AÑO I NÚMERO 1
AGOSTO 2010
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los Andes y la Amazonía Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos Minería Ilegal y [Escribir la carencia de una Política Nacional texto] Un producto de:
2
Asociación Civil Derecho & Sociedad Organización formada por estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú Segundo Piso de la Facultad de Derecho de la PUCP 626-2000 anexo 5390 | Fax: 626-2466 www.revistaderechoysociedad.org polemos@revistaderechoysociedad.org Fotografías: Thomas Muller / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Lima, Agosto 2010.
Derecho & Sociedad autoriza la reproducción parcial o total del contenido de esta publicación, siempre que se cite la fuente y se utilice para fines académicos
NACE UN SUEÑO Hace más de veinte años algunos alumnos de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú decidieron iniciar un proyecto común. Así, la Asociación Civil Derecho y Sociedad empezó un camino lleno de retos y sacrificios, pero también de compromiso y satisfacción. Entre eventos, círculos de estudios, conferencias, seminarios y, por supuesto, con el orgullo de publicar semestralmente una revista de Derecho que lleva el nombre de nuestra Asociación, hoy podemos decir que hemos logrado uno más de nuestros objetivos: nuestra Revista Electrónica, a la cual hemos llamado “PÓLEMOS”, término griego que significa lucha entre opuestos y que es básicamente lo que queremos transmitir a nuestros lectores, ya que pretendemos plasmar las posturas desde un punto de vista interdisciplinario. De esta manera, buscamos resaltar la segunda parte del nombre de nuestra Asociación: “Sociedad”,
3
ya que el conocimiento debe ser aplicado, precisamente, en la realidad de nuestra sociedad peruana. Es así que en los últimos años hemos sido testigos de conflictos que surgen en torno al acceso, aprovechamiento y gestión de los recursos naturales, los cuales aunados a la desigualdad de nuestro país generan un ambiente de permanente tensión que, a más de un año de los trágicos sucesos de Bagua, no logra superarse. En virtud de ello, en este número abordamos el tema de los “Conflictos Socioambientales”, el mismo que es tratado desde una óptica que trasciende al Derecho. Solo nos queda agradecer a todos los autores de este primer número de PÓLEMOS por su confianza en nuestra Asociación y a cada uno de los asociados por su esfuerzo. Comisión de Proyección Académica
ÍNDICE 3
Editorial
4
Índice
5
La OIT y los Grandes Proyectos de Inversión en los Andes y la Amazonía
Antonio Peña Jumpa 8
Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales Anahí Chaparro
12
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
Miguel Ángel Soto Palacios 17
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos
Alicia Abanto Cabanillas 21
La Ley de Recursos Hídricos como Instrumento que Coadyuve a la Solución de Conflictos Vinculados al Agua
Boris Quezada Márquez
4
25
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
Javier Caravedo Chocano 30
Industrias Extractivas y Balance Social
Levy del Águila M. 35
Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
Ismael Muñoz Portugal 39
El Camino Jurídico de la Naturaleza y los Conflictos Sociales
Lorenzo de la Puente Brunke 43
La Conflictividad Socioambiental y Los Instrumentos de Gestión Ambiental
Vito Verna Coronado 46
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
Juan Luis Dammert Bello 49
El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos sobre Recursos Naturales
Renzo Castagnino Abásolo
La OIT y los grandes
PROYECTOS DE INVERSIÓN LA OIT Y LOSen GRANDES DE INVERSIÓN EN los PROYECTOS Andes y la Amazonía 5
Antonio Peña Jumpa Docente de la Facultad de Derecho de la PUCP
L
a Organización Internacional del Trabajo (OIT),
gobierno peruano la suspensión de toda actividad de
con fecha 17 de Marzo, hizo público el informe
exploración
de su Comisión de Expertos en aplicación de los
naturales que afecte a
Convenios
Internacionales
y
Recomendaciones
y
explotación
de
nuestros
recursos
las comunidades antes
mencionadas, y en el entendido que todos o casi todos
relacionadas con asuntos de los pueblos indígenas o
los proyectos de inversión sobre exploración
pueblos originarios. En nuestro país, dicho informe
explotación
involucra directamente a las comunidades andinas y
problemas se estaría recomendando la paralización de
comunidades
nuestra economía y el desarrollo de nuestro país
amazónicas,
reconocidas
constitucionalmente como Comunidades Campesinas y
de
recursos
naturales
tienen
y
esos
propiamente.
Comunidades Nativas. Teniendo en cuenta estos comentarios, nos permitimos El informe ha sido criticado por un gremio de
citar textualmente la recomendación cuestionada del
empresarios y por un sector de la prensa. La razón
citado informe para luego añadir otros comentarios. La
principal de esta crítica es que el informe recomienda al
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AGOSTO 2010
La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia
Comisión de Expertos de la OIT recomienda en su
Esta condición no es parte de una recomendación
página 8 lo siguiente:
genérica que no obliga al Estado Peruano. Todo lo
“(….) Recordando que la Comisión de la
contrario. Esta condición es parte de una o varias
Conferencia acogió con agrado el hecho de que
normas
el Gobierno [Peruano] solicite asistencia técnica,
cumplimiento. Dichas normas aparecen citadas en la
la Comisión alienta al Gobierno a avanzar en
misma recomendación: artículos 6º, 7º y 15º del
esta dirección. Asimismo, le solicita que: 1)
Convenio 169 de la OIT. Solo para tener una idea de la
Suspenda las actividades de exploración y
dimensión de las obligaciones del Estado Peruano,
explotación de recursos naturales que afectan a
citemos el artículo 7º del Convenio:
que
obligan
al
Gobierno
actual
a
su
los pueblos cubiertos por el Convenio [Nº 169,
6
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países
“Artículo 7
independientes, ratificado por el Perú el año
“1. Los pueblos interesados deberán tener el
1994] en tanto no se asegure la participación y
derecho de decidir sus propias prioridades en lo
consulta de los pueblos afectados a través de
que atañe el proceso de desarrollo, en la medida
sus instituciones representativas en un clima de
en que éste afecte a sus vidas, creencias,
pleno respeto y confianza, en aplicación de los
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras
artículos 6, 7 y 15 del Convenio; (……..)”
que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
La recomendación citada no pide al Gobierno Peruano
desarrollo económico, social y cultural. Además,
que
dichos
suspenda
arbitrariamente
los
proyectos
de
pueblos
deberán
participar
en
la
inversión sobre exploración y explotación de nuestros
formulación, aplicación y evaluación de los
recursos naturales, sino pide el cumplimiento del
planes y programas de desarrollo nacional y
Convenio 169 de la OIT sobre el cual el Perú se
regional susceptibles de afectarles directamente.
encuentra obligado desde el año 1994. El informe
“2. El mejoramiento de las condiciones de vida y
busca prevenir la omisión o negligencia que puede
de trabajo y del nivel de salud y educación de los
producir o está produciendo la actual actitud de muchos
pueblos interesados, con su participación y
funcionarios del Estado Peruano: incumplir el Convenio
cooperación, deberá ser prioritario en los planes
169 de la OIT en aspectos o derechos que la Comisión
de desarrollo económico global de las regiones
considera fundamentales para continuar desarrollando
donde habitan. Los proyectos especiales de
los proyectos de inversión en nuestro país. Esto
desarrollo para estas regiones deberán también
significa, la no negación de los proyectos de inversión,
elaborarse de modo que promuevan dicho
sino su adecuación a una condición fundamental: “que
mejoramiento.
se asegure la participación y consulta de los pueblos
“3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre
afectados”.
que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de AÑO 1 NÚMERO I
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La OIT y los Grandes Proyectos Inversión en los Andes y la Amazonia
evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y
consulta y participación de las comunidades o pueblos
sobre el medio ambiente que las actividades de
indígenas u originarios no se vean vulnerados.
desarrollo previstas pueden tener sobre esos
Cabe mencionar que el derecho de consulta supone
pueblos. Los resultados de estos estudios
ante todo una obligación de parte del Gobierno y un
deberán
criterios
derecho de los pueblos indígenas u originarios,
de
mientras la participación es un derecho y
ser
fundamentales
considerados para
la
como
ejecución
las
una
actividades mencionadas.
obligación de estos últimos. La participación hace
“4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en
posible que la consulta no caiga en un simple deseo o
cooperación con los pueblos interesados, para
aspiración. Si no hay participación antes de la consulta,
proteger y preservar el medio ambiente de los
el resultado de ésta no es legítimo, y si no hay
territorios que habitan.”
participación con posterioridad al acuerdo obtenido en la consulta, ésta puede devenir en insatisfactoria.
La norma citada complementa el artículo previo que
Ambos, la consulta y la participación hacen sostenible y
trata sobre el derecho de consulta y participación de los
viable las políticas del Gobierno y los propios proyectos
pueblos indígenas u originarios (Artículo 6º). Sin
de inversión.
embargo la presente norma ratifica y profundiza dicho
7
derecho de consulta y participación considerando “sus
En suma, no hay en el informe de la Comisión de
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a
Expertos de la OIT ninguna limitación arbitraria a las
las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera” y la
actividades económicas del Estado Peruano. Por el
“protección del medio ambiente de los territorios que
contrario, dichas recomendaciones buscan prevenir
habitan”.
graves irresponsabilidades que comprometen al Estado Peruano en sus relaciones internacionales como
La identidad cultural y espiritual, como el cuidado del
Estado parte del Convenio 169. Desarrollo económico y
territorio y medio ambiente de las comunidades andinas
respecto de los pueblos indígenas u originarios es
y amazónicas en nuestro país, solo se puede dar con
posible en nuestro país, pero para ello se tiene que
participación y opinión (consulta) de sus poblaciones
respetar el derecho de consulta y participación de éstos
interesadas. Esta consulta y participación se debe dar
últimos. No hay una negación de los proyectos de
en toda actividad o decisión que adopte el Gobierno
inversión de exploración y explotación de los recursos
Peruano: “formulación, aplicación y evaluación de los
naturales, sino una obligación que tales proyectos se
planes y programas de desarrollo nacional y regional
realicen siempre que respeten estas reglas mínimas de
susceptibles de afectarles directamente”. El Convenio
consulta y participación.
169 de la OIT, en el artículo citado, pone énfasis en la obligación del Estado para que dichos derechos de
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SHE IS FIVE YEARS OLD, AND HAS BREATHED CLEAN AIR HER WHOLE LIFE.
8
Rosa Elvira Herrera (Huancano, Pisco)
Participación, ciudadanía y
CONFLICTOS SOCIALES: Thomas Muller / SPDA/
PARTICIPA
apuntes para la reflexión
CIÓN, CIUDADANÍA Y CONFLICTOS SOCIALES: APUNTES
Anahí Chaparro
9
Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES
L
a creciente visibilidad que han obtenido los
éste
conflictos sociales, asociados en su mayoría
desigualdad1.
a la política de promoción de grandes
proyectos de inversión (de minería, hidrocarburos, hidroeléctricas, biocombustibles, entre otros), ha hecho evidente la disconformidad de la población frente al concepto de desarrollo que busca defender el gobierno. El actual modelo económico, basado en
se
traduzca
en
una
reducción
de
la
Luego de la promulgación del paquete de decretos legislativos por parte del Ejecutivo en el 2008 –así como de la posterior derogación de algunos de estos- y de los sucesos ocurridos en Bagua, el gobierno ha seguido proponiendo proyectos de ley
el fomento de la exportación de materias primas,
1
conlleva cambios en el uso de los recursos naturales
“Crecimiento con desigualdad en el Perú: un
–incluidos la tierra y el agua- sin un marco legal que
escenario de conflictos”, “en 17 de las 25 regiones del país, el
permita proteger los derechos de los ciudadanos que
nivel de desigualdad ha aumentado […] la
viven del aprovechamiento de estos recursos.
Como señala el politólogo Oscar del Alamo en su artículo
mayoría de ellas- —Huancavelica (20%), Madre de Dios (14,3%), Loreto (14,1%), Cajamarca (10%),
Además, a pesar del crecimiento económico, no
Ayacucho (9,6%), Junín (7,7%) y San Martín (6,4%) — fuera de la
existe una política de redistribución que permita que
costa”. En: Revista Argumentos Año 4, N°1. IEP. Lima, marzo 2010.
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Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión
para promover la inversión privada sin tomar en
aplicado a cada realidad nacional, como lo indican
cuenta el descontento de los grupos afectados por
los mismos funcionarios de la OIT5. Es necesario
estas medidas. Un ejemplo de ello es el Proyecto de
pensar en cómo se concibe la identidad indígena en
Ley 38172, el cual, según expertos en la materia, da
un país como el nuestro, qué retos deben asumir sus
pie a que se autoricen desplazamientos para
organizaciones
implementar proyectos de inversión energética3.
debería tener la entidad del Estado encargada de
Frente a esto, los argumentos que defienden el
velar por el cumplimiento de esta ley y qué
interés nacional por sobre los derechos de estos
procedimientos serían los adecuados para aplicar
sectores de la población reafirman un discurso que
este tipo de medidas. En los últimos años, las
no da espacio a una reflexión mayor sobre por qué
poblaciones que han reclamado el derecho a
estas personas tienen dificultades para identificarse
consulta en el Perú, como la de Tambogrande, no se
con los llamados “intereses nacionales” o sobre qué
reconocen a sí mismas como indígenas. Esto nos
políticas deben plantearse para que el desarrollo del
lleva a pensar que, más allá de la validez de una
país no implique la desatención de parte de los
propuesta como esta, la demanda de mecanismos
ciudadanos.
de participación es entendida por la población como
representativas,
qué
facultades
un derecho que no tiene que ver únicamente con la
10
Dentro de este contexto, se ha empezado a
identidad cultural, sino con un derecho ciudadano.
considerar la necesidad de incluir a la población en la toma de decisiones sobre sus posibilidades de
Cabe señalar que los proyectos de ley en cuestión
desarrollo. Actualmente, existen tres propuestas de
solo instauran el derecho a consulta antes de la
proyectos de ley sobre el derecho a consulta previa
adopción de medidas legislativas o administrativas
de los pueblos indígenas que buscan reglamentar el
del Estado. La coyuntura actual plantea también la
Convenio 169 de la OIT4. El enfoque global de este
importancia de que se regulen las negociaciones
convenio conlleva ciertas dificultades a la hora de ser
entre la población y las empresas. La Ley de Tierras (Ley Nº 26505) establece
2
Este modifica la ley sobre desplazamiento internos dictada en el relacionados
a
los
desplazamientos
forzados
ocasionados por la violencia interna. 3
Entrevista a Laureano Del Castillo, abogado del Centro Peruano
de
Estudios
Sociales
(CEPES)
en
requieren de un “acuerdo previo” con los propietarios hidrocarburos en sus tierras, pero no determina ni propone los mecanismos para llegar a este acuerdo.
