigų įvairovę galima suskirstyti į keletą pagrindinių grupių: - biudžetinių įstaigų įsteigtos viešosios įstaigos (toliau – biudžetinės organizacijos), kurios atlieka pačias įvairiausias funkcijas, susijusias su valstybės ar savivaldybės funkcijomis (darželiai, mokyklos, socialinės rūpybos įstaigos, ligoninės, bibliotekos ir t. t.); šios įstaigos pasižymi tuo, kad turi užtikrintą finansavimo šaltinį – steigėją ir dažnai užtikrintą paslaugų ir paslaugų gavėjų ratą. Pastebima tendencija, kad valstybė ar savivaldybės paslaugų teikimui dažniausia steigia būtent viešąsias įstaigas. - privačių įmonių veiklą vykdančios organizacijos – dėl paprastesnės apskaitos ir kitų biurokratinių procedūrų dalis mažų įmonių, kurių veikla yra bent kiek orientuota į visuomenę, renkasi viešosios įstaigos statusą; ši forma dažnai renkamasi tada, kai subjektas neturi buhalterinio pelno, bet veikla finansiškai apsimoka dėl atlyginimo ir panašiai. - organizacijos, savo tikslais, sandaros ir veiklos principais atitinkančios nevyriausybinių organizacijų sąvoką siaurąja prasme; šalia išvardytų organizacijų įvairovės dalis viešųjų įstaigų atitinka NVO požymius ir gali būti laikomos nevyriausybinėmis organizacijomis. Savaime tokia viešųjų įstaigų įvairovė nėra blogai, tačiau reikia pripažinti, kad tai gali sudaryti kliūčių sklandžiai NVO sektoriaus plėtrai. 2.2 Su viešųjų įstaigų įvairove susijusi problematika Kaip galima matyti iš sąlyginio viešųjų įstaigų suskirstymo, šia teisine forma gali veikti ir veikia du, jeigu ne visi trys sektoriai (valstybinis, nevyriausybinis ir net verslo). Tiesą sakant, atkreiptinas dėmesys, kad Viešųjų įstaigų įstatyme valstybės ir savivaldybių įstaigos minimos kaip pagrindiniai viešųjų įstaigų steigėjai. Tai leidžia nuspėti, kad įstatymų leidėjas šiuo įstatymu orientavosi būtent į valstybės ir savivaldybių įstaigų ar organizacijų įsteigtas organizacijas viešiesiems interesams tenkinti. Kita vertus, nepaisant šio pradinio įstatymų leidėjo noro, šiuo metu akivaizdu, kad viešoji įstaiga tapo ir viena iš pagrindinių NVO teisinių formų. Svarbu tai įvardyti, nes kuo toliau, tuo dažniau, ypač remdamasis Vakarų valstybių patirtimi, įstatymų leidėjas išreiškia norą remti ir stiprinti būtent 1

Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis.

nevyriausybines, privačia iniciatyva įsteigtas organizacijas, o ne biudžetinių įstaigų palydovus. Tačiau esant susiklosčiusiai situacijai, kai o ta pačia teisine forma veikia ir jau minėtos biudžetinės organizacijos; ir kitos organizacijos, o taip pat turint galvoje Lietuvoje vyraujantį teisinį formalizmą (t. y. kai įstatymuose įprasta įtvirtinti ganėtinai konkrečias sąvokas); o ir žinant, kad įstatymų leidėjas savo paramą NVO paprastai išreiškia nurodydamas teisines formas, t. y. asociacijas, labdaros paramos fondus ir viešąsias įstaigas, tampa akivaizdu, kad riba tarp NVO stiprinimo ir tiesiog paramos perskirstymo valstybiniam sektoriui tampa labai neryški, nes biudžetinės organizacijos dažnai yra gana stiprios dėl šios paramos konkuruoti (pvz., projektinis finansavimas, 2 procentų gyventojų pajamų mokesčio skyrimas, viešųjų paslaugų pirkimas ir pan.). Apibendrinant galima teigti, kad NVO ir biudžetinių organizacijų veikla ta pačia teisine forma sukuria prielaidas pastarosioms naudotis NVO skirtomis lengvatomis. Organizacijų, kurių valdymas (valstybės ar savivaldybių valdomos v. privačių asmenų valdomos) ir veiklos tikslai (valstybės ar savivaldybių funkcijų vykdymas, viešosios naudos siekimas, grupinės naudos siekimas) itin skiriasi, suplakimas į viešųjų įstaigų teisinę formą sukuria ir kitų, nei minėta, problemų: yra nebeįmanoma įvertinti valstybės ir savivaldybių paramos NVO sektoriui, neįmanoma taikyti adekvačių priemonių NVO sektoriui stiprinti, neužtikrinamas skaidrumas ir t. t. Nors teoriškai valstybė ir savivaldybės gali susiskaičiuoti, kurios viešosios įstaigos yra jų valdomos, vis dėlto kadangi informacija apie viešųjų įstaigų dalininkus nėra viešai prieinama, tai galimybė nustatyti, ar viešoji įstaiga yra valstybės (savivaldybės) valdoma, ir lieka tik teorinė. Taigi praktiškai neįmanoma nustatyti, kiek valstybės ir savivaldybių lėšų, skirtų viešosioms įstaigoms, atitenka valstybės (savivaldybių) valdomoms viešosioms įstaigoms, o kiek – privačių asmenų valdomoms viešosioms įstaigoms. Tad neaišku, kiek lėšų valstybė ir kiekviena savivaldybė skiria NVO, nors tai yra svarbus valstybės (savivaldybės) veiklos vertinimo kriterijus. Tačiau tas pats pasakytina ir apie kitą lėšų dalį – nei valstybė, nei savivaldybės negali tiksliai įvardyti, kiek lėšų jos skyrė valstybės ar savivaldybių valdomoms viešosioms įstaigoms. Esant tokiai neaiškiai situacijai, sudaromos galimybės ir neskaidriems procesams. Apibendrinant tai, kas pasakyta, ekspertų grupės nuomone, yra svarbu pabrėžti, kad toks dviejų sektorių sujungimas į vieną teisiną formą kuria ydingą teisinio reglamentavimo praktiką ir prielaidas netinkamai naudotis NVO teikiamomis lengvatomis. Rekomendacijos, kaip dabartinis teisinis reglamentavimas galėtų būti patobulintas, bus pateikiamos trečiame šios dalies skyriuje, o kitame skyriuje bus aptarta kitas, ekspertų nuomone, diskutuotinas klausimas – tai viešųjų įstaigų vieta tarp pagrindinių NVO teisinių formų.

3. VIEŠŲJŲ ĮSTAIGŲ VIETA TARP NVO TEISINIŲ FORMŲ 3.1 Pagrindinių NVO teisinių formų Lietuvoje požymiai Kaip jau ne kartą minėta ir įrodyta pirmoje tyrimo dalyje, neabejotinai pagrindinėmis NVO teisinėmis formomis Lietuvoje gali būti laikomos asociacijos, viešosios įstaigos ir labdaros paramos fondai. Norint kalbėti apie viešųjų įstaigų ir labdaros paramos fondų atskyrimą, yra būtina bent trumpai apžvelgti pagrindinius visų šių teisinių formų požymius. Pagrindiniai asociacijų požymiai Asociacijos tikslas – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Kadangi tai narystės pagrindu veikianti organizacija, jos dalyviai yra nariai, kurie gali būti tiek fiziniai, tiek juridiniai asmenys. Aukščiausias asociacijos organas yra visuotinis narių susirinkimas, kurio kompetencija yra gana aiškiai apibrėžta įstatyme. Asociacijos valdymas paliekamas organizacijos įstatų reglamentavimui, tačiau nurodoma, kad asociacijoje turi būti bent vienas vienasmenis arba kolegialus valdymo organas. Įstatymas numato gana griežtą atskaitingumo nariams tvarką. Asociacijos pertvarkymą ir pabaigą iš esmės reglamentuoja Civilinis kodeksas. Pagrindiniai labdaros paramos fondų (toliau – fondų) požymiai Fondo tikslas – labdaros arba (ir) paramos bei kitokios pagalbos teikimas. Pagrindinis fondo skirtumas nuo asociacijos – tai dalyviai. Fondo dalyviai vadinami dalininkais ir jais laikomi fiziniai ir juridiniai asmenys, įsipareigoję skirti (skyrę) fondui įnašus pinigais ar turtu, teikti (suteikę) fondui paslaugas. Fondo tikslai – labdaros arba (ir) paramos bei kitokios pagalbos teikimas fiziniams ir juridiniams asmenims mokslo, kultūros, švietimo, meno, religijos, sporto, sveikatos apsaugos, socialinės globos ir rūpybos, aplinkos apsaugos ir kitose visuomenei naudingomis ir nesavanaudiškomis pripažįstamose srityse. Aukščiausias fondo organas – visuotinis dalininkų susirinkimas, kurio šaukimo tvarka ir kompetencija, kaip ir asociacijų atveju, yra gana aiškiai reglamentuota Labdaros ir paramos fondų įstatyme. Fondas turi turėti bent vieną vienasmenį arba kolegialų valdymo organą. Pabaiga ir pertvarkymas, kaip ir asociacijų atveju, iš esmės reglamentuojami Civiliniame kodekse. Pagrindiniai viešųjų įstaigų požymiai Viešosios įstaigos tikslas Viešųjų įstaigų įstatyme apibrėžiamas labai lakoniškai ir labai plačiai − tenkinti viešuosius interesus vykdant visuomenei naudingą veiklą. Viešosios įstaigos dalyviu (dalininku) laikomas fizinis ar juridinis asmuo, kuris įstatymo ir įstatų nustatyta tvarka yra perdavęs viešajai įstaigai įnašą ir turi dalininko teises, taip pat asmuo, kuriam dalininko teisės yra perleistos įstatų ar įstatymų nustatyta tvarka. Atkreiptinas dėmesys, kad ši nuostata yra artima fondų dalyvius reglamentuojančiai nuostatai, tačiau leidžia įstatuose numatyti išimtis. Aukščiausias organas, kaip ir minėtų organizacijų atveju, – visuotinis dalyvių (dalininkų) susirinkimas. Organizacijos valdymą reglamentuojančios nuostatos nustato privalomą valdymo organą – įstaigos vadovą, kartu nurodydamos gana aiškias jo kompetencijos sritis, tuo tarpu kolegialaus valdymo organo buvimas yra organizacijos įstatų klausimas. Kaip ir minėtų organizacijų atveju, pasibaigus finansiniams metams viešosios įstaigos vadovas dalyviams privalo teikti ataskaitą. Pertvarkymą ir pabaigą viešųjų įstaigų įstatymas reglamentuoja kur kas detaliau, nei tai daro asociacijų ir fondų įstatymai. Apskritai asociacijos gali būti gana lengvai atribotos nuo kitų dviejų teisinių formų, nes pastarosios pagal klasikinį ne pelno teisės doktrinos suskirstymą priklauso vadinamajai „naryste pagrįstų“ organizacijų grupei. Fondai ir viešosios įstaigos savo ruoštu, priešingai, būtų laikomos „turtiniais įnašais pagrįstomis“ organizacijos, t. y. jų iniciatoriai veiklą pradėjo savanoriškai sujungdami savo lėšas, o nebūtinai patys tapdami organizacijos dalimi (kaip tai paprastai nutinka asociacijų atveju). Būtent dėl to, kad fondai ir viešosios įstaigos iš esmės yra gana artimos teisinės formos, svarbu yra išnagrinėti, ar jų atskyrimas yra apskritai tikslingas. 6

3.2 Viešųjų įstaigų ir labdaros paramos fondų atribojimas Bendrai įvertinus abiejų nagrinėjamų teisinių formų įstatymus2, nustatyta3, kad Viešoji įstaiga (išskyrus biudžetines organizacijas) ir labdaros paramos fondas yra praktiškai identiškos teisinės formos. Šių organizacijų skirtumai yra veikiau istorinio pobūdžio, nes analizuojant pagrindinius viešųjų įstaigų skirtumus palyginus su fondais matyti, kad įstatymai skiriasi tik neesminiais aspektais. Kaip matyti iš ką tik pateiktų požymių, kiek skirtingai yra suformuluoti šių organizacijų tikslai – fondų atveju įstatyme tarp tikslų labiau pabrėžiama labdaros ir paramos bei kitokios pagalbos teikimas, tuo tarpu viešosios įstaigos tikslai apibrėžti labai nekonkrečiai. Kita vertus, numatyti beveik identiški ūkinės komercinės veiklos ribojimai, o būtent nėra jokio praktinio tokių skirtingų tikslų atribojimo, todėl esminės reikšmės toks tikslų atskyrimas neturi. Vertinant kiek kitokio pobūdžio skirtumus, verta paminėti, kad šiek tiek skiriasi valdymo organų struktūra – nors viešosioms įstaigoms taip pat privalomas visuotinis dalininkų susirinkimas, viešojoje įstaigoje numatomas privalomas vienasmenis valdymo organas – įstaigos vadovas, kartu numatant gana aiškias jo kompetencijos sritis, tuo tarpu fondai gali savo įstatuose pasirinkti vienasmenį ar kolegialų valdymo organą. Taip pat viešosios įstaigos įstatuose visuotiniam dalininkų susirinkimui, priešingai nei fonduose, leidžiama balsus paskirstyti nebūtinai po lygiai visiems dalininkams. Kitaip nei fondų veiklą reglamentuojančiame įstatymas, Viešųjų įstaigų įstatymas plačiau reglamentuoja buhalterinės apskaitos tvarką, įstaigos nuosavą kapitalą, reorganizavimą, pertvarkymą ir likvidavimą. Vis dėlto nepaisant ką tik įvardytų procedūrinių skirtumų, apskritai šios organizacijų formos prigimties, formavimo ir veiklos struktūros atžvilgiu yra labai panašios. Praktikoje toks reglamentavimas asmenims, norintiems įsteigti turtiniais įnašais pagrįstą organizaciją, kelia daug neaiškumu, nes iš įstatymų nėra suprantama, kokią formą geriau pasirinkti. Taigi esant dviem praktiškai identiškoms formoms, įstatymuose tarsi užprogramuojama dviprasmybė, neaiškumas renkantis organizacijos teisinę formą. 3.3 Užsienio valstybių patirtis skiriant NVO teisines formas ir išvados dėl jų atskyrimo Lietuvoje Daugelyje Europos valstybių4 skiriant NVO teisines formas yra įtvirtintos tik dvi pagrindinės NVO teisinės formos – tai asociacijos (naryste pagrįstos organizacijos, angl. associations) ir fondai (turtiniais įnašais pagrįstos organizacijos, angl. foundations). Šių dviejų teisinių formų paprastai pakanka norint užtikrinti bet kokios iniciatyvos įteisinimą juridinio asmens pavidalu, t. y. pastarosios dvi teisinės formos gali būti įvairiai klasifikuojamos įstatyme. Pavyzdžiui, gali būti nustatoma galimybė fondui turėti neliečiamą fondą ir jį investuoti, o asociacija gali būti „privačios naudos“, t. y. visiškai atleidžiama nuo įvairaus pobūdžio atskaitingumo, ir panašiai. Tačiau pagrindinis skirtumas nuo dabartinių teisinių formų atskyrimo Lietuvoje yra tas, kad minėto skirstymo atveju organizacijų steigėjams yra suprantama ir akivaizdu, kokią formą reikia pasirinkti norint geriausiai pasiekti savo tikslus (o tai Lietuvoje steigiant organizaciją kelia daug nesusipratimų). Kitaip sakant, kaip rodo užsienio valstybių patirtis, organizacijų rūšių gali būti daugiau nei dvi, tačiau turi būti aiškus, logiškas ir tikslingas jų atskyrimas, ko negalima pasakyti apie dabartinę NVO teisinių formų sistemą.

Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymas, Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymas. „Fondų teisinė aplinka Lietuvoje ir JAV“, teisės studija ir lyginamoji analizė, 2006 m. 4 Rutzen D., Durham M., Moor D. Overview of NPO legislation in central and Eastern Europe. 2004. 2 3

4. SIŪLYMAI DĖL VIEŠŲJŲ ĮSTAIGŲ LIETUVOJE Atsižvelgiant į išvardytą viešųjų įstaigų problematiką ir užsienio valstybių patirtį, siūlytina išgryninti viešųjų įstaigų visumą. Toliau pateiksime keletą alternatyvų, kaip to galima (pa)siekti: Pirma alternatyva. Privačių viešųjų įstaigų statuso įvedimas Galima sudaryti galimybę steigti privačias viešąsias įstaigas, t. y. įvesti į juridinių asmenų teisinių formų apyvartą naują statusą viešųjų įstaigų statuse (panašiai kaip kad yra uždarųjų akcinių bendrovių statusas tarp akcinių bendrovių) Privačioms viešosioms įstaigoms galėtų būti taikomas kitoks teisinis režimas. Teoriškai tai leistų reaguoti į argumentus, kuriais grindžiamas viešųjų įstaigų išskaidymas (viešųjų ir privačių asmenų samplaika, tikrų NVO ir biudžetinių viešųjų įstaigų atskyrimas ir t. t.). Tačiau šiuo atveju dviejų – viešųjų įstaigų ir fondų – teisinių formų buvimas nėra niekaip pagrindžiamas. Be to, kadangi CK nustato, kad viešosios įstaigos yra viešieji juridiniai asmenys, o CK pakeitimas mažai tikėtinas, naujo statuso įvedimas būtų nelogiškas, nes privačios viešosios įstaigos vis vien liktų viešaisiais juridiniais asmenimis. Todėl privačių viešųjų įstaigų statuso įvedimas nėra tikslingas. Galimas ir kitas panašus sprendimas – valstybės (savivaldybių) viešųjų įstaigų statuso įvedimas. Tačiau iš esmės rezultatas būtų toks pat kaip ir nagrinėtu privačių viešųjų įstaigų statuso įvedimo atveju, todėl ir šis modelis netikslingas. Antra alternatyva. Viešųjų įstaigų skaidymas ir išbraukimas iš NVO Viešųjų įstaigų statusą būtų galima palikti tik pagrindiniam viešųjų įstaigų modeliui – valstybės ir savivaldybių valdomoms viešosioms įstaigoms. Viešosios įstaigos galėtų būti tik viešųjų paslaugų teikėjai, nevykdantys su viešųjų paslaugų teikimu nesusijusios veiklos. Nuoseklu būtų išbraukti viešąsias įstaigas iš NVO teisinių formų sistemos. To būtų galima pasiekti tokiais žingsniais: Pirmasis žingsnis – reikėtų keisti Labdaros ir paramos fondų įstatymą pakeičiant pavadinimą į Fondų įstatymą ir atitinkamai nebesiejant šios teisinės formos vien su labdaros ir paramos teikimu, t. y. paliekant laisvę įvairesnio pobūdžio organizacijoms tapti fondais. Antrasis žingsnis – keisti Viešųjų įstaigų įstatymą numatant jame valstybės ir savivaldybių įstaigas ir institucijas bei kitas biudžetines įstaigas kaip vienintelius galimus viešųjų įstaigų steigėjus. Tokiu būdu ši teisinė forma bus atskirta nuo jau minėtos organizacijų gausos ir įvairovės. Trečiasis žingsnis – galimos dvi alternatyvos: a) visos organizacijos, veikiančios viešųjų įstaigų teisine forma, kurių steigėjai nėra prieš tai išvardyti asmenys, automatiškai taptų fondais. b) organizacijos, kurios iki įstatymo pakeitimo dienos buvo įsiregistravusios kaip viešosios įstaigos, toliau tokios ir liktų, tačiau joms būtų suteikiama galimybė supaprastinta tvarka persitvarkyti (persiregistruoti) į fondą. Trečia alternatyva. Nuosaikus viešųjų įstaigų skaidymas Šiuo atveju vertėtų susiaurinti viešųjų įstaigų veiklos sritį paliekant tik viešųjų paslaugų teikimą. Taip pat reikėtų keisti Labdaros ir paramos fondų įstatymą pakeičiant pavadinimą į Fondų įstatymą ir atitinkamai nebesiejant šios teisinės formos vien su labdaros ir paramos teikimu, t. y. paliekant laisvę įvairesnio pobūdžio organizacijoms tapti fondais. Organizacijos, kurios iki įstatymo pakeitimo dienos buvo įsiregistravusios kaip viešosios įstaigos, toliau tokios ir liktų, tačiau joms būtų suteikiama galimybė supaprastinta tvarka persitvarkyti (persiregistruoti) į fondą. Draudimas valstybės ar savivaldybių valdomas viešąsias įstaigas pertvarkyti į fondus turėtų būti išlaikytas. Tokie pokyčiai pareikalautų ne tokių drastiškų priemonių kaip prieš tai pateiktų alternatyvų atveju, tad būtų priimtinesni dabar veikiančioms viešosioms įstaigoms. Tačiau toks pertvarkymas padarytų NVO sektorių aiškesnį tik vieninteliu atveju – jei viešosios įstaigos būtų paliktos už NVO apibrėžimo ribų. 8

Ekspertų nuomone, labiausiai priimtina, racionaliausia ir labiausiai atitinkanti Lietuvos situaciją yra trečia alternatyva, tačiau svarbu suprasti, kad bet kokie viešųjų įstaigų pertvarkymai pareikalautų nuodugnaus valstybinio ir nevyriausybinio sektorių dialogo ir susitarimo. Bet kuriuo atveju siūlomos reformos neapsiribotų tik Viešųjų įstaigų įstatymo pakeitimais ir daugelio klausimų sprendimai gali keistis, nelygu kaip pasikeistų Asociacijų ir Fondų įstatymai (pvz., ar šiuose įstatymuose būtų numatyta galimybė steigti privačius juridinius asmenis). Todėl būtų tikslinga viešųjų įstaigų pertvarką matyti kaip vieną iš paskutinių NVO sektoriaus pertvarkos žingsnių. Pabaigai, ekspertų nuomone, nauda, kurią suteiktų tokia reforma: 1) galimybė aiškiai atskirti (tiek visuomenės, tiek valdžios institucijų akyse) NVO nuo valstybės ir savivaldybių valdomų organizacijų, ypač sprendžiant finansavimo klausimus; 2) galimybė valdžios institucijoms aiškiau nustatyti, su kuo verta konsultuotis priimant sprendimus viešosios politikos srityse; 3) esant konkrečiam atskaitos taškui, perspektyvoje būtų galima toliau aiškiai „kvalifikuoti“ šias teisines formas į konkrečias organizacijų rūšis (pvz., neliečiamas fondas ar privačios naudos organizacija); 4) būtų užtikrintas aiškumas ir skaidrumas steigiant naujas organizacijas.

5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 1. Dėl palyginti liberalaus reglamentavimo viešųjų įstaigų teisinė forma šiuo metu yra viena iš palankiausių savo veiklos plėtojimo formų ir todėl galima teigti, kad šia forma veikiančios organizacijos sąlygiškai apima visus tris sektorius – valstybinį, nevyriausybinį ir verslo. 2. Daugiausia problemų kelia valstybinio ir nevyriausybinio sektoriaus „suplakimas“ į tą pačią teisinę formą, nes tai sudaro prielaidas biudžetinėms organizacijoms naudotis NVO skirtomis lengvatomis ir sukuria erdvę neskaidriems procesams. 3. Kita su viešųjų įstaigų teisine forma susijusi problema ta, kad dabar jos praktiškai „dubliuoja“ labdaros paramos fondus, t. y. pagrindinių NVO teisinių formų atribojimas šiuo metu yra netikslingas, neveiksmingas ir kelia sumaištį kuriant naujas, turtiniais įnašais pagrįstas organizacijas. 4. Ekspertų nuomone, siūlytina nuosaikiai, tačiau iš esmės reformuoti viešųjų įstaigų teisinę formą. Visų pirma siūlytina palikti šiai teisinei formai vienintelę funkciją – viešųjų paslaugų teikimą. Toliau tikslinga būtų keisti Labdaros ir paramos fondų įstatymą neberibojant fondų veiklos tik paramos arba kitokios pagalbos teikimu, o NVO, šiuo metu veikiančioms kaip viešosioms įstaigoms, suteikti galimybę supaprastinta tvarka persiregistruoti į fondus. Tokiu būdu ilgainiui viešosios įstaigos galėtų būtų paliktos už NVO ribų ir drauge būtų išspręsta perteklinio pagrindinių NVO teisinių formų reglamentavimo problema. 5. Dėl pateiktų rekomendacijų turėtų būti diskutuojama, jas reikėtų įvertinti ir galutinai išgryninti valstybiniam ir nevyriausybiniam sektoriui drauge, nes tik jiems abiem susitarus galima išspręsti viešųjų įstaigų klausimus.

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Trečias skyrius VIEŠOSIOS NAUDOS TEISINĖ ANALIZĖ

TURINYS

1. ĮŽANGA 2. VIEŠOSIOS IR GRUPINĖS NAUDOS SAMPRATA IR UŽSIENIO ŠALIŲ PATIRTIS 2.1 Viešosios naudos organizacijos 2.2 Grupinės naudos organizacijos 2.3 Lengvatos viešąją naudą teikiančioms organizacijoms 2.4 Kodėl reikalingas viešosios naudos ir grupinės naudos teisės atskyrimas 3. VIEŠOSIOS IR GRUPINĖS NAUDOS REGLAMENTAVIMAS LIETUVOJE 3.1 Viešasis interesas ir viešoji nauda Lietuvos Respublikos teisėje 3.2 Grupinės naudos organizacijos 3.3 Paramos gavėjo statusas 3.4 Lengvatos paramos gavėjo statusą turinčioms organizacijoms 3.5 Kitos lengvatos 3.6 Paramos gavėjų kontrolė 4. SIŪLYMAI DĖL VIEŠOSIOS NAUDOS STATUSO LIETUVOJE 4.1 Viešosios ir grupinės naudos NVO atskyrimas: siūlymai 4.2 Alternatyvi politika a. Paramos gavėjo statuso panaikinimas b. Paramos gavėjo statuso sugriežtinimas ir nuoseklus perėjimas prie viešosios naudos statuso c. Teisinė ir administracinė viešosios naudos statuso reforma 5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

1. ĮŽANGA Daugelyje gilias demokratijos ir teisines tradicijas turinčių šalių sutariama, kad nevyriausybinės organizacijos turi teisę siekti tiek viešosios naudos, tiek grupinės naudos tikslų aiškiai reglamentuojant šias teises. Nevyriausybinės organizacijos, iš esmės teikiančios viešąją naudą, valstybėse skatinamos ir joms sudaromos lengvatinės sąlygos, tuo tarpu grupinės naudos organizacijoms suteikiama mažiau lengvatų ir kartu keliami mažesni reikalavimai. Lietuvos Respublikos teisėje daugumai nevyriausybinių organizacijų priskiriama viešųjų interesų tenkinimo funkcija, o grupinės naudos teisė nėra aiškiai įtvirtinta. Todėl nevyriausybinėms organizacijoms, vykdančioms visuomenei naudingą veiklą (kaip ir valstybinėms organizacijoms), valstybėje keliami aukšti reikalavimai. Neretai praktikoje abejojama dėl NVO kaip visuomenei naudingų organizacijų vaidmens. Šiame skyriuje atskleidžiamas nevyriausybinių organizacijų teisių į viešosios ir grupinės naudos veiklą reglamentavimas Lietuvos teisėje. Kitas skyriaus klausimas, ar Lietuvoje pakankamai reguliuojamas valstybės santykis su visuomenei naudingą veiklą vykdančiomis nevyriausybinėmis organizacijomis. Šio skyriaus analizės šaltiniai yra užsienio šalių (Jungtinės Karalystės, JAV, Latvijos Respublikos) teisės aktai, Tarptautinio ne pelno teisės centro, Europos ne pelno teisės centro, įvairių šalių ekspertų studijos apie viešosios ir grupinės naudos reglamentavimą, taip pat Lietuvos teisės aktai. Tyrimo metodai yra lyginamoji teisės aktų analizė ir ekspertinių vertinimų apibendrinimas.

1. VIEŠOSIOS IR GRUPINĖS NAUDOS SAMPRATA IR UŽSIENIO ŠALIŲ PATIRTIS 1.2 Viešosios naudos organizacijos Visas NVO galima priskirti arba prie viešosios naudos (visuomenei naudingomis), arba prie grupinės naudos organizacijų. Pagal D. Moore (2005), valstybių teisinėje praktikoje yra įprasta išvardyti tikslus, kurie pripažįstami tarnaujančiais viešajam gėriui. Paprastai šie tikslai yra susiję su tokiomis sritimis kaip švietimas, mokslas, menas, kultūra, pagalba neįgaliems žmonėms, pabėgėliams, humanitarinė pagalba, rūpyba, skurdo mažinimas, vaikų, jaunimo ir kitų pažeidžiamų socialinių grupių teisių apsauga, žmogaus teisių apsauga ir demokratijos plėtra, vartotojų teisių apsauga, ekologija ir gamtos apsauga, kova su diskriminacija, sveikatos apsauga, istorinis išsaugojimas, apsauga ir rūpinimasis sužeistais gyvūnais arba nykstančiomis gyvūnų rūšimis, religija, atsilikusių regionų plėtra. Anglosaksų teisės tradicijoje labdaringa (filantropinė) organizacija (angl. charity) – tai kartu ir tokia organizacija, kuriai valstybė yra suteikusi išskirtinį statusą, tam tikrų lengvatų, tačiau kartu ir apribojusi veiklos tikslus, t. y. tokio tipo organizacijas būtų galima nagrinėti kaip klasikinius „viešosios naudos organizacijos“ pavyzdžius. Jungtinėje Karalystėje visuomenei naudingi tikslai suklasifikuoti į skurdo mažinimą, mokslo pažangą, religijos pažangą ir kitus visuomenei naudingus tikslus. Jungtinėse Amerikos Valstijose visuomenei naudinga korporacija (angl. public benefit corporation) taip pat siejama su labdaringa veikla ir teikia konkrečią naudą visuomenei kaip viešoji biblioteka, suaugusiųjų dienos centras arba menų taryba. Visuomenei naudingos korporacijos neapima nevyriausybinių organizacijų, kurias įsteigė savivaldybės visuomenei naudingos veiklos tikslais. Visuomenei naudinga organizacija turi iš esmės vykdyti visuomenei naudingą veiklą (arba pakankama apimtimi). Daugelio šalių praktikoje sąlyga „iš esmės“ reiškia daugiau negu 50 proc. arba beveik visa veikla. Ar organizacija tenkina sąlygą „iš esmės“, matuojama skirtingai – pavyzdžiui, matuojama veiklos išlaidų dalis, darbuotojų darbo laiko dalis. Pavyzdys. Jungtinės Karalystės filantropijos akte (angl. Charity Act) yra nurodomi du viešosios naudos reikalavimai:  Nauda (angl. benefit) – labdaringa organizacija turi būti naudinga, pristatoma ir atpažįstama kaip naudinga.  Viešoji (angl. public) – nauda skirta ar prieinama visuomenei ar pakankamai visuomenės daliai. Šie reikalavimai paaiškinami smulkiau: Nauda: - Nauda turi būti aiškiai identifikuojama, bet gali būti įvairių formų. - Nauda turi būti vertinga šiuolaikinėmis sąlygomis. Tikslai, kurie prieš kelerius metus nebuvo įvardijami kaip labdaringi, gali būti aktualūs dabar, pasikeitus aplinkybėms. Viešoji: - Nauda turi būti prieinama plačiajai visuomenei ar pakankamai jos daliai. Ribojimai tapti organizacijos nariu turi būti pagrįsti ir teisėti. Asociacija, kurią remia jos nariai ir kuri siekia naudos tos grupės nariams, paprastai negali būti labdaros organizacija. - Bet kokia privati nauda turi būti atsitiktinė. Tai reiškia, kad bet kokia privati arba grupinė nauda turi būti tiesiogiai palaikanti labdaros tikslus arba būti atsitiktinė siekiant labdaros tikslų. - Labdaringos organizacijos gali imti mokestį iš paslaugų naudotojų, tačiau jis turėtų neviršyti kaštų arba, jeigu yra didesnis, turi būti pagrįstai naudojamas labdaros tikslams.

