Política digital Innovación gubernamental
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Claves
para el 2012 Ernesto Flores Irene Levy Alejandro Pisanty Gabriel Sosa Plata
Los ganadores...
ISSN 1665-1669
Número 66 • febrero / marzo 2012 $50.00
Soluciones gubernamentales premiadas en 2011
Un Plan de Banda Ancha para México
Seguridad
• Corrupción • Leyes perversas • Delincuencia organizada • ¡Soluciones!
Cómo gobernar internet
20 marzo 2012
Una publicación de
nexos
> Contenido Bandeja de entrada 6
Política digital en el mundo
8
Política digital en México
Tema central
10 Claves para el 2012 Por Ernesto Flores-Roux, Irene Levy, Alejandro Pisanty Baruch y Gabriel Sosa Plata
Premios 2011
18 Los ganadores en el 2011 Por José Luis Becerra Pozas
Seguridad
24 La vulnerabilidad de la información en instituciones públicas Por Orestes Balderas 28 Nuevo MAAGTIC y seguridad pública Por Horacio Miranda 32 La taxonomía de la corrupción Por Mariano Garza-Cantú 34 Leyes perversas y redes sociales contra la delincuencia Por Jesús Robles Maloof
Telecomunicaciones
36 Hacia la construcción de un Plan Nacional de Banda Ancha en México Por Telecom-CIDE 38 ¿Rentas o bienestar?: la subasta del espectro radioeléctrico Por Alexander Elbittar 44 Fin a la doble ventanilla en Chile.
La diferencia entre dictar y aplicar normas
Por Lucas Sierra
Internet
46 Hitos de la gobernanza de internet en 2011 Por Alejandro Pisanty
Gobierno electrónico
50 Un solo GRP para varias secretarías, la historia continúa… Por Mariano Garza-Cantú 53 Comisión Nacional de Hidrocarburos:
por la apertura de información, pese a todo
(MGC)
55 MexicoFIRST, hacia la cultura de la certificación en TIC Por José Luis Becerra Pozas 2 < Política digital
Política digital Una publicación de
nexos
> Editorial
Año 11 • Número 66 • febrero / marzo 2012
El secretismo del regulador y la seguridad de la información
n Director general Andrés Hofmann
andres@politicadigital.info
n Editor José Luis Becerra Pozas
joseluis@politicadigital.info
n Investigación y redacción Mariano Garza-Cantú Chávez
mariano@politicadigital.info
n Internet Paula Sepúlveda Kischinevzky
paula@politicadigital.info
n Directora comercial y Susana Espinosa Cruz
tamente lo que creen y piensan. Quisimos originalmente hablar de lo que nos espera este
2012; pero ante la tremenda cantidad de asuntos a considerar, terminamos discutiendo cuatro temas: la litigiosidad del sector telecomunicaciones, y cómo resolverla; las consideraciones en torno a la alianza Iusacell-Televisa; la televisión digital y la banda ancha; y la Agenda Digital en
de mercadotecnia
susana@politicadigital.info
un año electoral. Hicimos un repaso inteligente, rápido y entretenido por esos cuatro asuntos. El 2012 inicia con sendas reuniones de la Comisión Federal de Competencia y de la Comisión
n Ventas de publicidad Carmen Fernández Corro
R
eunimos a cuatro especialistas en TICs, que no tienen pelos en la lengua para decir abier-
carmen@politicadigital.info
Morayma Alvarado Alfonso morayma@politicadigital.info
Ángeles Nava
Federal de Telecomunicaciones. La primera fue para dar su veredicto respecto a la alianza entre Iusacell y Televisa; y la segunda, para votar sobre el apagón analógico y la televisión digital terrestre y el programa de concesionamiento de frecuencias para televisión abierta. Al cierre de esta edición, los resultados de lo que allí se discutió y resolvió son una incógnita. En ambos casos, los reguladores argumentan asuntos procedimentales para no dar a conocer
angeles@politicadigital.info
n Suscripciones y Distribución Lourdes Maldonado Nava
qué acordaron y cómo sustentaron sus argumentos.