Servindi:
http://www.servindi.org/actualidad/22781 4
estas últimas
para la ejecución de actividades mineras o de
2004 como medida para solucionar los problemas
que
Uno de la Defensoría del Pueblo, otro elaborado por las
5
Ver nota de prensa del MINAM:
http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ar
organizaciones pertenecientes a la Mesa de Diálogo N°3 post
ticle&catid=1:noticias&id=337:
proponen-incluir
Bagua sobre el Derecho a Consulta y otro presentado por el
consulta-con-pueblos-indigenas-antes-de-iniciar-la-etapa-
APRA.
deanteproyectos- de-ley&Itemid=21
AÑO 1 NÚMERO I
derecho-de-
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Participación, Ciudadanía y Conflictos Sociales: Apuntes para la Reflexión
En la práctica, esta ley rara vez se cumple y, cuando
Por último, si lo que se busca es reducir la cantidad
sí se respeta, debido a la relación de inequidad entre
de conflictos, es necesaria una planificación que
las partes,
permita tener en claro qué es lo que se busca
termina siendo la empresa quien
establece los términos de la negociación.
alcanzar a partir de la extracción de los recursos y saber
en
dónde
existen
potencialidades
para
Esto conlleva a que los plazos no permitan una
plantear otras alternativas de desarrollo. El caso de
verdadera discusión entre los distintos actores, a que
Camisea nos lleva a pensar que estos proyectos de
la información sea poco transparente y a que esta no
inversión responden más al interés de los lobbys que
esté en un lenguaje accesible de modo que se
a un interés nacional. Antecedentes como este
puedan tomar decisiones en condiciones adecuadas.
reafirman la idea de que, en el Perú, no todos somos
¿Qué se debe hacer entonces para garantizar los
tratados como ciudadanos de la misma categoría.
derechos de la población y cuál es el papel que debe cumplir el Estado?
11
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MINERÍA ILEGAL y la carencia de una LA MINERÍA ILEGAL FRENTE A LA CARENCIA DE UNA POLÍTICA NACIONAL Política Nacional
Thomas Muller / SPDA/
Miguel Ángel Soto Palacios Derecho & Sociedad
12 “La minería ilegal es como un cáncer que no hemos tratado a tiempo”*
E
l discurso del Ministro del Ambiente desde la
minero dada la generación de actividades delictivas
creación de este Sector se ha visto centrado
asociadas, tales como el narcotráfico, el tráfico de
en el problema que genera la minería ilegal
armas, el terrorismo, el trabajo infantil y la trata de
o informal16, especialmente en el departamento de
personas, lo cual lo torna en un problema social de
Madre de Dios; problema que supera al propio sector
índole nacional.
*
Declaraciones formuladas por Antonio Brack, actual Ministro de
Ambiente, en una entrevista publicada en el Diario Perú 21 el 17.03.10.
Resulta claro que el desarrollo de actividades mineras que dan la espalda a toda obligación legal
Puede considerarse que la minería ilegal es aquella desarrollada
impuesta al sector genera un impacto negativo no
sin haber obtenido Concesión o Título Minero alguno, mientras
solo al ambiente y la sociedad sino también en la
que la informal es aquella que opera sin haber obtenido los títulos
imagen de aquellos titulares mineros que cumplen
1
habilitantes conexos a la Concesión Minera (Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental necesario, Licencia o permiso para el aprovechamiento de recursos hídricos, entre mucho otros
con altos estándares de calidad y gestión en su producción.
más). Sin embargo, en términos prácticos, ambas constituyen una actividad ilegal.
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Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
Es así que nos vienen recuerdos e imágenes
magnitud de las operaciones, las cuales no sólo se
funestas como las de Cerro de Pasco o La Oroya, en
reducían
donde
minero-
extracción de los minerales, sino que inclusive
metalúrgicas condujeron a una degradación de los
hacían uso de maquinaria pesada e ingentes
suelos, contaminación del agua y de la calidad del
cantidades de insumos químicos.
aire
el
desarrollo
producto
de
de
una
actividades
escasa
conciencia
mecanismos
artesanales
para
la
de
responsabilidad e internalización de costos así como una inexistente normativa
a
ambiental27..
Muestra de ello es que, hacia el año 2009, se estimó en 60,000 el número de familias que directamente o indirectamente se encontraban involucradas en la
13
Asimismo, en los últimos años hemos sido testigos
minería artesanal e informal; en unos 100,000 la
del avance incontrolable de la minería informal e
cantidad
ilegal, debida principalmente a la escasa presencia
directamente la actividad y en 500,000 el total de las
estatal y que ha puesto en el tapete la debilidad
personas
institucional de las Direcciones Regionales de
dependientes de esta actividad. Asimismo, en
Energía y Minas (DREMs) para la fiscalización de las
términos de producción, representarían más del 10%
actividades
Pequeños
del total nacional y, solo en Madre de Dios, se
Mineros
vendría extrayendo oro por un valor aproximado de
Productores
desarrolladas Mineros
y
por
los
Productores
de
trabajadores directamente
mineros o
ejerciendo
indirectamente
Artesanales (PPMs y PMAs)38.
1,200 millones de dólares al año.
Sin embargo, el problema escapó totalmente de las
Por todo ello, resulta evidente que el Régimen
manos de las autoridades regionales en vista de la
excepcional de los Pequeños Productores Mineros y Productores Mineros Artesanales quedó totalmente
Es recién a partir de la promulgación del Código del Medio
desnaturalizado en Madre de Dios, en donde, como
Ambiente y de los Recursos Naturales en que se inicia una nueva
hemos señalado, se hace uso de maquinarias
2
etapa que busca establecer una sólida legislación ambiental que permita un adecuado desarrollo de las actividades económicas en
pesadas para la remoción de los suelos. Más aún,
relación con su entorno, estableciéndose parámetros, límites y
dicho régimen viene siendo la fachada tras la que se
obligaciones previas al desarrollo de las mismas.
esconden una serie de empresarios habilitadores
3
Debemos precisar que la minería legal e informal no tiene
relación alguna con aquellos Productores Mineros Artesanales y Pequeños Productores Mineros los cuales, por tener dicha
que se sirven de la pobreza y necesidad de los pobladores de la zona.
categoría, cumplen con las obligaciones legales que el sector les impone y que son propias de su régimen; sin embargo, es común
De ahí surge una pregunta que termina siendo clave
que los medios asocien a dichos mineros con actividades ilegales.
en el tema de la minería ilegal aluvial: ¿Resulta
Al respecto, vale la pena mencionar que en un primer momento la competencia sobre el problema de la minería ilegal e informal recaía en los Gobiernos Regionales a través de las DREMs.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
eficaz un régimen de excepcionalidad como el de los PPMs y PMAs, que tiene por objeto la formalización
Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional
de los mismos?. Sin ser nuestro afán el ingresar de
la minería aurífera en el departamento de Madre de
lleno a este tema, creemos que su finalidad no ha
Dios, a fin de de garantizar la salud de la población,
sido alcanzada y, por el contrario, ha servido de
la seguridad de las personas, la recaudación
fachada para el desarrollo de una minería ilegal a
tributaria, la conservación del patrimonio natural, y el
gran escala.
desarrollo de actividades económicas sostenibles. La misma
fue
complementada
por
la
Resolución
Al respecto, precisamos que el régimen legal de la
Ministerial No. 038-MINAM, la cual pretende aclarar
actividad minera en el Perú tiene un gran sesgo que
puntos y conceptos concretos para una aplicación
ha venido a evidenciarse en los últimos años, me
más eficaz del Decreto de Urgencia.
refiero al hecho de que la legislación de seguridad e
14
higiene minera así como de protección ambiental gira
Dichas
en torno a una minería a mediana/gran escala así
multisectorial valiosa a efectos de detener la
como una de socavón, dejándose de lado la
proliferación del accionar de los mineros informales e
regulación de la minería aluvial. A este punto,
ilegales; sin embargo, hacemos la atingencia que
parecería claro que una política a largo plazo debe
dicho problema no sólo se concentra en el ya
enfocarse a la regulación de la minería aluvial más
ampliamente mencionado departamento de Madre
que
de Dios sino también está presente en Piura, Puno,
a
la
potencialización
de
regímenes
normas
constituyen
una
herramienta
excepcionales.
Cusco, Cajamarca y la Libertad.
Sin perjuicio de lo dicho, es evidente que la situación
Es por ello que, sin desdeñar los esfuerzos del
en Madre de Dios parece habernos tomado por
gobierno y en especial del Ministro Brack, la norma
sorpresa, lo cual ameritó respuestas rápidas. Es así
promulgada parece ser otra de las medidas que tan
que, en marzo de 2009, se promulgó el Decreto
sólo buscan apagar un incendio, intentando resolver
Supremo No. 019-2009-EM por el cual se suspendió
un problema sin prever el surgimiento de nuevas
la admisión de nuevos petitorios mineros en la
situaciones similares.
Región Madre de Dios hasta el 31 de diciembre de 2010.
La premisa no es centrarse en una sola región ni afrontar un problema cuando el daño ya ha sido
En tanto la norma señalada en el párrafo precedente
generado sino, por el contrario, buscar el desarrollo
no resultaba del todo idónea para afrentar el grave
de una política integral de lucha contra la minería
problema, se promulgó, en febrero del presente año,
informal e ilegal que permita la prevención en
el Decreto de Urgencia No. 012-2010 mediante el
aquellos lugares en donde el problema recién está
cual se declaró de necesidad pública, interés
surgiendo y, como hemos dicho, la respuesta está en
nacional y de ejecución prioritaria el ordenamiento de
la regulación de la minería aluvial.
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Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional Un claro ejemplo del vertiginoso avance de la
Minerals Corp. trajo consigo la proliferación de
minería ilegal lo constituyen las actividades que
mineros ilegales en las zonas altas del Valle de San
vienen desarrollándose en los distritos puneños de
Lorenzo como Cacaturu y Sapiyincas, en la provincia
Ituata, Ayapata y Ananea. Fue en el primero de ellos
de Piura, en donde un aproximado de 4,000
en donde ocurrió un alud que terminó por sepultar a
personas se dedican a esta ilegal actividad.
10
trabajadores
del
campamento
minero
de
Winchumayo, lo que puso en evidencia las precarias
Producto de ello, la utilización de cianuro de sodio y
condiciones y el irresponsable accionar de la minería
mercurio en las operaciones para obtener el oro,
ilegal e informal en el departamento de Puno. El
están poniendo en peligro el agua y la producción
problema de las operaciones mineras ilegales en
agrícola de las mencionadas zonas
Puno es alarmante puesto que se ha calculado que
15
existe un aproximado de 60 mil personas que viene
Por
dedicándose a esa actividad en dicha región.
actualmente situaciones similares se suscitan en el
Asimismo,
y la casi
Centro Poblado de Algamarca (Cajamarca), en la
inexistente presencia estatal en la zona generan un
zona de Batan Grande (Lambayeque) así como el
problema mayor, prueba de ello es que la DREM
distrito de Huamachuco (La Libertad) en donde más
Puno cuenta con un aproximado de 5 profesionales
de 3,000 mineros informales vienen realizando
los cuales deben avocarse a las tareas de
actividades de extracción de oro en el Cerro El Toro
fiscalización y formalización de las actividades no
usando cianuro, el que termina contaminando las
solo mineras, sino también energéticas.
cuencas de los ríos que proveen de agua a dicha
la débil institucionalidad
si
lo
mencionado
no
fuera
suficiente,
ciudad. Es más, cerca de Lima, en el afluente del río Dadas estas condiciones, es posible constatar que la
Rímac (río Aruri) y en la cabecera del río Chillón, se
actividad minera en las zonas aledañas de Ayapata
están reactivando minas que habían dejado de ser
(provincia de Carabaya) es realizada en su totalidad
atractivas para la minería ilegal.
por grupos de mineros informales o lugareños aventureros que van en busca del oro por su cuenta
Queda claro que no es solo Madre de Dios la región
y riesgo, incluso haciendo largas caminatas de más
afectada por la minería ilegal, sino que es un
de 10 horas. Es mas, viene siendo práctica común
problema de índole nacional que requiere la efectiva
que escolares trabajen en los asentamientos minero
intervención del Estado a efectos de que cesen las
informales en época de vacaciones.
consecuencias nocivas tanto para el ambiente como para la sociedad.
Por otro lado, al norte del Perú, la frustrada operación del Proyecto Minero Tambogrande (Piura)
Por ello, no basta poner paños fríos o tratar de
por parte de la empresa canadiense Manhattan
apagar el incendio cada vez que el problema de la
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Minería Ilegal y la carencia de una Política Nacional minería ilegal se vuelve intolerable en una zona,
cercana a ellas, las mismas que no necesariamente
pues ello sólo demuestra lo tardío de la respuesta de
van a ser compatibles con las finalidades del Área
las autoridades quienes por lo general elaboran
Natural Protegida.
políticas una vez que el daño es irreparable. Como conclusión, podemos señalar que de todo lo Asimismo, debemos recalcar que ninguna política
expuesto surge la necesidad de elaborar una política
tendrá resultados favorables sino toma en cuenta
nacional de carácter gubernamental que aborde el
que la gestión de los recursos naturales debe ser
problema de la minería ilegal multisectorialmente,
integrada. Hago la atingencia en la medida que
poniendo énfasis en la regulación de la minería
Madre de Dios es una región con una alta diversidad
aluvial y quitando de toda premisa aquellos prejuicios
biológica, muestra de ellos es la existencia en dicha
que vinculan necesariamente la actividad minera a
zona de Parques Nacionales (Áreas Naturales
un proceso contaminante.