Pagal D. Moore (2005), Olandijoje lemiamas veiksnys yra potencialių naudos gavėjų ratas. Jeigu veikla yra nukreipta į nedidelės grupės aptarnavimą, pavyzdžiui, vienos šeimos narius, namo gyventojus, organizacija negali įgyti viešosios naudos statuso. Jeigu organizacija veikia savo narių interesais ir įsitraukia į viešosios naudos veiklą ir jeigu viešosios naudos veikla sudaro mažiausia 50 proc. visos veiklos, ji gali siekti viešosios naudos statuso. Panašiai yra ir Prancūzijoje. Kad įgytų viešosios naudos statusą, organizacija turi įsitraukti mažiausia į vieną viešosios naudos veiklą ir teikti paslaugas didelei, neapibrėžtai grupei Prancūzijoje. Jungtinėje Karalystėje organizacijos tikslai turi būti tik labdaringi, jeigu organizacija siekia viešosios naudos statuso. Daugelyje šalių organizacijos atitiktis viešosios naudos statuso kriterijams yra tikrinama mokesčius administruojančios institucijos (Moore, 2005). Tokios šalys yra Danija, Suomija, Vokietija, Graikija, Airija, Nyderlandai, Portugalija, Švedija. Mokesčių inspekcija sprendžia, kurios organizacijos yra visuomenei naudingos, atsižvelgdamos ne tik į tikslus, bet ir naudos gavėjų skaičių ir (arba) vykdomos visuomenei naudingos veiklos apimtį. Tik tada taikomos mokesčių lengvatos. Jungtinėje Karalystėje dėl to sprendžia Filantropijos komisija (angl. The Charity Commission). JAV steigdamosi NVO pasirenka viešosios naudos arba grupinės naudos statusą, po to kreipiasi dėl mokesčių lengvatų. JAV teismai turi teisę spręsti, ar organizacija vykdo visuomenei naudingą veiklą. Galimas privačių ir viešųjų interesų konfliktas viešosios naudos organizacijose pagrindžia priežiūros ir kontrolės bei didesnės savireguliacijos reikalingumą. Priežiūra ir kontrolė užsienio šalių praktikoje apima valstybės auditą, kasmetinį išorinį auditą, atskaitomybę valstybei, reguliarų statuso peržiūrėjimą ir panašiai. Savireguliacija apima tokias priemones: viešinimą, etikos kodekso priėmimą, vidaus priežiūros komitetų steigimą, viešosios naudos veiklos apskaitymą atskiroje banko sąskaitoje ir kita. P. Pajas1 nurodo, kad efektyvesnė yra sistema, kai paliekama daugiau savireguliacijos priemonių NVO negu įvedama valstybinės priežiūros priemonių. Apibendrinant pasakytina, kad užsienio šalių teisėje atskiriant viešąją naudą teikiančias organizacijas apibrėžiami ne tik organizacijos tikslai, bet ir naudos gavėjų skaičius, visuomenei naudingos veiklos apimtis. Efektyvesnė priežiūros sistema yra pagrįsta organizacijų savikontrolės principais, tačiau kartu taikoma ir valstybinių priemonių. 2.2 Grupinės naudos organizacijos Nevyriausybinės organizacijos, kurių tikslas yra tenkinti savo narių poreikius, yra vadinamos grupinės naudos organizacijomis (angl. mutual benefit organization). Grupinės naudos organizacijos yra sukurtos tam, kad patenkintų specifinius žmonių grupės poreikius, t. y. organizacija veikia būtent savo narių naudai. Grupinės naudos korporacija JAV yra steigiama tik jos narių naudai. Grupinės naudos organizacija yra nevyriausybinė, tačiau nėra labdaringa organizacija. Pavyzdžiai gali būti golfo klubai, automobilių klubai, teniso klubai. Tokių klubų arba draugijų nariai moka mokestį, kad galėtų tapti nariais, narystė organizacijoje perkama ir parduodama ir klubo nuosavybė yra paskirstoma klubo nariams jeigu jis likviduojamas. Grupinės naudos organizacijos taip pat negali paskirstyti naudos, pelno arba dividendų nariams, tačiau jiems gali teikti paslaugas ir paramą. Kita vertus, grupinės naudos organizacijos nariai nuosavybės teise gali turėti dalį korporacijos. Klubai įstatuose apibrėžia, kas gali tapti jų nariu, kiek narių klubas priima. Ginčus dėl veiklos klubų arba draugijų nariai sprendžia patys, nes korporacija veikia tik savo narių, o ne visuomenės interesais. Prekybos rūmai, prekybos asociacijos ir panašios JAV organizacijos, įsteigtos daugiausia prekybai skatinti, gali vadintis grupinės naudos korporacijomis, nors paprastai jos steigiamos kaip pelno

Recognition of Public Benefit in Legal Systems of Several Nations, The International Journal of Not-for-Profit Law – Vol. , Issue 1, 1999.

siekiančios organizacijos. Kooperatyvai, kurių nariai gamintojai ir vartotojai jungiasi, kad patenkintų bendrus interesus, taip pat gali įgyti grupinės naudos statusą su tam tikromis išlygomis. Kaip rodo užsienio šalių teisinė praktika, yra atskiriama NVO, kaip privačių juridinių asmenų, teisė siekti tiek viešosios, tiek grupinės naudos tikslų. Siekti viešosios naudos yra NVO teisė, o ne prievolė, tačiau naudojimasis šia teise yra skatinamas valstybės. Lygiai taip pat NVO garantuojama teisė siekti grupinės naudos. Tačiau viešosios naudos statuso įgijimas nereiškia, kad NVO tampa viešuoju juridiniu asmeniu. Todėl pateisinama valstybinė priežiūra ir reikalavimai viešųjų ir privačių interesų konfliktui išvengti. 2.3 Lengvatos viešąją naudą teikiančioms organizacijoms Pagal D. Moore (2005), valstybės daugiau lengvatų suteikia viešąją naudą teikiančioms negu grupinės naudos organizacijoms. Lengvatos šalyse gali būti įvairios. Įprastai taikomos organizacijų pelno, pridėtinės vertės mokesčio lengvatos, paramos teikėjų skatinimas mokesčių lengvatomis. Pavyzdžiui, Jungtinėse Amerikos Valstijose viešosios naudos nevyriausybinės organizacijos gali kreiptis dėl atleidimo nuo korporacijoms taikomo pajamų mokesčio. Neretai viešosios naudos organizacijos gali gauti ir valstybės subsidijų (arba grantų), joms teikiamas pirmumas kai kuriuose viešųjų pirkimų konkursuose. Pavyzdžiui, organizacijos nemoka mokesčių nuo gaunamos paramos, dotacijų ir subsidijų, narystės mokesčių, nuo komercinės ar investicinės veiklos pajamų, nekilnojamojo turto, dovanų ir paveldėjimo mokesčių. Valstybė gali ir kitaip remti viešąją naudą teikiančias organizacijas, suteikdama teisę įgyti ilgalaikį uzufruktą į valstybei ar savivaldybėms priklausantį turtą arba organizacijai įdarbinti žmogų, vykdantį savo pilietinės tarnybos prievolę. JAV nevyriausybinių organizacijų darbuotojai gauna papildomų lengvatų – tai yra gyvybės draudimas, sveikatos priežiūros išlaidų kompensavimas, socialinio draudimo įmokų padengimas, atleidimas nuo nekilnojamo turto mokesčių, mažesni pašto tarifai, nuolaidos skelbimams periodiniuose leidiniuose, per vietos radiją ir televiziją, darbuotojai gali dalyvauti mokymuose, stažuotėse ir kitose federalinėse, valstijų arba vietos užimtumo programose (atlyginimai kompensuojami valstybės). Grupinės naudos organizacijos JAV negauna daugumos lengvatų, kurios taikomos viešosios naudos ir religinėms organizacijoms. Pavyzdžiui, įnašams nėra taikomos mokesčių nuolaidos, nėra taikomi mažesni pašto tarifai, nekilnojamo turto mokesčių nuolaidos. Apibendrinant pasakytina, kad gilias demokratijos ir teisės tradicijas turinčiose užsienio šalyse pajamų arba pelno mokesčių, PVM lengvatos, subsidijų skyrimas, teisė įdarbinti savanorius, mokesčių mokėtojų teisė dalį mokesčių skirti NVO, turto panauda yra paprastai suteikiama viešosios naudos NVO. Grupinės naudos organizacijos gauna gerokai mažiau lengvatų. Lengvatos viešosios naudos NVO turėtų padengti NVO patiriamus statuso administravimo kaštus, kitu atveju sistema neveiktų. 2.4 Kodėl reikalingas viešosios naudos ir grupinės naudos teisės atskyrimas Tiek viešosios, tiek grupinės naudos organizacijos yra svarbios valstybei, tai pilietiškumo ir demokratijos išraiška. Vis dėlto viešosios naudos organizacijos sprendžia platesnės visuomenės dalies problemas, todėl dažnai gali pakeisti valstybės institucijas. Valstybė skatina tokią veiklą, suteikdama joms lengvatinį veiklos režimą. Kaip pavaizduota 1 paveiksle, nevyriausybinės organizacijos yra privataus intereso organizacijos ir tik dalis nevyriausybinių organizacijų siekia visuomenei naudingų tikslų. Valstybės įstaigos visada siekia visuomenei naudingų tikslų ir steigiamos tik viešajam interesui. Jeigu nevyriausybinės organizacijos veikia visuomenei naudingais tikslais, valstybė tokią veiklą skatina suteikdama specialų statusą ir

papildomų lengvatų. Taigi viešosios naudos statusas nustato valstybės ir NVO sektoriaus santykį. 1 pav. Valstybės ir nevyriausybinių organizacijų ryšys Lengvatos

NVO: PRIVATUS INTERESAS

VALSTYBĖ: VIEŠASIS INTERESAS

VIEŠOJI NAUDA

Viešosios naudos statusas

Šaltinis: Sukurta autorės. D. Csanady (1999) aiškina viešosios naudos statuso svarbą: Politinė reikšmė. Tos NVO, kurios valstybėje pripažįstamos teikiančiomis viešąją naudą, kartu pripažįstamos lygiavertėmis valstybės institucijoms spendžiant visuomenei svarbias problemas. Kita vertus, svarbi ir grupinės naudos organizacijų veikla, kaip demokratijos išraiška ir tokios veiklos teisė. Ekonominiu atžvilgiu pažangiose rinkos ekonomikos valstybėse veiksmingiausiu laikomas toks modelis, kai viešąsias paslaugas teikia nevyriausybinės organizacijos, ir tik tuo atveju, jeigu nėra nevyriausybinių organizacijų, viešąsias paslaugas teikia valstybės (savivaldybių) įstaigos. Taip pagal laisvosios rinkos valstybės modelį privatūs juridiniai asmenys įtraukiami į visuomenei naudingą veiklą. Kita vertus, gali veikti ir toks modelis, kai pirmumas teikiamas valstybės įstaigoms. Tai yra ekonominės filosofijos klausimas. Teisiniu atžvilgiu NVO viešosios ir grupinės naudos teisės reglamentavimas nėra savitikslis – juo siekiama socialinių ir politinių tikslų. Viešosios naudos statuso įteisinimas rodo, kad tam tikrą veiklą (pvz., pagalbos vargstantiems, švietimo, aplinkosaugos) valstybėje vykdyti NVO (privatūs asmenys). Tačiau kartu paliekama ir grupinės naudos teisė NVO. Viešosios naudos statuso apibrėžimas nustato santykį tarp valstybės ir NVO. Viešosios ir grupinės naudos teisės atskyrimo prielaidos yra svarios politiniu, ekonominiu ir teisiniu aspektais, ypač jaunos demokratijos valstybėse.

3. VIEŠOSIOS IR GRUPINĖS NAUDOS REGLAMENTAVIMAS LIETUVOJE Šio skyriaus tikslas yra įvertinti teisinį visuomenei naudingų nevyriausybinių organizacijų reglamentavimą Lietuvoje atsižvelgiant į kitų šalių praktiką. 3.1 Viešasis interesas ir viešoji nauda Lietuvos Respublikos teisėje Civilinis kodeksas. Lietuvos civilinės teisės doktrinoje įtvirtintas juridinių asmenų klasifikavimas į viešuosius ir privačius juridinius asmenis. Civilinio kodekso 2.34 straipsnio 2 dalyje viešieji juridiniai asmenys apibrėžiami kaip „<...> asmenų, nesiekiančių naudos sau, įsteigti juridiniai asmenys, kurių tikslas – tenkinti viešuosius interesus (valstybės ir savivaldybės įmonės, valstybės ir savivaldybės įstaigos, viešosios įstaigos, religinės bendruomenės ir t. t.)“, o privatieji juridiniai asmenys pagal Civilinio kodekso 2.34 straipsnio 3 dalį yra tie, kurių „<...> tikslas – tenkinti privačius interesus“. Kaip jau aptarta pirmame tyrimo skyriuje „NVO koncepcija Lietuvoje“, tokia nuostata supainiojo dvi juridinių asmenų klasifikacijas, t. y. kas įsteigė organizaciją ir kodėl ji buvo įsteigta. Atribojant šias juridinių asmenų rūšis, esminės įtakos turi ne tai, kas buvo organizacijos steigėjai, bet viešųjų arba privačiųjų interesų tenkinimo kriterijus juridinio asmens veikloje. Galima teigti, kad įsigaliojus tokiai nuostatai nevyriausybinės organizacijos Lietuvoje neteko teisės pasirinkti, jos nori būti viešosios ar grupinės naudos. Pagal Lietuvos Respublikos civilinį kodeksą visos nevyriausybinės organizacijos gali būti laikomos tenkinančiomis viešąjį interesą kartu su valstybinėmis organizacijomis, tačiau nėra aišku, kaip reikėtų traktuoti Lietuvoje veikiančias grupinės naudos organizacijas (pvz., kai kurias asociacijas). NVO reglamentuojantys įstatymai. Viešojo intereso sąvoka vartojama ir kituose Lietuvos Respublikos įstatymuose. Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje įtvirtinamas vienas iš asociacijos tikslų – kitų viešųjų interesų tenkinimas (tai reiškia, kad asociacijos tenkina ir grupės interesus); Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nurodomas pagrindinis viešosios įstaigos tikslas – viešųjų interesų tenkinimas. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos fondų įstatymo 2 straipsnyje fondas apibrėžiamas kaip „<...> ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio pagrindiniai veiklos tikslai – labdaros arba (ir) paramos bei kitokios pagalbos teikimas <...> visuomenei naudingomis ir nesavanaudiškomis pripažįstamose srityse.“ Pabrėžtina, kad juridinio asmens steigėjų statusas ir jo tikslai turėtų būti aiškiai atskiriami. Lietuvos Respublikos teisės aktuose tai nėra išryškinta. Todėl turėtų būti koreguojami Labdaros ir paramos fondų, Viešųjų įstaigų ir Asociacijų įstatymai priskiriant NVO prie privačių juridinių asmenų. 3.2 Grupinės naudos organizacijos Lietuvoje grupinės naudos organizacijomis galima laikyti daugiabučių namų savininkų bendrijas, gyvenamųjų namų statybos bendrijas, garažų statybos ir eksploatavimo bendrijas, sodininkų bendrijas, profesines sąjungas, kai kurias iš dalies ūkinei arba komercinei veiklai plėtoti skirtas organizacijas (kooperatines bendroves, ūkines bendrijas). Kaip jau aptarta pirmame tyrimo skyriuje „NVO koncepcija Lietuvoje“, pagal šias teisines formas veikiančios organizacijos nelaikytinos tikrosiomis NVO siaurąja prasme, todėl šių teisinių formų reglamentavimas ir veikla nebus detaliau aptariami. Lietuvoje taip pat veikia nemažai kaip asociacijų registruotų organizacijų (pvz., Smulkių ir vidutinių verslininkų asociacija, Miško savininkų asociacija), studentų ir smulkių jaunimo organizacijų, kurias pagal veiklos pobūdį galima pavadinti veikiančiomis daugiausia savo narių naudai arba draugijomis, klubais, ir būtent jos negali, įsiregistravusios kaip asociacijos, pasirinkti grynai grupinės naudos asociacijos modelio, kaip prieš tai aptartais atvejais JAV. Panaši yra ir viešųjų įstaigų padėtis. Lietuvos

Respublikos teisėje nėra aiškiai atskirta NVO teisė siekti tiek viešosios, tiek grupinės naudos tikslų. Tai kelia neaiškumų dėl nevyriausybinių organizacijų vaidmens visuomenėje ir valstybėje. 3.3 Paramos gavėjo statusas Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatyme yra įtvirtintas paramos gavėjo statusas. Šis statusas suteikia organizacijoms lengvatines veiklos sąlygas. To paties įstatymo 7 straipsnio 1 dalis numato, kad „paramos gavėjo statusą gali įgyti Lietuvos Respublikoje įregistruoti labdaros ir paramos fondai, biudžetinės įstaigos, asociacijos, viešosios įstaigos, religinės bendruomenės, bendrijos ir religiniai centrai, tarptautinių visuomeninių organizacijų skyriai (padaliniai), kiti juridiniai asmenys, kurių veiklą reglamentuoja specialūs įstatymai ir kurių veiklos tikslas nėra pelno siekimas, o gautas pelnas negali būti skiriamas jų dalyviams“. Labdaros ir paramos įstatymo 15 straipsnyje numatyta, kad siekdama gauti paramos gavėjo statusą organizacija kreipiasi į Juridinių asmenų registro tvarkytoją. Paramos gavėjo statusas privalo būti suteiktas, jeigu šių asmenų įstatuose (nuostatuose) numatyta Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatyme apibrėžta visuomenei naudinga veikla (reikalavimas netaikomas biudžetinėms įstaigoms). Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje apibrėžti visuomenei naudingi tikslai. Juos galima suklasifikuoti į socialinius, politinius, edukacinius ir ekonominius. Visuomenei naudingais tikslais šiame įstatyme laikoma veikla tarptautinio bendradarbiavimo, žmogaus teisių apsaugos, mažumų integracijos, kultūros, religinių ir etinių vertybių puoselėjimo, švietimo, mokslo ir profesinio tobulinimo, neformalaus ir pilietinio ugdymo, sporto, socialinės apsaugos ir darbo, sveikatos priežiūros, nacionalinio saugumo ir gynybos, teisėtvarkos, nusikalstamumo prevencijos, gyvenamosios aplinkos pritaikymo ir būsto plėtros, autorių teisių ir gretutinių teisių apsaugos, aplinkos apsaugos ir kitose visuomenei naudingomis ir nesavanaudiškomis pripažįstamose srityse. Iš čia pateiktų įstatymo nuostatų galima pagrįstai teigti, kad Lietuvoje paramos gavėjo statusą gali įgyti visos nevyriausybinės organizacijos, kurios tik atitinkamai yra suformulavusios savo įstatus. Tai reiškia, kad ir lengvatomis naudojasi visos NVO, kurios nebūtinai vykdo visuomenei naudingą veiklą. Neretai pasitaiko, kad ir pelno siekiančios organizacijos įsiregistruoja kaip NVO siekdamos pasinaudoti lengvatiniu veiklos režimu. Valstybės įstaigos taip pat naudojasi parama lygiomis sąlygomis su NVO (plačiau, kodėl yra susidariusi tokia padėtis, aptarta antrame tyrimo skyriuje „Viešosios įstaigos kaip NVO“). Paramos gavėjo statusas siejamas su įvairiomis mokesčių ir veiklos lengvatomis. Tačiau šis statusas neatlieka funkcijos sudaryti lengvatines sąlygas nevyriausybinių organizacijų visuomenei naudingai veiklai, nes teisė į lengvatas (paramą) suteikta tiek grupinės naudos nevyriausybinėms organizacijoms, tiek valstybės įstaigoms. Iš to išplaukia išvada, kad paramos gavėjo statusas iš esmės neišskiria jokios organizacijų grupės, todėl nelieka prasmės sieti paramą (lengvatas) su konkrečiu statusu. 3.4 Lengvatos paramos gavėjo statusą turinčioms organizacijoms Paramos gavėjo statusą turinčioms organizacijoms leidžiama organizuoti samdomą darbą, gauti neapmokestinamą paramą, PVM mokesčio lengvatas ir 2 proc. gyventojų pajamų mokesčio. Šios lengvatos aprašomos toliau. Lengvatos yra patrauklios ir gaunamos be didelių papildomų kaštų, todėl daugelis organizacijų Lietuvoje siekia paramos gavėjo statuso ir sistema veikia. Parama. Pagal Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymą paramą gauna juridiniai asmenys, turintys paramos gavėjo statusą (t. y. visos nevyriausybinės organizacijos). Parama gaunama šiais būdais:

1. Neatlygintinai perduodant pinigines lėšas ar bet kokį kitą turtą (įskaitant pagamintas arba įsigytas prekes), suteikiant paslaugas; 2. Suteikiant turtą naudotis panaudos teise; 3. Testamentu paliekant bet kokį turtą; 4. Kitais būdais, kurių nedraudžia Lietuvos Respublikos įstatymai ir tarptautinės sutartys. Paramos gavėjai gautą paramą gali panaudoti savo įstatuose ar nuostatuose arba religinių bendruomenių, bendrijų ir centrų kanonuose, statutuose ir kitose normose numatytiems ir Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatyme apibrėžtiems visuomenei naudingiems tikslams, labdarai (jeigu jie turi teisę ją teikti), o biudžetinės įstaigos – nuostatuose nustatytiems uždaviniams ir funkcijoms vykdyti. Gyventojų pajamų mokesčio dalies skyrimas nevyriausybinėms organizacijoms. Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatyme numatyta gyventojų teisė pervesti iki 2 proc. sumokėtos pajamų mokesčio sumos paramos gavėjo statusą turinčioms organizacijoms. Gyventojai gali kreiptis į Juridinių asmenų registro tvarkytoją dėl dalies gyventojų pajamų mokesčio pervedimo jo nurodytoms organizacijoms. Tokia parama iš esmės neturėtų būti skiriama biudžetinėms įstaigoms, išlaikomoms iš mokesčių mokėtojų lėšų, nes gyventojų, nepareiškusių valios, lėšos vis tiek patenka į valstybės biudžetą. Dėl plataus reglamentavimo parama yra prieinama daugeliui NVO. Todėl net pelno organizacijos registruojasi kaip NVO siekdamos gauti šią paramą. Plačiau ši paramos rūšis aptariama ketvirtame tyrimo skyriuje „NVO mokesčių lengvatos“. PVM lengvatos. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2002 m. birželio 12 d. nutarimu Nr. 861 patvirtino Pridėtinės vertės mokesčio (PVM) įstatymo 5 straipsnio 4 dalies taikymo sąlygas ir ribojimus. Pagal šio nutarimo nuostatas PVM neskaičiuojamas už paramos gavėjui perduotą paramą jo vykdomai visuomenei naudingai veiklai (pagal tam tikras sąlygas). Finansų ministerija nustatė, kad leistini tik šie paramos gavėjo įsipareigojimai paramos teikėjui:  Reklamuoti paramos teikėją. Išlaidų, kurias patiria paramos gavėjas reklamuodamas paramos teikėją, suma neturi viršyti 10 procentų šio paramos teikėjo suteiktos paramos vertės. Tačiau praktikoje sunku apskaičiuoti suteiktos reklamos vertę;  Teikti paramos teikėjui gautos paramos panaudojimo, paramos gavėjo veiklos ataskaitas;  Grąžinti nepanaudotą paramos dalyką;  Panaudoti paramos dalyką paramos teikėjo nurodyta tvarka. Tai ne vienintelės lengvatos, teikiamos nevyriausybinėms organizacijoms, tačiau būtent pastarosios yra siejamos su paramos gavėjo statusu. Plačiau tiek šios, tiek kitos nevyriausybinėms organizacijoms taikomos mokesčių lengvatos aptariamos ketvirtame šio tyrimo skyriuje „NVO mokesčių lengvatos Lietuvoje“. 3.5 Kitos lengvatos Toliau aptariama dar keletas lengvatų, kurios pagal užsienio praktiką paprastai taikomos viešąją naudą teikiančioms NVO. Dalyvavimas teikiant viešąsias paslaugas. Viešoji nauda pasireiškia teikiant viešąsias paslaugas. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme nustatyta, kad „viešoji paslauga – valstybės ar savivaldybių kontroliuojamų juridinių asmenų veikla teikiant asmenims socialines, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ir kitas įstatymų numatytas paslaugas. Įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka viešąsias paslaugas gali teikti ir kiti asmenys“. Lietuvoje valstybės ir savivaldybių institucijos bei įstaigos perka privačių juridinių asmenų paslaugas pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatas, tačiau NVO nėra numatyta lengvatų. Čia paminėtina, kad brandžios demokratijos valstybėse (pvz., Vokietijos

Federacijoje) laikomasi principo, jog valstybės įstaigos teikia paslaugas tuo atveju, jeigu nėra jas galinčių teikti nevyriausybinių organizacijų. Turto panauda. Valstybės ir savivaldybių turto panauda užsienio praktikoje teikiama viešąją naudą teikiančioms NVO. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 13 straipsnyje numatyta, kad Valstybės ir savivaldybių turtas gali būti perduotas neatlygintinai valdyti ir naudotis panaudos pagrindais ne tik valstybės ir savivaldybių funkcijas įgyvendinantiems subjektams, bet ir Vyriausybės nustatytais kriterijais ir tvarka: 1) viešosioms įstaigoms, kai bent vienas iš jų dalininkų yra valstybė ar savivaldybė, kurioms atstovauja valstybės ar savivaldybių institucija, arba viešosioms švietimo įstaigoms, turinčioms Švietimo ir mokslo ministerijos leidimus (licencijas) mokyti, ir viešosioms įstaigoms, tenkinančioms visuomenės interesą muziejų sistemoje; 2) labdaros ir paramos fondams; 3) asociacijoms ir politinėms partijoms. 3.6 Paramos gavėjų kontrolė Paramos gavimo ir teikimo teisė sukuria prievoles atsiskaityti valstybei, valstybės institucijoms suteikia teisę tikrinti ir kontroliuoti paramą gaunančius juridinius asmenis. Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad paramą gaunantys juridiniai asmenys privalo atskirai tvarkyti paramos apskaitą ir pateikti Valstybinei mokesčių inspekcijai metinę gautos paramos ir jos panaudojimo, savo visuomenei naudingos veiklos ataskaitą. Pagal Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo 13 straipsnį labdaros ir paramos teikimą, gavimą ir naudojimą, kiek tai susiję su mokesčių lengvatų taikymu, kontroliuoja Valstybinė mokesčių inspekcija, kitos valstybės ir savivaldybių įstaigos kontroliuoja pagal savo kompetenciją, kiek tai numato įstatymai ir kiti teisės aktai. Nustačiusios labdaros ir paramos teikimo, gavimo arba naudojimo pažeidimų, kontrolės institucijos panaikina mokesčių lengvatas ir taiko nustatytas sankcijas. Nors nevyriausybinės organizacijos formaliai turi atsiskaityti už gaunamą paramą, tačiau dabar Lietuvoje veikia ir randasi daug paramos gavėjo statusą turinčių organizacijų ir praktikoje priežiūra bei kontrolė negali būti gerai vykdoma. Tai rodo ir piktnaudžiavimo atvejai. Skirtingai nuo užsienio šalių patirties, Lietuvoje nėra įtvirtintų atskaitingumo visuomenei ir savireguliacijos priemonių paramą gaunančioms NVO. Plačiau tokio pobūdžio kontrolės mechanizmai ir dabartinės mokesčių kontrolės trūkumai aptariami antroje šio tyrimo dalyje „Praktiniai iššūkiai“.

4. SIŪLYMAI DĖL VIEŠOSIOS NAUDOS STATUSO LIETUVOJE 4.1 Viešosios ir grupinės naudos NVO atskyrimas: siūlymai Lentelėje apibūdinamas paramos gavėjų ir grupinės naudos organizacijų atskyrimas. Teisinis statusas

Kriterijai reikalavimai

Viešosios naudos NVO – Asociacijos – Labdaros ir paramos fondai – Viešosios įstaigos (įsteigtos ne valstybės) – Tradicinės religinės bendruomenės, bendrijos ir religiniai centrai – Valstybinės įstaigos (tarp jų viešosios įstaigos, iš kurių bent vienas steigėjų yra valstybės institucija) ir kurios įvardytos Vyriausybės nutarime (pvz., universitetai, ligoninės) – Tarptautinių nevyriausybinių organizacijų skyriai (padaliniai), kurių veikla nukreipta į Lietuvos piliečių poreikius

ir – Veiklos tikslas nėra pelno siekimas, o gautos pajamos negali būti skiriamos jų dalyviams – Siekia visuomenei naudingų tikslų iš esmės, t. y. ne mažiau kaip pusė veiklos pagal organizacijos finansinius srautus yra visuomenei naudinga – Neužsiima komercine veikla arba užsiima ja tiek, kiek tai reikalinga viešosios naudos veiklai plėtoti – Nesiekia politinių tikslų – Turi atskirą banko sąskaitą visuomenei naudingai veiklai ir atskirą apskaitos sistemą – Turi nepriklausomą nuo valdymo organų priežiūros komisiją organizacijos struktūroje – Įsteigta ir veikia ne mažiau kaip metus – Likviduojant visas turtas, susijęs su viešosios naudos veikla, turėtų pereiti kitam paramos gavėjui – Turi registruoti filialus Registrų centre Statusui gauti – Speciali forma (aprašant veiklą ir praėjusių pateikiami metų finansinius srautus) dokumentai – Įstatai, kuriuose numatyti visuomenei naudingi tikslai Lengvatos – Galimybė gauti neapmokestinamą paramą

Grupinės naudos NVO – Bendrijos (daugiabučių namų savininkų bendrijos, gyvenamųjų namų statybos bendrijos, garažų statybos ir eksploatavimo bendrijos, sodininkų bendrijos) – Asociacijos, orientuotos į siauros grupės poreikius – Viešosios įstaigos (įsteigtos ne valstybės), orientuotos į privačius steigėjų interesus – Labdaros ir paramos fondai, orientuoti į siauros grupės arba privačius steigėjų interesus – Profesinės sąjungos – Politinės partijos ir kitos politinių tikslų siekiančios organizacijos – Kai kurios iš dalies ūkinei arba komercinei veiklai plėtoti skirtos organizacijos (kooperatinės bendrovės, ūkinės bendrijos) – Visos kitos NVO, kurios nesiekia tapti paramos gavėjomis arba kurių veikla orientuota į organizacijos narių interesus – Neprivalo registruoti filialų Registrų centre

– Visos NVO, nepatenkančios į paramos gavėjų grupę, laikomos grupinės naudos NVO – Galimybė gauti

Atsiskaitymas už paramą

– Galimybė gauti 2 proc. gyventojų pajamų mokesčio – Atleidimas nuo mokesčių nuo pajamų iš narystės mokesčių – Pelno mokesčio lengvata donorams – Galimybė gauti subsidijas veiklai – Valstybės ir savivaldybių turto panauda lengvatinėmis sąlygomis – Lengvatinės sąlygos dalyvauti viešuosiuose pirkimuose – Visos paramos gavėjo statusą turinčios NVO kasmet iki gegužės 31 d. turi atsiskaityti visuomenei už veiklą (išspausdinti informacinį pranešimą laikraštyje: jeigu vietinė organizacija – vietiniame, jeigu turi bent vieną filialą – nacionaliniame) – Jeigu iš paramos ar ūkinės komercinės veiklos gauta daugiau nei X Lt, reikia pateikti audito išvadą dėl NVO veiklos – Detali finansinė ataskaita mokesčių inspekcijai (balansas, pajamų ataskaita) – Turi teisę atlikti auditą valstybės kontrolė

neapmokestinamą paramą – Atleidimas nuo mokesčio nuo pajamų iš narystės mokesčio – Liberalesnis organizacijos steigimas, valdymas, administravimas ir likvidavimas (plačiau žr. antroje tyrimo dalyje „Praktiniai iššūkiai) – Atsiskaitymas nariams ir visuomenei pagal įstatus – Paprastas finansinis atsiskaitymas mokesčius administruojančiai institucijai, yra vykdoma ūkinė jeigu komercinė veikla

4.2 Alternatyvi politika Viešosios naudos Lietuvoje analizė rodo: - NVO dažniausia priskiriamos prie viešųjų juridinių asmenų, tenkinančių viešąjį interesą. Nėra atskirta NVO teisė siekti tiek viešosios, tiek grupinės naudos tikslų, kas būdinga demokratiškų šalių praktikai; - Paramos gavėjo statusas iš esmės neišskiria jokios organizacijų grupės, todėl nelieka prasmės sieti paramą (lengvatas) su konkrečiu statusu. - Lengvatos ir parama prieinama daugeliui NVO Lietuvoje, todėl ribotos kontrolės ir priežiūros galimybės. Išvardytos problemos apsunkina nevyriausybinių organizacijų plėtrą, įsitvirtinimą pilietinėje visuomenėje ir vaidmens suvokimą. Toliau siūlomi trys alternatyvūs problemų sprendimo būdai. a. Paramos gavėjo statuso panaikinimas Paramos gavėjo statusas Lietuvoje neatlieka funkcijos sudaryti lengvatines veiklos sąlygas visuomenei naudingoms nevyriausybinėms organizacijoms, ko buvo siekiama įteisinant šį statusą. Paramos gavėjo statuso panaikinimas reikštų, kad visoms nevyriausybinėms organizacijoms sudaromos vienodos veiklos sąlygos. Tokiu atveju nebūtų teisiškai apibrėžiamos nevyriausybinių organizacijų ir valstybės partnerystės galimybės, t. y. valstybė neišskirtų ir neremtų konkrečios visuomenei naudingos nevyriausybinių organizacijų veiklos. Lengvatinės sąlygos nevyriausybinėms organizacijoms galėtų būti sudarytos tik tiek, kiek tai susiję su jų veiklos teisiniais ribojimais (pvz., draudimu skirstyti pelną, todėl atleidžiant nuo pelno mokesčio). Ši alternatyva (paramos gavėjo statuso panaikinimas) sumažintų galimybių piktnaudžiauti, tačiau ji būtų nenaudinga Lietuvos, kurioje nevyriausybinės organizacijos yra silpnos tiek žmogiškuoju, tiek materialinių išteklių atžvilgiu, o NVO tikslai ir funkcijos visuomenėje nėra aiškiai suvokiami. Nevyriausybinės organizacijos būtų prilygintos verslo sektoriui ir gerokai susilpnėtų valstybinio sektoriaus atžvilgiu.

b. Paramos gavėjo statuso sugriežtinimas ir nuoseklus perėjimas prie viešosios naudos statuso Antra alternatyva būtų paramos gavėjo statuso pertvarkymas etapais. Galutinis antros ir trečios alternatyvos rezultatas būtų tas pats, skirtųsi tik tai, kad vienu atveju pertvarkoma esama sistema, kitu – kuriama nauja sistema. Antros alternatyvos įgyvendinimo etapai: 1. Teisės aktų koregavimas. Pirmiausia teisės aktuose (Labdaros ir paramos fondų, Asociacijų, Viešųjų įstaigų įstatymuose, įstatymų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose) turėtų būti nustatyti griežtesni paramos gavėjo statuso kriterijai, organizacijų valdymui keliami reikalavimai, administravimas, priežiūra ir kontrolė. Šiuo etapu svarbu neišplėtoti valstybės kontrolės ir priežiūros, kuri pareikalautų papildomų valstybės išlaidų. Galimybę gauti paramą reikėtų palikti prioritetinių sričių valstybės įstaigoms. 2. Šis etapas apimtų paramos gavėjų prisitaikymą. NVO, siekiančios išlaikyti paramos gavėjo statusą, turėtų per nustatytą laikotarpį įdiegti sugriežtintus įstatymo reikalavimus ir kriterijus (pritaikydamos struktūrą, apskaitą, valdymą ir kt.). 3. Trečias etapas (galėtų būti įgyvendinamas vienu metu su antru etapu) – institucinis prisitaikymas. Pagal įstatymuose numatytus pakeitimus turėtų būti priskirtos arba pertvarkytos institucijos, atsakingos už paramos gavėjų statuso administravimą, priežiūrą ir kontrolę. Šiuo atveju, remiantis Latvijos ir Estijos pavyzdžiu, galėtų būti svarstoma dviejų pakopų statuso suteikimo institucinė struktūra, įsteigiant NVO komisiją kaip patariamąją instituciją ir priskiriant sprendimą priimančią instituciją (pvz., Lietuvos Respublikos finansų ministeriją, nes viešosios naudos statusas susijęs su mokesčių administravimo sistema, arba Lietuvos Respublikos teisingumo ministeriją, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministeriją). Atitinkamai turėtų būti peržiūrėti ir prireikus pakoreguoti institucijų pajėgumai. 4. Kitas etapas būtų lengvatų paramos gavėjams peržiūrėjimas ir papildomų įteisinimas. Svarstant lengvatas svarbu įvertinti, kad statuso gavimas paramos gavėjams turi atsipirkti. Paramos gavėjo statusas iš NVO pareikalaus papildomų administracinių ir veiklos sąnaudų (statuso įgijimas, valdymas, savikontrolė). 5. Sistemos koregavimas atsižvelgiant į pastebėtus trūkumus. c. Teisinė ir administracinė viešosios naudos statuso reforma Trečia politikos alternatyva – tai reforma, apimanti tokius etapus: 1. Naujų įstatymų ir pataisų, susijusių su viešosios naudos statusu, parengimas. Visos susijusių teisės aktų pataisos parengiamos iš karto, skirtingai negu antros alternatyvos atveju. Turėtų būti parengtas naujas įstatymas, reglamentuojantis viešosios naudos statusą (statuso suteikimą, praradimą, administravimą, priežiūrą ir kontrolę, sankcijas), taip pat parengtos NVO įstatymų, mokesčių, viešųjų pirkimų, kitas lengvatas reglamentuojančių teisės aktų pataisos. Atitinkamai turėtų būti skelbiamas negaliojančiu Labdaros ir paramos įstatymas. 2. Institucinis prisitaikymas. Šis etapas apimtų institucinę reformą, kurios metu nuosekliai pertvarkomos statusą administruojančios, priežiūros ir kontrolės institucijos, pagal teisės aktų pakeitimus. 3. Trečias etapas – viešosios naudos statuso sistemos įsigaliojimas, kai sukurtas institucinis darinys suteikia statusą, jį administruoja, prižiūri pagal naują teisinį reglamentavimą. Reforma leistų sukurti darnią ir nuoseklią sistemą, nes visos pataisos būtų daromos iš karto. Tačiau tiek pasiruošimas reformai, tiek jos įgyvendinimas pareikalautų nemažų pristatymo ir

viešinimo sąnaudų siekiant parengti politikus ir visuomenę, žmogiškųjų išteklių. Tai gali sukelti ir NVO, politikų, visuomenės pasipriešinimą. Ekspertų nuomone, mažiausia skausminga tiek teisiniu, tiek politiniu ir ekonominiu atžvilgiu būtų antra alternatyva nuosekliai pereinant prie viešosios naudos statuso. Kitas šios alternatyvos privalumas – būtų galima stebėti pokyčius praktikoje ir į juos reaguojant koreguoti veiksmus. Pertvarkant jau žinomą paramos gavėjo statusą, visuomenė ir NVO greičiau priprastų prie naujos sistemos, nors tai užtruktų ir sukeltų nenuoseklumo.

5. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 1. Užsienio šalių teisėje yra atskiriama NVO, kaip privačių juridinių asmenų, teisė siekti tiek viešosios, tiek grupinės naudos tikslų. Siekti viešosios naudos yra NVO teisė, o ne prievolė, tačiau naudotis šia teise skatina valstybė. Viešosios naudos statuso įteisinimo prielaidos yra svarios politiniu, ekonominiu ir teisiniu aspektais, ypač jaunos demokratijos šalyse. 2. Atskiriant viešąją naudą teikiančias organizacijas, apibrėžiami ne tik organizacijos tikslai, bet ir naudos gavėjų skaičius ir visuomenei naudingos veiklos apimtis. 3. Tiriamose užsienio šalyse pajamų arba pelno mokesčių, PVM lengvatos, pirmumas viešųjų pirkimų konkursuose, valstybės subsidijų skyrimas, teisė įdarbinti savanorius, paramos teikėjų skatinimas teikti paramą mokesčių lengvatomis, turto panauda yra paprastai suteikiama viešosios naudos NVO. Siekiama, kad lengvatos padengtų organizacijų patiriamus statuso administravimo kaštus. Grupinės naudos organizacijos gauna gerokai mažiau lengvatų, tačiau joms yra keliami mažesni reikalavimai ir veiklos ribojimai. 4. Juridinio asmens steigėjų statusas ir jo tikslai yra nesusiję klasifikavimo kriterijai, tačiau Lietuvos Respublikos teisės aktuose jie neišryškinti. NVO paprastai laikomos viešaisiais juridiniais asmenimis, nors jų steigėjai yra privatūs asmenys. Todėl turėtų būti koreguojami Labdaros ir paramos fondų, Viešųjų įstaigų ir Asociacijų įstatymai, priskiriant NVO prie privačių asmenų. Be to, Lietuvos Respublikos teisėje nėra aiškiai atskirta NVO teisė siekti tiek privačios, tiek grupinės naudos tikslų. Tai sukelia painiavos dėl nevyriausybinių organizacijų vaidmens visuomenėje ir valstybėje. 5. Dauguma lengvatų NVO visuomenei naudingai veiklai Lietuvoje siejama su paramos gavėjo statusu. Tačiau paramos gavėjo statusas iš esmės neišskiria jokios organizacijų grupės: paramos gavėjo statusas, kartu ir lengvatinės sąlygos suteikiamos beveik visoms NVO, taip pat grupinės naudos organizacijoms, net valstybės įstaigoms. Todėl nelieka prasmės sieti paramą (lengvatas) su konkrečiu statusu. 6. Lengvatinės sąlygos daugiausia yra mokestinės ir panašios į užsienio šalių viešosios naudos organizacijoms teikiamas lengvatas. Tai, kad lengvatines sąlygas gali gauti beveik visos NVO, apsunkina priežiūrą ir kontrolę, palieka galimybių piktnaudžiauti. Be to, NVO priežiūros ir kontrolės sistema turėtų įtraukti daugiau organizacijų savikontrolės priemonių. 7. Esamos teisinio reglamentavimo problemos apsunkina nevyriausybinių organizacijų plėtrą, vaidmenį Lietuvoje. Ekspertų siūlymu geriausia sprendimo alternatyva yra pereiti prie viešosios naudos statuso nuosekliai, pirmiausia sugriežtinant paramos gavėjo statusą, numatant institucinio ir NVO prisitaikymo pereinamąjį laikotarpį ir galiausia peržiūrint lengvatas viešosios naudos NVO.

