en el sector del agua

2.2.3. La importancia relativa de los BPD en el financiamiento del sector del agua

Hay pocas cifras consolidadas y comparables disponibles sobre el tamaño relativo del financiamiento de los BPD en comparación con otros flujos financieros del sector. Entre ellas están:

- En Brasil, un examen detallado de los flujos financieros en el sector (UN-Water/WHO, 2013) indicó que el financiamiento reembolsable representaba alrededor del 12% de todos los flujos financieros del sector.

Aunque ese informe no ofrece un desglose detallado de cuánto proviene de los BPD y cuánto de los bancos comerciales, se menciona a la CAIXA (el principal BPD nacional) como muy importante.

- En Ecuador, la estrategia nacional de agua y saneamiento (SENAGUA, 2016) indica que se necesitarían unos 733 millones de USD/año durante el periodo 2014-2024 para cumplir las metas nacionales. De esta cantidad, el 52% estaba previsto que procediera del financiamiento público, y el 48% a través de la deuda, principalmente en forma de préstamos del BDE. En los últimos años, el promedio de desembolsos de préstamos del BDE en agua y saneamiento ascendió a unos 185 millones de USD al año (BDE, 2021). Se desconoce la cuantía del financiamiento público que realmente fue al sector. Si se hubieran cumplido las metas de financiamiento público, la deuda habría representado hasta el 32% de los flujos de inversión.

- Aunque este informe no incluye el caso detallado de la FINDETER en Colombia, se dispone de algunos datos sobre la importancia relativa de los préstamos relacionados con el agua que proporciona. Según la FINDETER (2017), desembolsó unos 96 millones de USD/año durante el periodo 2012-2017 al sector.

Durante el mismo periodo, las inversiones procedentes del financiamiento público y de las tarifas representaron una media de 1 243 millones de USD al año. Los préstamos del BPD nacional FINDETER supusieron así casi el 8% de todos los flujos de inversión en el sector.

A pesar de las diferentes formas de expresar las cifras (como porcentaje de todos los flujos financieros en el sector, o como porcentaje de las inversiones), éstas indican que los préstamos de los BPD nacionales desempeñan un papel importante en el financiamiento del sector en estos países. En Ecuador el porcentaje es muy alto, pero incluso porcentajes del 8-12% en Brasil y Colombia son significativos.

Esto no significa que el financiamiento de los BPD nacionales sea igualmentesignificativo por todo el sector. Las entrevistas indican que el financiamiento de los BPD nacionales está concentrado principalmente en los organismos operadoresde tamaño medio. Los organismos operadoresy los gobiernos locales más grandes suelen tener acceso al financiamiento de los bancos comerciales o incluso directamente de las IFI. Su tamaño y sus conocimientos técnicos les permiten asumir este tipo de préstamos y preparar propuestas de proyectos. Los organismos operadores y los gobiernos locales más pequeños, o los proveedores de las zonas rurales, no suelen ser solventes. No hay cifras concretas, pero los entrevistados indican que la mayoría de sus préstamos están centrados en los organismos operadores de tamaño medio que tienen cierta capacidad de endeudamiento y de preparación de propuestas de financiamiento, pero que no tienen la solvencia necesaria para acceder al financiamiento comercial. De ahí que la importancia del financiamiento de los BPD radique en poder atender a ese segmento del sector.

2.3. Productos y servicios financieros y técnicos proporcionados por los BPD en el sector del agua

Para llevar a cabo esta misión, los BPD proporcionan una serie de servicios financieros y técnicos, incluyendo productos financieros con garantía soberana del gobierno nacional y con garantía no soberana. En los estudios de caso se identificaron los siguientes:

• Líneas de crédito directo y préstamos para inversiones en infraestructuras • Project finance • Préstamos y financiamiento no reembolsable para mejorar el desempeño de los organismos operadoresy los gobiernos locales • Canalización de financiamiento no reembolsable

• Apoyo técnico en la estructuración del financiamiento, y en el establecimiento de mecanismos de cofinanciamiento

• Apoyo técnico para la preparación de proyectos de préstamos y de asociaciones público-privadas (APP) • Administración de fondos fiduciarios

• Estudios e investigaciones sectoriales

A continuación explicamos cada uno de ellos con más detalle.

