Ritz, Haldemann, Sager (Hrsg.): Blackbox Exekutive. Regierungslehre in der Schweiz

Die Herausgeber

Exekutive und Staatsführung in der Schweiz

Adrian Ritz ( * 1970 ) Prof. Dr., lehrt Public Mana-

Regierungen sind in aller Munde, global und national. Doch

gement an der Wirtschafts- und Sozialwissen­

wie funktioniert eine Regierung überhaupt ? Von aussen

schaftlichen Fakultät der Univer­sität Bern.

­betrachtet: als Blackbox. Der genauere Blickwinkel dieses

Theo Haldemann ( * 1958 ), Dr. oec. publ., ist Leiter

Buchs aber offenbart eine Innensicht aus historischer,

der Fachstelle Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung der Eidg. Finanzverwaltung.

Fritz Sager ( * 1970 ), Prof. Dr., lehrt Politikwissen­- schaft am Kompetenzzentrum für Public Manage- ment der Universität Bern.

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Blackbox Exekutive

­internationaler, politik-, rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive. 24 Beiträge zeigen auf, wie sich die Regierungstätigkeit in der Schweiz gewandelt hat.

Sie positionieren das schweizerische Regierungssystem

Adrian Ritz Theo Haldemann Fritz Sager ( Herausgeber )

­zudem im internationalen Vergleich. Die Autorinnen und ­Autoren thematisieren die Rollenteilung zwischen ­Regierung und Verwaltung, aber auch innerhalb eines ­Regierungsgremiums. Dabei wird aufgezeigt, wie Regie­

Kathrin Ackermann, Regine Aeppli Wartmann,

rungen strategisch, finanziell und personell führen.

Hierfür werden auch die Rolle der Regierungskommuni­

Kathrin Beeler, Peter Bieri, Thomas Brändle,

kation und das Verhältnis zwischen Regierung und Medien

­Denise Brühl-Moser, Carlo Conti,

beleuchtet. Schliesslich widmet sich das Buch dem

Reto Dubach, Jacqueline Fehr, Manuel Fischer,

einzelnen Regierungsmitglied und stellt die Anforderun-

Markus Freitag, Esther Gassler-Leuenberger,

gen an das Regierungsamt dar.

Theo Haldemann, Markus Hinterleitner, Julien Jaquet, Jan Niklas Kocks, Andreas Ladner,

Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager ( Hrsg.)

Urs Altermatt, Tobias Bach, Martin Baur,

Mit einem Vorwort von Bundespräsident Ueli Maurer.

Andreas Lienhard, Gabrielle Merz Turkmani, Thomas Milic, Kurt Nuspliger, Mariia Plitusiak, Bernhard Pulver, Juliana Raupp, Sereina Richner, Adrian Ritz, Fritz Sager, Barbara Schaerer, Kuno Schedler, Thomas Schmutz, Pascal Sciarini, Frédéric Varone, Adrian Vatter, Kai Wegrich

In der Reihe « Politik und Gesellschaft in der Schweiz »,

Blackbox Exekutive

Die Autorinnen und Autoren

herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftler- innen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. ­Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungs­ prozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

ISBN 978-3-03810-401-8

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro

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Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.) Politik und Gesellschaft in der Schweiz Band 1:

Band 5:

Markus Freitag (Hg.)

Fritz Sager, Thomas Widmer,

Das soziale Kapital der Schweiz

Andreas Balthasar (Hg.) Evaluation im politischen System

Band 2:

der Schweiz

Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter

Band 6:

Handbuch der Abstimmungsforschung

Markus Freitag Die Psyche des Politischen

Band 3: Markus Freitag und

Band 7:

Adrian Vatter (Hg.)

Adrian Vatter (Hg.)

Wahlen und Wählerschaft in der

Das Parlament in der Schweiz

Schweiz Band 8: Band 4:

Markus Freitag, Pirmin Bundi,

Fritz Sager, Karin Ingold,

Martina Flick Witzig

Andreas Balthasar

Milizarbeit in der Schweiz

Policy-Analyse in der Schweiz Band 9: Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.) Blackbox Exekutive

Weitere Bände in Vorbereitung NZZ Libro

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Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)

Blackbox Exekutive Regierungslehre in der Schweiz

NZZ Libro

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2019 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG Lektorat: Jens Stahlkopf, Berlin Umschlag: icona basel, Basel Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz Druck, Einband: CPI books GmbH, Leck Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werks oder von Teilen dieses Werks ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechts.

ISBN 978-3-03810-401-8 ISBN E-Book 978-3-03810-432-2 www.nzz-libro.ch NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG. ®

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5

Inhalt Vorwort des Bundespräsidenten Ueli Maurer

17

Einleitung Theo Haldemann, Adrian Ritz und Fritz Sager Anlass des Buches Grundkonzeption des Buches Dank

19

Teil I: Die historische und vergleichende Dimension der Regierungslehre 1. Von der Koalitionsregierung von 1848 zur Konkordanz­ regierung von 1959 Urs Altermatt 1.1 Zunehmende Präponderanz des Departementalsystems 1.2 Das alljährlich wechselnde Bundespräsidium 1.3 Langjährige Tätigkeit der Regierungsmitglieder 1.4 Ungeschriebene Spielregeln bei den Bundesratswahlen 1.5 Vertretung der Sprachen, Konfessionen und Geschlechter 1.6 Wie weit reicht die Konkordanz zurück?

1.7 Konsensdemokratie im internationalen Vergleich

19 20 25

27

29

30 31 32 34 35 36 40

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6 Inhalt 2. Die Position der Regierung in Entscheidungsstrukturen Manuel Fischer und Pascal Sciarini 2.1 Einführung

2.2 Veränderung der Entscheidungsstrukturen über die Zeit: Die Macht der Akteure 2.3 Veränderung der Entscheidungsstrukturen über die Zeit: Positionen in Zusammenarbeitsund Konfliktstrukturen 2.4 Vergleich zwischen verschiedenen Arten von Entscheidungsprozessen 2.5 Schlussfolgerungen

3. Das Verhältnis von Regierung und Verwaltung aus internationaler Perspektive Tobias Bach und Kai Wegrich 3.1 Einleitung

3.2 Politische Steuerung und bürokratische Autonomie im internationalen Vergleich 3.3 Politik und Verwaltung in internationalen Indikatoren und Rankings 3.4 Stressfaktoren und Veränderungsdynamiken im Verhältnis von Politik und Verwaltung 3.5 Schlussfolgerungen

4. Herausforderungen und Lösungsansätze: Eine Reflexion von Alt-Regierungsrat Reto Dubach 4.1 Rolle und Einfluss der Regierungen 4.2 Verhältnis zwischen Regierung und Parlament 4.3 Verhältnis zwischen Regierung und Verwaltung 4.4 Verhältnis zwischen Regierungen und Bevölkerung

49 49 51

55 56 60

65 65 68 72 78 83

89 89 90 91 93

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Inhalt

Teil II: Die staats- und verwaltungsrechtliche Dimension der Regierungs­­lehre 5. Staatsleitungen im internationalen Vergleich Denise Brühl-Moser 5.1 Einleitung

5.2 Staatsleitung im parlamentarischen Regierungssystem am Beispiel Deutschlands, Österreichs und des Vereinigten Königreichs 5.2.1 Theoretische Reinform 5.2.2 Staatsoberhäupter