n Asistente del director Mónica Barrón
acceso, en vivo y en directo, no se entiende el argumento por el cual estos dos órganos reguladores
suscripciones@politicadigital.info
general
monica@politicadigital.info
n Diseño Angélica Musalem Achcar
Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un escaparate público al que todos tenemos justifican esconder a la gente lo que sus comisionados piensan, alegan y resuelven. El apagón analógico, la tercera cadena de televisión o la alianza de las dos empresas televisivas más grandes del país son asuntos tan relevantes para el futuro de México, que no existe conside-
n Ilustraciones Estudio la fe ciega
ración alguna para retener esta información, que es, a todas luces, pública.
n Director de Administración Bernardo Ortigoza Díaz
mientos, que provienen, con toda seguridad, de un México que está desapareciendo.
n Producción Leonel Trejo
La seguridad de la información en las instituciones públicas
n Consejo Editorial Alejandro Barros, Rodrigo Gallegos Toussaint,
Ojalá este bochornoso asunto sirva para que ambos reguladores pongan al día sus procedi-
Rafael Martínez Puón, Mauricio Merino Huerta, Lina Ornelas Núñez, Alejandro Pisanty Baruch, Rodrigo Sandoval Almazán
Publicidad: publicidad@politicadigital.info Suscripciones: www.politicadigital.com.mx Información general contacto@politicadigital.info Teléfonos:
5241-6930 • 5241-6935 01 800 904 22 22 Oficinas: Cuautla 10, Col. Condesa, delegación Cuauhté moc, C.P. 06140. México, D.F. Política digital en Internet: www.politicadigital.com.mx Correo electrónico: contacto@politicadigital.info Impresión y encuadernación: Cía. Impresora y Editora ANGEMA S.A de C.V., Salvador Díaz Mirón No. 81-A, Col. Santa María la Rivera, México, D.F., C.P. 06400. No se res ponde por materiales no solicitados. Política digital es una publicación bimestral de Nexos, Sociedad, Ciencia y Litera tura S. A. de C. V. Certificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas. Tiro: 30,000 ejemplares. Editor responsable Andrés Hofmann. Título registrado en el Instituto Nacional del Derecho de Autor, certificado 04-2001-103017153700102. Registro en la Dirección General de Correos PP090883. Certificado de licitud de título número 11819 del 11 de diciembre de 2001. Certificado de licitud de contenido número 8422 del 11 de diciembre de 2001.
4 < Política digital
Publicamos un dossier de textos referidos a éste que es un tema crítico para el país. El primero se refiere a los lineamientos del Manual Administrativo de Aplicación General en materia de TIC y de Seguridad de la Información. Se trata de la segunda versión de este manual, con un fuerte énfasis en el aseguramiento de la información gubernamental. En otro de los artículos, veremos que una parte de la inseguridad –no toda– se debe a una suerte de relajamiento y falta de sensibilidad de quienes manejan datos que pueden ser aprovechados por el crimen organizado. En otro, que la corrupción es, también, un elemento que juega a favor del mal uso de la información gubernamental. Revisamos las insuficiencias de lo que se hace al respecto, y constatamos falta de voluntad de parte de la autoridad y del legislador para situar el tema como una prioridad en la agenda política. Por último, son muchos los gobiernos que no entienden cómo proteger a la ciudadanía de la delincuencia. Esto ha llevado a la creación de leyes perversas que pretenden que la autoridad gubernamental sea la única instancia para informar qué sucede en las ciudades del país, ignorando que buena parte de la ciudadanía, por medio de las redes sociales, está creando sistemas de información veraces, oportunos y mejores que cualquier iniciativa gubernamental. n
Andrés Hofmann
> Política digital en el mundo
Australia Las personas que trabajan desde su casa tendrán acceso a la National Broadband Network (NBN), que es la red de banda ancha del gobierno australiano, cuyo despliegue costará alrededor de 37 mil millones de dólares. Este beneficio forma parte de una estrategia gubernamental para facilitar y fomentar el teletrabajo, que puede impulsar el crecimiento económico del país. Por este motivo los australianos tienen un plan para duplicar su fuerza de trabajo a distancia, ofreciéndoles ahorros y ganancias de productividad, además de otros beneficios como el fácil acceso a la banda ancha.
piadamente es de color rojo. El dispositivo utiliza el sistema operativo Android y va dirigida al nicho de los altos mandos del gobierno chino, quienes son los únicos autorizados para comprarla. Además de las aplicaciones que se pueden descargar al dispositivo, el modelo ofrece algunas especiales preinstaladas. Una de ellas permite tener acceso a bases de datos gubernamentales y a documentos oficiales; otra presenta transcripciones de los pensamientos de líderes comunistas. Su precio –casi mil 600 dólatres– ha sido muy polémico porque cuesta más que cualquier otro dispositivo similar en el mercado y será absorbido, con toda seguridad, por el erario público.