Protegidas de Uso Indirecto en donde no es
16
permitido el desarrollo de actividad extractivas) como
Finalmente, es claro que si bien se han cometido
los del Manu, Alto Purús y Bahuaja-Sonene. Ello nos
errores, la gestión ambiental y social busca lograr
lleva a considerar que la política del Estado debe ser
cambios
unitaria; es decir, si se ha considerado que una
aprovechamiento de los recursos naturales, prueba
determinada
de ello son numerosas empresas mineras que
representativa
zona de
constituye la
diversidad
una
muestra
biológica,
no
poseen
sustanciales
procesos
respecto
al
productivos
manejo
y
certificados
resultaría lógico que a la vez se promuevan
internacionalmente y que se encuentran por encima
actividades económicas extractivas en su interior o
de lo estándares legales establecidos.
Manuel Cuadros 168 - Cercado de Lima
El DERECHO A LA CONSULTA como instrumento para la Thomas Muller / SPDA/
EL DERECHO A LA CONSULTA COMO INSTRUMENTO PARA LA
PREVENCIÓN DE CONFLCITOS PREVENCIÓN DE CONFLICTOS
17
Alicia Abanto Cabanillas
A
Jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo
fin de abordar este tema, es necesario
Los conflictos sociales, por tanto, requieren ser
primero diferenciar un problema de un
procesados de manera adecuada para buscar su
conflicto y de una crisis. Un problema es
trasformación positiva, evitando sus efectos dañinos
una situación no resuelta, por ejemplo la falta de
y el surgimiento de acciones violentas que, a su vez,
mecanismos de participación de la población en las
generan vulneraciones de derechos. La Defensoría
decisiones que toma el Estado. Este problema puede
del Pueblo da cuenta de la existencia de 286
generar una divergencia de intereses ocasionando
conflictos
un conflicto que en tanto no encuentre mecanismos
socioambientales. La mayor parte de éstos se
adecuados para una salida pacífica probablemente
vinculan
desencadenará en una crisis, es decir una situación
hidrocarburíferas desarrolladas en tierras de las
de tensión y violencia, como lo ocurrido en Bagua
comunidades campesinas y nativas del país. Dichas
este año.
poblaciones
1
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
sociales1, a
de
las
indígenas
los
cuales
actividades
constituyen
132
son
mineras
un
e
sector
Reporte de Conflictos N° 68 de fecha 30 de Octubre del 2009.
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos importante de la población peruana, pues como
han transcurrido más de 15 años desde su entrada
sabemos somos un país plurilingüe y multicultural.
en vigencia. Este último tiene una connotación muy
Entre las causas de los conflictos socioambientales
especial y deber ser entendido como el derecho de
se encuentran el temor de la población a la
los pueblos indígenas a que la adopción de medidas
contaminación ambiental, la desconfianza en las
administrativas
entidades
afectarlos directamente, sea antecedida de un
estatales,
así
como
la
histórica
de
o
legislativas
desatención a las comunidades rurales que, en su
proceso
diálogo
entre
gran mayoría carecen de servicios básicos y
representativas y el Estado.
susceptibles sus
de
instituciones
presencia del Estado. El proceso de consulta debe llevarse a cabo en el
18
A esto se suma la falta de procesos de diálogo
marco de un diálogo intercultural de buena fe,
adecuados entre los pueblos indígenas y el Estado lo
basado en la generación de relaciones que propicien
que, en conjunto, contribuye a la generación y
la equidad y el respeto mutuo, y tiene por finalidad
escalada de los conflictos. En relación a este punto,
que tanto el Estado como los representantes de los
el Convenio 169 de la Organización Internacional del
pueblos indígenas desarrollen todos los esfuerzos
Trabajo OIT2 establece al derecho a la consulta y el
necesarios
derecho a la participación de los pueblos indígenas
consentimiento sobre las medidas administrativas o
como
Ambos
legislativas propuestas. Lo deseable es que ambas
instrumentos están orientados a garantizar que las
partes logren un acuerdo, sin embargo, esto no
decisiones
siempre será posible ya que los intereses y
los
pilares del
de
Estado
dicha
norma.
respeten
los
derechos
fundamentales de tales colectivos (comunidades) y
para
llegar
a
un
acuerdo
o
aspiraciones de éstas pueden ser distintos.
los incluyan en la gestión y desarrollo de políticas públicas que les conciernan.
El Estado peruano tiene la obligación de cumplir con el Convenio 169 de la OIT implementando los
Durante los últimos años, la legislación peruana ha
mecanismos que garanticen un proceso de diálogo
ido desarrollando una serie de mecanismos para
intercultural. Por ello, la Defensoría del Pueblo
implementar
como
presentó la iniciativa legislativa denominada "Ley
instrumento de gestión; sin embargo, no ha ocurrido
Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos
lo mismo con el derecho a la consulta pese a que
Indígenas", Proyecto de Ley Nº 3370/2008-DP3, que
2
la
participación
ciudadana
El Estado Peruano expidió la Resolución Legislativa Nº 26253 el
3
Oficio Nº 0179-2009/DP del 6 de julio del 2009. Desde el día 7 el
5 de diciembre de 1993, mediante la cual aprobó el Convenio 169
Proyecto de Ley se encuentra en la Comisión de Constitución y
de la OIT. Este instrumento fue ratificado el 17 de enero de 1994,
Reglamento y en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y
y depositado el 2 de febrero de 1994. Está vigente desde el 2 de
Afroperuanos, Ambiente y Ecología a la espera de la emisión de
febrero de 1995.
dictamen.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos desarrolla el contenido, principios y alcances básicos
adecuado sobre el derecho a la consulta, con la
de este derecho en el proceso de toma de decisiones
participación de los pueblos interesados.
del Estado, con relación a aquellas medidas legislativas o administrativas que pudieran afectar
A pesar de los esfuerzos señalados y de otros
directamente a los pueblos indígenas.
impulsados por diversos actores, una de las razones que
ha
impedido de
la
gestión
consulta
es
adecuada la
de
De acuerdo al Convenio 169 de la OIT la propuesta
instrumentos
confrontación
legislativa debe ser previamente consultada a las
existente en torno al alcance de este derecho, sobre
instituciones y organizaciones representativas de los
todo cuando se refiere a las actividades extractivas.
pueblos indígenas, motivo por el cual la Defensoría
Así, en ciertas ocasiones, la consulta ha sido
del Pueblo ha recomendado al Congreso de la
demandada como si fuera un derecho a veto de los
República que se desarrolle un proceso de consulta
pueblos indígenas, a pesar de que la OIT ha
ad hoc, poniéndose a su disposición para colaborar
señalado claramente que la consulta no tiene esta
con este fin.
implicancia; y por otro lado, se ha considerado a la consulta como cualquier acto de interacción con las
19
La propuesta legislativa de la Defensoría del Pueblo
organizaciones indígenas o las comunidades. Hay
también está siendo analizada en el marco de la
que reiterar que el derecho a la consulta implica un
Mesa 3 del Grupo Nacional de Coordinación para el
proceso de diálogo intercultural de buena fe y no se
desarrollo de los pueblos amazónicos. En este
trata
espacio, la Asociación Interétnica para el Desarrollo
referéndum.
de
actos
meramente
informativos o
de
de la Amazonía de la Amazonía Peruana – AIDESEP y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas –
La Defensoría del Pueblo ha señalado claramente4
CONAP, han elaborado sus aportes de manera
que
conjunta sobre dicho proyecto de Ley y en base a
administrativas o legislativas que afectan a los
éste han formulado su propia propuesta.
pueblos indígenas siempre le corresponde al Estado,
la
decisión
final
sobre
las
medidas
previa realización del proceso de consulta. Por tanto, Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación
si las partes llegan a un acuerdo el Estado debe
de Convenios y Recomendaciones (CEACR) de la
respetarlo, pero si no se obtiene un acuerdo, el
Organización Internacional del Trabajo OIT, y el
Estado debe evaluar la razonabilidad de la medida y
Comité para la Eliminación de la Discriminación
lo planteado por los pueblos indígenas, para decidir
Racial
aprobar la medida, modificarla o desistirse de ella.
(CERD)
de
las
Naciones
Unidas
han
recomendado a lo largo de este año al Estado Peruano, la aprobación de un marco normativo
4
Informe 011-2009-DP/AMASPPI-PPI y el Proyecto de Ley Nº
3370/2008-DP
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
El Derecho a la Consulta como Instrumento para la Prevención de Conflictos Arribar a un acuerdo es lo óptimo y para ello se
involucramiento de las comunidades nativas y
requiere
campesinas en la gestión del Estado.
de
la
voluntad
y
esfuerzo
de
los
involucrados en el proceso de diálogo. En el caso del Estado, éste se encuentra obligado a desarrollar el
Finalmente, la consulta debe ser vista como una
mayor esfuerzo posible para garantizar la finalidad
oportunidad para mejorar el acceso a la información
del derecho a la consulta.
por
parte
las
comunidades,
fortalecer
sus
capacidades negociadoras y mejorar los estándares Debe tenerse en cuenta que la consulta es un
de seguridad jurídica respecto de sus tierras; estas
derecho colectivo de los pueblos indígenas y por
son
ende, su ejercicio se concreta a través de sus líderes
negociaciones
y/o
sostenibles en el tiempo, las cuales brindarán un
dirigentes
(organizaciones
representativas).
Asimismo, no todas las medidas legislativas o
condiciones más
necesarias equitativas,
para
generar
eficientes
y
clima estable y propicio para el desarrollo.
administrativas deben ser materia de consulta, sino
20
solamente aquellas que afectan directamente los
Cumplir como Estado en la implementación del
derechos colectivos de los pueblos indígenas, tales
derecho a la consulta significa mucho más que
como la identidad cultural, la propiedad de la tierra, la
honrar
educación bilingüe intercultural, la salud y el medio
comenzar a aprender de nosotros mismos y entender
ambiente, entre otros. En aquellas situaciones en
que todas las culturas que conforman nuestro país
que no procede la consulta, los pueblos indígenas
nos enriquecen y tienen el mismo valor, y por tanto
tienen expedito el derecho a la participación
deben mirarse como iguales.
ciudadana, el cual comprende otros mecanismos de
un
compromiso
internacional,
significa
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de LA LEY DE RECURSOS HÍDRICOS COMO INSTRUMENTO QUE de conflictos vinculados al AGUA COADYUVE A LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS VINCULADOS AL AGUA
CONFLCITOS Boris Eduardo Quezada Márquez
Abogado de la Gerencia Legal & Recursos Naturales de Southern Peru Copper Corporation
21
A
nalizar el tema de los conflictos vinculados
N° 29338 (en adelante la “Ley”), norma especial y
al agua es sumamente complejo y amplio,
específica que regula de manera integral el recurso
considerando los diferentes enfoques que
agua, derogando expresamente la Ley General de
se le pueden dar: Social, ambiental, técnico,
Aguas – Decreto Ley N° 17752, que tuvo una
económico, político, territorial, legal, entre otros. Es
vigencia de más de treinta y nueve años. Dentro de
necesario conocerlos ya que ello permitirá luego
dicha norma existen varias disposiciones que en mi
abordar los conflictos de manera multidisciplinaria o
opinión coadyuvan o contribuyen a enfrentar de
interdisciplinaria. El presente artículo tiene un
mejor manera los conflictos vinculados al agua,
enfoque legal y se centrará en tratar de identificar
siendo algunas de ellas, las siguientes:
determinadas disposiciones de la novísima Ley de Recursos Hídricos – Ley N° 29338, que puedan ser
- Una sola Autoridad para los temas de agua
utilizadas para facilitar la solución de conflictos
La Ley ha establecido que la Autoridad Nacional del
vinculados al agua.
Agua tiene como una de sus funciones “ejercer
jurisdicción administrativa exclusiva en materia de La Ley de Recursos Hídricos.
aguas”1. Este es un cambio transcendental, dado
El 31 de marzo del 2009 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley de Recursos Hidricos, Ley
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
1
(Conforme al Art. 15° numeral 12 de La Ley).
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…
que la normatividad anterior a la Ley regulaba los
Nacional de Información de Recursos Hídricos”2. Ha
aspectos de cantidad, calidad y oportunidad en
sucedido que cuando surge un conflicto, por ejemplo
cuanto al agua de manera dispersa, asignándolos a
sobre determinada cantidad de agua de una fuente,
distintas entidades del sector público, lo que
los actores involucrados no tienen plenamente
significaba
Autoridades
caracterizada la misma en documentos técnicos, no
respecto del agua, dispersión que no contribuía a
saben cuánta agua hay en la fuente: Río, lago,
gestionar
integral,
laguna, quebrada, entre otros (oferta de agua),
propiciaba conflictos entre sectores, perjudicando a
cuánta de la misma es de libre disponibilidad, si está
los administrados y al ambiente.
comprometida por usos existentes o futuros, o cómo
que dicho
teníamos recurso
muchas de
manera
se comporta durante el año; en otros casos, sí se Ahora
22
los
aspectos
de
cantidad,
calidad
y
cuenta con estudios técnicos de la fuente, pero éstos
oportunidad corresponden a una sola entidad: La
no son los únicos documentos, pues hay diversidad
Autoridad Nacional del Agua, que es la responsable
de instituciones, públicas o privadas, nacionales o
del funcionamiento del novísimo Sistema Nacional de
extranjeras, con diferentes datos y conclusiones;
Gestión de los Recursos Hídricos, lo cual permitirá
también se dan casos en que, existiendo un soporte
tratar de una mejor manera los conflictos vinculados
técnico: Estudio hidrológico o hidrogeológico, éste no
al agua. Dicha Autoridad también es responsable de
ha
las fuentes naturales de agua, es decir, de lo que
aceptado como un documento confiable. Dichas
sale, se mantiene e ingresa a éstas, dado que
situaciones son perjudiciales, generan incertidumbre
cumple la función de otorgar los derechos de uso de
entre los actores, no permiten o dificultan la toma
agua: licencias, permisos y autorizaciones (cantidad)
oportuna
que permiten utilizar dicho recurso natural en sus
validado, afectando el principio de autoridad y la
fuentes o extraerlas de éstas; igualmente autoriza los
gobernabilidad.
vertimientos de agua residual tratada a dichas
adecuada del referido Sistema a cargo de la
fuentes como cuerpo que permita su dilución,
Autoridad Nacional del Agua, en mi opinión, permitirá
sancionando por la contaminación del agua que
eliminar o reducir progresivamente las situaciones
transgreda los parámetros de calidad ambiental
mencionadas, al ser utilizado, antes, durante y
vigentes (calidad).
después de producidos los conflictos vinculados al
sido
oportunamente
de
decisiones Por
difundido,
con
ello,
validado
sustento
la
y
técnico
implementación
agua, como un instrumento para abordarlos en forma - Información sobre el agua
idónea. El conocimiento es poder que debe ser
Es un componente vital. La Ley establece que la
utilizado de manera constructiva.