5.2.3 Regierungschefs

5.2.4 Regierung, Kabinett und Minister 5.2.5 Legislative Regierungskontrolle 5.2.6 Europäisierung der Exekutivstrukturen 5.3 Staatsleitung im präsidentiellen Regierungssystem am Beispiel der USA 5.3.1 Das präsidentielle Regierungssystem in der theoretischen Reinform 5.3.2 Der Präsident der USA 5.3.4 Kabinett und Minister 5.4 Staatsleitung im semipräsidentiellen Regierungssystem am Beispiel Frankreichs 5.4.1 Das semipräsidentielle Regierungssystem in seiner theoretischen Reinform 5.4.2 Der französische Staatspräsident 5.4.3 Premier, Regierung und legislative Regierungskontrolle 5.5 Die schweizerische Staatsleitung 5.5.1 Typologische Einordnung 5.5.2 Rotierendes Bundespräsidium 5.5.3 Selbsttätiges Regierungskollegium 5.5.4 Kompetenzen des Bundesrats und legislative Regierungskontrolle 5.5.5 Reformbedarf des Kollegialsystems 5.6 Fazit

95

97 97

97 97 98 101 105 107 108 109 109 109 114 114 114 115 117 119 119 120 121 124 126 129

7

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8 Inhalt 6. Regieren im föderalistischen Staat Kurt Nuspliger 6.1 Einleitende Bemerkungen 6.2 Grundlagen

6.2.1 Regieren

6.2.2 Föderalismus

6.2.3 Kooperativer Föderalismus 6.2.4 Föderalismusreform

6.3 Komplexes Mitwirkungsdispositiv 6.3.1 Direktorenkonferenzen

6.3.2 Konferenz der Kantonsregierungen 6.3.3 Einbezug der Kantonsparlamente 6.3.4 Föderalismusmonitoring

6.4 Fazit

141 141 142 142 144 146 147 149 149 150 152 152 153

7. Die Rolle der Regierung aus staats- und verwaltungs­ rechtlicher Sicht Andreas Lienhard und Peter Bieri 7.1 Einleitung

7.2 Begriff und Funktionen der Regierung 7.3 Aufgaben und Instrumente der Regierung 7.3.1 Übersicht

7.3.2 Planung

7.3.3 Verwaltungsführung

7.3.4 Rechtsetzung

7.3.5 Informationstätigkeit

7.3.6 Weitere Aufgaben 7.4 Organisation und Arbeitsweise der Regierung 7.5 Schnittstellen zum Parlament 7.6 Bedeutende Herausforderungen

157 157 160 160 160 161 163 164 165 166 169 172

8. Herausforderungen und Lösungsansätze: Eine Reflexion von Alt-Regierungsrätin Regine Aeppli Wartmann 8.1 Mobilität und Immobilität im Staatsgefüge 8.1.1 Bewegung im Gemeindebestand 8.1.2 Standhaftigkeit der Gliedstaaten 8.2 Neuerungen im Schweizer Föderalismus

179 180 180 181 182

157

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Inhalt

8.3 Grenzen des Föderalismus 8.4 Schlussbemerkung

Teil III: Die politik­wissen­schaftliche Dimension der Regierungslehre

187 189

193

9. Regierungshandeln im Spannungsfeld von Partei- und Exekutivpolitik am Beispiel des Bundesrats 195 Fritz Sager und Adrian Vatter 9.1 Konkordanz

196 9.2 Die Bedeutung des Bundesrats im politischen Prozess 198 9.2.1 Eingeschränkte Stellung im politischen System 199 9.2.2 Wahlverfahren

201 9.3 Binnenorganisation

202 9.3.1 Kollegialprinzip

202 9.3.2 Departementalprinzip

204 9.3.3 Prozessorganisation

205 9.4 Fazit: Regieren zwischen Exekutiv- und Parteipolitik 207 10. Policy-Agenda-Setting: Regierung als Hauptinitiator von Entscheidungsprozessen?

Julien M. Jaquet, Pascal Sciarini und Frédéric Varone 10.1 Einführung

10.2 Idealtypische Modelle des Agenda-Setting-Prozesses 10.3 Initiatoren des Entscheidungsprozesses in der Schweiz 10.3.1 Regierung als Initiator 10.3.2 Parlament als Initiator 10.3.3. Internationale Akteure als Initiatoren 10.3.4 Volk als Initiator 10.3.5 Kantone als Initiatoren 10.4 Daten und Kodierung 10.5 Empirische Ergebnisse 10.5.1 Zeitliche Entwicklung 10.5.2 Marginaler versus grosser politischer Wandel 10.5.3 Unterschiede zwischen Politikbereichen 10.6 Ausblick

213 213 215 218 218 219 220 221 222 223 223 224 227 229 230

9

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10 Inhalt 11. Regierungskoalitionen in der Schweiz 235 Adrian Vatter und Thomas Milic 11.1 Einleitung

235 11.2 Koalitionstheorien als Ausgangspunkt 236 11.3 Die historische Entwicklung der Regierungszusammensetzung in der Schweiz 239 11.4 Regierungskoalition und Parlamentsmehrheiten 243 11.5 Die Koalitionstypen in den Kantonen 246 11.6 Schlussbetrachtungen

250 12. Regieren auf Gemeindeebene Andreas Ladner 12.1 Einleitende Bemerkungen 12.2 Zur Organisation und Ausgestaltung der Gemeinde­ exekutiven 12.2.1 Grösse der Exekutiven 12.2.2 Amtsverhältnis und Professionalisierung 12.2.3 Kosten und Entschädigung 12.2.4 Arbeitsbelastung 12.3 Bestellung und Zusammensetzung der Exekutiven 12.3.1 Wahlort und Wahlverfahren 12.3.2 Vertretung der Parteien 12.3.3 Vertretung der Frauen 12.4 Die Exekutivmitglieder 12.4.1 Rekrutierungsschwierigkeiten 12.4.2 Wer übernimmt ein Exekutivamt?

12.4.3 Rekrutierung und Motive 12.5 Herausforderungen und Reformen 13. Herausforderungen und Lösungsansätze: Eine Reflexion von Alt-Regierungsrat Bernhard Pulver 13.1 Was will Regierungshandeln?

13.1.1 Politik als Suche nach der besten Lösung 13.1.2 Politik als Ort der Diskussion von Zukunfts­ strategien 13.2 Wie kann Regierungshandeln erfolgreich sein?

13.2.1 Die Konkordanz ist ein Erfolgsmodell

255 255 256 258 260 260 261 262 262 264 266 267 267 267 269 270

275 275 275 276 277 277

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Inhalt

13.2.2 Das Suchen der besten Lösung erfordert den Einbezug anderer Meinungen 13.2.3 Die anderen sind Partner in der Lösungssuche 13.3 Wer hat den Lead im Prozess?

13.3.1 Beschränkte Macht der Regierung erfordert Aushandlung 13.3.2 Insgesamt grosser Einfluss der Regierung im Agenda-Setting

Teil IV: Die Management­dimension der Regierungs­lehre 14. Strategische Staatsführung und Steuerungsinstrumente – wie können Regierung und Exekutive strategisch führen?

Kuno Schedler 14.1 «Strategie» im öffentlichen Sektor?

