Der EWR - verpasste oder noch bestehende Chance?

[DIE NEUE POLIS]

Herausgegeben von Astrid Epiney, Dieter Freiburghaus, Kurt Imhof und Georg Kreis DIE NEUE POLIS ist Plattform für wichtige staatsrechtliche, politische, ökonomische und zeitgeschichtliche Fragen der Schweiz.

Eine profilierte Herausgeberschaft versammelt namhafte Autoren aus verschiedenen Disziplinen, die das Für und Wider von Standpunkten zu aktuellen Fragen analysieren, kontrovers diskutieren und in einen grösseren Zusammenhang stellen. Damit leisten sie einen spannenden Beitrag zum gesellschaftspolitischen Diskurs. Vorgesehen sind jährlich zwei bis drei Bände in handlichem Format und wiedererkennbarem Auftritt für ein breites, am aktuellen Zeitgeschehen interessiertes Publikum.

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Der EWR – verpasste oder noch bestehende Chance?

Herausgegeben von Dieter Freiburghaus und Georg Kreis Mit Beiträgen von Jan Atteslander, Carl Baudenbacher, Georges Baur, Henrik Bull, Irina Domurath, Astrid Epiney, Dieter Freiburghaus, Heinz Hauser, Georg Kreis, Maria Elvira Méndes-Pinedo, Philippe G. Nell

Verlag Neue Zürcher Zeitung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über ­ http://dnb.d-nb.de abrufbar. © 2013 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich Reihen- und Umschlaggestaltung: unfolded, Zürich Satz : Mediengestaltung Marianne Otte, Konstanz Druck : Druckhaus Nomos, Sinzheim Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN 978-3-03823-810-2 www.nzz-libro.ch NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung

Einleitung Am 6. Dezember 1992 hatten Volk und Stände Nein zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) gesagt. Die Schweiz hat danach den «bilateralen Weg» eingeschlagen und mit der EU eine grosse Zahl von Abkommen abgeschlossen. Welches waren die Gründe für das damalige Nein? Wie hat sich der EWR seither bewährt? Wie erfolgreich ist der Bilateralismus? Kann er ad libitum fortgesetzt werden? Warum hat die Schweiz seither keine grundlegende europapolitische Debatte geführt? Solche Fragen diskutieren zum 20. Jahrestag der Ablehnung die zehn Beiträge dieses Bandes.

Was war der EWR? Er sollte den EFTA-Staaten den Zugang zum Binnenmarkt der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft öffnen und damit eine Alternative zu einem Beitritt bieten. Dies war im Interesse beider Seiten, denn die Europäische Gemeinschaft (EG) wollte, bevor sie neue Staaten aufnahm, einen grossen Integrationsschritt machen, und die EFTA-Staaten, die zu einem Beitritt noch nicht bereit waren, fürchteten wirtschaftliche Nachteile wegen der Vollendung des Binnenmarktes. In den Verhandlungen, die 1990 begannen, wurde man sich über den materiellen Gehalt des EWR bald einig: Er sollte die vier Freiheiten (Personen, Waren, Dienstleistungen, Kapital) und einige flankierende Politiken (Wettbewerb, Verbraucherschutz, Umwelt) umfassen, nicht jedoch die Landwirtschaftspolitik, die Handelspolitik und die sich abzeichnende Währungsunion. Das entsprach weitgehend schweizerischen Interessen. Schwieriger wurde es bei der institutionellen Ausstattung: Der EWR sollte in den einschlägigen Bereichen homogen zum EG-Recht sein, das heisst, die EFTA-Staaten müssten laufend neues Gemeinschaftsrecht übernehmen, erhielten jedoch keinen vollen Zugang zu den EG-Entscheidungsmechanismen.

Sie wurden verpflichtet, quasisupranationale, eigene Institutionen einzurichten, um die Umsetzung dieses Rechts zu kontrollieren und eine EG-konforme Rechtsauslegung sicherzustellen: eine EWR-Überwachungsbehörde und einen Gerichtshof. Ausserdem mussten sie gegenüber der EG mit einer Stimme sprechen, und die Nichtübernahme von neuem EG-Recht konnte die Gemeinschaft mit sogenannten Ausgleichsmassnahmen sanktionieren. Diese institutionellen Mängel waren einige der Gründe, warum ein EFTA-Staat nach dem anderen 7

Einleitung

– zuletzt auch die Schweiz – den Beitritt anstrebte. Dies irritierte die hiesigen EWR-Befürworter und hat zum Nein beigetragen. In allen anderen EFTA-Staaten gab es ein Ja; Schweden, Österreich und Finnland traten allerdings kurz darauf der Europäischen Union (EU) bei.

Im EWR verblieben bis heute Norwegen, Island und Liechtenstein.

Trotz seiner Mängel scheint für diese Staaten dieser Wirtschaftsraum befriedigend zu funktionieren. Wäre er auch für die Schweiz nach wie vor eine Alternative zu Bilateralismus und Beitritt?

August 2012

Dieter Freiburghaus Georg Kreis

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Inhaltsverzeichnis

[1]

Das Gelegenheitsfenster von 1992 Der hastige Aufbruch nach Europaland – und sein schnelles Ende von Georg Kreis Seite 13

Verhandlungen über den Europäischen Wirtschaftsraum von Philippe G. Nell Seite 43

[2]

Erfahrungen mit dem EWR Norwegen im EWR – ein nationaler Kompromiss von Henrik Bull Seite 57

Island und Europa: 2012 am Scheideweg?

