en el sector del agua

- Diversos grados de independencia en la regulación y la supervisión del agua. Ecuador cuenta con un ente regulador independiente del sector del agua, que establece las regulaciones que deben cumplir los organismos operadores y se encarga de su supervisión y de su cumplimiento. Estos entes reguladores independientes no existen en los demás países de los estudios de casos. En Brasil, algunos

Estados tienen entes reguladores, mientras que en México la supervisión recae principalmente en los gobiernos estatales y municipales.

- La responsabilidad de realizar inversiones en agua y en saneamiento suele estar repartida entre los gobiernos locales, los organismos operadores y los gobiernos nacionales/de los Estados. Los organismos operadores se supone que cubren sus costos de funcionamiento con las tarifas que cobran. Además, lo ideal es que una parte de los ingresos de las tarifas se destine a inversiones de ampliación y mejora de los servicios. Esto significa que la responsabilidad principal de las inversiones en el desarrollo de infraestructuras recae en los propios organismos operadores. Sin embargo, en todos los países analizados, también los municipios y los gobiernos de los Estados/nacionales podrían y deberían complementar dichas inversiones.

2.2. La implicación de los BPD en el sector del agua

En esta sección se revisa: 1) el rol de los BPD en el sector del agua, 2) la importancia relativa que tienen las inversiones relacionadas con el agua en la cartera global de los BPD, y 3) la importancia relativa del financiamiento de los BPD en el marco financiero global del sector.

2.2.1. El rol de los BPD nacionales y regionales en el sector del agua

Todos los BPD examinados tienen la amplia misión o el extenso mandato de financiar proyectos de desarrollo, en su mayoría centrados en las infraestructuras públicas o en los servicios públicos. Algunos tienen mandatos sobre el agua aún más específicos. Dado que las inversiones relacionadas con el agua suelen formar parte de las infraestructuras públicas o de los servicios públicos, éstas entran dentro de la misión o el mandato de los BPD. Por ejemplo, el BDAN tiene el mandato de centrarse en las infraestructuras medioambientales, mientras que el FONPLATA se centra en las infraestructuras de relevancia regional.

Los BPD invierten en el sector del agua a través de las entidades responsables de las infraestructuras y los servicios públicos, que son generalmente los gobiernos locales y los organismos operadores. Algunos financian al sector privado, pero sólo a través de Special Purpose Vehicles (SPV). El BNB puede financiar a empresarios y a agricultores individuales, principalmente para inversiones en instalaciones de riego en las explotaciones.

2.2.2. La importancia relativa de las inversiones relacionadas con el agua en la cartera de los BPD

Los datos sobre la importancia relativa de las inversiones relacionadas con el agua en la cartera de préstamos (véase el

Cuadro 3) son sólo parcialmente comparables:

- Sólo 4 BPD (el BNDES, el BDE, el BCIE y el BDAN) tienen cifras precisas de la importancia relativa de las inversiones relacionadas con el agua. Y dichas cifras oscilan desde el 5% (el BNDES), hasta el 75% (el

BDAN)

- El resto de losBPD disponende datos sobre el tamaño total de sus distintas carteras, pero el agua está distribuida entre varios instrumentos. Por ejemplo, el BNB cuenta con un fondo de infraestructuras públicas, en el que el agua representa alrededor del 20%. Además, cuenta con un fondo dedicado al agua, que está dirigido principalmente a los agricultores individuales y a las cooperativas para la inversión en riego. No presenta todos sus datos sobre el agua de forma consolidada. El BANOBRAS dispone de un amplio número de instrumentos para el sector del agua –desde el crédito directo hasta el financiamiento no reembolsable para la mejora del desempeño de los organismos operadores, y el project finance. Dados los diferentes tipos de financiamiento (reembolsable, no reembolsable) y la distribución entre los distintos instrumentos, no es posible llegar a una cifra consolidada.

Cuadro 3: La importancia relativa de las inversiones relacionadas con el aguaen la cartera de los BPD

Banco

BNDES BNB

BDE

BANDESAL BANOBRAS

BCIE FONPLATA BDAN Tamaño relativo del agua en la cartera de préstamos del BPD

5-6% Se desconoce, pero el 20% de la cartera de infraestructuras públicas 37% (agua y saneamiento) 6% (medio ambiente, incluida la gestión de los recursos hídricos) 0% < 1% del crédito directo, además del financiamiento no reembolsable y de proyectos 10-15% Un pequeño porcentaje 75%

A pesar de las limitaciones de los datos, puede observarse que en el caso de los BPD multisectoriales (es decir, los que proporcionan financiamiento a un amplio abanico de sectores), las inversiones relacionadas con el agua representan entre el 5 y el 15% de su cartera. La principal excepción es el BDE. Aunque el BDE puede financiar en muchos sectores, el agua y la gestión de los recursos hídricos representan más de un tercio de las carteras del banco.

El tamaño relativo de la cartera de agua no se basa en la fijación previa de objetivos. Todas las personas entrevistadas indican que no hay un objetivo preestablecido de su cartera que deba ser gastado en determinados sectores, aunque el BNB y el BNDES indican que tienen dotaciones presupuestarias indicativas para diferentes subsectores. Hacen referencia a los ODS como marco general para sus préstamos, pero eso no se traduce en metas específicas.

El tamaño de la cartera se basa en la demanda de los prestatarios: gobiernos locales, organismos operadores y países. Todos los BPD comentaron que, al final, el tamaño de la cartera depende de las demandas específicas de préstamos para gobiernos y organismos operadores locales. Tienen que preparar proyectos y solicitar préstamos para dichos proyectos. Este enfoque en función de la demanda significa que si la demanda se reduce (por la razón que sea), el tamaño relativo de la cartera también se puede reducir, como le ha estado sucediendo al BANOBRAS en México.