2.3.1. Líneas de crédito directo y préstamos para inversiones en infraestructuras

Este tipo de préstamos para inversiones relacionadas con el agua es el producto financiero principal que ofrecen todos los BPD, incluidos los préstamos con garantía soberana del gobierno nacional y con garantía no soberana. Como se ha indicado, esto se hace en función de la demanda, por lo que un posible prestatario solicita un préstamo al BPD para una inversión específica relacionada con el agua. Posteriormente, el BPD realiza las verificaciones de diligencia debida sobre los detalles técnicos del proyecto, así como sobre los riesgos de los prestatarios (véase la siguiente sección). Si estas verificaciones son positivas, se puede conceder el préstamo al prestatario.

La mayoría de los BPD también proporcionan apoyo técnico en la ejecución de los proyectos, a veces financiados por estos préstamos. Este apoyo puede incluir la revisión de estudios y diseños técnicos, el apoyo en la licitación, la adquisición y la contratación, la supervisión y el control de calidad. Para ello, la mayoría de los BPD entrevistados cuentan con unidades técnicas dedicadas con expertos en agua.

Estos préstamos se conceden a diferentes tipos de entidades, pero principalmente a gobiernos y/o a organismos operadores locales. Dado su mandato público, la mayoría de los BPD sólo pueden conceder préstamos a entidades del sector público, entre las que generalmente se incluye a entidades del gobierno local (o estatal) así como a organismos operadores. En estas últimas categorías, a menudo sólo organismos operadores de propiedad pública –pero no los privados– pueden recibir financiamiento de los BPD. Los préstamos a los organismos operadores pueden necesitar el apoyo explícito de sus respectivas autoridades locales. Por ejemplo, en México, el gobierno municipal o estatal tendrá que dar su aprobación para los préstamos contraídos por los organismos operadores bajo su autoridad. El FONPLATA, por su parte, sólo puede proporcionar préstamos a los gobiernos locales, pero aún no a los organismos operadores corporativizados.

Las condiciones de los préstamos incluyen largos plazos, con algún periodo de gracia, y tipos de interés que están un poco por debajo del tipo de interés comercial. Normalmente, el plazo de los préstamos a los organismos operadores y a los gobiernos locales para inversiones relacionadas con el agua es de 20 a 25 años, con algunos años de periodo de gracia para los préstamos con garantía soberana. Los tipos de interés efectivos son algunos puntos porcentuales por debajo del tipo de interés comercial. Los BPD lo cobran para cubrir sus costes de asistencia técnica. De hecho, la mayoría de los BPD entrevistados indican que su valor añadido, en comparación con los bancos comerciales, no radica únicamente en proporcionar unas condiciones financieras mucho mejores, sino en su capacidad para facilitar apoyo técnico en la preparación y en la ejecución de los proyectos. Esto también refuerza la tendencia de que los BPD se dediquen principalmente a los organismos operadores medianos. Los grandes organismos operadores a veces pueden negociar mejores tipos de interés con los bancos comerciales –y no necesitan el apoyo técnico de los BPD.

2.3.2. Project finance

El project finance es la provisión de financiamiento, con cargo al flujo de ingresos proyectados para un proyecto concreto únicamente, y no con cargo a todos los ingresos de una empresa de servicios públicos o de un gobierno local. Esto se hace normalmente con garantía no soberana para grandes inversiones en ciertos tipos de infraestructura que cubren un paso específico en el proceso de agua y saneamiento (generalmente, el tratamiento de agua potable, el tratamientode aguas residuales o la desalinización). Para ello se crea una Special Purpose Vehicle(SPV) privada, que obtendrá una concesión para operar el elemento de infraestructura de la empresa de servicios públicos o del gobierno local. En el futuro, la empresa de

servicios públicos pagará a la EFE los costes operacionales (con cargo a sus ingresos de tarifas globales), que la EFE utilizará para devolver el préstamo. También se pueden establecer estructuras de APP para el project finance.

Este tipo de project finance lo proporcionan, entre otros, el BANOBRAS y los dos BPD de Brasil. La posibilidad de proporcionar este tipo de project finance viene dada por la configuración institucional y normativa del sector del agua en ambos países. Permite esta desagregación de la infraestructura de agua y de saneamiento en algunos de los componentes principales, para los que se pueden proporcionar concesiones de explotación.