Die Europäisierung des isländischen Wirtschafts- und Rechtssystems durch den EWR-Vertrag von Maria Elvira Méndes-Pinedo und Irina Domurath Seite 71

Liechtenstein im EWR – die genutzte Chance von Georges Baur Seite 81

[3]

Der EWR, der Bilateralismus und die Schweizer Wirtschaft EWR oder Bilateralismus – welcher Unterschied aus wirtschaftlicher Sicht? von Heinz Hauser Seite 97

9

Inhaltsverzeichnis

Die Wirtschaft zieht den Bilateralismus dem EWR vor von Jan Atteslander Seite 109

[4]

Eine zweite Chance f端r den EWR? Die schweizerische Europapolitik nach dem EWR-Trauma von Dieter Freiburghaus Seite 127

Der EWR und die institutionellen Probleme des Bilateralismus von Astrid Epiney Seite 139

Der Bilateralismus ist am Ende. Wie k旦nnte ein EWR II aussehen? von Carl Baudenbacher Seite 153

[5]

Chronologie Abk端rzungsverzeichnis Herausgeber und Autoren Chronologie Seite 171

Abk端rzungsverzeichnis Seite 173

Herausgeber und Autoren Seite 174

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Georg Kreis Der hastige Aufbruch nach Europaland – und sein schnelles Ende Blickt man auf die Zeit um 1990 zurück, gewinnt man den Eindruck, dass es durchaus möglich gewesen wäre, mit Erfolg den EG-Beitritt einzuleiten (wie es andere EFTA-Mitglieder getan hatten) oder wenigstens eine Zustimmung zur Teilnahme am EWR zu erwirken. Der Wille, dies zu verhindern, war jedoch deutlich stärker als der Wille, es zu ermöglichen. In diesem Beitrag wird zu erklären sein, warum es Ende der 1980er-Jahre zu einem beinahe brüsken europapolitischen Aufbruch kam und weshalb dieses Erwachen Ende 1992 dann doch nicht zu einem Durchbruch führte. Mit Aufbruch ist die beinahe entschiedene Bereitschaft gemeint, das Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft auf eine grundlegend neue Basis zu stellen.

Was mit «grundlegend neuer Basis» gemeint sein könnte, wird noch auszuführen sein. Weiter ist die Frage zu klären, wann der europapolitische Aufbruch in der Schweiz eingesetzt hat. Kam er eventuell zu spät, und hat man das Geschäft verschlafen? Hätte man früher aufwachen müssen, um genügend Zeit für die Auseinandersetzung und damit auch Zeit für eine Angewöhnung an unvertraute, bisher wenig gepflegte Zukunftsperspektiven zu haben?

Zu unterscheiden ist zwischen der Phase, in der sich zeigte, dass tiefer greifende Veränderungen im Verhältnis Schweiz–EG fällig würden, aber nicht klar war und auch nicht klar sein konnte, worin denn diese Veränderungen bestünden; und der Phase, da das blosse und zumeist wenig verbindliche Reden über das Verhältnis Schweiz–EG nicht mehr genügte und man zum konkreten Projekt des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR), gleichzeitig aber auch zur Variante der EG-Mitgliedschaft eine verbindliche Haltung einnehmen musste.

Während dieser Zeit konnte man lange nicht wissen, wie viel Vorbereitungszeit für die nötige Umstellung zur Verfügung stand. 1992 wurde jedoch bereits vor der Sommerpause klar, dass der 6. Dezember das Schicksalsdatum – das Rendezvous mit der eigenen Geschichte – sein würde.

Das Gelegenheitsfenster von 1992 13

Georg Kreis

Naheliegend und gängig ist die Meinung, dass sich die politische Schweiz dem «Problem» mit erheblicher Verspätung zugewandt haben könnte. 1 Die Europafrage bildete, wenn man auf zeitgenössische Stimmen abstellte, diesbezüglich aber keine Ausnahme und war bloss eine von vielen damals drängenden Fragen. Ein wesentlicher Unterschied bestand indessen darin, dass einem nicht nur die Zeit davonlief, was sie ja oft tut, sondern dass sich andere Gesellschaften davonmachten, mit denen man sich verbunden fühlte und verglich. In Zeiten des beschleunigten Wandels wurde das bedächtige Reagieren, das gerne als typisch schweizerischer Habitus und sogar als Nationaltugend verstanden wurde, vermehrt als schwierig und nachteilig empfunden.

Nicht zufällig erschien gerade zu Beginn der 1990er-Jahre aber – nach dreijähriger Vorbereitungszeit – eine breite Auslegeordnung mit dem treffenden Titel «Die Schweiz: Aufbruch aus der Verspätung». 2 Wenig später kam das von Wirtschaftsprofessor Silvio Borner aufgegriffene Wort von der «hektischen Stagnation» hinzu. 3 Treffend ist auch die Charakterisierung, die der Historiker Mario König 1999 für die ganze Epoche nach 1945 vorgenommen hat: «Rasanter Stillstand und zähe Bewegung». 4 Von wem aber hätte die kollektive Neuorientierung in der Europafrage ausgehen sollen? Sogleich denkt man an den Bundesrat, der gemäss dem Wort «gouverner, c’est prévoir» diese Aufgabe hätte übernehmen sollen. Den Landesvätern wird in der Regel jedoch wenig Spielraum für Leadership, wie man heute sagt, eingeräumt. 5 Das hindert freilich wenig, den Bundesrat dann doch für vieles im Lande verantwortlich zu machen. Oder hätten die eidgenössischen Räte vorangehen, der Regierung Mut machen und fälliges Umdenken einleiten sollen? Da war aber noch das «Volk», von dem man wusste, dass es tendenziell ausgesprochen konservativ ist. Die selbstbewussten Bürger der Schweiz lieben es nicht, wenn die «classe politique» meint, den Weg weisen oder sogar meinen, ihn schon beschreiten zu müssen. Die Parlamentarier sehen ihre Aufgabe hauptsächlich darin, als vox populi aufzutreten und möglichst nicht in umgekehrter Richtung, das heisst auch von oben nach unten, Notwendigkeiten zu unterstreichen. In der Gestaltung der Aussenbeziehungen kommt noch das spezielle Problem hinzu, dass man die Lösungen (als Resultat von Verhandlungen) erst gegen Ende des Prozesses kennt und die Opposition sich dann effektvoll darüber Das Gelegenheitsfenster von 1992 14

Georg Kreis

entrüstet, dass sie nicht bereits am Anfang damit konfrontiert worden sei.