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Ketvirtas skyrius NVO MOKESČIŲ LENGVATOS LIETUVOJE

TURINYS

1. ĮŽANGA 2. KAM LIETUVOJE TEIKIAMOS MOKESČIŲ LENGVATOS 2.1 Įstatymuose vartojamos sąvokos ir jų turinys 2.1.1 Pelno nesiekiantys subjektai 2.1.2 Paramos gavėjai 2.2. Mokesčių lengvatų gavėjai: išvados ir diskutuotini klausimai 3. NVO MOKESČIŲ LENGVATOS LIETUVOJE IR JŲ PROBLEMATIKA 3.1 Neapmokestinama parama 3.2 Pelno mokesčio lengvatos 3.3 Dviejų procentų gyventojų pajamų mokesčio skyrimas 3.4 Lengvatos paramos teikėjams 3.5 Bendra NVO mokesčių lengvatų Lietuvoje charakteristika 4. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

1. ĮŽANGA Galima teigti, kad NVO mokesčių lengvatos – tai, ko gero, „jautriausia“ NVO teisinio reglamentavimo sritis. Viena vertus, šios lengvatos suteikia NVO daugiau galimybių veikti, kita vertus, dėl šių lengvatų egzistavimo NVO yra nustatyta nemažai papildomų veiklos ribojimų ir pareigų, taip jos yra išskiriamos iš kitų ūkio subjektų. NVO teikiamų mokesčių lengvatų klausimas jau buvo pradėtas nagrinėti ankstesniame skyriuje „Viešosios naudos teisinė analizė“, tačiau tai buvo daroma bendrais bruožais, siekiant įvertinti esamas ir potencialias viešąjį interesą tenkinančių organizacijų mokesčių lengvatas. Tuo tarpu šiame skyriuje mokesčių lengvatos aptariamos gerokai detaliau, įvertinant pagrindinius jų bruožus ir trūkumus. Visų pirma bus įvardinti kriterijai, pagal kuriuos NVO gali gauti lengvatines sąlygas, o ypač „pelno nesiekiančio subjekto“ sąvoka nes būtent ji yra itin svarbi kalbant apie mokesčių lengvatas, kuriomis naudojasi nevyriausybinės organizacijos. Toliau analizuojamos pagrindinės mokesčių lengvatos ir jų problematika – siekiama nustatyti pagrindines reglamentavimo sritis, šiuo metu tobulintinas ir galbūt keistinas siekiant sklandžios NVO plėtros. Galiausiai pateikiama apibendrinamoji visų dabar egzistuojančių mokesčių privilegijų charakteristika ir pristatyti siūlymai, kaip, atsižvelgiant į viešosios naudos statuso atsiradimą, šios privilegijos galėtų būti reformuotos ir sujungtos į tam tikrą sistemą. Prieš pereinant prie pačių lengvatų apibūdinimo, būtina pabrėžti, kad ypač kalbant apie mokesčių lengvatas yra gana sudėtinga nubrėžti ribą tarp teisinio reglamentavimo ir valstybės vykdomos ekonominės ir socialinės politikos. Kitaip tariant, ekspertai sutinka, kad daugeliu atveju NVO mokesčių lengvatų klausimai neapsiriboja teisiniu įvertinimu, tačiau reikalauja ir gilesnio pobūdžio analizės. Vis dėlto šiame tyrime siekiama pateikti būtent teisinį dabartinių NVO lengvatų įvertinimą, o pateikiami siūlymai yra arba grynai teisinio pobūdžio, arba tiesiogiai susiję su viešosios naudos statusu, kurio ekonominė ir politinė reikšmė buvo aptarta ankstesniame skyriuje.

2. KAM LIETUVOJE TEIKIAMOS MOKESČIŲ LENGVATOS Ankstesniame skyriuje pakankamai detaliai aptartos drauge su paramos gavėjo statusu gaunamos lengvatos, tačiau svarbu suvokti, kad paramos gavėjai nėra vieninteliai, kurie naudojasi mokesčių lengvatomis. Mokesčių įstatymuose vartojamos kelios pagrindinės sąvokos, kurios tarpusavyje yra susijusios, tačiau jų jokiu būdu negalima laikyti sinonimais. Skiriasi ne tik jų atsiradimo tikslas, bet ir turinys, o tai gali sukelti painiavos nagrinėjant, ką gi iš tiesų remia valstybė mokesčių lengvatomis. Dėl to, prieš pereinant prie konkrečių lengvatų analizės, svarbu bent trumpai aptarti minėtas sąvokas. 2.1 Įstatymuose vartojamos sąvokos ir jų turinys 2.1.1 Pelno nesiekiantys subjektai1 „Pelno nesiekiantis vienetas“ – sąvoka, įstatymų leidėjo vartojama kalbant apie pelno ir gyventojų pajamų mokestį. Pagal Lietuvos Respublikos pelno mokesčio įstatymo (toliau – PMĮ) 2 straipsnio nuostatą pelno nesiekiantys vienetai suprantami kaip juridiniai asmenys: 1) kurių veiklos tikslas nėra pelno siekimas, ir 2) kurie gauto pelno pagal jų veiklą reglamentuojančius teises aktus neturi teises skirstyti savo steigėjams ir (arba) jų dalyviams. Taigi pagal šį apibrėžimą nustatant, subjektas yra priskiriamas prie pelno nesiekiančių subjektų ar ne, esminę reikšmę turi organizacijos nusistatyti tikslai ir tai, ką ji yra numačiusi savo įstatuose (arba ką jai yra numatę konkretūs įstatymai). Organizacijos vykdoma veikla tiesiogiai nedaro įtakos jos, kaip pelno nesiekiančio vieneto, statusui. Labai panaši sąvoka – „ pelno nesiekiantis juridinis asmuo“ – įtvirtinta ir Pridėtinės vertės mokesčio įstatyme (toliau – PVM įstatymas). Sąvokos panašios, tačiau pagrindinis skirtumas yra tas, kad, be šių dviejų ką tik išvardytų požymių, PVM įstatymas numato ir tai, kad „tais atvejais, kai kitus pelno nesiekiančio juridinio asmens požymius atitinkančio asmens veiklos reikšmingą dalį sudaro veikla, iš kurios gaunama pelno, nors to asmens veiklos tikslas nėra pelno siekimas, taikant PVM įstatymą toks asmuo nelaikomas pelno nesiekiančiu“. Kitaip sakant, tais atvejais, kai yra kalbama apie PVM lengvatas organizacijoms, būtent pati veikla, o ne jos tikslas lemia PVM mokesčių lengvatų buvimą arba ne. Tuo tarpu kituose įstatymuose, pavyzdžiui, Nekilnojamojo turto mokesčio įstatyme, konkrečios sąvokos nėra, pateikiamas tik tam tikrų organizacijų rūšių sąrašas („<..>Mokesčiu neapmokestinamas šis juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausantis nekilnojamasis turtas – pelno nesiekiančių organizacijų, veikiančių pagal Asociacijų įstatymą, nekilnojamasis turtas (ar jo dalis), naudojamas tik nekomercinei veiklai; – religiniu bendruomenių, bendrijų ir centrų nekilnojamas turtas, naudojamas tik nekomercinei veiklai arba kulto apeigų reikmenų gamybai; – neįgaliųjų draugijų ir jų įmonių nekilnojamasis turtas <...>“ ir t. t.), kurį apibūdinant net negalima pasakyti, kad klasifikuojama pagal teisines formas. Pagal šį įstatymą mokesčių lengvatos organizacijoms yra teikiamos vien dėl jų teisinės formos ir tam tikrais atvejais atsižvelgiant į tikslą, kuriam naudojamas turtas. Visoms šioms nuostatoms suvienodinti Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) teritorinėms mokesčių inspekcijoms yra pateikusi pelno nesiekiančių subjektų apmokestinimo išaiškinimą2, kuriame yra suformulavusi bendrą ir, kaip galima spėti, visus mokesčių įstatymus aiškinant taikytiną sąvoką – tai Labai svarbu pabrėžti, kad teorijoje, daugelio valstybių teisėje, taip pat organizacijų teisinį statusą reglamentuojančiuose Lietuvos Respublikos įstatymuose jau gana seniai yra atsisakyta sąvokos „pelno nesiekiantis“ subjektas, vienetas, organizacija ir vartojamas praktiškesnis ir turinio atžvilgiu neabejotinai tikslesnis terminas „ne pelno siekianti“ organizacija. Dėl to tik kalbant apie Lietuvą ir nagrinėjant jos mokesčių teisės aktus (todėl, kad ši sąvoka yra vartojama visuose mokesčių įstatymuose ir jų išaiškinimuose) yra būtina pereiti prie „pelno nesiekiančių subjektų“ termino. 2 „Pelno nesiekiančių organizacijų apmokestinimo ypatumai“. Reg Nr. (18.10-31-1)-R-8196. 2006-09-21. 1

„pelno nesiekianti organizacija“. Šiai sąvokai apibūdinti VMI remiasi Civilinio kodekso nuostata dėl viešųjų juridinių asmenų ir apibrėžia, kad „pelno nesiekiančioms organizacijoms gali būti priskiriami viešieji ribotos civilinės atsakomybės juridiniai asmenys, kurių tikslas – tenkinti viešuosius interesus“, ir taip pat pateikia pavyzdinį tokių organizacijų sąrašą („– viešosios įstaigos, įregistruotos pagal Viešųjų įstaigų įstatymą; – asociacijos<...>; – labdaros ir paramos fondai <...>; – daugiabučių namų savininkų bendrijos <...>; – sodininku bendrijos, – religines bendrijos bendruomenes ir centrai <...>; – Auditorių rūmai <...>“ ir kt.). Sąrašas nėra baigtinis – paskutiniame punkte yra nustatyta, kad į šią sąvoką patenka ir „kiti viešieji ribotos civilinės atsakomybės juridiniai asmenys, atitinkantys pelno nesiekiantiems vienetams nustatytus kriterijus“. Kitaip sakant, pelno nesiekiančiai organizacijai VMI yra nustačiusi papildomą tikslo kriterijų (tenkinti viešuosius interesus), taip pat numatytas viešojo juridinio asmens statuso reikalavimas. Vertinant visas minėtas sąvokas galima teigti, kad jos visus ūkio subjektus tartum dalija į dvi pagrindines grupes – pelno siekiančius ir pelno nesiekiančius. Tai leidžia kalbėti apie mokesčių lengvatas itin plačiam organizacijų ratui, nes, kaip matyti iš pateiktų sąvokų, pateikti apibrėžimai yra gana „atviri“ ir palieka nemažai erdvės interpretacijai. Tai leidžia daryti išvadą, kad iš esmės lengvatos, teikiamos pelno nesiekiantiems asmenims, šiuo metu tiesiogiai neturi nieko bendro su tuo, organizacija yra NVO ar ne. Šiame kontekste būtina pabrėžti, kad nors sąvokos ir panašios (bei jas mėginta galutinai apibendrinti minėtu VMI išaiškinimu), vis dėlto jos nėra suvienodintos įstatymų lygmeniu, o tai būtų rekomenduotina kalbant apie mokesčių reglamentavimą. Grįžtant prie šiame tyrime pateikiamų siūlymų galima teigti, kad su visomis ką tik išvardytomis sąvokomis susijusi problema yra ta, jog nepaisant visų paaiškinimų sąvokos „pelno nesiekiantis“ turinys niekur taip ir nebuvo konkrečiai aptartas. Pavyzdžiui, neaišku, ką formaliai reiškia toks kriterijus kaip „pagrindinis tikslas nėra pelno siekimas“. Galima spėti, kad užtenka tokį tikslą numatyti savo įstatuose, tačiau konkrečiai to įtvirtinta niekur nėra. Kita vertus, minėtame išaiškinime pateikta nuoroda į viešųjų interesų tenkinimą gali būti laikoma siaurinančia „pelno nesiekiančio subjekto“ turinį ir diskriminacine grupinės naudos organizacijų atžvilgiu. Galima teigti, kad minimos problemos tėra teorinio pobūdžio, tačiau iš tiesų dėl jau minėto mokesčių lengvatų temos „jautrumo“, tokios problemos gali tam tikroms organizacijoms (pvz., užsiimančioms tik ūkine komercine ar investicine veikla, tenkinančioms tik savo narių interesus) skaudžiai atsiliepti praktikoje. 2.1.2 Paramos gavėjai Paramos gavėjo teisinis statusas jau buvo pakankamai detaliai aptartas trečiame skyriuje nagrinėjant viešąją naudą. Kita vertus, kadangi šis statusas suteikia nemažai mokesčių lengvatų tiek paramos gavėjams, tiek teikėjams, verta jį paminėti ir čia, ypač nagrinėjant šio statuso reikšmę ir santykį su pelno nesiekiančiais subjektais. Kaip jau minėta, paramos gavėjo statusas yra tiesiogiai susijęs su parama ir jos apmokestinimu, t. y. šiuo metu neabejotinai aktualus visoms NVO. Kalbant detaliau, jis suteikia teisę gauti neapmokestinamą paramą, 2 procentų nuo gyventojų pajamų mokesčio paramą ir tam tikras PVM mokesčio lengvatas, taip pat palengvina organizacijoms lėšų paiešką, nes leidžia paramos teikėjams gauti pelno mokesčio lengvatų (pastarosios priklauso nuo paramos teikimo tinkamiems paramos gavėjams). Suvokiant paramos svarbą NVO veiklai, ko gero, galima teigti, kad turinio atžvilgiu šio statuso įgijimas daugeliui organizacijų yra net reikšmingesnis nei buvimas pelno nesiekiančiu subjektu. Taigi svarbu aptarti, kaip šis statusas yra įgyjamas ir kokie yra su juo susiję reikalavimai. Pagrindinis teisės aktas, kuriame jis yra įtvirtintas, – tai Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymas. Čia pateikiamas potencialių paramos gavėjų sąrašas, kuris nėra baigtinis. Sąraše pateikiamos tam tikros

teisinės formos, tačiau galiausiai numatoma, kad paramos gavėjais gali būti ir „kiti juridiniai asmenys, kurių veiklą reglamentuoja specialūs įstatymai ir kurių veiklos tikslas nėra pelno siekimas, o gautasis pelnas negali būti skiriamas jų steigėjams, dalininkams ar nariams“, kitaip sakant, yra pateikiama nuoroda į pelno nesiekiančių vienetų apibrėžimą. Taigi galima pagrįstai teigti, kad paramos gavėjais gali tapti visi norą pareiškę pelno nesiekiantys subjektai. Iš aptartos nuostatos matyti, kad vienintelis dalykas, kurį turi padaryti organizacija kaip pelno nesiekiantis subjektas, norintis dar papildomai tapti ir organizacija – paramos gavėja, – tai pateikti prašymą Juridinių asmenų registrui. Nėra numatyta jokių papildomų teisinės formos ar tikslo ribojimų, nei kad yra numatyta pelno nesiekiantiems subjektams apskritai. Taip pat, kaip ir pelno nesiekiančių subjektų atveju, nėra svaru, organizacija yra NVO ar ne, kokio pobūdžio yra jos vykdoma veikla ir panašiai. Tai leidžia daryti išvadą, kad nors vienas ir kitas statusas skiriasi ir suteikia skirtingo tipo privilegijų, vis dėlto galiausiai ir vienas, ir kitas yra prieinami visoms organizacijoms be jokių papildomų reikalavimų, skirtingai nei tinkamas įstatų suformulavimas. Negalima teigti, kad toks „visuotinis prieinamumas“ yra blogas reiškinys, tačiau, ekspertų nuomone, toks paramos gavėjo statusas, koks jis yra dabar, tiesiog suteikia valdžios institucijoms galimybę kontroliuoti paramos srautus ir nustato organizacijoms prievolę pateikti papildomą ataskaitą. Vertinant koncepcijos atžvilgiu tokia kontrolė gali būti vykdoma ir kitaip, o dabartinis statusas kelia daugiau painiavos nei teikia naudos NVO sektoriaus plėtrai. 2.2 Mokesčių lengvatų gavėjai: išvados ir diskutuotini klausimai Taigi apibendrinant ką tik analizuotų sąvokų panašumus ir skirtumus bei su mokesčių lengvatų gavėjais Lietuvoje susijusią padėtį galima pateikti tokias išvadas ir iš jų kylančius diskusinius klausimus: 

Pelno nesiekiančiu vienetu organizacija tampa įsisteigdama, pasirinkusi atitinkamą teisinę formą ir tinkamai parengusi savo įstatus. Pateikusi prašymą (dažniausia taip pat – dar steigdamasi), praktiškai be jokių papildomų reikalavimų ji gali taip pat įgyti paramos gavėjo statusą. Klausimas: kiek tikslingas ir veiksmingas toks statuso „atskyrimas“ ir kokia yra reali jo nauda? 

Nė viena minėta sąvoka tiesiogiai nėra siejama su NVO apibrėžimu siaurąja prasme – vienintelė sąsaja gali būti randama per nuorodas į teisines formas. Drauge su NVO į mokesčių lengvatų gavėjų ratą įeina daugelis kitų organizacijų (daugiabučių namų bendrijos, garažų eksploatavimo bendrijos, profesinės sąjungos ir kt.). Klausimas: ką konkrečiai remia ir nori remti valstybė, suteikdama visas įmanomas mokestines lengvatas tokiam plačiam subjektų ratui?

Atsakymai į pateiktus klausimus, ekspertų nuomone, yra svarbūs sprendžiant bet kuriuos tolesnius NVO sektoriaus plėtros ir rėmimo klausimus.

3. NVO MOKESČIŲ LENGVATOS LIETUVOJE IR JŲ PROBLEMATIKA3 3.1 Neapmokestinama parama paramos gavėjams Ankstesniuose šio tyrimo skyriuose ne kartą minėta, kad NVO sektoriaus finansavimo šaltinių hierarchijoje parama užima ypatingą vietą, todėl tinkamas šios finansavimo priemonės sureguliavimas itin svarbus. Pirma, tai, kad gauta parama yra neįskaitoma į pelno mokesčio bazę, nustato Pelno mokesčio įstatymas. Antra, neapmokestinama ne bet kokia parama, o tik tinkamai panaudota Labdaros ir paramos įstatymo nustatytiems tikslams. Neapmokestinamą paramą gali gauti ne visi pelno nesiekiantys asmenys, o tik paramos gavėjo statusą turinčios organizacijos. Labdaros ir paramos įstatymas pakankamai plačiai apibrėžia, kaip parama gali būti panaudota, pateikdamas tik dvi išimtis, kam parama vis dėlto negali4 būti naudojama. Tai „partijoms ar politinėms kampanijoms finansuoti <…>“ ir „perduodama kaip įnašas juridiniam asmeniui, kurio dalyvis yra paramos gavėjas“. Pabrėžtina, kad VMI šią nuostatą yra išaiškinusi5 ir nustačiusi, jog „ši punkto nuostata reiškia, kad gauta parama negali būti naudojama investicinėje veikloje (steigiant vienetus, įsigyjant veikiančių vienetų akcijas)“. Toks įstatymo aiškinimas neleidžia organizacijoms, gavusioms solidaus dydžio paramą, susikurti finansavimosi mechanizmo, o tai galėtų būti įgyvendinta, jeigu gautos lėšos būtų investuojamos, o ne tiesiog laikomos banko sąskaitoje. Užsienio šalių praktikoje toks finansavimasis yra itin paplitęs fondų veiklos atveju, nes pastarieji paprastai užsiima paieška didelių lėšų, kurias vėliau perskirsto visam nevyriausybiniam sektoriui. Akivaizdu, kad galiojant tokiai įstatymo normai, kokią šiuo metu įtvirtina Labdaros ir paramos įstatymas, tokia praktika Lietuvoje neįmanoma. Kitas klausimas dėl neapmokestinamos paramos Lietuvoje yra susijęs su tarptautinėmis organizacijomis. Pirma, Labdaros ir paramos įstatymas gana griežtai nustato, kad labdaros ir paramos gavėjai pagal šį įstatymą gali būti tik Lietuvoje gyvenantys ar registruoti asmenys. Kitaip sakant, norėdamos sulaukti lengvatų, susijusių su paramos ir labdaros teikimu (pvz., nemokėti pelno mokesčio už tą dalį, kurią panaudojo paramai), organizacijos gali remti tik Lietuvoje esančius asmenis ar organizacijas. Antra, kaip nurodo PMĮ 5 straipsnis, kuriame nustatomi mokesčių tarifai, „užsienio vieneto pajamos, kurių šaltinis yra Lietuvos Respublikoje, gautos ne per jų nuolatines buveines Lietuvos Respublikoje, <...> apmokestinamos be atskaitymų, taikant 10 procentų mokesčio tarifą“, t. y. neatsižvelgiant į tam tikras nedideles išimtis organizacijos gauta „lietuviška parama“ užsienyje, apmokestinama 10 procentų pelno mokesčiu, sumokamu į Lietuvos biudžetą. Tokia nuostata stabdo tarptautinių fondų veiklą Lietuvoje, taip pat „lietuviškų“ organizacijų pagalbą mažiau ekonomiškai stipriose valstybėse veikiančiam nevyriausybiniam sektoriui. Atlikus visų trijų Baltijos valstybių teisinės aplinkos ir paramos apmokestinimo tyrimą6, nustatyta, kad Lietuvoje ši aplinka yra pati nepalankiausia, o tai reiškia, jog mūsų šalis pralaimi tarptautinėje arenoje konkuruodama dėl paramos iš užsienio. Vertinant tokias įstatymo nuostatas, darytinos išvados, kad šiuo metu įstatymų bazė skatina NVO „uždarumą“ ir yra nepalanki Lietuvos ir užsienio nevyriausybinių organizacijų kooperacijai. Pasaulyje stiprėjant globalizacijos tendencijoms, toks reglamentavimas nėra

Šiame skyriuje nagrinėjamos mokesčių lengvatos nėra vienintelės, kurias gauna NVO kaip pelno nesiekiantys vienetai ar paramos gavėjai, tačiau jos, ekspertų nuomone, yra reikšmingiausios. 4 Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo 10 straipsnio 2 dalis. 5 „Pelno nesiekiančių organizacijų apmokestinimo ypatumai“. Reg Nr. (18.10-31-1)-R-8196. 2006-09-21. 6 „Operating a Foundation in the Baltics: Executive Summary“. Sorainen law offices. 2007 m.

perspektyvus ir neužtikrina Lietuvos organizacijoms galimybės (ką jau kalbėti apie paskatinimą) integruotis į tarptautinę NVO bendruomenę. Apibendrinant su paramos gavėjų apmokestinimu susijusias nuostatas, galima teigti, kad nors dabar gana daug subjektų gali jomis naudotis, vis dėlto yra keletas reglamentavimo spragų, kurios trukdo paramos institutu naudotis specifinėms organizacijų grupėms, daugiausiai – fondams ir tarptautinėms organizacijoms. 3.2 Pelno mokesčio lengvatos Pakeitus Pelno mokesčio įstatymą, pelno nesiekiantys vienetai, tarp jų ir NVO, pelno mokestį moka taip: 1) kai NVO mokestinio laikotarpio ūkinės komercinės veiklos pajamos neviršija 1 milijono litų, 25 tūkstančiai litų apmokestinamojo pelno apmokestinama taikant 0 procentų mokesčio tarifą, o likusi apmokestinamojo pelno dalis – taikant 15 procentų mokesčio tarifą; 2) kai NVO mokestinio laikotarpio ūkinės komercinės veiklos pajamos viršija 1 milijoną litų, visas pelnas apmokestinamas 15 procentų pelno mokesčiu. Akivaizdu, kad taikyti pelno mokestį nevyriausybinio sektoriaus juridiniams asmenims yra nelogiška dėl kelių priežasčių. Visų pirma norminiuose teisės aktuose visuomenei naudingos veiklos vykdymas yra įvardijamas kaip šių organizacijų tikslas. Nors ir suteikiama galimybė vykdyti komercinę veiklą, tačiau iš tokios veiklos gautos pajamos (pelnas) turėtų būti (pagal dabar galiojančius įstatymus) naudojamas siekiant patenkinti socialiai naudingus poreikius. Be to, NVO veiklą reglamentuojantys teisės aktai nenumato galimybės paskirstyti gautą iš komercinės veiklos pelną jos nariams arba steigėjams. Pelnas privalo būti panaudotas siekiant tų visuomenei naudingų tikslų, kurie įtvirtinti kiekvienos ne pelno organizacijos steigimo dokumentuose. Apmokestindamas šiuos specifinius juridinius asmenis pelno mokesčiu, įstatymų leidėjas tarsi riboja galimybes efektyviai vykdyti prigimtinę nevyriausybinio sektoriaus organizacijų veiklą, nes dalis pajamų, kurios galėtų būti panaudojamos visuomenės poreikiams tenkinti, yra sumokama į valstybės biudžetą kaip pelno mokestis. Taip pat galima teigti, kad sumokėtas pelno mokestis valstybės taip pat naudojamas socialinių programų įgyvendinimui. Kita vertus, akivaizdu, kad toks dalinis apmokestinimas pelno mokesčiu buvo įtvirtintas siekiant apsisaugoti nuo piktnaudžiavimo lengvatomis. Šiuo metu rinkoje pastebima tendencija užsiimti verslu ne po visuotinai priimtinų pelno siekiančių juridinių asmenų „skraiste“ (pvz., UAB, individualių įmonių), bet, kaip jau aptarta antrame šio tyrimo skyriuje, pasirenkama tokia juridinio asmens teisinė forma, kuri priskiriama NVO sektoriui, pavyzdžiui, viešosios įstaigos. Tarkim, viešoji įstaiga „Autoverslo vystymo agentūra“ net neslėpdama deklaruoja tikslą „versle automobilių nuomą paversti paprasta ir patogia paslauga, kuri prisitaiko prie kliento poreikių ir simbolizuoja geriausią kainą už geriausią kokybę“7. Tačiau reikia tikėtis, kad tokie atvejai tėra atsitiktiniai ir ateityje netaps įprasta norma verslininkams siekiant naudotis viešojo sektoriaus juridiniams asmenims taikomomis lengvatomis vien dėl pelno. Taigi, ekspertų nuomone, negalima absoliutinti pelno mokesčio atsisakymo idėjos, tačiau ir dabartinė padėtis yra kvestionuotina, t. y. atsižvelgiant į pelno nesiekiančių subjektų esmę reikėtų diskutuoti apie alternatyvas, kaip tokio apmokestinimo būtų galima bent iš dalies atsisakyti. Viena iš tokių alternatyvų – gautą iš komercinės veiklos pelną būtų galima apmokestinti tik mokesčių administratoriui nustačius, kad NVO sektoriui priskirtino juridinio asmens veikla yra orientuota vien siekti pelno, o visuomenei naudingi tikslai yra tik deklaratyvūs, t. y. apmokestinant pelno mokesčiu galėtų būti taikoma PVM analogija. Kita alternatyva būtų susijusi su šiame tyrime plačiai aptartu viešosios 7

<www.autobest.lt>

naudos statusu, kurį turinčios organizacijos galėtų būti visiškai atleistos nuo pelno mokesčio mainais į „aukštesnio lygio“ kontrolę ir savikontrolę.

3.3 Dviejų procentų gyventojų pajamų mokesčio skyrimas Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 34 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad mokesčio administratorius nuolatinio Lietuvos gyventojo prašymu, mokestiniam laikotarpiui pasibaigus, Vyriausybės arba jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka privalo pervesti Lietuvos vienetams, pagal Labdaros ir paramos įstatymą turintiems teisę gauti paramą, iki 2 procentų pajamų mokesčio, mokėtino pagal metinę pajamų mokesčio deklaraciją, sumos, o jeigu nuolatinis Lietuvos gyventojas metinės pajamų mokesčio deklaracijos neteikia, – iki 2 procentų mokestį išskaičiuojančio asmens išskaičiuoto pajamų mokesčio sumos. Tokiu būdu įstatymas įtvirtina teisę visiems apmokestinamąsias pajamas gaunantiems Lietuvos gyventojams dalyvauti remiant NVO sektoriui priklausančias organizacijas. Akivaizdu, kad fiziniai asmenys – svarbi paramos teikėjų grupė, taigi tokio pobūdžio parama gali atnešti daug naudos nevyriausybiniam sektoriui. Abejonių kelia tai, kad Lietuvos gyventojas vadinamąją 2 procentų paramą gali skirti bet kuriam pelno nesiekiančiam juridiniam asmeniui. Taigi pati valstybė sukūrė prielaidas nemažai daliai Lietuvos gyventojų tokia galimybe pasinaudoti tenkinant savo ar tam tikros interesų grupės poreikius. Jau 2003 metais, t. y. tik įsigaliojus minėtai GPMĮ pataisai, pasitaikė atveju, kai fiktyviai buvo steigiamos nevyriausybinės organizacijos (pvz., asociacijos, viešosios įstaigos), kurių steigėjų tikslas buvo ne visuomenei naudingos veiklos vykdymas, o tik siekimas gauti minėtą 2 procentų paramą. Šiuo atveju, įtvirtindama GPMĮ Lietuvos gyventojų teisę teikti paramą iki 2 procentų pajamų mokesčio, ne tik valstybė paranda dalį surenkamo gyventojų pajamų mokesčio, bet ir neįgyvendinamas įtvirtinant šią nuostatą keltas tikslas – skatinti paramos teikimą nevyriausybiniam sektoriui ir visuomenei naudingų tikslų įgyvendinimą. Dėl šių priežasčių siūlytina nustatyti atitinkamus ribojimus, siaurinant sąrašą nevyriausybinių organizacijų, kurios gali gauti 2 procentų paramą, vėl galbūt siejant šią paramą su aptartu viešosios naudos statusu. Pirma, ribojantis kriterijus turėtų būti tai, kad iš pelno nesiekiančių organizacijų, kurios gali gauti 2 procentų paramą, sąrašo turėtų būti išbrauktos organizacijos, kurios jau vien dėl teisinės formos yra akivaizdžiai priskirtinos prie grupinės naudos viešųjų juridinių asmenų. Tokiomis organizacijomis laikytinos profesinės sąjungos ir susivienijimai, sodininkų ir daugiabučių namų savininkų bendrijos. Antra, tokia parama galėtų būti teikiama tik toms viešosios naudos organizacijoms, kurios įrodytų mokesčių administratoriui realios viešąją naudą teikiančios veiklos vykdymą, ir šitaip būtų apsisaugoma nuo tokių organizacijų, kurios pagal savo teisinę formą ir galėtų būti priskiriamos prie viešosios naudos organizacijų (pvz., asociacijos), tačiau fiktyviai įsteigtos tik siekiant gauti šią paramą. Pavyzdžiui, juridiniam asmeniui, siekiančiam gauti PVM mokėtojo statusą, būtina įrodyti, kad jo veikla bus vykdoma realiai ir nėra pagrindo įtarti galimą PVM grobstymą. Todėl panaši procedūra paramos „grobstymo“ prevencijai vykdyti galėtų būti taikoma ir NVO sektoriaus organizacijoms, siekiančioms būti įtrauktoms į sąrašą juridinių asmenų, galinčių gauti 2 procentų paramą. 3.4 Lengvatos paramos teikėjams Neapsirinktume teigdami, kad privatūs pelno siekiantys juridiniai asmenys sudaro nemenką teikiamos paramos nevyriausybiniam sektoriui dalį. Todėl šiuo atžvilgiu yra aktualus su paramos teikimu susijęs teisinis reguliavimas, taikomas pelno siekiantiems juridiniams asmenims. Pagrindinė tokia paskata

nustatyta Pelno mokesčio įstatymo 28 straipsnyje, kuriame teigiama, kad „mokesčio mokėtojams, pagal Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymą turintiems teisę teikti tik paramą, iš pajamų leidžiama du kartus atskaityti išmokas (išskyrus išmokas grynais pinigais, viršijančias 250 MGL dydžio sumą vienam paramos gavėjui per mokestinį laikotarpį), įskaitant perleistą turtą, suteiktas paslaugas, kurios Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo nustatyta tvarka skirtos paramai, tačiau ne didesnes kaip 40 procentų mokesčio mokėtojo pajamų, apskaičiuotų iš pajamų atėmus neapmokestinamąsias pajamas, leidžiamus atskaitymus ir ribojamų dydžių leidžiamus atskaitymus, išskyrus paramą“. Kita vertus, pabrėžtina, kad įstatymų leidėjas, reglamentuodamas paramos teikimą, tarsi vadovaujasi prieštaringais standartais, t. y. paramos teikimą reguliuojančiomis normomis pelno siekiantis juridinių asmenų sektorius yra tarsi skatinamas teikti paramą nevyriausybiniam, visuomenei naudinga veiklą vykdančiam sektoriui, tuo tarpu kitos normos dėl neaiškių priežasčių įtvirtina nepagrįstus šios socialiai naudingos veiklos ribojimus. Štai Lietuvos Respublikos akcinių bendrovių įstatymo (ABĮ) 59 straipsnyje nustatyta, kad bendrovė metinėms išmokoms (tantjemoms) valdybos ir stebėtojų tarybos nariams, darbuotojų premijoms ir kitiems tikslams gali skirti ne daugiau kaip 1/5 grynojo ataskaitinių finansinių metų pelno. Šiame ABĮ straipsnyje prie minėtų „kitų tikslų“ priskiriamas ir paramos teikimas. Vadinasi, įstatymų leidėjas, įtvirtindamas atitinkamas Pelno mokesčio įstatymo normas, paramos teikimą skatina, o ABĮ nustato šios srities ribojimus. Nėra aišku, tokia norma ABĮ atsirado dėl teisėkūros netobulumo ar tikslingai, tačiau ją būtina keisti atsisakant tokių nepagrįstų ribojimų, atskirai išskiriant, kad ši ABĮ straipsnio nuostata netaikoma toms paskirstomo pelno išlaidoms, kurios skirtos paramai. 3.5 Bendra NVO mokesčių lengvatų Lietuvoje charakteristika Apibendrinant tai, kas buvo pasakyta kalbant apie lengvatų gavėjus ir pačias privilegijas, būtų galima pateikti tokius NVO mokesčių lengvatų Lietuvoje bruožus: 

Lengva prieiga. Visi pelno nesiekiantys juridiniai asmenys gali gauti mokesčių lengvatų, kai kurių – automatiškai, kai organizacija steigiama, kitų – pateikę prašymą Juridinių asmenų registrui. Neatsižvelgiant į keletą išimčių, nekeliama jokių kitokių reikalavimų, kaip tik tinkama teisinė forma ir tinkamai suformuluoti organizacijos įstatai.



Privilegijų bendrumas. Kadangi praktiškai visomis mokesčių lengvatomis su tam tikromis išimtimis gali naudotis visi pelno nesiekiantys asmenys, privilegijos sudaro tam tikrą visumą, t. y. gaudama vieną lengvatą organizacija įgyja teisę naudotis ir visomis kitomis. Vienintelis organizacijos „pasirinkimas“ – tai tapti paramos gavėja arba ne. Tačiau, kaip jau minėta ankstesniuose skirsniuose, parama paprastai sudaro reikšmingą nevyriausybinių organizacijų pajamų dalį, dėl to organizacijos vienaip ar kitaip renkasi įgyti šį statusą.