Las condiciones de este project financeestán hechas a medida y se basan en una serie de criterios claves. Las complejidades técnicas y financieras de estos proyectos hacen que no existan condiciones estándares para tal project finance. Entre los criterios claves para definir estas condiciones están: 1) la necesidad de que tenga un plazo largo, incluyendo algunos años de periodo de gracia, 2) capital propio, por lo que la EEE aporta capital propio, 3) cofinanciamiento con otros bancos (comerciales).

2.3.3. Preparación de proyectos

Algunos de los BPD cuentan con una facilidad para la preparación de proyectos, entendiendo por tal el proceso derealizar los estudios técnicos y de factibilidadprevios y el diseño y la eventual formulación de los proyectos. No obstante, el tamaño de esta facilidad difiere mucho. Por ejemplo, el FONPLATA tiene una facilidad para esto de sólo 1 millón de USD al año, mientras que una facilidad similar del BCIE es de hasta 10 millones de USD al año. El BANOBRAS es el único BPD nacional que cuenta con una facilidad de este tipo, en el marco de un programa denominado PROMAGUA. La preparación del proyecto puede estar enfocada a proyectos que se financiarían a través de una línea de crédito directo o a través de un mecanismo de project finance.

Este financiamiento puede estar basado en financiamiento no reembolsable parcial o totalmente, por lo que todas las facilidades se nutren de los beneficios del BPD y de los diferentes donantes. En algunos casos, el financiamiento para la preparación de los proyectos se concede en forma de financiamiento no reembolsable (por ejemplo, en el caso del BDAN). También el BANOBRAS lo proporciona como financiamiento no reembolsable, en el marco de PROMAGUA, pero sólo financia hasta el 50% de los costes de preparación de dichos proyectos. Otros BPD lo proporcionan en forma de financiamiento contingente. Esto último significa que, si se formula un proyecto que termina adoptándose financieramente con éxito, y que posteriormente vaya a ser financiado por el BPD, el reembolso de los costes de preparación del proyecto se incluye en el préstamo. Si la preparación del proyecto fracasa, es decir, no da lugar a un proyecto financiable, los costes de la preparación del proyecto corren a cargo del BPD. Este tipo de financiamiento contingente es aplicado, por ejemplo, por el BCIE como parte de su Fondo de Asistencia Técnica, y el FONPLATA. En cualquiera de las modalidades, es necesario reponer el fondo para cubrir los costes de financiamiento no reembolsable, o los costes de los preparativos de los proyectos que fracasen. Por lo tanto, estos fondos se reponen con los beneficios del BPD, o con otras fuentes de financiamiento. Por ejemplo, PROMAGUA se financia con los beneficios de las carreteras de peaje. A veces, estas facilidades también pueden recibir financiamiento no reembolsable de las IFI o de otros donantes.

El uso de tales facilidades está estrechamente vinculado a las líneas de crédito directo y/o al financiamiento no reembolsable. Dado que tanto a los BPD como a los prestatarios les interesa que la preparación de los proyectos se traduzca en proyectos realmente financiables, el uso de estas facilidades está estrechamente vinculado a líneas de crédito directo o a préstamos. Por ejemplo, el Programa de asistencia para el desarrollo de proyectos del BDAN está dirigido a aquellos proyectos que ya tienen prioridad para obtener financiamiento no reembolsable.

2.3.4. Préstamos y financiamiento no reembolsable para mejorar el desempeñode los organismos operadoresy los gobiernos locales

Al igual que las facilidades para la preparación de proyectos, algunos BPD proporcionan financiamiento para la mejora del desempeñode sus posibles prestatarios: organismos operadoresy gobiernos locales. De los BPD nacionales, el BANOBRAS y el BDE tienen programas dedicados para eso (llamados PMOOA y PATGES). El BNDES y el BNB no cuentan con dichos programas específicos, pero pueden incluir la mejora del desempeño como parte de los préstamos para infraestructuras de mayor envergadura. El BDAN es un

ejemplo de una IFI que proporciona este tipo de financiamiento como parte de su Programa de Asistencia Técnica. Todos estos programas se han establecido a partir de la necesidad de contar con prestatarios potenciales solventes. Al mejorar el desempeño de los organismos operadores y de los gobiernos locales, por ejemplo, se espera que se reduzca el agua no contabilizada y que se mejore el desempeño financiero general de los organismos operadores. También se mejoraría la capacidad técnica e institucional (por ejemplo, la gobernanza empresarial). Todas estas son condiciones claves para posibles préstamos futuros.

