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Las ayudas directas de la nueva PAC 2023-2027 y su aplicación al olivar
PRINCIPALES NOVEDADES DE LA REFORMA
Las ayudas directas de la nueva PAC 2023-2027 y su aplicación al olivar
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El acuerdo final sobre el Plan Estratégico nacional de la PAC no está previsto hasta diciembre, cuando este deba presentarse formalmente a la Comisión Europea para su aprobación definitiva antes de que comience a implementarse en 2023. El aspecto más relevante que se está negociando es el reparto de los casi 4.500 millones de euros anuales.
Por José A. Gómez-Limón.
Catedrático de Universidad. Dpto. Economía Agraria, Finanzas y Contabilidad, Universidad de Córdoba.
La Política Agraria Común (PAC) debería haberse reformado ya hace algunos años. Así, aunque la PAC actual estaba prevista que estuviese vigente hasta el año 2020, sucesivos retrasos en la reforma han hecho que la nueva PAC no se pueda implantar hasta el año 2023. De hecho, a día de hoy (verano del 2021), todavía se están elaborando los Planes Estratégicos de la PAC nacionales, donde se concretará cómo se aplicará la reforma de la PAC en los diferentes estados miembros de la UE durante el periodo 2023-2027. En el caso de España, el Plan Estratégico de la PAC está siendo elaborado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) en coordinación con las Comunidades Autónomas (CC.AA), dando audiencia igualmente a las organizaciones profesionales agrarias y a los grupos ecologistas. La elaboración del Plan comenzó en enero de 2019, pero todavía hoy se está negociando, al objeto de que el documento finalmente aprobado reúna el mayor consenso posible. Pero esto no es fácil, pues deben conjugarse intereses territoriales, sectoriales y ambientales en muchos casos contrapuestos. En cualquier caso, en el momento actual ya hay una propuesta formal que el MAPA ha presentado a las CC.AA el pasado 15 de julio. Se trata esta de una propuesta donde se establecen las directrices básicas de la nueva PAC para España, pero donde aún quedan muchos detalles técnicos sin concretar, que serán objeto de negociación durante el próximo otoño. El acuerdo final sobre el Plan Estratégico nacional no está previsto hasta diciembre, cuando este deba presentarse formalmente a la Comisión Europea para su aprobación definitiva antes de que comience a implementarse en 2023.
El aspecto más relevante que se está negociando dentro del Plan Estratégico es el reparto de los casi 4.500 millones de euros anuales que el presupuesto europeo pone a disposición de España para dotar las ayudas del primer pilar de la PAC (pagos directos a las explotaciones). En la figura 1 adjunta se puede observar cómo el MAPA propone que se reparta el dinero del primer pilar tras la reforma y su comparación con la situación actual. En este artículo se trata de resumir las principales novedades de la reforma y cómo estas incidirán sobre el sector del olivar. De manera más concreta, y tras analizar aspectos horizontales como la conceptualización de “agricultor activo”, se explica cómo se espera que se implementen la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad (evolución del actual pago básico), el nuevo pago redistributivo complementario, los ecoesquemas (instrumento que sustituye al actual “pago verde”) y la novedosa intervención sectorial en el olivar tradicional.
Agricultor activo, reducción progresiva y limitación de las ayudas
Como hasta la fecha, tras la reforma solo los “agricultores activos” podrán ser beneficiarios de las ayudas directas de la PAC. Sin embargo, la propuesta del Plan Estratégico cambia los requerimientos para ser “agricultor activo”; a partir de 2023, sólo cobrarán ayudas aquellos que estén afiliados a la
El importe de la ayuda básica a la renta estará limitado en todo caso a 100.000 euros al año por beneficiario.
A partir de 2023, sólo cobrarán ayudas aquellos que estén afiliados a la Seguridad Social agraria por cuenta propia, o aquellos cuyos ingresos procedentes de la actividad agraria resulten significativos
Seguridad Social agraria por cuenta propia, o aquellos cuyos ingresos procedentes de la actividad agraria resulten significativos (más del 25% de sus ingresos totales). En cualquier caso, se establece como excepción aquellos beneficiarios que reciban ayudas directas por un importe inferior a 5.000 euros anuales, que se considerarán “agricultores activos” en todo caso.
Esta nueva consideración para percibir ayudas de la PAC podría afectar a un número potencialmente significativo de perceptores de ayudas por el cultivo de olivar. Piénsese, por ejemplo, en aquellos perceptores con superficies de olivar pequeñas o medianas que despeñan otras actividades profesionales y empresariales con elevados ingresos no agrarios.
