Pólemos No 1

AÑO I NÚMERO 1

AGOSTO 2010

CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los Andes y la Amazonía Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos Minería Ilegal y [Escribir la carencia de una Política Nacional texto] Un producto de:

2

Asociación Civil Derecho & Sociedad Organización formada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú Segundo Piso de la Facultad de Derecho de la PUCP 626-2000 anexo 5390 | Fax: 626-2466 www.revistaderechoysociedad.org polemos@revistaderechoysociedad.org Fotografías: Thomas Muller / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Lima, Agosto 2010.

Derecho & Sociedad autoriza la reproducción parcial o total del contenido de esta publicación, siempre que se cite la fuente y se utilice para fines académicos

NACE UN SUEÑO Hace más de veinte años algunos alumnos de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú decidieron iniciar un proyecto común. Así, la Asociación Civil Derecho y Sociedad empezó un camino lleno de retos y sacrificios, pero también de compromiso y satisfacción.

Entre eventos, círculos de estudios, conferencias, seminarios y, por supuesto, con el orgullo de publicar semestralmente una revista de Derecho que lleva el nombre de nuestra Asociación, hoy podemos decir que hemos logrado uno más de nuestros objetivos: nuestra Revista Electrónica, a la cual hemos llamado “PÓLEMOS”, término griego que significa lucha entre opuestos y que es básicamente lo que queremos transmitir a nuestros lectores, ya que pretendemos plasmar las posturas desde un punto de vista interdisciplinario. De esta manera, buscamos resaltar la segunda parte del nombre de nuestra Asociación: “Sociedad”,

3

ya que el conocimiento debe ser aplicado, precisamente, en la realidad de nuestra sociedad peruana.

Es así que en los últimos años hemos sido testigos de conflictos que surgen en torno al acceso, aprovechamiento y gestión de los recursos naturales, los cuales aunados a la desigualdad de nuestro país generan un ambiente de permanente tensión que, a más de un año de los trágicos sucesos de Bagua, no logra superarse.

En virtud de ello, en este número abordamos el tema de los “Conflictos Socioambientales”, el mismo que es tratado desde una óptica que trasciende al Derecho.

Solo nos queda agradecer a todos los autores de este primer número de PÓLEMOS por su confianza en nuestra Asociación y a cada uno de los asociados por su esfuerzo.

Comisión de Proyección Académica

ÍNDICE 3

Editorial

4

Índice

5

La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los Andes y la Amazonía

Antonio Peña Jumpa 8

Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales Anahí Chaparro

12

Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional

Miguel Ángel Soto Palacios 17

El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos

Alicia Abanto Cabanillas 21

La Ley de Recursos Hídricos como Instrumento que Coadyuve a la Solución de Conflictos Vinculados al Agua

Boris Quezada Márquez

4

25

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

Javier Caravedo Chocano 30

Industrias Extractivas y Balance Social

Levy del Águila M. 35

Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente

Ismael Muñoz Portugal 39

El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales

Lorenzo de la Puente Brunke 43

La Conflictividad Socioambiental y Los Instrumentos de Gestión Ambiental

Vito Verna Coronado 46

Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política

Juan Luis Dammert Bello 49

El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos sobre Recursos Naturales

Renzo Castagnino Abásolo

La OIT y los grandes

PROYECTOS DE INVERSIÓN LA OIT Y LOSen GRANDES DE INVERSIÓN EN los PROYECTOS Andes y la Amazonía 5

Antonio Peña Jumpa Docente de la Facultad de Derecho de la PUCP

L

a Organización Internacional del Trabajo (OIT),

gobierno peruano la suspensión de toda actividad de

con fecha 17 de Marzo, hizo público el informe

exploración

de su Comisión de Expertos en aplicación de los

naturales que afecte a

Convenios

Internacionales

y

Recomendaciones

y

explotación

de

nuestros

recursos

las comunidades antes

mencionadas, y en el entendido que todos o casi todos

relacionadas con asuntos de los pueblos indígenas o

los proyectos de inversión sobre exploración

pueblos originarios. En nuestro país, dicho informe

explotación

involucra directamente a las comunidades andinas y

problemas se estaría recomendando la paralización de

comunidades

nuestra economía y el desarrollo de nuestro país

amazónicas,

reconocidas

constitucionalmente como Comunidades Campesinas y

de

recursos

naturales

tienen

y

esos

propiamente.

Comunidades Nativas.

Teniendo en cuenta estos comentarios, nos permitimos El informe ha sido criticado por un gremio de

citar textualmente la recomendación cuestionada del

empresarios y por un sector de la prensa. La razón

citado informe para luego añadir otros comentarios. La

principal de esta crítica es que el informe recomienda al

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AGOSTO 2010

La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia

Comisión de Expertos de la OIT recomienda en su

Esta condición no es parte de una recomendación

página 8 lo siguiente:

genérica que no obliga al Estado Peruano. Todo lo

“(….) Recordando que la Comisión de la

contrario. Esta condición es parte de una o varias

Conferencia acogió con agrado el hecho de que

normas

el Gobierno [Peruano] solicite asistencia técnica,

cumplimiento. Dichas normas aparecen citadas en la

la Comisión alienta al Gobierno a avanzar en

misma recomendación: artículos 6º, 7º y 15º del

esta dirección. Asimismo, le solicita que: 1)

Convenio 169 de la OIT. Solo para tener una idea de la

Suspenda las actividades de exploración y

dimensión de las obligaciones del Estado Peruano,

explotación de recursos naturales que afectan a

citemos el artículo 7º del Convenio:

que

obligan

al

Gobierno

actual

a

su

los pueblos cubiertos por el Convenio [Nº 169,

6

sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países

“Artículo 7

independientes, ratificado por el Perú el año

“1. Los pueblos interesados deberán tener el

1994] en tanto no se asegure la participación y

derecho de decidir sus propias prioridades en lo

consulta de los pueblos afectados a través de

que atañe el proceso de desarrollo, en la medida

sus instituciones representativas en un clima de

en que éste afecte a sus vidas, creencias,

pleno respeto y confianza, en aplicación de los

instituciones y bienestar espiritual y a las tierras

artículos 6, 7 y 15 del Convenio; (……..)”

que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio

La recomendación citada no pide al Gobierno Peruano

desarrollo económico, social y cultural. Además,

que

dichos

suspenda

arbitrariamente

los

proyectos

de

pueblos

deberán

participar

en

la

inversión sobre exploración y explotación de nuestros

formulación, aplicación y evaluación de los

recursos naturales, sino pide el cumplimiento del

planes y programas de desarrollo nacional y

Convenio 169 de la OIT sobre el cual el Perú se

regional susceptibles de afectarles directamente.

encuentra obligado desde el año 1994. El informe

“2. El mejoramiento de las condiciones de vida y

busca prevenir la omisión o negligencia que puede

de trabajo y del nivel de salud y educación de los

producir o está produciendo la actual actitud de muchos

pueblos interesados, con su participación y

funcionarios del Estado Peruano: incumplir el Convenio

cooperación, deberá ser prioritario en los planes

169 de la OIT en aspectos o derechos que la Comisión

de desarrollo económico global de las regiones

considera fundamentales para continuar desarrollando

donde habitan. Los proyectos especiales de

los proyectos de inversión en nuestro país. Esto

desarrollo para estas regiones deberán también

significa, la no negación de los proyectos de inversión,

elaborarse de modo que promuevan dicho

sino su adecuación a una condición fundamental: “que

mejoramiento.

se asegure la participación y consulta de los pueblos

“3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre

afectados”.

que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia

evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y

consulta y participación de las comunidades o pueblos

sobre el medio ambiente que las actividades de

indígenas u originarios no se vean vulnerados.

desarrollo previstas pueden tener sobre esos

Cabe mencionar que el derecho de consulta supone

pueblos. Los resultados de estos estudios

ante todo una obligación de parte del Gobierno y un

deberán

criterios

derecho de los pueblos indígenas u originarios,

de

mientras la participación es un derecho y

ser

fundamentales

considerados para

la

como

ejecución

las

una

actividades mencionadas.

obligación de estos últimos. La participación hace

“4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en

posible que la consulta no caiga en un simple deseo o

cooperación con los pueblos interesados, para

aspiración. Si no hay participación antes de la consulta,

proteger y preservar el medio ambiente de los

el resultado de ésta no es legítimo, y si no hay

territorios que habitan.”

participación con posterioridad al acuerdo obtenido en la consulta, ésta puede devenir en insatisfactoria.

La norma citada complementa el artículo previo que

Ambos, la consulta y la participación hacen sostenible y

trata sobre el derecho de consulta y participación de los

viable las políticas del Gobierno y los propios proyectos

pueblos indígenas u originarios (Artículo 6º). Sin

de inversión.

embargo la presente norma ratifica y profundiza dicho

7

derecho de consulta y participación considerando “sus

En suma, no hay en el informe de la Comisión de

vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a

Expertos de la OIT ninguna limitación arbitraria a las

las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera” y la

actividades económicas del Estado Peruano. Por el

“protección del medio ambiente de los territorios que

contrario, dichas recomendaciones buscan prevenir

habitan”.

graves irresponsabilidades que comprometen al Estado Peruano en sus relaciones internacionales como

La identidad cultural y espiritual, como el cuidado del

Estado parte del Convenio 169. Desarrollo económico y

territorio y medio ambiente de las comunidades andinas

respecto de los pueblos indígenas u originarios es

y amazónicas en nuestro país, solo se puede dar con

posible en nuestro país, pero para ello se tiene que

participación y opinión (consulta) de sus poblaciones

respetar el derecho de consulta y participación de éstos

interesadas. Esta consulta y participación se debe dar

últimos. No hay una negación de los proyectos de

en toda actividad o decisión que adopte el Gobierno

inversión de exploración y explotación de los recursos

Peruano: “formulación, aplicación y evaluación de los

naturales, sino una obligación que tales proyectos se

planes y programas de desarrollo nacional y regional

realicen siempre que respeten estas reglas mínimas de

susceptibles de afectarles directamente”. El Convenio

consulta y participación.

169 de la OIT, en el artículo citado, pone énfasis en la obligación del Estado para que dichos derechos de

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

SHE IS FIVE YEARS OLD, AND HAS BREATHED CLEAN AIR HER WHOLE LIFE.

8

Rosa Elvira Herrera (Huancano, Pisco)

Participación, ciudadanía y

CONFLICTOS SOCIALES: Thomas Muller / SPDA/

PARTICIPA

apuntes para la reflexión

CIÓN, CIUDADANÍA Y CONFLICTOS SOCIALES: APUNTES

Anahí Chaparro

9

Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES

L

a creciente visibilidad que han obtenido los

éste

conflictos sociales, asociados en su mayoría

desigualdad1.

a la política de promoción de grandes

proyectos de inversión (de minería, hidrocarburos, hidroeléctricas, biocombustibles, entre otros), ha hecho evidente la disconformidad de la población frente al concepto de desarrollo que busca defender el gobierno. El actual modelo económico, basado en

se

traduzca

en

una

reducción

de

la

Luego de la promulgación del paquete de decretos legislativos por parte del Ejecutivo en el 2008 –así como de la posterior derogación de algunos de estos- y de los sucesos ocurridos en Bagua, el gobierno ha seguido proponiendo proyectos de ley

el fomento de la exportación de materias primas,

1

conlleva cambios en el uso de los recursos naturales

“Crecimiento con desigualdad en el Perú: un

–incluidos la tierra y el agua- sin un marco legal que

escenario de conflictos”, “en 17 de las 25 regiones del país, el

permita proteger los derechos de los ciudadanos que

nivel de desigualdad ha aumentado […] la

viven del aprovechamiento de estos recursos.

Como señala el politólogo Oscar del Alamo en su artículo

mayoría de ellas- —Huancavelica (20%), Madre de Dios (14,3%), Loreto (14,1%), Cajamarca (10%),

Además, a pesar del crecimiento económico, no

Ayacucho (9,6%), Junín (7,7%) y San Martín (6,4%) — fuera de la

existe una política de redistribución que permita que

costa”. En: Revista Argumentos Año 4, N°1. IEP. Lima, marzo 2010.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión

para promover la inversión privada sin tomar en

aplicado a cada realidad nacional, como lo indican

cuenta el descontento de los grupos afectados por

los mismos funcionarios de la OIT5. Es necesario

estas medidas. Un ejemplo de ello es el Proyecto de

pensar en cómo se concibe la identidad indígena en

Ley 38172, el cual, según expertos en la materia, da

un país como el nuestro, qué retos deben asumir sus

pie a que se autoricen desplazamientos para

organizaciones

implementar proyectos de inversión energética3.

debería tener la entidad del Estado encargada de

Frente a esto, los argumentos que defienden el

velar por el cumplimiento de esta ley y qué

interés nacional por sobre los derechos de estos

procedimientos serían los adecuados para aplicar

sectores de la población reafirman un discurso que

este tipo de medidas. En los últimos años, las

no da espacio a una reflexión mayor sobre por qué

poblaciones que han reclamado el derecho a

estas personas tienen dificultades para identificarse

consulta en el Perú, como la de Tambogrande, no se

con los llamados “intereses nacionales” o sobre qué

reconocen a sí mismas como indígenas. Esto nos

políticas deben plantearse para que el desarrollo del

lleva a pensar que, más allá de la validez de una

país no implique la desatención de parte de los

propuesta como esta, la demanda de mecanismos

ciudadanos.

de participación es entendida por la población como

representativas,

qué

facultades

un derecho que no tiene que ver únicamente con la

10

Dentro de este contexto, se ha empezado a

identidad cultural, sino con un derecho ciudadano.

considerar la necesidad de incluir a la población en la toma de decisiones sobre sus posibilidades de

Cabe señalar que los proyectos de ley en cuestión

desarrollo. Actualmente, existen tres propuestas de

solo instauran el derecho a consulta antes de la

proyectos de ley sobre el derecho a consulta previa

adopción de medidas legislativas o administrativas

de los pueblos indígenas que buscan reglamentar el

del Estado. La coyuntura actual plantea también la

Convenio 169 de la OIT4. El enfoque global de este

importancia de que se regulen las negociaciones

convenio conlleva ciertas dificultades a la hora de ser

entre la población y las empresas. La Ley de Tierras (Ley Nº 26505) establece

2

Este modifica la ley sobre desplazamiento internos dictada en el relacionados

a

los

desplazamientos

forzados

ocasionados por la violencia interna.