14.2 Rollenverständnis der Exekutive 14.2.1 Regierung 14.2.2 Departementsleitung 14.3 Möglichkeiten der Strategieentwicklung in Exekutiven 14.3.1 Strategieverständnis 14.3.2 Strategische Führung 14.3.3 Strategische Planung 14.3.4 Systemische Betrachtung 14.4 Instrumente der strategischen Führung 14.4.1 Vision, Mission und Leitbild 14.4.2 Portfolio-Techniken 14.4.3 SWOT-Ansätze 14.4.4 Balanced Scorecard 14.4.5 Budget und Stellenplan 14.4.6 Aufgaben- und Finanzplanung 14.5 Strategische Herausforderungen

278 279 279 280 280

283

285 285 289 290 290 291 291 292 293 295 296 297 297 298 299 299 300 301

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12 Inhalt 15. Ökonomische Einsichten und Empfehlungen für eine gute Finanzpolitik der Regierung 307 Theo Haldemann, Thomas Brändle und Martin Baur 15.1 Finanzielle Führungsaufgabe der Regierung 307 15.2 Einsichten und Empfehlungen der Finanzwissenschaft 309 15.2.1 Einsichten der traditionellen Finanz­wissenschaft 309 15.2.2 Einsichten der Behavioural Public Finance 312 15.2.3 Empfehlungen der Finanzwissenschaft 314 15.3 Einsichten und Empfehlungen der ökonomischen Theorie der Politik 316 15.3.1 Einsichten der ökonomischen Theorie der Politik 317 15.3.2 Empfehlungen der ökonomischen Theorie der Politik 320 15.4 Einsichten und Empfehlungen des Public ­Managements 322 15.4.1 Einsichten der wirkungsorientierten ­Verwaltungsführung 324 15.4.2 Einsichten des strategischen Public ­Managements 326 15.4.3 Einsichten der Public Corporate Governance 328 15.4.4 Empfehlungen des Public Managements 330 15.5 Fazit

332 16. Der Bundesrat und die Personalpolitik des Bundes Barbara Schaerer, Gabrielle Merz und Thomas Schmutz 16.1 Einleitende Bemerkungen 16.2 Zuständigkeiten in der Bundespersonalpolitik 16.3 Personalstrategie der Bundesverwaltung 16.4 Gesetzgebung

16.5 Lohnsystem

16.6 Ressourcensteuerung

16.7 Personalentwicklung, Aus- und Weiterbildung 16.8 Diversity und Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben 16.9 Personalentscheide des Bundesrats 16.10 Digitalisierung 16.11 Abschliessende Überlegungen

341 341 342 345 346 347 350 352 353 355 355 356

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Inhalt

17. Herausforderungen und Lösungsansätze: Eine Reflexion von Alt-Regierungsrätin Esther Gassler 17.1 Vom staatlichen Handeln …

17.2 … und seinen Grenzen 17.3 Ein pragmatisches Rollenverständnis 17.4 Stolpersteine frühzeitig aus dem Weg räumen 17.5 Kantonsrankings: Wirklich der Weisheit letzter Schluss?

17.6 Wenn die Rechnung aufgeht

Teil V: Die Führungs- und Kommunikationsdimension der Regierungslehre 18. Regierungskommunikation Juliana Raupp und Jan Niklas Kocks 18.1 Regierungskommunikation im Kontext politischer Rahmenbedingungen 18.1.1 Funktionen und Strukturen der Regierungs­ kommunikation 18.1.2 Rechtliche und normative Grundsätze der Regierungskommunikation 18.1.3 Die Information über politische Rechte 18.2 Mediale Bedingungen der Regierungskommunikation 18.2.1 Das Verhältnis zwischen Regierung und Medien 18.2.2 Medialisierung der Regierungskommunikation 18.2.3 Digitalisierung der Regierungskommunikation 18.3 Diskussion und Ausblick 19. Krisenkommunikation auf Regierungsebene Jacqueline Fehr, Adrian Ritz und Mariia Plitusiak 19.1 Einleitung und Übersicht 19.2 Krisenkommunikation – mehr als Kommunikation in der Krise 19.2.1 Politik im Schaufenster der Öffentlichkeit 19.2.2 Krise: Chance oder Ende?

363 364 365 366 368 369 370

371

373

375 375 377 378 379 379 380 381 382 389 389 390 390 392

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14 Inhalt 19.2.3 Krisenkommunikation als Schlüssel zur Reputationswahrung 19.3 Erkenntnisse zur Krisenkommunikation aus zwei Praxisfällen 19.3.1 Regierungsrücktritt aufgrund unerlaubter Zusatzeinkünfte 19.3.2 Mehrstufiger Reputationsschaden durch menschliches Versagen 19.4 Fazit

20. Krisenmanagement und Risikovermeidung Markus Hinterleitner und Fritz Sager 20.1 Einleitung

20.2 Komplexität, Anspruchsinflation, und Transparenz – Exekutiven unter Druck 20.3 Wie schwimmen im Haifischbecken? Das Konzept der «blame avoidance» 20.3.1 Wissenschaftliche Erklärung des Phänomens «blame avoidance» 20.3.2 Literaturüberblick 20.3.3 Zwei Formen von «blame avoidance»: Antizipierendes und reagierendes Verhalten 20.3.4 Herausforderungen zukünftiger Forschung 20.4 Auswirkungen von «blame avoidance» 21. Regierungsaufgaben und Anforderungen an Regierungs­ mitglieder Kathrin Beeler, Sereina Richner und Adrian Ritz 21.1 Einleitung

21.2 Politische Führung 21.3 Kontextabhängigkeit politischer Führung in der Schweiz 21.4 Empirische Studie 21.4.1 Herleitung der Regierungsaufgaben und ­Anforderungen 21.4.2 Bewertung der Regierungsaufgaben und ­Anforderungen 21.5 Schlussfolgerungen und Ausblick

396 400 401 402 405 409 409 410 412 412 414 416 418 420

429 429 430 432 434 434 438 445

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Inhalt

22. Die Psychologie des Regierens. Persönlichkeits­ psychologische Perspektiven auf das Verhalten politischer Eliten Kathrin Ackermann und Markus Freitag 22.1 Einleitung

22.2 Persönlichkeitspsychologische Ansätze in der Politikwissenschaft 22.2.1 Psychoanalytische Ansätze 22.2.2 Eigenschaftstheorien 22.2.3 Kognitionstheorien 22.2.4 Motivationstheorien 22.3 Aktuelle Entwicklungen in der Analyse der Persön­ lichkeit von Entscheidungsträgern 22.4 Fazit

451 451 452 454 456 458 459 460 462

23. Herausforderungen und Lösungsansätze: Eine Reflexion von Alt-Regierungsrat Carlo Conti 23.1 Personifizierung

23.2 Technokratisierung

23.3 Transparenz

23.4 Persönlichkeit der Regierungsräte

467 467 469 470 471

Teil VI: Fazit

24. Regieren in der Schweiz – Grundelemente, Heraus­ forderungen und Denkanstösse Adrian Ritz, Theo Haldemann und Fritz Sager 24.1 Übersicht

24.2 Zum Begriff des Regierens 24.3 Grundelemente des schweizerischen Regierungs­ systems 24.3.1 Konkordanzprinzip 24.3.2 Kollegialitätsprinzip 24.3.3 Departementalprinzip 24.3.4 Unabhängigkeit der Regierung vom Parlament 24.3.5 Föderalismus 24.3.6 Begrenzte Dominanz der Führungsrolle

473

475 475 475 477 477 477 478 479 479 480

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16 Inhalt 24.3.7 Effektivität und Effizienz des Verwaltungs­ apparates 481 24.4 Herausforderungen und Denkanstösse 482 24.4.1 Wachsende Medialisierung versus professionelle Sachlichkeit 483 24.4.2 Zunehmende Polarisierung versus notwendige Koalitionsbildung 484 24.4.3 Schwächere Regierung im Innern versus Handlungsfähigkeit nach aussen 485 24.4.4 Politisierung versus Loyalität der Verwaltung 487 24.4.5 Wachsende Geschäftslast versus sinkende Wertschätzung 488 24.5 Fazit

490 Autorinnen und Autoren

495

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17

Vorwort des Bundespräsidenten : Die Schweiz mit Verantwortung und Leidenschaft voranbringen Regieren in einer Zeit des rasanten gesellschaftlichen und technologischen Wandels ist eine komplexe Herausforderung. Solche Veränderungen als Chance zu sehen, fällt manchen nicht immer leicht. Denn es sind Zeiten, die Unbehagen und Ängste auslösen. Es gehört zu den zentralen Aufgaben des Bundesrats, solche Verunsicherungen ernst zu nehmen und den Menschen zuzuhören. Denn Lösungen zu finden, mögen die Meinungen noch so weit auseinanderliegen, kann nur im Austausch gelingen. In der Schweiz haben wir das Glück, dass unser politisches System diesen Dialog verlangt. Die grossen Schweizer Errungenschaften wie die direkte Demokratie oder der Föderalismus bringen die Regierung mit den unterschiedlichsten Teilen der Bevölkerung ins Gespräch und ermöglichen innovative und kreative Lösungen. Der so erarbeitete Konsens ist eine unserer Stärken und verhindert eine Entfremdung zwischen der politischen Elite und der Bevölkerung. Ein Blick über unsere Grenzen hinaus reicht, um zu sehen, dass solche Tendenzen in anderen Ländern schon fast zum Alltag gehören. Und es wird offensichtlich, dass das Vertrauen in die Regierung keine Selbstverständlichkeit ist, sondern mit Werten wie Beständigkeit und Verlässlichkeit verdient werden muss.