Brasil
Colombia
Slim le apuesta a las telecomunicaciones cariocas
Brindará TV Azteca servicios telecom
El magnate Carlos Slim invertirá cinco mil 400 millones de dólares en sus negocios de telecomunicaciones en este país sudamericano, principalmente en el operador móvil Claro Brasil. El objetivo es ampliar la cobertura de tercera generación (3G) y obtener una concesión de 4G, así como extender su red fibra óptica y tender un cable submarino entre Brasil y Estados Unidos. Gran parte de la inversión está relacionada con el Mundial de Futbol 2014 y con los Juegos Olímpicos 2016 que se desarrollarán en ese país.
TV Azteca ganó una licitación para instalar y operar una red de fibra óptica que cubre cerca del 80% del territorio colombiano, donde habitan casi 40 millones de personas. La empresa de Ricardo Salinas Pliego construirá una red a lo largo de 753 municipios y comercializará servicios de telecomunicaciones en dichas localidades. Para este proyecto, el gobierno de Colombia subsidiará parte de la infraestructura, al aportar 230 millones de dólares para la construcción de la red.
Acercan banda ancha para teletrabajo
China Lanzan polémica tableta para líderes comunistas La empresa Red Pad Technology introdujo en el mercado chino una tableta llamada Red Pad, que apro-
6 < Política digital
Estados Unidos Modifica YouTube condiciones de uso para gobiernos estatales Después de muchas negociaciones, la National Association of State Chief Information Officers (NASCIO) –organismo que agrupa a los
CIO estatales en el vecino país– y YouTube llegaron a un acuerdo para modificar los términos del servicio de este sito en forma exclusiva para los gobiernos estatales. El problema es que algunos puntos de la licencia de uso entraban en conflicto con leyes estatales y normativas de adquisiciones, lo que representaba un riesgo para algunas entidades. El acuerdo permitirá una mayor y más rápida adopción de la plataforma de YouTube para los gobiernos estatales, mediante la autorización de su correspondiente CIO. www.nascio.org.
Tiene éxito Data.gov El repositorio de datos federales Data.gov (www.data.gov) ha experimentado un crecimiento de uso notable. Según un reporte de la General Services Administration (GSA), entre mayo de 2010 y septiembre de 2011 se descargaron 2.35 millones de conjuntos de datos (data sets), lo cual representa un incremento de 270% anual. Asimismo, durante ese periodo se crearon mil 79 aplicaciones o mashups de información que procesan de forma creativa los datos. Hasta septiembre del año pasado, Data.gov tenía 390 mil bases de datos disponibles. Con respecto a la influencia global de esta estrategia, el reporte cita que había 21 países con repositorios similares, además de 29 portales estatales en Estados Unidos que lo estaban haciendo, y 11 pertenecientes a ciudades.