3

Entrevista a Laureano Del Castillo, abogado del Centro Peruano

de

Estudios

Sociales

(CEPES)

en

requieren de un “acuerdo previo” con los propietarios hidrocarburos en sus tierras, pero no determina ni propone los mecanismos para llegar a este acuerdo.

Servindi:

http://www.servindi.org/actualidad/22781 4

estas últimas

para la ejecución de actividades mineras o de

2004 como medida para solucionar los problemas

que

Uno de la Defensoría del Pueblo, otro elaborado por las

5

Ver nota de prensa del MINAM:

http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ar

organizaciones pertenecientes a la Mesa de Diálogo N°3 post

ticle&catid=1:noticias&id=337:

proponen-incluir

Bagua sobre el Derecho a Consulta y otro presentado por el

consulta-con-pueblos-indigenas-antes-de-iniciar-la-etapa-

APRA.

deanteproyectos- de-ley&Itemid=21

AÑO 1 NÚMERO I

derecho-de-

AGOSTO 2010

Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión

En la práctica, esta ley rara vez se cumple y, cuando

Por último, si lo que se busca es reducir la cantidad

sí se respeta, debido a la relación de inequidad entre

de conflictos, es necesaria una planificación que

las partes,

permita tener en claro qué es lo que se busca

termina siendo la empresa quien

establece los términos de la negociación.

alcanzar a partir de la extracción de los recursos y saber

en

dónde

existen

potencialidades

para

Esto conlleva a que los plazos no permitan una

plantear otras alternativas de desarrollo. El caso de

verdadera discusión entre los distintos actores, a que

Camisea nos lleva a pensar que estos proyectos de

la información sea poco transparente y a que esta no

inversión responden más al interés de los lobbys que

esté en un lenguaje accesible de modo que se

a un interés nacional. Antecedentes como este

puedan tomar decisiones en condiciones adecuadas.

reafirman la idea de que, en el Perú, no todos somos

¿Qué se debe hacer entonces para garantizar los

tratados como ciudadanos de la misma categoría.

derechos de la población y cuál es el papel que debe cumplir el Estado?

11

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

MINERÍA ILEGAL y la carencia de una LA MINERÍA ILEGAL FRENTE A LA CARENCIA DE UNA POLÍTICA NACIONAL Política Nacional

Thomas Muller / SPDA/

Miguel Ángel Soto Palacios Derecho & Sociedad

12 “La minería ilegal es como un cáncer que no hemos tratado a tiempo”*

E

l discurso del Ministro del Ambiente desde la

minero dada la generación de actividades delictivas

creación de este Sector se ha visto centrado

asociadas, tales como el narcotráfico, el tráfico de

en el problema que genera la minería ilegal

armas, el terrorismo, el trabajo infantil y la trata de

o informal16, especialmente en el departamento de

personas, lo cual lo torna en un problema social de

Madre de Dios; problema que supera al propio sector

índole nacional.

*

Declaraciones formuladas por Antonio Brack, actual Ministro de

Ambiente, en una entrevista publicada en el Diario Perú 21 el 17.03.10.

Resulta claro que el desarrollo de actividades mineras que dan la espalda a toda obligación legal

Puede considerarse que la minería ilegal es aquella desarrollada

impuesta al sector genera un impacto negativo no

sin haber obtenido Concesión o Título Minero alguno, mientras

solo al ambiente y la sociedad sino también en la

que la informal es aquella que opera sin haber obtenido los títulos

imagen de aquellos titulares mineros que cumplen

1

habilitantes conexos a la Concesión Minera (Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental necesario, Licencia o permiso para el aprovechamiento de recursos hídricos, entre mucho otros

con altos estándares de calidad y gestión en su producción.

más). Sin embargo, en términos prácticos, ambas constituyen una actividad ilegal.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional

Es así que nos vienen recuerdos e imágenes

magnitud de las operaciones, las cuales no sólo se

funestas como las de Cerro de Pasco o La Oroya, en

reducían

donde

minero-

extracción de los minerales, sino que inclusive

metalúrgicas condujeron a una degradación de los

hacían uso de maquinaria pesada e ingentes

suelos, contaminación del agua y de la calidad del

cantidades de insumos químicos.

aire

el

desarrollo

producto

de

de

una

actividades

escasa

conciencia

mecanismos

artesanales

para

la

de

responsabilidad e internalización de costos así como una inexistente normativa

a

ambiental27..

Muestra de ello es que, hacia el año 2009, se estimó en 60,000 el número de familias que directamente o indirectamente se encontraban involucradas en la

13

Asimismo, en los últimos años hemos sido testigos

minería artesanal e informal; en unos 100,000 la

del avance incontrolable de la minería informal e

cantidad

ilegal, debida principalmente a la escasa presencia

directamente la actividad y en 500,000 el total de las

estatal y que ha puesto en el tapete la debilidad

personas

institucional de las Direcciones Regionales de

dependientes de esta actividad. Asimismo, en

Energía y Minas (DREMs) para la fiscalización de las

términos de producción, representarían más del 10%

actividades

Pequeños

del total nacional y, solo en Madre de Dios, se

Mineros

vendría extrayendo oro por un valor aproximado de

Productores

desarrolladas Mineros

y

por

los

Productores

de

trabajadores directamente

mineros o

ejerciendo

indirectamente

Artesanales (PPMs y PMAs)38.

1,200 millones de dólares al año.

Sin embargo, el problema escapó totalmente de las

Por todo ello, resulta evidente que el Régimen

manos de las autoridades regionales en vista de la

excepcional de los Pequeños Productores Mineros y Productores Mineros Artesanales quedó totalmente

Es recién a partir de la promulgación del Código del Medio

desnaturalizado en Madre de Dios, en donde, como

Ambiente y de los Recursos Naturales en que se inicia una nueva

hemos señalado, se hace uso de maquinarias

2

etapa que busca establecer una sólida legislación ambiental que permita un adecuado desarrollo de las actividades económicas en

pesadas para la remoción de los suelos. Más aún,

relación con su entorno, estableciéndose parámetros, límites y

dicho régimen viene siendo la fachada tras la que se

obligaciones previas al desarrollo de las mismas.

esconden una serie de empresarios habilitadores

3

Debemos precisar que la minería legal e informal no tiene

relación alguna con aquellos Productores Mineros Artesanales y Pequeños Productores Mineros los cuales, por tener dicha

que se sirven de la pobreza y necesidad de los pobladores de la zona.

categoría, cumplen con las obligaciones legales que el sector les impone y que son propias de su régimen; sin embargo, es común

De ahí surge una pregunta que termina siendo clave

que los medios asocien a dichos mineros con actividades ilegales.

en el tema de la minería ilegal aluvial: ¿Resulta

Al respecto, vale la pena mencionar que en un primer momento la competencia sobre el problema de la minería ilegal e informal recaía en los Gobiernos Regionales a través de las DREMs.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

eficaz un régimen de excepcionalidad como el de los PPMs y PMAs, que tiene por objeto la formalización

Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional

de los mismos?. Sin ser nuestro afán el ingresar de

la minería aurífera en el departamento de Madre de

lleno a este tema, creemos que su finalidad no ha

Dios, a fin de de garantizar la salud de la población,

sido alcanzada y, por el contrario, ha servido de

la seguridad de las personas, la recaudación

fachada para el desarrollo de una minería ilegal a

tributaria, la conservación del patrimonio natural, y el

gran escala.

desarrollo de actividades económicas sostenibles. La misma

fue

complementada

por

la

Resolución

Al respecto, precisamos que el régimen legal de la

Ministerial No. 038-MINAM, la cual pretende aclarar

actividad minera en el Perú tiene un gran sesgo que

puntos y conceptos concretos para una aplicación

ha venido a evidenciarse en los últimos años, me

más eficaz del Decreto de Urgencia.

refiero al hecho de que la legislación de seguridad e

14

higiene minera así como de protección ambiental gira

Dichas

en torno a una minería a mediana/gran escala así

multisectorial valiosa a efectos de detener la

como una de socavón, dejándose de lado la

proliferación del accionar de los mineros informales e

regulación de la minería aluvial. A este punto,

ilegales; sin embargo, hacemos la atingencia que

parecería claro que una política a largo plazo debe

dicho problema no sólo se concentra en el ya

enfocarse a la regulación de la minería aluvial más

ampliamente mencionado departamento de Madre

que

de Dios sino también está presente en Piura, Puno,

a

la

potencialización

de

regímenes

normas

constituyen

una

herramienta

excepcionales.

Cusco, Cajamarca y la Libertad.

Sin perjuicio de lo dicho, es evidente que la situación

Es por ello que, sin desdeñar los esfuerzos del

en Madre de Dios parece habernos tomado por

gobierno y en especial del Ministro Brack, la norma

sorpresa, lo cual ameritó respuestas rápidas. Es así

promulgada parece ser otra de las medidas que tan

que, en marzo de 2009, se promulgó el Decreto

sólo buscan apagar un incendio, intentando resolver

Supremo No. 019-2009-EM por el cual se suspendió

un problema sin prever el surgimiento de nuevas

la admisión de nuevos petitorios mineros en la

situaciones similares.

Región Madre de Dios hasta el 31 de diciembre de 2010.

La premisa no es centrarse en una sola región ni afrontar un problema cuando el daño ya ha sido

En tanto la norma señalada en el párrafo precedente

generado sino, por el contrario, buscar el desarrollo

no resultaba del todo idónea para afrentar el grave

de una política integral de lucha contra la minería

problema, se promulgó, en febrero del presente año,

informal e ilegal que permita la prevención en

el Decreto de Urgencia No. 012-2010 mediante el

aquellos lugares en donde el problema recién está

cual se declaró de necesidad pública, interés

surgiendo y, como hemos dicho, la respuesta está en

nacional y de ejecución prioritaria el ordenamiento de

la regulación de la minería aluvial.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional Un claro ejemplo del vertiginoso avance de la

Minerals Corp. trajo consigo la proliferación de

minería ilegal lo constituyen las actividades que

mineros ilegales en las zonas altas del Valle de San

vienen desarrollándose en los distritos puneños de

Lorenzo como Cacaturu y Sapiyincas, en la provincia

Ituata, Ayapata y Ananea. Fue en el primero de ellos

de Piura, en donde un aproximado de 4,000

en donde ocurrió un alud que terminó por sepultar a

personas se dedican a esta ilegal actividad.

10

trabajadores

del

campamento

minero

de

Winchumayo, lo que puso en evidencia las precarias

Producto de ello, la utilización de cianuro de sodio y

condiciones y el irresponsable accionar de la minería

mercurio en las operaciones para obtener el oro,

ilegal e informal en el departamento de Puno. El

están poniendo en peligro el agua y la producción

problema de las operaciones mineras ilegales en

agrícola de las mencionadas zonas

Puno es alarmante puesto que se ha calculado que

15

existe un aproximado de 60 mil personas que viene

Por

dedicándose a esa actividad en dicha región.

actualmente situaciones similares se suscitan en el

Asimismo,

y la casi

Centro Poblado de Algamarca (Cajamarca), en la

inexistente presencia estatal en la zona generan un

zona de Batan Grande (Lambayeque) así como el

problema mayor, prueba de ello es que la DREM

distrito de Huamachuco (La Libertad) en donde más

Puno cuenta con un aproximado de 5 profesionales

de 3,000 mineros informales vienen realizando

los cuales deben avocarse a las tareas de

actividades de extracción de oro en el Cerro El Toro

fiscalización y formalización de las actividades no

usando cianuro, el que termina contaminando las

solo mineras, sino también energéticas.

cuencas de los ríos que proveen de agua a dicha

la débil institucionalidad

si

lo

mencionado

no

fuera

suficiente,

ciudad. Es más, cerca de Lima, en el afluente del río Dadas estas condiciones, es posible constatar que la

Rímac (río Aruri) y en la cabecera del río Chillón, se

actividad minera en las zonas aledañas de Ayapata

están reactivando minas que habían dejado de ser

(provincia de Carabaya) es realizada en su totalidad

atractivas para la minería ilegal.

por grupos de mineros informales o lugareños aventureros que van en busca del oro por su cuenta

Queda claro que no es solo Madre de Dios la región

y riesgo, incluso haciendo largas caminatas de más

afectada por la minería ilegal, sino que es un

de 10 horas. Es mas, viene siendo práctica común

problema de índole nacional que requiere la efectiva

que escolares trabajen en los asentamientos minero

intervención del Estado a efectos de que cesen las

informales en época de vacaciones.

consecuencias nocivas tanto para el ambiente como para la sociedad.

Por otro lado, al norte del Perú, la frustrada operación del Proyecto Minero Tambogrande (Piura)

Por ello, no basta poner paños fríos o tratar de

por parte de la empresa canadiense Manhattan

apagar el incendio cada vez que el problema de la

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional minería ilegal se vuelve intolerable en una zona,

cercana a ellas, las mismas que no necesariamente

pues ello sólo demuestra lo tardío de la respuesta de

van a ser compatibles con las finalidades del Área

las autoridades quienes por lo general elaboran

Natural Protegida.

políticas una vez que el daño es irreparable.

