2.5. Oportunidades y limitaciones

- En el caso de que el prestatario sea un gobierno local, el riesgo se define y gestiona mediante la legislación nacional sobre disciplina fiscal. Todos los países examinados cuentan con una legislación de este tipo, que define el nivel y el tipo de deuda que pueden asumir los gobiernos locales. Los entes reguladores financieros nacionales también clasifican anualmente a los gobiernos locales en función de la cantidad de deuda que ya tengan y de la deuda adicional que puedan asumir, basándose en los ingresos de los proyectos de los impuestos municipales y de las transferencias intergubernamentales.

Es posible que los gobiernos locales no puedan aportar activos como aval, por lo que se establecen otras formas de garantía. Por ejemplo, en Ecuador la deuda que pueda tener un gobierno local está consignada legalmente en su presupuesto. Esto implica que un gobierno local primero hace frente al servicio de su deuda, antes de poder incurrir en otros gastos. Esto se fija en los acuerdos entre el gobierno local, el Banco Central y el BPD. - En el caso de que el prestatario sea una empresa de servicios públicos, el riesgo está definido por su desempeño financiero, así como por el desempeño técnico subyacente. Luego, el BPD evalúa los indicadores de desempeñofinanciero, como la ratio de recuperación de costes, los estados financieros proyectados, la ratio de cobertura del servicio de la deuda, la eficacia de la facturación y la recaudación, así como los indicadores de desempeño técnico relacionados, como el agua no contabilizada. Además, proyecta los futuros flujos de ingresos procedentes de las tarifas. - En el caso de que el prestatario sea un actor privado, por ejemplo, en el caso de EFE para el project finance, el riesgo financiero se evalúa a nivel del proyecto. Esto incluye una evaluación de los riesgos de que se materialicen los flujos de ingresos y costes previstos, así como de las entidades públicas implicadas en la construcción, en consonancia con lo mencionado anteriormente. - Las garantías soberanas desempeñan un papel en la evaluación del riesgo de las IFI. El FONPLATA concede préstamos a los gobiernos locales, pero con garantía soberana. Para ello sigue el proceso de evaluación de los riesgos del gobierno local, utilizando la legislación nacional sobre disciplina fiscal anteriormente expuesta.

Los BPD pueden incluir otras áreas de riesgo, principalmente riesgos institucionales. Para los BPD, la otra área principal de riesgo es el desempeño institucional del prestatario, en particular, en su papel de ejecución del proyecto. Por ejemplo, el BDE evalúa si los gobiernos locales tienen unidades de ejecución responsables del agua y del saneamiento, y para la implementación de los proyectos, como parte de su evaluación del riesgo institucional. El BCIE indicó que los riesgos financieros que corren son relativamente bajos –al tratarse de préstamos con garantía soberana–pero que la capacidad institucional es la que presenta el mayor riesgo. Muchas de las instituciones del sector del agua en la región de América Central tienen todavía una capacidad limitada para ejecutar proyectos a gran escala. Asimismo, para el FONPLATA, la capacidad de ejecutar realmente los proyectos es un factor clave en las evaluaciones del riesgo institucional. Uno de los BPD revisados, el BDAN, incluye el criterio específico de los riesgos tecnológicos. Por ejemplo, examina la eficiencia y los costes de determinadas tecnologías, sobre todo cuando se trata de tecnologías punteras.

2.4.2. Sostenibilidad y cumplimiento de la normativa medioambiental

Los factores medioambientales se consideran menos como un área de evaluación de riesgos y más como un área de cumplimiento. Los BPD indican que todos cuentan con procedimientos para evaluar los riesgos medioambientales (y sociales) y los abordan como parte de sus procedimientos de cumplimiento. Para ello, siguen las regulaciones y las directrices de las autoridades medioambientales nacionales.

La necesidad de este cumplimiento se ha hecho aún mayor a medida que los BPD se van acreditando para gestionar los fondos verdes para el clima. Tanto el BANOBRAS como el BDE están actualizando sus evaluaciones medioambientales y sus medidas de cumplimiento en línea con los requisitos de los fondos verdes para el clima.

2.5. Oportunidades y limitaciones

Esta sección revisa las oportunidades y las limitaciones que los BPD han identificado y que afectan a su rol en el financiamiento de las inversiones relacionadas con el agua. Esto puede incluir los factores que les han llevado a su nivel actual de implicación en el sector, así como los factores que propician un rol creciente (o decreciente). Además, esta sección resume la forma en que los BPD han estado abordando estas oportunidades y limitaciones.

En general, los BPD indican que su grado de implicación se ve más afectado por factores relacionados con la demanda (es decir, la demanda de préstamos y de otros productos financieros), que los relacionados con la oferta. La mayoría indican que podrían movilizar más financiamiento para inversiones relacionadas con el agua en el caso de que creciera la demanda de dichas inversiones. O, dicho de otro modo, la demandaes actualmente inferior a la oferta potencialmente disponible.

Entre los factores relacionados con la demanda identificados por los BPD están:

• El desempeño de los organismos operadores en sus funciones de prestación de servicios, y la consiguiente sostenibilidad financiera. Al final, cualquier inversión relacionada con el agua tiene que ser pagada con un flujo de ingresos, y éstos provienen en su mayoría de las tarifas cobradas por los organismos operadores. Por lo tanto, el grado de concesión de préstamos de los BPD depende directamente del desempeño de los organismos operadores en la obtención de un flujo de ingresos estable y suficiente que provenga de sus funciones de prestación de servicios. Cuando el desempeño es generalmente inadecuado, los préstamos al sector pueden llegar a ser limitados –como BANOBRAS observó en México, y el BCIE para varios de los países de América Central, están ahora aumentando (como se señaló en Brasil). Con el fin de mejorar el desempeño de los organismos operadores en general, algunos BPD tienen programas de mejora del desempeño de los organismos operadores, como en México y en Ecuador. El BCIE ha tratado esta situación pasando de los préstamos directos a los organismos operadores nacionales a los préstamos soberanos a los países miembros.