Bendri ir griežti „saugikliai“. Šis naudojimosi lengvatomis aspektas nebuvo detaliai aptartas šiame skyriuje, tačiau akivaizdu, kad suteikiamų „lengvatų visuma“ nustato organizacijoms tam tikrą „prievolių visumą“. Kadangi lengvatos yra lengvai prieinamos daugeliui subjektui, natūralu, kad nustatyti reikalavimai yra gana aukšti – kitokia situacija sunkiai įmanoma norint kontroliuoti, ar privilegijomis nėra piktnaudžiaujama. Neigiamas tokio reglamentavimo aspektas, kad šiuo metu tiek moksleivių būrelis, tiek tarptautiniu lygiu veikiančiai nacionalinei organizacijai taikomi vienodi atskaitingumo už gaunamas lengvatas ir jų administravimo reikalavimai. Be abejo, šie reikalavimai sąlygiškai skiriasi. Tai priklauso nuo vykdomos veiklos ir gaunamų pajamų

pobūdžio, tačiau iš esmės jiems įgyvendinti reikia specifinių žinių, kurios nėra vienodai prieinamos visoms organizacijoms, o tai itin apsunkina kai kurių organizacijų veiklą8. Baigiant NVO mokesčių lengvatų Lietuvoje charakteristiką verta atkreipti dėmesį į R. Šimašiaus citatą9: „<...> ne pelno organizacijos paprastai turi specifinių privilegijų bei papildomų apribojimų ir pareigų. Privilegijos atsispindi mokesčių teisėje, ypač normose, reglamentuojančiose ne pelno organizacijų rėmimo tvarką, o teisių apribojimai susiję visų pirma su ne pelno organizacijų struktūra ir finansų tvarkymu. <...> Didžiausias pavojus šioje srityje yra tai, jog nustatytas lengvatomis besinaudojančių organizacijų griežtas reglamentavimas, specialiai ar atsitiktinai apimantis bet kokią ne pelno veiklą, taps sunkiai pakeliamu ir taip apribos ne pelno veiklos galimybes.“ Kaip jau ne kartą minėta, šio tyrimo tikslas – pateikti tokius teisinio reglamentavimo siūlymus, kurie užtikrintų stabilią NVO sektoriaus plėtrą Lietuvoje. Vertinant dabartinę NVO teisinę bazę, o ypač mokesčių lengvatų visumą kaip plėtros paskatą, svarbu atkreipti dėmesį būtent į šią nevyriausybinių organizacijų teisių ir pareigų pusiausvyrą, apie kurią kalba autorius pateiktoje citatoje. Atsižvelgiant į pateiktas charakteristikas, ekspertų nuomone, Lietuvos atveju ši pusiausvyra yra abejotina, todėl būtinas yra kokio nors pobūdžio organizacijų ir jų gaunamų lengvatų diferencijavimas. Viena iš tokių galimybių – viešosios naudos statuso įvedimas, kuris buvo pristatytas ankstesniame skyriuje. Tai leistų diferencijuoti ne tik organizacijų lengvatas, bet ir jų kontrolės mechanizmus, o tai „atlaisvintų“ nemažai, ypač smulkesnių ir mažiau veiklos vykdančių NVO nuo dažnai pernelyg didelių atskaitomybės ir administravimo reikalavimų.

8 9

Plačiau šie reikalavimai ir jų įtaka organizacijų veiklai nagrinėjama antroje tyrimo dalyje „Praktiniai iššūkiai“. Šimašius R. Ne pelno organizacijos ir jų reglamentavimas, 2007. P. 23.

4. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS 1.

Pelno nesiekiančių subjektų sąvokos šiuo metu Lietuvos teisės aktuose nėra suvienodintos, taip pat nėra visiškai aiškus jų turinys. VMI yra pateikusi išaiškinimą, kuriame mėginama šias sąvokas suvienodinti ir pateikti jų išaiškinimus, tačiau pastarasis yra siaurinamojo pobūdžio ir nėra palankus visoms NVO. Dėl to būtų rekomenduotina suvienodinti visuose mokesčių įstatymuose vartotinas pelno nesiekiančius subjektus apibūdinančias sąvokas ir įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų lygmeniu susitarti dėl konkretaus jų turinio, nepaliekant plačių interpretacijos galimybių mokesčių administratoriui.

2. Dabar Lietuvoje mokesčių lengvatomis yra remiamos ne konkrečiai NVO, bet praktiškai visi pelno nesiekiantys subjektai, t. y., neatsižvelgiant į keletą išimčių, gaunant mokesčių lengvatas, nėra svarbi organizacijos veikla. 3. Nors buvimas pelno nesiekiančiu vienetu ir tapimas paramos gavėju suteikia NVO skirtingo tipo privilegijų, vis dėlto galiausiai tiek viena, tiek kita yra prieinama visoms organizacijoms be jokių papildomų reikalavimų, negu kad tinkamas įstatų suformulavimas. Tai leidžia daryti išvadas, kad toks paramos gavėjo statusas, koks jis yra dabar, tiesiog suteikia valdžios institucijoms galimybę kontroliuoti paramos srautus ir nustato organizacijoms prievolę pateikti papildomą ataskaitą. Atkreiptinas dėmesys, kad tokia kontrolė gali būti vykdoma ir kitaip, o dabartinis statusas sukelia daugiau painiavos nei teikia naudos NVO sektoriaus plėtrai. 4. Dauguma mokesčių privilegijų NVO šiuo metu turėtų būti pakoreguotos atsižvelgiant į jų problematiką: turėtų būti užtikrinta galimybė teikti neapmokestinamą paramą į užsienį, peržiūrėtas Pelno mokesčio įstatymas, užtikrinti apsaugos nuo piktnaudžiavimo 2 procentų parama mechanizmai, panaikinta (ar kitaip keistina) ABĮ nustatyta riba pelno siekiantiems paramos teikėjams teikti paramą. 5. Apibendrinant galima teigti, kad mokesčių lengvatos Lietuvoje pasižymi šiais bruožais: a) lengva prieiga; b) privilegijų bendrumas; c) bendri ir griežti „saugikliai“. Akivaizdu, kad gaunama „lengvatų visuma“ nustato visoms organizacijoms tam tikrą „prievolių visumą“, kurioms įgyvendinti reikia specifinių žinių nevienodai prieinamų visoms organizacijoms. Šitai itin apsunkina kai kurių organizacijų veiklą. 6. Ekspertų nuomone, Lietuvos atveju būtinas yra kokio nors pobūdžio organizacijų ir jų gaunamų lengvatų (kartu – atskaitingumo reikalavimų) diferencijavimas. Viena iš tokio diferencijavimo galimybių – viešosios naudos statuso įvedimas.

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Antra dalis PRAKTINIAI IŠŠŪKIAI

TURINYS ĮŽANGA I SKYRIUS. ORGANIZACIJŲ STEIGIMO, LIKVIDAVIMO IR ĮSTATŲ KEITIMO TVARKA 1.1 Bendroji tvarka – „dviejų etapų“ sistema ir jos problematika 1.2 Steigimo ypatumai 1.3 Likvidavimo ypatumai 1.4 Įstatų keitimo ypatumai 1.5 Organizacijų patirtis (NVO apklausos duomenys) 1.6 Apibendrinimas 1.7 Išvados ir rekomendacijos II SKYRIUS. ORGANIZACIJŲ STRUKTŪRĄ RIBOJANTYS REIKALAVIMAI 2.1 NVO struktūros ribojimai – bendra charakteristika 2.2 Dalininkų ir narių „lygybė“ 2.3 Organam taikomi ribojimai 2.4 Asociacijų padalinių struktūra 2.5 Apibendrinimas 2.6 Išvados ir rekomendacijos III SKYRIUS. VEIKLOS ĮFORMINIMUI KELIAMI REIKALAVIMAI 3.1 Veiklos įforminimui keliami reikalavimai – įvadas 3.2 Sprendimų fiksavimas (protokolavimas) 3.3 Atskaitomybė organizacijos viduje 3.4 Valdymo organų pasikeitimų įregistravimas 3.5 Apibendrinimas 3.6 Išvados ir rekomendacijos IV SKYRIUS. SAVANORIŠKO DARBO REGLAMENTAVIMAS 4.1 Savanoriško darbo teisinė charakteristika 4.2 Užsienio šalių reglamentavimo patirtis ir Lietuva 4.3 Teigiami ir neigiami savanorystės reglamentavimo aspektai 4.3.1 Poveikis organizacijoms 4.3.2 Poveikis valstybei ir visuomenei 4.4 Išvados ir rekomendacijos V SKYRIUS. APSKAITA IR ATSKAITOMYBĖ 5.1 NVO apskaita ir atskaitomybė: teisės aktų taikymo problemos 5.1.1. NVO ypatumai šios temos kontekste; 5.1.2. NVO, kaip pelno nesiekiančių juridinių asmenų, buhalterinė ir mokesčių apskaita 5.2 Nevyriausybinių organizacijų žinios ir patirtis BENDRA NVO KELIAMŲ REIKALAVIMŲ CHARAKTERISTIKA IR ORGANIZACIJŲ NUOMONĖ

ĮŽANGA Pirmoje tyrimo dalyje buvo iš esmės aptarti koncepciniai klausimai, susiję su NVO reglamentavimu. Galima neabejotinai teigti, kad ši, antroji, dalis yra šių klausimų „išvirkščioji“ pusė – joje yra aptariami praktiniai iššūkiai, su kuriais susiduria organizacijos esant nagrinėtų koncepcinių problemų. Ši dalis ypač susijusi su pirmos dalies trečiu ir ketvirtu skyriais („Viešosios naudos teisinė analizė“ ir „NVO mokesčių lengvatos Lietuvoje“), nes būtent juose daugiausiai kalbama apie organizacijų privilegijų ir ribojimų pusiausvyrą. Šioje dalyje būtent ir bus aptariami įvairaus pobūdžio kontrolės mechanizmai ir iš jų kylantys reikalavimai, su kuriais susiduria organizacijos, atsiskaitydamos ir administruodamos suteikiamas lengvatas. Taip pat bus nagrinėjama organizacijų, kaip juridinių asmenų, privaloma atlikti veikla Apskritai nagrinėjant nevyriausybinių organizacijų veiklos administravimo ir įforminimo reikalavimus viską galima vertinti dviem aspektais – lyginti NVO ir kitų ūkio subjektų padėtį, vertinti jų gaunamą papildomą naudą ir dėl to papildomai atsirandančius įsipareigojimus. Kita galimybė – vertinti esamą padėtį NVO sektoriuje veikiančių asmenų akimis, nelyginant su kitais subjektais, o tik stengiantis identifikuoti, kokias praktinių kliūčių mato pačios nevyriausybinės organizacijos. Šiame tyrime stengiamasi daryti tiek viena, tiek kita, tačiau vis dėlto galiausiai remiamasi prielaida, kad kurdama organizacijų teisinę bazę valstybė turėtų atsižvelgti į NVO veiklos specifiką. Pavyzdžiui, gerai žinoma, kad žmonės, veikiantys nevyriausybinėse organizacijose, paprastai yra savanoriai arba bent jau ne pelno siekiantys asmenys, kurie negali organizacijai skirti tiek laiko, kiek, tarkim, savo individualiai įmonei, iš kurios gyvena, taigi ir reglamentavimas (norint skatinti sektoriaus plėtrą) turėtų užtikrinti, jog pertekliniai administraciniai reikalavimai neužimtų pernelyg daug šių asmenų laiko. Šiame kontekste taip pat būtina pabrėžti, kad tyrime nesiekiama spręsti tokių politinės teisinės filosofijos klausimų: kas yra svarbiau – laisvė veikti (rastis kiek įmanoma daugiau NVO) ar visuomenės saugumas (galimybė jas kontroliuoti)? Čia yra vertinama būtent mūsų šalies situacija, nagrinėjamos konkrečios praktinės problemos, su kuriomis susiduria NVO savo veikloje, ir pateikiami šios situacijos ekspertiniai apibendrinimai. Visos aptariamos situacijos yra paremtos konkrečių organizacijų, su kuriomis teko dirbti tyrimo rengėjams, patirtimi. Tyrime pateikta statistika yra gauta per internetinę NVO apklausą, kurioje dalyvavo penkiasdešimt Lietuvoje veikiančių nevyriausybinių organizacijų. Aptariama organizacijų steigimo, likvidavimo ir įstatų keitimo tvarka, veiklos ir savanoriško darbo įforminimo reikalavimai, organizacijų apskaita ir atskaitomybė. Nagrinėjant kiekvieną temą iš pradžių trumpai aptariama situacija Lietuvoje, toliau – organizacijų patirtis ir problemos esant tokiam reglamentavimui ir galiausiai pereinama prie išvadų ir siūlymų. Kadangi, kaip jau įvertinta pačioje tyrimo pradžioje, galima drąsiai teigti, kad Lietuvoje šiuo metu egzistuoja trys pagrindinės, NVO požymius siaurąja prasme atitinkančios teisinės formos – tai asociacijos, viešosios įstaigos ir labdaros ir paramos fondai, šioje tyrimo dalyje būtent pastarosioms ir bus skiriama daugiausia dėmesio. Apibendrinant galima teigti, kad šioje dalyje mėginama koncepciniu atžvilgiu įvertinti organizacijoms šiuo metu keliamus reikalavimus ir nustatyti, kurie iš jų dabar stabdo NVO atsiradimą, plėtojimąsi ir paplitimą visuomenėje ir drauge kelia NVO „senbuviams“ daugiausia problemų. Didžiausiems, ekspertų nuomone, trukdžiams pašalinti bus pateiktos galimos bendrojo pobūdžio įstatymų pakeitimų gairės.

I SKYRIUS ORGANIZACIJŲ STEIGIMO, REORGANIZAVIMO IR LIKVIDAVIMO, BEI ĮSTATŲ KEITIMO TVARKA 1.1 Bendroji tvarka – „dviejų etapų“ sistema ir jos problematika Apskritai, kaip ir buvo apibrėžta pirmoje tyrimo dalyje, NVO yra laikomi tik Lietuvoje įregistruoti juridiniai asmenys. Tai reiškia, kad nors visų pagrindinių NVO teisinių formų veiklą ir steigimo reikalavimus reglamentuoja specialūs įstatymai1, tačiau iš esmės organizacijos turi būti įregistruotos bendrąja tvarka ir laikantis tokių pačių reikalavimų kaip ir bet kurie kiti ūkio subjektai. „Bendroji tvarka“ reiškia, kad šiuo metu organizacijų steigimas, likvidavimas, reorganizavimas ir įstatų keitimas iš esmės vyksta dviem etapais: a) Dokumentų patikrinimas notarine tvarka; b) Įregistravimas Juridinių asmenų registre. Kadangi NVO, tapdamos juridiniais asmenimis, įgyja teisę įgyvendinti savo teises ir vykdyti pareigas, tokia „dviejų etapų“ sistema iš pirmo žvilgsnio atrodo nuosekli ir logiškai pagrįsta, nes notaras tikrina organizacijos veiklos ir dokumentų teisėtumą bei atitiktį įstatymams, o registras savo ruožtu šiuos dokumentus registruoja. Tokia sistema užtikrina, kad organizacijos nepradėtų vykdyti įstatymų uždraustos veiklos, NVO lieka nepriklausomos nuo valstybės institucijų valios (nes notarai – privatūs asmenys) ir nesusipratimų ar teisės pažeidimų atveju visada galima „atrasti“ atsakingus asmenis. Deja, vėl tenka grįžti prie jau ne kartą minėtos NVO specifikos ir atkreipti dėmesį, kad galbūt toks etapų išskyrimas sektoriui buvo labiau žalingas nei naudingas. Čia prisimintina tai, kad kol dar nebuvo įkurtas Valstybinis juridinių asmenų registras, visos organizacijos buvo registruojamos ir jų dokumentai tikrinami Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos (nacionalinės organizacijos) arba visų savivaldybių administracijų (regioninės organizacijos). Negalima konstatuoti, kad tokia tvarka buvo visapusiškai tinkama ar visuomet užtikrino sklandų organizacijų registravimą, taip pat minėtinas argumentas, jog tokia sistema buvo sunkiai suderinama su NVO sektoriaus nepriklausomybe nuo valstybės institucijų. Kita vertus, akivaizdu, kad pasikeitus dokumentų įregistravimo tvarkai ir atsiradus „dvejų etapų“ sistemai nebuvo stebėta, kokie vis dėlto yra pasikeitusios, naujosios sistemos trūkumai. Ekspertų nuomone, jų yra išties nemažai ir toliau stengiamasi įvardyti pagrindinius iš jų:  Padidėję kaštai. Organizacijų patikrą perdavus privatiems asmenims (t. y. notarams), dokumentų peržiūra tapo paslauga, t. y. atliekant bet kurią iš aptariamų procedūrų paslaugos kainą sudaro tiek notaro sąnaudos (atlygis, kurį notaras moka savo darbuotojams), tiek paties notaro atlyginimas. Visa tai bet kokiomis sąlygomis būtų padidinę (ir padidino) visų šių procedūrų kainas. Šiuo atveju valstybės teikiamos privilegijos (pvz., tai, kad labdaros ir paramos fondo įstatų patvirtinimas nieko nekainuoja) nėra išeitis, nes, kaip bus aptariama vėliau, dėl to notarai (kaip paslaugos teikėjai) esant dideliam darbo krūviui natūraliai ima diskriminuoti NVO, palyginti su kitais subjektais, t. y. nepriima iš karto, vilkina dokumentų peržiūrą ir panašiai. Kitas problemos aspektas, kad pati notaro apmokestinimo procedūra nėra niekieno kontroliuojama. Šalia bazinės kainos už įstatų patvirtinimą, savitai interpretuojant egzistuojančias rekomendacijas, neretai reikalaujama, kad organizacijos susimokėtų papildomai už įvairių formų pildymą, dokumentų spausdinimą ir parengimą, o tai galiausiai sudaro keletą kartų didesnę notaro paslaugų kainą, nei nustatyta teisingumo ministro patvirtintu įsakymu2.

Kalbama daugiausia apie Asociacijų, Viešųjų įstaigų bei Labdaros ir paramos fondų įstatymus. 1996 m. rugsėjo 12 d. teisingumo ministro įsakymas Nr. 57 „Dėl notarų imamo atlyginimo už notarinių veiksmų atlikimą, sandorių projektų parengimą, konsultacijas ir technines paslaugas laikinųjų dydžių patvirtinimo“.

1 2

 Dažnai taikomi pelno siekiančių asmenų standartai. Kadangi NVO yra įregistruojama mažiau nei pelno subjektų, tai ir visos su juridiniais asmenimis dirbančios institucijos yra labiau „įpratusios“ prie jų teisinių formų. Dėl to praktikoje neretai notarai ir Registrų centras, tikrindami NVO dokumentus, taiko jiems analogiškus reikalavimus kaip ir įmonėms (reikalavimai organizacijų struktūrai, dokumentų formai ir kt.). Šią situaciją lyginant su galiojusia sistema galima teigti, kad pastarosios atveju tam tikra grupė biurokratų buvo jau savitai „pripratusi“ prie NVO specifikos, taigi galima pagrįstai tvirtinti, jog tokių „klaidingo traktavimo“ atvejų pasitaikydavo rečiau. Be abejo, tokiam „vienodo traktavimo“ trūkumui įrodyti reikėtų atlikti atskirą kokybinį tyrimą nuodugniai apklausiant NVO ir pačias institucijas, tačiau, kaip rodo kai kurių nevyriausybinių organizacijų patirtis, ši praktika gyvuoja ir yra neigiamai paveikusi nemažai NVO.  Mažesnės galimybės „gintis“. Vienas iš pagrindinių NVO nepriklausomybės ir laisvės veikti garantų – tai teisė skųsti joms nepalankius sprendimus. Būtų sunku teigti, kad dabartinėmis sąlygomis organizacijos gali visiškai įgyvendinti šią savo teisę. Notarams peržiūrint dokumentus yra palikta visiška interpretacijos laisvė, o skųstis iš esmės galima tik dėl netinkamo notaro darbo, o ne to, kaip jis interpretavo įstatymus. Šio trūkumo ir pastarosios nagrinėtos problemos derinys (kai organizacijoms yra taikomi įmonių standartai) neretai baigiasi tuo, kad organizacijos negali pasirinkti labiausiai tinkamo veiklos modelio (vėl dėl savito įstatymų interpretavimo) ir kartu negali niekaip nuo to apsiginti. Be abejo, galima teigti, kad ši diskusija tinka kalbant ir apie kitus ūkio subjektus, t. y. NVO – ne vienintelės susiduria su notarų institucija ir jos problemomis. Tačiau negalima paneigti, kad būtent nevyriausybinės organizacijos pasižymi struktūros „įnoringumu“ ir specifika3 (atitinkančia veiklos sritį ir pobūdį), kuriems suprasti reikia bent minimalių žinių apie NVO, o jų notarai taip dažnai stokoja.  Didesnė painiava. Nors procedūra iš esmės painesnė (nes reikia „pereiti“ dvi institucijas vietoj vienos), pagrindinės organizacijų problemos prasideda tada, kai notarai ir Registrų centras ima skirtingai traktuoti skirtingas įstatymų nuostatas. Nors pagal įstatymus Juridinių asmenų registras dokumentų atitikties įstatymams netikrina (taigi jo darbuotojai negali pasakyti, ar notaras tinkamai peržiūrėjo dokumentus), vis dėlto nereti atvejai, kai Registrų centro darbuotojai vieną ar kitą dokumento trūkumą priskiria prie „formos reikalavimų“ ir organizacijos privalo pakartotinai grįžti ne tik į tą patį registrą, bet ir pas notarą dėl esminių pataisymų. Negalima teigti, kad tokios situacijos yra nuolatinės, tačiau jau vien tai, jog jų apskritai yra, kuria tam tikrą neigiamą įvaizdį visuomenei ir NVO ir sukelia žmonių „nenorą veltis“ į tai, kas nėra būtina.  Mažesnis NVO dinamiškumas. Šis trūkumas, galima sakyti, yra visų ką tik išvardytų trūkumų padarinys. Natūralu, kad dvi instancijos reiškia ilgesnę, sudėtingesnę ir brangesnę procedūrą, kurią įgyvendinti, vertinant ne specialisto akimis, toli gražu nėra paprasta. R. Šimašius4 yra teisus sakydamas, kad ,,NVO yra novatoriškos, nustato naujus poreikius ir eksperimentuoja, ieškodamos geriausių jų tenkinimo būdų. Tuo būdu <...> palaiko politinį, socialinį ir intelektualinį klimatą, kuriame pokyčiai tampa pageidautini platesniu mastu“. Taigi socialinės inovacijos – viena iš pagrindinių vertybių, kurias organizacijos atneša visuomenei. Verta pripažinti, kad NVO dinamiškumas yra būtina novatoriškumo sąlyga, o pastarasis neišvengiamai mažėja esant sudėtingoms sąlygoms keistis, kurtis, baigti savo veiklą.

Plačiau NVO struktūros specifika yra aptariama antrame šios dalies skyriuje „Organizacijos struktūrą ribojantys reikalavimai“. 4 Šimašius R. Ne pelno organizacijos ir jų reglamentavimas, 2007. P. 19. 3

1.2 Steigimo ypatumai Ekspertų nuomone, galimybė įsteigti organizaciją turi labai didelę reikšmę, kalbant apie NVO sektoriaus plėtrą. Valstybė, norėdama turėti ganėtinai skaitlingą ir didelį NVO sektorių, turi užtikrinti, kad žmonės, turintys iniciatyvos, galėtų kiek įmanoma lengviau ją įgyvendinti. Taigi steigdami naują organizaciją asmenys paprastai susiduria su ankstesniame skyriuje gana plačiai aprašyta bendrąja juridinių asmenų įregistravimo tvarka bei jos privalumais ir trūkumais. Organizacijos steigėjai turi parengti įstatus, surašyti steigimo sutartį, susirinkti į steigiamąjį susirinkimą ir jo protokolą drauge su ką tik minėtais dokumentais nunešti notarui patvirtinti bei Registrų centrui įregistruoti. Atkreiptinas dėmesys, kad esant tokiai gana painiai (neturint specifinių žinių) procedūrai išties naudingi yra Teisingumo ministerijos parengti visų minėtų dokumentų šablonai, kuriais gali naudotis iniciatyvą pradėję įgyvendinti asmenys. Kita vertus, notaro ir dokumentų įregistravimo, o ypač visos procedūros kaštų klausimas egzistuoja ir yra ypač svarbus kalbant apie naujų organizacijų steigimą. Iš pateikto pavyzdžio matyti, kiek maždaug kainuoja gana paprastos struktūros asociacijos įsteigimas.

Pavyzdys Norima įregistruoti asociaciją, kurioje yra suformuota septynių asmenų valdyba, t. y. kolegialus valdymo organas, vienas iš kurių yra prezidentas, t. y. vienasmenis valdymo organas. Suskaičiuokime, kiek minimaliai kainuotų tokios organizacijos įregistravimas5. Dokumentų tvirtinimas notarine tvarka6: Steigimo dokumentų atitiktis įstatymams – 300 Lt (vidutinis mokestis); Sutikimas dėl buveinės – 15 Lt; Prezidento, galinčio atstovauti asociacijai, parašo pavyzdžio tvirtinimas – 25 Lt; Visų valdybos narių duomenų tikrumo tvirtinimas ir formų pildymas – 175 Lt (25 Lt x 7 nariai); Dokumentų įregistravimas juridinių asmenų registre7: Asociacijos įregistravimas – 91 Lt; Asociacijos valdybos ir prezidento įregistravimas – 80 Lt (7+1 x 10 Lt) Iš viso minimalus tokios asociacijos steigimo mokestis – 686 Lt Vertinant pateiktą pavyzdį ir kalbant apie organizacijų steigimo ir registravimo Lietuvoje kaštus, reikėtų paminėti Europos Tarybos siūlomus „Pagrindinius nevyriausybinių organizacijų Europoje statuso principus ir jų aiškinamąsias pastabas“ (toliau – ET principai) kurie, nors ir yra tik rekomendacinio pobūdžio, vis dėlto po ilgų diskusijų 2007 m. spalio 10 d. buvo patvirtinti Europos Tarybos Ministrų Komiteto8, t. y. galima teigti, kad valstybės – Europos Tarybos narės (tarp jų ir Lietuva) – susitarė, jog šių principų įgyvendinimas yra siekiamybė. Šių principų 30 punktas nurodo, kad „bet kurie mokesčiai, renkami paduodant prašymą dėl juridinio asmens statuso suteikimo, turi būti tokio dydžio, kuris nevaržytų pareiškėjų“. Ar Lietuvoje egzistuojantys registravimo kaštai „varžo pareiškėjus“ Atkreiptinas dėmesys, kad čia apskaičiuoti tik minimalūs tokios organizacijos steigimo kaštai, t. y. preziumuojant, jog notaras ar Registrų centras nereikalauja papildomo atlygio už kopijavimą, konsultacijas ir panašiai. 6 Apskaičiuota pagal 1996 m. rugsėjo 12 d. teisingumo ministro įsakymo Nr. 57 „Dėl notarų imamo atlyginimo už notarinių veiksmų atlikimą, sandorių projektų parengimą, konsultacijas ir technines paslaugas laikinųjų dydžių patvirtinimo“ 2007 m. balandžio 3 d. redakciją. 7 http://www.registrucentras.lt/jar/ikainiai.php – žiūrėta 2007 m. spalio 16 d. 8 Recommendation CM/Rec(2007)14 of the Committee of Ministers to member states (Adopted by the Committee of Ministers on 10 October 2007 at the 1006th meeting of the Ministers’ Deputis. 5

ir kartu sudaro kliūčių tam tikrų organizacijų steigimui, iš esmės yra veikiau fakto nei teisinis klausimas. Kita vertus, ekspertų nuomone, būtina atkreipti dėmesį, kad bent jau steigimo kaštus reikėtų nustatyti ne atsižvelgiant į visus juridinius asmenis, o vertinant juos potencialių NVO steigėjų akimis, t. y. reikėtų vertinti, kiek vidutiniškai asmuo galėtų skirti laiko ir lėšų tam tikrai jam įdomiai ir, tikėtina, visuomenei naudingai veiklai pradėti. Tik radus subalansuotą atsakymą į šį klausimą, būtų užtikrinta pakankamai „grass level9“ organizacijų NVO sektoriuje, o tada būtų galima kalbėti apie konkrečių NVO šakų stiprinimą, kokybės gerinimą, vaidmenį visuomenėje ir panašiai. 1.3 Reorganizavimo ir likvidavimo ypatumai Organizacijų likvidavimo ir reorganizavimo procedūros Lietuvoje yra reglamentuojamos Civiliniame kodekse, t. y. NVO taikomos bendrosios juridinių asmenų likvidavimo ir reorganizavimo nuostatos (kiek detaliau ši tvarka yra nustatyta tik Viešųjų įstaigų įstatyme). Sudėtingiausia (ir dėl to sunkiausiai prieinama daugeliui organizacijų) likvidavimo procedūros dalis – tai likvidatoriaus paskyrimas ir jo atliekamas darbas. Pagal CK 2.80 straipsnį likvidatorius privalo būti tam tikros (teisinės) kvalifikacijos, todėl jo paskyrimas savaime yra susijęs su itin dideliais kaštais. Šiuo atžvilgiu svarbu suprasti, kad visos NVO yra pelno nesiekiantys subjektai, t. y. visą savo veiklos laikotarpį pagrindinis jų tikslas nėra ir negali būti pelno siekimas. Esant tokiam tikslui, natūralu, kad ir organizacijos veiklai pasibaigus nelieka finansų užsiimti tokia sudėtinga likvidavimo procedūra, kokia dabar yra bendrai nustatyta Civiliniame kodekse. Vertinant minėtą procedūrą, jos sudėtingumą ir kaštus, ir tai, kad itin didelę asmenų, veikiančių NVO, dalį sudaro savanoriai (susibūrę konkrečiai iniciatyvai), akivaizdu, jog dauguma organizacijų tiesiog „išsivaikščioja“, niekur to formaliai neužfiksavusios. Taigi neabejojant galima teigti, jog Lietuvoje šiuo metu yra nemažai organizacijų, kurių veikla realiai yra pasibaigusi, tačiau kurių išregistravimas truktų per ilgai ir kainuotų per brangiai, kad tuo kas nors užsiimtų. Iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti, kad toks reglamentavimas, kai organizacijos realiai neveikia, tačiau lieka įregistruotos, niekam nekenkia. Kita vertus, ekspertų nuomone, tokia situacija vis dėlto yra netinkama ir sukelia įvairių problemų. Pavyzdžiui, organizacijos vadovas negali nutraukti savo veiklos organizacijoje nesuradęs sau „pakaitalo“, ypač jei organizacijoje yra bent vienas darbuotojas – baigus veiklą iš vadovo ir toliau bus reikalaujama pateikti įvairias ataskaitas. Arba dar blogiau – jei naujai išrinkti valdymo organų nariai nepersiregistruoja Juridinių asmenų registre, organizacijai baigus savo veiklą, valdžios institucijų reikalavimai išlieka buvusiems ir su organizacija kuris laikas nesusijusiems valdymo organų nariams. Apibendrinant minėtą situaciją, ekspertų nuomone, negalima atmesti galimybės, kad būtent žinojimas, jog, įsteigus organizaciją, būtų itin sunku ją likviduoti, yra priežastis, sulaikanti tam tikrus asmenis nuo naujos organizacijos steigimo. Kalbant apie organizacijų reorganizavimo procedūrą, vėl minėtinos identiškos problemos, kaip ir steigimo ar likvidavimo atveju, – organizacijų reorganizavimas yra itin sudėtingas, o jo įregistravimo kaštai išties nemaži. Reorganizavimo atveju kaštus gerokai didina reorganizavimo sąlygų reikalavimas. Pirma, parengti reorganizavimo sąlygas be specialių žinių dauguma organizacijų nėra pajėgios, todėl reorganizavimosi atveju joms tektų pasitelkti mokamus specialistus. Antra, reikalaujama paskelbti šias sąlygas viešai, t. y. organizacijos įstatuose numatytame dienraštyje, kuris, jei organizacija nėra deklaravusi, kad veikia tik tam tikrame regione, turi būti nacionalinis. Galima pagrįstai teigti, kad tokios apimties dokumento, kaip reorganizavimo sąlygos, parengimas ir paskelbimas bet kuriame nacionaliniame dienraštyje kainuoja daugiau, nei dauguma organizacijų gali sau leisti. Liet. žolės lygio, terminas, vartojamas smulkioms, jaunoms organizacijoms apibūdinti žinant, kad paprastai būtent iš pastarųjų vėliau turi galimybę išaugti didesnėje teritorijoje veikiančios, stipresnės, labiau žinomos, t. y. didelį vaidmenį visuomenės gyvenime vaidinančios, NVO.

Atkreiptinas dėmesys, kad iš esmės šie reikalavimai yra suprantami turint galvoje kreditorių apsaugą, tačiau, kita vertus, ekspertų nuomone, būtina diskutuoti, kaip ši procedūra galėtų būti palengvinta, pagreitinta, kaip valstybė galėtų pagelbėti organizacijoms, norinčioms reorganizuotis. Toks palengvintas reglamentavimas yra būtinas norint užtikrinti jau aptartą organizacijų dinamiškumą ir gebėjimą prisitaikyti prie besikeičiančių aplinkybių. Reikia pripažinti, kad didelės, nacionaliniu mastu veikiančios organizacijos paprastai yra itin naudingos valstybei, nes sudaro tam tikrą NVO sektoriaus „rėmą“, iš dalies užtikrina jo stabilumą. Dėl to turėtų būti sukurta tinkama aplinka organizacijoms jungtis ir tokiu būdu plėsti savo veiklą. 1.4 Įstatų keitimo ypatumai Kadangi visi svarbiausi klausimai: kaip organizacija vadinasi, ko siekia, ką veikia, kaip veikia, kokia tvarka yra valdoma ir t. t., yra įtvirtinti organizacijos įstatuose, todėl bet kokie reikšmingesni organizacijos veiklos pakeitimai paprastai yra susiję ir su įstatų keitimu. Šiuo metu organizacija, norinti pasikeisti įstatus, t. y. padaryti bet kokius reikšmingesnius savo veiklos ar struktūros pakeitimus, turi pereiti bendrąją, dviejų etapų įregistravimo procedūrą, t. y. ji susiduria su visomis jau anksčiau išvardytomis problemomis (kaina, procedūros painumas, trukmė ir pan.). Kita vertus, būtent čia būtų verta paminėti keletą specifinių klausimų, susijusių būtent su įstatų keitimu. Visų pirma organizacija, turinti pakeisti vieną įstatų punktą, dažnai iš esmės turi keisti visus įstatus užtikrindama jų atitiktį įstatymams. Taip nutinka dėl to, kad įstatymai keičiasi, atsiranda papildomų organizacijoms ir jų struktūrai, atskaitomybei ir panašiai keliamų reikalavimų, o notarai tikrina įstatų atitiktį aktualiai, galiojančiai redakcijai. Iš esmės problema čia atsiranda tada, kai, pavyzdžiui, asociacija, nežinodama apie tokius reikalavimus, savo visuotiniame narių susirinkime patvirtina tik buveinės adreso pasikeitimą, o susirinkimo įgaliotas asmuo, nuvykęs pas notarą tvirtinti, sužino, kad dėl to, jog neatitinka įstatymų reikalavimų, dar privalėjo būti pakeista valdymo struktūra, nario mokesčio nustatymo tvarka ir panašiai. Kad ir kokie nereikšmingi būtų naujieji pakeitimai, asociacija turi šaukti pakartotinį visuotinį narių susirinkimą, nes tik narių susirinkimas gali nuspręsti keisti įstatus, tuo tarpu įgaliotas asmuo privalo įregistruoti buveinės adreso pakeitimą. Su tokiomis situacijomis dėl pasikeitusių įstatymų (ar kartais dėl skirtingų notarų skirtingo įstatymų interpretavimo) yra susidūrusios daugelis organizacijų, kurioms teko keisti įstatus. Tyrimo rengėjų nuomone, reikėtų diskutuoti apie galimybes, kaip apsaugoti organizacijas nuo tokio formalaus vertinimo ir besąlygiško priverstinio įstatų keitimo bei pakartotinio visuotinių susirinkimų šaukimo. Antrasis klausimas taip pat susijęs su įstatų keitimo kaštais. Kaip jau ne kartą minėta, iš esmės šie kaštai nėra maži ir ilgainiui didėja, tačiau pasitaiko atvejų, kai atsiskaitydamos už notaro paslaugas organizacijos (dažniausiai – asociacijos) pakliūva į tam tikras „institucines žirkles“. Reikalas tas, kad paprastai įstatų pakeitimus organizacijos tvirtina visuotiniame narių susirinkime – tame pačiame, kuriame išsirenka ir savo valdymo organus ateinantiems metams. Dėl to registruojant pakeitimus Registrų centrui turi būti drauge pateikti tiek pakeisti įstatai, tiek naujųjų valdymo organų duomenys. Kadangi tiek pačius įstatus tikrina, tiek visas formas Registrų centrui pildo notarai, tai drauge jie imasi užpildyti ir formas dėl valdymo organų pasikeitimo, motyvuodami tuo, kad „visi dokumentai pateikiami kartu, taigi jie atsako už visų duomenų teisingumą“. Problema čia ta, kad tokiu atveju organizacijai už valdymo organų pasikeitimo įregistravimą reikia sumokėti du kartus – vieną kartą notarui už formų pildymą, kitą kartą pačiam Registrų centrui. Tokio pobūdžio „dvigubas apmokestinimas“ nedidelės (arba, priešingai, painios struktūros) organizacijos biudžetui gana dažnai gali būti išties skausmingas. Šioje situacijoje, tyrimo rengėjų nuomone, būtina atkreipti dėmesį ne tiek į konkrečią dvigubų išlaidų problemą, kiek į patį principą, kad esant dviem institucijoms yra gerokai daugiau nevienodo aiškinimo, interpretavimo, apmokestinimo galimybių, kurios paprastai yra nepalankios organizacijoms.