Wie der Genfer Politologe Pascal Sciarini aufgezeigt hat, kam es in den Jahren 1984–1987 immerhin zu einer leichten Steigerung der Zahl der parlamentarischen Vorstösse, die eine Zunahme der europapolitischen Sensibilität widerspiegelten, zugleich aber den später noch weiter gesteigerten Anspruch der legislativen Seite markierten, die Exekutive in diesem Bereich zu kontrollieren und sogar zu pilotieren. Wohl gab es die einzelnen parlamentarischen Vorstösse, aber als Ganzes hatte das Parlament mit seinen unterschiedlichen Tendenzen keinen dynamisierenden Einfluss, weder auf die Exekutive noch auf die Stimmung im Lande. Zu einem eigentlichen Aufwachen («réveil de caractère réactif» wenigstens für sich selbst) ist es gemäss Sciarini im Parlament erst in den Jahren 1988–1990 gekommen. 6 Die Frage, wie in der Schweiz auf die Herausforderung der EWR-Vorlage reagiert wurde, beinhaltet eine generellere, nämlich, wie fundamentales kollektives Lernen vonstattengeht und wie direktdemokratische Mitentscheidungen dieses begünstigten und zugleich erschwerten.

Begünstigend wirkt sich aus, dass ein Thema zu einem bestimmten Zeitpunkt überhaupt auf die Abstimmungsagenda kommt und der «Souverän» aufgefordert oder gar gezwungen wird, sich mehr oder weniger ernsthaft damit auseinanderzusetzen. Erschwerend ist dagegen, dass das kollektive Lernen eben nur gerade in der beschränkten Zeit von etwa drei Monaten vor den Abstimmungsterminen wirklich stattfindet.

Herr und Frau Schweizer konnten, da weit und breit kein Abstimmungsgeschäft in dieser Sache zu sehen war, nach den Aufbruchsignalen von 1988 mit dem Nachdenken über europapolitische Optionen noch mehrere Jahre zuwarten. Das EWR-Abkommen mit seinen 129 Artikeln, 49 Protokollen, 22 Anhängen, 30 gemeinsamen und 39 weiteren Erklärungen lag erst am 2. Mai 1992 unterzeichnet vor. Aber Porto lag weit weg, zuerst musste der Bundesrat dazu einen Bericht verfassen und das Parlament seine Meinung kundtun. Zudem fragt sich, in welchem Mass es überhaupt von Bedeutung war, was in diesem Vertragswerk konkret geregelt wurde, und in welchem Mass es Das Gelegenheitsfenster von 1992 15

Georg Kreis

vielmehr um Bekenntnisse grundsätzlicherer Art ging, um Stellungnahmen «für oder gegen» Europa.

Dynamisierung des Umfelds Ende der 1980er-Jahre war die Schweiz mehreren, sich gegenseitig verstärkenden Dynamiken ausgesetzt, denen sie sich schlecht entziehen konnte. Sicher ging von der «Wende» 1989 eine starke Wirkung aus.

Sie war zum Teil aber nur die Folge eines breiter angelegten Wandels, der in Ost und West zu Aufbrüchen führte. Im Osten war die Perestroika (Umbau, Umgestaltung, Umstrukturierung) in Bewegung gesetzt worden. Im Westen hatten etwa gleichzeitig, um 1985, die politischen Bemühungen eingesetzt, bis Ende 1992 den Binnenmarkt zu verwirklichen. Dynamisierend wirkte in den späten 1980er-Jahren zudem die durch positive Prognosen herbeigeführte, nachholende und zugleich vorgreifende Belebung der Wirtschaft. Zu diesem Konjunkturbogen passte die bereits 1984 an einem ersten Treffen von EG- und EFTAMinistern verabschiedete Erklärung, dass man einen gemeinsamen «dynamischen Wirtschaftsraum» anstreben wolle. Hinzu kam schliesslich die Übertragung der in der EG herrschenden Aufbruchstimmung auf die EFTA-Mitglieder: Bereits im Februar 1988 war – auch in den Schweizer Medien – davon die Rede, dass sich Österreich um eine Aufnahme in die EG bewerben könnte. 7 Im Juli 1989 folgte Österreichs formeller Antrag, als nicht mehr mit einem Veto der Sowjetunion gerechnet werden musste. 8 Der Schritt wurde in der Presse als mutig und für die Schweiz vorbildlich gelobt. 9 Schweden folgte im Juli 1991, Finnland im April 1992, und sogar Norwegen, das 1973 ein erstes Mal Nein gesagt hatte, schloss sich im November 1992 dem Reigen an. So verstärkte sich auch in der Schweiz die Meinung, dass die Dinge in Bewegung seien und man etwas verpassen könnte, wenn man sich jetzt nicht ebenfalls bewegte. 10 Was gegen Ende der 1980er-Jahre im Schweizerland an europapolitischer Binnendebatte aufkam, war unter diesen Bedingungen kaum das Resultat von Impulsen, die vom Bundeshaus ausgingen, sondern ergab sich aus der direkten Wahrnehmung des Aufbruchs im dynamisierten Umfeld der Schweiz. Über «Europa» war – wie über viele andere Das Gelegenheitsfenster von 1992 16

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Themen – in der Tagespresse zwar immer wieder geschrieben worden, die Frage des Verhältnisses Schweiz–EG erlangte aber bis 1988 nie das Gewicht eines prioritären Themas. 11 Die Medien spielten dann allerdings im Moment des Aufbruchs naturgemäss eine animierende Rolle, sie weckten und verstärkten latent bereits vorhandene Aufmerksamkeit. 12 Die Werbung zog dabei munter mit, indem sie verbal und visuell «Europa» vermehrt in ihre Publizistik einbaute.

Reaktion auf die Möglichkeit, dass Österreich der EG beitreten und dann der Schweizer Kuh, die gerne «über den Haag frisst», nicht mehr zur Verfügung stehen könnte (Jüsp, in: Basler Zeitung, übernommen von St.Galler Tagblatt vom 24. Februar 1988).