Comparten versión del Data.gov Los gobiernos de Estados Unidos e India colaboraron en la iniciativa Data.gov-in-a-Box. Se trata de una versión del portal estadunidense en
código abierto que pueden adoptar los países que deseen poner a disposición del público sus bases de datos en formatos accesibles. Más información en: www.data. gov/opengovplatform
Herramientas en línea para procesar bases de datos La Federal Communications Commission (FCC) presentó la versión beta de MyFCC, una plataforma que ofrece herramientas en línea para que los usuarios vean juegos de datos de la dependencia en un tablero de control personalizado. La dependencia también dio a conocer aplicaciones que permiten publicar dicha información en sitios diferentes a los de la FCC. http://my.fcc.gov/
Francia Estrena portal de gobierno abierto El gobierno francés presentó su portal de gobierno abierto, el cual es operado por Etalab, una agencia creada específicamente para este propósito y que le reporta de forma directa al Primer Ministro. Entre las funciones de Etalab está coordinar las actividades de las dependencias de gobierno en lo que respecta a la reutilización de la información pública. Al igual que otros países, los franceses están haciendo disponibles bases de datos en formatos accesibles para que los desarrolladores las utilicen de forma creativa. www.data.gouv.fr
Internacional Nombran siete finalistas de Ciudades Inteligentes El Intelligent Community Forum (ICF) nominó a las siete ciudades
finalistas del premio Comunidades Inteligentes, que entrega anualmente este organismo internacional. En esta ocasión las elegidas fueron: Austin, en Estados Unidos; Oulu, Finlandia; Quebec, Canadá; Riverside, Estados Unidos; Saint John, Canadá; Stratford, Canadá; y Taichung City, Taiwán. Para más información: http:// tinyurl.com/8a2uuw4
Diferencias y similitudes entre China y EU Fue presentado el estudio Índice Brecha Hogar Digital 2011, realizado por Marco Marketing Consultants, que mide la situación de algunos países en cuanto a la fabricación y consumo de tecnología y electrónica, aunque se enfoca en América Latina. Por primera vez el estudio incorporó a Estados Unidos y China; en ambos países la canasta básica de tecnología en el hogar costaba prácticamente lo mismo, pero la diferencia fundamental se observó en el ingreso de los habitantes de cada uno de los países. La canasta tecnológica en Estados Unidos cuesta un promedio de tres mil 844 dólares, contra tres mil 883 dólares en China, sin embargo los estadunidenses sólo deben gastar 1.05 salarios para adquirir los dispositivos que conforman la canasta, en comparación con los 19.34 salarios que deben gastar los chinos.
Malasia Monitorean carreteras Este país asiático está implementando un Automated Enforcement System (AES), un sistema que consiste de 250 cámaras de alta resolución ubicadas a lo largo de las carreteras federales, con el ob-
jetivo de capturar imágenes y video de automovilistas que violan reglas de tránsito. Asimismo, para aprovechar la inversión, se utilizará el sistema para detectar aquellos vehículos que no han pagado los impuestos carreteros, que en este país se pagan por adelantado. Para esto, las cámaras tomarán fotos de las placas y las compararán con sus bases de datos. Todas las imágenes se envían de inmediato a una base de datos central a la cual tiene acceso la Policía para sustentar sus multas.
Nueva Zelanda Estandarizan seguridad de cómputo en la nube La New Zealand Computer Society (NZCS) encuestó a usuarios finales y a empresas de la industria de tecnologías de la información sobre los estándares de seguridad del cómputo en la nube. El propósito es crear un nuevo código de conducta para servicios en la nube que estará en operación en marzo de este año. Se espera ofrecer transparencia y responsabilidad de los proveedores sobre los servicios en la nube que se ofrecen en este país, para dar confianza a los usuarios. De manera que el código servirá como guía para responder a las quejas de los usuarios. Un objetivo secundario de esta estrategia es posicionar internacionalmente a Nueva Zelanda como un país que ofrece servicios de cómputo en la nube confiables.
Reino Unido Ahorran mucho dinero analizando mejor sus datos El mejor análisis de su propia información le ha ayudado al gobierno
británico ahorrar 100 millones de libras, gracias a controles más estrictos en el manejo de sus propiedades, incluyendo su renta, venta y adquisición. Al entender el gobierno británico cómo operan sus propiedades, es decir, el espacio que tienen y su costo, además del consumo de agua y de energía por empleado le ha ayudado a fomentar que los empleados aprovechen de formas innovadoras y flexibles el espacio de los edificios públicos. Las autoridades británicas reconocen que fue posible gracias que no sólo se comenzó a recopilar información de alta calidad, sino que se abrió al público. Esta apertura ha llevado a reducir las cuentas por pagar en la operación de los espacios públicos.