Die Regierung übernimmt aber nicht nur gegen innen politische Verantwortung, sondern auch gegen aussen. Die Schweiz muss als Kleinstaat in einer globalisierten Welt auf viele Entwicklungen reagieren, die sie nur zum Teil mitgestalten kann. Die Interessen der Schweiz dennoch mit Nachdruck im Ausland zu vertreten und Kompromisse herbeizuführen, auch das ist die Aufgabe des Bundesrats. Eine weitere Herausforderung der Exekutive ist es, bei der Umsetzung des Volkswillens bestehendes Recht und gefestigte Zuständigkeiten zu achten, die manchmal etwas weniger beweglich sind, als wir es angesichts dynamischer politischer und wirtschaftlicher Prozesse gerne hätten. Weiter steht die Regierung auch in einer betriebswirtschaftlichen Verantwortung, ihre Aufgaben mit

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18 Vorwort des Bundespräsidenten Blick auf die Staatsfinanzen sparsam und zielführend zu erledigen. Regieren ist also politisch, rechtlich und betriebswirtschaftlich verantwortungsvolles Handeln, das nur im Einklang mit unseren Werten und Traditionen gelingen kann.

Die Landesregierung steht heute und wird auch in Zukunft vor grossen Herausforderungen stehen, denen sie sich stellen muss. Aber wenn sie mit Leidenschaft und Freude voranschreitet und die weiteren politischen Akteure mit ihrer Motivation anzustecken vermag, können diese gemeistert und als Chance gesehen werden. Die Schweiz hat mit all ihren Werten, Traditionen und Institutionen eine so gute Ausgangsposition – pflegen wir sie und der «Sonderfall» bleibt weiterhin ein Glücksfall.

Umso erfreulicher ist es, dass nun ein Werk vorliegt, das sich mit dieser Verantwortung, diesen Aufgaben und unseren Werten aus Sicht von Wissenschaft und Praxis auseinandersetzt. Es sind wichtige Fragen, und ich wünsche dem Buch und den darin versammelten Beiträgen eine grosse und aufmerksame Leserschaft.

Ueli Maurer Bundespräsident 2019 Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD)

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Einleitung Theo Haldemann, Adrian Ritz und Fritz Sager

Anlass des Buches Zu ihrem 175-Jahre-Jubiläum zählte die Zeitschrift The Economist aus, über welche Personen von 1843 bis 2018 sie wie oft und wie ausführlich berichtete. Die Redaktion stellt dazu lapidar fest: «We are not only more wordly; we are also more people-y» (The Economist 2018:72). So verzeichneten bereits Margret Thatcher und Tony Blair deutlich mehr Erwähnungen und ausführlichere Berichterstattungen als frühere englische Premierminister. Nach 1980 erfuhren Michail Gorbatschow, Bill Clinton und Barack Obama erste mediale Begeisterungsstürme. Und mit dem aktuellen US-Präsidenten ist der personifizierte Medienhype zum Standard in der politischen Berichterstattung geworden.

In der Wissenschaft stellen wir eine gegenläufige Entwicklung fest: Je nach Disziplin erhalten die Institutionen, das heisst die Strukturen der politischen Problemlösung, ein so starkes Gewicht, dass die darin stattfindenden Prozesse mit ihren handelnden Akteuren aus dem Blickfeld verschwinden. Anstelle eines ganzheitlichen Bildes des Regierens wird aufgrund dieser theoretischen Verkürzung bloss eine strukturelle Sicht der Regierung aufgezeigt. «Dadurch wird ein blinder Fleck des politischen Systems erzeugt, welcher die Nachfrage nach einer Theorie des Regierens, welche die Black Box ausleuchtet und den Prozess der Produktion von Politiken mit Leben füllt, erst gar nicht aufkommen lässt» (Kleger 2018: 52).

Diesen blinden Fleck der Wissenschaft leuchten wir im Sammelband Blackbox Exekutive mithilfe von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern der Disziplinen Politikwissenschaft, Staats- und Verwaltungsrecht,

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20 Einleitung Geschichte, Ökonomie und Betriebswirtschaftslehre, Kommunikationswissenschaft und Psychologie aus. Dabei hoffen wir, nicht der Versuchung einer übersteigerten Personifizierung des Regierungshandelns zu erliegen. Gutes Regieren in einer Demokratie bedarf nachhaltiger Strukturen sowie durchsetzungsstarker und verantwortungsbewusster Persönlichkeiten, die von wirkungsvollen Kommunikationsprozessen und Management­ instrumenten unterstützt werden. Dies wollen wir in unserem Buch zur Regierungslehre aktuell und umfassend aufzeigen sowie aus theoretischer wie praktischer Sicht reflektieren. Wir bezeichnen dabei das Organ «Regierung» bewusst als Blackbox, weil sein inneres Funktionieren für Aussenstehende grossmehrheitlich verborgen bleibt. Damit die Innensicht eines Regierungsgremiums noch besser erkennbar wird, werden die wissenschaftlichen Beiträge kapitelweise von Reflexionen fünf ehemaliger Regierungsrätinnen und Regierungsräte abgerundet.

Grundkonzeption des Buches Die wissenschaftlichen Beiträge sollen den Leserinnen und Lesern zu­­ nächst einen groben Überblick über die theoretischen Konzepte und empirischen Untersuchungen zur Regierungstätigkeit in der Schweiz ermöglichen: Bundes- und Kantonsregierungen sowie (vollamtliche) städtische Exekutiven in Parlamentsgemeinden stehen hier im Vordergrund der Überlegungen; aber vieles gilt auch oder ähnlich für die Exekutiven von Gemeinden mit Gemeindeversammlungen. Die anschliessenden Reflexionen ehemaliger Regierungsrätinnen und Regierungsräte sollen den aktuellen Stand und den Stellenwert der Regierungslehre in der Schweiz anhand eigener Erfahrungen während der Amtsdauer kritisch hinterfragen: Ihre Erkenntnisse geben den Leserinnen und Lesern einige Einblicke in die vielschichtigen Herausforderungen der Regierungstätigkeit und helfen uns Herausgebern, geeignete Schlussfolgerungen zu ziehen und konkrete Empfehlungen zu formulieren.

• Teil I: Historische und vergleichende Dimension der Regierungslehre Den ersten Teil zur historischen und vergleichenden Dimension der Re­­ gierungslehre eröffnet Urs Altermatt mit seinem Beitrag zu den einzelnen Etappen des Bundesrats auf seinem langen Weg zur Konkordanz. Er stellt die aussergewöhnliche Konstruktion der Schweizer Regierung detailliert

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Einleitung

vor und zeigt den Weg vom Departementalsystem mit kollegialer Be­­ schlussfassung ab 1848 bis zum Konkordanzsystem der Zauberformel-Ära 1959–2003 auf. Weiter wagt er einen Ausblick auf die mögliche Weiterentwicklung der Institution Bundesrat bei aktuell verletztem Stabilitäts- und Konsensprinzip.