Zahlreiche Indizien weisen darauf hin, dass das, was man Europadebatte nannte, im Frühjahr 1988 eine Art Take-off erlebte: So war der Binnenmarkt ein wichtiges Thema an der Schweizer Mustermesse jenes Jahres. Ebenfalls im März 1988 gab Bundesrat Delamuraz im Nationalrat bekannt, dass ab sofort bei allen Gesetzesvorschlägen explizit geklärt würde, wie die entsprechende EG-Regelung sei. 13 Im gleichen Monat führte die Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik, die Das Gelegenheitsfenster von 1992 17

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in einer früheren Aufbruchphase (1967/68) als Vordenkerorganisation gegründet worden war 14, zusammen mit der in Europafragen besonders engagierten Universität Freiburg eine Tagung durch, an der die europäische Integration immerhin als «Herausforderung» angesprochen wurde. Rektor Augustin Macheret erklärte, es sei wichtig, die Risiken der Marginalisierung und der Satellisierung zu klären. 15 Am anderen Ende der Schweiz, auf dem thurgauischen Wolfsberg, lancierte ein Banken-Ausbildungszentrum im gleichen Frühjahr 1988 eine Vortragsreihe zum Verhältnis Schweiz–EG. Staatssekretär Franz Blankart gab dort in einem von den Medien stark beachteten Beitrag schon damals die Parole aus, dass «wir» vermehrt europäisch denken sollten. Die Thurgauer Zeitung quittierte: «Gefordert ist ein Umdenkprozess.» 16 Und wiederum in einer anderen Ecke der Schweiz, jetzt in Landquart, äusserte sich auch Altbundesrat Leon Schlumpf zur Integrationsfrage; er aber warnte davor, dass man auf keinen Fall «unseren Staatsgedanken» preisgeben sollte. 17 Umdenken – nichts preisgeben, das war die Spannweite, in der sich die Reaktionen bewegten.

Mit Hinweis auf die wachsende Zahl von Verlautbarungen hielt es das Integrationsbüro, um einen kohärenten Auftritt zu sichern, im April 1988 für angebracht, die eigenen Botschafter anzuweisen, wie sie sich öffentlich zu äussern hätten, und diese Leitlinien sogar öffentlich bekanntzugeben: Die Beschleunigung des Integrationsprozesses in Westeuropa bedeute für die Schweiz eine neue Herausforderung, die Europadebatte habe jetzt neben der wirtschaftlichen auch eine politische Dimension, die Schweiz erstrebe einen grossen, homogenen und dynamischen «europäischen Wirtschaftsraum», im Bundeshaus sei eine interdepartementale Arbeitsgruppe gebildet worden. 18 Etwas später, die Debatte hatte inzwischen eine weitere Intensivierung erfahren, stellte ein Berner Gymnasiallehrer in einem ganzseitigen Beitrag im Bund treffend fest, er habe zwischen 1973 und 1986 in keiner Schweizer Tageszeitung je einen Grundsatzartikel über das Verhältnis zur EG wahrgenommen, und 15 Jahre lang seien keine Bücher zur Europafrage erschienen, obwohl es sich doch um das zentrale Thema handle. 19 Auch das änderte 1988/89 beinahe schlagartig: 1988 hielt der Brüsseler Korrespondent Jürg Thalmann den Moment für gekommen, ein EG-Handbuch mit dem sprechenden Titel 1992. Was tun? zu veröfDas Gelegenheitsfenster von 1992 18

Dieter Freiburghaus Die schweizerische Europapolitik nach dem EWR-Trauma Bis Ende der 1980er-Jahre verfolgte die Schweiz eine klare europapolitische Strategie: Es ging um die Verhinderung wirtschaftlicher Nachteile, die sich aus der europäischen Integration ergaben. Ein Beitritt zur EG kam aus materiellen und institutionellen Gründen nicht infrage. Das Freihandelsabkommen von 1972 hatte Zölle und Kontingente beseitigt und über die Entwicklungsklausel den Weg für ergänzende Verträge geebnet. Die Fortschritte im GATT und später in der WTO schleiften weitere Handelshindernisse. Nach 1984 wurden mit dem sogenannten Luxemburger Prozess zwischen der EG und den EFTALändern in pragmatischer Weise Lösungen für Probleme der Zusammenarbeit gesucht.

Doch dann geriet die Schweiz in schwierigeres Fahrwasser. Der Präsident der EG-Kommission, Jacques Delors, der damals keine neuen Mitglieder in der Gemeinschaft brauchen konnte, lockte die EFTAStaaten mit einem «Europäischen Wirtschaftsraum», in dem binnenmarktähnliche Verhältnisse herrschen sollten. Die Schweiz stieg nolens volens in die Verhandlungen ein, doch diese verliefen unbefriedigend. Der Bundesrat gelangte zur Ansicht, der EWR sei nur noch als Vorstufe zu einem Beitritt vertretbar, und er stellte ein entsprechendes Gesuch. Doch Volk und Stände lehnten am 6. Dezember 1992 den EWR-Vertrag ab – und an einen Beitritt war nun nicht mehr zu denken. Die Schweiz stand ziemlich allein da. 1 Nun war guter Rat teuer. Der Bundesrat hielt am Beitrittsziel fest, versuchte aber, kurzfristig mittels bilateraler sektorieller Verträge Nachteile für die hiesige Wirtschaft abzubauen. Die EU zögerte, stellte Gegenforderungen, und nach sieben Jahren wurde ein erstes Fuder solcher Abkommen eingefahren. Institutionell stellte die EU keine hohen Ansprüche, denn sie ging weiterhin davon aus, die Schweiz wolle bald beitreten. Doch der Appetit auf den neuen Bilateralismus kam mit dem Essen, die Schweiz stellte immer weitere Begehren, und die EU revanchierte sich mit ihren Anliegen. Im Laufe der letzten 20 Jahre ist so ein umfangreiches, kompliziertes und buntscheckiges AbkomEine zweite Chance für den EWR? 127

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menssystem mit über 20 wichtigen und über 100 zusätzlichen Verträgen entstanden. Der «Bilateralismus» wurden zum europapolitischen Königsweg der Schweiz. Doch sie hatte die Rechnung ohne den Wirt gemacht: Die EU verlangt inzwischen, diese Abkommen müssten in einen institutionellen Rahmen gestellt werden, der mindestens die systematische Übernahme von neuem EU-Recht und die Kontrolle der Umsetzung durch supranationale Behörden vorsehe. Denn sonst, so sagt Brüssel zu Recht, sei die Schweiz besser gestellt als die Mitglieder der EU und des EWR. Der Bilateralismus droht zur Sackgasse zu werden.