1.5 Organizacijų patirtis (NVO apklausos duomenys) Kaip galima suprasti iš antraštės, šiame poskyryje aptariama pačių NVO atstovų patirtis turint reikalų su notarais ir Registrų centru. Pastarajai ištirti buvo surengta internetinė nevyriausybinių organizacijų apklausa, kurioje dalyvavo penkiasdešimt įvairių organizacijų. Prieš pereinant prie detalesnių šios apklausos rezultatų, atkreiptinas dėmesys, kad, kaip ir visos internetinės apklausos, šioji taip pat negali būti laikoma visiškai tiksliu realios padėties įrodymu, nes praktiškai neįmanoma žinoti, kas iš tiesų yra jos respondentai. Kita vertus, anketoje buvo užtikrinamas anonimiškumas ir nepriklausomybė nuo tyrimo rengėjų, o tai neabejotinai leidžia pateikti gana objektyvius duomenis apie esamą padėtį ir daryti pagrįstus apibendrinimus. Taigi, kaip jau minėta, apklausoje dalyvavo penkiasdešimt organizacijų, daugiausia – asociacijų (63 proc.) ir viešųjų įstaigų (32 proc.). Organizacijos įvairaus dydžio, pradedant nuo narių minimumo ir baigiant keletu, kurios vienija daugiau nei 500 asmenų, tačiau dažniausiai tai vidutinio dydžio organizacijos, 20–30 narių turinčios asociacijos (tokių būta 40 proc.). Didžioji dauguma (67 proc.) respondentų turi ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis. 30 proc. dalyvavusių organizacijų nariai arba dalininkai – juridiniai asmenys (daugiausia – NVO). Atkreiptinas dėmesys, kad didžioji dalis organizacijų (82 proc.) veiklą vykdo jau ilgiau nei trejus metus (32 proc. – ilgiau nei 8 metus). Skiriasi ir organizacijų veiklos lygmuo (regioninis – 27 proc.; nacionalinis – 49 proc., tarptautinis – 20 proc.). Patys asmenys, pildę anketas, – tai daugiausiai organizacijų vadovai, keletas finansininkų arba kolegialių valdymo organų narių. Tik trijų organizacijų vardu anketas užpildė jų savanoriai. Teirautasi ir apie anketas pildžiusių asmenų „stažą“ NVO – pastarasis svyruoja nuo kelių mėnesių iki 15 metų patirties, tačiau didžioji dauguma galėtų būti laikomi NVO „senbuviais“ (vidutiniškai 9 metai patirties). Notarų paslaugos10 Šiame skyriuje išties daug dėmesio skiriama notarų paslaugų kaštams ir nagrinėjama, kiek tokie kaštai riboja organizacijų galimybes steigtis, pasirinkti valdymo struktūrą ar baigti savo veiklą. Nuspręsta per apklausą ištirti, kiek organizacijos moka notarams už suteiktas paslaugas, nes iki šiol Lietuvoje nėra tokių statistinių duomenų. Teirautasi, pirma, kada organizacijos galutinai atsiskaitė už šias paslaugas, antra, – kiek už jas sumokėjo. 1 paveikslas. parodo gana natūralią situaciją, t. y. kad notaro paslaugų įkainiai nuolat didėja. Kita vertus, ekspertų nuomone, toks šuolis, koks prasidėjo po pastarojo teisingumo ministro įsakymo pakeitimo, priimto balandžio mėnesį11, kai vidutiniškai organizacijų sumokėtos sumos padidėjo beveik dvigubai, yra pavojingas NVO plėtrai.

Iš viso notaro paslaugomis buvo naudojęsi trisdešimt apklausoje dalyvavusių organizacijų. 1996 m. rugsėjo 12 d. teisingumo ministro įsakymo Nr. 57 „Dėl notarų imamo atlyginimo už notarinių veiksmų atlikimą, sandorių projektų parengimą, konsultacijas ir technines paslaugas laikinųjų dydžių patvirtinimo“ 2007 m. balandžio 3 d. redakcija.

1pav. Vidutiniškai sumokėta notarams Iki 2006 m. sausio 1d.

200 Lt

Nuo 2006 m. sausio 1d. iki 2007 m. balandžio

300 Lt

Nuo 2007m balandžio

500 Lt

Kitas aspektas, į kurį atkreiptinas dėmesys, tai, kad, palyginti su ankstesniais metais, labai padidėjo didžiausių ir mažiausių organizacijų kaštų skirtumas. Pavyzdžiui, iki 2006 m. didžiausia organizacijos notarui sumokėta suma – 400 Lt, mažiausia – 150 Lt, o po 2007 m. balandžio didžiausia notarui organizacijos sumokėta suma – daugiau nei 1 000 Lt, mažiausia – vidutiniškai 100 Lt. Šis kainų skirtumas parodytas 2 paveiksle. 2 pav. Notarų įkainių amplitudė Iki 2006 m. sausio 1d. Nuo 2006 m. sausio 1d. iki 2007 m. balandžio Nuo 2007m balandžio

250 Lt

450 Lt

850 Lt

Be, abejo, padidėjus kainoms, didėja ir galima jų amplitudė, tačiau atkreiptinas dėmesys, kad visų organizacijų teirautasi būtent apie įstatų pakeitimų notarinį patvirtinimą. Šiame grafike vaizduojama amplitudė sudaryta vertinant tik fizinių asmenų asociacijas, taigi atliktos procedūros negalėjo labai stipriai skirtis (kaip kad esti skirtingų teisinių formų ar narių, kurie yra juridiniai asmenys, atveju). Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad organizacijoms paprastai nėra paaiškinama, iš ko susideda mokama suma. Ši tendencija matyti 3 paveiksle (čia ir toliau visi apibendrinimai pateikiami procentais).

3 pav. Ar buvo detalizuota, iš ko susideda suma, kurią mokate? Ne; 34

Apytiksliai, tačiau neprašėme detalizuoti; 16

Neprisimenu; 12

Tik apytiksliai, nors klausėme; 22

Taip; 16

Iš pateikto grafiko matyti, kad tik 16 proc. organizacijų tiksliai žinojo, už ką moka atsiskaitydamos su notarais. Šis apibendrinimas, taip pat prieš tai pateikta amplitudžių suvestinė akivaizdžiai rodo, kad kuo toliau, tuo daugiau notarams yra paliekama laisvės interpretuoti įkainius, drauge nenustatant pareigos paaiškinti, kaip jie tai daro. Esant notarų civilinės apyvartos užtikrinimo monopoliui, NVO neturi jokių galimybių apsiginti nuo tokio jų elgesio. Pabrėžtina, kad tyrimo rengėjai mėgino susitikti su Notarų rūmų atstovais norėdami išsiaiškinti įkainių taikymo metodiką, tačiau iš šios institucijos buvo gautas neigiamas atsakymas, taigi oficialių paaiškinimų šiuo klausimu nepavyko gauti.

4 pav. Ar buvote priimti pirmojo notaro į kurį kreipėtės?

Taip, buvome iš karto priimti

Taip, patekome pas pirmąjį Ne, patekome ne pas pirmąjį notarą, tačiau pirmojo notarą priėmimo teko laukti gana ilgai

4 paveiksle iliustruojama dar viena problema, su kuria susiduria NVO, – tai galimybė prireikus greitai ir efektyviai susitvarkyti savo vidaus dokumentus. Mažiau nei pusė organizacijų pateko pas pirmąjį notarą, į kurį kreipėsi. Itin didelė dalis (46 proc.) arba turėjo laukti pirmojo susitikimo gana ilgai, arba net nepateko pas pirmąjį notarą, į kurį kreipėsi. Ekspertų nuomone, tai galbūt rodo tendenciją, kad dėl galiojančių lengvatinių tarifų organizacijos yra natūraliai diskriminuojamos, palyginti su kitais ūkio subjektais.

Registrų centro konsultacinė tarnybai Trumpai paminėtina, kad bent jau kalbant apie Juridinių asmenų registrą organizacijoms, kaip ir visiems kitiems juridiniams asmenims, suteikiama galimybė konsultuotis dėl įregistravimo tvarkos ir būtinų pateikti dokumentų. Deja, tačiau, kaip parodė apklausa, mažai organizacijų naudojasi šia galimybe – tik 27 proc. respondentų buvo kreipęsi prieš atvykdami į Registrų centrą. Kita vertus, atkreiptinas dėmesys į respondentų pateiktą gautų konsultacijų įvertinimą: 5pav. Ar buvote patenkinti Registrų centro konsultacija? Taip

Ne 56 Ne, nes to neužteko, kad viską susitvarkytume - reikėjo grįžti papildomai su trūkstamais dokumentais

Bendravimas su notarais ir Juridinių asmenų registru Toliau apklausoje mėginta išsiaiškinti, kiek vidutiniškai kartų organizacijoms reikia grįžti ir kiek laiko trunka jų bendravimas su notarais ir Registrų centru. a. Apsilankymai

6.1 pav. Ar teko gr įžti pas notarą su trūkstamais dokumentų pataisymais?

6.2 pav. Kiek kartų reikėjo grįžti? 63

37 Taip

31%

Ne Neprisimenu 66%

Vieną kartą papildomai

Du kartus ir daugiau

7.1 pav. Ar teko grįžti į Registrų centrą su trūkstamais dokumentais?

7.2 pav. Kiek kartų reikėjo grįžti? 62

Taip

Vieną kartą papildomai

Du kartus ir daugiau

Iš pateiktų grafikų matyti, kad didžiajai daliai organizacijų norint susitvarkyti dokumentus tenka tiek į notaro biurą, tiek į Registrų centrą atvykti daugiau nei kartą papildomai, notarų atveju – daugiau nei du kartus. Be abejo, iš esmės dėl to „kaltos“ pačios organizacijos, t. y. dokumentai buvo parengti netinkamai, kažkas pamiršta ir panašiai. Tačiau vis dėlto reikėtų pripažinti, kad jeigu teko grįžti absoliučiai daugumai, tai ir pati sistema negali būti tinkamai funkcionuojanti. Šiuo atveju, ekspertų nuomone, negalima remtis teiginiu, kad „tai pačių organizacijų problemos“ – jei valstybėje norima turėti skaitlingą ir dinamišką NVO sektorių, tai ir sudaryti tam tinkamas sąlygas turėtų būti valstybės reikalas. b. Bendravimo trukmė 8 pav. Kiek laiko truko Jūsų bendravimas su notaru? Kelis mėnesius ir daugiau

2 savaites - mėnesį

Maždaug savaitę Kelias dienas

26 19

Vertinant 8 paveikslą visų pirma pabrėžtina, kad daugiau nei pusei su notaru susidūrusių organizacijų dokumentus teko tvarkytis ilgiau nei dvi savaites. Vėl galima teigti, kad itin dažnai procesas ilgai trunka dėl pačių organizacijų kaltės. Kita vertus, čia atkreiptinas dėmesys, kad, kaip jau minėta poskyrio pradžioje, šioje apklausoje dalyvavo daugiausia „NVO senbuviai“, t. y. asmenys, išbuvę joje maždaug devynerius metus. Tai turėtų reikšti jų patirtį tvarkant dokumentus ir bendradarbiaujant su institucijomis, nes anksčiau ar vėliau NVO veikloje su tuo susiduriama. Vertinant šį faktą galima daryti pagrįstą prielaidą, kad naujoms organizacijoms ir naujai į NVO ateinantiems asmenims tokios procedūros vidutiniškai trunka dar ilgiau.

9pav. Kiek laiko truko Jūsų bendravimas su registru? Kelis mėnesius 2 savaites - mėnesį

6 23

Maždaug savaitę Kelias dienas

46 25

Kaip matyti iš 9 paveikslo, bendradarbiavimas su Registrų centru vyksta gerokai greičiau, tačiau tai yra natūralu, turint galvoj, kad pastariesiems reikia tik užregistruoti tai, ką jau yra peržiūrėję notarai. Vis dėlto daugiau nei trečdalis organizacijų taip pat užrunka daugiau nei kelias savaites norėdami ką nors įregistruoti. Vėl būtų sunku teigti, kad tokia padėtis yra „pačių organizacijų reikalas“, nes ši apklausa parodo bendrą patirtį ir tendencijas. Ekspertų nuomone, pateikti duomenys rodo būtinybę diskutuoti apie NVO dokumentų įforminimo sistemos keitimą ir tobulinimą. 1.6 Apibendrinimas Apibendrinant NVO apklausos duomenis galima pagrįstai teigti, kad dabartinė organizacijų steigimo ir įstatų keitimo tvarka yra gana sudėtinga, ji nuolat brangsta ir trunka ganėtinai ilgai. Tyrimo rengėjų nuomone, norint užtikrinti NVO sektoriaus plėtrą būtina supaprastinti šias procedūras ir padaryti jas palankesnes „plataus masto vartojimui“ (čia tiktų pavartoti anglišką terminą „user friendly“12). Galimybės įgyvendinti savo iniciatyvas visuomenei turėtų būti lengvai prieinamos, aiškios, greitos ir nebrangios. Be abejo, negalima pamiršti, kad juridinių asmenų atsiradimas turėtų turėti ir įvairių apsaugos mechanizmų, tačiau iš esmės apsauga ir kontrolė siekiant išvengti piktnaudžiavimo gali būti vykdoma įvairiais būdais ir nebūtinai siejama su griežta pačių įstatų ar naujai atsirandančių organizacijų peržiūra. Taigi, ekspertų nuomone, būtina kiek įmanoma greičiau pradėti diskutuoti apie galimybes pasiekti NVO sektoriaus plėtrai palankios registravimo tvarkos, nes dabartinis „bendro pobūdžio“ traktavimas kuria visuomenėje įvaizdį, kad dalyvavimas nevyriausybiniame sektoriuje teikia išties daug vargo ir yra gana sudėtingas. Svarstytina, kokiu būdu būtų galima „atlaisvinti“ NVO sektorių nuo „dviejų etapų“ sistemos, ypač atkreipiant dėmesį į bendradarbiavimo su notarais problemas. Atkreiptinas dėmesys, kad jau daugelyje valstybių egzistuoja praktika leisti registruotis ar persiregistruoti naudojantis elektroninėmis ryšio priemonėmis. Taip pat neabejotinai ypač steigimosi procedūras palengvintų pačių organizacijų diferencijavimas ir kiek įmanoma lakoniškesnis, mažiau reiklus įstatymuose nustatytas reglamentavimas. Kaip jau minėta pirmos dalies skyriuje, kuriame nagrinėjamas viešosios naudos statusas, užsienio praktika rodo, kad verta palikti daugiau galimybių NVO savireguliacijai nei didinti valstybės keliamus reikalavimus. Sujungus ir suderinus visas šias priemones, Lietuvos NVO teisinė bazė taptų ne tik palanki sektoriaus plėtrai, bet ir patraukti NVO iniciatyvoms iš užsienio.

„Draugiškas, palankus vartoti“ – terminas, apibūdinantis lengvai prieinamą, naudotiną ir suprantamą paslaugą.

1.7 Išvados ir rekomendacijos 1. Šiuo metu NVO steigimas, reorganizavimas, likvidavimas ir įstatų keitimas vyksta bendrąja, t. y. tokia pačia kaip ir visų juridinių asmenų, registravimo tvarka. Ši tvarka susideda iš dviejų pagrindinių etapų – tai dokumentų patvirtinimas notarine tvarka ir jų įregistravimas Juridinių asmenų registre. 2. Ši dar palyginti nauja tvarka nuo pat jos atsiradimo nebuvo revizuota ir, ekspertų nuomone, būtina identifikuoti su ja susijusią problematiką: padidėjusius kaštus, kartais taikomus pelno siekiančių juridinių asmenų standartus, mažesnes galimybes „gintis“ nuo netinkamo įstatymų interpretavimo, didesnę painiavą ir galiausiai dėl to suvaržytą NVO dinamiškumą. 3. Naujos organizacijos steigimo kaštai dabar yra gana dideli ir tai stabdo naujų NVO atsiradimą. Šiuos kaštus reikėtų nustatyti ne atsižvelgiant į visus juridinius asmenis, o vertinant juos potencialių NVO steigėjų akimis, t. y. reikėtų vertinti, kokio dydžio kaštai nesulaiko asmenų nuo savo naujų iniciatyvų įgyvendinimo. 4. Likvidavimo ir reorganizavimo procedūros dabar yra sudėtingesnės nei organizacijos steigimas ar įstatų keitimas, jos taip pat susijusios su dar didesniais kaštais. Toks likvidavimo sudėtingumas taip pat trukdo NVO plėtrai, nes kartą įkūrus savo organizaciją būtų išties sunku ją likviduoti. Sunki reorganizavimo procedūra neabejotinai veikia sektoriaus dinamiką, ypač didelių organizacijų radimąsi. 5. Turint galvoje, kad įstatų keitimu organizacija turi įforminti praktiškai visus reikšmingesnius savo veiklos ir struktūros pasikeitimus, akivaizdu, jog pastarųjų keitimo procedūra taip pat yra pernelyg brangi ir per ilga, o tai taip pat neigiamai veikia nevyriausybinių organizacijų inovacijas. 6. Organizacijų apklausa rodo, kad notarų įkainiai nuolat didėja ir kuo toliau, tuo daugiau jiems yra paliekama galimybių interpretuoti apmokestinimo rekomendacijas, išrašant sąskaitas nedetalizuojant, už ką organizacijos moka. Organizacijos itin dažnai arba nebūna priimamos pirmojo notaro, į kurį kreipiasi, arba turi gana ilgai laukti pirmojo susitikimo. Absoliučiai daugumai organizacijų teko grįžti tiek į notarų biurą, tiek į Registrų centrą su trūkstamais dokumentais, o nemažai daliai – daugiau nei keletą kartų. Daugelio organizacijų bendravimas su kiekviena institucija trunka nuo kelių savaičių iki kelių mėnesių. Tokia bendravimo trukmė ir susitikimų pakartotinumas negali būti laikoma tik „pačių organizacijų reikalu“, nes ši apklausa vis dėlto parodė bendrą patirtį ir tendencijas. Galimybės įgyvendinti savo iniciatyvas visuomenei turėtų būti lengvai prieinamos, aiškios, greitos ir nebrangios. 7. Būtina kiek įmanoma greičiau pradėti svarstyti, kaip „atlaisvinti“ nevyriausybines organizacijas nuo „dviejų etapų“ sistemos, ypač atkreipiant dėmesį į bendradarbiavimo su notarais problemas.

II SKYRIUS ORGANIZACIJŲ STRUKTŪRĄ RIBOJANTYS REIKALAVIMAI Kaip jau gana detaliai aptarta pirmos dalies skyriuje „NVO koncepcija Lietuvoje“, pagrindinėmis NVO teisinėmis formomis Lietuvoje gali būti laikomos asociacijos, viešosios įstaigos bei labdaros ir paramos fondai. Tačiau iš kito pirmos dalies skyriaus matyti, kad viešosios įstaigos yra susijusios su įvairaus pobūdžio problematika, taip pat ne visas jas galima laikyti nevyriausybinėmis organizacijomis siaurąja prasme. Dėl to šiame skyriuje nagrinėjant organizacijų struktūros ypatumus ir ribojimus daugiausia dėmesio skiriama būtent asociacijų bei labdaros ir paramos fondų reglamentavimui. Daugelis čia identifikuotų reikalavimų tinka ir kalbant apie viešąsias įstaigas, tačiau konkrečiai ir nuosekliai šios formos struktūrinės problemos nebus nagrinėjamos. 2.1 NVO struktūros ribojimai – bendra charakteristika Ankstesniuose skyriuose daug kalbėta apie bendrą NVO specifiką. Ne kartą minėti savanoriškas darbas, ne pelno siekimas ir kiti NVO požymiai, dėl kurių organizacijoms veikti ir plėstis yra būtina sudaryti specifines sąlygas. Šiame skyriuje mėginama akcentuoti tai, kad nors visas sektorius yra specifiškas, negalima pamiršti, jog ir kiekviena organizacija pasižymi savo specifika, kurią gali įgyvendinti tik pasirinkusi palankiausią valdymo struktūrą. Žinant, kaip skiriasi organizacijų funkcijos (nuo socialinių paslaugų teikimo iki savo interesų atstovavimo), veiklos mastas (nuo vieno kaimo bendruomenės iki pasauliniu mastu veikiančių organizacijų), narių ar dalyvių skaičius (nuo keleto pažįstamų iki keliasdešimt tūkstančių žmonių), tampa aišku, kad ta kiekvienos organizacijos, palyginti tiek su kitomis NVO, tiek su verslo subjektais, specifika yra gana ryški. Be to, reikėtų nepamiršti, kad yra labai daug organizacijų, kurios veikia pagal ilgametes tradicijas (paprastai – tarptautinių organizacijų skyriai) ir kurioms tam tikru atžvilgiu yra privalomas vienoks ar kitoks struktūros modelis. Visa tai įvertinus tampa suprantama, kad organizacijoms turėtų būti palikta kuo daugiau laisvės pasirinkti joms labiausiai tinkamą valdymo struktūrą, nes kartais tik taip gali būti tinkamai įgyvendintos funkcijos, dėl kurių organizacija buvo įsteigta. Apskritai vertinant juridinių asmenų struktūrai keliamus reikalavimus, būtų galima pradėti nuo pelno siekiančių asmenų reglamentavimo pavyzdžio – Akcinių bendrovių įstatymo. Pastarasis dabar nustato išties nemažai akcinių bendrovių struktūros ribojimų, tačiau, kita vertus, kompleksiškai juos vertinant tampa akivaizdu, kad dauguma iš jų yra tiesiogiai susiję su akcininkų apsauga. Akivaizdu, kad valstybė vienos ar kitos teisinės formos struktūros ribojimus turėtų nustatyti tik siekdama apsaugoti tam tikrą visuomenės grupę. Tuo tarpu vienas iš pagrindinių NVO bruožų, kaip jau ne kartą minėta, yra savanoriškumas. Tai reiškia, kad beveik visuomet asmuo į organizaciją ateina tik savanoriškai, paprastai jau žinodamas, kokia yra jos valdymo struktūra ir ši jam tinkama ar ne. Jeigu valdymo struktūra jo netenkina, jis gali pasirinkti kitą organizaciją ar įkurti savo. Kadangi iš esmės dalyvavimas NVO veikloje nėra privalomas, tai ir saugoti kieno nors interesus čia nelabai yra reikalo. Be abejo, negalima absoliutinti šio teiginio – kartais tam tikri reikalavimai yra būtini, kalbant apie „monopolines“ organizacijas (t. y. organizacijas, vienijančias visus konkrečiame sektoriuje veikiančius asmenis, pvz., universiteto studentų atstovybę ar nacionalinę sportininkų asociaciją), tačiau iš esmės bendras reglamentavimas turėtų būti nustatytas atsižvelgiant į bendrąsias tendencijas, o ne į jų išimtis, savo ruožtu išimtims nustatytas specialus teisinis režimas. Ekspertų nuomone, taip pat atkreiptinas dėmesys, kad po 2004 m. pasikeitę pagrindiniai NVO įstatymai aptariamos specifikos atžvilgiu tapo gerokai lankstesni nei prieš tai galiojusios jų redakcijos. Daugeliu atveju atsisakyta principo „draudžiama tai, kas nėra leidžiama“ ir pereita prie principo „leidžiama tai, kas nėra uždrausta“. Gana daug kur įstatymuose yra nustatyta bendroji taisyklė su prierašu „jei organizacijos įstatai nenumato kitaip“. Tokia praktika neabejotinai sveikintina, nes pastaroji įstatymo formuluotė, viena vertus, išties paprastina kai kurių organizacijų darbą rengiant savo įstatus (nes „tradicinės struktūros“

organizacijoms nereikia visų reikalavimų perkelti į savo įstatus), kita vertus, leidžia įnoringesnėms iš jų pasirinkti palankiausią veiklos modelį. Taip pat tokia formuluotė iš dalies sprendžia ankstesniame skyriuje plačiai aptartą bendravimo su notarais problemą, t. y. ji suteikia organizacijoms daugiau laisvės pasirinkti, o notarams – mažiau galimybių „užlaikyti“ įstatus, o tai iš esmės trumpina bendravimo su jais laiką ir procedūrą. Taigi galima pagrįstai teigti, kad naujieji įstatymai daugeliu atveju pasižymi lakonišku ir tikslingu reglamentavimu. Kita vertus, būtina pabrėžti, kad nors egzistuoja ši teigiama tendencija, organizacijų struktūrai taikomų nepagrįstų ribojimų liko ir jie teikia nemažai vargo tam tikroms organizacijoms pasirenkant palankią struktūrą. Toliau aptariama keletas pagrindinių tokių reikalavimų ir situacijos, kaip tokie ribojimai neigiamai veikia tam tikras organizacijas. Kiekviena iš aptariamų situacijų yra pagrįsta realia konkrečių organizacijų patirtimi. Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad čia pateiktas ribojančių reikalavimų sąrašas negali būti laikomas baigtiniu, tačiau, autorių nuomone, būtent jiems išties sunku rasti objektyvių pateisinimų. 2.2 Narių ir dalininkų „lygybė“ Abiejų – Asociacijų bei Labdaros ir paramos fondų – įstatymų 8 straipsnyje įtvirtinta imperatyvi nuostata: „Visuotiniame narių (dalininkų) susirinkime sprendžiamojo balso teisę turi visi asociacijos (fondo) nariai (dalininkai). Vienas narys (dalininkas) visuotiniame narių (dalininkų) susirinkime turi vieną balsą.“ Taigi galima teigti, kad ji užtikrina tam tikrą visų narių ir dalininkų „lygybę“ organizacijose. Tai gali būti siejama su tam tikro pobūdžio demokratija, „visų valdymu“, kuris iš pirmo žvilgsnio atrodo gana patraukliai. Kita vertus, sunku pateisinti, kodėl, pavyzdžiui, asociacijos įkūrėjai, kurie, turėdami savo tikslus kūrė organizaciją, negali turėti daugiau balsų nei kiti, naujai įstoję nariai. Apskirtai, asociacijų atveju tokia nuostata yra itin žalinga, nes neleidžia narių diferencijuoti į skirtingus tipus, o tai dažnai reikalinga „skėtinių“ organizacijų (jungiančių kitas NVO) atveju. Itin dažnai organizacijos narių turimas balsų skaičius gali būti skirtingas atsižvelgiant į organizacijos dydį, turimą narių skaičių, veiklos teritoriją ir mastą, indėlį į organizacijos veiklą ar kitus kriterijus. Fizinių asmenų asociacijoms tai trukdo taikyti skirtingo tipo narystę – tokią kaip asocijuotieji nariai, nariai stebėtojai ir panašiai. Tiesa, būtina paminėti, kad asociacijų atveju iš dalies šią problemą įstatymas leidžia spręsti padedant kitam organui, turinčiam visas ar dalį visuotinio narių susirinkimo teisių. Asociacijų įstatymo 8 straipsnio 4 dalis nustato: „Jeigu asociacijos įstatuose numatytas kitas visas ar dalį visuotinio narių susirinkimo teisių turintis organas, kai šis organas priima sprendimus, kiekvienas asociacijos nariams atstovaujantis asmuo turi tiek balsų, keliems asociacijos nariams jis atstovauja, jei asociacijos įstatai nenustato kitaip.“ Tačiau, ekspertų nuomone, toks reglamentavimas yra pernelyg painus ir neabejotinai keistinas, nes susijęs su keletu problemų: 1) suvokti įstatymo subtilybes ir jomis pasinaudoti gali tik teisę gerai išmanantys asmenys, o tai prieštarauja nevyriausybinių organizacijų prigimčiai; ir 2) toks painumas lemia skirtingą teisės akto taikymą – kaip jau minėta, notarai, tvirtinantys įstatus, Juridinių asmenų registro skyrių darbuotojai skirtingai supranta ir interpretuoja šią nuostatą ir ne visada leidžia ją taikyti. Taigi galima teigti, kad šios įstatymų nuostatos egzistavimas realiai neišsprendžia organizacijų, norinčių nustatyti kitokią balsavimo tvarką ar skirtingų tipų narystę, problemų. Kalbant apie asociacijas, dar būtina pripažinti, kaip jau minėta šio poskyrio įžangoje, kad tokia nuostata vis dėlto išlieka reikalinga „monopolinių“ asociacijų atveju, nes padeda užtikrinti visų sektoriui priklausančių ir dalyvaujančių asmenų lygiateisiškumą. Kita vertus, kitų šalių praktikoje ši problema yra lengvai sprendžiama numatant tam tikrą grupę asociacijų, kurioms tokia nuostata yra privaloma, tuo tarpu kitoms paliekant galimybę rinktis.

Labdaros ir paramos fondų atveju, priešingai nei asociacijų atveju, įstatyme net nėra numatyta galimybių išvengti šio ribojimo. Taigi labdaros ir paramos fondo dalininkams neleidžiama paskirstyti balsavimo teisių, pavyzdžiui, atsižvelgiant į skirtingus pradinius ar kasmet skiriamus įnašus. Taip pat nėra galimybės sukurti tam tikrą „skatinimo“ mechanizmą, kai asmenys, daugiau prisidedantys prie fondo veiklos, įgytų daugiau teisių priimant jo sprendimus. Apskritai turint galvoje, kad fondas yra turtiniais įnašais pagrįsta organizacija, išties sunku pateisinti tokius griežtus besąlygiškus ribojimus. Apibendrinant verta dar kartą pabrėžti, kad iš esmės narių ir dalininkų „svoris“ organizacijoje turėtų priklausyti nuo pačios organizacijos ir jos įkūrėjų ir iš tiesų sunku rasti objektyvų pateisinimą, kodėl valstybė turėtų šiuo atžvilgiu „kištis“ į tokia organizacijų savireguliaciją. 2.3 Organams taikomi ribojimai Prieš pereinant prie pačių ribojimų, reikėtų bent trumpai pabrėžti, kad organizacija privalo turėti aukščiausią organą – visuotinį narių (dalininkų fondų atveju) susirinkimą, taip pat joms yra privalomas bent vienas valdymo organas, kuris yra tarsi organizacijos „vykdomoji valdžia“. Galiausiai gali būti sudaromi ir kiti organizacijos organai, kurie vykdo įvairias kitas funkcijas: kontrolės, patariamąją ir panašiai. Taigi šiame poskyryje aptariamas dabartinis reglamentavimas, kuris vienaip ar kitaip riboja šių organų sudalymą, kompetencijos padalijimą, struktūrą ir atlygintinumą. a. Sudarymas Asociacijų įstatymo 9 straipsnio 5 dalis nustato, kad „kolegialaus valdymo organo nariais gali būti fiziniai asmenys – asociacijos nariai ir asociacijos narių – juridinių asmenų pasiūlyti fiziniai asmenys“. Tai reiškia, kad asociacijos (ypač fizinių asmenų) į valdymo organus gali rinkti tik savo narius. Tokia nuostata yra nenaudinga įvairaus pobūdžio organizacijoms. Pavyzdžiui, tam tikra liga sergančių asmenų asociacija norėtų į savo valdymo organą išrinkti visiškai su ta liga nesusijusį žmogų, kuris galėtų būti itin naudingas jų veiklai, tačiau negali to padaryti, nes pagal organizacijos įstatus ta liga nesergantis asmuo negali būti tos asociacijos narys (vadinasi, negali būti renkamas ir į kolegialų valdymo organą). Fondų atveju situacija dar įdomesnė, nes Labdaros ir paramos fondų įstatymo nuostata teigia: „Kolegialaus valdymo organo nariais gali būti fiziniai asmenys – fondo nariai ir fondo dalininkų – juridinių asmenų pasiūlyti fiziniai asmenys“. Visiškai nesuprantama, ką pagal įstatymą reikėtų laikyti „fondo nariais“, jei fondas yra grynai turtiniais įnašais pagrįsta organizacija (t. y. sprendžiamojo balso teisę turi dalininkai, o ne nariai) ir daugiau šis terminas įstatyme niekur nėra vartojamas ar detalizuojamas. b. Kompetencijos padalijimas Nagrinėjant kompetencijos tarp organų padalijimo klausimą, ko gero, svarbiausias yra visuotinio narių (dalininkų) susirinkimo ir valdymo organų kompetencijos atskyrimas. Toks atskyrimas prasideda jau nuo Civilinio kodekso, kuriame yra išskirta, už ką yra bendrai atsakingi valdymo organai. Kita vertus, tiek Asociacijų, tiek Labdaros ir paramos fondų įstatymo 9 straipsnio 2 dalis nustato „privalomas“ kolegialaus valdymo organo funkcijas, kurios, aiškinant šį straipsnį sistemiškai, atsižvelgiant į kitus straipsnius, negali būti perduotos visuotiniam narių susirinkimui. Iš esmės ši nuostata gana aiškiai nustato valdymo organo, kaip „vykdomosios valdžios“, pareigas, tačiau pagrindinė problema yra susijusi su labdaros ir paramos fondais. Čia nustatoma: „Valdymo organas, be Civilinio kodekso 2.82 straipsnyje numatytų funkcijų, <...> skirsto lėšas labdarai ir paramai <...>“ Tokia imperatyvi nuostata fondų atveju atrodo iš esmės klaidinga, nes jeigu jau fondą dalininkai įkūrė norėdami teikti paramą ar labdarą, tai jų teisėtas lūkestis būtų nuspręsti, kam tą labdarą ar paramą reikia skirti. Visiškai nesuprantama, kodėl tokia

funkcija negalėtų būti vykdoma dalininkų susirinkimo ir kodėl įstatymas ją taip vienareikšmiškai priskyrė valdymo organams. c. Struktūra Abu nagrinėjami įstatymai (7 str.) nustato, kad asociacija (fondas) turi turėti valdymo organą (vienasmenį ar (ir) kolegialų). Įstatymo nuostata yra gana neaiški ir savo ruožtu yra daugiausia problemų sukėlusi asociacijoms. Kaip rodo praktika, registruojant naujas organizacijas ar jų valdymo organų pakeitimus notarų ir Registrų centro ši nuostata suprantama kaip draudžianti turėti du kolegialius valdymo organus. Toks draudimas paprastai yra aktualus „skėtinėms“ (t. y. organizacijas vienijančioms) organizacijoms. Turint galvoje „piramidinę“ tokių organizacijų struktūrą, suprantama situacija, kai šios nori turėti, pavyzdžiui, ir valdybą, ir tarybą – abu valdymo organus formuojant skirtingais principais. Sunku pasakyti, toks buvo įstatymo leidėjo tikslas (uždrausi du kolegialius valdymo organus) ar tiesiog pati nuostata buvo suformuota netinkamai, tačiau akivaizdu, kad jį yra sunkiai pateisinama ir keistina. d. Atlygintinumas Tiek Asociacijų, tiek Labdaros ir paramos fondų įstatymai nustato, kad kolegialių organų, kurie nėra valdymo organai, nariams už veiklą neatlyginama. Akivaizdu, kad tam tikrais atvejais, pavyzdžiui, kai toks organas veikia kaip nuolatinė patarėjų taryba, atlyginti jo nariams už jų darbą yra reikalinga. Dar sunkiau rasti pagrindimą, kodėl draudimas atlyginti už veiklą yra taikomas tik kolegialių organų, kurie yra ne valdymo organai, nariams, tuo tarpu vienasmeniam organui toks draudimas netaikomas. Taip pat neaišku, ar toks draudimas neleidžia organizacijai apskritai turėti bet kokių atlygintinų santykių su tokiais nariais, pavyzdžiui, ar tai reiškia draudimą sudaryti su jais darbo sutartis. Galbūt tokia nuostata yra siekiama užtikrinti pelno neskirstymo principo įgyvendinimą, tačiau, kaip teisingai pabrėžė R. Šimašius13, „darbas ir fizinio asmens pajamos paprastai yra apmokestinamos daugiau nei pelnas, todėl piktnaudžiauti NPO statusu, kuomet atlyginimais būtų išsimokama gauta parama, netgi neapsimoka“. Kitaip sakant, tokia nuostata tik varžo organizacijų laisvę, tačiau vargiai apsaugo nuo kokio nors piktnaudžiavimo. Apskritai galima teigti, kad būtent organų struktūros ribojimų atveju organizacijos susiduria su daugiausia problemų rengdamos įstatus. Pirma, tinkamas organizacijos organų išdėstymas yra tam tikras vadybos sprendimas, antra, tą sprendimą dar reikia įforminti ir įsitikinti, kad jis neprieštarauja įstatymų leidėjo valiai. Tyrimo rengėjų nuomone, įstatymai turėtų kiek įmanoma labiau palengvinti organizacijose veikiančių ar ketinančių veikti asmenų darbą, o ne sunkinti jį nustatydami nepagrįstus ribojimus. 2.4 Asociacijų padalinių struktūra Asociacijų filialai kaip atskiras probleminis klausimas iškilo 2004 metais įsigaliojus naujos redakcijos Asociacijų įstatymui. Pakeitus Asociacijų įstatymą savo struktūros vientisumą norėjusios išlaikyti organizacijos, kurios pagal teisinį statusą buvo visuomeninės organizacijos ir iki tol galėjo turėti struktūrinius vienetus – juridinius asmenis, turėjo buvusius struktūrinius vienetus, tapusius atskiromis organizacijomis, arba priimti kaip narius, arba likviduoti (reorganizuoti) paversdamos juos filialais. Pirmuoju atveju iš esmės pasikeistų organizacijos struktūra, be to, nekeičiant įstatų tai veikiausiai būtų neįmanoma. Antruoju atveju – kaip tai aptarta ankstesniame poskyryje – procedūros yra ilgos, reikalaujančios specialių žinių ir lėšų. Abu būdai turi privalumų ir trūkumų, tačiau iki šiol organizacijoms naujoji valdymo struktūra yra gana sudėtingas klausimas. Apskritai verta trumpai panagrinėti abi galimybes, kurias šiuo metu turi asociacija, norinti įsteigti savo padalinį: 13

Šimašius R. Ne pelno organizacijos ir jų reglamentavimas, 2007 m.

a) Naujo juridinio asmens įsteigimas, kuris pirminėje organizacijoje dalyvautų narystės pagrindu Toks modelis sudaro prielaidas dideliam naujos organizacijos savarankiškumui ir veiklos autonomijai, nes tiek dėl pačios veiklos, tiek net dėl narystės pirminėje organizacijoje sprendžia naujosios organizacijos nariai, o ne pirminė organizacija. Paprastai steigiant visiškai naują organizacijos padalinį šis modelis nėra tinkamas, nes: (1) naujai susibūrusi iniciatyvinė grupė, ypač jeigu ji veikia teritorijoje, esančioje toliau nuo pirminės organizacijos, neturi pakankamai patirties, žinių ir gebėjimų veikti savarankiškai; (2) ką tik pradėjusių veikti asociacijoje narių negalima „paleisti“ veikti visiškai savo nuožiūra, nes pirminė organizacija nori išsaugoti savo veiklos profesionalumą, specifiką, gerą vardą visuomenėje, o visos šios savybės gali būti lengvai prarastos dėl, pavyzdžiui, naujo padalinio neatsargumo; (3) tokia struktūra neužtikrina organizacijos vientisumo. Šios priežastys dažnai lemia, kad organizacijos iš pradžių mieliau renkasi antrąją padalinio steigimo galimybę. b) Organizacijos filialo, kuris nėra juridinis asmuo, įsteigimas Apskritai ši galimybė visiškai naujo organizacijos padalinio atveju yra, ko gero, labiau tinkama. Tačiau organizacijos vangiai naudojasi šia galimybe, nes filialo steigimas reikalauja papildomų išlaidų, apsunkina buhalterinę apskaitą ir kelia kitų klausimų (filialo nuostatų rengimas, registravimas Juridinių asmenų registre ir pan.). Todėl praktikoje organizacijos dažnai turi teritoriniu principu veikiančius struktūrinius padalinius, kurių veikla neretai būna niekaip neapibrėžta. Teisės aktai lyg ir nereikalauja, kad filialai būtų būtinai registruoti Juridinių asmenų registre, tačiau skirtingų asmenų tai interpretuojama skirtingai. Neretai tokie neregistruoti filialai netenka galimybės dalyvauti savivaldybių skelbiamuose finansavimo konkursuose, nes negali įrodyti, kad veikia tos savivaldybės teritorijoje. Tačiau, ko gero, pagrindinė „kliūtis“ asociacijoms pasirinkti joms patogiausią filialo veiklos modelį yra CK 2.54 straipsnyje, kuriame teigiama: „Juridinio asmens filialo nuostatuose taip pat turi būti nurodoma <…> juridinio asmens valdymo organas, turintis teisę skirti ar atšaukti filialo valdymo organus, priimti sprendimus dėl filialo teisinio statuso.“ Kitaip sakant, ši nuostata numato, kad filialo valdymo organus ir sprendimus dėl jo teisinio statuso gali priimti tik pirminės organizacijos organai. Iš esmės tokia nuostata yra suprantama, nes galiausiai atsakomybė už filialo veiksmus tenka pačiai pirminei organizacijai. Kita vertus, ši nuostata akivaizdžiai neatitinka būtent asociacijų specifikos, nes net tada, kai padalinys tėra struktūrinis asociacijos vienetas, jo nariai paprastai nori (ir turėtų turėti teisę) patys pasirinkti, kokie asmenys turėtų būti jų valdymo organų nariai. Būtinybė atsiranda todėl, kad įmonei iš esmės rūpi pelnas (o ne konkrečių darbuotojų interesai), asociacijos atveju svarbiausi visada yra patys nariai ir tinkamas jų atstovavimas, kurio negalima užtikrinti nariams „primetant“ valdymo organus.