Autoridad Nacional del Agua tiene por función “conducir,
organizar
y
administrar
el
Sistema 2
Conforme al Art. 15°, numeral 8 de La Ley.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
La Ley de Recursos Hídricos como instrumento que coadyuve a la solución de conflictos…
23
- Obtención y formalización de usos de agua
Siendo el agua un recurso escaso, fácilmente
Contar con un derecho de uso de agua, salvo
vulnerable y transcendental para el desarrollo de los
excepciones legales, contribuye a reducir los conflictos
pueblos, corresponde a todos cuidarlo y utilizarlo de
vinculados al agua, delimitando lo que tiene cada
manera eficiente y sostenible. Algunos, los pocos, lo
persona. El contenido mínimo de un derecho de uso de
hacen, pero la mayoría no cumple con ello. Al
agua implica tener plenamente establecido: a) al titular
respecto, La Ley ha implementado un mecanismo
del mismo b) la fuente de agua a utilizarse, c) el lugar
denominado
de donde se va a extraer o captar el recurso y devolver
aprovechamiento eficiente de recursos hídricos,
el mismo, cuando corresponda, d) la cantidad de agua
dirigido
que el Estado otorga en uso, e) el lugar donde el
infraestructura
administrado va a utilizarla, y f) el fin al cual va a
parámetros
destinarla el titular del derecho. Es por ello que la Ley
Autoridad Nacional y que tiene por finalidad reducir
establece que para “usar el recurso agua, salvo el uso
sus consumos anuales hasta cumplir, en un período
primario, se requiere contar con un derecho de uso
no mayor de cinco (5) años, con los parámetros de
otorgado por la Autoridad Administrativa del Agua…”3,
eficiencia5. Asimismo, se ha establecido que las
no obstante, también dispone que “los usuarios que no
entidades públicas y privadas que no cuenten con un
cuenten con derechos de uso de agua pero que estén
Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
usando el recurso natural de manera pública, pacífica y
(PAMA), en el caso del vertimiento de aguas
continua durante cinco (5) años o más pueden solicitar
residuales, y que incumplan con lo señalado en el
a la Autoridad Nacional el otorgamiento de su
Título V de la Ley, deben presentar su PAMA a la
correspondiente derecho de uso de agua…”4. Esto
Autoridad Ambiental competente, estableciendo los
último
plazos
puede
ser
discutible,
pero
permite
la
conformación de un mecanismo legal otorgado a las
Plan
a
de
los de
de
adecuación
usuarios
hidráulica eficiencia
remediación,
y
que
para
operadores no
cumplan
establecidos
mitigación
y
por
el de los la
control
ambiental6.
Autoridades competentes para facilitar la formalización o reconocimiento de derechos en cuanto al uso del
Reflexión.
agua, lo que contribuirá a disminuir los conflictos.
La Ley es una herramienta, un instrumento, que
-
Eficiencia en el uso del agua y protección del recurso
coadyuva a que las Autoridades y los administrados afronten de una mejor manera los conflictos vinculados al agua, contribuyendo a su resolución, pero no es determinante para ello. Lo más importante es que las
3
Conforme al primer párrafo del Art. 44° de La Ley.
5
Conforme al Art. 101° de La Ley.
4
Conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final de La
6
Conforme a la Décimo Segunda Disposición Complementaria
Ley.
AÑO 1 NÚMERO I
Final de La Ley.
AGOSTO 2010
La Ley de Recursos HĂdricos como instrumento que coadyuve a la soluciĂłn de conflictos‌
24
personas involucradas deben ver los conflictos, ya sean
de manera constructiva, generando confianza entre los
de agua u otras materias, no como si fueran amenazas
actores, contribuyendo a la paz social, tan necesaria
o algo negativo, sino como oportunidades, y afrontarlos
para la tranquilidad y el desarrollo.
Elementos para el entendimiento de los ELEMENTOS PARA EL ENTENDIMIENTO DE LOS CONFLICTOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES SOCIOAMBIENTALES Javier Caravedo Chocano Consultor asociado y Director Ejecutivo de
25
L
ProDiálogo, Prevención y Resolución de Conflictos
os medios de comunicación diariamente nos
setiembre del 20091 indica que de los 235 conflictos
presentan
de
activos registrados durante este mes, el 47% son de
carreteras, marchas pacíficas y violentas,
tipo socioambiental, de los cuales el 68% del sector
entre otro tipo de manifestaciones de protesta social
minero; el 17% correspondieron a conflictos por
que
y
asuntos de gobierno local; el 13% a conflictos
(nacional,
laborales; 11% conflictos por asuntos de gobierno
regional y local). A ello se suman con cada vez más
nacional; 4% conflictos comunales; y, el resto son
fuerza y notoriedad los conflictos entre comunidades
asuntos de gobierno regional, cultivo hoja de coca,
y empresas que realizan actividades extractivas,
demarcación territorial y conflictos electorales.
expresan
imágenes
conflictos
de
entre
autoridades estatales de todo
bloqueo
ciudadanos nivel
especialmente en el sector minero y metalúrgico. Este es un escenario de conflictividad social que Los infomes de la Defensoría del Pueblo nos
alcanza grados de mayor intensidad cíclicamente a
muestran recurrentemente que son los conflictos
partir del desencadenamiento de episodios de crisis,
socioambientales vinculados a la minería los que mayor presencia tienen en el escenario de la
1
conflictividad social en el país. El reporte de
sociales/conflictosactivos.php?sec=2&pag=2
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Ver:
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
con eventuales expresiones de violencia, los cuales
En cuanto a las condiciones del actual contexto, casi
afectan
gobernabilidad
todos los estudios recientes coinciden sobre un dato
democrática del país 2 Frente a este contexto, en el
fundamental: después de la transición democrática, y
que aparecen además señales de que la tendencia
durante el gobierno de Toledo, empieza un ciclo
puede
creciente
sostenido y en ascenso de los conflictos sociales en
preocupación por entender con mayor claridad lo que
el Perú.3 Asimismo, existe el consenso que las
viene sucediendo, especialmente en el ámbito de los
condiciones
conflictos sociambientales, a partir de lo cual poder
configuradas
pensar en mejores respuestas a las que se han
fujimorista (1990-2000). Durante dicho régimen, por
venido dando.
un lado, se restringió y desprotegió el ejercico de los
en
algunos
profundizarse,
casos
la
existe
una
derechos
26
de
la
actual
justamente
conflictividad durante
fundamentales,
el
fueron gobierno
debilitándose
y
En este sentido, como aproximación incial creemos
reprimiendo, asimismo, a los movimientos sociales;
útil
y, por otro lado, se promovió una serie de cambios
observar
la
dinámica
de
los
conflictos
sociambientales a la luz de dos perspectivas: las
económicos
condiciones del contexto del cual surge y se alimenta
debilitamiento
la conflictividad en general del país; y, los patrones y
ahondamiento de la crisis de representatividad
rasgos característicos que vienen mostrando los
política, así como la promoción activa de la presencia
conflictos en el ámbito socioambiental propiamente.
del sector privado en el aprovechamiento de los recurso
2
Recuérdense los casos de la huelga cocalera que paralizó la
y
legales
que
institucional
naturales
como
implicaron
el
Estado,
el
del
eje
del
modelo
de
desarrollo4, en contextos culturales y sociales
selva en febrero del 2007; los eventos de violencia entre los pobladores de Ayabaca y Huancambamba con la Minera Majaz, lo Destacan: Minería y Conflicto Social, DE José de Echave,
que llevó a la consulta ciudadana realizada en ambas provincias
3
para expresarse finalmente en contra de la actividad minera en la
Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard
zona; el paro agrario indefinido de febrero del 2008 exigiendo
Lanata y Martín Tanaka, Lima: 2009; Minería, Movimientos
mejores condiciones para los agricultores; el Moqueguazo de junio
sociales y respuesta campesinas de Anthony Bebbington, Lima:
del 2008 por la disputa entre Moquegua y Tacna sobre la
IEP 2007; y El Rayo que no cesa, de Victor Caballero, Lima: SER,
distribución de los fondos del canon minero derivados de la
2009; No hay ley para nosotros. gobierno local, sociedad y
actividad de la empresa minera Southern Copper Corporation, que
conflicto en el altiplano el caso Ilave de Ramón Pajuelo, Lima: IEP
tendría su segundo episodio con el Tacnazo de octubre del mismo
2009 entre otros.
año; y el primer paro Amazónico efectuado por AIDESEP y sus
4
bases por la derogación de decretos legislativos que consideraban
adelante) se diferencia sustancialmente de la minería previa,
atentaban contra su territorio, en junio del 2008, como primera
estatizada en los setenta y en virtual bancarrota durante los
muestra de de lo que sería el segundo paro en la selva organizado
ochenta. Una serie de condiciones internas y externos permitieron
por la misma organización que tuvo como su punto máximo los
la transnacionlización de la minería peruana, expresada en la
lamentables sucesos de Bagua el 5 de junio del 2009,
presencia de corporaciones mineras globales, de la envergadura
desencadenando nuevas protestas de los pueblos amazónicos en
de Xstrata, Rio Tinto, Anglo American, Freeport MacMoran,
la selva central, y de comunidades de Andahuaylas y Sicuani.
Barrick Gold, Newmont, así como la presencia de corporciones
Es interesante notar que la minería actual (de los 90s en
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
tradicionalmente excluidos de la participación política
dinamizado
por
el
avance
del
proceso
de
y ecónómica.
descentralización y el crecimiento económico. En buena cuenta esto ha implicado una doble tensión
Este
proceso
profundizó
las
distributiva: del poder político entre lo nacional,
relaciones sociales, marcada por la sensasión de
regional y local, y de los beneficios del crecimiento
exclusión e inequidad. A pesar de ello, las demandas
(canon,
colectivas
directos,etc) generados mayormente por la actividad
fueron
invisibilizadas
en
el
deterioro
contenidas, lugar
de
de
reprimidas
abordadas
en
e su
regalías,
aporte
voluntario,
beneficios
minera.
complejidad. Así, con el regreso a la democracia la agenda social embalsada emergió en medio de un
En este panorama cada vez más complejo, los
espacio
de
conflictos sociambientales son la expresión (síntoma)
presión
de la tensión entre modos de vida y cosmovisiones
existente.5 En los último años este contexto han sido
sobre lo que implica el desarrollo. Esta situación de
institucional
responder
debilitado
adecuadamente
e
la
incapaz gran
desencuentro está además marcada y alimentada estatales
y
semiestatales
chinas
como
Chinalco
y
Zijin
Consortium, entre otras. 5
27
Son notorios algunos momentos paradigmáticos, como la amplia
movilización social de mayo del 2002 a partir de la unión
por el ritmo y las características de la dinámica con la que se han venido dando los procesos, lo cual dificulta la posibilidad de profundizar el diálogo
concertada de gremios como los de maestros del SUTEP,
intercultural desde el cual integrar y armonizar estas
trabajadores del Poder Judicial, transportistas, trabajadores del
visiones: una expasión de la actividad minera que se
sector salud y grupos sociales como los estudiantes que llevó a
da a una gran velocidad, abarcando espacios
que el gobierno declare el estado de emergencia en doce departamentos del país; el Arequipazo de junio del 2002, en el
territoriales amplios, y con poca disposición real, en
cual se produjeron protestas que inmovilizaron a la ciudad de
muchos
Arequipa por la privatización de las empresas de electricidad
necesidades en juego de todos los grupos de interés
EGASA y EGESUR, ante el incumplimiento de las promesas del
involucrados. Esta dinámica se desarrolla, además,
presidente Toledo de no privatizarlas durante su campaña por la presidencia; el linchamiento público del Alcalde de Ilave Cirilo
casos,
a
considerar
los
intereses
y
sin la existencia de un ordenamiento territorial previo,
Robles Callomamani en abril del 2004 acusado de haber realizado
y una regulación y fiscalización eficiente por parte del
una gestión municipal corrupta e ineficiente; las movilizaciones de
Estado. A esta dinámica relativamente nueva, se le
una facción del SUTEP encabezada por Robert Huaynalaya en
debe sumar la carga histórica de la minería y su
Ayacucho la que ocasionó desmanes en edificios públicos y privados; la salida de la empresa minera Manhattan de
secuela de pasivos ambientales y sociales (abusos),
Tambogrande y la protesta campesina de setiembre del 2004 en
lo cual ha calado hondamente en la psique colectiva
contra de la explotación del Cerro Quilish, Cajamarca, que
de las comunidades como factor de desconfianza
evidenciaron los problemas existentes en las relaciones entre
frente a la presencia de nuevas empresas. Esto hace
comunidades, estado y minería; y el asalto a la Comisaría de Andahuaylas de año nuevo del 2005 por el movimiento etnocacerista encabezado por Antauro Humala.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
difícil y compleja la convivencia, aún cuando las empresas
utilicen
tecnologías
ambientalmente
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
límpias y practiquen políticas de responsabilidad
embargo la debilidad institucional de las DREMs
social corportativa.