Der Bundesrat hat nun einige ungelenke Vorschläge für solche Institutionen gemacht, die der EU wohl kaum genügen werden. 2 Der EWR ist immer noch tabu, und an einen Beitritt ist heute wegen der Krise der EU erst recht nicht zu denken. Die Schweiz steht mit dem Rücken zur Wand. Es rächt sich nun, dass man es 20 Jahre lang unterlassen hat, das Verhältnis zu Europa – immerhin eine für die Schweiz schicksalhafte Angelegenheit – grundlegend zu diskutieren und zu klären.

Die SVP hat die Meinungsführerschaft damals übernommen und nie wieder aus der Hand gegeben. Die bürgerlichen Parteien haben den Kopf in den Sand gesteckt. Wie ist es dazu gekommen? Unsere These lautet, die Geschehnisse von 1992 hätten die politische Elite der Schweiz traumatisiert und sie verharre seither in einer europapolitischen Starre. Dies werden wir im Folgenden ausführen. Wir schildern zuerst kurz das Klima und die Geschehnisse jener Jahre. Dann begründen wir, warum die Elite das EWR-Nein als Schock erlebte. Zuletzt analysieren wir die Folgen bis heute.

Die Hintergründe In den 1970er-Jahren standen die Motoren der europäischen Integration wegen der Wirtschaftskrisen still. Doch im Jahrzehnt darauf erwachte die Gemeinschaft aus ihrem Dornröschenschlaf, und nach 1985 entfaltete das Binnenmarktprogramm eine unerwartete Dynamik. 1989 fiel die Berliner Mauer, das Sowjetimperium löste sich auf, Europa wurde durchgeschüttelt und schwankte zwischen Furcht und Hoffnung. Die Gemeinschaft begann, sich auf die neuen HerausfordeEine zweite Chance für den EWR? 128

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rungen aus dem Osten vorzubereiten und plante weitere grosse Integrationsschritte (Währung, Aussenpolitik). Dies liess die Schweiz nicht unberührt. 3 Nachdem seit dem Abschluss des Freihandelsabkommens Europa hierzulande während langer Jahre kein Thema gewesen war, begann man sich nun für die rasch fortschreitende Integration zu interessieren. Die Wirtschaft befürchtete, das Binnenmarktprogramm würde die Schweiz diskriminieren, der Bundesrat wollte jedoch vorläufig am bewährten Weg sektoraler Abkommen festhalten. Er schloss zwar in seinem europapolitischen Bericht von 1988 4 einen Beitritt auf lange Sicht nicht völlig aus, doch gegenwärtig käme er nicht in Betracht.

1989 schien der Vorschlag von Jacques Delors für einen Europäischen Wirtschaftsraum einen Mittelweg zu eröffnen: Zugang zum Binnenmarkt ohne Beitritt. Als der Kommissionspräsident sogar von gemeinsamen Entscheidungs- und Verwaltungsorganen sprach, glaubten viele, das Ei des Kolumbus sei gefunden. Erfahrene Berner Handelsdiplomaten zweifelten zwar an diesem «Sonderangebot», da bis anhin die Gemeinschaft ihre Entscheidungsautonomie vehement verteidigt hatte. Doch die EFTA-Partner drängten, und so blieb der Schweiz nichts anderes übrig, als in Verhandlungen einzusteigen. Materiell wurde man sich bald einig, doch institutionell gingen die Vorstellungen weit auseinander. In den Verhandlungen musste die EFTA eine Position nach der anderen räumen. Dies, und die Umbrüche im Osten, bewogen Österreich und Schweden, den Beitritt zur Gemeinschaft anzustreben, was die EFTA-Position weiter schwächte. Auch in der Schweiz mehrten sich nun die Zweifel, ob der EWR noch eine sinnvolle Lösung darstelle. 5 Dies alles schuf ein günstiges Klima für eine grundsätzliche Europadiskussion. Fortschrittliche Schweizerinnen und Schweizer sahen den Moment für einen Beitritt gekommen. Einige Medien starteten entsprechende Kampagnen. Letztere zündeten vor allem in der Westschweiz und in den urbanen Räumen der Deutschschweiz. Landauf, landab wurden Veranstaltungen über Europapolitik durchgeführt, und das diesbezügliche Schrifttum wuchs gewaltig an. Umfragen zeigten sogar mögliche Mehrheiten für einen Beitritt, wobei in der Regel nur vage gefragt wurde, ob ein solcher Schritt denkbar sei. Sobald Eine zweite Chance für den EWR? 129

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jedoch die finanziellen und institutionellen Konsequenzen erwähnt wurden, sank die Zustimmungsquote stark. 6 Die politischen Parteien wollten da nicht zurückstehen. Die Sozialdemokraten hegten seit Längerem Sympathien für eine politische Annäherung an Europa. Aber auch die Freisinnigen, der Landesring und die CVP begannen, mit einem Beitritt zu liebäugeln – allerdings meist nur die oberen Parteigremien, das Fussvolk wurde kaum einbezogen. Klar gegen jeden solchen Schritt waren die SVP und ihre Kampforganisation, die AUNS, die Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz.

Der Bundesrat befand sich nun in einem Dilemma: Sollte er trotz Bedenken dem Volk den EWR empfehlen oder sollte er ebenfalls den Beitritt ins Auge fassen? Eine Mehrheit der Landesregierung tendierte dazu, den EWR nur noch als Übergangslösung zu betrachten. Im Oktober 1991 erklärten die Bundesräte René Felber und Jean-Pascal Delamuraz in Luxemburg, das Ziel der schweizerischen Regierung sei nun der Beitritt. Das mediale Echo war recht positiv, was der Bundesrat als Unterstützung seiner Strategie interpretierte. Im Frühjahr 1992 überwies der Ständerat ein Postulat Monika Weber (LdU), das die Regierung einlud, in Brüssel ein Beitrittsgesuch zu stellen. Am 2. Mai 1992 wurde in Porto das EWR-Abkommen unterzeichnet, es sollte schon am 1. Januar des folgenden Jahres in Kraft treten. Der Schweiz kam die kaum zu bewältigende Aufgabe zu, dieses gigantische Vertragswerk durch das Parlament und die Volksabstimmung zu bringen.