Im Beitrag von Manuel Fischer und Pascal Sciarini wird die Macht und Position der Regierung und der Verwaltung in den Entscheidungs-, Zusammenarbeits- und Konfliktstrukturen untersucht. Die Autoren vergleichen die wichtigsten Akteure in der Schweizer Politik in den Perioden 1971– 1976 und 2001–2006 anhand von Interviews. Sie stellen dabei fest, dass Bundesrat und Verwaltung aufgrund der Europäisierung der Schweizer Politik, der komplexeren Konfliktlinien und der Verwaltungsreformen in politischen Entscheidungsprozessen an Macht gewonnen haben.

Im Beitrag von Tobias Bach und Kai Wegrich wird das Spannungsverhältnis zwischen politischem Regierungshandeln und professionellem Verwaltungshandeln aus einer internationalen Perspektive thematisiert.

Der permanente Widerspruch zwischen politischer Steuerung und administrativer Autonomie wird mit konkreten Beispielen aus OECD-Ländern aufgezeigt sowie mit internationalen Indikatoren und Rankings gemessen.

Die Autoren weisen aber darauf hin, dass ähnliche politische Stressfaktoren je nach Land und politischen Rahmenbedingungen zu ganz unterschiedlichen Reaktionen und Auswirkungen in Politik und Verwaltung führen können.

Der erste Teil des Buches wird durch die Reflexion von Reto Dubach abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beurteilt die Rolle und den Einfluss der Regierungen anhand ihres Verhältnisses zum Parlament, zur Verwaltung und zur Bevölkerung. Für ihn ist die Exekutive keine Blackbox, da das Regieren zumeist in der Öffentlichkeit stattfindet.

• Teil II: Staatsrechtliche Dimension der Regierungslehre Im ersten Beitrag des zweiten Teils zur staatsrechtlichen Dimension der Regierungslehre vergleicht Denise Brühl-Moser den institutionellen Sonderfall der Schweizer Exekutive – ein reines Departemental- und Kollegialsystem ohne Regierungschef – mit den parlamentarischen Systemen in Deutschland, Österreich und Grossbritannien sowie mit den präsidentiellen Systemen in den USA und in Frankreich. Ihr Vergleich zeigt, dass deren Regierungen breiter und hierarchischer aufgestellt sind als der

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22 Einleitung Schweizer Bundesrat. Die Autorin plädiert deshalb für eine Stärkung des Bundespräsidiums und für mehr Kohärenz in der Regierungsarbeit.

In seinem Beitrag zum guten Regieren im föderalistischen Staat erläutert Kurt Nuspliger die Mitwirkung der Gliedstaaten, Städte und Gemeinden an der Willensbildung des Gesamtstaates sowie ihre Kooperation beim Vollzug. Sein Augenmerk gilt dabei den Regierungs- und Fachbereichskonferenzen sowie den interkantonalen Organisationen und Verträgen.

In ihrem Beitrag zu den Rollen der Regierung besprechen Andreas Lienhard und Peter Bieri die Aspekte Funktionen, Aufgaben, Instrumente und Organisation der Regierungstätigkeit, insbesondere das Initiieren von Gesetzgebungsprozessen sowie das Führen und Leiten der Verwaltung.

Parlament und Regierung können sich die Staatsleitungsfunktion nur dann als gleichberechtigte politische Gewalten teilen, wenn sie beide tatsächlich stark sind und auch eng miteinander zusammenarbeiten können.

Der zweite Teil des Buches wird durch die Reflexion von Regine Aeppli abgeschlossen: Die ehemalige Regierungsrätin des Kantons Zürich beurteilt Neuerungen und Blockierungen im föderalistischen Staat anhand von konkreten Beispielen und fragt sich, welche künftigen Herausforderungen den schweizerischen Pragmatismus überfordern könnten.

• Teil III: Politikwissenschaftliche Dimension der Regierungslehre Im ersten Beitrag des dritten Teils zur politikwissenschaftlichen Dimension der Regierungslehre verorten Fritz Sager und Adrian Vatter das Regierungshandeln im Spannungsfeld von Partei- und Exekutivpolitik.

Am Beispiel des Bundesrats zeigen sie, wie die parteipolitische Polarisierung im Parlament auch zu einem Auseinanderdriften der Positionen der Bundesratsmitglieder führt und damit das Departementalprinzip der Regierung auf Kosten des Kollegialprinzips verstärkt.

In ihrem Beitrag zum Policy-Agenda-Setting überprüfen Julien M. Ja­­ quet, Pascal Sciarini und Frédéric Varone, ob der Bundesrat in den verschiedenen Politikbereichen nach wie vor der Hauptinitiator von politischen Entscheidungsprozessen ist oder ob andere Akteure, wie Parlament, Volk, Kantone oder internationale Akteure, vermehrt Entscheidungen auslösen und so nicht bloss gewisse Politikanpassungen, sondern vielmehr einen tiefgreifenden Politikwandel prägen.

In ihrem Beitrag zu den Regierungskoalitionen zeichnen Adrian Vatter und Thomas Milic die historische Entwicklung der Parlamentsmehrheiten und Koalitionstypen in Bund und Kantonen auf und fragen sich, wie

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Einleitung

der auf Konflikt ausgelegte, bipolare Parteienwettbewerb und die auf konstruktiven Ausgleich und gegenseitige Rücksichtnahme ausgelegte Konkordanzregierung in Zukunft zusammenspielen werden.

Im Beitrag von Andreas Ladner werden die Besonderheiten des Regierens auf Gemeindeebene ins Zentrum gestellt. Neben der Organisation und Ausgestaltung der Exekutiven zeichnet der Autor deren Bestellung und Zusammensetzung detailliert auf und weist auf aktuelle Herausforderungen und anstehende Reformen hin.

Der dritte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Bernhard Pulver abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Bern beurteilt die Bedingungen und Prozesse für erfolgreiches Regierungshandeln – auch bei denjenigen Themen, die nicht von Regierung und Verwaltung antizipiert wurden. Er sieht die Politik als stete Suche nach bestmöglichen Lösungen, welche im Konkordanzsystem immer den Einbezug anderer Meinungen erfordert.

• Teil IV: Management-Dimension der Regierungslehre Im ersten Beitrag des vierten Teils zur Management-Dimension der Regierungslehre stellt Kuno Schedler die Frage, ob und gegebenenfalls wie Schweizer Regierungen tatsächlich strategisch führen können. Er stellt die Möglichkeiten der Strategieentwicklung, wie zum Beispiel die strategische Führung und die strategische Planung, sowie die Instrumente zu ihrer Umsetzung vor. Weiter zeigt er aktuell mögliche strategische Herausforderungen und Handlungsfelder für Regierungen und ihre Verwaltungen beispielhaft auf.

Im Beitrag von Theo Haldemann, Thomas Brändle und Martin Baur werden die Einsichten der Finanzwissenschaft, der ökonomischen Theorie der Politik und des Public Managements zusammengefasst und daraus Empfehlungen für eine gute, das heisst ökonomisch sinnvolle und verantwortungsvolle Finanzpolitik der Regierung abgeleitet. Die drei Autoren betonen dabei die Wichtigkeit von institutionellen Rahmenbedingungen, von Fiskalregeln und von Steuerungsinstrumenten für gesunde Staatsfinanzen und gesellschaftliches Wohlergehen.

In ihrem Beitrag stellen Barbara Schaerer, Gabrielle Merz und Thomas Schmutz die Politik und die Personalstrategie des Bundesrats sowie die Instrumente zu ihrer Umsetzung in der Bundesverwaltung vor, nämlich die Gesetzgebung, das Lohnsystem, die Ressourcensteuerung sowie die Personal- und Kaderentwicklung. Dennoch nimmt der Bundesrat bei

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24 Einleitung Personalentscheidungen einen gewissen Handlungs- und Ermessensspielraum für sich in Anspruch, um zum Beispiel bei Diversity-Themen oder bei der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben steuernd eingreifen zu können.