hace que en los hechos no se haya producido una fiscalización adecuada que motive enfrentamientos
Estas
interacciones
conflictivas
en
el
ámbito
considerables
entre
autoridades
y
mineros
sociambiental en el sector minero presentan algunos
artesanales, más allá de casos puntuales. En
rasgos característicos en cuanto al tipo de actores,
aquellas zonas donde se superponen la actividad
los asuntos conflictivos, los factores condicionantes,
minera informal con concesiones mineras de grandes
así como a las estrategias de respuesta empleadas.
empresas, la dinámica presenta grados de tensión y
Asi, respecto a los actores, se observa que estos
complejidad mayor dado que el conflicto se establece
conflictos se dan entre empresas mineras y las
entre las empresas, los comuneros-mineros y las
comunidades
autoridades estatales.
de
sus
entornos
(ámbitos
de
influencia), con el involucramiento de las autoridades
28
locales y regionales, las cuales tienen por lo general
En relación con los asuntos en disputa estos giran
una
las
mayormente en torno a la posibilidad de obtención,
circunstancias políticas locales. Los conflictos se
por parte de las comunidades, de mayores beneficios
producen en mayor medida en el ámbito de la gran y
de la presencia minera, el respeto de sus modos de
mediana minería en el norte (Piura, Cajamarca),
vida, asi como el cuidado de los recursos naturales,
centro (Junin, Pasco, Huancavelica) y sur (Cusco,
tanto por un interés vinculado al desarrollo de
Arequipa,
Son
actividades económicas tradicionales (agropecuaria)
especialmente notorios aquellos conflictos entre
como a la preservación del medio ambiente.
empresas mineras de capital transnacional y las
Puntualmente identificamos como asuntos claves los
comunidades de sus ámbitos de influencia (Majaz o
siguientes: acceso al sistema de empleo rotativo en
Yanacocha, por ejemplo).
la empresa; contratación de empresas comunales
posición
ambivalente
Tacna,
en
Moquegua,
función
de
Apurimac).
como proveedores locales; provisión de servicios Por otro lado, la mineria informal e ilegal comienza a
sociales (postas médicas, aulas, agua, luz, canales
ser
particular
riego,etc.); control y uso de recursos hídricos
sumamente complejo que viene enfrentando al
(cantidad); contaminación del medio ambiente (aire,
Gobierno Nacional con cientos de miles de mineros
agua, suelo, flora y fauna); afectación de la salud de
informales (especialmente en Puno y Madre de
la población local (plomo en la sangre); acceso a la
Dios). Sin embargo estos enfrentamientos se dan a
tierra para trabajos de exploración y explotación
nivel gremial en relación con la formulación e
minera;
implementación de políticas públicas. Los casos
comunicación e incumplimiento de compromisos;
concretos a nivel local
están dentro de las
demandas locales y regionales en torno a las
competencias de los Gobiernos Regionales, sin
posibilidades de desarrollo social y económico;
un
fenómeno
de
conflictividad
percepción
de
maltrato,
AÑO 1 NÚMERO I
falta
de
AGOSTO 2010
Elementos para el Entendimiento de los Conflictos Socioambientales
gestión de fideicomisos, fondos sociales y fondos del
Lamentablemente esa ha sido la pauta general en
canon.
muchos casos. Por otro lado, cuando el diálogo es utilizado por lo general no se da en condiciones
En cuanto a los factores condicionantes que moldean
adecuadas previamente trabajadas, produciéndo
la dinámica de estos conflictos, encontramos: la
como consecuencia en muchos casos una fatiga y
sentida
sensasión de frustración entre las partes, lo cual
exclusión
(social,
cultural,
política
y
económica); la pobreza en tanto insatisfacción de
termina repitiéndose el ciclo de escalada conflictiva.
necesidades básicas; recursos naturales escasos
29
(agua y tierra); ausencia, ineficiencia o inacción del
Los conflictos sociales han existido y existirán
Estado; fragmentación y dispersión de la sociedad
siempre como parte de la dinámica de una sociedad.
civil producto de la guerra interna y procesos de
Son una expresión de la búsqueda por satisfacer
desarticulación social; inadecuada comunicación e
intereses y necesidades, a través del control de
información;
locales
determinados recursos, de actores que están en
oportunistas que capitalizan el descontento ante la
situación de interrelación pero que se perciben entre
ausencia de partidos políticos representativos; las
ellas como obstáculos en ese camino. Por lo tanto,
presiones externas producidas por los procesos
son un fenómeno natural de la interacción humana y,
internacionales
más
desde el enfoque de transformación de conflictos,
interconectado por la globalización (crisis financiera,
pueden ser una oportunidad de cambio constructivo
cambio climático).
si son adecuadamente aprovechados, en la medida
surgimiento
en
un
de
mundo
políticos
cada
vez
en que sean vistos como el síntoma que permite En
conclusión,
los
conflictos
socioambientales
evidenciar la necesidad de cambio del contexto que
surgen como dinámicas complejas en medio de un
los origina, las personas que lo conforman, la
contexto complejo. En esa medida las respuestas
relaciones que tienen entre ellas y los patrones
para que sean adecuadas, en el marco de la
culturales que han llegado a asumir como parte de
gobernabilidad democrática y enfocadas al desarrollo
sus dinámicas.6 Sólo el diálogo genuino y sostenido
sostenible, no pueden ser meramente reactivas
bajo condiciones apropiadas posibilita ese cambio
limitándose a estrategias simplistas, de corto plazo y
constructivo.
meramenta orientadas de la imposición uniltaral de
ciertamente un cambio de paradigma.
Asumir
y
prácticar
esto
implica
agendas, ya sea a través de la manipulación o la confrontación de fuerzas. Incluso las estrategias legales resultan siendo absolutamente insufientes para abordar la dinámica de procesos sociales complejos y dinámicos como los mencionados, y en muchos casos terminan agravando la situación.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
6LEDERACH,
John Paul & Michelle Maiese. Transformación
de Conflictos.Págs 1-17. Traducción al español del texto en inglés publicado en http://www.beyondintractability.org/essay/transformation/
Industrias Extractivas y EXTRACTIVAS Y BALANCE SOCIAL BalanceINDUSTRIAS Social Levy del Aguila M. Profesor Asociado PUCP
30
Departamento Académico de Ciencias de la Gestión
D
iversos términos como “responsabilidad
incorporadas por las empresas y promovidas desde
social”, “buenas prácticas”, “ciudadanía
su interior en el entendido de que lo que está en
corporativa”, “sostenibilidad”, entre otros,
juego es su propia viabilidad en el marco de los
aluden a un conjunto de nociones que en los últimos
actuales términos de participación y legitimación en
años vienen formando parte del vocabulario habitual
el mercado.
de las empresas, especialmente de aquellas que disponen de mayores capitales y un nivel más amplio
En nuestro medio, en el ámbito de las industrias
de operaciones. Normalmente, disponer de mayores
extractivas, las exigencias de prácticas socialmente
excedentes les permite abrir gerencias o áreas de
responsables han sido fuente de diversos conflictos
gestión especializadas para atender las demandas
locales, regionales y de alcance nacional. Los
asociadas con tales nociones. Son parte del nuevo
motivos saltan a la vista. Se trata de actividades cuyo
conjunto de exigencias éticas que distintos sectores
impacto ambiental es notable y cuya generación de
sociales y políticos le plantean a las dinámicas
ingresos a costa de la explotación de los recursos
empresariales en la escena global contemporánea.
naturales responde a amplios márgenes de ganancia
Tales exigencias vienen siendo crecientemente
que, en virtud de su magnitud, despiertan la
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
expectativa de las poblaciones –vecinas y no
más bien, en la consideración de la acción social en
vecinas– de que parte de esos márgenes sean
tanto generadora de determinadas consecuencias
invertidos en el desarrollo social. Los conflictos
que, deseadas o no, son parte del entramado real en
sociales generados en torno de las industrias
el que ella se inscribe al desplegarse. De ahí que se
extractivas han sido numerosos e intensos en
trate de una ética que, con todo el potencial
diversas regiones del país en los últimos 20 años, y
especulativo que también le pertenece, pueda
no parecen tender a su disminución. Más allá del
disponerse
habitual compromiso de los recientes gobiernos con
operativo y hasta cuantitativo de sus pretensiones.
frontalmente
hacia
el
tratamiento
este tipo de inversión y de la capacidad de los capitales extractivos para promover consensos en
El creciente peso de los sistemas de certificación de
torno de su actividad, lo cierto es que las industrias
calidad internacional (ISO, SA, GRI) para la gestión
extractivas no logran legitimarse en nuestro medio
empresarial puede ser interpretado como parte de la
como una fuente de desarrollo y bienestar para el
irrupción de este paradigma ético en los actuales
conjunto del país; en especial, para sus sectores
términos de la racionalidad corporativa global. Por
más desfavorecidos.
medio de ellos, se puede medir la calidad de los productos y servicios ofrecidos por las empresas,
31
El
aún
incipiente
la
pero también de los procesos que los generan y de
responsabilidad social, en tanto una ética de la
los impactos socio-ambientales que resultan de ellos.
gestión de las organizaciones que atienden a sus
Se trata de herramientas de gestión que permiten
impactos1, ofrece distintos recursos conceptuales y
medir
procedimentales
empresariales,
para
paradigma
abordar
ético
la
de
problemática
los
resultados
de
las
actividades
de modo tal que sea factible
relación entre industrias extractivas y desarrollo
identificar sus ineficiencias e ineficacias, no solo
social. Se trata de una ética que no se limita a
desde la perspectiva del lucro, sino desde la
considerar las intenciones de los agentes, como
preocupación por la sostenibilidad de sus actividades
ocurre con buena parte de las éticas deontológicas
y la de aquellas contrapartes sociales y naturales con
tradicionales, ni se limita al compromiso discreto con
las cuales se encuentra necesariamente vinculada.
el aquí y ahora de la legislación positiva 2. Se centra,
Uno
de
los
recursos
que
puede
avenirse
favorablemente a este propósito es el llamado 1
Cf. el concepto de “heurística del temor” propuesto por Hans
“balance social”.
Jonas para abordar el asunto de los efectos remotos de la acción en: El principio de la responsabilidad, Barcelona: Herder, 2004, pp. 63-75. 2
Cf. la distinción entre las generaciones éticas del bien, la justicia
crítica en torno a la ética aplicada a la Responsabilidad Social
y la sostenibilidad por parte de François Vallaeys en: “Ética de
Universitaria,
tercera generación”, Partes I-V, en: Blog de Ética RSU. Reflexión
http://blog.pucp.edu.pe/archive/353/2007-01.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
PUCP,
consulta:
30
de
octubre
de
2009,
Industrias Extractivas y Balance Social
El balance social
contará con mejores recursos si descansa en un seguimiento periódico a la actividad de la empresa,
Se trata de una herramienta de gestión que
por ejemplo, en cuestiones de contaminación del aire
contribuye al diseño, implementación y monitoreo de
sobre la población circundante a una actividad
las
de
extractiva a tajo abierto. Sobre su base se podrá
su
registrar, planear, organizar y dirigir la gestión social
políticas
corporativas
responsabilidad
social3.
En
en buena
materia cuenta,
propósito consiste en que la empresa levante información
sobre
sus
grupos
de
de una empresa4.
interés
(stakeholders) internos y externos, de manera que
Los beneficios de llevar a cabo balances sociales
pueda evaluarse en qué medida los impactos de su
son diversos según los distintos actores sociales
actividad resultan o no beneficiosos para ellos.
involucrados. Todos ellos tienen que ver con la cuestión del desarrollo humano, entendido, en este
32
Diversas metodologías, a cargo de psicólogos
marco, como la preocupación integral por la
laborales, sociólogos organizacionales y expertos en
condición económica, socio-cultural, ciudadana y
marketing, entre otros, pueden ser aplicadas a este
afectiva de quienes tienen que ver con –y/o se ven
propósito. En el caso de las industrias extractivas, la
afectados por– el desempeño y el éxito de las
presencia de antropólogos e ingenieros es una
empresas. La lógica del balance social, como una
constante en sus respectivas gerencias de relaciones
herramienta de la responsabilidad social de las
comunitarias y gerencias sociales. En todos los
empresas, nos lleva a dejar de pensar en el lucro
casos, requiere de un compromiso decidido por parte
como una suerte de fin en sí mismo que deja de lado
de la empresa para hacerse cargo éticamente de su
cualquier consideración (ética, cultural, política,
quehacer; es decir, asumir que su beneficio y lucro
religiosa, etc.) que le sea ajena. De este modo,
no puede desvincularse de una gestión atenta a la
permite que la empresa siga comprometida con la
suerte de su fuerza laboral y de los distintos actores
eficiencia y eficacia de sus procesos sin dejar de ser
sociales (consumidores, proveedores, intermediarios
por ello socialmente responsable. El cuidado por los
y población directamente impactada por la actividad
grupos de interés internos y externos pasaría a ser
empresarial) y políticos (en las distintas funciones y
una consideración esencial para la empresa en el
niveles de gobierno que correspondan) con los que
entendido de que no es un plus que algunas
se relaciona. La elaboración del balance social 4
3
Con las adaptaciones del caso, las organizaciones no lucrativas,
Véase la versión colombiana del “Manual de Balance Social”,
auspiciado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y
del sector público o de la sociedad civil, pueden –con las
disponible
en
adaptaciones del caso– disponer de los aportes de esta
http://www.oitandina.org.pe/documentos/colombia_manual_de_bal
herramienta para favorecer su gestión en términos socialmente
ance_social.pdf
responsables.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
empresas pueden permitirse a manera de un lujo, o
esta visión integradora de la actividad empresarial
un resultado exclusivo de alguna intención santa,
debe evaluarse permanentemente en relación con
sino el reconocimiento de que la suerte de la
sus impactos medioambientales.