Recomiendan reducir demanda de servicios Fomentar un cambio de comportamiento entre los ciudadanos podría ahorrar a las autoridades inglesas, particularmente los ayuntamientos, hasta cinco mil millones de libras por año, según el estudio Changing The Game de la consultora independiente Impower. Una encuesta realizada con 100 tomadores de decisiones en ayuntamientos británicos reportó que la administración de la demanda de servicios es una oportunidad que se puede explotar para lograr ahorros. Para ello sería necesario lograr un cambio en el comportamiento de la gente para reducir la demanda de servicios públicos. El principal obstáculo es que los municipios no entienden cuáles son las motivaciones de sus ciudadanos y sin eso es difícil reducir la demanda.
Este interesante estudio se encuentra en http://tinyurl. com/8xr2zr2
Escuelas comparten ERP en la nube Diez escuelas del norte de Inglaterra se unieron para contratar un servicio en la nube de Planificación de Recursos Empresariales (ERP) como la primera etapa de un proyecto de servicios compartidos. El proveedor le ofrece a las escuelas un esquema de suscripción para módulos de Finanzas, Recursos Humanos y Nómina y las instituciones académicas comparten el servicio de soporte y mantenimiento. De esta manera, tanto las escuelas como sus municipios, Stockton y Darlington Borough, tienen ahorros y sólo pagan por lo que utilizan.
Tailandia Conectan capital con Wifi gratuito El Ministerio de Tecnología de Información y Comunicaciones (MICT) habilitó 20 mil hotspots de internet inalámbrico gratuito en Bangkok como parte de un proyecto del gobierno llamado Smart Thailand, en el que participan empresas de telecomunicaciones. Para octubre de este año se establecerán otros 20 mil puntos gratuitos con el gran objetivo de alcanzar 250 mil spots en 2015. Al final se espera cubrir oficinas gubernamentales en 77 provincias, dos mil municipalidades, más de 12 mil escuelas, más de mil 200 hospitales y ocho mil 200 estaciones de policía. La inversión para este gran proyecto es de casi mil millones de dólares. www.mict.go.th/ n
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> Política digital en México
IFE pone reglas para las redes sociales El Instituto Federal Electoral (IFE) estableció reglas para el uso de las redes sociales que deberán ser acatadas por los administradores de todas las páginas y cuentas que sean abiertas a nombre del instituto, o bien, por las personas que lo hagan ostentando que son funcionarios del IFE. Las reglas ponen énfasis en evitar la publicación de información errónea, confusa, contradictoria o de fuentes no identificadas, ya que todos los datos difundidos por los organismos públicos en las redes sociales suelen ser considerados por los usuarios como oficiales, lo cual causa un efecto contrario al esperado.
Tarifas de interconexión para los próximos tres años Telcel y los operadores Nextel, Marcatel, Telmex y Teléfonos del Noroeste (Telnor) lograron un acuerdo para el cobro de tarifas de interconexión móvil por minuto para el periodo 2011-2014: a partir de este año se cobrarán 0.3618 pesos por minuto hasta llegar a los 0.3094 pesos, cuando finalice el periodo acordado. Además, las firmas modificarán la forma de medir y tasar los servicios de interconexión móvil para utilizar el segundo como unidad de medida, sin ningún tipo de redondeo. La reducción en la tarifa de interconexión móvil es de 22% al año.
Cancela SEP gran licitación La Secretaría de Educación Pública (SEP) canceló la licitación
8 < Política digital
del Servicio de Aula Base Telemática (SABT), con la cual se buscaba sustituir el programa Enciclomedia y volver a equipar 165 mil aulas de quinto y sexto grados de primaria. El proceso de adquisición fue suspendido hasta nuevo aviso después de una junta de aclaraciones realizada el 16 de diciembre de 2011 en la que participaron 81 empresas que plantearon más de dos mil 300 preguntas. La SEP contempla gastar más de 22 mil millones de pesos durante los próximos cinco años en arrendamiento para equipar las aulas.
Nueva versión para la declaración anual Está disponible para descarga la versión 1.5.3 del programa desarrollado por el Sistema de Administración Tributaria (SAT) para presentar la declaración anual de personas morales. Los medios electrónicos se han convertido en el principal medio para hacer las declaraciones anuales, y del total de trámites realizados por personas morales, 97.3% han sido por internet, 2.7% en ventanilla y solamente 0.001 % en papel. El programa se puede descargar de www.sat.gob.mx.
