Corrupción y algunas tendencias de Transparencia y Control en América Latina y el Caribe
Miguel Peñailillo L. Experto Asociado Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe Santo Domingo , 6 de Junio de 2014
Características de Latinoamérica y el Caribe La región no es pobre, pero tiene muchos pobres. es una región rica (USD 5,3 Bill.) y con grandes recursos naturales Baja densidad poblacional Pobreza de la región alcanza al 32% de la población (y hasta un 45% de los niños menores de 18 años)
Es una de las regiones más desiguales del mundo 10% más rico tiene el 48% de los ingresos, mientras que el 10% más pobre sólo el 1.6% región del mundo con la mayor inequidad en la distribución de la propiedad de la tierra mitad de los niños que comienzan la primaria no la terminan 40% corre riesgo de caer en pobreza ante crisis
Región democrática pero con problemas de gobernabilidad 2
Vulnerabilidades que facilitan la corrupción la mayoría de los países de ALC comparten ciertos aspectos que los hacen vulnerables y pueden facilitar la corrupción pública y/o privada: La existencia de sistemas de gobierno democráticos que muestran un agotamiento en términos de desempeño Débil capacidad de los Estados para llevar adelante sus políticas y hacer efectiva la ley Inseguridad debido a la criminalidad y la violencia Alta concentración de la riqueza y una amplia distribución de la pobreza.
3
La corrupción en América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe es una región extensamente afectada por la corrupción. Se puede afirmar que en esta región la corrupción es un problema con características endémicas, en cuanto se trata de un fenómeno localizado en toda la región y con un alto número de personas afectadas. Asimismo, comparada con otras regiones del mundo, ALC es una región caracterizada por altos niveles de corrupción.
4
Indicadores de Gobernabilidad 2002-2012 (WBI)
5
C贸mo est谩 CA y RD comparativamente
6
Los indicadores regionales muestran avances en transparencia y retrocesos en imperio de la ley Evoluci贸n indicadores de gobernabilidad LAC 1996-2011 65 63 Voice and accountability
61 59
Political stability
57 55
Government effectiveness
53
Regulatory quality
51
Rule of Law
49
Control of corruption
47 45 1996
1998
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Perdedores y ganadores (según IdPC) Variación Positiva del Índice de Percepción de la Corrupción (Países Seleccionados y Promedio Región) 8
7 6 5
Variación Negativa del Índice de Percepción de la Corrupción (Países Seleccionados y Promedio Región)
4
3
6
2
5
1
4
0 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Uruguay
Costa Rica
Bolivia
Ecuador
Paraguay
Promedio de ALC
3 2 1 0 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Jamaica
Trinidad & Tobago
Mexico
Dominican Republic
Venezuela
Promedio de ALC
2011
Corrupción: Definición Usual (TI, PNUD y otros) Abuso de poder delegado para obtener beneficios indebidos Conceptos claves Delegación Asimetría de información Conflicto de interés
Principal - Obedece y cumple
- Establece reglas - Compensa
- Traiciona al principal
Agente
Transacción ilegítima Provee servicios, contrata …
Cliente
Paga impuestos, tarifas etc.
Fuente: Frederic Boehm
9
10
La Noción de Captura No es la corrupción que viola las reglas, sino una corrupción que “hace las reglas” (Marino Tadeo Henao)
Influencia indebida de grupos de interés sobre las reglas de juego formales Leyes, regulaciones, decisiones políticas, judiciales o administrativas etc.
Diferenciar entre cabildeo “legitimo” y captura “ilegitima”… zona gris, pero criterios ayudan a diferencias Captura no es una practica de corrupción, pero los grupos de interés (legales o ilegales) usan practicas corruptas y otras practicas ilegítimas (p.ej. violencia) para acceder a rentas económicas 11
Captura del Estado Proceso decisional imperfecto: - Sistema democrático con debilidades - Baja o inexistente participación - Opacidad - Bajo control técnico Partido político Líder/caudillo
Grupo económico
GE
Oferta económica indebida
I
Oferta política o económica indebida
Renta Indebida permanente
E Norma indebidamente favorable Entidad pública ejecutora/fiscalizadora
Fuente: elaboración propia
N Congreso Nacional Entidad reguladora Poder judicial
Tendencias gubernamentales en la lucha contra la corrupción La búsqueda de aumentar el control externo de carácter social sobre la actividad estatal
Transparencia y acceso a la información Promoción de la participación ciudadana en los asuntos públicos Cambio de las conductas socialmente aceptadas
Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Tendencias gubernamentales El fortalecimiento de la capacidad estatal de control y prevención
El fortalecimiento de los órganos de control superior La incorporación de políticas anticorrupción en los planes y programas de gobierno La búsqueda de mayor coordinación entre órganos estatales Aumento de iniciativas entre órganos estatales, academia y sector privado
Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Tendencias gubernamentales El interés sobre los funcionarios públicos • Importancia a la carrera funcionaria • Los límites de actuación de autoridades y funcionarios El interés sobre las operaciones de gasto público • Compras públicas • Transferencias El desarrollo de capacidades para detectar y prevenir Técnicas modernas de detección, transparencia y control Capacitación especializada Mayor adhesión a estándares internacionales CICC y CNUCC fundamento de políticas y herramientas AC Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Existen coincidencias y diferencias entre gobiernos y sociedad civil
Capacidad estatal de control
Transparenc ia en la justicia
Control social Control sobre la función pública Capacidad de detección/ investigació n
Estándares anticorrupción
Control del gasto público
Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
AC en sector privado
Ética/transp arencia en órganos legislativos
Algunos temas aún débiles o ausentes en las políticas de la Región
Cambio cultural: prácticas y valores
Profundización de la democracia
Independencia de la Justicia
Compromiso ético masivo del sector privado
Capacidades anticorrupción endógenas de territorios
Eficacia punitiva
Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Transparencia
Incorporación y valor de la transparencia en el Estado La transparencia es mas que acceso a la información Consiste en una nueva manera de relación entre los actores públicos y los ciudadanos.