empresa es indesligable de lo que ocurra con aquellos grupos. Se rompe así con esa visión de la
Precisamente para el caso de
vida empresarial que entiende la competencia como
extractivas
contraposición irreductible, visión en la que la lógica
herramienta que podría contribuir a una evaluación
de “mío o tuyo” cede paso a una mirada por el
sistemática de los impactos de sus operaciones
interés común de actores sociales distintos, siendo
sobre su medio social y natural. Su implementación y
uno de ellos la empresa y sus aportes a la
la atención efectiva a sus resultados pasa por la
satisfacción de las necesidades humanas.
decidida reforma de la cultura empresarial en el
el
balance
social
las industrias resultaría
una
Perú, en la línea de cambiar el esquema antagonista Una forma de regulación y auto regulación social
“tuyo o mío”, “o yo gano o tú ganas”, a favor de una mirada integradora de las necesidades sociales y el
33
El balance social suele considerar las condiciones
crecimiento económico. Se trata de un trabajo que le
sociales
corresponde
y
demográficas
del
trabajador,
las
a
los
distintos
sectores
sociales
condiciones de su actividad (jornada de trabajo,
impactados por la actividad empresarial, al Estado y
salario, clima laboral), los servicios que les son
su promoción del desarrollo, a los medios de
provistos por la empresa (salud, capacitación), la
comunicación y a la Academia, como parte del
transparencia
de
compromiso con una cultura ciudadana de la
pertenencia. Hacia fuera de la organización, se debe
responsabilidad. Pero, especialmente, corresponde a
considerar la situación de las familias de los
las propias empresas evaluar sus costos de
trabajadores, así como identificar las circunstancias
oportunidad y retornos de largo plazo que les puede
de
consumidores,
significar asumir la cuota de responsabilidad que les
competidores, acreedores, proveedores, gremios de
corresponde en relación con sus grupos de interés
pertenencia,
local,
internos y externos, y las dinámicas de resistencia y
regional o nacional, según sea el caso, con los
cooperación que se desprenden de ello. La peculiar
cuales la empresa se halla vinculada a partir de los
situación de las industrias extractivas resulta la
impactos de su actividad. También debe ser
escena paradigmática de la necesidad de esta
considerada la relación con el sector público, los
reforma en nuestro país. No es tarea fácil ni
medios de comunicación y las instancias de
espontánea, pues con seguridad implicará redefinir
formación profesional y generación de conocimiento
sus propios términos de medición de lo que es
como las universidades e institutos superiores.
rentable y lo que deja de serlo.
los
organizacional
jubilados, actores
y
su
accionistas, sociales
del
sentido
orden
Finalmente, aunque no por ello menos importante,
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Industrias Extractivas y Balance Social
Por
supuesto,
la
esfuerzos
industria extractiva socialmente responsable viene
convergentes. Corresponde al Estado apuestas
dada por las iniciativas de vigilancia y participación
fundamentales
actividad
ciudadanas que debieran proceder de los sectores
extractiva, por ejemplo, aumentando la presión
sociales impactados por la actividad extractiva y las
política para el cumplimiento de los Programas de
organizaciones de la sociedad civil comprometidas
Adecuación y Manejo Ambiental por parte del
con este conjunto de preocupaciones. Su debida
Ministerio de Energía y Minas, y el Ministerio del
capacitación y empoderamiento en pos de la
Ambiente; o bien tomando medidas en el ámbito de
promoción
la política tributaria o negociando los términos de las
constituye la perspectiva de un control ciudadano
futuras concesiones para favorecer la gestión
que no libre ni al azar del mercado ni a la
socialmente responsable de las empresas –gestión
incontinencia de los agentes empresariales el destino
que es objeto de los balances sociales. Por último, la
de nuestras futuras generaciones.
de
tarea
requiere
regulación
de
la
contraparte social de estos balances en pro de una
34
de
prácticas
extractivas
sostenibles
y
ABUNDANCIA de recursos POBREZAABUNDANCIA de la DE gente RECURSOS NATURALES
naturales
Y POBREZA DE LA GENTE Ismael Muñoz Portugal Profesor del Departamento de Economía y de la
35
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP
H
ace algunos años, Carlos Amat y León
tenemos ante nosotros el inminente desafío de
escribió un libro llamado El Perú Nuestro
realizar una gestión eficiente y equitativa del agua, el
de Cada Día en el que expresa la siguiente
cual será cada vez más un recurso escaso, como
afirmación: “En el Perú la geografía manda. Somos
resultado del calentamiento global y el cambio
un
Cierto,
climático mundial. También, quizá, pueda expresar
completamente. Además, también habría que decir
una parte del problema la forma en que la naturaleza
que tenemos una costa desértica con pequeños
ha distribuido el agua que posee el territorio y la
valles bañados por ríos que nacen en la Cordillera de
población peruana.
país
de
montañas
tropicales”.
Los Andes, justamente en la sierra peruana; y una extensa selva que cubre la mayor parte del territorio
Tenemos que el 97.8% del agua discurre por la
nacional.
vertiente oriental, donde reside el 35 % de la población. Este es un panorama de abundancia de
La dinámica climática de nuestro país es compleja y
agua en relación a la población. Pero el 1.7% del
variada. Y por esta razón requiere de un tratamiento
agua discurre por la vertiente del Pacífico, donde
muy sofisticado y planificado. Como pocos países
reside el 60% de la población. En este caso es muy
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
poca agua para mucha gente. Y además, el 0.5% del
Máximo Vega-Centeno, son en realidad desastres
agua que tenemos en el país desemboca en la
sociales.
vertiente del Titicaca, donde reside el 5% de la población. Por supuesto, no contamos el agua del
Para preparar un curso sobre economía peruana
mar, que para transformarse en agua potable o de
releí un libro que en 2005 escribió el profesor Jurgen
riego
Schuldt. El título es muy sugerente de lo que
requiere
de
tecnologías
muy
caras
y
estamos escribiendo; y es una pregunta: ¿Somos
sofisticadas.
pobres porque somos ricos? El argumento es que las
36
Por otro lado, la diversidad biológica que es motivo
economías
subdesarrolladas
con
abundantes
de tanto orgullo para los peruanos es una realidad
recursos naturales crecen menos que las economías
maciza y evidente, pero también un signo que
que no disponen de tales recursos en abundancia.
demanda una tarea de enormes proporciones, tanto
Las diferencias en el crecimiento se miden por el PBI
para conservarla como para que sea útil para la
per cápita. El autor señala que esta paradoja de la
gente. Hay muchos climas y zonas de vida en el
abundancia es bastante clara desde los años 60s.;
Perú, que cuenta con 28 climas de los 34 existentes;
pero que, aún más grave, el peor desempeño lo han
y con 84 zonas de vida de las 104 que existen en el
tenido las economías mineras.
mundo. Más todavía, otros autores, Jeffrey Sachs y Andrew Además, el Perú es el cuarto país en superficie de
Warner escribieron un libro en 1995 donde acuñaron
bosques tropicales (después de Brasil, Indonesia y
el término denominado “la maldición de los recursos
Congo); es el primer país en diversidad de recursos
naturales”. Explican que al realizar mediciones
genéticos de plantas domesticadas (182) como la
econométricas entre países subdesarrollados, resulta
papa y el olluco; posee más de 4,400 plantas nativas
que una abundante dotación de recursos naturales
de uso conocido (1,200 son alimenticias; 1,408 son
está relacionada a alta pobreza humana. No sería
medicinales);
fauna
por tanto acertada la famosa frase de Antonio
domesticada; y ciertamente, el territorio nacional es
Raymondi para calificar al Perú como un “mendigo
un banco de germoplasma. Estos datos que están en
sentado en un banco de oro”. Es posible pensar
el libro de Amat y León, son ya de por sí un desafío
entonces que sin el “banco de oro” quizá el Perú
para saber qué podemos hacer con tanta riqueza
tendría menos pobreza de su población.
tiene
cinco
especies
de
natural; y evitar que la fragilidad de los ecosistemas y la geología volcánica y sísmica, lo mismo que los
Haciendo historia, sabemos que durante distintos
problemas
se
periodos de nuestra época republicana se han dado
conviertan en desastres naturales, que como señala
varios momentos de bonanza, pero que llevaron al
derivados
del
recurso
hídrico,
fracaso de la economía peruana. Se trata de
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
Abundancia de Recursos Naturales y Pobreza de la Gente
estrategias de desarrollo que no funcionaron, tal vez
que lleva a deprimir el tipo de cambio en dólares y se
porque estaban basadas en la confianza que genera
aprecia el tipo de cambio en la moneda nacional.
el abundante recurso natural al alcanzar buenos precios en el mercado internacional. Así, tuvimos
El resultado de lo anterior es la pérdida de
períodos de auge gracias a la plata, al guano de
competitividad internacional de las demás ramas
islas, al caucho de la selva, a la harina de pescado; y
transables de la economía, sobre todo de la industria
es
bonanza
manufacturera; y, dadas las señales que emite el
macroeconómica de los últimos años, debido a los
mercado, se reasignan los recursos de inversión, los
altos precios internacionales del oro, el cobre y otros
cuales se desplazan de la industria hacia los
minerales.
sectores primarios beneficiados por los altos precios,
lícito
preguntarse
por
la
y de no transables, como la construcción. El El problema económico con los recursos naturales
problema principal es que los recursos se van de los
abundantes es que generan rentas extraordinarias
sectores que generan mayor valor agregado y
que inhiben el esfuerzo de la capacidad humana
encadenamientos en la economía, ocasionando un
para innovar y sobreponerse cuando existe escasez
obstáculo para el empleo y el desarrollo.
de recursos. No hay, por tanto, desarrollo de la
37
tecnología, ni de instituciones equitativas ni tampoco
Sin embargo, hay países que escaparon a la
se cultivan valores de austeridad. Y esta situación
“maldición de los recursos naturales” tales como
tiene un nombre técnico que se llama “enfermedad
Canadá, Finlandia, Noruega, Finlandia y varios otros;
holandesa”.
y más recientemente también existen países, como Costa Rica, Botswana, Malasia o Mauricio, que están
Acontece que cuando se elevan los precios de los
desarrollando, utilizando de manera inteligente y
recursos naturales en el mercado internacional y el
planificada los ingresos de divisas que se tienen por
país descubre nuevas fuentes o yacimientos de
la exportación del recurso natural en una mayor
minerales, petróleo o recursos primarios; y si estos
inversión
son el principal producto de exportación de la
educación y salud, pero también en desarrollo
economía, entonces se genera un “boom” primario
tecnológico. Tenemos mucho que aprender de las
exportador. Esto trae un ingreso cada vez más
buenas experiencias.
importante de divisas (dólares) para el país, situación
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
en
capital
humano,
sobre
todo
en
38
El camino jurídico de la NATURALEZA y
CONFLICTOS SOCIALES
EL CAMINO JURÍDICO DE LA NATURALEZA Y LOS CONFLICTOS SOCIALES 39
Lorenzo de la Puente Brunke
L
DELAPUENTE Abogados
a legislación sigue a los acontecimientos que
conciencia ambiental entre la ciudadanía, sino que a
se van dando en la sociedad, y en el caso de
veces ha respondido a criterios coyunturales de
las normas ambientales eso es bastante
preocupación
ambiental por parte de algunos
evidente. En algunos casos los puntos de ignición de
sectores de la sociedad. Pareciera que esto es lo
la legislación ambiental han ido apareciendo en el
que está sucediendo en el caso peruano. La
ámbito del conocimiento científico; en otros, estos
aprobación de varias de las normas legales de
puntos de ignición han tenido relación con accidentes
contenido ambiental y referidas al aprovechamiento
de
embargo,
de los recursos naturales, parecieran ser reacciones
siempre ha estado de por medio la intervención de la
a la coyuntura y presión social del momento, antes
ciudadanía, a partir del desarrollo de la conciencia
que a una política ambiental de largo plazo. Sin
ambiental.
embargo, queramos o no, estas reacciones están
consecuencias
ambientales.
Sin
modelando nuestro Derecho hoy y determinando el Pero la evolución de la legislación ambiental no está siempre acompañada por la maduración de la
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
futuro del camino jurídico de la naturaleza.
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
El camino jurídico de la naturaleza: de un bien
hacia un concepto más amplio. Este camino seguido
material a uno intangible
por la naturaleza ha generado drásticos cambios de orden teórico en el Derecho.
El camino jurídico que ha seguido la naturaleza ha
40
significado una transformación en la disciplina del
Un ejemplo de la dimensión legal de la etapa inicial
Derecho. En este camino, sin entrar a distinguir el
que protegía a la naturaleza de la misma manera
tipo de legislación que se ha ido dando a lo largo de
como se protege a la propiedad privada es el caso
los años, se pueden identificar al menos tres etapas.
del proceso judicial culminado en 1957 entre doña
Una etapa inicial que protegía a la naturaleza o al
Elvira Santa María de Bazo, representante de la
ambiente de la misma manera como se protege a la
Testamentaría de don Juan Bazo Velarde, contra la
propiedad privada; luego, una etapa en la que ya se
Cerro de Pasco Corporation, por indemnización de
reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que
daños causados por los humos de la Fundición de La
debe ser protegido por sí mismo; y, finalmente, una
Oroya sobre su ganado de la Hacienda Jatunhuasi2.
etapa aún muy incipiente, que implica un severo
Mientras que un ejemplo de la etapa en la que ya se
cambio en el Derecho ambiental: la etapa de la
reconoce a la naturaleza como un bien jurídico que
sustentabilidad; la misma que nos llevaría a un
debe ser protegido por sí mismo es la sentencia del 9
modelo de Derecho de la sustentabilidad que
de febrero de 2009, recaída en el expediente Nº
sustituiría al Derecho ambiental como lo entendemos
03343-2007-PA/TC,
hoy1. Sería un modelo integrador que atendería a las
Constitucional declaró fundada una demanda de
necesidades de las personas, tanto materiales como
amparo en defensa del ambiente interpuesta contra
espirituales.
tres
empresas
en
la
petroleras,
cual
Tribunal
el
suspendiendo
las
actividades petroleras en el Lote 103, hasta que no En la primera transición se ha pasado de un
se cuente con el Plan Maestro del Área de
concepto de naturaleza como si se tratase de la
Conservación Regional Cordillera Escalera. Como un
propiedad privada, a un concepto de bien jurídico
ejemplo de cómo circunstancias diferentes a las
protegido en sí mismo, en el cual el rol primordial del
peruanas pueden llevar al Derecho ambiental y de
Derecho es ser un instrumento para el ejercicio del
los recursos naturales por caminos quizás no
poder de policía del Estado. Mientras que en la
planeados
segunda transición, la cual se dirige hacia un
Constitución del Ecuador aprobada por referéndum
Derecho
del 2008. Este texto que va más allá del concepto de
de
la
sustentabilidad,
habría
una
para
algunos,
resalta
la
nueva
transformación desde lo específicamente ambiental 2 1
Ver WALSH, Juan Rodrigo, Editor. Ambiente, Derecho y
Sustentabilidad. La Ley. Buenos Aires. 2000.