Unificarán tarjetas electrónicas del Metro y Metrobús A partir de marzo, el Gobierno del Distrito Federal (GDF) ofrecerá una sola tarjeta para entrar al Sistema de Transporte Colectivo Metro y
al Metrobús. Durante febrero se adecuarán mil 558 lectores de tarjeta en las estaciones del Metro. La inversión en tecnología para este cambio es de alrededor de 19 millones de pesos, pero se estima que habrá un ahorro de 27 millones de pesos por concepto de boletos que se dejarán de imprimir. La intención es que el boleto impreso desaparezca para 2014.
interurbano para tráfico conmutado de larga distancia, tras la denuncia interpuesta en 2007 por GTM, filial de Telefónica. Telmex se negó en reiteradas ocasiones a entregar a la Comisión la información solicitada y la CFE determinó que no tenía argumentos para asegurar que esta empresa incurrió en una práctica monopólica.
Virgin, próximamente en México
Más propuestas contra la piratería digital
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) otorgó a Virgin Mobile Latin America (VMLA) la aprobación para ofrecer servicio de comunicaciones móviles a usuarios del país, bajo la modalidad de operador móvil virtual (MVNO, por sus siglas en inglés). La intención de la firma inglesa es comenzar operaciones en 2012 y se enfocará al segmento de la población joven con “tarifas transparentes”.
El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) entregó al Grupo de Trabajo para seguimiento de las negociaciones del Acuerdo Comercial AntiFalsificación (ACTA) en el Senado, un documento que propone cambios a la legislación para mejorar, en su estimación, la protección de propiedad intelectual y tomando en cuenta las preocupaciones de los opositores del ACTA. El documento propone medidas para proteger los derechos de autor en el entorno digital, respetando el marco constitucional vigente, y aplicar los tratados internacionales sobre derechos de autor de los que México es parte.
Resuelven controversia a favor de Telmex La Comisión Federal de Competencia (CFE) resolvió que ni Telmex ni Telnor incurrieron en una práctica monopólica relativa en servicios de transporte
Iusacell… ¿en riesgo de desaparecer?
Lanzan segunda etapa de la red e-Jalisco
Según Francisco Borrego, principal asesor legal de Ricardo Salinas Pliego, dueño de TV Azteca y Iusacell, si la CFE bloquea la inversión de mil 600 millones de dólares que haría Televisa en la empresa de telecomunicaciones, Iusacell podría desaparecer porque no podrá pagar sus deudas. El 7 de febrero la CFE deberá publicar una resolución al respecto y su presidente, Eduardo Pérez Motta, reveló que ha sufrido presiones del duopolio televisivo para dar un voto favorable que propicie la fusión de Iusacell con Televisa.
El Instituto Jalisciense de Tecnologías de la Información (IJALTI) inició la segunda etapa del despliegue de la Red estatal eJalisco, que en su primera fase conectó cinco mil 303 puntos en 117 municipios. Durante la segunda etapa conectarán 640 centros en 32 municipios con alta marginación donde no hay oferta de conectividad por parte de empresas privadas, por lo que se hará mediante Wimax. Más información en www. ejalisco.org.mx.
Monitorean patrullas con cámaras
La Secretaría de Educación Pública del Distrito Federal desarrolló la aplicación Red de Padres de Familia para teléfonos BlackBerry, como una herramienta de consulta para el sistema de Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE). Además de entregar reportes como puntaje y porcentaje de alumnos que tuvieron nivel “Bueno” o “Excelente”, para que los padres decidan en qué escuela inscribir a sus hijos, también se pueden realizar quejas, incluso de bullying.
El Ayuntamiento de Tlalnepantla, Estado de México, instaló 120 cámaras de vigilancia en 28 patrullas y 15 motocicletas de Tránsito, con el objetivo de grabar la interacción de los policías con los ciudadanos, sobre todo al momento de realizar multas. Cada unidad tiene un disco duro que puede guardar hasta 30 días de imágenes. Las motocicletas llevan dos cámaras fijas –una adelante y otra atrás– y los automóviles, cuatro. Las imágenes captadas se pueden ver en tiempo real en un Centro de Mando, y un sistema de posicionamiento global (GPS) permite localizar a las unidades. Sin embargo, un punto débil es que la comunicación de las cámaras se realiza vía celular y hay zonas donde se pierde la señal.