El importe de la ayuda básica a la renta recibido por cada beneficiario se reducirá progresivamente a partir de la cantidad percibida que supere el importe de 60.000 euros, de acuerdo con los siguientes tramos: a) el 25% para el tramo comprendido entre 60.000 y 75.000 euros, b) el 50% para el tramo comprendido entre 75.000 y 90.000 euros, y c) el 85% para el tramo comprendido entre 90.000 y 100.000 euros. El importe de la ayuda básica a la renta estará limitado en todo caso a 100.000 euros al año por beneficiario.
A efectos de la reducción y limitación de ayudas, los beneficiarios podrán descontar de la cantidad de ayudas a la que pudiera tener derecho, los costes salariales en los que incurre por la contratación de trabajadores, así como los costes laborales incluidos en la contratación de empresas de servicios agrícolas. Tras descontar estos costes, y una vez aplicada la reducción progresiva, los beneficiarios no podrán percibir en ningún caso una ayuda básica a la renta que supere los 200.000 euros al año. En cualquier caso, si tenemos en cuentas los elevados costes laborales del olivar, es más que probable que estos recortes de ayudas no lleguen a aplicarse en la práctica a los grandes olivicultores. Las ayudas directas solo se concederán cuando su importe sea igual o mayor a 300 euros. Este límite coincide con el aplicado actualmente. No obstante, la propuesta del MAPA faculta a las CC.AA. para elevar este umbral, siempre que el límite establecido no sea superior a 500 euros. En cualquier caso, es harto improbable que las CC.AA. apliquen limitaciones superiores a 300 euros, dado el coste político que esta medida tendría. Esto es especialmente relevante en el sector del olivar, donde existen muchos perceptores con derechos de pagos pequeños (entre 300 y 500 euros).
La ayuda básica a la renta para la sostenibilidad y el proceso de convergencia
Como ocurre actualmente, la ayuda básica a la renta se concederá a partir de 2023 sobre la base de los derechos individuales de pago. Los derechos sobre los que se calculará la nueva ayuda básica serán los que los beneficiarios tengan asignados al finalizar la campaña 2022. No obstante, es importante señalar que durante el próximo periodo
2023-2026 se producirá un nuevo proceso de convergencia de los valores individuales de los derechos de pago dentro de cada región agraria. Así, para el año 2026, dentro de cada región todos los derechos deberán tener un valor de, al menos, el 85% del valor medio de la región de que se trate. Para el año 2029 se alcanzará la convergencia plena de los valores nominales de los derechos al valor medio regional; es decir, a partir de 2029 todos los derechos dentro de una región tendrán el mismo valor.
El futuro modelo de regionalización se establecerá a partir de la simplificación del modelo actual (50 regiones), estableciéndose como máximo 20 regiones, las cuales se diferenciarán por orientaciones productivas como ocurre actualmente: pastos permanentes, cultivos herbáceos de secano, cultivos herbáceos de regadío y cultivos permanentes. De las 50 regiones existentes actualmente, 18 regiones son de cultivos permanentes (codificadas de 102 a 2102). Así pues, es de prever que con la nueva PAC las regiones de cultivos permanentes se reduzcan hasta 4 o 5. Para visualizar cómo va a evolucionar la ayuda básica a la renta tras la reforma, en la tabla adjunta se recoge una posible simplificación de la regionalización en base a 5 regiones de cultivos permanentes (codificadas de CP1 a CP5). Es importante recalcar que esta regionalización no está aprobada aún (puede que el número de regiones de cultivos permanentes y/o la agregación de las actuales regiones varíe respecto a la simulación realizada en la tabla). En cualquier caso, la simulación presentada sirve al objeto de explicar cómo se va a implementar la nueva ayuda básica.