Der Bundesrat war in die Enge getrieben und versuchte den Befreiungsschlag, indem er am 20. Mai 1992 ein Schreiben an die portugiesische Präsidentschaft richtete, in dem er um die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen ersuchte. 7 Dies führte nun zu einer Verwirrung im EWR-Abstimmungskampf und zu einer Schwächung des befürwortenden Lagers: Wer für den Beitritt war, dem leuchtete der Umweg über den EWR nicht ein, wer gegen den Beitritt war, wollte auch nicht in den EWR, der von Bundesrat Ogi zum «Trainingslager» 8 zurückgestuft worden war. Die Wirtschaftsverbände, auf deren Unterstützung die EWR-Kampagne angewiesen war, reduzierten ihren Einsatz. Damit war das Nein am 6. Dezember 1992 nicht mehr zu vermeiden, und die Schweiz stand erst einmal vor dem europapolitischen Nichts. Soweit, in kürzester Zusammenfassung, diese Ereignisse.

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Das Trauma Es war ohne Zweifel schlecht gelaufen, doch begründet dies allein keine Traumatisierung der sonst recht robusten schweizerischen Classe politique. Um dies zu verstehen, müssen wir noch etwas genauer hinschauen.

Als die institutionellen Mängel des EWR sichtbar wurden, hatte die Schweiz grundsätzlich drei Handlungsmöglichkeiten: 1. Den EWR trotz Bedenken annehmen, 2. über den EWR den Beitritt zur EG anstreben oder 3. zum Status quo ante zurückkehren, also weiterhin in Bereichen gegenseitigen Interesses bilaterale Abkommen abschliessen.

Die Studien von Professor Heinz Hauser hatten gezeigt, dass die Fortsetzung des bisherigen Wegs ohne grössere wirtschaftliche Schwierigkeiten möglich gewesen wäre – allerdings unter der Voraussetzung einer umfassenden internen Liberalisierungspolitik. 9 Eigenartigerweise wurde diese dritte Variante jedoch von kaum jemandem in Betracht gezogen und näher geprüft. Das mag mit dem leicht euphorisierten Klima zusammenhängen, aber auch damit, dass man annahm, die EG wäre – sobald der EWR stand – zu solchen Abkommen nicht mehr bereit. Wie sich bald zeigte, war diese Annahme falsch.

Viele Politiker und einige Parteien werden heute nicht mehr gerne daran erinnert, wie rasch sie damals auf den Beitrittszug aufgesprungen sind. In der Schweiz haben neue Ideen bekanntlich eine sehr lange Reifezeit, man denke etwa an das Frauenstimmrecht oder den neuen Finanzausgleich. Hier nun erfolgte ein Umschwenken bei grossen Teilen der politischen Eliten innerhalb kürzester Zeit – zwischen 1988 und 1992. Dabei war die Auffassung, die Schweiz könne aus schwerwiegenden Gründen materieller und institutioneller Art der Gemeinschaft nicht beitreten, im Laufe der vorangegangenen 40 Jahre noch und noch überprüft und bestätigt worden. Daran hatte sich grundsätzlich nichts geändert, auch jetzt bedeutete ein Beitritt einen Einschnitt von kaum abschätzbarem Ausmass: Schwächung des Föderalismus, Einschränkungen für die direkte Demokratie, Umbau der Kollegialregierung, Umkrempelung der Landwirtschaftspolitik und des Steuersystems, Kosten von ungefähr 5 Milliarden Franken. Um die Bevölkerung und die Kantone für ein solches Projekt zu gewinnen, Eine zweite Chance für den EWR? 131

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hätte man Jahrzehnte und nicht Jahre einplanen müssen. Wie hat man das vergessen können?

Die grössten Fehler aber hat zweifellos der Bundesrat gemacht. Es war nicht etwa falsch, den Beitritt überhaupt zu thematisieren, doch die Art und Weise, wie das geschah, führte zum Kladderadatsch. Es gab keinen guten Grund, das Beitrittsgesuch noch vor der EWR-Abstimmung einzureichen, Norwegen etwa hat es erst gestellt, als der EWR unter Dach und Fach war. 10 Hinzu kam, dass der Bundesrat die Sache äusserst dilettantisch in Szene setzte. Am 21. Oktober nahmen René Felber als EDA-Vorsteher und Jean-Pascal Delamuraz als Chef der Volkswirtschaft an EWR-Verhandlungen auf höchster Ebene in Luxemburg teil. Dank Konzessionen der EFTA-Seite wurde zu sehr später Stunde ein Durchbruch erreicht. Die beiden frankophonen Magistraten erklärten um drei Uhr in der Früh des folgenden Tages an einer Pressekonferenz in einem EG-Gebäude in Luxemburg, das Ziel des Bundesrates sei nun der Beitritt. Das war zwar für Kenner des bundesrätlichen Innenlebens nicht ganz überraschend, doch diesen Strategiewechsel zu der Zeit und an dem Ort zu verkünden, war medial höchst ungünstig: Dass man beitreten wollte, weil man beim EWR eingeknickt war, wirkte nicht gerade heroisch.