Aplicación móvil para padres de familia
Crean centro para fomentar ciudades inteligentes IBM anunció la creación del primer Centro de Exploración de Ciudades Inteligentes en América Latina, en colaboración con la Universidad de Guadalajara (UdeG). El Centro contará con
la guía de expertos de IBM, así como con investigadores y estudiantes de doctorado de la UdeG, para desarrollar soluciones a problemas públicos de Guadalajara y de otras ciudades de México y el mundo. El primer proyecto ya está en desarrollo; se trata de un piloto de transporte que podría reducir en 15% los tiempos de traslados en la Perla Tapatía.
Frecuencia para redes inalámbricas de gobierno Se publicó una reforma en el Diario Oficial al artículo 10 de la Ley Federal de Telecomunicaciones que crea la figura de espectro para uso oficial. Esto significa que habrá bandas de frecuencia en el espacio radioeléctrico que la Administración Pública Federal podrá utilizar para crear redes inalámbricas de telecomunicaciones o, en su defecto, para que empresas privadas habiliten redes que den servicio exclusivo al gobierno.
Aprueban reformas para residuos electrónicos El pleno de la Cámara de Diputados aprobó una iniciativa para reformar disposiciones relacionadas con residuos electrónicos de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR). A través de la reforma se propone un marco jurídico especial a los residuos electrónicos promoviendo su mejor clasificación y tratamiento. Además, induce a que los
proveedores de equipos entreguen al usuario bonos que garanticen beneficios con el reemplazo de equipos, y prohíbe la importación de residuos electrónicos para su disposición final o incineración en territorio mexicano.
Telefónica cree en México… Telefónica anunció su intención de invertir 10 mil millones de pesos anuales durante los próximos tres años, con el objetivo de buscar innovaciones y mejorar la calidad del servicio. En concreto, la operadora trabajará para ampliar su cobertura en el país y crecer su infraestructura de fibra óptica. Con esta estrategia, ya no se debe considerar a Telefónica como empresa extranjera, por el compromiso que tiene con el país, afirmó Juan Abellán, Director Ejecutivo de la firma española en México.
…Pero también quiere pleito Telefónica amenazó con presentar una demanda por 14 mil 737 millones de pesos contra el Estado mexicano, en reclamo por resoluciones del gobierno que la obligan a reducir las tarifas de interconexión que cobra a otras empresas del sector. La principal inconformidad tiene que ver con la resolución de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), que a partir de abril de 2011 fijó una tarifa de 39 centavos por minuto, una reducción de 61% respecto a la tarifa de 2010. De presentar la demanda, no se ha especificado cuando será. n
edición sesenta y seis > 9
> Tema central
Claves para el 2012
Política Digital reunió a cuatro especialistas en materia del TIC para platicar libremente sobre algunos aspectos que se vislumbran para este año. Casi todos son temas conocidos, que tratamos de situar en el contexto de una conversación durante el primer mes de este año. Presentamos un extracto de la conversación, que giró en torno a cuatro asuntos: los litigios y la clave para resolverlos; la alianza IusacellTelevisa; la televisión digital y la banda ancha; y la Agenda Digital en el marco de un año electoral 10 < Política digital
¿Quiénes participaron en la conversación? Ernesto Flores-Roux es investigador en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), en el programa Telecom-CIDE, miembro del Consejo Consultivo de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) y miembro del Diálogo Regional sobre la Sociedad de la Información (DIRSI), ernesto.flores@cide.edu Irene Levy es Presidenta de la asociación civil sin fines de lucro Observatel; abogada, académica especialista en TIC y columnista del periódico El Universal, irenelevy@observatel.org Alejandro Pisanty Baruch es Presidente de la Sociedad Internet de México (ISOC México) y miembro del Consejo Editorial de Política Digital, apisan@servidor.unam.mx Gabriel Sosa Plata es analista de medios de comunicación y telecomunicaciones; profesor e investigador de Tiempo Completo en la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco y colabora en diversas publicaciones y noticiarios de radio y televisión, gsosap@gmail.com
> Tema central
Los litigios Andrés Hofmann: Un tema que va a ser hito este 2012 es la resolución de la Comisión Federal de Competencia (Cofeco) acerca de la alianza entre Iusacell-Televisa. Alejandro Pisanty: Antes me gustaría enunciar un tema estructural muy relevante que probablemente nos afectará durante todo este año: el manejo del “tribunal de la opinión pública” por parte de sus principales actores. El abuso de la presión mediática exhibe el abuso de los litigios como herramienta de presión, y los vuelve dudosos. Andrés Hofmann: Cierto, tanto el litigio legal como el “litigio vía medios” juega un rol preponderante en la opinión pública, pero, ¿afecta las decisiones que toma la autoridad?