Considerando esta propuesta tentativa, supongamos la situación de un olivarero de la comarca de La Loma en Jaén (perteneciente actualmente a la región 2102, con un valor medio del derecho de 503,81 euros), con unos derechos que, tras el proceso de convergencia experimentado durante el periodo 2015-2022, presentan un valor en 2022 de 550 euros. Con la entrada de la reforma de la PAC, este olivicultor mantendrá sus derechos de pagos en el año 2023, inicialmente con el mismo valor con el que terminó el año 2022. Sin embargo, como el valor de sus derechos al inicio de 2023 es superior a la media de la nueva región en la que se integra (región CP5, con un valor medio del derecho de 430,68 euros), sus derechos continuarán convergiendo a la baja durante el periodo 2023-2029, hasta igualarse en
Jóvenes agricultores; 2,0%
Pagos asociados; 12,0% Pago "verde"; 30,0% Pago básico; 56,0%
PAC 2014-2022 Presupuesto anual: 4.953 M€
2029 con la media de la nueva región, fecha en la que todos los olivicultores de esta región tendrán el mismo valor de derechos (430,68 euros). Por el contrario, un olivicultor de la comarca de Mágina (perteneciente actualmente a la región 2002, con un valor medio del derecho de 410,32 euros) que tiene derechos con un valor que asciende tras la convergencia 2015-2022 a 380 euros, se integrará igualmente en la nueva región CP5. En este caso, la nueva convergencia 2023-2029 hará que el valor de sus derechos se incremente progresivamente, alcanzando en 2029 un valor de 430,68 euros, al igual que el resto de olivareros de esta nueva región de cultivos permanentes. Los ejemplos anteriores evidencian que el nuevo sistema de ayuda básica, como ha ocurrido ya en durante el periodo 2015-2022, implica la progresiva convergencia (igualación) de las ayudas dentro de una misma región, incrementando el valor de los derechos con valores unitarios más bajos y reduciendo el valor de aquellos con valores unitarios más altos.
El nuevo pago redistributivo complementario
Una de las principales novedades de la nueva PAC es la implantación de un nuevo pago redistributivo, consistente en un pago complementario a la ayuda básica a la renta que recibirán las primeras hectáreas de cada beneficiario (explotación) con derechos de pago. El presupuesto disponible para el pago redistributivo aplicable en cada región será igual a un sexto del importe total de la ayuda básica asignado a dicha región. El umbral de las primeras hectáreas que recibirán el pago redistributivo se calculará para cada re-
Intervención sectorial al olivar tradicional; 0,6% Jóvenes agricultores; 2,0% Ayudas asociadas; 14,4% Ecoesquemas; 23,0% Ayuda redistributiva; 10,0% Ayuda básica; 50,0%
PAC 2023-2027 Presupuesto anual: 4.478 M€
Figura 1. Reparto del presupuesto del primer pilar de la PAC en España: periodos 2014-2022 y 2023-2027.
A falta de concretar el número de hectáreas que recibirán el pago y el importe de este en cada región, cabe señalar que se mejorará el nivel de apoyo que reciben las pequeñas y medianas explotaciones de olivar
gión, teniendo en cuenta la estructura de sus explotaciones y el importe disponible para este pago complementario. El importe por hectárea de este pago redistributivo no podrá ser en ningún caso superior al 50% del valor medio regional de la ayuda básica.
A falta de concretar el número de hectáreas que recibirán este pago y el importe de este en cada región, cabe señalar que este nuevo pago mejorará el nivel de apoyo que reciben las pequeñas y medianas explotaciones de olivar. Este apoyo reforzado a los pequeños olivicultores está justificado tanto por criterios de equidad (justicia social) como económicos (corregir las deseconomías de escala), focalizando las ayudas públicas en los agricultores que requieren un mayor apoyo a la renta.
Los ecoesquemas
Otra de las grandes novedades de esta última reforma de la PAC es la desaparición del actual “pago verde” (pago para prácticas agrarias beneficiosas para el clima y el medio ambiente) y su sustitución por los denominados ecoesquemas.
ESCENARIO ACTUAL CON 18 REGIONES CP POSIBLE ESCENARIO CON 5 REGIONES CP
Región
Valor medio regional (€/ha)
Nº beneficiarios Importe total (M€) Nº derechos Región
102 114,89 11.890 5,23 45.550
Valor medio regional (€/ ha)
Nº beneficiarios Importe total (M€)
Nº derechos
202 93,79 9.259 4,85 51.598
302 107,00 8.550 6,91 64.151
402 110,64 22.817 23,97 216.155
502 125,97 17.424 16,67 132.243
602 137,49 37.676 33,83 245.803
702 137,64 42.966 52,10 377.562
802 166,91 87.694 112,69 670.131
902 207,62 6.974 13,70 66.745
1002 198,18 45.558 59,12 298.612
1102 212,57 3.327 3,36 15.741
1202 242,35 2.986 3,61 14.999
1302 250,67 16.782 34,00 135.294
1702 307,48 25.777 64,96 211.562
1802 309,33 10.457 25,29 81.582
1902 338,31 45.370 98,88 292.483
2002 410,32 62.752 146,45 356.725
CP2 150,99 185.760 215,28 1.425.740
CP3 214,13 75.627 113,79 531.391
CP4 322,96 81.604 189,13 585.627
CP5 430,68 80.312 196,67 456.643
Tabla 1. Simulación de los valores medios por región para un escenario de 5 regiones de cultivos permanentes.