Como conclusión, podemos señalar que de todo lo Asimismo, debemos recalcar que ninguna política

expuesto surge la necesidad de elaborar una política

tendrá resultados favorables sino toma en cuenta

nacional de carácter gubernamental que aborde el

que la gestión de los recursos naturales debe ser

problema de la minería ilegal multisectorialmente,

integrada. Hago la atingencia en la medida que

poniendo énfasis en la regulación de la minería

Madre de Dios es una región con una alta diversidad

aluvial y quitando de toda premisa aquellos prejuicios

biológica, muestra de ellos es la existencia en dicha

que vinculan necesariamente la actividad minera a

zona de Parques Nacionales (Áreas Naturales

un proceso contaminante.

Protegidas de Uso Indirecto en donde no es

16

permitido el desarrollo de actividad extractivas) como

Finalmente, es claro que si bien se han cometido

los del Manu, Alto Purús y Bahuaja-Sonene. Ello nos

errores, la gestión ambiental y social busca lograr

lleva a considerar que la política del Estado debe ser

cambios

unitaria; es decir, si se ha considerado que una

aprovechamiento de los recursos naturales, prueba

determinada

de ello son numerosas empresas mineras que

representativa

zona de

constituye la

diversidad

una

muestra

biológica,

no

poseen

sustanciales

procesos

respecto

al

productivos

manejo

y

certificados

resultaría lógico que a la vez se promuevan

internacionalmente y que se encuentran por encima

actividades económicas extractivas en su interior o

de lo estándares legales establecidos.

Manuel Cuadros 168 - Cercado de Lima

El DERECHO A LA CONSULTA como instrumento para la Thomas Muller / SPDA/

EL DERECHO A LA CONSULTA COMO INSTRUMENTO PARA LA

PREVENCIÓN DE CONFLCITOS PREVENCIÓN DE CONFLICTOS

17

Alicia Abanto Cabanillas

A

Jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo

fin de abordar este tema, es necesario

Los conflictos sociales, por tanto, requieren ser

primero diferenciar un problema de un

procesados de manera adecuada para buscar su

conflicto y de una crisis. Un problema es

trasformación positiva, evitando sus efectos dañinos

una situación no resuelta, por ejemplo la falta de

y el surgimiento de acciones violentas que, a su vez,

mecanismos de participación de la población en las

generan vulneraciones de derechos. La Defensoría

decisiones que toma el Estado. Este problema puede

del Pueblo da cuenta de la existencia de 286

generar una divergencia de intereses ocasionando

conflictos

un conflicto que en tanto no encuentre mecanismos

socioambientales. La mayor parte de éstos se

adecuados para una salida pacífica probablemente

vinculan

desencadenará en una crisis, es decir una situación

hidrocarburíferas desarrolladas en tierras de las

de tensión y violencia, como lo ocurrido en Bagua

comunidades campesinas y nativas del país. Dichas

este año.

poblaciones

1

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

sociales1, a

de

las

indígenas

los

cuales

actividades

constituyen

132

son

mineras

un

e

sector

Reporte de Conflictos N° 68 de fecha 30 de Octubre del 2009.

El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos importante de la población peruana, pues como

han transcurrido más de 15 años desde su entrada

sabemos somos un país plurilingüe y multicultural.

en vigencia. Este último tiene una connotación muy

Entre las causas de los conflictos socioambientales

especial y deber ser entendido como el derecho de

se encuentran el temor de la población a la

los pueblos indígenas a que la adopción de medidas

contaminación ambiental, la desconfianza en las

administrativas

entidades

afectarlos directamente, sea antecedida de un

estatales,

así

como

la

histórica

de

o

legislativas

desatención a las comunidades rurales que, en su

proceso

diálogo

entre

gran mayoría carecen de servicios básicos y

representativas y el Estado.

susceptibles sus

de

instituciones

presencia del Estado.

El proceso de consulta debe llevarse a cabo en el

18

A esto se suma la falta de procesos de diálogo

marco de un diálogo intercultural de buena fe,

adecuados entre los pueblos indígenas y el Estado lo

basado en la generación de relaciones que propicien

que, en conjunto, contribuye a la generación y

la equidad y el respeto mutuo, y tiene por finalidad

escalada de los conflictos. En relación a este punto,

que tanto el Estado como los representantes de los

el Convenio 169 de la Organización Internacional del

pueblos indígenas desarrollen todos los esfuerzos

Trabajo OIT2 establece al derecho a la consulta y el

necesarios

derecho a la participación de los pueblos indígenas

consentimiento sobre las medidas administrativas o

como

Ambos

legislativas propuestas. Lo deseable es que ambas

instrumentos están orientados a garantizar que las

partes logren un acuerdo, sin embargo, esto no

decisiones

siempre será posible ya que los intereses y

los

pilares del

de

Estado

dicha

norma.

respeten

los

derechos

fundamentales de tales colectivos (comunidades) y

para

llegar

a

un

acuerdo

o

aspiraciones de éstas pueden ser distintos.

los incluyan en la gestión y desarrollo de políticas públicas que les conciernan.

El Estado peruano tiene la obligación de cumplir con el Convenio 169 de la OIT implementando los

Durante los últimos años, la legislación peruana ha

mecanismos que garanticen un proceso de diálogo

ido desarrollando una serie de mecanismos para

intercultural. Por ello, la Defensoría del Pueblo

implementar

como

presentó la iniciativa legislativa denominada "Ley

instrumento de gestión; sin embargo, no ha ocurrido

Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos

lo mismo con el derecho a la consulta pese a que

Indígenas", Proyecto de Ley Nº 3370/2008-DP3, que

2

la

participación

ciudadana

El Estado Peruano expidió la Resolución Legislativa Nº 26253 el

3

Oficio Nº 0179-2009/DP del 6 de julio del 2009. Desde el día 7 el

5 de diciembre de 1993, mediante la cual aprobó el Convenio 169

Proyecto de Ley se encuentra en la Comisión de Constitución y

de la OIT. Este instrumento fue ratificado el 17 de enero de 1994,

Reglamento y en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y

y depositado el 2 de febrero de 1994. Está vigente desde el 2 de

Afroperuanos, Ambiente y Ecología a la espera de la emisión de

febrero de 1995.

dictamen.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos desarrolla el contenido, principios y alcances básicos

adecuado sobre el derecho a la consulta, con la

de este derecho en el proceso de toma de decisiones

participación de los pueblos interesados.

del Estado, con relación a aquellas medidas legislativas o administrativas que pudieran afectar

A pesar de los esfuerzos señalados y de otros

directamente a los pueblos indígenas.

impulsados por diversos actores, una de las razones que

ha

impedido de

la

gestión

consulta

es

adecuada la

de

De acuerdo al Convenio 169 de la OIT la propuesta

instrumentos

confrontación

legislativa debe ser previamente consultada a las

existente en torno al alcance de este derecho, sobre

instituciones y organizaciones representativas de los

todo cuando se refiere a las actividades extractivas.

pueblos indígenas, motivo por el cual la Defensoría

Así, en ciertas ocasiones, la consulta ha sido

del Pueblo ha recomendado al Congreso de la

demandada como si fuera un derecho a veto de los

República que se desarrolle un proceso de consulta

pueblos indígenas, a pesar de que la OIT ha

ad hoc, poniéndose a su disposición para colaborar

señalado claramente que la consulta no tiene esta

con este fin.

implicancia; y por otro lado, se ha considerado a la consulta como cualquier acto de interacción con las

19

La propuesta legislativa de la Defensoría del Pueblo

organizaciones indígenas o las comunidades. Hay

también está siendo analizada en el marco de la

que reiterar que el derecho a la consulta implica un

Mesa 3 del Grupo Nacional de Coordinación para el

proceso de diálogo intercultural de buena fe y no se

desarrollo de los pueblos amazónicos. En este

trata

espacio, la Asociación Interétnica para el Desarrollo

referéndum.

de

actos

meramente

informativos o

de

de la Amazonía de la Amazonía Peruana – AIDESEP y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas –

La Defensoría del Pueblo ha señalado claramente4

CONAP, han elaborado sus aportes de manera

que

conjunta sobre dicho proyecto de Ley y en base a

administrativas o legislativas que afectan a los

éste han formulado su propia propuesta.

pueblos indígenas siempre le corresponde al Estado,

la

decisión

final

sobre

las

medidas

previa realización del proceso de consulta. Por tanto, Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación

si las partes llegan a un acuerdo el Estado debe

de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la

respetarlo, pero si no se obtiene un acuerdo, el

Organización Internacional del Trabajo OIT, y el

Estado debe evaluar la razonabilidad de la medida y

Comité para la Eliminación de la Discriminación

lo planteado por los pueblos indígenas, para decidir

Racial

aprobar la medida, modificarla o desistirse de ella.

(CERD)

de

las

Naciones

Unidas

han

recomendado a lo largo de este año al Estado Peruano, la aprobación de un marco normativo

4

Informe 011-2009-DP/AMASPPI-PPI y el Proyecto de Ley Nº

3370/2008-DP

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos Arribar a un acuerdo es lo óptimo y para ello se

involucramiento de las comunidades nativas y

requiere

campesinas en la gestión del Estado.

de

la

voluntad

y

esfuerzo

de

los

involucrados en el proceso de diálogo. En el caso del Estado, éste se encuentra obligado a desarrollar el

Finalmente, la consulta debe ser vista como una

mayor esfuerzo posible para garantizar la finalidad

oportunidad para mejorar el acceso a la información

del derecho a la consulta.

por

parte

las

comunidades,

fortalecer

sus

capacidades negociadoras y mejorar los estándares Debe tenerse en cuenta que la consulta es un

de seguridad jurídica respecto de sus tierras; estas

derecho colectivo de los pueblos indígenas y por

son

ende, su ejercicio se concreta a través de sus líderes

negociaciones

y/o

sostenibles en el tiempo, las cuales brindarán un

dirigentes

(organizaciones

representativas).

Asimismo, no todas las medidas legislativas o

condiciones más

necesarias equitativas,

para

generar

eficientes

y

clima estable y propicio para el desarrollo.

administrativas deben ser materia de consulta, sino

20

solamente aquellas que afectan directamente los

Cumplir como Estado en la implementación del

derechos colectivos de los pueblos indígenas, tales

derecho a la consulta significa mucho más que

como la identidad cultural, la propiedad de la tierra, la

honrar

educación bilingüe intercultural, la salud y el medio

comenzar a aprender de nosotros mismos y entender

ambiente, entre otros. En aquellas situaciones en

que todas las culturas que conforman nuestro país

que no procede la consulta, los pueblos indígenas

nos enriquecen y tienen el mismo valor, y por tanto

tienen expedito el derecho a la participación

deben mirarse como iguales.

ciudadana, el cual comprende otros mecanismos de

un

compromiso

internacional,

significa

La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de LA LEY DE RECURSOS HÍDRICOS COMO INSTRUMENTO QUE de conflictos vinculados al AGUA COADYUVE A LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA

CONFLCITOS Boris Eduardo Quezada Márquez

Abogado de la Gerencia Legal & Recursos Naturales de Southern Peru Copper Corporation

21

A

nalizar el tema de los conflictos vinculados

N° 29338 (en adelante la “Ley”), norma especial y

al agua es sumamente complejo y amplio,

específica que regula de manera integral el recurso

considerando los diferentes enfoques que

agua, derogando expresamente la Ley General de

se le pueden dar: Social, ambiental, técnico,

Aguas – Decreto Ley N° 17752, que tuvo una

económico, político, territorial, legal, entre otros. Es

vigencia de más de treinta y nueve años. Dentro de

necesario conocerlos ya que ello permitirá luego

dicha norma existen varias disposiciones que en mi

abordar los conflictos de manera multidisciplinaria o

opinión coadyuvan o contribuyen a enfrentar de

interdisciplinaria. El presente artículo tiene un

mejor manera los conflictos vinculados al agua,

enfoque legal y se centrará en tratar de identificar

siendo algunas de ellas, las siguientes:

determinadas disposiciones de la novísima Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338, que puedan ser

- Una sola Autoridad para los temas de agua

utilizadas para facilitar la solución de conflictos

La Ley ha establecido que la Autoridad Nacional del

vinculados al agua.

Agua tiene como una de sus funciones “ejercer

jurisdicción administrativa exclusiva en materia de La Ley de Recursos Hídricos.

aguas”1. Este es un cambio transcendental, dado

El 31 de marzo del 2009 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley de Recursos Hidricos, Ley

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

1

(Conforme al Art. 15° numeral 12 de La Ley).

La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…

que la normatividad anterior a la Ley regulaba los

Nacional de Información de Recursos Hídricos”2. Ha

aspectos de cantidad, calidad y oportunidad en

sucedido que cuando surge un conflicto, por ejemplo

cuanto al agua de manera dispersa, asignándolos a

sobre determinada cantidad de agua de una fuente,

distintas entidades del sector público, lo que

los actores involucrados no tienen plenamente

significaba

Autoridades

caracterizada la misma en documentos técnicos, no

respecto del agua, dispersión que no contribuía a

saben cuánta agua hay en la fuente: Río, lago,

gestionar

integral,

laguna, quebrada, entre otros (oferta de agua),

propiciaba conflictos entre sectores, perjudicando a

cuánta de la misma es de libre disponibilidad, si está

los administrados y al ambiente.

comprometida por usos existentes o futuros, o cómo

que dicho

teníamos recurso

muchas de

manera

se comporta durante el año; en otros casos, sí se Ahora

22

los

aspectos

de

cantidad,

calidad

y

cuenta con estudios técnicos de la fuente, pero éstos

oportunidad corresponden a una sola entidad: La

no son los únicos documentos, pues hay diversidad

Autoridad Nacional del Agua, que es la responsable

de instituciones, públicas o privadas, nacionales o

del funcionamiento del novísimo Sistema Nacional de

extranjeras, con diferentes datos y conclusiones;

Gestión de los Recursos Hídricos, lo cual permitirá

también se dan casos en que, existiendo un soporte

tratar de una mejor manera los conflictos vinculados

técnico: Estudio hidrológico o hidrogeológico, éste no

al agua. Dicha Autoridad también es responsable de

ha

las fuentes naturales de agua, es decir, de lo que

aceptado como un documento confiable. Dichas

sale, se mantiene e ingresa a éstas, dado que

situaciones son perjudiciales, generan incertidumbre

cumple la función de otorgar los derechos de uso de

entre los actores, no permiten o dificultan la toma

agua: licencias, permisos y autorizaciones (cantidad)

oportuna

que permiten utilizar dicho recurso natural en sus

validado, afectando el principio de autoridad y la

fuentes o extraerlas de éstas; igualmente autoriza los

gobernabilidad.

vertimientos de agua residual tratada a dichas

adecuada del referido Sistema a cargo de la

fuentes como cuerpo que permita su dilución,

Autoridad Nacional del Agua, en mi opinión, permitirá

sancionando por la contaminación del agua que

eliminar o reducir progresivamente las situaciones

transgreda los parámetros de calidad ambiental

mencionadas, al ser utilizado, antes, durante y

vigentes (calidad).

después de producidos los conflictos vinculados al

sido

oportunamente

de

decisiones Por

difundido,

con

ello,

validado

sustento

la

y

técnico

implementación

agua, como un instrumento para abordarlos en forma - Información sobre el agua

idónea. El conocimiento es poder que debe ser

Es un componente vital. La Ley establece que la

utilizado de manera constructiva.