El financiamiento para ello puede venir en forma de préstamos o de financiamiento no reembolsable, o de una combinación de ambos. Por ejemplo, en el marco del PMOOA, la asistencia técnica propiamente dicha se presta en forma de financiamiento no reembolsable. Pero si, como parte del proceso del PMOOA, también hay que desarrollar algunas infraestructuras, entonces eso viene en forma de préstamo –parte del cual, a su vez, puede convertirse en un financiamiento no reembolsable, si la empresa de servicios públicos concluye con éxito el proceso de modernización. El PATGES en Ecuador también combina elementos de financiamiento no reembolsable y de préstamo.

2.3.5. Canalización del financiamiento no reembolsable

Todos los BPD nacionales han estado canalizando financiamiento no reembolsable a los gobiernos locales y a los organismos operadores en el marco de programas especiales. Se trata de programas del gobierno central destinados a llegar a determinados segmentos del sector, para los que el financiamiento reembolsable puede no ser factible. Por ejemplo, el BNDES en Brasil canaliza financiamiento no reembolsable como parte de los fondos especiales para el Amazonas, y para tanques de recogida de aguas pluviales en los hogares. El BANOBRAS proporciona financiamiento concesional y no reembolsable en el marco del programa PROMAGUA, no sólo para la mencionada preparación de proyectos, sino también para proyectos de infraestructura. También el BDE canaliza financiamiento no reembolsable del gobierno central a los gobiernos locales. Este último puede incluir también los préstamos soberanos que se trasladan a los gobiernos locales como financiamiento no reembolsable. El BDAN es el único BPD subregional que proporciona este financiamiento no reembolsable, que proceden de la EPA (Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos), y que se puede utilizar como cofinanciamiento de préstamos, o como financiamiento no reembolsable específico para comunidades rurales como parte del Programa de asistencia comunitaria.

2.3.6. Apoyo técnico en la estructuración del financiamiento, y en el establecimiento de mecanismos de cofinanciamiento

En el caso de los proyectos más grandes y complejos, los BPD no sólo proporcionan el financiamiento. También pueden apoyar en la estructuración del financiamiento, y en el establecimiento de mecanismos de cofinanciamiento. De hecho, para algunos de los préstamos de algunos BPD, el cofinanciamiento es un requisito previo. Por ejemplo, el BNB sólo puede aportar el 50% del financiamiento de un proyecto, y se requiere al menos un 20% de capital propio del prestatario. Asimismo, el project finance proporcionado por el BANOBRAS, pero también por las APP en el marco de su PROMAGUA requieren cofinanciamiento. Además, los BPD tienen límites en cuanto al tamaño máximo de los préstamos que pueden proporcionar, y en muchos casos los costes totales de un proyecto pueden ser superiores a la cuantía máxima del préstamo. En estos casos, el BPD apoya al posible prestatario para que identifique a cofinanciadores potenciales y estructure el financiamiento.

Esto requiere sobre todo una fuerte colaboración entre los BPD, aunque a veces compitan entre sí. Los casos revisados muestran los BPD que operan en las mismas zonas geográficas: el BANOBRAS y el BDAN en México; el BNDES y el BNB (y bancos de ámbito estatal en Brasil); el FONPLATA y bancos de ámbito estatal en Brasil; y todos también operan en países con fuerte presencia de IFI regionales (el BID y el CAF). Aunque los entrevistados indican que estos BPD pueden competir a veces por proporcionar financiamiento a un mismo proyecto, en la práctica, la colaboración es más habitual. Es raro que un solo BPD pueda proporcionar todo el financiamiento, por las razones mencionadas anteriormente. De ahí que los BPD deban llegar a acuerdos de cofinanciamiento con el prestatario. Además, los BPD pueden complementarse entre sí de otras maneras. Por ejemplo, el BNB cuenta con una amplia red de oficinas y agencias en los Estados en los que trabaja, por lo que tiene un contacto más estrecho con los posibles clientes que el BNDES. Algunas de las IFI pueden proporcionar elementos concesionales, que luego complementen el apoyo técnico que puedan proporcionar los BPD nacionales.