Doch auch die Umstände, unter denen das Beitrittsgesuch beschlossen wurde, waren erstaunlich. Der Bundesrat hatte wegen gesundheitlicher Probleme eines seiner Mitglieder für Montag, den 18. Mai 1992 sehr früh am Morgen eine ausserordentliche Sitzung einberufen. 11 Es ging vor allem um die Verabschiedung der EWR-Botschaft. Des Weiteren beschloss nun aber die Landesregierung mit vier zu drei Stimmen, ein Beitrittsgesuch einzureichen. Dafür waren die Bundesräte Felber (SP), Delamuraz (FDP), Ogi (SVP) und Cotti (CVP), dagegen Stich (SP), Koller (CVP) und Villiger (FDP). Es ist schier unglaublich, dass ein so schicksalsschwerer Entscheid mit der knappmöglichsten Mehrheit gefällt wurde und man sich angesichts dieses Stimmenverhältnisses nicht noch einmal Zeit zum Nachdenken gab. Für diesen Schritt waren die «Lateiner» und der frühere internationale Sportfunktionär, dagegen die Deutschschweizer Schwergewichte. Interessant sind die parteipolitische Durchmischung und insbesondere das SVP-Ja. Wegen eines Lecks war die sensationelle Meldung schon am Mittag Eine zweite Chance für den EWR? 132

Astrid Epiney 1 Der EWR und die institutionellen Probleme des Bilateralismus Fragestellung Die Frage nach der institutionellen Ausgestaltung der bilateralen Abkommen – jedenfalls soweit ihr Inhalt an EU-Recht anknüpft – ist vor dem Hintergrund von (mindestens) zwei Parametern zu sehen: Einerseits streben die meisten und jedenfalls die bedeutendsten der Abkommen (Stichworte sind hier das Freizügigkeitsabkommen oder die Schengen-Dublin-Abkommen) einen mehr oder weniger weitgehenden Einbezug der Schweiz in den unionsrechtlichen Besitzstand an, was sich in einer Anlehnung des Abkommensinhalts an das EURecht manifestiert, wobei verschiedene «Techniken» verwendet werden. Auch bei den derzeit für zukünftige Abkommen im Vordergrund stehenden Dossiers (zum Beispiel Elektrizität oder Chemikalienrecht) ist zu erwarten, dass ein solcher Ansatz verfolgt wird. Dieser entspricht nicht nur dem erklärten Willen der EU, sondern liegt in vielen Fällen auch im Interesse der Schweiz, kann doch auf diese Weise eine «(Teil-) Integration» der Schweiz in den EU-Binnenmarkt erreicht werden.

Andererseits aber sind die Abkommen als «klassische» völkerrechtliche Abkommen ausgestaltet, deren Anwendung und Kontrolle demnach gerade nicht den in der EU und für die EU-Mitgliedsstaaten zur Anwendung kommenden Mechanismen gehorcht, sondern grundsätzlich wie bei allen anderen völkerrechtlichen Verträgen erfolgt, wenn auch hier in manchen Abkommen gewisse Relativierungen zu verzeichnen sind.

Diese Konstruktion weist aus EU-Sicht – wie bereits verschiedentlich von EU-Vertretern und auch von Rat und Parlament vermerkt wurde – den Nachteil auf, dass die Schweiz in den von den Abkommen erfassten Bereichen an den «Vorteilen des EU-Rechts» teilhat (was insbesondere für die binnenmarktbezogenen Abkommen von Bedeutung ist), ohne jedoch den insgesamt eher strengen Mechanismen in Bezug auf die Rechtsanwendung und ihre Kontrolle (insbesondere durch die Kommission und den Gerichtshof) unterworfen zu sein. Manche Eine zweite Chance für den EWR? 139

Astrid Epiney

– vor allem manche Mitgliedsstaaten – sehen hier eine Ungleichbehandlung zugunsten der Schweiz. Aus hiesiger Sicht ist die Situation insofern anders gelagert, als die bilateralen Abkommen als «normale» völkerrechtliche Verträge angesehen werden, die von (formell) gleichberechtigten Partnern abgeschlossen werden mit der Folge, dass für ihre Anwendung die Vertragsparteien und deren Organe (Behörden und Gerichte) zuständig sind. Jedenfalls implizieren diese völkerrechtlichen Mechanismen, dass in den Vertragsparteien eine unterschiedliche Anwendung und Auslegung der Abkommen beziehungsweise gewisser ihrer Bestimmungen erfolgen kann.

Vor diesem Hintergrund sind die sogenannten institutionellen Probleme der bilateralen Abkommen, über die derzeit zwischen der Schweiz und der EU diskutiert wird, zu sehen. Für die EU stehen hier vier grosse Themenbereiche im Vordergrund: – eine effektive, möglichst «automatische» Übernahme des weiterentwickelten EU-Rechts; – die Einrichtung einer unabhängigen (möglichst «supranationalen») Behörde, welche die Anwendung der Abkommen in der und durch die Schweiz überwacht; – die Gewährleistung einer einheitlichen Auslegung des dem EURecht «nachgebildeten» Rechts der bilateralen Abkommen (möglichst durch eine geeignete, möglicherweise supranationale Instanz); – ein Streitbeilegungsmechanismus.

Im Zusammenhang mit diesen Anliegen der Union wird immer wieder die Frage gestellt, ob ein «Andocken» der Schweiz an die EWRInstitutionen beziehungsweise an die im Zusammenhang mit dem EWR geschaffenen gemeinsamen Institutionen der EFTA-Staaten eine Lösung für die erwähnten institutionellen Fragen darstellen könnte.

Im Folgenden soll diese Frage – nach einer Skizzierung der institutionellen Mechanismen des EWR – erläutert werden, um in der Schlussfolgerung mögliche Alternativen zu skizzieren.

Eine zweite Chance für den EWR? 140

Chronologie 9. April 1984 1. EG-EFTA-Ministerkonferenz (in Luxemburg)

18. Juni 1990 Verabschiedung des Verhandlungsmandats durch den Bundesrat

14. Juni 1985 Veröffentlichung des Weissbuchs zum EG-Binnenmarkt

3. Oktober 1990 Deutsche Wiedervereinigung

16. März 1986 Volks- und Ständemehr gegen den UNO-Beitritt 1. Juli 1987 Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte 2. Februar 1988 2. EG-EFTA-Ministerkonferenz (in Brüssel) 13. September 1988 Veröffentlichung des 1. Integrationsberichts vom 24. Aug. 1988 17. Januar 1989 1. EWR-Rede des Kommissionspräsidenten Jacques Delors 28. April 1989 Erste informelle Verhandlungen mit Brüssel