Autoridad Nacional del Agua tiene por función “conducir,

organizar

y

administrar

el

Sistema 2

Conforme al Art. 15°, numeral 8 de La Ley.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…

23

- Obtención y formalización de usos de agua

Siendo el agua un recurso escaso, fácilmente

Contar con un derecho de uso de agua, salvo

vulnerable y transcendental para el desarrollo de los

excepciones legales, contribuye a reducir los conflictos

pueblos, corresponde a todos cuidarlo y utilizarlo de

vinculados al agua, delimitando lo que tiene cada

manera eficiente y sostenible. Algunos, los pocos, lo

persona. El contenido mínimo de un derecho de uso de

hacen, pero la mayoría no cumple con ello. Al

agua implica tener plenamente establecido: a) al titular

respecto, La Ley ha implementado un mecanismo

del mismo b) la fuente de agua a utilizarse, c) el lugar

denominado

de donde se va a extraer o captar el recurso y devolver

aprovechamiento eficiente de recursos hídricos,

el mismo, cuando corresponda, d) la cantidad de agua

dirigido

que el Estado otorga en uso, e) el lugar donde el

infraestructura

administrado va a utilizarla, y f) el fin al cual va a

parámetros

destinarla el titular del derecho. Es por ello que la Ley

Autoridad Nacional y que tiene por finalidad reducir

establece que para “usar el recurso agua, salvo el uso

sus consumos anuales hasta cumplir, en un período

primario, se requiere contar con un derecho de uso

no mayor de cinco (5) años, con los parámetros de

otorgado por la Autoridad Administrativa del Agua…”3,

eficiencia5. Asimismo, se ha establecido que las

no obstante, también dispone que “los usuarios que no

entidades públicas y privadas que no cuenten con un

cuenten con derechos de uso de agua pero que estén

Programa de Adecuación y Manejo Ambiental

usando el recurso natural de manera pública, pacífica y

(PAMA), en el caso del vertimiento de aguas

continua durante cinco (5) años o más pueden solicitar

residuales, y que incumplan con lo señalado en el

a la Autoridad Nacional el otorgamiento de su

Título V de la Ley, deben presentar su PAMA a la

correspondiente derecho de uso de agua…”4. Esto

Autoridad Ambiental competente, estableciendo los

último

plazos

puede

ser

discutible,

pero

permite

la

conformación de un mecanismo legal otorgado a las

Plan

a

de

los de

de

adecuación

usuarios

hidráulica eficiencia

remediación,

y

que

para

operadores no

cumplan

establecidos

mitigación

y

por

el de los la

control

ambiental6.

Autoridades competentes para facilitar la formalización o reconocimiento de derechos en cuanto al uso del

Reflexión.

agua, lo que contribuirá a disminuir los conflictos.

La Ley es una herramienta, un instrumento, que

-

Eficiencia en el uso del agua y protección del recurso

coadyuva a que las Autoridades y los administrados afronten de una mejor manera los conflictos vinculados al agua, contribuyendo a su resolución, pero no es determinante para ello. Lo más importante es que las

3

Conforme al primer párrafo del Art. 44° de La Ley.

5

Conforme al Art. 101° de La Ley.

4

Conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final de La

6

Conforme a la Décimo Segunda Disposición Complementaria

Ley.

AÑO 1 NÚMERO I

Final de La Ley.

AGOSTO 2010

La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos‌

24

personas involucradas deben ver los conflictos, ya sean

de manera constructiva, generando confianza entre los

de agua u otras materias, no como si fueran amenazas

actores, contribuyendo a la paz social, tan necesaria

o algo negativo, sino como oportunidades, y afrontarlos

para la tranquilidad y el desarrollo.

Elementos para el entendimiento de los ELEMENTOS PARA EL ENTENDIMIENTO DE LOS CONFLICTOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES SOCIOAMBIENTALES Javier Caravedo Chocano Consultor asociado y Director Ejecutivo de

25

L

ProDiálogo, Prevención y Resolución de Conflictos

os medios de comunicación diariamente nos

setiembre del 20091 indica que de los 235 conflictos

presentan

de

activos registrados durante este mes, el 47% son de

carreteras, marchas pacíficas y violentas,

tipo socioambiental, de los cuales el 68% del sector

entre otro tipo de manifestaciones de protesta social

minero; el 17% correspondieron a conflictos por

que

y

asuntos de gobierno local; el 13% a conflictos

(nacional,

laborales; 11% conflictos por asuntos de gobierno

regional y local). A ello se suman con cada vez más

nacional; 4% conflictos comunales; y, el resto son

fuerza y notoriedad los conflictos entre comunidades

asuntos de gobierno regional, cultivo hoja de coca,

y empresas que realizan actividades extractivas,

demarcación territorial y conflictos electorales.

expresan

imágenes

conflictos

de

entre

autoridades estatales de todo

bloqueo

ciudadanos nivel

especialmente en el sector minero y metalúrgico.

Este es un escenario de conflictividad social que Los infomes de la Defensoría del Pueblo nos

alcanza grados de mayor intensidad cíclicamente a

muestran recurrentemente que son los conflictos

partir del desencadenamiento de episodios de crisis,

socioambientales vinculados a la minería los que mayor presencia tienen en el escenario de la

1

conflictividad social en el país. El reporte de

sociales/conflictosactivos.php?sec=2&pag=2

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Ver:

http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

con eventuales expresiones de violencia, los cuales

En cuanto a las condiciones del actual contexto, casi

afectan

gobernabilidad

todos los estudios recientes coinciden sobre un dato

democrática del país 2 Frente a este contexto, en el

fundamental: después de la transición democrática, y

que aparecen además señales de que la tendencia

durante el gobierno de Toledo, empieza un ciclo

puede

creciente

sostenido y en ascenso de los conflictos sociales en

preocupación por entender con mayor claridad lo que

el Perú.3 Asimismo, existe el consenso que las

viene sucediendo, especialmente en el ámbito de los

condiciones

conflictos sociambientales, a partir de lo cual poder

configuradas

pensar en mejores respuestas a las que se han

fujimorista (1990-2000). Durante dicho régimen, por

venido dando.

un lado, se restringió y desprotegió el ejercico de los

en

algunos

profundizarse,

casos

la

existe

una

derechos

26

de

la

actual

justamente

conflictividad durante

fundamentales,

el

fueron gobierno

debilitándose

y

En este sentido, como aproximación incial creemos

reprimiendo, asimismo, a los movimientos sociales;

útil

y, por otro lado, se promovió una serie de cambios

observar

la

dinámica

de

los

conflictos

sociambientales a la luz de dos perspectivas: las

económicos

condiciones del contexto del cual surge y se alimenta

debilitamiento

la conflictividad en general del país; y, los patrones y

ahondamiento de la crisis de representatividad

rasgos característicos que vienen mostrando los

política, así como la promoción activa de la presencia

conflictos en el ámbito socioambiental propiamente.

del sector privado en el aprovechamiento de los recurso

2

Recuérdense los casos de la huelga cocalera que paralizó la

y

legales

que

institucional

naturales

como

implicaron

el

Estado,

el

del

eje

del

modelo

de

desarrollo4, en contextos culturales y sociales

selva en febrero del 2007; los eventos de violencia entre los pobladores de Ayabaca y Huancambamba con la Minera Majaz, lo Destacan: Minería y Conflicto Social, DE José de Echave,

que llevó a la consulta ciudadana realizada en ambas provincias

3

para expresarse finalmente en contra de la actividad minera en la

Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard

zona; el paro agrario indefinido de febrero del 2008 exigiendo

Lanata y Martín Tanaka, Lima: 2009; Minería, Movimientos

mejores condiciones para los agricultores; el Moqueguazo de junio

sociales y respuesta campesinas de Anthony Bebbington, Lima:

del 2008 por la disputa entre Moquegua y Tacna sobre la

IEP 2007; y El Rayo que no cesa, de Victor Caballero, Lima: SER,

distribución de los fondos del canon minero derivados de la

2009; No hay ley para nosotros. gobierno local, sociedad y

actividad de la empresa minera Southern Copper Corporation, que

conflicto en el altiplano el caso Ilave de Ramón Pajuelo, Lima: IEP

tendría su segundo episodio con el Tacnazo de octubre del mismo

2009 entre otros.

año; y el primer paro Amazónico efectuado por AIDESEP y sus

4

bases por la derogación de decretos legislativos que consideraban

adelante) se diferencia sustancialmente de la minería previa,

atentaban contra su territorio, en junio del 2008, como primera

estatizada en los setenta y en virtual bancarrota durante los

muestra de de lo que sería el segundo paro en la selva organizado

ochenta. Una serie de condiciones internas y externos permitieron

por la misma organización que tuvo como su punto máximo los

la transnacionlización de la minería peruana, expresada en la

lamentables sucesos de Bagua el 5 de junio del 2009,

presencia de corporaciones mineras globales, de la envergadura

desencadenando nuevas protestas de los pueblos amazónicos en

de Xstrata, Rio Tinto, Anglo American, Freeport MacMoran,

la selva central, y de comunidades de Andahuaylas y Sicuani.

Barrick Gold, Newmont, así como la presencia de corporciones

Es interesante notar que la minería actual (de los 90s en

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

tradicionalmente excluidos de la participación política

dinamizado

por

el

avance

del

proceso

de

y ecónómica.

descentralización y el crecimiento económico. En buena cuenta esto ha implicado una doble tensión

Este

proceso

profundizó

las

distributiva: del poder político entre lo nacional,

relaciones sociales, marcada por la sensasión de

regional y local, y de los beneficios del crecimiento

exclusión e inequidad. A pesar de ello, las demandas

(canon,

colectivas

directos,etc) generados mayormente por la actividad

fueron

invisibilizadas

en

el

deterioro

contenidas, lugar

de

de

reprimidas

abordadas

en

e su

regalías,

aporte

voluntario,

beneficios

minera.

complejidad. Así, con el regreso a la democracia la agenda social embalsada emergió en medio de un

En este panorama cada vez más complejo, los

espacio

de

conflictos sociambientales son la expresión (síntoma)

presión

de la tensión entre modos de vida y cosmovisiones

existente.5 En los último años este contexto han sido

sobre lo que implica el desarrollo. Esta situación de

institucional

responder

debilitado

adecuadamente

e

la

incapaz gran

desencuentro está además marcada y alimentada estatales

y

semiestatales

chinas

como

Chinalco

y

Zijin

Consortium, entre otras.

5

27

Son notorios algunos momentos paradigmáticos, como la amplia

movilización social de mayo del 2002 a partir de la unión

por el ritmo y las características de la dinámica con la que se han venido dando los procesos, lo cual dificulta la posibilidad de profundizar el diálogo

concertada de gremios como los de maestros del SUTEP,

intercultural desde el cual integrar y armonizar estas

trabajadores del Poder Judicial, transportistas, trabajadores del

visiones: una expasión de la actividad minera que se

sector salud y grupos sociales como los estudiantes que llevó a

da a una gran velocidad, abarcando espacios

que el gobierno declare el estado de emergencia en doce departamentos del país; el Arequipazo de junio del 2002, en el

territoriales amplios, y con poca disposición real, en

cual se produjeron protestas que inmovilizaron a la ciudad de

muchos

Arequipa por la privatización de las empresas de electricidad

necesidades en juego de todos los grupos de interés

EGASA y EGESUR, ante el incumplimiento de las promesas del

involucrados. Esta dinámica se desarrolla, además,

presidente Toledo de no privatizarlas durante su campaña por la presidencia; el linchamiento público del Alcalde de Ilave Cirilo

casos,

a

considerar

los

intereses

y

sin la existencia de un ordenamiento territorial previo,

Robles Callomamani en abril del 2004 acusado de haber realizado

y una regulación y fiscalización eficiente por parte del

una gestión municipal corrupta e ineficiente; las movilizaciones de

Estado. A esta dinámica relativamente nueva, se le

una facción del SUTEP encabezada por Robert Huaynalaya en

debe sumar la carga histórica de la minería y su

Ayacucho la que ocasionó desmanes en edificios públicos y privados; la salida de la empresa minera Manhattan de

secuela de pasivos ambientales y sociales (abusos),

Tambogrande y la protesta campesina de setiembre del 2004 en

lo cual ha calado hondamente en la psique colectiva

contra de la explotación del Cerro Quilish, Cajamarca, que

de las comunidades como factor de desconfianza

evidenciaron los problemas existentes en las relaciones entre

frente a la presencia de nuevas empresas. Esto hace

comunidades, estado y minería; y el asalto a la Comisaría de Andahuaylas de año nuevo del 2005 por el movimiento etnocacerista encabezado por Antauro Humala.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

difícil y compleja la convivencia, aún cuando las empresas

utilicen

tecnologías

ambientalmente

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

límpias y practiquen políticas de responsabilidad

embargo la debilidad institucional de las DREMs

social corportativa.