• Legislación sobre disciplina fiscal. El grado de endeudamiento del sector del agua no sólo está limitado por los resultados financieros de los organismos operadores, sino también por la disciplina fiscal que los gobiernos locales tienen que cumplir. Si bien los BPD indican que están de acuerdo en que es necesario tener disciplina fiscal y que debe haber límites en los niveles de deuda que los gobiernos locales puedan asumir, esto significa que hay un límite en la cantidad de financiamiento que pueden proporcionar al sector del agua –particularmente en el contexto de la prestación de servicios descentralizados.

• Regulaciones sobre el desempeño del sector del agua. El grado de desempeño de los organismos operadores en sus funciones de prestación de servicios también depende del grado en que su desempeño esté regulado a nivel sectorial. En México no existe un ente regulador independiente. La regulación se realiza a través de contratos entre la empresa de servicios públicos y el gobierno local (o estatal), pero esto no siempre es eficaz. Las regulaciones también pueden influir en el grado en que los organismos operadores se vean incentivados a invertir. Por ejemplo, un reciente cambio en la regulación en Brasil hace que haya un sistema de incentivos y de sanciones para que los organismos operadores amplíen sus servicios. Se espera que esto aumente las inversiones en el sector. Se trata de un ámbito en el que los BPD pueden influir sólo de forma limitada. Varios de los BPD indican que participan en los diálogos sobre las regulacionesdel sector del agua, pero no tienen poder de decisión en última instancia en ese ámbito.

• Preparación de los proyectos. La mayoría de los BPD indican que la capacidad limitada de los prestatarios en la preparación de los proyectos influye en la escasa demanda de préstamos de BPD. La capacidad de los prestatarios en la preparación de proyectos no sólo es limitada, sino que también lleva a una segmentación automática en el tipo de clientes. Los organismos operadores más grandes suelen tener más capacidad técnica para definir los proyectos y pueden acudir con ellos a los bancos comerciales o a las IFI. Los organismos operadores y los gobiernos locales más pequeños necesitan mucho apoyo en la preparación de los proyectos, pero aun así pueden seguir sin ser solventes. Los intermedios necesitan apoyo y pueden utilizarlo eficazmente para llegar a proyectos financiables. Por ello, varios de los BPD cuentan con facilidades para la preparación de proyectos, financiados con financiamiento no reembolsable o con fondos contingentes. Se puede decir que este es el área en la que se necesita una mayor oferta de financiamiento, también porque todavía una parte importante de los preparativos de los proyectos no se traduce en financiamiento.

• Capacidad de ejecución de proyectos. Asimismo, el grado de implicación de los BPD en el sector del agua depende de la capacidad de ejecución de proyectos de los prestatarios. Como dijo uno de los entrevistados: «En comparación con otros sectores, estos organismos operadores nacionales de agua tienen las unidades de gestión de proyectos más débiles, lo que provoca grandes retrasos y problemas en la contratación, las adquisiciones, etc.». Por ello, varios de los BPD se centran tanto en los riesgos

institucionales del prestatario en la realización de las obras, como en los riesgos financieros. Al mismo tiempo, la brecha en la capacidad de ejecución de proyectos también da a los BPD un valor añadido, en comparación con otros bancos (comerciales). Todos los BPD examinados para este informe cuentan con unidades técnicas dedicadas y prestan un importante apoyo técnico en la ejecución de los proyectos. Es un servicio que los bancos comerciales no pueden proporcionar.

• Competencia y coordinación entre flujos y fuentes de financiamiento. Como muestran los estudios de casos, el sector del agua se financia a menudo a través de un complejo conjunto de flujos de financiamiento público (directamente al gobierno local, a través de organismos centralizados), tarifas (que pueden estar parcialmente subvencionadas) y financiamiento reembolsable (a través de BPD y otros bancos) tanto a los organismos operadores como a los gobiernos locales. Esto puede crear competencia entre los BPD, o entre los BPD (como proveedores de préstamos) y los proveedores de financiamiento no reembolsable, incluyendo los préstamos soberanos. En la práctica, las necesidades de financiamiento suelen ser tan elevadas que existe un amplio margen para que varios BPD y otros financiadores cofinancien determinadas inversiones, combinando el financiamiento reembolsable y el financiamiento no reembolsable.

• Las demandas cambiantes. Los distintos BPD indican que las demandas cambian continuamente.

Mientras que, en el pasado, las demandas pueden haber sido más para las inversiones en el abastecimiento de agua potable, ahora se han desplazado a las inversiones en alcantarillado y en tratamiento de las aguas residuales. Esto generalmente se debe a que se han alcanzado niveles de servicio más altos, pero también a procesos como la segmentación de ciertos procesos, como el tratamiento y la desalinización. Las demandas futuras pueden incluir el tratamiento de las infraestructuras obsoletas. Además, la clientela puede cambiar. Algunos organismos operadores que han mejorado su desempeñoahora pueden acceder al financiamiento comercial, y los más pequeños ahora pueden acceder a los fondos de los BPD. Pero todavía hay una parte muy importante del sector que sigue sin financiamiento. La adaptación al cambio climático también puede provocar un cambio en la demanda, aunque por ahora no es una temática que suscite inversiones.