DE
TRAZEGNIES,
Fernando.
La
Responsabilidad
Extracontractual. Tomo II. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1990. P. 336.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
calidad de vida o que quiere enfatizar aspectos que
La continuación del camino jurídico de la naturaleza
pudieran haber estado incluidos en éste, reconoce el
en el Perú
derecho de la población a vivir en un ambiente que garantice el buen vivir, “sumak kawsay”. Además,
Definitivamente, nuestro sistema legal no coincide
declara de interés público la prevención del daño
con algunos de los postulados de la nueva
ambiental y la recuperación de los espacios
Constitución
naturales degradados. Garantiza, también el derecho
arriba. En el Perú no cabe hablar de los derechos de
de las personas a vivir en armonía con la naturaleza
la naturaleza, aunque tengamos el caso aislado de
o “Pacha mama”. Señala también que la “Pacha
un reglamento que de manera inconstitucional se
mama” tiene derecho a que se respete integralmente
refiere a los derechos de los canes3. ¿Llegaremos a
su existencia; y que son deberes y responsabilidades
reconocerle a la naturaleza derechos? Eso no lo
de los ecuatorianos respetar los derechos de la
sabemos, pero si sucede significará un fuerte golpe
naturaleza. Sigue diciendo este texto constitucional
de timón en el camino jurídico de la naturaleza en
que para la consecución del buen vivir, son deberes
nuestro derecho nacional.
del
Ecuador
que
mencionábamos
del Estado: producir bienes, crear y mantener
41
infraestructura y proveer servicios públicos; así como
Decíamos arriba que hubo una etapa inicial que
promover e impulsar la ciencia, la tecnología, las
protegía a la naturaleza o al ambiente de la misma
artes, los saberes ancestrales y en general las
manera como se protege a la propiedad privada;
actividades de la iniciativa creativa comunitaria,
luego, una etapa en la que ya se le reconoce como
asociativa, cooperativa y privada. Y para el mismo
un bien jurídico que debe ser protegido por sí mismo;
fin, a las personas les corresponde producir,
y, finalmente, una etapa aún muy incipiente, que
intercambiar y consumir bienes y servicios con
implicará un severo cambio en el Derecho ambiental:
responsabilidad social y ambiental.
la etapa de la sustentabilidad. ¿Qué significa esta etapa? Nosotros la entendemos como la integración
Como vemos, el Derecho ha ido transformándose al
de todo aquello relacionado al desarrollo integral de
mismo paso que la ciencia ha ido demostrando el
cada persona, que va más allá de lo material y que
valor de la naturaleza como sustento único y limitado
involucra también aquello que compromete la
de la vida de las personas. Esta transformación se
consecución de su felicidad, independientemente de
ha dado en el ámbito internacional y en cada una de
las condiciones personales. Por eso, ya parecen
las jurisdicciones nacionales; por lo que el Derecho
insuficientes los conceptos contenidos en términos
peruano no ha sido ajeno a esto y ha respondido con
como el de “ambiente humano” acuñado en la
la singularidad de la diversidad cultural y de ecosistemas que impone nuestro territorio.
3
Artículo 5 del Reglamento de la Ley que Regula el Régimen
Jurídico de Canes, aprobado por Decreto Supremo 006-2002-SA.
AÑO 1 NÚMERO I
AGOSTO 2010
El Camino Jurídico de la Naturaleza y Conflictos Sociales
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
sustentabilidad, para que luego el Estado peruano lo
Humano de 1972 en Estocolmo; o el de “ambiente y
lidere y lo plasme en una política nacional del
desarrollo” de la Cumbre de la Tierra llevada a cabo
ambiente real. Pareciera que la ausencia de una
en Río de Janeiro en 1992, hace ya casi 20 años.
política
ambiental
real
de
la
Administración,
sustentada en criterios científicos, ha estado llevando Más allá de lo opinable que pueda ser lo dicho arriba,
a la naturaleza por caminos jurídicos que nadie los
los peruanos estamos siendo espectadores de
había trazado con anticipación.
diversos
42
conflictos
sociales
que
tienen
como
escenario –o pretexto- los aspectos ambientales y el
La acertada creación del Ministerio del Ambiente aún
aprovechamiento de los recursos naturales. Y al
no tiene el impacto deseado sobre nuestro marco
igual que en los Estados Unidos de los años 60 el
jurídico. Y parece lógico, porque insertado en el
libro “La Primavera Silenciosa” de Rachel Carlson
Poder Ejecutivo aquel ministerio no tiene más
fue un punto de ignición de la legislación ambiental;
instrumentos que éste, instrumentos que se ven
en el caso nuestro los conflictos parecen ser un
mermados cuando en materia de aprovechamiento
punto de ignición relevante. Recordemos cómo el
de los recursos naturales hay sectores de la
primer reglamento ambiental para la exploración
población que no respetan ni a la ley ni a la
minera publicado en 1998 fue la respuesta del Poder
autoridad. Es en esta línea de ideas que pensamos
Ejecutivo a los problemas entre algunas empresas
que el Derecho ambiental peruano está siendo
mineras y las comunidades, problemas que en la
modelado, en parte, por los conflictos sociales. No
mayoría de los casos escapaban a la materia
nos parece ni bueno ni malo, necesariamente, esa es
ambiental. Diez años después, la presión social logró
la realidad de nuestro país. Pero lo importante es
que algunos de los decretos legislativos del paquete
que el Poder Ejecutivo tenga y comparta con la
de normas en materia de recursos naturales
ciudadanía –al menos aquella que respeta la
aprobadas por el Ejecutivo para la implementación
legalidad- y con los demás niveles de gobierno –
del TLC con Estados Unidos fueran derogadas o
regionales y municipales- una política ambiental real
modificadas.
y no sólo escrita en un texto aprobado por decreto supremo.
En nuestro país aún falta que nos pongamos de acuerdo
en
definir
nuestro
camino
a
la
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AGOSTO 2010
La CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL y los instrumentos de gestión
social y ambiental LA CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL Y LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL Vito Verna Coronado
43
Defensoría del Pueblo
L
a conflictividad en torno a las actividades
vigencia de los derechos humanos fundamentales.
extractivas es un fenómeno social que,
En tal sentido, nuestro sistema democrático debe,
lamentablemente, muchas veces desemboca
necesariamente, desarrollar instituciones, normas e
en procesos signados por la intolerancia y la
instrumentos que sean capaces de resolver nuestras
violencia. La violencia, como afirmaba Martin Luther
disputas, desterrando para siempre la intolerancia de
King, crea más problemas sociales que los que
nuestras relaciones sociales.
resuelve. Además, y lo que es peor, se retroalimenta a sí misma, generando espirales con niveles siempre
En tal sentido, eliminar la violencia de los conflictos
crecientes de violencia. Gandhi nos recordaba esta
sociales demanda desde el Estado una respuesta
particular dinámica del fenómeno con la frase “Lo
integral
que se obtiene con violencia solamente se puede
composición de las controversias dentro de canales
mantener con violencia”.
institucionales y legales. Una actuación de esta
Como sociedad y civilización nos orientamos hacia el
magnitud requiere de una política pública elaborada
respeto de la dignidad humana y propugnamos la
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y
contundente,
capaz
de
generar
la
La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental
y
validada
con
el
concurso
de
la
sociedad
organizada.
Hasta aquí podemos concluir que en la mayoría de los casos la población expresa a través de sus percepciones, temor y desconfianza, que muchas
Si entendemos por conflicto social una situación
veces
encuentran
explicación
en
su
propia
potencialmente explosiva, en la cual las partes
experiencia o en la de un tercero.
perciben que sus necesidades o intereses, son
En este escenario el rol principal de un Estado que
incompatibles, tenemos en primer lugar que ser
busca prevenir la violencia es, que duda cabe,
conscientes que nos enfrentamos fundamentalmente
generar confianza y seguridad en la población, que
a percepciones.
antes que opositora a un determinado proyecto, debe ser vista como el motivo y el fin último de la
La percepción es una sensación que se forma en el
existencia y acción del Estado.
interior de la personas a partir de experiencias materiales
44
y
Algunos instrumentos que tendrían que empezar a
sentimientos, y que no responden, necesariamente,
cumplir un importante papel en la tarea de generar
a una representación exacta de la realidad sensorial.
confianza y certezas en la población son: i) la
En este orden de ideas, la política pública que
Evaluación de Impacto Ambiental, ii) la Consulta a
diseñemos debe considerar que: tanto el marco
los Pueblos Indígenas, iii) la Participación Ciudadana
institucional, como los instrumentos de gestión y
Ambiental y, iv) la Consulta Previa al propietario del
principalmente sus operadores, deberán estar listos
terreno superficial, entre muchos otros.
para
presentes
procesar
o
pasadas,
adecuadamente
valores
sentimientos,
preconceptos, razones, intereses y necesidades de
La Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo marco
la población.
regulatorio acaba de ser completado luego de más de 8 años desde que se aprobó la Ley del Sistema
Según cifras de la Defensoría del Pueblo, la principal
Nacional de Impacto Ambiental, hoy no logra generar
percepción que es identificada, entre las múltiples
confianza y seguridad, por el contrario, es motivo de
causas de los conflictos socioambientales, es el
desconfianza y muchas veces sirve de escenario
temor a la contaminación, presente en 68 de los 132
para la violencia.
conflictos de este tipo (Reporte Nº 67 de Conflictos
De otro lado, la inoperancia del proceso de consulta,
Sociales). Asimismo, temores, sentimiento o razones
pese a que su necesidad deriva del derecho a la
ligadas con la tierra y el agua suelen ser factores que
consulta de los pueblos indígenas, reconocido por el
están
el
Perú en un convenio internacional ratificado hace
tratamiento y manejo de los conflictos de este tipo,
más de 15 años, lejos de haberse convertido en un
haciéndolos potencialmente muy peligrosos.
instrumento de diálogo y entendimiento social entre
presentes
y
que
pueden
complicar
peruanos, constituye, al igual que la Evaluación de
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La Conflictividad Socioambiental y los Instrumentos de Gestión Social y Ambiental
Impacto Ambiental, el motivo mismo de la disputa y
social reseñados, apreciamos en las cifras que
la ruptura social.
proporciona mensualmente la Defensoría del Pueblo, que la frecuencia de los conflictos ambientales se ha
45
Por su parte, la participación ciudadana en materia
estabilizado desde abril de este año. Esta tendencia,
ambiental, pese al tiempo transcurrido desde la
sin duda no es casual, muy probablemente responde
aprobación del Código del Ambiente en 1991,
a la acción de los equipos de relacionamiento
registra un desarrollo incipiente dentro del Estado.
comunitario de las empresas de sector, y en parte
Ciertamente es en el sector Energía y Minas, donde
también, a la creación dentro del Estado de órganos
este
avances
especializados para atender la conflictividad social,
destacables, sin embargo, su aplicación aún transita
que tienen en el diálogo su instrumento más
por el estadio meramente formalista.
importante de actuación.
Por último, el acuerdo previo que debe otorgar el
Sin embargo, las mesas de diálogo pueden empezar
propietario del terreno superficial al operador minero
a mostrar signos de desgaste si su trabajo no es
o energético para que este pueda iniciar actividades,
gradualmente
hasta hace poco tiempo, era escasamente conocido
mecanismos institucionalizados de gestión social y
por sus titulares, y era objeto de una débil fiscalizado
ambiental. En tal sentido, los instrumentos de
desde el Estado. A pesar que su marco regulatorio
gestión, como la evaluación de impacto ambiental, la
se remontaba al año 1996. Afortunadamente, hoy es
consulta a los pueblos indígenas, la participacipación
OSINERGMIN la entidad estatal encargada de
ciudadana ambiental, el acuerdo previo, entre otros,
realizar esta importante verificación.
deben ser prioritariamente fortalecidos por el Estado,
No obstante, la ausencia de políticas públicas y la
en aras de generar en forma permanente y sostenida
debilidad de los instrumentos de gestión ambiental y
confianza y seguridad en nuestra población.
instrumento
ha
experimentado
asumido
o
complementado
por
Conflictos Socioambientales: apuntes desde la Thomas Muller / SPDA/
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: APUNTES DESDE LA ECOLOGÍA
ECOLOGÍA POLÍTICA POLÍTICA
Juan Luis Dammert Bello Profesor PUCP e investigador de la
46
L
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
os conflictos socio-ambientales en el Perú
causas como el incumplimiento de compromisos,
representan, con 132 casos (103 activos y 29
contaminación del ambiente y en particular los ríos,
latentes), el 46% del total de 286 conflictos
acceso a recursos hídricos, incertidumbre frente a
sociales registrados por la Defensoría del Pueblo al
labores de exploración, falta de acuerdo en el uso de
31 de octubre de 2009. 1 Los conflictos de otro tipo,
terrenos comunales, discrepancias entre mineros
como los de conflictos locales (45 casos), laborales
formales e informales, temor por los impactos de
(31 casos), y asuntos de gobierno nacional (26
grandes centrales hidroeléctricas y nuevos puertos,
casos), le siguen a los socioambientales con una
desacuerdos
incidencia mucho menor.
compensación, negativa de pobladores de desocupar
respecto
a
propuestas
de
un área natural protegida (en este caso el Bosque de Los conflictos socioambientales que reseña la
Pómac), negativa de ceder terrenos comunales para
Defensoría en su último reporte hacen referencia a
torres de alta tensión, entre otros.