hace que en los hechos no se haya producido una fiscalización adecuada que motive enfrentamientos

Estas

interacciones

conflictivas

en

el

ámbito

considerables

entre

autoridades

y

mineros

sociambiental en el sector minero presentan algunos

artesanales, más allá de casos puntuales. En

rasgos característicos en cuanto al tipo de actores,

aquellas zonas donde se superponen la actividad

los asuntos conflictivos, los factores condicionantes,

minera informal con concesiones mineras de grandes

así como a las estrategias de respuesta empleadas.

empresas, la dinámica presenta grados de tensión y

Asi, respecto a los actores, se observa que estos

complejidad mayor dado que el conflicto se establece

conflictos se dan entre empresas mineras y las

entre las empresas, los comuneros-mineros y las

comunidades

autoridades estatales.

de

sus

entornos

(ámbitos

de

influencia), con el involucramiento de las autoridades

28

locales y regionales, las cuales tienen por lo general

En relación con los asuntos en disputa estos giran

una

las

mayormente en torno a la posibilidad de obtención,

circunstancias políticas locales. Los conflictos se

por parte de las comunidades, de mayores beneficios

producen en mayor medida en el ámbito de la gran y

de la presencia minera, el respeto de sus modos de

mediana minería en el norte (Piura, Cajamarca),

vida, asi como el cuidado de los recursos naturales,

centro (Junin, Pasco, Huancavelica) y sur (Cusco,

tanto por un interés vinculado al desarrollo de

Arequipa,

Son

actividades económicas tradicionales (agropecuaria)

especialmente notorios aquellos conflictos entre

como a la preservación del medio ambiente.

empresas mineras de capital transnacional y las

Puntualmente identificamos como asuntos claves los

comunidades de sus ámbitos de influencia (Majaz o

siguientes: acceso al sistema de empleo rotativo en

Yanacocha, por ejemplo).

la empresa; contratación de empresas comunales

posición

ambivalente

Tacna,

en

Moquegua,

función

de

Apurimac).

como proveedores locales; provisión de servicios Por otro lado, la mineria informal e ilegal comienza a

sociales (postas médicas, aulas, agua, luz, canales

ser

particular

riego,etc.); control y uso de recursos hídricos

sumamente complejo que viene enfrentando al

(cantidad); contaminación del medio ambiente (aire,

Gobierno Nacional con cientos de miles de mineros

agua, suelo, flora y fauna); afectación de la salud de

informales (especialmente en Puno y Madre de

la población local (plomo en la sangre); acceso a la

Dios). Sin embargo estos enfrentamientos se dan a

tierra para trabajos de exploración y explotación

nivel gremial en relación con la formulación e

minera;

implementación de políticas públicas. Los casos

comunicación e incumplimiento de compromisos;

concretos a nivel local

están dentro de las

demandas locales y regionales en torno a las

competencias de los Gobiernos Regionales, sin

posibilidades de desarrollo social y económico;

un

fenómeno

de

conflictividad

percepción

de

maltrato,

AÑO 1 NÚMERO I

falta

de

AGOSTO 2010

Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales

gestión de fideicomisos, fondos sociales y fondos del

Lamentablemente esa ha sido la pauta general en

canon.

muchos casos. Por otro lado, cuando el diálogo es utilizado por lo general no se da en condiciones

En cuanto a los factores condicionantes que moldean

adecuadas previamente trabajadas, produciéndo

la dinámica de estos conflictos, encontramos: la

como consecuencia en muchos casos una fatiga y

sentida

sensasión de frustración entre las partes, lo cual

exclusión

(social,

cultural,

política

y

económica); la pobreza en tanto insatisfacción de

termina repitiéndose el ciclo de escalada conflictiva.

necesidades básicas; recursos naturales escasos

29

(agua y tierra); ausencia, ineficiencia o inacción del

Los conflictos sociales han existido y existirán

Estado; fragmentación y dispersión de la sociedad

siempre como parte de la dinámica de una sociedad.

civil producto de la guerra interna y procesos de

Son una expresión de la búsqueda por satisfacer

desarticulación social; inadecuada comunicación e

intereses y necesidades, a través del control de

información;

locales

determinados recursos, de actores que están en

oportunistas que capitalizan el descontento ante la

situación de interrelación pero que se perciben entre

ausencia de partidos políticos representativos; las

ellas como obstáculos en ese camino. Por lo tanto,

presiones externas producidas por los procesos

son un fenómeno natural de la interacción humana y,

internacionales

más

desde el enfoque de transformación de conflictos,

interconectado por la globalización (crisis financiera,

pueden ser una oportunidad de cambio constructivo

cambio climático).

si son adecuadamente aprovechados, en la medida

surgimiento

en

un

de

mundo

políticos

cada

vez

en que sean vistos como el síntoma que permite En

conclusión,

los

conflictos

socioambientales

evidenciar la necesidad de cambio del contexto que

surgen como dinámicas complejas en medio de un

los origina, las personas que lo conforman, la

contexto complejo. En esa medida las respuestas

relaciones que tienen entre ellas y los patrones

para que sean adecuadas, en el marco de la

culturales que han llegado a asumir como parte de

gobernabilidad democrática y enfocadas al desarrollo

sus dinámicas.6 Sólo el diálogo genuino y sostenido

sostenible, no pueden ser meramente reactivas

bajo condiciones apropiadas posibilita ese cambio

limitándose a estrategias simplistas, de corto plazo y

constructivo.

meramenta orientadas de la imposición uniltaral de

ciertamente un cambio de paradigma.

Asumir

y

prácticar

esto

implica

agendas, ya sea a través de la manipulación o la confrontación de fuerzas. Incluso las estrategias legales resultan siendo absolutamente insufientes para abordar la dinámica de procesos sociales complejos y dinámicos como los mencionados, y en muchos casos terminan agravando la situación.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

6LEDERACH,

John Paul & Michelle Maiese. Transformación

de Conflictos.Págs 1-17. Traducción al español del texto en inglés publicado en http://www.beyondintractability.org/essay/transformation/

Industrias Extractivas y EXTRACTIVAS Y BALANCE SOCIAL BalanceINDUSTRIAS Social Levy del Aguila M. Profesor Asociado PUCP

30

Departamento Académico de Ciencias de la Gestión

D

iversos términos como “responsabilidad

incorporadas por las empresas y promovidas desde

social”, “buenas prácticas”, “ciudadanía

su interior en el entendido de que lo que está en

corporativa”, “sostenibilidad”, entre otros,

juego es su propia viabilidad en el marco de los

aluden a un conjunto de nociones que en los últimos

actuales términos de participación y legitimación en

años vienen formando parte del vocabulario habitual

el mercado.

de las empresas, especialmente de aquellas que disponen de mayores capitales y un nivel más amplio

En nuestro medio, en el ámbito de las industrias

de operaciones. Normalmente, disponer de mayores

extractivas, las exigencias de prácticas socialmente

excedentes les permite abrir gerencias o áreas de

responsables han sido fuente de diversos conflictos

gestión especializadas para atender las demandas

locales, regionales y de alcance nacional. Los

asociadas con tales nociones. Son parte del nuevo

motivos saltan a la vista. Se trata de actividades cuyo

conjunto de exigencias éticas que distintos sectores

impacto ambiental es notable y cuya generación de

sociales y políticos le plantean a las dinámicas

ingresos a costa de la explotación de los recursos

empresariales en la escena global contemporánea.

naturales responde a amplios márgenes de ganancia

Tales exigencias vienen siendo crecientemente

que, en virtud de su magnitud, despiertan la

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Industrias Extractivas y Balance Social

expectativa de las poblaciones –vecinas y no

más bien, en la consideración de la acción social en

vecinas– de que parte de esos márgenes sean

tanto generadora de determinadas consecuencias

invertidos en el desarrollo social. Los conflictos

que, deseadas o no, son parte del entramado real en

sociales generados en torno de las industrias

el que ella se inscribe al desplegarse. De ahí que se

extractivas han sido numerosos e intensos en

trate de una ética que, con todo el potencial

diversas regiones del país en los últimos 20 años, y

especulativo que también le pertenece, pueda

no parecen tender a su disminución. Más allá del

disponerse

habitual compromiso de los recientes gobiernos con

operativo y hasta cuantitativo de sus pretensiones.

frontalmente

hacia

el

tratamiento

este tipo de inversión y de la capacidad de los capitales extractivos para promover consensos en

El creciente peso de los sistemas de certificación de

torno de su actividad, lo cierto es que las industrias

calidad internacional (ISO, SA, GRI) para la gestión

extractivas no logran legitimarse en nuestro medio

empresarial puede ser interpretado como parte de la

como una fuente de desarrollo y bienestar para el

irrupción de este paradigma ético en los actuales

conjunto del país; en especial, para sus sectores

términos de la racionalidad corporativa global. Por

más desfavorecidos.

medio de ellos, se puede medir la calidad de los productos y servicios ofrecidos por las empresas,

31

El

aún

incipiente

la

pero también de los procesos que los generan y de

responsabilidad social, en tanto una ética de la

los impactos socio-ambientales que resultan de ellos.

gestión de las organizaciones que atienden a sus

Se trata de herramientas de gestión que permiten

impactos1, ofrece distintos recursos conceptuales y

medir

procedimentales

empresariales,

para

paradigma

abordar

ético

la

de

problemática

los

resultados

de

las

actividades

de modo tal que sea factible

relación entre industrias extractivas y desarrollo

identificar sus ineficiencias e ineficacias, no solo

social. Se trata de una ética que no se limita a

desde la perspectiva del lucro, sino desde la

considerar las intenciones de los agentes, como

preocupación por la sostenibilidad de sus actividades

ocurre con buena parte de las éticas deontológicas

y la de aquellas contrapartes sociales y naturales con

tradicionales, ni se limita al compromiso discreto con

las cuales se encuentra necesariamente vinculada.

el aquí y ahora de la legislación positiva 2. Se centra,

Uno

de

los

recursos

que

puede

avenirse

favorablemente a este propósito es el llamado 1

Cf. el concepto de “heurística del temor” propuesto por Hans

“balance social”.

Jonas para abordar el asunto de los efectos remotos de la acción en: El principio de la responsabilidad, Barcelona: Herder, 2004, pp. 63-75.

2

Cf. la distinción entre las generaciones éticas del bien, la justicia

crítica en torno a la ética aplicada a la Responsabilidad Social

y la sostenibilidad por parte de François Vallaeys en: “Ética de

Universitaria,

tercera generación”, Partes I-V, en: Blog de Ética RSU. Reflexión

http://blog.pucp.edu.pe/archive/353/2007-01.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

PUCP,

consulta:

30

de

octubre

de

2009,

Industrias Extractivas y Balance Social

El balance social

contará con mejores recursos si descansa en un seguimiento periódico a la actividad de la empresa,

Se trata de una herramienta de gestión que

por ejemplo, en cuestiones de contaminación del aire

contribuye al diseño, implementación y monitoreo de

sobre la población circundante a una actividad

las

de

extractiva a tajo abierto. Sobre su base se podrá

su

registrar, planear, organizar y dirigir la gestión social

políticas

corporativas

responsabilidad

social3.

En

en buena

materia cuenta,

propósito consiste en que la empresa levante información

sobre

sus

grupos

de

de una empresa4.

interés

(stakeholders) internos y externos, de manera que

Los beneficios de llevar a cabo balances sociales

pueda evaluarse en qué medida los impactos de su

son diversos según los distintos actores sociales

actividad resultan o no beneficiosos para ellos.

involucrados. Todos ellos tienen que ver con la cuestión del desarrollo humano, entendido, en este

32

Diversas metodologías, a cargo de psicólogos

marco, como la preocupación integral por la

laborales, sociólogos organizacionales y expertos en

condición económica, socio-cultural, ciudadana y

marketing, entre otros, pueden ser aplicadas a este

afectiva de quienes tienen que ver con –y/o se ven

propósito. En el caso de las industrias extractivas, la

afectados por– el desempeño y el éxito de las

presencia de antropólogos e ingenieros es una

empresas. La lógica del balance social, como una

constante en sus respectivas gerencias de relaciones

herramienta de la responsabilidad social de las

comunitarias y gerencias sociales. En todos los

empresas, nos lleva a dejar de pensar en el lucro

casos, requiere de un compromiso decidido por parte

como una suerte de fin en sí mismo que deja de lado

de la empresa para hacerse cargo éticamente de su

cualquier consideración (ética, cultural, política,

quehacer; es decir, asumir que su beneficio y lucro

religiosa, etc.) que le sea ajena. De este modo,

no puede desvincularse de una gestión atenta a la

permite que la empresa siga comprometida con la

suerte de su fuerza laboral y de los distintos actores

eficiencia y eficacia de sus procesos sin dejar de ser

sociales (consumidores, proveedores, intermediarios

por ello socialmente responsable. El cuidado por los

y población directamente impactada por la actividad

grupos de interés internos y externos pasaría a ser

empresarial) y políticos (en las distintas funciones y

una consideración esencial para la empresa en el

niveles de gobierno que correspondan) con los que

entendido de que no es un plus que algunas

se relaciona. La elaboración del balance social 4

3

Con las adaptaciones del caso, las organizaciones no lucrativas,

Véase la versión colombiana del “Manual de Balance Social”,

auspiciado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y

del sector público o de la sociedad civil, pueden –con las

disponible

en

adaptaciones del caso– disponer de los aportes de esta

http://www.oitandina.org.pe/documentos/colombia_manual_de_bal

herramienta para favorecer su gestión en términos socialmente

ance_social.pdf

responsables.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Industrias Extractivas y Balance Social

empresas pueden permitirse a manera de un lujo, o

esta visión integradora de la actividad empresarial

un resultado exclusivo de alguna intención santa,

debe evaluarse permanentemente en relación con

sino el reconocimiento de que la suerte de la

sus impactos medioambientales.