Der vierte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Esther Gassler abgeschlossen: Die ehemalige Regierungsrätin des Kantons Solothurn beschreibt das Regierungshandeln als Tätigkeit auf einem offenen Feld mit vielen Mitspielern und Mitspielerinnen, aber in der von den Vorgängern vorgezeigten Richtung. Sie plädiert für ein strategisches Regierungshandeln, das primär Dienst an der Sache und gelebte Kollegialität im Alltag sein soll.

• Teil V: Führungs- und Kommunikationsdimension der Regierungslehre Im ersten Beitrag des fünften Teils zur Führungs- und Kommunikationsdimension der Regierungslehre zeigen Juliana Raupp und Jan Niklas Kocks die rechtlichen und die medialen Rahmenbedingungen der Regierungskommunikation auf. Sie diskutieren dann das aktuelle Spannungsfeld zwischen den normativen Ansprüchen und den politischen wie technologischen Ansprüchen an die Informations- und Kommunikationsarbeit der Schweizer Konkordanzregierungen.

Im Beitrag von Jacqueline Fehr, Adrian Ritz und Mariia Plitusiak wird auf den Aspekt der Krisenkommunikation von Regierungen fokussiert und anhand von zwei Praxisfällen konkret aufgezeigt, wie die Verhinderung weiteren Schadens und die Wiederherstellung der politischen Reputation einer Person gelingen oder auch misslingen kann. Die drei Autor/-in­­nen plädieren sowohl für eine wirksame Prävention als auch für eine solide Vorbereitung des Krisenfalls.

Im Beitrag von Markus Hinterleitner und Fritz Sager wird der Aspekt des Krisenmanagements und der Risikovermeidung vertieft. Die beiden Autoren diskutieren die formellen und materiellen Auswirkungen des zunehmenden Vermeidungsverhaltens der Exekutiven gegenüber politischen Anschuldigungen und medialen Empörungen. Sie warnen deshalb vor einer veränderten öffentlichen Aufgabenerfüllung und einer Umgehung demokratischer Entscheidungsfindung und sehen Regierungen, politische Eliten wie Medien gemeinsam in der Verantwortung.

In ihrem Beitrag zu den Regierungsaufgaben und den Anforderungen an Regierungsräte präsentieren Kathrin Beeler, Sereina Richner und Adrian Ritz die Ergebnisse einer Umfrage bei aktuellen und ehemaligen

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Einleitung

Regierungsmitgliedern aller Schweizer Kantone. Sie zeigen detailliert auf, dass in einer Konkordanzregierung die wichtigsten politischen Aufgaben nicht immer am meisten Zeit beanspruchen und dass die wichtigsten persönlichen Anforderungen an ein Regierungsmitglied sowohl Fachwissen und Prioritätensetzung als auch Politik- und Sozialkompetenzen beinhalten.

Im Beitrag von Kathrin Ackermann und Markus Freitag werden die Psyche der politischen Elite sowie die verschiedenen Ansätze zur Erklärung des Zusammenhangs zwischen der Persönlichkeit der politischen Verantwortungsträger und -trägerinnen und ihren politischen Einstellungen und Handlungen vorgestellt. Die Autorin und der Autor plädieren dafür, dass in empirischen Untersuchungen künftig vermehrt qualitative Textanalysen und Expertenbefragungen eingesetzt sowie auch die Persönlichkeitseigenschaften von Parlamentsmitgliedern und Verwaltungs­ kadern analysiert werden.

Der fünfte Teil des Buches wird durch die Reflexion von Carlo Conti abgeschlossen: Der ehemalige Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt setzt sich kritisch mit der kontinuierlichen und transparenten Regierungskommunikation auseinander. Im Anspruch unbestritten, führt die oft übersteigerte Personifizierung der medialen Berichterstattung tendenziell zu einer Schwächung der Gesamtverantwortung des Regierungskollegiums. Über politische Entscheide würde zwar offen und in Form von Zwischenschritten informiert, aber diese Entscheide würden vermehrt aufgrund von technokratischen Expertengremien und -gutachten gefällt statt aufgrund von eigenen Kriterien der Exekutivmitglieder.

• Fazit Den Abschluss dieses Buches bildet das Fazit von uns Herausgebern, das die Inhalte aller Beiträge aufnimmt und daraus weitere Denkanstösse für das gute und überlegte Entschicken und Handeln der Schweizer Regierungen weiterentwickelt.

Dank Wir Herausgeber danken zuerst allen Autorinnen und Autoren für ihre Beiträge – und dass sie sich überhaupt auf dieses Projekt eingelassen haben. Ein Buch entsteht nicht ohne weitere Hilfe: Wir danken Herrn

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26 Einleitung Prof. Markus Freitag und Herrn Prof. Adrian Vatter für die Aufnahme des Buches in die Reihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz». Grosser Dank gebührt Frau Mariia Plitusiak, M. A., für die sorgfältige Koordination und Aufbereitung der Beiträge. Ebenfalls danken wir Frau Satu Binggeli, Herrn Urs Hofmann und Herrn Jens Stahlkopf (NZZ Libro Verlag) für die kompetente Unterstützung bei der Drucklegung.

Literaturverzeichnis The Economist (2018). The ghosts of The Economist Past. Who has this newspaper talked about most over the past 175 years? The Economist vom 22.12.2018, 72–73. URL: https://www.economist.com/christmas-specials/2018/12/22/whothe-economist-has-written-about-over-the-past-175-years, 28.1.2019.

Kleger, H. (2018). Demokratisches Regieren. Bürgersouveränität, Repräsentation und Legitimation. Baden-Baden: Nomos.

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Autorinnen und Autoren Prof. Dr. Kathrin Ackermann ist Juniorprofessorin an der Universität Heidelberg. Sie wurde an der Universität Bern promoviert und war als Postdoc an der Universiteit van Amsterdam und der Goethe-Universität Frankfurt am Main tätig. Ihre Forschung umfasst u. a. Themen der Politischen Psychologie.

Regine Aeppli Wartmann schloss das Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Zürich 1976 ab. In den nachfolgenden Jahren erwarb sie das Anwaltspatent in Zürich und gründete 1986 das Anwaltsbüro Aeppli, Ettler, Brunner. Ihre politische Karriere begann 1987 als Mitglied des Zürcher Kantonsrats. Von 1995 bis 2003 war sie Nationalrätin und von 2003 bis 2015 Regierungsrätin des Kantons Zürich und Vorsteherin der Bildungsdirektion.

Prof. Dr. Urs Altermatt studierte in Bern, Freiburg und Berlin. Postdoc an den Universitäten Stanford und Harvard (USA). Ab 1973 Lektor für Zeitgeschichte an der Universität Bern, 1980–2010 ordentlicher Professor an der Universität Freiburg, Rektor 2003–2007. Gastprofessor/Fellow in Krakau, Budapest, Sarajewo, Sofia, Wien, Leuven und Erfurt. 2008–2012 Universitätsrat in Graz. Mitglied der Kulturstiftung Pro Helvetia und zahlreicher Kommissionen.

Prof. Dr. Tobias Bach ist Professor of Public Policy and Public Adminis­ tration am Department of Political Science und am ARENA Centre for European Studies der Universität Oslo. Es ist zudem Fellow an der Hertie School of Governance Berlin. Er forscht zum Verhältnis von Politik und Verwaltung, zum Entscheidungsverhalten bürokratischer Organisationen sowie zu Steuerung und Autonomie verselbstständigter Behörden.

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496 Autorinnen und Autoren Dr. Martin Baur ist Leiter des Stabsbereichs Ökonomische Analyse und Beratung der Eidgenössischen Finanzverwaltung. Er hat an den Universitäten Zürich, Wien und Essex studiert und beim österreichischen Parlament, einem Politikberatungsbüro, der Eidgenössischen Steuerverwaltung sowie als Experte für die OECD gearbeitet.