26. November 1990 2. Integrationsbericht des Bundesrats 1. Juli 1991 EG-Beitrittsgesuch Schwedens 7. September 1991 Cotti-Delamuraz-Kontroverse von Sils 14. Dezember 1991 EuGH: Rechtsprimat der EG 26. Dezember 1991 Auflösung der Sowjetunion 7. Februar 1992 Unterzeichnung des EU-Vertrags in Maastricht 10. März 1992 Ständerat für «unverzügliche» Beitrittsverhandlungen 18. März 1992 EG-Beitrittsgesuch Finnlands

17. Juli 1989 EG-Beitrittsgesuch Österreichs

11. April 1992 EuGH bekräftigt Rechtsprimat der EG

9. November 1989 Fall der Mauer in Berlin

2. Mai 1992 Unterzeichnung des EWR-Vertrags in Porto

17. Januar 1990 2. EWR-Rede des Kommissionspräsidenten Jacques Delors

17. Mai 1992 Volksmehr für Bretton-Woods-Beitritt

Chronologie, Abkürzungsverzeichnis, Herausgeber und Autoren 171

Chronologie 18. Mai 1992 Botschaft zum EWR-Abkommen, 3. Integrationsbericht, Bundesratsmehrheit (4:3) für EG-Beitritt (umgesetzt am 26. Mai 1992) 20. Mai 1992 EWR-Abstimmung auf den 6. Dez. 1992 terminiert 9. Oktober 1992 Schlussabstimmung in den eidgenössischen Räten 28. Oktober 1992 Bundesrat Ogi: EWR als «Trainingslager» 20. November 1992 Fernsehdebatte im Bundesbriefarchiv 24. November 1992 EG-Beitrittsgesuch Norwegens 6. Dezember 1992 Volks- und Ständemehr gegen EWR-Abkommen

5. Februar 1993 Bundesrat beantragt Verhandlungen zu 15 Dossiers in Brüssel 1. Januar 1994 Inkrafttreten des EWR ohne die Schweiz (mit einem Jahr Verspätung) 28. November 1994 Volksabstimmung in Norwegen lehnt mit 52,2 % den EU-Beitritt ab 12. Dezember. 1994 Beginn der Verhandlungen zu den Bilateralen I 1. Januar 1995 Inkrafttreten der EU-Mitgliedschaften von Finnland, Österreich und Schweden Ausführlichere Chronologien in den Werken von Langejürgen, 1993, und Nell, 2012 (vgl. Bibliografie zu Beitrag Kreis).

13. Dezember 1992 Liechtensteinisches Volksmehr für EWR-Abkommen

Chronologie, Abkürzungsverzeichnis, Herausgeber und Autoren 172

Abkürzungsverzeichnis AELE AHV AUNS CVP DRS EDA EEA EFTA EG ETH EU EuGH EWR EWRA FATF FDP FR GATT GE IWF JU LdU NE NEAT NEBS NZZ OECD SECO SGA SP SVP UNO VD VS WTO

Association européenne de libre-échange Alters- und Hinterlassenenversicherung Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz Christliche Volkspartei Deutsche und rätoromanische Schweiz Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten European Economic Area (EWR) European Free Trade Association / Europ. Freihandelszone Europäische Gemeinschaft Eidgenössische Technische Hochschule Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäischer Wirtschaftsraum Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum Financial Action Task Force on Money Laundering Freisinnige-demokratische Partei Fribourg / Freiburg General Agreement on Tarifs and Trade/ Allgemeines Zollund Handelsabkommen Genève/Genf Internationaler Währungsfonds Jura Landesring der Unabhängigen Neuchâtel/Neuenburg Neue Eisenbahn-Alpentransversale Neue Europäische Bewegung der Schweiz Neue Zürcher Zeitung Organisation for Economic Cooperation and Development Staatssekretariat für Wirtschaft Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik Sozialdemokratische Partei Schweizerische Volkspartei United Nations Organization Vaud/Waadt Valais/Wallis World Trade Organization / Welthandelsorganisation Chronologie, Abkürzungsverzeichnis, Herausgeber und Autoren 173

Herausgeber und Autoren Jan Atteslander

Dr., Leiter Aussenwirtschaft und Mitglied der Geschäftsleitung von Economiesuisse.

Carl Baudenbacher

Prof. Dr. iur. Dr. rer. pol. h.c., Präsident des EFTA-Gerichtshofs; Ordinarius an der Universität St. Gallen HSG.

Georges Baur

Dr. iur., Minister, langjähriger Stellvertreter des Botschafters bei der Liechtensteinischen Botschaft und Mission bei der EU in Brüssel; Assistant Secretary General beim EFTA-Sekretariat in Brüssel.

Henrik Bull

Dr. iur., Supreme Court of Norway; 2006–2011, judge at the EFTA Court; 2002–2005 Director, Centre for European Law, University of Oslo; 1989–1996 participation in the EEA negotiations and other negotiations between Norway and the EU as a legal adviser in the Norwegian Ministry of Justice.

Irina Domurath

Cand. Ph. D., Co-Autorin des Beitrags von Maria Elvira Méndez-Pinedo und Übersetzerin.

Astrid Epiney

Prof. Dr., Geschäftsführende Direktorin des Instituts für Europarecht der Universität Freiburg i. Ue.

Dieter Freiburghaus

Prof. em., Professor am Institut de hautes études en administration publique (Idheap), verantwortlich für die Europastudien und die «Europaseminare Solothurn».

Heinz Hauser

Prof. Dr., Swiss Institute for International Economics and Applied Economic Research (SIAW-HSG), University of St. Gallen.

Georg Kreis

Prof. em., Professor für Geschichte und ehem. Leiter des Europainstituts der Universität Basel.

Maria Elvira Méndez-Pinedo

Professorin für EU- und EWR-Recht an der Universität Islands; Vorsitzende des Rechtsinstituts der Juristischen Fakultät für die Förderung von Forschung; Forscherin und Beamtin im Bereich des EU-Rechts in Spanien, Luxemburg, den USA und Island.

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Herausgeber und Autoren

Philippe G. Nell

Dr. phil. in Internationalen Studien, Minister, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Ressortleiter Amerika; Sekretär der Direktionsgruppe der EWR-Verhandlungen für die Schweiz (1989–1992).

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