empresa es indesligable de lo que ocurra con aquellos grupos. Se rompe así con esa visión de la

Precisamente para el caso de

vida empresarial que entiende la competencia como

extractivas

contraposición irreductible, visión en la que la lógica

herramienta que podría contribuir a una evaluación

de “mío o tuyo” cede paso a una mirada por el

sistemática de los impactos de sus operaciones

interés común de actores sociales distintos, siendo

sobre su medio social y natural. Su implementación y

uno de ellos la empresa y sus aportes a la

la atención efectiva a sus resultados pasa por la

satisfacción de las necesidades humanas.

decidida reforma de la cultura empresarial en el

el

balance

social

las industrias resultaría

una

Perú, en la línea de cambiar el esquema antagonista Una forma de regulación y auto regulación social

“tuyo o mío”, “o yo gano o tú ganas”, a favor de una mirada integradora de las necesidades sociales y el

33

El balance social suele considerar las condiciones

crecimiento económico. Se trata de un trabajo que le

sociales

corresponde

y

demográficas

del

trabajador,

las

a

los

distintos

sectores

sociales

condiciones de su actividad (jornada de trabajo,

impactados por la actividad empresarial, al Estado y

salario, clima laboral), los servicios que les son

su promoción del desarrollo, a los medios de

provistos por la empresa (salud, capacitación), la

comunicación y a la Academia, como parte del

transparencia

de

compromiso con una cultura ciudadana de la

pertenencia. Hacia fuera de la organización, se debe

responsabilidad. Pero, especialmente, corresponde a

considerar la situación de las familias de los

las propias empresas evaluar sus costos de

trabajadores, así como identificar las circunstancias

oportunidad y retornos de largo plazo que les puede

de

consumidores,

significar asumir la cuota de responsabilidad que les

competidores, acreedores, proveedores, gremios de

corresponde en relación con sus grupos de interés

pertenencia,

local,

internos y externos, y las dinámicas de resistencia y

regional o nacional, según sea el caso, con los

cooperación que se desprenden de ello. La peculiar

cuales la empresa se halla vinculada a partir de los

situación de las industrias extractivas resulta la

impactos de su actividad. También debe ser

escena paradigmática de la necesidad de esta

considerada la relación con el sector público, los

reforma en nuestro país. No es tarea fácil ni

medios de comunicación y las instancias de

espontánea, pues con seguridad implicará redefinir

formación profesional y generación de conocimiento

sus propios términos de medición de lo que es

como las universidades e institutos superiores.

rentable y lo que deja de serlo.

los

organizacional

jubilados, actores

y

su

accionistas, sociales

del

sentido

orden

Finalmente, aunque no por ello menos importante,

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Industrias Extractivas y Balance Social

Por

supuesto,

la

esfuerzos

industria extractiva socialmente responsable viene

convergentes. Corresponde al Estado apuestas

dada por las iniciativas de vigilancia y participación

fundamentales

actividad

ciudadanas que debieran proceder de los sectores

extractiva, por ejemplo, aumentando la presión

sociales impactados por la actividad extractiva y las

política para el cumplimiento de los Programas de

organizaciones de la sociedad civil comprometidas

Adecuación y Manejo Ambiental por parte del

con este conjunto de preocupaciones. Su debida

Ministerio de Energía y Minas, y el Ministerio del

capacitación y empoderamiento en pos de la

Ambiente; o bien tomando medidas en el ámbito de

promoción

la política tributaria o negociando los términos de las

constituye la perspectiva de un control ciudadano

futuras concesiones para favorecer la gestión

que no libre ni al azar del mercado ni a la

socialmente responsable de las empresas –gestión

incontinencia de los agentes empresariales el destino

que es objeto de los balances sociales. Por último, la

de nuestras futuras generaciones.

de

tarea

requiere

regulación

de

la

contraparte social de estos balances en pro de una

34

de

prácticas

extractivas

sostenibles

y

ABUNDANCIA de recursos POBREZAABUNDANCIA de la DE gente RECURSOS NATURALES

naturales

Y POBREZA DE LA GENTE Ismael Muñoz Portugal Profesor del Departamento de Economía y de la

35

Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP

H

ace algunos años, Carlos Amat y León

tenemos ante nosotros el inminente desafío de

escribió un libro llamado El Perú Nuestro

realizar una gestión eficiente y equitativa del agua, el

de Cada Día en el que expresa la siguiente

cual será cada vez más un recurso escaso, como

afirmación: “En el Perú la geografía manda. Somos

resultado del calentamiento global y el cambio

un

Cierto,

climático mundial. También, quizá, pueda expresar

completamente. Además, también habría que decir

una parte del problema la forma en que la naturaleza

que tenemos una costa desértica con pequeños

ha distribuido el agua que posee el territorio y la

valles bañados por ríos que nacen en la Cordillera de

población peruana.

país

de

montañas

tropicales”.

Los Andes, justamente en la sierra peruana; y una extensa selva que cubre la mayor parte del territorio

Tenemos que el 97.8% del agua discurre por la

nacional.

vertiente oriental, donde reside el 35 % de la población. Este es un panorama de abundancia de

La dinámica climática de nuestro país es compleja y

agua en relación a la población. Pero el 1.7% del

variada. Y por esta razón requiere de un tratamiento

agua discurre por la vertiente del Pacífico, donde

muy sofisticado y planificado. Como pocos países

reside el 60% de la población. En este caso es muy

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente

poca agua para mucha gente. Y además, el 0.5% del

Máximo Vega-Centeno, son en realidad desastres

agua que tenemos en el país desemboca en la

sociales.

vertiente del Titicaca, donde reside el 5% de la población. Por supuesto, no contamos el agua del

Para preparar un curso sobre economía peruana

mar, que para transformarse en agua potable o de

releí un libro que en 2005 escribió el profesor Jurgen

riego

Schuldt. El título es muy sugerente de lo que

requiere

de

tecnologías

muy

caras

y

estamos escribiendo; y es una pregunta: ¿Somos

sofisticadas.

pobres porque somos ricos? El argumento es que las

36

Por otro lado, la diversidad biológica que es motivo

economías

subdesarrolladas

con

abundantes

de tanto orgullo para los peruanos es una realidad

recursos naturales crecen menos que las economías

maciza y evidente, pero también un signo que

que no disponen de tales recursos en abundancia.

demanda una tarea de enormes proporciones, tanto

Las diferencias en el crecimiento se miden por el PBI

para conservarla como para que sea útil para la

per cápita. El autor señala que esta paradoja de la

gente. Hay muchos climas y zonas de vida en el

abundancia es bastante clara desde los años 60s.;

Perú, que cuenta con 28 climas de los 34 existentes;

pero que, aún más grave, el peor desempeño lo han

y con 84 zonas de vida de las 104 que existen en el

tenido las economías mineras.

mundo.

Más todavía, otros autores, Jeffrey Sachs y Andrew Además, el Perú es el cuarto país en superficie de

Warner escribieron un libro en 1995 donde acuñaron

bosques tropicales (después de Brasil, Indonesia y

el término denominado “la maldición de los recursos

Congo); es el primer país en diversidad de recursos

naturales”. Explican que al realizar mediciones

genéticos de plantas domesticadas (182) como la

econométricas entre países subdesarrollados, resulta

papa y el olluco; posee más de 4,400 plantas nativas

que una abundante dotación de recursos naturales

de uso conocido (1,200 son alimenticias; 1,408 son

está relacionada a alta pobreza humana. No sería

medicinales);

fauna

por tanto acertada la famosa frase de Antonio

domesticada; y ciertamente, el territorio nacional es

Raymondi para calificar al Perú como un “mendigo

un banco de germoplasma. Estos datos que están en

sentado en un banco de oro”. Es posible pensar

el libro de Amat y León, son ya de por sí un desafío

entonces que sin el “banco de oro” quizá el Perú

para saber qué podemos hacer con tanta riqueza

tendría menos pobreza de su población.

tiene

cinco

especies

de

natural; y evitar que la fragilidad de los ecosistemas y la geología volcánica y sísmica, lo mismo que los

Haciendo historia, sabemos que durante distintos

problemas

se

periodos de nuestra época republicana se han dado

conviertan en desastres naturales, que como señala

varios momentos de bonanza, pero que llevaron al

derivados

del

recurso

hídrico,

fracaso de la economía peruana. Se trata de

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente

estrategias de desarrollo que no funcionaron, tal vez

que lleva a deprimir el tipo de cambio en dólares y se

porque estaban basadas en la confianza que genera

aprecia el tipo de cambio en la moneda nacional.

el abundante recurso natural al alcanzar buenos precios en el mercado internacional. Así, tuvimos

El resultado de lo anterior es la pérdida de

períodos de auge gracias a la plata, al guano de

competitividad internacional de las demás ramas

islas, al caucho de la selva, a la harina de pescado; y

transables de la economía, sobre todo de la industria

es

bonanza

manufacturera; y, dadas las señales que emite el

macroeconómica de los últimos años, debido a los

mercado, se reasignan los recursos de inversión, los

altos precios internacionales del oro, el cobre y otros

cuales se desplazan de la industria hacia los

minerales.

sectores primarios beneficiados por los altos precios,

lícito

preguntarse

por

la

y de no transables, como la construcción. El El problema económico con los recursos naturales

problema principal es que los recursos se van de los

abundantes es que generan rentas extraordinarias

sectores que generan mayor valor agregado y

que inhiben el esfuerzo de la capacidad humana

encadenamientos en la economía, ocasionando un

para innovar y sobreponerse cuando existe escasez

obstáculo para el empleo y el desarrollo.

de recursos. No hay, por tanto, desarrollo de la

37

tecnología, ni de instituciones equitativas ni tampoco

Sin embargo, hay países que escaparon a la

se cultivan valores de austeridad. Y esta situación

“maldición de los recursos naturales” tales como

tiene un nombre técnico que se llama “enfermedad

Canadá, Finlandia, Noruega, Finlandia y varios otros;

holandesa”.

y más recientemente también existen países, como Costa Rica, Botswana, Malasia o Mauricio, que están

Acontece que cuando se elevan los precios de los

desarrollando, utilizando de manera inteligente y

recursos naturales en el mercado internacional y el

planificada los ingresos de divisas que se tienen por

país descubre nuevas fuentes o yacimientos de

la exportación del recurso natural en una mayor

minerales, petróleo o recursos primarios; y si estos

inversión

son el principal producto de exportación de la

educación y salud, pero también en desarrollo

economía, entonces se genera un “boom” primario

tecnológico. Tenemos mucho que aprender de las

exportador. Esto trae un ingreso cada vez más

buenas experiencias.

importante de divisas (dólares) para el país, situación

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

en

capital

humano,

sobre

todo

en

38

El camino jurídico de la NATURALEZA y

CONFLICTOS SOCIALES

EL CAMINO JURÍDICO DE LA NATURALEZA Y LOS CONFLICTOS SOCIALES 39

Lorenzo de la Puente Brunke

L

DELAPUENTE Abogados

a legislación sigue a los acontecimientos que

conciencia ambiental entre la ciudadanía, sino que a

se van dando en la sociedad, y en el caso de

veces ha respondido a criterios coyunturales de

las normas ambientales eso es bastante

preocupación

ambiental por parte de algunos

evidente. En algunos casos los puntos de ignición de

sectores de la sociedad. Pareciera que esto es lo

la legislación ambiental han ido apareciendo en el

que está sucediendo en el caso peruano. La

ámbito del conocimiento científico; en otros, estos

aprobación de varias de las normas legales de

puntos de ignición han tenido relación con accidentes

contenido ambiental y referidas al aprovechamiento

de

embargo,

de los recursos naturales, parecieran ser reacciones

siempre ha estado de por medio la intervención de la

a la coyuntura y presión social del momento, antes

ciudadanía, a partir del desarrollo de la conciencia

que a una política ambiental de largo plazo. Sin

ambiental.

embargo, queramos o no, estas reacciones están

consecuencias

ambientales.

Sin

modelando nuestro Derecho hoy y determinando el Pero la evolución de la legislación ambiental no está siempre acompañada por la maduración de la

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

futuro del camino jurídico de la naturaleza.

El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales

El camino jurídico de la naturaleza: de un bien

hacia un concepto más amplio. Este camino seguido

material a uno intangible

por la naturaleza ha generado drásticos cambios de orden teórico en el Derecho.

El camino jurídico que ha seguido la naturaleza ha

40

significado una transformación en la disciplina del

Un ejemplo de la dimensión legal de la etapa inicial

Derecho. En este camino, sin entrar a distinguir el

que protegía a la naturaleza de la misma manera

tipo de legislación que se ha ido dando a lo largo de

como se protege a la propiedad privada es el caso

los años, se pueden identificar al menos tres etapas.

del proceso judicial culminado en 1957 entre doña

Una etapa inicial que protegía a la naturaleza o al

Elvira Santa María de Bazo, representante de la

ambiente de la misma manera como se protege a la

Testamentaría de don Juan Bazo Velarde, contra la

propiedad privada; luego, una etapa en la que ya se

Cerro de Pasco Corporation, por indemnización de

reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que

daños causados por los humos de la Fundición de La

debe ser protegido por sí mismo; y, finalmente, una

Oroya sobre su ganado de la Hacienda Jatunhuasi2.

etapa aún muy incipiente, que implica un severo

Mientras que un ejemplo de la etapa en la que ya se

cambio en el Derecho ambiental: la etapa de la

reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que

sustentabilidad; la misma que nos llevaría a un

debe ser protegido por sí mismo es la sentencia del 9

modelo de Derecho de la sustentabilidad que

de febrero de 2009, recaída en el expediente Nº

sustituiría al Derecho ambiental como lo entendemos

03343-2007-PA/TC,

hoy1. Sería un modelo integrador que atendería a las

Constitucional declaró fundada una demanda de

necesidades de las personas, tanto materiales como

amparo en defensa del ambiente interpuesta contra

espirituales.

tres

empresas

en

la

petroleras,

cual

Tribunal

el

suspendiendo

las

actividades petroleras en el Lote 103, hasta que no En la primera transición se ha pasado de un

se cuente con el Plan Maestro del Área de

concepto de naturaleza como si se tratase de la

Conservación Regional Cordillera Escalera. Como un

propiedad privada, a un concepto de bien jurídico

ejemplo de cómo circunstancias diferentes a las

protegido en sí mismo, en el cual el rol primordial del

peruanas pueden llevar al Derecho ambiental y de

Derecho es ser un instrumento para el ejercicio del

los recursos naturales por caminos quizás no

poder de policía del Estado. Mientras que en la

planeados

segunda transición, la cual se dirige hacia un

Constitución del Ecuador aprobada por referéndum

Derecho

del 2008. Este texto que va más allá del concepto de

de

la

sustentabilidad,

habría

una

para

algunos,

resalta

la

nueva

transformación desde lo específicamente ambiental 2 1

Ver WALSH, Juan Rodrigo, Editor. Ambiente, Derecho y

Sustentabilidad. La Ley. Buenos Aires. 2000.