En el caso de las IFI, el tamaño relativo de las inversiones relacionadas con el agua en su cartera también está definido en los documentos de estrategia de país que elaboran con sus países miembros prestatarios. Por ejemplo, el BCIE y el BID elaboran estos documentos de estrategia de país con los gobiernos de sus países miembros. Estos articulan los sectores prioritarios para los que el BCIE y el BID proporcionarían financiamiento.

Un último factor que define el tamaño relativo de la cartera de préstamos para el agua es el mandato sectorial (histórico) que pueda tener un BPD. Este es el caso más claro de los BPD no generalistas, como el BDAN, que sólo financia infraestructuras medioambientales, y que como tal tiene una parte muy considerable de su cartera en el sector del agua. El FONPLATA, por el contrario, se ha centrado históricamente en el transporte, como medio de integración entre los países de la Cuenca del Plata. Sólo recientemente ha estado aumentando otras carteras, por lo que las inversiones relacionadas con el agua son relativamente pequeñas.

Dentro de la cartera de agua, los BPD no fijan prioridades explícitamente, pero ha habido un cambio hacia préstamos para alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales, y menos para abastecimiento de agua potable. Esto se explica en parte por el ya muy alto acceso a los servicios de abastecimiento de agua potable en la región, y porque las ampliaciones en su mayoría son graduales, financiadas con las tarifas que cobran los organismos operadores. Pero para el alcantarillado y el tratamientode las aguas residuales

es necesario realizar grandes inversiones escalonadas, por lo que se necesitan préstamos de los BPD. Además, las plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) se pueden financiar en forma de proyectos discretos, en los que haya un operador especializado que obtenga una concesión para encargarse de las instalaciones de tratamiento y recibir ingresos de la empresa de servicios públicos por ello. Al reflexionar sobre eso, el BDAN ha observado cómo México ha avanzado enormemente en la expansión del alcantarillado y en el tratamientode las aguas residuales, incluso en los gobiernos locales más pequeños y medianos. Pero de cara al futuro, espera que en México –pero también al otro lado de la frontera, en EE.UU.–aumente la demanda de préstamos para el abastecimiento de agua potable. Esto se destinaría en parte a la renovación de infraestructuras obsoletas que se desarrollaron hace varias décadas, pero también a la creación de capacidad adicional y de redundancia ante las sequías y el cambio climático.

Dos subsectores que han atraído proporciones relativamente pequeñas de préstamos dentro del sector del agua son:

- El drenaje de las aguas pluviales. Algunos de los BPD comentaron que se trata de un subsector difícil de financiar. A diferencia de lo que ocurre con el abastecimiento de agua potable, el alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales, no existe un flujo de ingresos de tarifas asignadas en torno al drenaje de las aguas pluviales. Suele financiarse con los impuestos municipales generales. Eso significa que los gobiernos locales sólo pueden pedir préstamos para esas obras con cargo a su flujo fiscal global, lo que hace más difícil su financiamiento.

- Las medidas básicas de gestión de los recursos hídricos, como la protección de las cuencas. Al igual que en el caso del drenaje de las aguas pluviales, a menudo no existen flujos de ingresos asignados para estas medidas, lo que dificulta que entren en alguna categoría de préstamos. Esto se observa claramente en el caso del BDE, que tiene una proporción muy grande de su cartera dirigida al agua y al saneamiento, pero una parte pequeña dirigida a la gestión medioambiental, que incluye los recursos hídricos.

La adaptación al cambio climático en el sector del agua es un factor cada vez más reconocido, pero todavía no es un objetivo en sí mismo. Algunos de los BPD (por ej., el BANOBRAS y el BDE) indican que estánen proceso de acreditación para gestionar fondos verdes para el clima, para inversiones en mitigación de los efectos del cambio climático y adaptación al mismo. Esto implica que los proyectos tienen que especificar más cómo contribuyen a la mitigación (por ej., la reducción de la utilización de energía), y a la adaptación. Ahora bien, hasta ahora, la mayoría de los proyectos no están formulados principalmente como proyectos de adaptación –sino simplemente como proyectos del sector del agua, que pueden haber prestado más o menos atención a las cuestiones de la adaptación al cambio climático. Eso significa también que los BPD todavía no se rigen por metas que contribuyan al Acuerdo de París sobre el cambio climático. Como se mencionó en una de las entrevistas: «La adaptación al cambio climático no es una temática que suscite inversiones. En las regiones áridas en las que trabajamos, de todas formas,es necesario invertir en la gestión de la variabilidad de los recursos hídricos, por ejemplo, consiguiendo una mayor redundancia de las fuentes de agua de una empresade servicios públicos».

Del mismo modo, la biodiversidad no es una temática que suscite inversiones, sino que se considera un efecto secundario positivo de las inversiones en saneamiento. Como dijo uno de los entrevistados: «La biodiversidad tampoco es una temática que suscite inversiones. Las ciudades quieren depuradoras para limpiar las aguas residuales que fluyen libremente hacia los ríos. Que eso pueda tener un efecto en la biodiversidad es un efecto secundario positivo». Esto también se refleja en la taxonomía utilizada por los BPD para clasificar sus inversiones. El agua y el saneamiento pueden ser una categoría en sí misma, o una subcategoría dentro de las infraestructuras (públicas). Pueden tener una categoría separada para las inversiones medioambientales (incluyendo los recursos hídricos), que pueden incluir proyectos en torno a la restauración de humedales y la gestión de cuencas, pero también en torno a la gestión de las inundaciones –lo que en realidad es una infraestructura pública.