2.5 Apibendrinimas Šie, kaip ir jau nurodyti, organizacijų struktūros ribojimai, autorių nuomone, žalingi todėl, kad dėl jų organizacijų įstatų rengimas tampa sudėtingesnis ir ilgesnis ir kelia nepagrįstų rūpesčių organizacijoms bei sunkina bendravimą su notarais ir Registrų centru. Plačiai pirmoje dalyje pristatytoje apklausoje organizacijų pasiteirauta, ar buvo tokių įstatų punktų, kuriuos organizacijoms buvo pasakyta įtraukti ar išbraukti. Beveik pusė organizacijų (48 proc.) atsakė, kad tokių punktų būta, o iš detalizavusiųjų, kokie tai punktai, dauguma minėjo būtent struktūrai keliamus reikalavimus. Taigi neabejotinai galima teigti, kad kuo laisvesni bus struktūrai keliami reikalavimai, tuo mažiau bus tokių punktų, dėl kurių nesutaria notarai ir organizacijos, tuo greitesnė bus ir organizacijų steigimo (įstatų keitimo) procedūra. Tokių ribojimų, kokie buvo ką tik aptarti, nebuvimas yra viena iš tokios lengvesnės procedūros atsiradimo sąlygų. Kita vertus – kaip kad minėta šio poskyrio įvade – taip pat labai sveikintina yra įstatymo formuluotė „jei organizacijos įstatai nenustato kitaip“. Šios nuostatos buvimas reiškia, kad jų nustatytų reikalavimų nebūtina perkelti į įstatus, t. y. įstatymų leidėjas tarsi suformuoja tam tikrą „organizacijos šabloną“, kuris palengvina smulkių, struktūros atžvilgiu neįnoringų organizacijų veiklos pradžią, o kitoms organizacijoms leidžia pasirinkti. Taigi rekomenduotina tokią praktiką įstatymų leidyboje iš esmės tęsti ir toliau, panaikinant čia aptartus nepagrįstus ribojimus. 2.6 Išvados ir rekomendacijos 1. Apskritai valstybė nustatydama vienos ar kitos teisinės formos struktūros ribojimus turėtų stengtis apsaugoti tam tikrą visuomenės grupę (pvz., akcininkus). Kadangi vienas iš pagrindinių NVO bruožų – savanoriškumas, tai ir apsaugos mechanizmų čia reikia mažiau. 2. Po 2004 m. pasikeitę įstatymai daugeliu atveju pasižymi lakonišku ir tikslingu reglamentavimu, tačiau būtina pabrėžti, kad nors reiškiasi ši teigiama tendencija, nepagrįstų organizacijų struktūros ribojimų liko ir jie teikia nemažai vargo tam tikroms organizacijoms nusistatant palankią struktūrą. 3. Keletas pagrindinių identifikuotų dabar Lietuvoje galiojančių reikalavimų, kuriems, tyrimo rengėjų nuomone, sunku rasti objektyvių pateisinimų, – tai privaloma visų dalininkų ir narių lygybė, organų struktūros ribojimai, griežtas kompetencijos padalijimas, organų sudarymui ir atlygintinumui keliami reikalavimai, problemiška asociacijos filialų struktūra. 4. Visi išvardyti ir kiti esami struktūros ribojimai, autorių nuomone, yra žalingi todėl, kad dėl jų organizacijų įstatų rengimas tampa sudėtingesnis ir ilgesnis ir sukelia organizacijoms bereikalingų rūpesčių bei sunkina bendravimą su notarais ir Registrų centru. 5. Labai sveikintina yra NVO įstatymų formuluotė „jei organizacijos įstatai nenustato kitaip“. Šios nuostatos buvimas reiškia, kad jos nustatytų reikalavimų nebūtina perkelti į įstatus, t. y. įstatymų leidėjas tarsi suformuoja tam tikrą „organizacijos šabloną“, kuris palengvina smulkių, struktūros atžvilgiu neįnoringų organizacijų veiklos pradžią, o kitoms organizacijoms leidžia pasirinkti. Taigi rekomenduotina tokią praktiką įstatymų leidyboje iš esmės tęsti ir toliau, panaikinant čia aptartus nepagrįstus ribojimus.

III SKYRIUS VEIKLOS ĮFORMINIMUI KELIAMI REIKALAVIMAI 3.1 Veiklos įforminimui keliami reikalavimai – įvadas Veiklos įforminimui keliami reikalavimai organizacijoms taip pat dažniausiai taikomi bendrąją juridiniams asmenims nustatyta tvarka, o tam tikrais atvejais dar yra nustatytų papildomų reikalavimų. Vienas iš pagrindinių visų šių reikalavimų tikslų – užfiksuoti konkrečius asmenis, atsakingus už tam tikrus priimtus sprendimus. Taip pat juos galima būtų įvardyti kaip tam tikrus „skaidrumo“ reikalavimus, kuriuos įgyvendinus tiek organizacijos dalyviams, tiek aplinkiniams tampa aišku, kokia tiksliai yra organizacijos veikla ir kas už ją atsakingas. Autorių nuomone, pagrindiniai iš šių reikalavimų – tai būtinybė fiksuoti visus sprendimus protokoluose, rengti organizacijos veiklos ataskaitas ir įregistruoti valdymo organų pasikeitimus viešame valstybės registre. Kaip ir anksčiau nagrinėtose, šioje srityje, ekspertų nuomone, NVO turėtų būti taikomas specifinis teisinis režimas, nes bendrieji reikalavimai organizacijoms neretai yra pertekliniai. Dar vienas aspektas, susijęs su šiais reikalavimais, kad visi jie yra imperatyviai įtvirtinti įstatyme, t. y. privalomi, tačiau, kita vertus, jų įgyvendinimas yra vargiai kada tikrinamas valdžios institucijų ir labiau skirtas „pačių organizacijų labui“ – jų nariams, dalininkams, tretiesiems asmenims, su kuriais organizacijos bendradarbiauja. Sutinkant su šia prielaida, tampa sunkiai pateisinamas ir tokių reikalavimų imperatyvumas – nesuprantama, kodėl įstatymų leidėjas reikalauja besąlygiškai visą veiklą įforminti, kai atsižvelgiant į tam tikrų organizacijų veiklos pobūdį tai visai nėra būtina. Be abejo, visi šie reikalavimai yra tam tikra apsaugos nuo piktnaudžiavimo priemonė ir tai paprastai pateikiama kaip nekvestionuotinas tokių reikalavimų pateisinimas. Ekspertų nuomone, toks požiūris yra pernelyg formalus, nes norintis piktnaudžiauti asmuo ras būdų tai padaryti ir esant visiems šiems reikalavimams. Tuo tarpu tvarkingai ir pagal įstatymo reikalavimus savo dokumentus tvarkančioms organizacijos dėl šių reikalavimų atsiranda nemažai papildomo „popierizmo“, kurio nauda vargiai ar būna adekvati įdėtam darbui. Taip pat, kaip kad bus apžvelgta toliau, toks imperatyvus „skaidrumas“ tam tikrų asociacijų atveju prieštarauja asmens duomenų apsaugos principams. Prieš pereinant prie konkrečių reikalavimų reikia pabrėžti, kad tyrimo rengėjai nesiūlo visiškai atsisakyti šių reikalavimų, nes akivaizdu, jog tam tikro pobūdžio įforminimas yra būtinas juridinių asmenų, ypač neribotos civilinės atsakomybės, atveju. Šiuo poskyriu tiesiog yra siekiama atkreipti dėmesį, kad dabar reikalavimai yra pertekliniai ir verta diskutuoti apie jų sušvelninimą ir pritaikymą prie NVO specifikos. 3.2 Sprendimų fiksavimas (protokolavimas) Asociacijų bei Labdaros ir paramos fondų įstatymai įsakmiai nurodo, kad „visuotiniai narių (dalininkų) susirinkimai ir kolegialių organų posėdžiai turi būti protokoluojami“. Protokolas – tai dokumentas, kuriame fiksuojamas sprendimų priėmimo procesas. Reikalavimus šiam dokumentui gana detaliai nustato Civilinis kodeksas. Protokolai turi būti sunumeruoti, pasirašyti ir archyvuojami organizacijos būstinėje. Be abejo, šios nuostatos yra svarbios ir būtų sunku įsivaizduoti pastarųjų nebuvimą kalbant apie įmones ar biudžetines įstaigas, nes, kaip jau minėta įvade, protokolo turinys rodo, kas yra atsakingas už vienus ar kitus procesus (kurie, pvz., atvedė tam tikrą įmonę prie bankroto). Taip pat protokolai padeda posėdžiuose nedalyvavusiems asmenims susipažinti su tuo, kas ir kaip buvo nuspręsta. Tačiau vis dėlto šiame kontekste verta yra grįžti prie NVO specifikos ir atkreipti dėmesį, kad gana dažnai NVO ūkinės veiklos nevykdo, o kolegialūs organai sprendžia kasdienius, organizacijos išlaidoms ar ūkinei ir finansinei veiklai įtakos neturinčius klausimus, apie kuriuos nedalyvavusius posėdyje galima informuoti žodžiu. Tokie klausimai paprastai yra aktualūs tik patiems organizacijoje veikiantiems asmenims, taigi juos priimant privalomas protokolų rengimas visiškai nėra reikalingas. Autorių nuomone, protokolavimą, kaip ir steigimo reikalavimus, būtina vertinti pačių NVO aktyvistų akimis. Gana dažnai veikla

organizacijoje yra šių žmonių laisvalaikis, saviraiškos priemonė. Tuo tarpu nuolatinis protokolų rašymas ir tvarkymas dažnai yra suprantamas kaip nemaloni, atgrasi pareiga. Negalima atmesti prielaidos, kad nuolatinis „popierizmas“ atgraso asmenis nuo savanorystės, atėjimo ar likimo dalyvauti NVO veikloje. Atliekant jau ne kartą minėtą NVO apklausą teirautasi, ar organizacijos protokoluoja savo kolegialių valdymo organų posėdžius. Siekta išsiaiškinti, ar organizacijos, nematydamos būtinybės protokolus parodyti valdžios institucijoms, juos apskritai rašo. 10 paveiksle yra pateikta respondentų atsakymų suvestinė: 10 pav. Ar protokoluojate kolegialių valdymo organų posėdžius? 62

Taip, nuolat

Tik kai yra priimami strategiškai svarbūs sprendimai

Tik kai šiuos protokolus reikia parodyti notarui ar Registrų centrui

Tik kai reikia pateisinti tam tikras išlaidas

Vertinant pateiktus atsakymus susidaro įspūdis, kad organizacijos iš tiesų yra gana „pavyzdingos“, nes beveik du trečdaliai respondentų savo posėdžius protokoluoja nuolat, be jokios nuorodos į reikiamybę tai daryti. Beveik trečdalis tai daro „esant reikalui“ arba savo pasirinkimu (kai priimami svarbūs sprendimai) ir tik 2 procentai atsakiusiųjų kolegialių valdymo organų posėdžių neprotokoluoja. Iš esmės galima teigti, kad tai rodo tam tikrą organizacijų „discipliną“, t. y. kad jos yra linkusios gana besąlygiškai vykdyti įstatymų leidėjo valią. Vertinant dabartinį reglamentavimą ir užsienio šalių praktiką, rekomenduotina suteikti daugiau laisvės pačioms organizacijoms pasirinkti, kokie klausimai ir kada turi būti užfiksuoti, o kokie ne, ypač kalbant apie kolegialius ne valdymo organus. Taip pat pati „laisvė rinktis“ galėtų būti skirtinga diferencijuojant organizacijas (pvz., organizacijoms, kurių daugiau nei 50 proc. veiklos sudaro ūkinė komercinė veikla, protokolavimas galėtų būti būtinas, o kitoms – ne). Neatmestina galimybė tiesiog nustatyti sprendimų, kuriuos būtina protokoluoti, sąrašą (pvz., skiriant asmenį į pareigas, renkant vadovą, išlaidoms viršijant tam tikrą nustatytą limitą ir pan.). Visa tai „atlaisvintų“ nedideles ir dėl savo interesų susibūrusias organizacijos nuo perteklinės dokumentacijos. 3.3 Atskaitomybė organizacijos viduje Abu – Asociacijos ir Labdaros ir paramos fondų – įstatymai nustato, kad „įstatuose nurodytas valdymo organas per įstatuose nustatytą terminą turi parengti ir pateikti visuotiniam narių (dalininkų) susirinkimui kiekvienų praėjusių finansinių metų asociacijos (fondo) veiklos ataskaitą. Ši ataskaita yra vieša. Kiekvieno fizinio ar juridinio asmens reikalavimu asociacija (fondas) turi sudaryti sąlygas asociacijos buveinėje ar kitais būdais su šia ataskaita visiems susipažinti.“ Civiliniame kodekse yra nustatyti bendrojo pobūdžio reikalavimai atskaitos turiniui. Tokie su ataskaita susiję reikalavimai taip pat užtikrina organizacijų skaidrumą ir kartu atskaitingumą nariams.

Tačiau diskutuotinas atskaitomybės organizacijos viduje klausimas – tai Asociacijų bei Labdaros ir paramos fondų įstatymų 8 straipsnyje nustatytas reikalavimas, kuris kalba tik apie finansinę atskaitomybę (pastaroji yra veiklos ataskaitos dalis): „Visuotinis narių (dalininkų) susirinkimas <...> tvirtina asociacijos (fondo) metinę finansinę atskaitomybę.“ Ši nuostata suponuoja būtinybę visuotinį narių (dalininkų) susirinkimą organizuoti bent kartą per metus. Nesuprantama, kodėl organizacijos, kurių veikla nėra labai aktyvi ir kurių organų kadencija yra, pavyzdžiui, treji metai, turėtų susitikti kasmet vien tam, kad patvirtintų organizacijos finansinę atskaitomybę. Taip pat ši nuostata yra itin nepalanki didelėms asociacijoms, vienijančioms kelis ar net keliasdešimt tūkstančių narių. Pastarųjų kasmetiniai susitikimai yra susiję, pirma, su dideliais kaštais, antra, su daugelio narių gana dažnai be reikalo sugaištu laiku. Taigi bendrai vertinant tokį su ataskaitomis susijusį reglamentavimą siūlytina palikti reikalavimą ataskaitas rengti kasmet, tačiau panaikinti būtinybę jas kasmet tvirtinti visuotiniuose narių (dalininkų) susirinkimuose. Vėl siūlytina organizacijoms palikti daugiau laisvės apsispręsti, tiesiog nustatant, kas kiek laiko rečiausiai jos privalo susitikti (ir kartu patvirtinti ataskaitas). Nustačius tokį reglamentavimą, būtų išvengta dar vieno perteklinio reikalavimo. 3.4 Valdymo organų pasikeitimų įregistravimas Valdymo organų pasikeitimus taip pat būtina įregistruoti pagal Civilinio kodekso reikalavimus (2.66 str.). Kaip ir nagrinėti reikalavimai, šis reikalavimas iš esmės yra suprantamas ir pateisinamas, tačiau, tyrimo rengėjų nuomone, vėl NVO atveju reglamentavimas galėtų būti „sušvelnintas“, atsižvelgiant į organizacijų specifiką. Kalbant apie nedideles, mažai ūkinės komercinės veiklos plėtojančias NVO, tokio pobūdžio reikalavimas – tai dar vienas administracinis formalumas iš daugelio, kuris kažkam iš organizacijos užima nemažai laiko. Pavyzdžiui, studentų gatvės teatro grupė, kurios nariai (ir kartu valdymo organai) nuolat keičiasi, gali puikiai veikti ir be valdymo organų pakeitimų įregistravimo. Teisės aktai galėtų nurodyti, kada valdymo organų pakeitimo įregistravimas organizacijai taptų automatiškai privalomas, pavyzdžiui., tada, kai daugiau nei 50 proc. pajamų yra gaunama iš ūkinės komercinės veiklos. Nagrinėjamame pavyzdyje – jeigu, sakykim, 60 proc. grupės pajamų sudarytų pajamos iš bilietų pardavimo, o 40 proc. – iš anoniminių aukų gatvėje. Kaip rodo NVO apklausa (buvęs 10 pav. ir toliau pateiktas 11 pav.), organizacijos gana pavyzdingai laikosi tokių „automatiškų“ reikalavimų (t. y. šiuo metu protokoluoja savo posėdžius ir registruoja pakeitimus), taigi galima teigti, kad taip pat jų laikytųsi ir toliau, esant siūlomam sąlyginiam privalomumui. Tiesiog vertinant bendrai, autorių nuomone, kartais nei valstybei ar visuomenei, nei pačiai organizacijai nėra aktualus toks nuolatinis įsiregistravimas – tai suprantant, būtų galima diferencijuoti organizacijas tokiu būdu kai kurias iš jų „atlaisvinant“ nuo tokio perteklinio reikalavimo.

11 pav. Ar registruojate valdymo organų pasikeitimus? 54

25 5 Taip, po kiekvieno pasikeitimo

Ne periodiškai, tačiau priereikus registruojame

9 2

Kažkada kažkas Neregistruojame, Neregistruojame, registravo, tačiau nes per daug vargo nes mums tai prieš kelerius metų dėl nieko nesvarbu

Mūsų valdymo organai nuo organizacijos įkūrimo nesikeitė

Kita problema, kuri buvo išsiaiškinta bendraujant su NVO ir valstybinėmis institucijomis, – tai tokio privalomo registravimo nesutaikomumas su asmens duomenų apsauga. Reikalas tas, kad įregistravus organizacijos valdymo organus šie duomenys tampa vieši ir prieiti prie jų už palyginti nedidelį atlyginimą, gali bet kas. Čia reikia atkreipti dėmesį į tam tikrų asociacijų specifiką – tokių, kurios vienija panašių požymių, savybių ar įpročių turinčius asmenis, tačiau kurių šie asmenys nenorėtų atskleisti viešai. Tokių asociacijų tikslas paprastai yra ginti savo narių interesus visuomenėje, dalytis informacija ir užtikrinti, kad būtų patenkinti visi jų poreikiai. Tokių asociacijų pavyzdžiai – tai įvairios pacientų sąjungos (pvz., ŽIV infekuotų, protinių ar lytinių sutrikimų turinčių asmenų asociacijos), taip pat, pavyzdžiui, gėjų ar lesbiečių lyga, smurtą patyrusių moterų draugija, anoniminių alkoholikų ar nuo narkotikų priklausomų asmenų klubas ir t. t. Kaip ir bet kuri kita asociacija, jos turi turėti valdymo organus, tačiau galiojant dabartiniam reglamentavimui šių valdymo organų nariai teisiškai neturi jokios teisės „pasislėpti“ nuo visuomenės ar žiniasklaidos akių. Toks reglamentavimas iš esmės prieštarauja vienai iš pagrindinių žmogaus teisių – teisei į privatumą, taigi būtina įstatyme numatyti išimtis, kada ir kokioms organizacijoms registruotis apskritai nėra privaloma. Kai kurių užsienio šalių praktikoje yra net sukurtas atskiras, specialus statusas – „anoniminė asociacija“. Joms yra taikomas specifinis teisinis režimas, kalbant ne tik apie valdymo organų pakeitimų įregistravimą, bet ir apie narių sąrašų pateikimą bei prieinamumą, viešas ataskaitas, paramos šaltinių atskleidimą ir panašiai. Toks reglamentavimas padeda minėtoms organizacijoms plėtoti savo veiklą, nes tik nebijodami būti atskleisti asmenys ryžtasi jungtis į panašaus pobūdžio grupes ir veikti dėl bendro intereso. 3.5 Apibendrinimas Apibendrinant šiame skyriuje aptariamus reikalavimus atkreiptinas dėmesys į tokius pagrindinius aspektus:  šiuo metu visoms organizacijoms taikomi veiklos įforminimo reikalavimai yra vienodi, nėra jokio išskyrimo atsižvelgiant į organizacijos veiklą, tikslus, narių pobūdį ir panašiai;  tuo tarpu pačios organizacijos, kaip jau ne kartą minėta, yra išties įvairios – vienos iš jų yra didelės ir dalyvauja rinkoje drauge su pelno siekiančiais subjektais, kitos – mažai veiklos ir narių turinčios organizacijos, į kurias asmenys susibūrė laisvalaikiui praleisti. Būtent pastarosioms dabar galiojantys veiklos įforminimo reikalavimai, autorių nuomone, yra pernelyg griežti, taigi, atsižvelgiant į tokį organizacijų skirtingumą, būtų tikslinga diferencijuoti ir joms keliamus reikalavimus;

 šis diferencijavimas galėtų būti įgyvendintas nustatant įvairaus pobūdžio automatiškai atsirandančius reikalavimus, nes, kaip galima matyti iš NVO apklausos, organizacijos gana pavyzdingai laikosi imperatyvių įstatymo reikalavimų;  Tokio „pertvarkymo“ pabaigoje nedidelės organizacijos susidurtų su mažiau „popierizmo“ ir turėtų daugiau laiko ir laisvės savo veiklai vykdyti, o tai padėtų kurti palankesnį NVO įvaizdį visuomenėje ir galbūt įtraukti daugiau asmenų į organizacijų veiklą. 3.6 Išvados ir rekomendacijos 1. Veiklos įforminimui keliami reikalavimai organizacijoms dažniausiai taikomi bendrąja juridiniams asmenims nustatytą tvarka, o tam tikrais atvejais yra ir nustatytų papildomų reikalavimų. Šių reikalavimų tikslai – užfiksuoti konkrečius asmenis, atsakingus už tam tikrus priimtus sprendimus,. ir taip užtikrinti organizacijų skaidrumą. 2. Reikalavimas fiksuoti (protokoluoti) sprendimų priėmimą dabar yra privalomas visiems kolegialių organų posėdžiams. Protokolavimą, autorių nuomone, taip pat kaip ir steigimo reikalavimus, būtina vertinti pačių NVO aktyvistų akimis, taigi nustatyti jų privalomumą tik kai jis būtinas. Rekomenduotina suteikti daugiau laisvės pačioms organizacijoms pasirinkti, kokie klausimai ir kada turi būti užfiksuoti, o kokie ne, ypač tai pasakytina apie kolegialius ne valdymo organus. 3. Atskaitomybė organizacijų viduje problema šiuo metu tokia, jog jų nariai ar dalininkai privalo susirinkti ne rečiau nei kartą per metus – formaliai vien tam, kad būtų patvirtinta finansinė atskaitomybė. Siūlytina palikti reikalavimą ataskaitas rengti kasmet, tačiau panaikinti būtinybę jas kasmet tvirtinti visuotiniuose narių (dalininkų) susirinkimuose. Privalomai organizacijos tiesiog turėtų nustatyti, kas kiek laiko jos rečiausiai privalo susitikti. 4. Besąlygiškas valdymo organų pasikeitimo įregistravimas, autorių nuomone, taip pat turėtų būti „sušvelnintas“: pirma, atsižvelgiant į būtinybę nuolat kontroliuoti, kas valdo organizacijas, antra, vertinant tokio reglamentavimo atitiktį asmens duomenų apsaugos principams. Vienaip ar kitaip, būtina numatyti išimtis, pagal kurias tam tikros organizacijos ir jų organai galėtų išvengti tokio privalomo viešumo. 5. Kaip rodo NVO apklausa, organizacijos gana pavyzdingai laikosi „automatiškų“, tiesiog įstatymuose nustatytų ir praktiškai valstybės institucijų nekontroliuojamų reikalavimų, todėl darytina prielaida, kad ir diferencijuojant organizacijas (kai kurias iš jų „atlaisvinant“ nuo privalomo įforminimo) reikalavimų būtų laikomasi. Tai reiškia, kad toks pertvarkymas nepareikalautų papildomo kontrolės mechanizmo atsiradimo. 6. Įgyvendinus tokį diferencijuojantį „pertvarkymą“ nedidelės organizacijos išvengtų perteklinio „popierizmo“ ir turėtų daugiau laiko ir laisvės savo veiklai vykdyti, o tai padėtų kurti palankesnį NVO įvaizdį visuomenėje ir galbūt įtraukti į organizacijų veiklą daugiau asmenų.

IV SKYRIUS SAVANORIŠKO DARBO REGLAMENTAVIMAS14 Savanoriškas darbas vienareikšmiškai pripažįstamas vienu iš pagrindiniu NVO veiklos „variklių“, suteikiančių pranašumą organizacijoms, palyginti su kitais ūkio subjektais. Taip pat, pavyzdžiui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomone, savanoriai veikia ES socialinės integracijos ir pagalbos plėtojimo politikos vykdymą15. Europos Parlamentas savanorius laiko aktyvios demokratijos rodikliu. Tuo tarpu Europos regionų komitetas pabrėžia, kad daugelyje Europos šalių yra savanorišką darbą reglamentuojančių teisės aktų, kurie apsaugotų savanorių teises ir pripažintų specifinį jų darbo pobūdį16, trūkumas. Dabartinio reglamentavimo sąlygomis Lietuva neabejotinai galėtų būti laikoma viena iš tų valstybių, kur šis trūkumas yra jaučiamas. Tokia padėtis susidarė po 2006 m. Seimo priimto Darbo kodekso pakeitimo įstatymo17, kuriuo nuostatos dėl savanoriško darbo buvo išbrauktos iš Darbo kodekso. Drauge su šiuo įstatymu galios neteko ir Vyriausybės nutarimai, reglamentuojantys savanoriško darbo organizavimo tvarką18. Tai iškėlė savanorių socialinių garantijų užtikrinimo, organizacijų, turinčių savanorių, veiklos organizavimo ir skaidrumo bei apskritai savanoriško darbo legalumo Lietuvoje klausimų, kuriais, tyrimo rengėjų nuomone, būtina diskutuoti. 4.1 Savanoriško darbo teisinė charakteristika Kalbant apie savanoriško darbo reglamentavimą, neabejotinai svarbu pradžioje išsiaiškinti, kas apskritai gali ir turėtų būti laikoma savanorišku darbu. Tai svarbu, visų pirma, todėl, kad tik tinkamai įvardijus, kas yra savanoriškas darbas, tampa aiški ir esamo (ar galimo) reglamentavimo taikymo sritis. Antroji priežastis – ir galbūt dar svarbesnė – ta, kad teisės aktuose netinkamai, pernelyg siaurai apibūdinus savanoriškos veiklos santykius gali būti sukurta papildomų kliūčių ir barjerų tam tikrų organizacijų ar asmenų veiklai. a. Požymiai Ko gero, svarbiausias, ryškiausias ir mažiausiai diskusijų keliantis savanoriško darbo požymis yra savanoriškumas, reiškiantis, kad asmuo dalyvauja tam tikroje veikloje visiškai niekieno neverčiamas, savo laisva valia. Kitas požymis – socialinis naudingumas. Asmuo, apsisprendęs skirti savo laiką, turimus intelektinius ir fizinius išteklius, paprastai siekia teigiamai veikti tam tikros visuomenės dalies raidą ir gerovę. JTO pripažįsta, kad tokiu socialiniu naudingumu gali būti laikoma ir tam tikra, ne materialinė, paties savanorio gaunama nauda. Neabejotinai labiausiai diskutuotinas savanoriško darbo požymis yra neatlygintinumas. Bendrai sutariama, kad savanoriškas darbas turi būti dirbamas ne iš finansinių paskatų. Tačiau pagrindinės diskusijos vyksta 2008 m. sausio 24 d. Slovakijoje įvyko susitikimas-konferencija, skirta savanoriško darbo reglamentavimui, kur dalyvavo atstovai iš dešimties Vidurio ir Rytų Europos valstybių, taip pat ne pelno teisės specialistai iš Europos ir JAV. Šiame susitikime NVO teisininkai ir ekspertai dalijosi patirtimi, susijusia su jų šalyse galiojančiais įstatymais, buvo iš esmės aptarta ir išnagrinėta tokio reglamentavimo specifika, reikiamybė ir pritaikomumas postsovietinėse demokratinėse valstybėse. Šiame skyriuje yra panaudota susitikime gauta informacija ir suformuluotos išvados. 15 Ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonė, Komisijos pranešime „Savanorių organizacijos ir institucijos Europoje“ (COM(97) 241 final), para. 2.9 16 Regionų komiteto nuomonė dėl Siūlymo ryšium su Europos Parlamento ir Tarybos sprendimu sukurti 2007–2013 metų programą „JAUNIMAS VEIKLOJE“ („YOUTH IN ACTION“). COD 2004/0152. 17 Lietuvos Respublikos darbo kodekso 98 straipsnio pakeitimo įstatymas. Valstybės žinios, 2006-12-05, Nr. 132-4989. 18 Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl Savanorišką darbą atliekančių asmenų išlaidų kompensavimo tvarkos patvirtinimo“. Valstybės žinios, 2002, Nr. 53-2077; Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas „Dėl Savanoriškų darbų organizavimo tvarkos patvirtinimo“. Valstybės žinios, 2001, Nr. 106-3801. 14

dėl to, ar asmuo apskritai gali gauti finansinį atlygį už darbą. Tiek skirtingos valstybės, tiek skirtingos tarptautinės organizacijos nėra sutarusios dėl atsakymo į šį klausimą. Pagal Tarptautinės darbo organizacijos (TDO) ir JTO agentūrų apibrėžimą savanorišku darbu taip pat laikomas darbas ne pelno organizacijose, t. y. darbas, kurį atlieka savanoriais vadinami darbuotojai, dažniausiai gaunantys atlyginimą, tačiau kurių darbo savanorišką pobūdį lemia tai, kad jų atlyginimas yra mažesnis nei nusistovėjęs darbo rinkoje19. Šitokiam vertinimui griežtai nepritaria Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas, nes šis apibrėžia savanorišką darbą giežtai neatlygintinumo aspektu. Komiteto nuomonę palaiko ir dauguma ne pelno teisės teoretikų. Svarbus argumentas, patvirtinantis šią nuomonę, yra tas, kad itin sunku nubrėžti ribą tarp neatlygintinumo ir paprasčiausio darbuotojų išnaudojimo. Būtina pabrėžti, kad bet kuriuo atveju neatlygintinumo už veiklą nereikia painioti su išlaidų, reikalingų savanoriškam darbui atlikti, kompensavimu (pvz., kelionės, maitinimosi, telefono išlaidos ir pan.) b. Santykių subjektai Kalbant apie savanorišką darbą būtina aptarti ir jo subjektus, t. y. kas gali būti savanorišką darbą atliekančiu asmeniu ir kas gali užsakyti (naudotis) savanorišką darbą. Galima teigti, kad iš esmės savanoriais gali būti visi sąmoningi asmenys, sugebantys atlikti konkrečią veiklą. Atsižvelgiant į galimą savanorių ratą svarbu paminėti nepilnamečių ir kitų riboto civilinio veiksnumo asmenų apsaugą. Taip pat papildoma apsauga ir garantijos yra būtinos tam tikroms specifinėms savanorių grupėms, pavyzdžiui, vykstantiems į tarptautines misijas, dirbantiems sveikatai pavojingoje aplinkoje, nuolat patiriantiems psichologinį spaudimą ir panašiai. Visų šių ir dar nemažai kitų specifinių savanorių grupių apsauga yra viena iš pagrindinių priežasčių, kodėl apskritai būtina kalbėti apie savanoriško darbo reglamentavimą. Tuo tarpu apibrėžti ratą asmenų, galinčių organizuoti savanorišką darbą, ir sritis, kur šie darbai gali būti atliekami, yra kiek sunkiau. Valstybėse, kur savanoriškas darbas yra reglamentuojamas, toks ratas paprastai gana konkrečiai yra nustatytas teisės aktuose, nes galimybė įdarbinti savanorius laikoma viena iš valstybės teikiamų privilegijų. Remiantis pagrindiniais savanoriško darbo požymiais (savanoriškumas, socialinis naudingumas ir neatlygintinumas), darytina išvada, kad savanoriško darbo organizatoriai taip pat turi nesiekti finansinės naudos, o asmenų savanoriška veikla turėtų būti suprantama kaip parama ir pagalba organizatoriams siekiant socialiai naudingų rezultatų. Taigi savanoriškų darbų organizatoriai turi vykdyti visuomenei naudingą veiklą ir nesiekti sau finansinės naudos. Remiantis šiuo išaiškinimu, Lietuvoje savanorišką darbą turėtų turėti teisę organizuoti visi viešieji juridiniai asmenys, t. y. ir biudžetinės įstaigos bei organizacijos, profesinės sąjungos, politinės partijos, religinės bendruomenės, verslo asociacijos ir t. t.. c. Taikytina teisė Gana ilgai galiojusios Darbo kodekso normos, įteisinusios savanorišką darbą Lietuvoje, leido daryti prielaidą, kad savanoriškas darbas yra darbo teisės dalykas. Tačiau tiek remiantis užsienio šalių praktika, tiek teisės teorija tampa aišku, kad tokia pozicija nėra teisinga, ir tam įrodyti užtenka prisiminti pagrindinius darbo teisinių santykių požymius – atlygintinumą, pavaldumą darbdaviui ir darbo santykių dalyko – darbo – apibrėžtumą (susitarimą dėl konkrečių darbų atlikimo). Kaip akivaizdžiai matyti išnagrinėjus savanorystės požymius ir kaip teisingai pabrėžia Seimo Socialinių reikalų ir darbo komitetas savo išvadoje20, tiek pagalbos, tiek savanoriški darbai neturi darbo teisės reguliuojamų santykių požymių, todėl jie laikytini civilinės teisės reguliavimo dalyku. Tai reiškia, kad organizacijos ir savanorio susitarimas yra savanoriškas lygiateisių partnerių sandoris, kai šalys laisva valia gali susitarti dėl savo teisių ir pareigų. 19

Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto NUOMONĖ dėl Savanoriškos veiklos, jos vaidmens Europos visuomenei ir poveikio. 2006 m. gruodžio 13 d., Briuselis. http://www.eesc.europa.eu

Pagal civilinę teisę toks sandoris tiesiog turi neprieštarauti viešajai tvarkai, gerai moralei ir imperatyvioms įstatymo normoms. Tiesa, net it vadovaujantis šia nuostata svarbu nepamiršti savanoriško darbo specifikos. Nors organizacija ir savanoris yra lygiateisiai, savanoris vis dėlto įgyvendina konkrečios organizacijos tikslus, vadinasi, tam tikras pavaldumas darbo davėjui egzistuoja. Atliekant šiuos darbus, taip pat kaip ir darbo santykių atveju, savanoriui gali būti reikalingos socialinės garantijos ir apsauga. Dėl šios priežasties kai kurios šalys yra nustačiusios specifinį reglamentavimą siekdamos užtikrinti, kad visos minėtos garantijos savanoriams būtų suteiktos. Kita vertus, atkreiptinas dėmesys, kad paprastai šios garantijos yra svarbios tik specifinėms savanorių grupėms (kaip jau minėta, – nepilnamečiams, tarptautiniams savanoriams, dirbantiems pavojingomis sąlygomis), taigi svarbu užtikrinti, jog siekdama apsaugoti pastaruosius valstybė nevaržytų savanoriško darbo organizavimo apskritai. 4.2 Užsienio šalių reglamentavimo patirtis ir Lietuva Žinant, kokia šiuo metu Lietuvoje yra su savanorišku darbu susijusi teisinė, visų pirma verta atsakyti į klausimą, ar (ir kodėl) šios veiklos reglamentavimas apskritai gali būti reikalingas. Taip pat kaip ir bet kurioje kitoje reglamentavimo srityje, ieškant atsakymo, verta atsižvelgti į užsienio tendencijas, tačiau drauge nepamiršti, kad skiriasi kiekvienos valstybės teisėkūros tradicijos ir istorinis kontekstas. Kitaip sakant, tokie įstatymai, kokie tinka vienai šaliai, nebūtinai yra tinkami ir kitai. Taigi ir atsižvelgiant į užsienio šalių patirtį visų pirma reikia kreipti dėmesį į Lietuvos specifiką. Kaip matyti įvertinus Europos praktiką, savanorišką darbą yra reglamentavusios būtent daugelis „naujosios demokratijos“ valstybių, t. y. tokių, kurios savo pilietinės visuomenės pagrindus ėmėsi kurti tik žlugus Sovietų Sąjungai. Tokia tendencija yra suprantama žinant, kad Sovietų Sąjungoje „visi buvo savanoriai, tačiau visiems tam tikra veikla buvo privaloma“. Daugelis pilietinės visuomenės ir NVO atstovų iš Vidurio ir Rytų Europos pripažįsta, kad žlugus Sovietų Sąjungai šiose valstybėse reglamentavimas buvo būtina sąlyga norint apskirai turėti savanorystę kaip reiškinį. Priešingu atveju valstybės ir jos institucijų požiūris bei visuomenės nepasitikėjimas sudarydavo (kai kur – iki šiol sudaro) didelių kliūčių bet kokiai savanoriškai veiklai. Dėl šios priežasties tik pradėjus rastis pirmosioms nevyriausybinėms organizacijoms buvo imtasi iniciatyvų vienaip ar kitaip reglamentuoti savanorišką veiklą. Be abejo, ilgainiui dauguma valstybių savo pirminius priimtus įstatymus keitė, o, pavyzdžiui, Lietuvos atveju reglamentavimas buvo apskritai panaikintas. Vakarų tradicijų valstybėse šios tendencijos yra visiškai kitokios. Dėl stiprių tradicijų daugumoje šalių nei visuomenei, nei valstybei nekyla klausimų, ką reikia vadinti savanorišku darbu, kokio pobūdžio organizacijos gali tuo užsiimti ir panašiai. Taip pat pati savanorystė daugelyje valstybių yra taip paplitusi, kad nebėra būtina ją skatinti, stiprinti ar modifikuoti pagal valstybės poreikius. Dažniausiai reglamentuojama ne savanoriška veikla apskritai, o tik konkretūs jos aspektai, pavyzdžiui, lengvatos tam tikrai savanorių grupei (tokios kaip lengvatinis vizų išdavimas tarptautiniams savanoriams ar subsidijos organizacijoms, lavinančioms savanorius bedarbius, ir pan.). Padėtį Lietuvoje šiuo atžvilgiu galima vertinti įvairiai. Kaip jau minėta, atkūrus Nepriklausomybę savanoriškas darbas kurį laiką buvo reglamentuojamas (tačiau gana abstrakčiai ir net klaidingai) Darbo kodekse. Taip pat galiojo Vyriausybės nutarimai, konkretinantys savanoriškų darbų atlikimo tvarką. Šiuo metu visi šie teisės aktai yra netekę galios, o savanoriškos veiklos galimybę užtikrina bendrieji konstituciniai saviraiškos, pilietinės iniciatyvos, laisvo pasirinkimo principai. Taip pat savanoriško darbo pripažinimo garantu mūsų nacionalinėje teisėje galima laikyti Labdaros ir paramos įstatymą21, pagal kurį savanoriškas darbas galėtų būti laikomas tam tikra paramos rūšimi. Šiame įstatyme teigiama, kad „labdara 21

Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymas. Žin., 1993, Nr. 21-506.

ir parama grindžiama neatlygintinumu, fizinių asmenų, organizacijų, institucijų laisvais ryšiais ir nauda visuomeninėms struktūroms“. Savanoriško darbo propagavimą pabrėžia ir Jaunimo politikos pagrindų įstatymas22, užuomazgų randame Socialinių paslaugų įstatyme23. Vis dėlto, nepaisant šių kelių reglamentavimo užuomazgų, akivaizdu, kad šiuo metu Lietuvoje nėra vientisos ir susistemintos savanoriško darbo organizavimo teisinės bazės. Kaip bus aptariama tolesniame skyriuje, toks reglamentavimo nebuvimas savaime nėra nei blogas, nei geras reiškinys, nes akivaizdu, kad savanorystė netampa neteisėta tik dėl to, jog ji nėra aptarta įstatyme. Tačiau, kita vertus, itin svarbu yra atsakyti į klausimą, ar mūsų šalyje jau yra susiformavusios pakankamos savanorystės tradicijos, kurios sisteminį savanoriško darbo reglamentavimą daro nebereikalingą. Atsakyti į šį klausimą gali padėti nevyriausybinių organizacijų patirtis ir sisteminė teigiamų ir neigiamų savanorystės įforminimo aspektų apžvalga. 4.3 Teigiami ir neigiami savanorystės reglamentavimo aspektai 4.3.1 Poveikis organizacijoms Kalbant apie tai, kodėl gali būti reikalingas savanoriško darbo reglamentavimas, verta, ko gero, pradėti nuo problemų, su kuriomis dabar susiduria NVO šioje srityje. Autorių nuomone, bene pagrindiniai klausimai, kuriuos šiuo metu užduoda beveik visos šiuo metu savanorių turinčios organizacijos, – tai: a) ar apskirtai reikia (ir jei reikia, tai kokiu būdu) įforminti santykius su savanoriais ir pačius savanorius organizacijoje, ir b) koks mokesčių režimas turėtų būti taikomas, kai kalbama apie išlaidų savanoriams kompensavimą. Kaip esamą padėtį vertina Lietuvos nevyriausybinės organizacijos, teirautasi jau ne kartą minėtoje internetinėje NVO apklausoje. 71 proc. apklausoje dalyvavusių organizacijų atsakė turinčios savanorių. Šių organizacijų toliau teirautasi, ar savo santykius su tais savanoriais jos yra įforminusios raštu. Tik 28 proc. organizacijų, t. y. mažiau nei trečdalis, yra pasirašiusios su savo savanoriais sutartis. Dauguma iš jų – tai viešosios įstaigos, visiškai neturinčios ar turinčios vieną du darbuotojus, kad ir kiek būtų savanorių (jų skaičius svyruoja nuo keleto iki 50). Tik viena iš apklausoje dalyvavusių asociacijų yra sudariusi su savo savanoriais rašytines sutartis. Tai rodo, kad asociacijos paprastai yra linkusios laikytis nuomonės, jog jų santykis su nariais yra pakankamas juridinis pagrindas įteisinti savanorystę. Organizacijų taip pat teirautasi, kokio pobūdžio sutartis šios yra sudariusios (žr. 12 pav.).

22 23

Lietuvos Respublikos jaunimo politikos pagrindų įstatymas. Valstybės žinios, 2003, Nr. 119-5406. Lietuvos Respublikos socialinių paslaugų įstatymas. Valstybės žinios, 2006-02-11, Nr. 17-589.

12 pav. Kaip esate įforminę savo santykius su savanoriais?

33 67

Esame sudarę savanoriško darbo sutartis, pagal galiojusį Vyriausybės siūlytą šabloną Esame sudarę savo parengtas sutartis

Šie atsakymai rodo, kad anksčiau siūlytas sutarties šablonas ir toliau yra gana aktyviai taikomas nevyriausybinių organizacijų. Tai parodo dar vieną šalutinį savanoriško darbo reglamentavimo privalumą – jei teisės aktai yra parengti tinkamai, organizacijoms gali būti palengvintas savanorių administravimo darbas. Antrasis klausimas – mokesčių režimas kompensuojant išlaidas. Iš esmės, kai organizacija pati apmoka savanorio išlaidas, didesnių klausimų dėl apmokestinimo nekyla, nes tokios išlaidos tiesiog tampa pačios organizacijos sąnaudomis. Problema atsiranda tada, kai išlaidos neapmokamos tiesiogiai, o pervedamos pačiam savanoriui (pvz., savanoriui yra sumokami dienpinigiai, netikėtai apmokamos atsiradusios išlaidos ir pan.). Šiais atvejais kyla klausimas, ar tokios išmokos yra apmokestinamos gyventojų pajamų mokesčiu. Apie tai, kaip tokioje situacijoje elgiasi NVO, buvo teirautasi organizacijų, dalyvavusių apklausoje (žr. 13 pav.). 13 pav. Ar pervesdami pinigus savanoriui prie sumos "pridedate" 15 procentų gyventojų pajamų mokestį?

Taip; 19

Ne; 81

Kaip matyti iš pateiktų rezultatų, dauguma organizacijų nemoka gyventojų pajamų mokesčio. Iš tiesų yra nemažai nuomonių, kad apie tokį apmokestinimą apskirtai negali būti kalbama, nes akivaizdu, jog turėtų išlaidų kompensavimas nėra ir negali būti laikomas asmens uždirbtomis pajamomis, todėl ir mokesčių nėra už ką mokėti. Kita vertus, kaip matyti, dalis organizacijų šį mokestį vis dėlto moka, o tai reiškia, kad šios mokesčių teisės normos yra skirtingai taikomos. Tokia padėtis rodo teisėkūros spragą arba bent jau nepakankamą teisės aiškinimą.

Apibendrinant tai, kas pasakyta, ir pridedant dar keletą pastebėjimų iš kitų šalių patirties, būtų galima išvardyti tokius savanoriško darbo reglamentavimo privalumus pačioms NVO: 1. 2. 3. 4. 5.

Reikalavimų aiškumas ir bendrumas (formos ir mokesčių atžvilgiu); Mokesčių lengvatos kompensuojant savanorio išlaidas; Palengvinimas administruojant ir įforminant santykius su savanoriais; Lengvatinis režimas gaunant vizas ir leidimus gyventi savanoriams iš užsienio; Specifinis režimas apdraudžiant savanorius (paprastai vykstančius į užsienį ar dirbančius pavojingomis sąlygomis); 6. Galimybė gauti valstybės subsidijas už savanorių „įdarbinimą“ (pvz., įgyvendinant valstybės užimtumo programas).

Kita vertus, kaip rodo tiek Lietuvos, tiek kitų valstybių patirtis, reglamentavimas organizacijoms kartais kelia ir papildomų rūpesčių. Pagrindinės organizacijų problemos, susijusios su struktūrizuotu reglamentavimu, galėtų būti tokios: 1. Papildomi (dažnai pertekliniai) administraciniai reikalavimai, pavyzdžiui, sudaryti sutartis su visais savanoriais, teikti ataskaitas apie jų skaičių ir veiklą įvairioms mokesčių, darbo, statistikos institucijoms. 2. Galimas valstybės kišimasis į organizacijos ir savanorio santykius, pavyzdžiui, nustatomos privalomos organizacijos ir savanorio pareigos, papildomos savanorio teisės. Baigiant kalbėti apie reglamentavimo poveikį NVO atkreiptinas dėmesys, kad vertinant potencialią naudą ir trukdžius organizacijoms nereikėtų žiūrėti tik į pateiktus argumentus „už“ ir „prieš“ skaitlingumo (nes dauguma iš jų yra tinkami tik tam tikroms grupėms organizacijų, o ne visam trečiajam sektoriui apskritai), o verčiau derėtų gilintis į praktinį tokių veiksnių poveikį. 4.3.2 Poveikis valstybei ir visuomenei Žvelgiant plačiau, savanoriško darbo reglamentavimas gali būti išties naudingas arba, priešingai, gana žalingas visai valstybei. Tai priklauso nuo to, kokie yra savanorystę įteisinantys teisės aktai ir jų tikslai. Skirtingų valstybių praktikoje tiek viena, tiek kita skiriasi, nelygu kokios yra valstybės teisėkūros tradicijos, NVO ir įstatymų leidėjo dialogas ir pasitikėjimo pačioje visuomenėje lygis. Vienų šalių įstatymai yra gana plataus pobūdžio, apima visas savanorystės sritis ir nustato tik bendruosius jos principus, kiti yra gana siauro pobūdžio, dažnai net riboja savanorišką veiklą. Toks galimas įstatymų įvairumas rodo, kad valstybė, nusprendusi įstatymuose įtvirtinti savanorišką darbą, privalo visų pirma konkrečiai apsispręsti, kokie yra tokio reglamentavimo tikslai, ir tik tada imtis kurti pačius teisės aktus. Priešingu atveju – kaip rodo kitų Europos valstybių patirtis – reglamentavimas gali tik sukurti papildomų barjerų savanorystės plėtrai, o padariniai būti skaudūs tiek trečiajam sektoriui, tiek visuomenei apskritai. Bendriausia prasme būtų galima išskirti tokias valstybėje atsirandančias galimybes ir riziką ėmus reglamentuoti savanorišką veiklą: Galimybės ir privalumai 

Savanorių apsauga apskritai – gali būti numatomos privalomos organizacijos pareigos, pvz., kokią informaciją privaloma savanoriui prieš jam pradedant veikti, maksimalus veiklos valandų per savaitę skaičius ir pan.



Įvairių savanorių grupių socialinė apsauga – kaip jau minėta, aktualiausia kalbant apie nepilnamečius savanorius, „etatinius savanorius“ (pvz., nuolat, ne mažiau kaip 20 val. per savaitę

veikiančius organizacijoje); „ilgalaikius“ savanorius iš užsienio (ypač atvykusius iš ekonomiškai silpnesnių valstybių); dirbančius su pavojingais asmenimis (pvz., su sergančiais užkrečiamomis ar psichikos ligomis, agresyviais, priklausomais nuo alkoholio). 

Organizacijų – savanoriškos veiklos organizatorių – rato ribojimas arba praplėtimas – viena vertus, valstybė gali apsispręsti, kokioms organizacijoms yra neleidžiama užsiimti tokios veiklos organizavimu (pvz., iš šio rato griežtai išbraukiant pelno siekiančius vienetus); kita vertus, valstybė gali tyčia išplėsti įdarbinančių organizacijų ratą, sakykim, suteikdama galimybę tam tikrų sektorių valstybinėms įstaigoms įdarbinti savanorius (pvz., sveikatos apsaugos ar socialines paslaugas teikiančioms).



Įvairaus pobūdžio strategijų, susijusių su savanorišku darbu, įgyvendinimas – apsisprendusi dėl to, kas gali būti laikoma savanorišku darbu, valstybė gali: a) planuoti, kaip skatinti savanorystę (pvz., savanoriško darbo centrų, bendradarbiavimo tinklų kūrimas); b) panaudoti savanoriškos veiklos potencialą įgyvendinant kitų viešosios politikos sričių uždavinius (pvz., užimtumo ir mokymo programos bedarbiams, nevyriausybinių organizacijų pagalba dirbant su socialiai remtinomis grupėmis ir pan.).



Priemonė įtvirtinant savanorystės tradicijas – valstybėse, kur šios tradicijos dar nėra susiformavusios, reglamentavimas padeda „pripratinti“ valstybės institucijas ir plačiąją visuomenę prie pačios savanorystės koncepcijos, parodo jos galimybes ir dažnai užtikrina didesnį paplitimą.

Rizika ir trūkumai 

Galimas savanoriško darbo paplitimo ribojimas – tai neabejotinai didžiausia rizika, susijusi su savanoriško darbo reglamentavimu. Tai ganėtinai kompleksinė rizika, kuri paprastai sukelia neigiamų padarinių galiojant nepagrįstai formaliam ir siaurinančiam reglamentavimui. Keletas pagrindinių atvejų, kai reglamentavimas tampa ribojantis: o nustatomas pernelyg siauras apibrėžimas – pvz., nustatoma, kad savanorišku darbu laikoma tik veikla nevyriausybinėje organizacijoje sudarius rašytinę savanoriškos veiklos sutartį. o pernelyg ribojamas organizacijų – savanoriškų darbų organizatorių – ratas – pvz., nustatoma, kad savanorišką darbą galima atlikti tik nevyriausybinėse organizacijose, kurios šį darbą organizuoti buvo akredituotos valstybės institucijų. o pernelyg detalus, smulkmeniškas reglamentavimas – kai itin detaliai reglamentuojamos savanoriško darbo sritys ir galimos atlikti užduotys, procedūros, kurias privalo atlikti organizacijos norėdamos priimti savanorius, savanorio ir organizacijos tarpusavio atskaitingumo reikalavimai ir pan. o per dideli įforminimo reikalavimai – pvz., kai organizacijoms nustatoma prievolė sudaryti rašytines sutartis su visais savanoriais, privaloma tvarkyti jų registrą, visi veiklūs asociacijų nariai turi būti įforminti, reikia teikti įvairioms institucijoms ataskaitas apie savanorių kaitą organizacijoje ir pan.



Pilietinės visuomenės „institucionalizavimas“, savarankiškumo sumažėjimas – taikant pernelyg daug įforminimo ir atskaitomybės reikalavimų, savanorystė gali iš dalies prarasti savo esmines savybes – tai, kad ji grindžiama asmens laisva valia ir gerais norais. Bet kokio pobūdžio „privalomumas“ , valstybės kišimasis gali sumažinti savanoriško darbo dinamiką ir apriboti laisvę juo naudotis prireikus ir savanoriškai.



Papildomi kaštai – bet kokios naujos koncepcijos įtvirtinimas įstatymuose yra vienaip ar kitaip

susijęs su papildomais kaštais – tiek diegiant naujas nuostatas ir jas detalizuojant įstatymų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose, tiek vėliau kuriant jų įgyvendinimo ir kontrolės mechanizmus.

Baigiant būtina pabrėžti, kad čia pateiktas ir aptartas jokiu būdu ne baigtinis reglamentavimo trūkumų ir privalumų sąrašas, tačiau, ekspertų nuomone, pagrindiniai iš jų vis dėlto buvo paminėti. Bet kuriuo atveju akivaizdu, kad reglamentavimo buvimas (ar nebuvimas) nėra savaime gerai ar blogai – svarbiausia yra tinkamai išanalizuoti šalies situaciją ir toliau jau spręsti, kaip reglamentavimas galėtų ją pagerinti. 4.4 Išvados ir rekomendacijos 1. Savanoriškas darbas – tai savanoriška ir socialiai naudinga veikla, kurią organizuojančio ir atliekančio asmens pagrindinis tikslas nėra finansinės naudos siekimas. Susitarimas dėl šios veiklos atlikimo yra reguliuojamas civilinės teisės, taigi šalys gali laisvai susitarti dėl bet kokių teisių ir pareigų, kiek tik šios neprieštarauja viešajai tvarkai, gerai moralei ir imperatyvioms įstatymo normoms. 2. Atliekant savanoriškus darbus, kaip ir darbo santykių atveju, savanoriui gali prireikti socialinių garantijų ir apsaugos. Paprastai šios garantijos yra svarbios specifinėms savanorių grupėms – nepilnamečiams, tarptautiniams savanoriams, dirbantiems pavojingomis sąlygomis, ir pan. 3. Savanorišką darbą reglamentuoja daugelis Europos „naujosios demokratijos“ valstybių, nes žlugus Sovietų Sąjungai reglamentavimas šiose šalyse buvo būtina sąlyga norint apskirai turėti savanorystę kaip reiškinį. Vakarų valstybėse, kur savanorystės tradicijos yra stiprios ir gana seniai susiformavusios, paprastai reglamentuojama ne savanoriška veikla apskritai, o tik tam tikri jos aspektai, sakykim, lengvatos tam tikrai savanorių grupei (pvz., lengvatinis vizų išdavimas tarptautiniams savanoriams). 4. Po 2006 m., kai nuostatos dėl savanoriško darbo buvo išbrauktos iš Lietuvos Respublikos darbo kodekso ir drauge galios neteko Vyriausybės nutarimai, reglamentuojantys savanoriško darbo organizavimo tvarką, Lietuvoje nebeliko teisinės bazės, skirtos konkrečiai savanoriško darbo organizavimui. Itin svarbu atsakyti į klausimą, ar mūsų šalyje jau yra susiformavusios pakankamos savanorystės tradicijos, kurios sisteminį savanoriško darbo reglamentavimą daro nebereikalingą 5. Pagrindiniai probleminiai klausimai, kurie dabartinio reglamentavimo sąlygomis kyla organizacijoms Lietuvoje, – ar apskirtai reikia įforminti santykius su savanoriais ir pačius savanorius organizacijoje ir koks mokesčių režimas turėtų būti taikomas, kai kalbama apie išlaidų savanoriams kompensavimą. Būtini nauji teisės aktai arba tinkamas dabartinių aiškinimas, kurie padėtų organizacijoms atsakyti į šiuos klausimus. 6. Savanoriško darbo reglamentavimas gali turėti teigiamą arba neigiamą poveikį tiek NVO sektoriui, tiek valstybei ir visuomenei. Norėdamas užtikrinti teigiamą poveikį, įstatymų leidėjas turi: a) nusistatyti aiškius tokio reglamentavimo tikslus; b) užtikrinti, kad šis reglamentavimas nebūtų perteklinis ir neribotų savanoriškos veiklos apskritai.

V SKYRIUS APSKAITA IR ATSKAITOMYBĖ NVO finansinė apskaita ir atskaitomybė iš esmės yra gana platūs ir įvairiapusiškai diskutuotini klausimai. Šiame tyrime mėginama į juos pažvelgti dviem aspektais: pirma, kokių yra NVO apskaitos ir atskaitomybės problemų vertinant jas turinio atžvilgiu; antra, koks yra apskritai dabartinis NVO santykis su nustatytais apskaitos ir atskaitomybės reikalavimais. Pirmas klausimas nagrinėjamas siekiant atskleisti, kokia dar iš esmės nesureguliuota teisinė bazė šioje srityje, antruoju mėginama pabrėžti, kad vien tinkamo subalansavimo ir pirmoje dalyje minimos problematikos išsprendimo nepakanka – atsižvelgiant į NVO apklausos duomenis, akivaizdu, jog verta pradėti diskutuoti apie kiek gilesnio pobūdžio reglamentavimo pakeitimus. 5.1 NVO apskaita ir atskaitomybė: teisės aktų taikymo problemos 5.1.1 NVO ypatumai šios temos kontekste Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. nutarimas Nr. 393 „Dėl ne pelno organizacijų (įmonių) įstatų pagrindinių nuostatų patvirtinimo“ nenustatė specialaus NVO sektoriaus reguliavimo apskaitos tvarkymo ir finansinės atskaitomybės sudarymo klausimais. Todėl tiek NVO sektoriui priklausančios pelno nesiekiančios organizacijos, tiek pelno siekiantys juridiniai asmenys, pavyzdžiui, uždarosios akcinės bendrovės, tvarkydamos apskaitą ir rengdamos finansinę atskaitomybę privalėjo vadovautis tomis pačiomis normomis ir taisyklėmis. Tačiau bendrieji įmonių apskaitą reglamentuojantys teisės aktai neatitiko NVO veiklos ir finansavimo specifikos, todėl jau 1999 m. Lietuvos Respublikos finansų ministro įsakymu Nr. 65 „Dėl dotacijų ir subsidijų finansinės apskaitos tvarkos“24 buvo mėginta reglamentuoti NVO finansinės apskaitos tvarkymą. 2004 m. buvo patvirtintos „Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinės atskaitomybės sudarymo ir pateikimo taisyklės“25. Tačiau ir jos neišsprendžia visų NVO buhalterinės ir mokesčių apskaitos problemų, nes neatsižvelgiama į NVO veiklos specifiką. Yra nemažai esminių skirtumų tarp NVO, verslo ir valstybinių sektorių, dėl kurių iš esmės skiriasi ir jų finansinė apskaita. Visų pirma iš esmės skiriasi visų trijų sektorių tikslai. Pelno siekiančių įmonių tikslas yra uždirbti pelną, viešojo sektoriaus įmonių – vykdant valstybės funkcijas teikti valstybės paslaugas, o kaip NVO tikslus teisės aktai nurodo visuomenei naudingos veiklos vykdymą suteikiant galimybę vykdyti komercinę veiklą26. Pabrėžtina, kad skiriasi ir nuosavybės formos: pelno siekiantys juridiniai asmenys paprastai turtą valdo privačios nuosavybės teise, viešojo sektoriaus įmonės – dažniausiai tik valstybės (savivaldybių) patikėjimo teise, tuo tarpu NVO sektoriuje yra abi turto valdymo formos. Ypač ryškūs šių trijų sektorių veiklos rezultatų skirtumai – NVO tenkina tam tikros visuomenės grupės (ne konkretaus individo) poreikius, o gautas pelnas nėra ir negali būti skirstomas savininkams, o pelno siekiantys subjektai gauna pelną, kuris gali būti paskirstomas savininkams dividendų pavidalu. Skiriasi ir visų trijų sektorių pajamų šaltiniai. Valstybinio sektoriaus juridiniai asmenys finansuojami tik iš biudžeto, o pelno siekiantieji pajamų gauna už suteiktas paslaugas arba parduotą produkciją (prekes). Tuo tarpu NVO pajamas pagal jų šaltinius galima skirstyti į tris grupes: 1) pajamos, gautos iš rėmėjų: (bendrai organizacijos veiklai arba tam tikriems NVO vykdomiems projektams); 2) pajamos iš komercinės veiklos; 3) biudžeto finansavimas. Taigi svarbus NVO lėšų šaltinis yra finansavimas, o pajamos iš ūkinės komercinės veiklos sudaro tik tam tikrą (dažnai – išties nedidelę) pajamų dalį. Net ir tuo atveju, kai NVO didžiausią savo pajamų dalį gauna iš ūkinės komercinės veiklos, kainodara ir pelnas Neteko galios 2005 m. Naujausi pakeitimai – 2006 metais. 26 „Nevyriausybinių organizacijų buhalterinės apskaitos problemos“ (Lietuvos laisvosios rinkos institutas, 2005 m.). 24 25

nėra svarbiausi NVO veikloje, nes pelno siekimas nėra pagrindinis šių ūkio subjektų tikslas – jo savininkai vis tiek negali pasisavinti. NVO savininkus ir vadovus labiau domina finansavimo lėšų likutis, nes būtent jis, o ne pelnas užtikrina organizacijos veiklos tęstinumą (organizacija gali būti nuostolinga tradicine prasme, bet efektyvi ir gyvybinga, nes gyvena iš gauto finansavimo). Svarbu atkreipti dėmesį ir į skirtingus finansinės informacijos vartotojus. NVO atveju, be tradicinių finansinės informacijos vartotojų, finansinė informacija turi būti teikiama ir rėmėjams bei kitiems finansuotojams, taip pat visuomenei. Tai daryti įpareigoja specialūs NVO veiklą reglamentuojantys įstatymai ir finansavimo sutartys. NVO finansinė informacija turi pateikti duomenis apie gautą finansavimą, kad būtų aišku, ar tikslingai panaudotas šis finansavimas, ar atitinka numatytus tikslus. Apibendrinant skirtumus ir panašumus, galima teigti, kad NVO veikla yra lyg tarpinė tarp pelno siekiančių įmonių ir valstybės subjektų. Kiekviena NVO, atsižvelgiant į veiklos specifiką, skirtingais gyvavimo etapais gali panašėti tiek į pelno siekiančias įmones, tiek į viešojo sektoriaus subjektus. Pabrėžtina, kad būtent NVO veiklos skirtumai tiek nuo pelno sektoriaus, tiek nuo viešojo sektoriaus ir lemia poreikį adaptuoti apskaitą ir taip, kad ji būtų patogi ir naudinga NVO padėčiai, veiklai ir jos rezultatams atspindėti. Prieš pereinant prie konkrečios apskaitos ir atskaitomybės problematikos verta atkreipti dėmesį, jog iki 2005 metų NVO atskaitomybės tikslas buvo iš esmės vienintelis – teisingai atspindėti NVO veiklos rezultatus, kad būtų žinoma reali padėtis. Nuo 2005 metų, be finansinės atskaitomybės, NVO privalo teikti ir mokestinę atskaitomybę, kurios tikslas – pateikti veiklos rezultatus apmokestinimui, vadovaujantis NVO veiklos apmokestinimą reglamentuojančiais teisės aktais. Taigi nuo tada NVO, kaip ir kitų juridinių asmenų, apskaitos organizavimą sudaro vidinių ataskaitų rengimas, finansinės ir mokestinės atskaitomybės pateikimas. Nevyriausybinės organizacijos, kaip ir kiti pelno nesiekiantys ūkio subjektai, negali tradiciniu būdu, kaip pelno siekiančios įmonės, pereiti nuo finansinės atskaitomybės prie mokestinės, nes, kaip jau minėta, NVO veiklos rezultatus lemia ne vien pelno rodiklis, bet ir kiti veiklos įvertinimai. Todėl tradicinis perėjimo nuo finansinės atskaitomybės prie mokestinės atskaitomybės būdas, kuris yra naudojamas pelno siekiančiose įmonėse, nevyriausybinėms organizacijoms yra problemiškas ir sunkiai pritaikomas. 5.1.2 NVO, kaip pelno nesiekiančių juridinių asmenų, buhalterinė ir mokesčių apskaita Pelno nesiekiančių ribotos civilinės atsakomybės juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinės atskaitomybės sudarymo ir pateikimo taisyklių pritaikymo sėkmė labai priklauso nuo to, kiek šie naujieji apskaitos tvarkymo reikalavimai atitinka NVO apskaitos organizavimo ypatumus. Šie ypatumai pasireiškia pajamų ir sąnaudų apskaitoje, veiklos rezultatų įvertinimu ir apskaitos informacijos vartotojų poreikiais. Akivaizdu, kad naujoje apskaitos tvarkoje šie ypatumai yra ne visai įvertinti, dėl to naujieji apskaitos tvarkymo reikalavimai, pagrįsti bendraisiais apskaitos principais, užfiksuotais Verslo apskaitos standartuose, kelia kai kurių sunkumų taikomi NVO apskaitoje. Pirma, naujose apskaitos taisyklėse, kurios reglamentuoja pelno nesiekiančių juridinių asmenų apskaitos tvarką, nėra apibrėžtos sąvokos, nusakančios finansinės apskaitos objektą. Pagrindiniai bruožai, skiriantys pelno nesiekiančius ūkio subjektus nuo pelno siekiančiųjų, nėra aptarti naujoje tvarkoje, o toks atskyrimas yra tik sistemiškai vertinant mokesčių įstatymus ir viename iš VMI pateikiamų komentarų (pelno nesiekiančių vienetų sąvokos klausimai detaliai aptarti skyriuje „NVO mokesčių lengvatos Lietuvoje“), t. y. iki šiol mokesčių įstatymuose nėra vienos NVO sąvokos. Antra, taisyklėse nustatyta pajamų ir finansavimo apskaitos tvarka leidžia įvertinti pajamas, gautas iš komercinės veiklos, ir finansavimą, gautą visuomenei naudingai veiklai vykdyti. Tačiau Lietuvos

laisvosios rinkos institutas 2005 metų analitinėje medžiagoje visiškai teisus teigdamas, kad sąnaudų apskaitos tvarka, numatyta šiose taisyklėse, neskirsto NVO patirtų sąnaudų į sąnaudas, kurios uždirba komercinės veiklos pajamas, ir sąnaudas, kurios atsiranda vykdant visuomenei naudingą veiklą, nors taisyklėse pateikiama „sąnaudų kompensavimo“ sąvoka, kuri apibūdinama kaip finansavimo panaudojimas, t. y. veiklos, vykdomos iš finansavimo, sąnaudų visuma. Tačiau taisyklėse įtvirtinta apskaitos tvarka nenurodo, kaip jas apskaičiuoti, nes NVO komercinės ir nekomercinės veiklos sąnaudos fiksuojamos tose pačiose sąskaitose bendrai. Bendrasis apskaitos pajamų ir sąnaudų lyginimo principas nurodo, kad pajamos, uždirbtos per ataskaitinį laikotarpį, turi būti siejamos su to laikotarpio sąnaudomis uždirbant tas pajamas. NVO sąnaudų apskaitoje jų priskyrimas komercinei arba visuomenei naudingai veikai leidžia palyginti pajamas su sąnaudomis nepažeidžiant pajamų ir sąnaudų lyginimo principo, taip pat tiksliau apskaičiuoti komercinės veiklos rezultatą – pelną. NVO komercinės veiklos pajamas ir sąnaudas privaloma registruoti laikantis kaupimo principo. Tačiau apskaitant NVO pajamas ir sąnaudas taisyklės nenustato bendrų principų, kaip palyginti pajamas su sąnaudomis, kurios uždirbo tas pajamas. Ypač kelia abejonių visuotinis kaupimo principo, nurodyto taisyklėse, taikymas apskaitant NVO finansavimą ir jo panaudojimą, ir visų pirma dėl šių priežasčių: 1) paramos, finansavimo lėšos nėra uždirbtos tradiciniu komerciniu būdu; 2) paramai gauti nėra išrašoma sąskaita faktūra; 3) paramos sutartis neįpareigoja paramos davėjo įvykdyti numatyto dovanojimo akto, todėl NVO neginčijamai ir galutinai finansavimo lėšas turi tik tada, kai fiziškai gauna jas; 4) „finansavimo panaudojimas“ – diskusinis klausimas. Ekspertų nuomone, finansavimo panaudojimas yra pinigų išmokėjimas. Todėl finansavimo panaudojimas apskaitoje turėtų būti fiksuojamas tada, kai jis fiziškai panaudojamas, t. y. kai išmokami pinigai; 5) finansavimo likutis, apskaičiuotas piniginiu principu, teisingiau parodytų NVO finansinę būklę. Būtent todėl grynųjų pinigų principas visuomenei naudingai veiklai gauto ir panaudoto finansavimo apskaitai gali būti labiau priimtinas27. Buhalterinės apskaitos problemos, kaip ir pati buhalterinė apskaita, neišvengiamai daro įtaką mokesčių apskaitai. NVO gaunamas pajamas nesudėtinga skirstyti į pajamas, gautas kaip paramą, ir iš ūkinės komercinės veiklos gautas pajamas – jokių problemų čia nekyla. Tačiau norint apskaičiuoti ūkinės komercinės veiklos pelną atsiranda nemažai keblumų. Vienas iš pagrindinių – kaip atskirti ūkinės komercinės veiklos sąnaudas, jei NVO sąnaudos yra vienalytės, be to, apskaitomos bendrai. Valstybinės mokesčių inspekcijos išaiškinimuose nurodoma, kad pelno nesiekiančių organizacijų ūkinės komercinės veiklos pajamoms priskiriamos tiesiogiai iš tos ūkinės komercinės veiklos uždirbtos ir (arba) gautos pajamos, todėl apskaičiuojant apmokestinamąjį pelną leidžiamiems atskaitymams ir ribojamų dydžių leidžiamiems atskaitymams gali būti priskiriamos tik ūkinės komercinės veiklos pajamoms tenkančios sąnaudos (leidžiami ir ribojamų dydžių leidžiami atskaitymai). Kai sąnaudos susijusios tiek su pelno nesiekiančios organizacijos ūkine komercine veikla, tiek su šios organizacijos įstatuose numatytų visuomenei naudingų tikslų įgyvendinimu, sąnaudų dalis, tenkanti ūkinės komercinės veiklos pajamoms, leidžiamiems atskaitymams priskiriama, jeigu minėta organizacija gali pateikti tokių sąnaudų dalies pagrįstumą. Ūkinei komercinei veiklai tenkanti sąnaudų dalis nustatoma pagal pačios pelno nesiekiančios organizacijos apskaitos politikoje nusistatytą tvarką. Taigi atsižvelgiant į mokesčio administratoriaus poziciją šiuo klausimu akivaizdu, kad iš esmės tokios sąnaudos gali būti priskiriamos ūkinės komercinės veiklos pajamoms tik jeigu organizacija jas pagrindžia, tačiau kokie būtų leistini tokio pagrindimo įrodymai, nedetalizuojama, o tai atitinkamai gali lemti subjektyvaus sąnaudų pagrįstumo vertinimo sąlygas, kai analogiškose situacijose sąnaudos priskiriamos prie susijusiųjų su komercinės veiklos vykdymų arba visuomenei naudingų tikslų įgyvendinimu.