DE

TRAZEGNIES,

Fernando.

La

Responsabilidad

Extracontractual. Tomo II. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1990. P. 336.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales

calidad de vida o que quiere enfatizar aspectos que

La continuación del camino jurídico de la naturaleza

pudieran haber estado incluidos en éste, reconoce el

en el Perú

derecho de la población a vivir en un ambiente que garantice el buen vivir, “sumak kawsay”. Además,

Definitivamente, nuestro sistema legal no coincide

declara de interés público la prevención del daño

con algunos de los postulados de la nueva

ambiental y la recuperación de los espacios

Constitución

naturales degradados. Garantiza, también el derecho

arriba. En el Perú no cabe hablar de los derechos de

de las personas a vivir en armonía con la naturaleza

la naturaleza, aunque tengamos el caso aislado de

o “Pacha mama”. Señala también que la “Pacha

un reglamento que de manera inconstitucional se

mama” tiene derecho a que se respete integralmente

refiere a los derechos de los canes3. ¿Llegaremos a

su existencia; y que son deberes y responsabilidades

reconocerle a la naturaleza derechos? Eso no lo

de los ecuatorianos respetar los derechos de la

sabemos, pero si sucede significará un fuerte golpe

naturaleza. Sigue diciendo este texto constitucional

de timón en el camino jurídico de la naturaleza en

que para la consecución del buen vivir, son deberes

nuestro derecho nacional.

del

Ecuador

que

mencionábamos

del Estado: producir bienes, crear y mantener

41

infraestructura y proveer servicios públicos; así como

Decíamos arriba que hubo una etapa inicial que

promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las

protegía a la naturaleza o al ambiente de la misma

artes, los saberes ancestrales y en general las

manera como se protege a la propiedad privada;

actividades de la iniciativa creativa comunitaria,

luego, una etapa en la que ya se le reconoce como

asociativa, cooperativa y privada. Y para el mismo

un bien jurídico que debe ser protegido por sí mismo;

fin, a las personas les corresponde producir,

y, finalmente, una etapa aún muy incipiente, que

intercambiar y consumir bienes y servicios con

implicará un severo cambio en el Derecho ambiental:

responsabilidad social y ambiental.

la etapa de la sustentabilidad. ¿Qué significa esta etapa? Nosotros la entendemos como la integración

Como vemos, el Derecho ha ido transformándose al

de todo aquello relacionado al desarrollo integral de

mismo paso que la ciencia ha ido demostrando el

cada persona, que va más allá de lo material y que

valor de la naturaleza como sustento único y limitado

involucra también aquello que compromete la

de la vida de las personas. Esta transformación se

consecución de su felicidad, independientemente de

ha dado en el ámbito internacional y en cada una de

las condiciones personales. Por eso, ya parecen

las jurisdicciones nacionales; por lo que el Derecho

insuficientes los conceptos contenidos en términos

peruano no ha sido ajeno a esto y ha respondido con

como el de “ambiente humano” acuñado en la

la singularidad de la diversidad cultural y de ecosistemas que impone nuestro territorio.

3

Artículo 5 del Reglamento de la Ley que Regula el Régimen

Jurídico de Canes, aprobado por Decreto Supremo 006-2002-SA.

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

sustentabilidad, para que luego el Estado peruano lo

Humano de 1972 en Estocolmo; o el de “ambiente y

lidere y lo plasme en una política nacional del

desarrollo” de la Cumbre de la Tierra llevada a cabo

ambiente real. Pareciera que la ausencia de una

en Río de Janeiro en 1992, hace ya casi 20 años.

política

ambiental

real

de

la

Administración,

sustentada en criterios científicos, ha estado llevando Más allá de lo opinable que pueda ser lo dicho arriba,

a la naturaleza por caminos jurídicos que nadie los

los peruanos estamos siendo espectadores de

había trazado con anticipación.

diversos

42

conflictos

sociales

que

tienen

como

escenario –o pretexto- los aspectos ambientales y el

La acertada creación del Ministerio del Ambiente aún

aprovechamiento de los recursos naturales. Y al

no tiene el impacto deseado sobre nuestro marco

igual que en los Estados Unidos de los años 60 el

jurídico. Y parece lógico, porque insertado en el

libro “La Primavera Silenciosa” de Rachel Carlson

Poder Ejecutivo aquel ministerio no tiene más

fue un punto de ignición de la legislación ambiental;

instrumentos que éste, instrumentos que se ven

en el caso nuestro los conflictos parecen ser un

mermados cuando en materia de aprovechamiento

punto de ignición relevante. Recordemos cómo el

de los recursos naturales hay sectores de la

primer reglamento ambiental para la exploración

población que no respetan ni a la ley ni a la

minera publicado en 1998 fue la respuesta del Poder

autoridad. Es en esta línea de ideas que pensamos

Ejecutivo a los problemas entre algunas empresas

que el Derecho ambiental peruano está siendo

mineras y las comunidades, problemas que en la

modelado, en parte, por los conflictos sociales. No

mayoría de los casos escapaban a la materia

nos parece ni bueno ni malo, necesariamente, esa es

ambiental. Diez años después, la presión social logró

la realidad de nuestro país. Pero lo importante es

que algunos de los decretos legislativos del paquete

que el Poder Ejecutivo tenga y comparta con la

de normas en materia de recursos naturales

ciudadanía –al menos aquella que respeta la

aprobadas por el Ejecutivo para la implementación

legalidad- y con los demás niveles de gobierno –

del TLC con Estados Unidos fueran derogadas o

regionales y municipales- una política ambiental real

modificadas.

y no sólo escrita en un texto aprobado por decreto supremo.

En nuestro país aún falta que nos pongamos de acuerdo

en

definir

nuestro

camino

a

la

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

La CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL y los instrumentos de gestión

social y ambiental LA CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL Y LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL Vito Verna Coronado

43

Defensoría del Pueblo

L

a conflictividad en torno a las actividades

vigencia de los derechos humanos fundamentales.

extractivas es un fenómeno social que,

En tal sentido, nuestro sistema democrático debe,

lamentablemente, muchas veces desemboca

necesariamente, desarrollar instituciones, normas e

en procesos signados por la intolerancia y la

instrumentos que sean capaces de resolver nuestras

violencia. La violencia, como afirmaba Martin Luther

disputas, desterrando para siempre la intolerancia de

King, crea más problemas sociales que los que

nuestras relaciones sociales.

resuelve. Además, y lo que es peor, se retroalimenta a sí misma, generando espirales con niveles siempre

En tal sentido, eliminar la violencia de los conflictos

crecientes de violencia. Gandhi nos recordaba esta

sociales demanda desde el Estado una respuesta

particular dinámica del fenómeno con la frase “Lo

integral

que se obtiene con violencia solamente se puede

composición de las controversias dentro de canales

mantener con violencia”.

institucionales y legales. Una actuación de esta

Como sociedad y civilización nos orientamos hacia el

magnitud requiere de una política pública elaborada

respeto de la dignidad humana y propugnamos la

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

y

contundente,

capaz

de

generar

la

La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental

y

validada

con

el

concurso

de

la

sociedad

organizada.

Hasta aquí podemos concluir que en la mayoría de los casos la población expresa a través de sus percepciones, temor y desconfianza, que muchas

Si entendemos por conflicto social una situación

veces

encuentran

explicación

en

su

propia

potencialmente explosiva, en la cual las partes

experiencia o en la de un tercero.

perciben que sus necesidades o intereses, son

En este escenario el rol principal de un Estado que

incompatibles, tenemos en primer lugar que ser

busca prevenir la violencia es, que duda cabe,

conscientes que nos enfrentamos fundamentalmente

generar confianza y seguridad en la población, que

a percepciones.

antes que opositora a un determinado proyecto, debe ser vista como el motivo y el fin último de la

La percepción es una sensación que se forma en el

existencia y acción del Estado.

interior de la personas a partir de experiencias materiales

44

y

Algunos instrumentos que tendrían que empezar a

sentimientos, y que no responden, necesariamente,

cumplir un importante papel en la tarea de generar

a una representación exacta de la realidad sensorial.

confianza y certezas en la población son: i) la

En este orden de ideas, la política pública que

Evaluación de Impacto Ambiental, ii) la Consulta a

diseñemos debe considerar que: tanto el marco

los Pueblos Indígenas, iii) la Participación Ciudadana

institucional, como los instrumentos de gestión y

Ambiental y, iv) la Consulta Previa al propietario del

principalmente sus operadores, deberán estar listos

terreno superficial, entre muchos otros.

para

presentes

procesar

o

pasadas,

adecuadamente

valores

sentimientos,

preconceptos, razones, intereses y necesidades de

La Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo marco

la población.

regulatorio acaba de ser completado luego de más de 8 años desde que se aprobó la Ley del Sistema

Según cifras de la Defensoría del Pueblo, la principal

Nacional de Impacto Ambiental, hoy no logra generar

percepción que es identificada, entre las múltiples

confianza y seguridad, por el contrario, es motivo de

causas de los conflictos socioambientales, es el

desconfianza y muchas veces sirve de escenario

temor a la contaminación, presente en 68 de los 132

para la violencia.

conflictos de este tipo (Reporte Nº 67 de Conflictos

De otro lado, la inoperancia del proceso de consulta,

Sociales). Asimismo, temores, sentimiento o razones

pese a que su necesidad deriva del derecho a la

ligadas con la tierra y el agua suelen ser factores que

consulta de los pueblos indígenas, reconocido por el

están

el

Perú en un convenio internacional ratificado hace

tratamiento y manejo de los conflictos de este tipo,

más de 15 años, lejos de haberse convertido en un

haciéndolos potencialmente muy peligrosos.

instrumento de diálogo y entendimiento social entre

presentes

y

que

pueden

complicar

peruanos, constituye, al igual que la Evaluación de

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental

Impacto Ambiental, el motivo mismo de la disputa y

social reseñados, apreciamos en las cifras que

la ruptura social.

proporciona mensualmente la Defensoría del Pueblo, que la frecuencia de los conflictos ambientales se ha

45

Por su parte, la participación ciudadana en materia

estabilizado desde abril de este año. Esta tendencia,

ambiental, pese al tiempo transcurrido desde la

sin duda no es casual, muy probablemente responde

aprobación del Código del Ambiente en 1991,

a la acción de los equipos de relacionamiento

registra un desarrollo incipiente dentro del Estado.

comunitario de las empresas de sector, y en parte

Ciertamente es en el sector Energía y Minas, donde

también, a la creación dentro del Estado de órganos

este

avances

especializados para atender la conflictividad social,

destacables, sin embargo, su aplicación aún transita

que tienen en el diálogo su instrumento más

por el estadio meramente formalista.

importante de actuación.

Por último, el acuerdo previo que debe otorgar el

Sin embargo, las mesas de diálogo pueden empezar

propietario del terreno superficial al operador minero

a mostrar signos de desgaste si su trabajo no es

o energético para que este pueda iniciar actividades,

gradualmente

hasta hace poco tiempo, era escasamente conocido

mecanismos institucionalizados de gestión social y

por sus titulares, y era objeto de una débil fiscalizado

ambiental. En tal sentido, los instrumentos de

desde el Estado. A pesar que su marco regulatorio

gestión, como la evaluación de impacto ambiental, la

se remontaba al año 1996. Afortunadamente, hoy es

consulta a los pueblos indígenas, la participacipación

OSINERGMIN la entidad estatal encargada de

ciudadana ambiental, el acuerdo previo, entre otros,

realizar esta importante verificación.

deben ser prioritariamente fortalecidos por el Estado,

No obstante, la ausencia de políticas públicas y la

en aras de generar en forma permanente y sostenida

debilidad de los instrumentos de gestión ambiental y

confianza y seguridad en nuestra población.

instrumento

ha

experimentado

asumido

o

complementado

por

Conflictos Socioambientales: apuntes desde la Thomas Muller / SPDA/

CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: APUNTES DESDE LA ECOLOGÍA

ECOLOGÍA POLÍTICA POLÍTICA

Juan Luis Dammert Bello Profesor PUCP e investigador de la

46

L

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

os conflictos socio-ambientales en el Perú

causas como el incumplimiento de compromisos,

representan, con 132 casos (103 activos y 29

contaminación del ambiente y en particular los ríos,

latentes), el 46% del total de 286 conflictos

acceso a recursos hídricos, incertidumbre frente a

sociales registrados por la Defensoría del Pueblo al

labores de exploración, falta de acuerdo en el uso de

31 de octubre de 2009. 1 Los conflictos de otro tipo,

terrenos comunales, discrepancias entre mineros

como los de conflictos locales (45 casos), laborales

formales e informales, temor por los impactos de

(31 casos), y asuntos de gobierno nacional (26

grandes centrales hidroeléctricas y nuevos puertos,

casos), le siguen a los socioambientales con una

desacuerdos

incidencia mucho menor.

compensación, negativa de pobladores de desocupar

respecto

a

propuestas

de

un área natural protegida (en este caso el Bosque de Los conflictos socioambientales que reseña la

Pómac), negativa de ceder terrenos comunales para

Defensoría en su último reporte hacen referencia a

torres de alta tensión, entre otros.