Una de las grandes novedades de la reforma de la PAC es la desaparición del actual “pago verde” y su sustitución por los denominados ecoesquemas.
Esta sustitución está más que justificada en el caso del olivar, puesto que la aplicación del “pago verde” no ha supuesto apenas mejora en la sostenibilidad ambiental del cultivo, en la medida en que este pago se percibe de manera automática junto con la ayuda básica, sin necesidad de realizar práctica agroambiental alguna.
Los ecoesquemas son ayudas que, bajo la fórmula de pagos anuales en función de las hectáreas admisibles, se concederán en el contexto de la nueva PAC a aquellos agricultores que se comprometan voluntariamente a cumplir con determinadas prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente. No obstante, la propuesta del MAPA apenas explicita la forma de implementación de este nuevo sistema de pago por prácticas agroambientales, dejando prácticamente todos sus detalles técnicos (elegibilidad de prácticas por tipo de cultivo o el importe de los pagos) pendiente de negociación en los próximos meses.
En cualquier caso, todo parece apuntar que se propondrán dos tipos de prácticas, unas específicas para cada tipo de cultivo (pastos/ganadería, herbáceos y permanentes), y otras de carácter trasversal para cualquier tipo de actividad agraria. Entre las primeras, para el caso del olivar y el resto de los cultivos permanentes, se ha señalado informalmente que las prácticas elegibles se van a centrar en el mantenimiento de cubiertas vegetales, tanto vivas como inertes (restos de poda), para la preservación y mejora del contenido en carbono orgánico de los suelos. Entre las segundas se han apuntado prácticas agroecológicas para la mejora de la biodiversidad (islas, márgenes de vegetación, incluyendo superficies no productivas) y prácticas de agricultura de precisión que promuevan la gestión sostenible de agroquímicos (fertilizantes y pesticidas) y recursos empleados en las actividades agrarias (suelo y agua).
La propuesta del MAPA también presenta como novedad el establecimiento de una intervención sectorial para el olivar tradicional. En este sentido, se dispone de un presupuesto de 30 millones de euros anuales, que deberá destinarse específicamente a mejorar la rentabilidad de este tipo de olivar.
Tampoco ha trascendido detalle técnico alguno sobre cómo se va a implementar esta nueva intervención, pero todo apunta a que esta se pondrá en marcha de manera parecida a como ya funcionan los programas operativos de frutas y hortalizas. Así, las organizaciones de productores (por ejemplo, las cooperativas) deberán proponer para su aprobación programas que contengan un conjunto de medidas a realizar en las explotaciones de sus asociados orientadas a mejorar su competitividad. La aprobación de tales programas posibilitará la cofinanciación de este con los fondos asignados para esta intervención sectorial. De esta manera, a través de estos programas se podrán impulsar medidas para mejorar la gestión y reducir los costes en el olivar tradicional como, por ejemplo, la creación en las actuales cooperativas de secciones de gestión de explotaciones para el “cultivo asistido” del olivar, la implementación de planes de gestión en común de unidades de cultivo rentables mediante la integración de pequeñas explotaciones, la restructuración y modernización de las plantaciones, etc.
Consideración final
Para terminar, debe reiterarse que este artículo ha tratado de resumir la propuesta del Plan Estratégico presentado por el MAPA el 15 de julio, donde todavía hay muchos aspectos que negociar para poder cerrarlo y remitirlo a Bruselas para su aprobación definitiva. En este respecto debe recordarse el principio que regula este tipo de negociaciones: “nada está cerrado hasta que todo está cerrado”. Así, aunque resulta difícil pensar que las directrices básicas de la nueva PAC propuestas por el MAPA se modifiquen, todo podría pasar. Lo normal será que las futuras negociaciones partan de esta propuesta y se centren en concretar los numerosos detalles técnicos pendientes, pero no conviene olvidar que “el diablo está en los detalles”. Esperemos que el diablo no enrede más de la cuenta, y que se llegue a un acuerdo razonable y a tiempo que dé estabilidad al crecimiento sostenible del conjunto del sector del olivar.