„Nevyriausybinių organizacijų buhalterinės apskaitos problemos“ (Lietuvos laisvosios rinkos institutas, 2005 m.)

Lietuvos laisvosios rinkos instituto atliktoje 2005 metų analizėje teisingai teigiama, kad NVO savo apskaitą veikiausiai bus linkusios tvarkyti taip, kad išvengtų pelno mokesčio mokėjimo. Todėl tikėtina, jog NVO sąnaudų ūkinei komercinei veiklai bus skirta tiek, kad nereikėtų mokėti pelno mokesčio, t. y. visos sąnaudos bus laikomos visų pirma komercinės veiklos sąnaudomis, o tai reiškia užprogramuotus mokesčių administratoriaus ir mokesčių mokėtojų – NVO organizacijų, ginčus. 5.2 Nevyriausybinių organizacijų žinios ir patirtis Akivaizdu, kad apskaitos ir atskaitomybės klausimai reikalauja specifinių žinių ir patirties, todėl nuspręsta nustatyti, kaip šiuos klausimus sprendžia Lietuvos NVO – koks yra pastarųjų žinių lygis ir kiek jos yra pajėgios taikyti dabar galiojančius teisės aktus. Taigi šis poskyris yra labiau sociologinio nei teisinio pobūdžio, tačiau iš esmės jame mėginama išsiaiškinti, koks yra nevyriausybinių organizacijų santykis su apskaitos ir atskaitomybės reglamentavimu. Šį santykį nuspręsta ištirti gana bendrojo pobūdžio klausimais apie atskaitomybės tvarką ir pelno mokesčio mokėjimą. Iš 14.1 paveikslo matyti, kokios yra NVO žinios apie dabar joms privalomą atskaitomybę (čia ir toliau duomenys yra pateikiami procentais). 14.1 pav. Ar žinote kokias organizacijos veiklos ataskaitas, kada ir kam reikia pateikti? Taip, tiksliai

Žino tik mūsų buhalteris

Žinome, bet nesame tikri, ar tiksliai Ne, nežinome

31 5

Autorių nuomone, šioje diagramoje itin atkreiptinas dėmesys į tai, kad daugiau nei trečdalis organizacijų nėra tikros arba visiškai nežino, kokias ataskaitas, kada ir kam reikia pateikti. Tokie duomenys, autorių nuomone, nereiškia, kad organizacijos atmestinai žvelgia finansinę atskaitomybę – žinant, jog su ja yra susijusi didelė asmenų, valdančių NVO, atsakomybė, tokį požiūrį būtų sunku argumentuoti. Priešingai, ekspertų nuomone, tokia situacija yra susidariusi todėl, kad šiuo metu teiktinų atskaitų yra išties nemažai, taip pat kaip ir institucijų, kurioms jos turi būti pateiktos, taigi toks organizacijų neužtikrintumas yra ganėtinai natūralus. Toliau nuspręsta išsiaiškinti, kiek iš organizacijų šioje skirtyje yra pasitelkusios į pagalbą specialistus, t. y. samdomus buhalterius. Iš NVO apklausoje dalyvavusių respondentų lygiai vienas trečdalis (33 ) turi samdomus buhalterius, t. y. dirbančius pagal darbo sutartį visu etatu arba pusę etato. Dar 15 proc. samdo patentuotus buhalterius tik ataskaitoms pateikti. Nuspręsta ką tik patiektus duomenis diversifikuoti ir įvertinti, koks vis dėlto yra organizacijų, neturinčių įdarbintų buhalterių, žinių lygis, ir palyginti, koks yra šių ir tų organizacijų, kurios turi įdarbintus buhalterius, skirtumas. Rezultatai pateikiami 14.2 paveiksle.

14.2 pav. Ar žinote kokias organizacijos veiklos ataskaitas, kada ir kam reikia pateikti ? Taip, tiksliai 20 20

Žino tik mūsų buhalteris 13

Žinome, bet nesame tikri, ar tiksliai Ne, nežinome

7 Neturi įdarbintų buhalterių

Turi įdarbintus buhalterius

Kaip matyti, kalbant vien apie organizacijas, neturinčias buhalterių (įtraukiant ir tas, kurios samdo patentuotus buhalterius tik ataskaitoms pateikti), padėtis yra visiškai kitokia – beveik pusė respondentų nėra tikri, kur ir kam reikia pateikti atskaitas, ir tik trečdalis yra tikri. Tuo tarpu organizacijos, samdančios buhalteriais, kaip ir galima tikėtis, gerokai geriau susigaudo – du trečdaliai iš jų yra tikros dėl to, kam ir ką reikia teikti, visiškai nėra nieko nežinančiųjų. Identiškas klausimas buvo užduotas apie pelno mokestį. Nors iš esmės šis klausimas nėra tiesiogiai susijęs su apskaitos tvarka, tačiau jis parodo tam tikrą žinių apie mokestinę atskaitomybę pagrindą. Absoliuti dauguma apklaustų organizacijų (92 proc.) dabar nemoka pelno mokesčio ir jų buvo teirautasi, ar jos žino, kada joms šį mokestį reikėtų pradėti mokėti. 15.1 paveiksle pateikiama atsakymų suvestinė. 15.1 pav. Ar žinote, kada Jums reikėtų pradėti mokėti pelno mokestį?

Taip, tiksliai

Esame kažką girdėję, bet neesame tikri

Ne, nežinome

Iš duomenų matyti, kad daugiau nei du trečdaliai organizacijų nėra tikros arba nežino, kada reikėtų pradėti mokėti šį mokestį. Atkreiptinas dėmesys, kad, palyginti su atskaitų pateikimo statistika, būtent nieko nežinančių organizacijų procentas yra gerokai didesnis. Vertinant šį klausimą taip pat išskirstyti duomenys ir palyginti organizacijų, turinčių ir neturinčių įdarbintus buhalterius, rezultatai (15.2 pav.).

15.2 pav. Ar žinote, kada Jums reikėtų pradėti mokėti pelno mokestį? Taip, tiksliai Esame kažką girdėję, bet nesame tikri Ne, nežinome

45 23 0

27,5 27,5

Neturi įdarbintų buhalterius

Turi įdarbintus buhalterių

Vėl akivaizdus – ir dar gerokai didesnis nei atskaitomybės atveju – šių dviejų organizacijų grupių žinių skirtumas. Itin svarbu pabrėžti, kad beveik trečdalis organizacijų visiškai nežino, kada joms reikėtų mokėti pelno mokestį. Tokio pobūdžio duomenys leidžia teigti, kad padėtis dėl NVO apskaitos ir atskaitomybės šiuo metu yra gana problemiška, o daugelis organizacijų nėra susipažinusios su savo veiklos apmokestinimu. Prieš pereinant prie tokių rezultatų apibendrinimų, nuspęsta pasiteirauti, kas vis dėlto tvarko organizacijų, neturinčių buhalterių, apskaitą. Gauti štai tokie atsakymai (16 pav.). 16 pav. Kas tvarko jūsų organizacijos apskaitą? 61

18 8

Vadovas

Kolegialaus organo atsakingas narys

Savanoris

Pažįstami

Apibendrinant šios diagramos rezultatus galima konstatuoti gana akivaizdžią tendenciją, kad jei organizacija neturi buhalterio, finansinius dokumentus tvarko vadovas. Ir tai yra suprantama – finansinė ir mokestinė atskaitomybė yra susijusios su didele atsakomybe ir ji paprastai tenka vadovui. Kita vertus, tokia tendencija taip pat rodo, kad daug organizacijų vadovų yra apsiėmę rengti visus finansinius dokumentus, o tai neišvengiamai užima nemažai laiko ir savo ruožtu stabdo organizacijos veikos plėtrą.

Apibendrinant organizacijų atsakymus apie NVO apskaitą ir atskaitomybę, galima pagrįstai teigti, kad pastarieji parodo gana žemą organizacijų, neturinčių įdarbintų buhalterių, žinių lygį. Akivaizdu, kad tik organizacijos, turinčios išteklių ir pajėgumų įdarbinti konkrečiai už tai atsakingus specialistus, gali susigaudyti specifinių žinių reikalaujančiuose mokesčių įstatymuose ir įstatymų gyvendinamuosiuose teisės aktuose ir juos tinkamai taikyti. Jei tokio specialisto organizacija neturi, šis procesas dažniausiai tenka vadovui. Galima pagrįstai teigti, kad grynai savanoriškos, iš iniciatyvos susibūrusios organizacijos šiuo metu privalo visų pirma rasti lėšų samdomam buhalteriui, o tik paskui galvoti apie kitokios veiklos plėtrą. Kaip ir kalbant apie bendrą steigimo ir įstatų keitimo tvarką Lietuvoje, tokią padėtį galima vertinti dviem aspektais: a) tai yra pačių organizacijų problema, b) tai visuomenės, valdžios ir įstatymo leidėjo problema. Ekspertų nuomone, ši problema yra abipusė, tačiau kadangi šiame tyrime yra kalbama apie NVO stiprinimą, tai ir pateikiami siūlymai bus susiję su valdžios institucijų veiksmais. Tokia padėtis, kokią atskleidė surengta apklausa, t. y. kad organizacijos nėra pajėgios tinkamai tvarkytis finansinės apskaitos ir atskaitomybės, gali būti taisoma dviem etapais. Pirmasis ir esminis siūlymas, kaip jau buvo detaliai aptarta skyriuje „NVO mokesčių lengvatos Lietuvoje“, – diversifikuojant pačias mokesčių lengvatas, būtų galima diversifikuoti ir jų atskaitomybės reikalavimus bei organizacijoms taikomus ribojimus. Pavyzdžiui, organizacija, kuri visiškai nevykdo ūkinės komercinės veiklos ir neturi darbuotojų, neturėtų teikti jokių ataskaitų ar deklaracijų, išskyrus vieną metinę gautos paramos ataskaitą, jei parama viršija XXX Lt. Antrasis etapas – yra būtina kiek įmanoma paprastinti ataskaitų turiniui keliamus reikalavimus, padaryti juos suprantamus ir prieinamus ne tik finansų specialistams, bet ir organizacijų savanoriams. Be abejo, toliau turėtų būti įgyvendintas ir trečiasis – švietimo etapas, kai organizacijos būtų detaliai supažindinamos su naująja tvarka ir reikalavimais, joms būtų teikiamos nuolatinės konsultacijos, pagalba. Svarbu pabrėžti, kad, ekspertų nuomone, vien paskutinio etapo įgyvendinimo dabartinio reglamentavimo sąlygomis nepakanka, nes jis neišspręstų šios problemos iš esmės – naujos ir nedidelės organizacijos ir toliau turėtų problemų dėl painių teisės aktų ir tai iš esmės stabdytų jų veiklos plėtrą.

BENDRA NVO KELIAMŲ REIKALAVIMŲ CHARAKTERISTIKA IR ORGANIZACIJŲ NUOMONĖ Taigi bendra NVO keliamų reikalavimų charakteristika (kurie visi drauge sudaro praktinius organizacijų iššūkius) tiesiogiai kyla iš to, kad Lietuvoje organizacijoms daugumoje sričių yra taikomi bendri juridinių asmenų administravimo, veiklos įforminimo ir apskaitos standartai, o tam tikrais klausimais NVO standartai yra dar griežtesni, nes siekiama apsisaugoti nuo piktnaudžiavimo suteiktomis lengvatomis. Dėl šios pagrindinės priežasties minėtinos tokios bendros NVO keliamų reikalavimų savybės: Bendri (nediversifikuoti) – praktiškai visus reikalavimus organizacijos turi įgyvendinti vienodu mastu, nepriklausomai nuo jų vykdomos veiklos, tikslų, narių ar dalininkų skaičiaus ir specifikos, pajamų šaltinių, tikslinės grupės ir panašiai. Formalūs – daugeliu atveju įstatymai nėra lankstūs, galioja principas „arba viskas arba nieko“ (pvz., jei reikia, protokoluoti visus kolegialių organų posėdžius; visuomet (neatsižvelgiant į aplinkybes) teikti atskaitas ir pan.), t. y. paliekama mažai galimybių rinktis, apsispręsti organizacijos viduje, vykdyti reikalavimus atsižvelgiant į organizacijos specifiką. Pritaikyti pelno arba valstybiniam sektoriui (neskaitant papildomų reikalavimų konkrečiai NVO) – akivaizdu, kad pradedant Civiliniu kodeksu ir baigiant mokesčių įstatymais nustatytais reikalavimais siekta nubrėžti tam tikras ribas verslo sektoriui ir kartu užtikrinti darbuotojų, akcininkų, trečiųjų šalių ir visos visuomenės saugumą. Taip pat NVO priskyrimas prie viešųjų juridinių asmenų dažnai suponuoja tai, kad organizacijoms keliami reikalavimai yra tokie patys kaip ir biudžetinių įstaigų. Autorių nuomone, Lietuvos teisėkūroje akivaizdžiai trūksta ekspertinių žinių apie NVO reglamentavimo ypatumus, todėl ir teisinių reikalavimų pobūdis daugeliu atveju visiškai neatitinka NVO specifikos. Toliau paminėtina ir pačių NVO nuomonė šiais klausimais (žr. 17 pav.). 17 pav. Ar manote, kad privalomas organizacijos administravimas ir atskaitingumas užima pernelyg daug Jūsų laiko?

Ne; 18

Taip; 82

Prašyta pagrįsti savo nuomonę. Iš atsakiusiųjų neigiamai sulaukta vieno nuomonės pagrindimo (skliausteliuose pateikiama atsakinėjusio asmens pareigos ir patirties dalyvaujant NVO veikloje trukmė): „Esame viešoji įstaiga, todėl administravimas ir atskaitingumas yra būtinas.“ (direktorius, 9 m.) Iš atsakiusių teigiamai buvo sulaukta daugiau nuomonių pagrindimų ir toliau pateikiama keletas iš jų (perteikiami tikslūs respondentų atsakymai, kalba netaisyta):

„užima begalę laiko ir dažniausia betikslė biurokratija“ (direktorius, daugiau nei 10 m.); „kol kas viešosios įstaigos administravimas nesiskiria nuo UAB administravimo. Tai atima begalę laiko“ (direktorė, 10 m.); „organizacija nėra didelė ir veiklos didelės nevysto, tačiau vis tiek turi užpildyti visas ataskaitas visoms statistinėms, mokesčių institucijoms, Sodros, archyvo ir kitas formas – jų yra, manome, per daug“ (administratorė, 10 m.); „manau, kad pernelyg didelis popierizmas atbaido nuo noro rašyti projektus, nes tai niekaip neatlyginama“ (vadovas, 5 m.); „NVO yra pernelyg apkrautos administraciniais formalumais; tai užima labai daug laiko ir kainuoja papildomos įtampos“ (vadovas, 3 m.); „nelieka laiko užsiimti valdymu“ (prezidentė, steigiama organizacija); „per daug laiko užima popierizmas, reikia sekti, kad ko nors nepraleistum, ir reikia labai daug žinoti, arba papildomai samdyti buhalterį“ (prezidentas, 12 m.); „nemanome, kad dabartiniai administravimo formalumai padeda išvengti piktnaudžiavimo. Daugiau tai kliūtis sėkmingai smulkiųjų veiklai“ (direktorius, 7 m.); „esu už tvarkingą administravimą, kartais tai padeda išvengti piktnaudžiavimo, bet kai kurie dokumentacijos reikalavimai yra absurdiški, reikalaujama ne fiksuoti veiksmų esmę, o pritraukti tą esmę prie standartinių, dažnai UAB pritaikytų formų. Praktiškai reikėtų samdyti administratorių vien įsakymams forminti, kelionlapiams, tabeliams pildyti, bet reta NVO Lietuvoje gali finansiškai sau tai leisti. Taip gaištasi kvalifikuotų vadovų arba programų žmonių laikas, nukenčia visuomenės interesas“ (administracijos direktorius, 11 m.); „visokių popierių tvarkymas organizacijoje dažnai sukuria įspūdį, kad Lietuvoje yra labiau pasitikima popieriais, o ne žmonėmis. Taip yra kuriama ir palaikoma biurokratija. Tikrai jaučiame, kad popierių tvarkymas – tai būdas, kuriuo yra išsekinama žmonių energija, kuri verčiau būtų panaudota realių veiksmų ir pokyčių įgyvendinimui“ (valdybos pirmininkas, 8 m.).

Bendrai vertinant dabartinių NVO keliamų reikalavimų savybes ir pačių organizacijų požiūrį, autorių nuomone, verta trumpam grįžti prie šios dalies įžangoje minėtos politinės ir teisinės filosofijos. Galima pagrįstai teigti, kad reglamentavimo „griežtumas“ ir formalumas tiesiogiai priklauso nuo visuomenės sanglaudos ir tarpusavio pasitikėjimo. Šiame kontekste svarbu suprasti, kad vien tai, kad NVO sektorius egzistuoja ir nuolat plečiasi, rodo tam tikrą visuomenės sanglaudos lygį. Norint toliau skatinti šį procesą, būtina organizacijoms suteikti daugiau laisvės steigtis ir keistis, kiek įmanoma mažinti administravimo ir biurokratinius reikalavimų, pritaikyti prie NVO specifikos finansinę ir mokestinę atskaitomybę. Ekspertų nuomone, drauge svarstytinas tam tikras organizacijų mokesčių lengvatų diferencijavimas, ypač skatintini „automatiniai“ mechanizmai, t. y. reikalavimai privalomi, kai organizacija vykdo tam tikro pobūdžio veiklą ar kaip nors pažeidžia teisės aktus. Išlaikant pusiausvyrą ir nuosekliai pritaikius visas šias priemones iniciatyvūs asmenys turės daugiau galimybių steigti (ir likviduoti) savo organizacijas, veikti jiems palankiausiu būdu, ieškoti naujų pajamų šaltinių, bendradarbiauti tarpusavyje ir t. t., ir tokiu būdu bus užtikrinamas viso sektoriaus stabilumas bei plėtra. i

Bendrauti su Juridinių asmenų registru ir ką nors registruoti teko iš viso 78 proc. respondentų.

Baltijos–Amerikos partnerystės programa (BAPP), kurią finansuoja JAV Tarptautinės plėtros agentūra ir Atviros visuomenės institutas

Preliminarios IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

IŠVADOS DĖL DABARTINIO REGLAMENTAVIMO 1. Terminas „nevyriausybinės organizacijos“ (NVO) Lietuvos Respublikos teisės aktuose nėra vienintelis, kuriuo yra apibūdinamos organizacijos, veikiančios trečiajame sektoriuje. Konkuruojantys terminai – visuomeninės organizacijos, pelno nesiekiančios organizacijos ir nevalstybinės organizacijos, tačiau NVO iš visų terminų yra aiškiai įsigalėjęs, mažiausiai klaidinantis ir pagal prasmę labiausiai tinkamas vartoti. Nors vartojamas dažnai, iš teisės aktų analizės nėra aišku, kokia apimtimi šis terminas turi būti suvokiamas ir koks yra jo ryšys su kitomis organizacijomis ar juridinių asmenų teisinėmis formomis. Apskritai įstatymų leidėjas NVO terminą vartoja nesistemiškai ir niekur nėra detalizavęs jo turinio, tad yra sudėtinga kalbėti apie vientisą nevyriausybinių organizacijų reglamentavimą ir jo tobulinimo perspektyvas. 2. Dėl liberalaus reglamentavimo viešųjų įstaigų teisinė forma šiuo metu yra viena iš palankiausių savo veiklos plėtojimo formų ir dėl to šia forma veikiančios organizacijos sąlygiškai atstovauja visiems trims sektoriams – valstybiniam, nevyriausybiniam ir verslo. Daugiausia problemų kelia valstybinio ir nevyriausybinio sektoriaus „suplakimas“ į tą pačią teisinę formą, nes tai sudaro prielaidas biudžetinėms organizacijoms naudotis lengvatomis, kurios iš prigimties yra skirtos privačiai iniciatyvai. Tokia padėtis taip pat sukuria erdvę neskaidriems procesams. Kita su viešųjų įstaigų teisine forma susijusi problema yra ta, kad šiuo metu jos praktiškai „dubliuoja“ labdaros paramos fondus, t. y. atriboti pagrindines NVO teisines formas šiuo metu yra netikslinga ir neveiksminga. 3. Lietuvos Respublikos įstatymai nustato, kad visos asociacijos, viešosios įstaigos ir labdaros paramos fondai yra viešieji juridiniai asmenys. Kadangi pagal Civilinį kodeksą visų viešųjų juridinių asmenų tikslas – tenkinti viešuosius interesus, šiuo metu nevyriausybinės organizacijos privalo įstatuose numatyti visuomenei naudingus tikslus, t. y. nėra aiškiai atskirta NVO teisė siekti privačios (grupinės) naudos tikslų. Toks reglamentavimas sukelia keletą neigiamų padarinių. Pirma, tai riboja ir diskriminuoja tam tikras iniciatyvas, nes akivaizdu, kad burtis dėl visuomenei naudingų tikslų turėtų būti asmenų teisė, o ne pareiga. Antra, organizacijų „visuomeninė nauda“ dabar yra tapusi veikiau deklaratyviu reikalavimu, kuriam įgyvendinti užtenka tinkamai suformuluoti įstatus, o tai reiškia, kad realią visuomeninę naudą teikianti veikla nėra niekaip skatinama. 4. Tinkamas įstatų suformulavimas (t. y. visuomenei naudingų tikslų įtvirtinimas) ir atitinkamos teisinės formos reikalavimas – tai vieninteliai kriterijai, pagal kuriuos organizacija yra priskiriama prie pelno nesiekiančių vienetų ir įgauna besąlygišką teisę į paramos gavėjo statusą. Tai reiškia, kad šiuo metu visi pelno nesiekiantys vienetai gali gauti visas NVO skirtas mokesčių lengvatas ir jos niekaip nediversifikuojamos, o tai savo ruožtu rodo galimą neefektyvų valstybės išteklių panaudojimą. Be to, kadangi paramos gavėjo statusas yra prieinamas visiems pelno nesiekiantiems asmenims, t. y. praktiškai niekaip nediversifikuojamos lengvatos, akivaizdu, kad dabar jis tik suteikia valdžios institucijoms galimybę kontroliuoti paramos srautus, nustatydamas organizacijoms papildomus atskaitomybės reikalavimus. Kadangi tokia kontrolė gali būti vykdoma ir kitaip, darytina išvada, kad dabartinis statusas tik sukelia reglamentavimo painiavą ir reikalauja bereikalingų jo administravimo kaštų. 5. Lietuvoje organizacijoms dažniausiai yra taikomi bendri juridinių asmenų administravimo, veiklos įforminimo ir apskaitos standartai, o tam tikrais klausimais NVO standartai yra dar griežtesni, nes siekiama apsisaugoti nuo piktnaudžiavimo suteiktomis lengvatomis. Kadangi, kaip jau minėta, visoms NVO yra teikiamos visos lengvatos, tai ir reikalavimai, kuriais siekiama apsisaugoti nuo piktnaudžiavimo yra visoms organizacijoms vienodai griežti. Pastariesiems įgyvendinti reikia specifinių žinių, prieinamų ne visoms organizacijoms, o tai itin apsunkina kai kurių, ypač mažesnių, NVO veiklą. 6. Šiuo metu NVO, kaip ir visų kitų juridinių asmenų, steigimas, reorganizavimas, likvidavimas ir įstatų keitimas vyksta dviem etapais, t. y. visi dokumentai tvirtinami notarine tvarka ir po to įregistruojami Juridinių

asmenų registre. Ši dar palyginti nauja tvarka nuo pat atsiradimo nebuvo revizuota ir, ekspertų nuomone, būtina identifikuoti su ja susijusią problematiką – padidėjusius paslaugos kaštus, NVO taikomus pelno siekiančių juridinių asmenų standartus, mažesnes galimybes „gintis“ nuo netinkamo įstatymų interpretavimo, didesnę painiavą ir galiausiai dėl to suvaržytą NVO dinamiškumą. Galima pagrįstai teigti, kad šiuo metu organizacijų steigimo ir įstatų keitimo tvarka yra ganėtinai sudėtinga, šios procedūros nuolat brangsta ir gana ilgai trunka. Ypač atkreiptinas dėmesys į padidėjusias naujų organizacijų steigimo kaštus, kurie galbūt stabdo naujų NVO atsiradimą. 7. Po 2004 m. pasikeitę įstatymai daugeliu atveju pasižymi lakonišku ir tikslingu reglamentavimu, tačiau būtina atkreipti dėmesį, kad, neatsižvelgiant į šią teigiamą tendenciją, liko nepagrįstų šių organizacijų struktūrai taikomų ribojimų ir jie kelia nemažai rūpesčių tam tikroms organizacijoms nustatant sau palankią struktūrą. 8. NVO veiklos įforminimui keliami reikalavimai taip pat dažniausiai atitinka bendrą juridiniams asmenims nustatytą tvarką, o tam tikrais atvejais dar yra nustatyta ir papildomų reikalavimų. Visi šie „įforminimo reikalavimai“ nėra praktiškai niekaip diferencijuoti pagal organizacijos veiklą. Taigi jie visoms organizacijoms uždeda nuolatinio veiklos administravimo naštą ir dėl to daugeliu atveju yra pertekliniai. 9. Po 2006 m., kai su savanorišku darbu susijusios nuostatos buvo išbrauktos iš Lietuvos Respublikos darbo kodekso ir drauge galios neteko Vyriausybės nutarimai, reglamentuojantys savanoriško darbo organizavimo tvarką, Lietuvoje nebeliko teisinės bazės, skirtos būtent savanoriško darbo organizavimui. Pagrindiniai probleminiai klausimai, kurie dabartinio reglamentavimo sąlygomis kyla organizacijoms Lietuvoje, yra, ar apskirtai reikia įforminti santykius su savanoriais ir pačius savanorius organizacijoje ir koks mokesčių režimas turėtų būti taikomas, kai kalbama apie išlaidų savanoriams kompensavimą. 10. Tik organizacijos, turinčios pakankamai išteklių ir pajėgumų įdarbinti konkrečiai už tai atsakingus specialistus, gali įvykdyti visus organizacijų atskaitingumui ir apskaitai keliamus reikalavimus. Priešingu atveju, jei tokio specialisto organizacija neturi, šis procesas dažniausiai tenka vadovui. Galima pagrįstai teigti, kad grynai savanoriškos, iš iniciatyvos susibūrusios organizacijos šiuo metu privalo visų pirma rasti lėšų samdomam buhalteriui, o tik paskui galvoti apie kitokios veiklos plėtojimą.

Dabartinio reglamentavimo schema Du sektoriai VšĮ teisine forma– galimybė pasinaudoti privačias iniciatyvas skatinančiomis lengvatomis

Valstybinis sektorius

Nesusitarta, kas yra laikoma NVO

NVO

Privalomas visuomenei naudingų tikslų įtvirtinimas įstatuose, tačiau pati visuomenei naudinga veikla neskatinama

Vienodos mokesčių lengvatos Vienodi reikalavimai, užtikrinantys kontrolę (įregistravimo tvarkai ir veiklos įforminimui, atskaitomybei ir buhalterijai)

Viena iš pagrindinių tokio reglamentavimo problemų yra ta, kad nėra užtikrinama galimybė lengvai atsirasti nedidelėms, grynai savanoriškoms NVO, nes yra pernelyg daug biurokratinių reikalavimų. Žmonėms nėra sukurta sąlygų tiesiog lengvai burtis, o vėliau „išaugti“ į kažką didesnio, t. y. organizacijoms negali rinktis, kada ir kokio lygio lengvatų bei atskaitomybės jos nori.

ĮSTATYMŲ PAKEITIMŲ SIŪLYMAI NVO apibrėžimas ir jo įtvirtinimas Rekomenduotina įstatymų leidėjui teisės aktuose vartoti siaurai suprantamą nevyriausybinių organizacijų terminą ir vengti vartoti plačiai suprantamą NVO terminą arba tai darant aiškiai nurodyti, kad pagal tą įstatymą ar kitą teisės aktą NVO suprantamos kaip visos organizacijos, kurios nėra valstybės institucijos ar įmonės. Siaurai suprantamos NVO (siūlomas NVO apibrėžimas) – tai nepriklausomi nuo valstybės ar savivaldybės institucijų ir pelno savo dalyviams neskirstantys juridiniai asmenys, kurie savo tikslų siekia pagal iš esmės nustatytą vidaus tvarką ir kurių nariais arba dalyviais tampama ne dėl įstatymų reikalavimų ar kitų esminių objektyvių aplinkybių. Būtina atriboti šį apibrėžimą nuo kitų panašių terminų apibrėžimų ir suformuoti bendrą visuomenės ir įstatymų leidėjo supratimą, kas yra, o ypač kas nėra NVO. Nevyriausybinių organizacijų apibrėžimo įtvirtinimas strateginio pobūdžio dokumentuose yra geriausia priemonė sukurti tinkamas NVO termino vartojimo tradicijas, nes NVO samprata (kaip ir pačios NVO) nuolat kinta, todėl šio apibrėžimo įtvirtinimas įstatyme gali iš dalies riboti NVO plėtrą. Reglamentavimas strateginio pobūdžio dokumente savo ruožtu palieka pakankamai erdvės ateities diskusijoms. Viešosios įstaigos Siūlytina nuosaikiai, tačiau iš esmės reformuoti viešųjų įstaigų teisinę formą. Visų pirma rekomenduotina palikti šiai teisinei formai vienintelę funkciją – viešųjų paslaugų teikimą. Toliau būtų tikslinga keisti Labdaros ir paramos fondų įstatymą, neribojant fondų veiklos tik paramos arba kitokios pagalbos teikimu, o NVO, šiuo metu veikiančioms kaip viešosioms įstaigoms suteikti galimybę supaprastinta tvarka persiregistruoti į fondus. Tokiu būdu viešosios įstaigos ilgainiui galėtų būtų paliktos už NVO ribų ir drauge būtų išspręsta perteklinio pagrindinių NVO teisinių formų reglamentavimo problema. Viešosios naudos statusas ir organizacijų privilegijos Valstybėje turėtų būti skatinama reali, o ne deklaratyvi visuomeninė organizacijų nauda, todėl kaip priemonę tam įgyvendinti siūloma įvesti viešosios naudos statusą. Šis statusas galėtų būti suteiktas apibrėžiant ne tik organizacijos tikslus, bet ir naudos gavėjų skaičių bei visuomenei naudingos veiklos apimtį. Statusą turinčioms organizacijoms būtų suteikiama papildomai įvairaus pobūdžio privilegijų ir kartu nustatyti papildomi atskaitomybės reikalavimai. Tai leistų kitoms organizacijoms apriboti tam tikras gaunamas lengvatas ir drauge administravimo bei atskaitomybės reikalavimus. Apskritai organizacijoms būtų suteikta galimybė rinktis, ar jos nori papildomos atsakomybės ir reikalavimų. Tačiau šis statusas būtų realiai naudingas tik jeigu organizacijų, neturinčių šio statuso, įsiregistravimo, veiklos ir jos įforminimo, atskaitomybės ir kiti reikalavimai būtų sumažinti tiek, kad taptų lengvai suprantami ir įvykdomi nesinaudojant specialistų paslaugomis (buhalterio, teisininko ir pan.). Pats perėjimas prie viešosios naudos statuso turėtų vykti nuosekliai, pirmiausia sugriežtinant paramos gavėjo statusą, numatant institucinio ir NVO prisitaikymo pereinamąjį laikotarpį ir galiausia peržiūrint viešosios naudos NVO lengvatas. Organizacijų steigimo ir įstatų keitimo tvarka, struktūrai ir veiklos įforminimui keliami reikalavimai Būtina kiek įmanoma greičiau pradėti diskutuoti apie galimybes nustatyti NVO sektoriaus plėtrai palankią dokumentų registravimo ir veiklos įforminimo tvarką, nes dabartinė tvarka kuria visuomenėje įvaizdį, kad dalyvauti nevyriausybiniame sektoriuje yra gana sudėtinga ir užima daug laiko. Tuo tarpu norint skatinti asmenų įsitraukimą galimybės įgyvendinti savo iniciatyvas turėtų būti lengvai prieinamos, aiškios, greitos ir nebrangios. Reikėtų svarstyti, kaip būtų galima „atlaisvinti“ NVO sektorių nuo „dviejų etapų“ sistemos, ypač spręstinos bendradarbiavimo su notarais problemos. Atkreiptinas dėmesys, kad daugelyje valstybių gyvuoja praktika leisti registruotis ar persiregistruoti naudojantis elektroninėmis ryšio priemonėmis. Ypač steigimosi procedūras neabejotinai palengvintų pačių organizacijų diferencijavimas ir kiek įmanoma lakoniškesnis, mažiau reiklus įstatymuose pateiktas reglamentavimas. Užsienio praktika rodo, kad verta palikti daugiau

galimybių NVO savireguliacijai nei stiprinti valstybės keliamus reikalavimus. Sujungus ir suderinus visas šias priemones, Lietuvos NVO teisinė bazė galėtų tapti ne tik palanki sektoriaus plėtrai, bet ir patraukti NVO iniciatyvoms iš užsienio. Savanoriško darbo reglamentavimas Savanoriško darbo reglamentavimo nebuvimas nėra savaime geras ar blogas dalykas, tačiau svarbu yra tinkamai išanalizuoti Lietuvos padėtį ir toliau jau spręsti, kaip reglamentavimas galėtų ją pagerinti. Viena iš tokių galimybių – valstybės strategijos, kaip skatinti savanoriškumą apskritai ir kaip panaudoti savanoriškos veiklos potencialą įgyvendinant kitų viešosios politikos sričių uždavinius. Bet kuriuo atveju valstybė turėtų užtikrinti specifinių savanorių grupių – nepilnamečių, tarptautinių savanorių, dirbančių pavojingomis sąlygomis ir panašiai, apsaugą. Taip pat būtini nauji teisės aktai arba tinkamas dabartinių aiškinimas. Tai padėtų organizacijoms atsakyti į klausimus dėl savanorių įforminimo tvarkos ir išlaidų kompensavimo mokestinio režimo. Finansinė apskaita ir atskaitomybė NVO apklausa parodė, kad organizacijos praktiškai nėra pajėgios savarankiškai (t. y. be specialistų pagalbos) susitvarkyti su finansų apskaita ir atskaitomybe. Šią situaciją galima spręsti dviem etapais. Pirmasis ir esminis siūlymas yra susijęs su pačių mokesčių lengvatų diversifikavimu. Išskirstant pačias mokesčių lengvatas būtų galima diversifikuoti ir jų atskaitomybės reikalavimus bei organizacijoms keliamus ribojimus. Antrasis etapas – būtina kiek įmanoma labiau supaprastinti ataskaitų turiniui keliamus reikalavimus, padaryti juos suprantamus ir prieinamus ne tik finansų specialistams, bet ir organizacijų savanoriams.

Siūlomų reglamentavimo pakeitimų schema

Susitarti dėl NVO sąvokos ir viešųjų įstaigų atskyrimo

Sumažinti ir supaprastinti steigimui, administravimui ir atskaitomybei keliamus reikalavimus

NVO NVO, turinti viešosios naudos statusą

Riboti tam tikras privilegijas 

 

Pagrindinis principas – suteikti NVO galimybę rinktis

Nuosekliai įteisinti viešosios naudos statusą, kuris būtų suteikiamas pagal objektyvius kriterijus (tikslai, veikla, naudos gavėjai), ir sukurti mechanizmą, užtikrinantį, kad pastarasis būtų prieinamas visoms NVO; Skatinti papildomomis mokesčių ir kitokio pobūdžio lengvatomis; Palikti galiojančius administravimui keliamus reikalavimus pridedant papildomų savikontrolei keliamų reikalavimų.