La evolución de la transparencia ha reconocido ciertas etapas o momentos:
La entrega unilateral de información gubernamental a ciudadanos La respuesta de solicitudes de información de ciudadanos El intercambio de información y la transacción Construcción conjunta e integración de información sobre políticas y medidas de transparencia Gestión del diálogo y la confianza sobre políticas de transparencia (gobernabilidad democrática)
Transparencia y reforma del Estado Durante dos décadas la reforma/modernización del estado y la transparencia han avanzado por caminos que se cruzan: procesos de reforma de los 90 muchas veces tecnocráticos transparencia como bien público de naturaleza política
La eficiencia gubernamental fue un pilar de los procesos de reforma y modernización del Estado de los 90 y comienzos de la década siguiente, y la transparencia se incorporó como atributo de algunos programas gubernamentales:
Trámites atención al ciudadano gobierno electrónico compras públicas.
En estos programas la transparencia muchas veces se concibió como la entrega de amplia información a destinatarios definidos con el fin de habilitarles para operaciones gubernamentales más eficientes.
Transparencia y reforma del Estado
La transparencia por otra parte fue promovida desde consensos internacionales traducidos en: tratados sobre Derechos Humanos (Convención Americana de DDHH) tratados Anticorrupción (CICC y CNUCC).
También fue incorporada en el discurso político como una condición para una participación efectiva y gobernabilidad democrática.
La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, de 2003, dio un impulso político de primera envergadura a la transparencia.
Políticas de prevención de la corrupción basadas en la transparencia Estado transparente que provee información pública Compras públicas como sistema de gestión estatal que debe ser transparente y eficiente Promoción de la participación de la sociedad civil Transparencia en las entidades privadas
Hoy una docena de países cuentan con leyes de acceso a la información y transparencia activa, existen redes institucionales (RTA) e iniciativas dinámicas (OGP)
Control
Corrupci贸n peque帽a vs. grande
Fuente: Encuestas a Empresas (Banco Mundial) 23
Ejemplo: Riesgos de corrupción en las compras Definición de la necesidad • Soborno • Trafico de influencias • Uso de información privilegiada • Connivencia entre oferentes • Nepotismo • Conflictos de intereses
• Creación artificial de necesidades • Direccionamiento del requerimiento • Captura del sector o de nicho • Extorsión
Proceso de compra • Fraude en la calidad • Fraude en la materialidad de la entrega • Desvío de bienes a terceros • Enriquecimiento ilícito
Entrega
Algunos mecanismos de prevención • Controles internos • Seguridad de la información • Controles externos institucionales • Impugnación de los oferentes • Transparencia activa del proceso • Sistemas de denuncia interna • Mecanismos de vigilancia ciudadana y cooperación publicoprivada • Observatorios
Definición de la necesidad
Proceso de compra • Controles internos • Auditorías internas y externas • Declaraciones patrimoniales y de intereses • Evaluación de calidad del gasto • Control ciudadano y de beneficiarios del Estado
• Controles internos • Controles interinstitucionales de planificación y presupuestación • Transparencia pasiva y denuncia • Evaluación externa de los mercados y decisiones públicas
Entrega
Preguntas acerca del control ¿Tiene el control existente la capacidad de gestionar razonablemente los riesgos de corrupción pública? ¿Está suficientemente integrado y cuenta con instancias de coordinación? ¿Incorpora a la ciudadanía y a los actores privados como protagonistas y colaboradores del control?
¿En qué medida el control está al servicio del principal? 26
Algunas valoraciones para concluir
Existe una relación mutuamente beneficiosa entre gestión pública y lucha contra la corrupción Las políticas anticorrupción deben promover la transparencia, la integridad y el control, a través de herramientas técnicas aplicadas a la gestión Tales herramientas deben tener a los ciudadanos como un actor de primera importancia en su implementación, desarrollo y evaluación, a la vez como los destinatarios finales de la acción estatal Los servidores y gerentes públicos son los agentes indispensables del cambio y pueden beneficiarse de él.
Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Algunos apuntes sobre experiencias de implementación de políticas En el diseño de las políticas: La conveniencia de los diagnósticos El valor de la participación
En la implementación:
Actores: concentración y distribución Del nivel nacional al territorial Financiamiento de la anticorrupción El papel de los medios de comunicación y la información
En el seguimiento y evaluación: Seguimiento para qué La importancia de los seguimientos internacionales El valor de la información y los indicadores Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Fuente: Hacia una primera reflexión sobre politicas anticorrupción. PNUDUNODC 2013
Algunas tendencias emergentes
Transversalización (conversación) de políticas Trabajo sectorial en la lucha contra la pobreza: Salud Educación
Áreas emergentes de trabajo : Recursos naturales: agua, minería, etc. Energía Medio ambiente
Desarrollo local sobre bienes públicos de impacto social Miguel Peñailillo López - e-mail: mpenailillo@gmail.com
Corrupción y algunas tendencias de Transparencia y Control en América Latina y el Caribe
Miguel Peñailillo L. Experto Asociado Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe Santo Domingo , 6 de Junio de 2014