1
Ver: Defensoría del Pueblo, Dirección de la Unidad de Conflictos
Sociales: Conflictos sociales conocidos por la Defensoría del
A pesar de que la Defensoría en su análisis señala que “111 conflictos socioambientales (82%) tienen
Pueblo al 31 de octubre de 2009. Lima: Defensoría del Pueblo,
como causa primordial la percepción de algún tipo de
2009. Disponible en:
afectación o riesgo ambiental” (Defensoría del
http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/
Pueblo 2009: 61), es preciso contextualizar esta
Conflictos-Reporte-68.pdf
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Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
“percepción” de riesgo ambiental en variables
impactos ambientales generados por inequitativos
sociales
sistemas de propiedad y desigualdades en el poder e
mayores,
distributivo
que
particularmente ha
el
caracterizado
conflicto al
Perú
ingresos
entre
grupos
humanos.
Desde
esta
históricamente, y que es más dramático en zonas
perspectiva, la relación del hombre con la naturaleza
rurales pobres donde llegan millonarias inversiones
es
extractivas de empresas trasnacionales. Economías
sistemas políticos, sociales y económicos que
locales de pequeña escala2 se ven perturbadas por
trascienden el espacio local (Robbins 2004, Martinez
la
Allier 2009, Escobar 1999, Bebbington 2007).
llegada
de
una
operación
extractiva
de
una
construcción
social,
determinada
por
dimensiones antes desconocidas, y lo que genera
47
conflicto es justamente la percepción de que la
En este contexto, ¿cómo se explica entonces que
empresa lucra con un determinado recurso, la
estos conflictos por aprovechamiento de recursos se
distribución es inadecuada, y para completar el
respalden en discursos ambientalistas? A pesar de
cuadro, quienes asumen los pasivos ambientales son
que los pobladores locales pueden desarrollar
los
sienten
actividades poco amigables con el ambiente, sus
suficientemente beneficiados por la extracción de
sistemas de producción locales son ambientalmente
recursos.
inocuos, y con la llegada del gran capital estos
pobladores
locales
que
no
se
sistemas transitan hacia la sobreexplotación de La dinámica de estos conflictos gira en torno al
recursos naturales de los que dependen. Esto puede
control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos
conducir al crecimiento de la pobreza y, cíclicamente,
naturales, por lo que los criterios puramente
al incremento de la sobreexplotación de recursos.
ambientales (si hubo o no contaminación) son tan
(Robbins 2004).
solo un referente para comprenderlos. Considero que un enfoque más integral para la comprensión de
Se
produce
entonces
estos conflictos es el de la ecología política. De
conflicto”. De acuerdo con Robbins (2004) y Martínez
acuerdo con Martínez Allier (2009) la ecología
Allier (2009), la ecología sirve como un referente
política estudia los conflictos por el acceso a
común para construir y cohesionar identidades para
recursos naturales y servicios en relación con los
la acción colectiva. Martínez Allier (2009) explica al respecto que “(…)
2
“En 123 de las localidades donde se desarrollan los conflictos
socioambientales existe algún nivel de pobreza, es decir, carencia de alguno de los servicios básicos, o niveles críticos de
extracción
de
una
“ecologización
del
en muchos conflictos por
recursos
o
contaminación,
los
personas pobres locales (indígenas o no) se alinean
analfabetismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutrición
a menudo del lado de la conservación, no tanto por
crónica en niños. Incluso se observa que 97 casos se ubican en
ser ambientalistas auto conscientes, sino por las
las
necesidades de su comunidad y sus valores
categorías
de
muy
pobre y
(Defensoría del Pueblo 2009: 63)
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extremadamente
pobre”.
culturales”.
Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
produce, en la medida en que el Estado no cumple el El papel cohesionador y constructor de identidades
rol de árbitro y mediador imparcial entre sus roles de
de la ecología no se mantiene tan solo en el espacio
promover la inversión y garantizar el cumplimiento de
local, sino que precisamente la ecología es un
derechos de sus ciudadanos, por lo que se produce
referente político que puede ayudar a dar visibilidad
la figura del “triángulo sin cúpula” y los “actores
al conflicto y permitir que se generen redes
desregulados” (Revesz y Diez 2006). Así, además de
regionales, nacionales y hasta internacionales que
tener problemas en la ejecución del gasto, el Estado
respalden la plataforma de lucha local. De la misma
es
manera en que
tensiones entre industrias extractivas y población.
las empresas extractivas se
respaldan en sus alianzas con el gobierno, grupos empresariales
y
sectores
de
la
prensa;
las
comunidades afectadas apalancan sus estrategias al vincularse con instituciones como la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería del Perú (CONACAMI), otras ONG, sectores de la Iglesia, partidos políticos, sectores de la prensa,
48
entre
otros.
Así,
los
problemas
ambientales
rápidamente se “politizan”.
incapaz
de
arbitrar
correctamente
en
las
En líneas generales, las disputas por recursos no tienen un correlato adecuado de regulación estatal y marco
institucional
que
pueda
canalizar
la
conflictividad, sino que esta trasciende estos marcos y genera escenarios de incertidumbre y violencia que merman el estado de derecho. Si bien es inexacto afirmar que el Estado se encuentra ausente, considero que la oferta institucional del Estado, su desmedida promoción de inversiones y su precaria
En este contexto, ¿cuál es la naturaleza de la
presencia
relación entre los principales actores de los conflictos
territoriales son factores que no solo no ayudan a
socioambientales? En el 2006 Bruno Revesz y
reducir sino que facilitan los altos niveles de
Alejandro Diez escribieron para la revista Perú Hoy,
conflictividad socio-ambiental que registra el Perú
de DESCO, el artículo El triángulo sin cúpula (o los
actualmente.
actores desregulados en los conflictos mineros. El argumento central del artículo es que existe un “triángulo ideal” en los conflictos mineros, compuesto por el Estado, la empresa, y las comunidades locales. La empresa preocupada por lucrar, la comunidad por obtener los mayores beneficios y menores perjuicios de la actividad extractiva, y el Estado como el árbitro imparcial que dirime los inevitables conflictos entre los otros dos actores. Sin embargo, este “triángulo ideal” en la práctica no se
En
efectiva
resumen,
en
las
considero
distintas
que
los
dinámicas
conflictos
socioambientales deben comprenderse en el marco del más amplio conflicto distributivo que caracteriza al Perú, y que el enfoque de la ecología política es el que da mayores pistas para esta comprensión. Desde este enfoque podemos además comprender las razones por las que se “ecologizan” y se “politizan” estos conflictos, y también reflexionar sobre el rol que puede jugar el Estado no solo en no mitigar sino en incentivar este tipo de conflictos.
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el a los
CATASTRO INTEGRAL: una solución EL CATASTROde INTEGRAL: UNA SOLUCIÓN A LOS conflictos SUPERPOSICIÓN
CONFLICTOS DE SUPERPOSICIÓN DE DERECHOS SOBRE RECURSOS
de derechos sobre recursos naturales NATURALES
49
Renzo Castagnino Abásolo DELAPUENTE Abogados
A
l
analizar
la
Sentencia
del
Tribunal
sobre este aspecto el cual continúa generando serios
Constitucional referida al caso del Área de
problemas de superposición de derechos, afectando
Conservación Regional Cordillera Escalera1,
la
donde los derechos de tres empresas para la
inversión
privada
responsable
en
recursos
naturales entre otras actividades.
exploración de hidrocarburos se vieron afectados por la creación de un Área de Conservación Regional,
Como punto de partida debemos remitirnos a lo
saltan las siguientes interrogantes: ¿existe un
señalado
registro unificado de todos los derechos que se
Aprovechamiento
pueden otorgar sobre una determinada área? ¿es
Naturales, Ley 26821. En el artículo 14 de la referida
necesario contar con este registro unificado o existen
norma se establece que “los diversos registros
otros mecanismos más efectivos? Lamentablemente
públicos sobre concesiones y demás modalidades de
la sentencia del Tribunal Constitucional no profundizó
otorgamiento de derechos sobre los recursos
por
la
Ley
Sostenible
Orgánica de
para
los
el
Recursos
naturales forman parte del Sistema Nacional de los Registros 1
Exp. Nº 03343-2007-PA/TC
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Públicos”.
Ahora
bien,
habría
que
El Catastro Integral: Una Solución a los Conflictos de Superposición de Derechos…
determinar si efectivamente existen tales registros
Protegidas2
señala
para todas las concesiones y derechos que se hayan
procedimiento a seguir cuando se superpongan
otorgado sobre recursos naturales; sin embargo esto
Áreas
no acaba allí, pues en caso estos registros
Hidrocarburos
existiesen, sería necesario que cuenten con la
generando conflictos como el antes señalado.
Naturales
en
su
artículo
Protegidas
y
Minería,
y
116°
actividades
igual
se
el de
continúan
misma clase de datos y tengan perfectamente determinada el área sobre el cual se hayan otorgado,
Estando así las cosas y tomando en cuenta las
así como los efectos de estos en nuestro territorio.
distintas experiencias sobre la superposición de derechos, se puede pensar que tan importante como
50
No obstante, de la experiencia actual se deduce que
contar con la información organizada de los derechos
el solo hecho de tener inscrita la información en los
otorgados
distintos registros no es suficiente para evitar los
implementación de los mecanismos de coordinación
problemas de superposición de derechos. Tal como
entre los distintos sectores, cuyas entidades otorgan
sucedió en el caso del Área de Conservación
derechos sobre los recursos naturales. Sin embargo,
Regional Cordillera Escalera, las tres empresas
a pesar de que la Ley 26821 señala expresamente
petroleras tenían registrados sus derechos; sin
que es necesario que las normas que regulen el
embargo y, a pesar de ello, se produjo una
aprovechamiento
superposición de derechos la cual habría sido
naturales precisen los sectores competentes para la
generada por una deficiente coordinación entre
gestión y coordinación con los demás sectores 3,
Perupetro, el Gobierno Regional de San Martín,
pareciera que dicha disposición se quedó solo en el
SERNANP y el Ministerio de Agricultura.
papel o, como sucede muchas veces, se constituye
en
los
registros,
sostenible
es
de
la
los
debida
recursos
en un trámite más que aún no ha sido asimilado por Otro punto a tener en cuenta es la determinación de
las entidades encargadas de otorgar derechos sobre
la prelación de los derechos que puedan haberse
los recursos naturales. Lo mismo sucede con las
otorgado sobre una misma área de nuestro territorio.
normas
En tal sentido, la Ley 26821 establece que las
involucrados deberán emitir opinión previa a la
normas que regulen el aprovechamiento sostenible
decisión final del sector correspondiente que vaya a
de los recursos naturales deberán señalar cuál es el
otorgar un derecho.
que
determinan
que
los
sectores
orden de prelación y determinar a quién le corresponde el derecho en caso de la superposición de derechos. Sin embargo, pareciera que esto también resulta ser insuficiente ya que a pesar de que el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales
2 3
Aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG. Artículo 13° de la Ley 26821, Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.
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Conflictos Socioambientales: Apuntes desde la Ecología Política
Entonces
¿qué
necesitamos
para
evitar
la
naturales, sino también todo aquel derecho que
superposición de derechos sobre recursos naturales
pueda verse afectado por el otorgamiento de
que resultan ser incompatibles entre si? Es difícil
derechos sobre los recursos naturales. En ese
responder a esa pregunta, pero si analizamos la
sentido no se debe descartar la posibilidad de
situación veremos que el problema no se encuentra
unificar además los registros de propiedad y el
ni en los registros de los derechos otorgados ni en la
registro de los derechos de las comunidades
determinación de la prelación de derechos, sino
campesinas y nativas (con los cuales por cierto es
principalmente en la coordinación entre los distintos
muy común que también ocurran superposiciones),
sectores. Parece que tal coordinación no se está
quienes tienen libre acceso a los recursos naturales
produciendo o, si se realiza, no se le está otorgando
siempre que sean para satisfacer sus necesidades
la debida importancia. En este caso sería necesario
de subsistencia y usos rituales, así como todo
proponer algún mecanismo que pueda reemplazar la
registro de derechos que puedan verse afectados.
coordinación o hacerla mas fácil y fluida. Una
51
posibilidad podría ser la existencia de un verdadero
Sabemos que es difícil implementar un solo registro
catastro integral que recoja toda la información de los
(catastro integral) ya que los derechos sobre
distintos registros de derechos sobre recursos
recursos naturales no se otorgan sobre áreas iguales
naturales y que se encuentre administrado por una
ni sobre las mismas categorías, pues se tienen
sola entidad, evitando o facilitando, según sea el
derechos para explorar recursos del subsuelo, del
caso, las coordinaciones entre los distintos sectores,
suelo mismo, de los recursos que se encuentran
las cuales como ya hemos visto, hasta la fecha han
sobre el suelo, etc. Sin embargo, allí se encuentra el
resultado ser ineficaces. Sólo faltaría determinar qué
reto: buscar la forma de integrar todos los registros
entidad sería la más adecuada para administrar este
de concesiones y derechos sobre recursos naturales,
catastro integral; una opción podría ser el Ministerio
así como de aquellos derechos reales que podrían
del Ambiente ya que cuenta con el conocimiento y
verse afectados para que, de ese modo, se puedan
manejo en el tema de otorgamiento de derechos
evitar los conflictos que actualmente surgen por una
sobre recursos naturales, pudiendo con su accionar
desorganización y falta de coordinación entre las
prevenir la mayoría de conflictos.
distintas entidades del Estado que otorgan estos derechos. Esperemos se tome la importancia debida
Por otro lado, es importante precisar que este
a este tema no sólo para solucionar el conflicto una
catastro integral no solo debería contener la
vez ocurrido, sino para prevenirlo desde el inicio.
información de los derechos sobre los recursos
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