Kathrin Beeler arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Pädagogischen Hochschule Bern. Sie studierte Geschichte, Öffentliches Recht und Public Management and Policy an der Universität Bern. Während ihrer Studienzeit umfassten ihre Forschungsinteressen insbesondere in­­ terdisziplinäre Betrachtungen der Regierungstätigkeit in Bund und Kantonen.

Dr. Peter Bieri arbeitet seit September 2016 als Gerichtsschreiber in der verwaltungsrechtlichen Abteilung des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern. Zuvor war er Assistent und Doktorand am Institut für öffentliches Recht und am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern. Er studierte Rechtswissenschaft an der Universität Bern und erwarb 2011 das bernische Anwaltspatent. Im Jahr 2016 erfolgte die Promotion.

Dr. Thomas Brändle ist Ökonom im Stabsbereich Ökonomische Analyse und Beratung der Eidgenössischen Finanzverwaltung und Research Fellow an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Basel.

Prof. Dr. Denise Brühl-Moser ist Titularprofessorin für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Universität Basel. Sie habilitierte zur schweizerischen Staatsleitung im Rechtsvergleich und forscht über rechtsvergleichendes Staatsorganisationsrecht und autoritäre Regierungssysteme an der Universität Basel.

Dr. Carlo Conti ist Partner bei WENGER PLATTNER Rechtsanwälte. 1982 Anwaltspatent des Kantons Basel-Stadt, 1985 Promotion Universität Basel. Nach leitenden Funktionen in der Pharmaindustrie war er von 2000 bis 2014 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und Präsident der Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK). Er berät Organisationen zu den Themen Life Sciences, Gesundheitsrecht sowie Staats- und Verwaltungsrecht. Er ist Mitglied verschiedener Verwaltungsräte.

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Autorinnen und Autoren

Dr. Reto Dubach promovierte 1982 an der Universität Basel und erwarb 1984 das Anwaltspatent. Ab 1984 übte er leitende Funktionen aus, unter anderem war er als Departementssekretär des Departements des Innern, Staatsschreiber des Kantons Schaffhausen und bis 2016 als Regierungsrat des Kantons Schaffhausen tätig. Heute berät Reto Dubach diverse Institutionen und Private in den Bereichen Recht, Wirtschaft und Politik.

Jacqueline Fehr ist seit 2015 Regierungsrätin des Kantons Zürich. 1990 Mitglied des Grossen Gemeinderates Winterthur, anschliessend langjährige Kantonsrätin in Zürich. 1998–2015 Nationalrätin und 2008–2015 Vizepräsidentin der SP Schweiz. 2015 Abschluss des Executive Master of Public Administration an der Universität Bern. Zudem Tätigkeit als selbstständige Organisationsberaterin und Projektleiterin und Gründerin der Firma Atelier Politique.

Dr. Manuel Fischer ist Forschungsgruppenleiter im Departement für Umweltsozialwissenschaften bei der Eidgenössischen Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (Eawag) und Privatdozent für Politikwissenschaften am Institut für Politikwissenschaften der Universität Bern. Seine Forschung umfasst Politikprozesse, Politiknetzwerke und Governance-Institutionen.

Prof. Dr. Markus Freitag ist Direktor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern und Inhaber des dortigen Lehrstuhls für Politische Soziologie. Er ist Verfasser zahlreicher Beiträge zum sozialen und politischen Leben sowie zur Politischen Psychologie in der Schweiz und im internationalen Vergleich.

Esther Gassler-Leuenberger, Ausbildung zur Primarlehrerin, verheiratet, 3 erwachsene Kinder, 1986–2005 Mitinhaberin und Mitglied VR und GL der Hans Gassler AG, Gretzenbach. Präsidentin der Solothurner Handelskammer und seit 1981 verschiedene Ämter und Mandate in der kommunalen und regionalen Politik (FDP). 2005–2017 Mitglied der Solothurner Regierung als Vorsteherin des Volkswirtschaftsdepartements.

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498 Autorinnen und Autoren Dr. Theo Haldemann ist Leiter der Fachstelle Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung der Eidg. Finanzverwaltung. Er ist Berater für Politik und öffentliche Verwaltungen, Gastreferent an der Universität Bern und Lehrbeauftragter an der Fachhochschule Nordwestschweiz.

Dr. Markus Hinterleitner ist Postdoktorand am Institute of European Studies der Universität Berkeley und am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern. Er forscht zu den Themen Politikversagen, «blame games» und Politikverhalten unter Druck.

Julien Jaquet ist Doktorand an der Universität Genf seit September 2015.

In seiner Doktorarbeit befasst er sich mit Entscheidungsprozessen im schweizerischen politischen System. Seine Forschungsinteressen umfassen ausserdem Fragestellungen zur direkten Demokratie, zur politischen Partizipation sowie quantitative Textanalysen.

Dr. Jan Niklas Kocks ist Kommunikationswissenschaftler und Kommunikationsberater. Er lehrt an verschiedenen Hochschulen im In- und Ausland zu Themen der politischen Kommunikation und des Kommunika­ tionsmanagements. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich der Regierungs- und Verwaltungskommunikation, der politischen PR und der Analyse sozialer Netzwerke.

Prof. Dr. Andreas Ladner ist Professor für Schweizerische Verwaltung und institutionelle Politik am Institut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) der Universität Lausanne. Er leitete verschiedene Forschungsprojekte des Schweizerischen Nationalfonds im Themenbereich der Kommunal- und Parteienforschung sowie im Rahmen des NCCR Democracy über die Wahl­ hilfe-Plattform smartvote.

Prof. Dr. Andreas Lienhard ist Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht am Kompetenzzentrum für Public Management und am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern. 1991 Fürsprecherpatent, 1994 Promotion und 2002 Habilitation an der Universität Bern. Seine Tätigkeitsschwerpunkte liegen in den Bereichen Staats- und Verwaltungsorganisation, Öffentliches Finanz- und Wirtschaftsrecht sowie Recht­setzung.

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Autorinnen und Autoren

Gabrielle Merz Turkmani ist seit Mitte 2018 Leiterin des Amtes für Personal und Organisation des Kantons Freiburg. Zuvor Mitglied der Geschäftsleitung des Eidg. Personalamts. Sie studierte Anglistik, Russistik und Germanistik an der Universität Basel. 1995 Master of Public Administration am IDHEAP (Universität Lausanne) und 2015 Executive MBA an den Universitäten Bern und Rochester (USA).

Dr. Thomas Milic ist seit 2015 wissenschaftlicher Projektmitarbeiter am Zentrum für Demokratie in Aarau und Lehrbeauftragter am Institut für Politikwissenschaft an der Universität Zürich (IPZ). Studium der Politikwissenschaft an der Universität Zürich. 2005 Dissertation, 2009–2013 Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft in Bern, danach Tätigkeiten bei gfs.bern und Sotomo. Projektverantwortung für zahlreiche VOX- und VOTO-Analysen.

Prof. Dr. Kurt Nuspliger, Rechtsanwalt, war bis 2013 Staatsschreiber des Kantons Bern. Er ist heute als Berater für den öffentlichen Bereich tätig.

Als Honorarprofessor übernahm er Lehraufträge am Institut für öffentliches Recht und am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern. Er verfasste mehrere Publikationen, vor allem zum Verfassungsrecht und zur Reform der Institutionen.

Mariia Plitusiak war Doktorandin am Kompetenzzentrum für Public Management an der Universität Bern. Sie verfügt über einen B. A. Kommunikationswissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität München mit Nebenfach Rechtswissenschaften und einen M. A. in Public Management und Politik der Universität Bern.

Dr. Bernhard Pulver, 1987–1995 Generalsekretär der Grünen Partei Schweiz. Studium der Rechtswissenschaften Universität Neuenburg.