1

Ver: Defensoría del Pueblo, Dirección de la Unidad de Conflictos

Sociales: Conflictos sociales conocidos por la Defensoría del

A pesar de que la Defensoría en su análisis señala que “111 conflictos socioambientales (82%) tienen

Pueblo al 31 de octubre de 2009. Lima: Defensoría del Pueblo,

como causa primordial la percepción de algún tipo de

2009. Disponible en:

afectación o riesgo ambiental” (Defensoría del

http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/

Pueblo 2009: 61), es preciso contextualizar esta

Conflictos-Reporte-68.pdf

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política

“percepción” de riesgo ambiental en variables

impactos ambientales generados por inequitativos

sociales

sistemas de propiedad y desigualdades en el poder e

mayores,

distributivo

que

particularmente ha

el

caracterizado

conflicto al

Perú

ingresos

entre

grupos

humanos.

Desde

esta

históricamente, y que es más dramático en zonas

perspectiva, la relación del hombre con la naturaleza

rurales pobres donde llegan millonarias inversiones

es

extractivas de empresas trasnacionales. Economías

sistemas políticos, sociales y económicos que

locales de pequeña escala2 se ven perturbadas por

trascienden el espacio local (Robbins 2004, Martinez

la

Allier 2009, Escobar 1999, Bebbington 2007).

llegada

de

una

operación

extractiva

de

una

construcción

social,

determinada

por

dimensiones antes desconocidas, y lo que genera

47

conflicto es justamente la percepción de que la

En este contexto, ¿cómo se explica entonces que

empresa lucra con un determinado recurso, la

estos conflictos por aprovechamiento de recursos se

distribución es inadecuada, y para completar el

respalden en discursos ambientalistas? A pesar de

cuadro, quienes asumen los pasivos ambientales son

que los pobladores locales pueden desarrollar

los

sienten

actividades poco amigables con el ambiente, sus

suficientemente beneficiados por la extracción de

sistemas de producción locales son ambientalmente

recursos.

inocuos, y con la llegada del gran capital estos

pobladores

locales

que

no

se

sistemas transitan hacia la sobreexplotación de La dinámica de estos conflictos gira en torno al

recursos naturales de los que dependen. Esto puede

control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos

conducir al crecimiento de la pobreza y, cíclicamente,

naturales, por lo que los criterios puramente

al incremento de la sobreexplotación de recursos.

ambientales (si hubo o no contaminación) son tan

(Robbins 2004).

solo un referente para comprenderlos. Considero que un enfoque más integral para la comprensión de

Se

produce

entonces

estos conflictos es el de la ecología política. De

conflicto”. De acuerdo con Robbins (2004) y Martínez

acuerdo con Martínez Allier (2009) la ecología

Allier (2009), la ecología sirve como un referente

política estudia los conflictos por el acceso a

común para construir y cohesionar identidades para

recursos naturales y servicios en relación con los

la acción colectiva. Martínez Allier (2009) explica al respecto que “(…)

2

“En 123 de las localidades donde se desarrollan los conflictos

socioambientales existe algún nivel de pobreza, es decir, carencia de alguno de los servicios básicos, o niveles críticos de

extracción

de

una

“ecologización

del

en muchos conflictos por

recursos

o

contaminación,

los

personas pobres locales (indígenas o no) se alinean

analfabetismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutrición

a menudo del lado de la conservación, no tanto por

crónica en niños. Incluso se observa que 97 casos se ubican en

ser ambientalistas auto conscientes, sino por las

las

necesidades de su comunidad y sus valores

categorías

de

muy

pobre y

(Defensoría del Pueblo 2009: 63)

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

extremadamente

pobre”.

culturales”.

Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política

produce, en la medida en que el Estado no cumple el El papel cohesionador y constructor de identidades

rol de árbitro y mediador imparcial entre sus roles de

de la ecología no se mantiene tan solo en el espacio

promover la inversión y garantizar el cumplimiento de

local, sino que precisamente la ecología es un

derechos de sus ciudadanos, por lo que se produce

referente político que puede ayudar a dar visibilidad

la figura del “triángulo sin cúpula” y los “actores

al conflicto y permitir que se generen redes

desregulados” (Revesz y Diez 2006). Así, además de

regionales, nacionales y hasta internacionales que

tener problemas en la ejecución del gasto, el Estado

respalden la plataforma de lucha local. De la misma

es

manera en que

tensiones entre industrias extractivas y población.

las empresas extractivas se

respaldan en sus alianzas con el gobierno, grupos empresariales

y

sectores

de

la

prensa;

las

comunidades afectadas apalancan sus estrategias al vincularse con instituciones como la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería del Perú (CONACAMI), otras ONG, sectores de la Iglesia, partidos políticos, sectores de la prensa,

48

entre

otros.

Así,

los

problemas

ambientales

rápidamente se “politizan”.

incapaz

de

arbitrar

correctamente

en

las

En líneas generales, las disputas por recursos no tienen un correlato adecuado de regulación estatal y marco

institucional

que

pueda

canalizar

la

conflictividad, sino que esta trasciende estos marcos y genera escenarios de incertidumbre y violencia que merman el estado de derecho. Si bien es inexacto afirmar que el Estado se encuentra ausente, considero que la oferta institucional del Estado, su desmedida promoción de inversiones y su precaria

En este contexto, ¿cuál es la naturaleza de la

presencia

relación entre los principales actores de los conflictos

territoriales son factores que no solo no ayudan a

socioambientales? En el 2006 Bruno Revesz y

reducir sino que facilitan los altos niveles de

Alejandro Diez escribieron para la revista Perú Hoy,

conflictividad socio-ambiental que registra el Perú

de DESCO, el artículo El triángulo sin cúpula (o los

actualmente.

actores desregulados en los conflictos mineros. El argumento central del artículo es que existe un “triángulo ideal” en los conflictos mineros, compuesto por el Estado, la empresa, y las comunidades locales. La empresa preocupada por lucrar, la comunidad por obtener los mayores beneficios y menores perjuicios de la actividad extractiva, y el Estado como el árbitro imparcial que dirime los inevitables conflictos entre los otros dos actores. Sin embargo, este “triángulo ideal” en la práctica no se

En

efectiva

resumen,

en

las

considero

distintas

que

los

dinámicas

conflictos

socioambientales deben comprenderse en el marco del más amplio conflicto distributivo que caracteriza al Perú, y que el enfoque de la ecología política es el que da mayores pistas para esta comprensión.

Desde este enfoque podemos además comprender las razones por las que se “ecologizan” y se “politizan” estos conflictos, y también reflexionar sobre el rol que puede jugar el Estado no solo en no mitigar sino en incentivar este tipo de conflictos.

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el a los

CATASTRO INTEGRAL: una solución EL CATASTROde INTEGRAL: UNA SOLUCIÓN A LOS conflictos SUPERPOSICIÓN

CONFLICTOS DE SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS SOBRE RECURSOS

de derechos sobre recursos naturales NATURALES

49

Renzo Castagnino Abásolo DELAPUENTE Abogados

A

l

analizar

la

Sentencia

del

Tribunal

sobre este aspecto el cual continúa generando serios

Constitucional referida al caso del Área de

problemas de superposición de derechos, afectando

Conservación Regional Cordillera Escalera1,

la

donde los derechos de tres empresas para la

inversión

privada

responsable

en

recursos

naturales entre otras actividades.

exploración de hidrocarburos se vieron afectados por la creación de un Área de Conservación Regional,

Como punto de partida debemos remitirnos a lo

saltan las siguientes interrogantes: ¿existe un

señalado

registro unificado de todos los derechos que se

Aprovechamiento

pueden otorgar sobre una determinada área? ¿es

Naturales, Ley 26821. En el artículo 14 de la referida

necesario contar con este registro unificado o existen

norma se establece que “los diversos registros

otros mecanismos más efectivos? Lamentablemente

públicos sobre concesiones y demás modalidades de

la sentencia del Tribunal Constitucional no profundizó

otorgamiento de derechos sobre los recursos

por

la

Ley

Sostenible

Orgánica de

para

los

el

Recursos

naturales forman parte del Sistema Nacional de los Registros 1

Exp. Nº 03343-2007-PA/TC

AÑO 1 NÚMERO I

AGOSTO 2010

Públicos”.

Ahora

bien,

habría

que

El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos…

determinar si efectivamente existen tales registros

Protegidas2

señala

para todas las concesiones y derechos que se hayan

procedimiento a seguir cuando se superpongan

otorgado sobre recursos naturales; sin embargo esto

Áreas

no acaba allí, pues en caso estos registros

Hidrocarburos

existiesen, sería necesario que cuenten con la

generando conflictos como el antes señalado.

Naturales

en

su

artículo

Protegidas

y

Minería,

y

116°

actividades

igual

se

el de

continúan

misma clase de datos y tengan perfectamente determinada el área sobre el cual se hayan otorgado,

Estando así las cosas y tomando en cuenta las

así como los efectos de estos en nuestro territorio.

distintas experiencias sobre la superposición de derechos, se puede pensar que tan importante como

50

No obstante, de la experiencia actual se deduce que

contar con la información organizada de los derechos

el solo hecho de tener inscrita la información en los

otorgados

distintos registros no es suficiente para evitar los

implementación de los mecanismos de coordinación

problemas de superposición de derechos. Tal como

entre los distintos sectores, cuyas entidades otorgan

sucedió en el caso del Área de Conservación

derechos sobre los recursos naturales. Sin embargo,

Regional Cordillera Escalera, las tres empresas

a pesar de que la Ley 26821 señala expresamente

petroleras tenían registrados sus derechos; sin

que es necesario que las normas que regulen el

embargo y, a pesar de ello, se produjo una

aprovechamiento

superposición de derechos la cual habría sido

naturales precisen los sectores competentes para la

generada por una deficiente coordinación entre

gestión y coordinación con los demás sectores 3,

Perupetro, el Gobierno Regional de San Martín,

pareciera que dicha disposición se quedó solo en el

SERNANP y el Ministerio de Agricultura.

papel o, como sucede muchas veces, se constituye

en

los

registros,

sostenible

es

de

la

los

debida

recursos

en un trámite más que aún no ha sido asimilado por Otro punto a tener en cuenta es la determinación de

las entidades encargadas de otorgar derechos sobre

la prelación de los derechos que puedan haberse

los recursos naturales. Lo mismo sucede con las

otorgado sobre una misma área de nuestro territorio.

normas

En tal sentido, la Ley 26821 establece que las

involucrados deberán emitir opinión previa a la

normas que regulen el aprovechamiento sostenible

decisión final del sector correspondiente que vaya a

de los recursos naturales deberán señalar cuál es el

otorgar un derecho.

que

determinan

que

los

sectores

orden de prelación y determinar a quién le corresponde el derecho en caso de la superposición de derechos. Sin embargo, pareciera que esto también resulta ser insuficiente ya que a pesar de que el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales

2 3

Aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG. Artículo 13° de la Ley 26821, Ley Orgánica para el

Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

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Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política

Entonces

¿qué

necesitamos

para

evitar

la

naturales, sino también todo aquel derecho que

superposición de derechos sobre recursos naturales

pueda verse afectado por el otorgamiento de

que resultan ser incompatibles entre si? Es difícil

derechos sobre los recursos naturales. En ese

responder a esa pregunta, pero si analizamos la

sentido no se debe descartar la posibilidad de

situación veremos que el problema no se encuentra

unificar además los registros de propiedad y el

ni en los registros de los derechos otorgados ni en la

registro de los derechos de las comunidades

determinación de la prelación de derechos, sino

campesinas y nativas (con los cuales por cierto es

principalmente en la coordinación entre los distintos

muy común que también ocurran superposiciones),

sectores. Parece que tal coordinación no se está

quienes tienen libre acceso a los recursos naturales

produciendo o, si se realiza, no se le está otorgando

siempre que sean para satisfacer sus necesidades

la debida importancia. En este caso sería necesario

de subsistencia y usos rituales, así como todo

proponer algún mecanismo que pueda reemplazar la

registro de derechos que puedan verse afectados.

coordinación o hacerla mas fácil y fluida. Una

51

posibilidad podría ser la existencia de un verdadero

Sabemos que es difícil implementar un solo registro

catastro integral que recoja toda la información de los

(catastro integral) ya que los derechos sobre

distintos registros de derechos sobre recursos

recursos naturales no se otorgan sobre áreas iguales

naturales y que se encuentre administrado por una

ni sobre las mismas categorías, pues se tienen

sola entidad, evitando o facilitando, según sea el

derechos para explorar recursos del subsuelo, del

caso, las coordinaciones entre los distintos sectores,

suelo mismo, de los recursos que se encuentran

las cuales como ya hemos visto, hasta la fecha han

sobre el suelo, etc. Sin embargo, allí se encuentra el

resultado ser ineficaces. Sólo faltaría determinar qué

reto: buscar la forma de integrar todos los registros

entidad sería la más adecuada para administrar este

de concesiones y derechos sobre recursos naturales,

catastro integral; una opción podría ser el Ministerio

así como de aquellos derechos reales que podrían

del Ambiente ya que cuenta con el conocimiento y

verse afectados para que, de ese modo, se puedan

manejo en el tema de otorgamiento de derechos

evitar los conflictos que actualmente surgen por una

sobre recursos naturales, pudiendo con su accionar

desorganización y falta de coordinación entre las

prevenir la mayoría de conflictos.

distintas entidades del Estado que otorgan estos derechos. Esperemos se tome la importancia debida

Por otro lado, es importante precisar que este

a este tema no sólo para solucionar el conflicto una

catastro integral no solo debería contener la

vez ocurrido, sino para prevenirlo desde el inicio.

información de los derechos sobre los recursos

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