Nachdiplomstudium «Schutz der Menschenrechte in Europa» Universität Strassburg, 2003–2006 wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bundesamt für Justiz, 2005/2006 Lehrbeauftragter für Staatsrecht Universität Neuenburg. 2006–2018 Regierungsrat und Erziehungsdirektor des Kantons Bern. Heute Präsident des Verwaltungsrates der Insel Gruppe in Bern und freiberuflich tätig.

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500 Autorinnen und Autoren Dr. Juliana Raupp ist Professorin für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft mit dem Schwerpunkt Organisationskommunikation am Institut für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft der Freien Universität Berlin.

Sereina Richner war wissenschaftliche Assistentin am Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern. Sie studierte Politikwissenschaft an der Universität Zürich und Public Management and Policy an der Universität Bern. In ihrer Tätigkeit befasste sie sich insbesondere mit politischer Führung in der Politik.

Prof. Dr. Adrian Ritz ist ordentlicher Professor für Public Management an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Bern. Er war Gastforscher an der Indiana University (USA) sowie Gastprofessor an der University of Georgia (USA) und an der Universität der Bundeswehr in München (D). Seine Forschungs- und Publikationsschwerpunkte sind Motivation und Leistung öffentlicher Angestellter sowie die Führung öffentlicher Organisationen.

Prof. Dr. Fritz Sager ist ordentlicher Professor für Politikwissenschaft und Mitglied der Geschäftsleitung des Kompetenzzentrums für Public Management der Universität Bern. Er publiziert und forscht in den Themenbereichen Verwaltungswissenschaften und -theorie, Policy-Forschung und -Evaluation, Organisationsanalyse und Schweizer Politik.

Dr. Barbara Schaerer ist seit 2008 Direktorin des Eidgenössischen Personalamtes. Sie hat an der Universität Bern studiert und ihre Studien mit dem bernischen Fürsprecherpatent und einem Doktortitel abgeschlossen.

1986 erwarb sie einen LL.M. an der Duke University in North Carolina und 2004 schloss sie eine Weiterbildung zum Executive MBA an der Universität Zürich ab.

Prof. Dr. Kuno Schedler ist seit 1996 Professor für Public Management an der Universität St. Gallen. Er forscht, lehrt und begleitet die Praxis seither zu Themen der Verwaltungsreform (Wirkungsorientierte Verwaltungsführung), des öffentlichen Rechnungswesens, der Finanzierungsund Leistungssteuerungsmodelle und der Digitalisierung in Verwaltung und Politik.

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Autorinnen und Autoren

Thomas Schmutz ist seit 2008 stellvertretender Direktor des Eidgenössischen Personalamtes und leitet den Geschäftsbereich Personalwirtschaft und Controlling. Er liess sich zunächst zum Zollfachmann mit eidgenössischem Fachausweis ausbilden und studierte anschliessend berufsbegleitend Betriebswirtschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Verwaltung Bern. 2005 erwarb er einen Executive MBA an der Fachhochschule Zentralschweiz in Luzern.

Pascal Sciarini ist seit 2005 ordentlicher Professor für Schweizer und vergleichende Politik an der Universität Genf. Vorher war er ordentlicher Professor am Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP) in Lausanne.

Frédéric Varone hat eine volkswirtschaftliche, verwaltungs- und politikwissenschaftliche Ausbildung. Seit 2006 ist er ordentlicher Professor für Politikanalyse und Verwaltungswissenschaft an der Universität Genf. Er leitet dort den Master in Public Management.

Prof. Dr. Adrian Vatter ist Ordinarius für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Schweizer Politik und Direktor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern. 2003–2007 Professor für Policy-Analyse und Politische Theorie an der Universität Konstanz, 2008–2009 Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen die schweizerische Politik, politische Institutionen der Machtteilung und die empirische Demokratieforschung.

Prof. Dr. Kai Wegrich ist Professor of Public Administration and Public Policy an der Hertie School of Governance Berlin und forscht zu den Themen Politikausübung, Regulierung, Reform des öffentlichen Sektors und Innovationen in der Politikgestaltung. Er war an der Humboldt Universität zu Berlin, der Universität Potsdam, der London School of Economics und für die RAND Corporation tätig. Er ist Mitherausgeber der Buchreihe Executive Politics and Governance (Palgrave Macmillan).

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Die Herausgeber

Exekutive und Staatsführung in der Schweiz

Adrian Ritz ( * 1970 ) Prof. Dr., lehrt Public Mana-

Regierungen sind in aller Munde, global und national. Doch

gement an der Wirtschafts- und Sozialwissen­

wie funktioniert eine Regierung überhaupt ? Von aussen

schaftlichen Fakultät der Univer­sität Bern.

­betrachtet: als Blackbox. Der genauere Blickwinkel dieses

Theo Haldemann ( * 1958 ), Dr. oec. publ., ist Leiter

Buchs aber offenbart eine Innensicht aus historischer,

der Fachstelle Neues Führungsmodell für die Bundesverwaltung der Eidg. Finanzverwaltung.

Fritz Sager ( * 1970 ), Prof. Dr., lehrt Politikwissen­- schaft am Kompetenzzentrum für Public Manage- ment der Universität Bern.

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Blackbox Exekutive

­internationaler, politik-, rechts- und wirtschaftswissenschaftlicher Perspektive. 24 Beiträge zeigen auf, wie sich die Regierungstätigkeit in der Schweiz gewandelt hat.

Sie positionieren das schweizerische Regierungssystem

Adrian Ritz Theo Haldemann Fritz Sager ( Herausgeber )

­zudem im internationalen Vergleich. Die Autorinnen und ­Autoren thematisieren die Rollenteilung zwischen ­Regierung und Verwaltung, aber auch innerhalb eines ­Regierungsgremiums. Dabei wird aufgezeigt, wie Regie­

Kathrin Ackermann, Regine Aeppli Wartmann,

rungen strategisch, finanziell und personell führen.

Hierfür werden auch die Rolle der Regierungskommuni­

Kathrin Beeler, Peter Bieri, Thomas Brändle,

kation und das Verhältnis zwischen Regierung und Medien

­Denise Brühl-Moser, Carlo Conti,

beleuchtet. Schliesslich widmet sich das Buch dem

Reto Dubach, Jacqueline Fehr, Manuel Fischer,

einzelnen Regierungsmitglied und stellt die Anforderun-

Markus Freitag, Esther Gassler-Leuenberger,

gen an das Regierungsamt dar.

Theo Haldemann, Markus Hinterleitner, Julien Jaquet, Jan Niklas Kocks, Andreas Ladner,

Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager ( Hrsg.)

Urs Altermatt, Tobias Bach, Martin Baur,

Mit einem Vorwort von Bundespräsident Ueli Maurer.

Andreas Lienhard, Gabrielle Merz Turkmani, Thomas Milic, Kurt Nuspliger, Mariia Plitusiak, Bernhard Pulver, Juliana Raupp, Sereina Richner, Adrian Ritz, Fritz Sager, Barbara Schaerer, Kuno Schedler, Thomas Schmutz, Pascal Sciarini, Frédéric Varone, Adrian Vatter, Kai Wegrich

In der Reihe « Politik und Gesellschaft in der Schweiz »,

Blackbox Exekutive

Die Autorinnen und Autoren

herausgegeben von Markus Freitag und Adrian Vatter, analysieren namhafte Schweizer Politikwissenschaftler- innen und Politikwissenschaftler in mehreren Bänden die Entwicklungen der Schweizer Politik und Gesellschaft. ­Politisches Verhalten, Einstellungen gegenüber der Politik, Beschreibung politischer Zustände, Veränderungs­ prozesse von Institutionen und Aspekte des sozialen Zusammenlebens der Schweizer geraten dabei ins Blickfeld.

ISBN 978-3-03810-401-8

www.nzz-libro.ch

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