judicial, y se dio con la figura de la recusación de Eduardo Pérez Motta en el caso de la megamulta de Telcel. No habíamos visto en México que se quisiera excluir de la decisión y, por lo tanto, del ejercicio de sus facultades a un funcionario por dar ciertas declaraciones a la prensa. Es algo sin precedentes. Andrés Hofmann: Otra cosa, también inédita, es que se haya creado un sitio web dedicado expresamente a denostar a Carlos Slim, Gabriel Sosa: Había también videos en YouTube en los que Slim es comparado con Hitler. Y se prepararon piezas en noticiarios de la televisión en contra de las empresas de Slim. Irene Levy: Sí, fue muy ruin.
Gabriel Sosa: Pueden ser también instrumentos de negociación. Irene Levy: O de presión. Gabriel Sosa: Creo que se utilizan las dos vías. Cada una, obviamente, para la defensa de sus intereses. La presión que se genera a partir del manejo informativo no ha sido exclusiva del caso Televisa-Iusacell. La vimos también durante la discusión de la llamada “Ley Televisa”, y ha sido una práctica común desde los años setentas, cuando se empezó a hablar de la posibilidad de reglamentar el derecho a la información, en el sexenio de José López Portillo. Se trata de un instrumento que va más allá de informar a la audiencia. En general, consiste en darle la voz a alguien que esté a favor de la línea de la misma empresa, para que hable y critique a la otra posición. Pero incluso esta práctica se ha hecho burda en ciertos momentos, por ejemplo, cuando se discutió el tema de la “Ley Televisa” o durante el debate sobre la Licitación 21. En el caso de la “Ley Televisa” se rascaron los aspectos negativos de las biografías de algunos actores políticos que estaban en contra de una decisión que afectaba el interés de una empresa del sector. Lo común es que se elabore una especie de campaña en contra de algunos personajes. Les sucedió, por ejemplo, a los ex senadores Manuel Bartlett y Javier Corral. Ahora lo estamos viendo en el caso de los Comisionados Presidentes de la Cofeco y de la Cofetel. Andrés Hofmann: Pero es inusual –como ocurrió en enero– que una autoridad haga del conocimiento público que está recibiendo presiones, como lo hizo Eduardo Pérez Motta, Comisionado Presidente de la Cofeco.
Gabriel Sosa: Pero ni siquiera tuvo consecuencias. Pasó de noche. Hubo una encuesta de María de las Heras donde se afirmaba que la mayoría de la población ni siquiera se enteró. Irene Levy: Esto me lleva a afirmar que el andamiaje jurídico –y por lo tanto institucional– que tenemos, ha quedado corto para el nivel de presiones y de poderes fácticos actuales. Creo que es necesario un nuevo diseño institucional a nivel jurídico para fortalecer a las instituciones. Ernesto Flores: Sí, esto no tiene solución a corto plazo porque es un problema estructural, principalmente del Congreso. Se trata de un problema de “agente principal”, donde el primer afectado es quien lo tiene que resolver. Y no lo va a resolver, porque no quiere. Andrés Hofmann: ¿Quién es el primer afectado? Ernesto Flores: Los legisladores. Andrés Hofmann: ¿Por qué? Ernesto Flores: Porque se quitan poder. Andrés Hofmann: ¿En qué sentido se quitan poder? Ernesto Flores: Porque a pesar de que pareciera que funciona en su contra, ellos también dependen de esto. Es poder político y poder económico. Ese es el problema: quien lo puede resolver no tiene el interés de hacerlo. Los incentivos están mal, por lo que se requiere un cambio. Gabriel Sosa: Un cambio estructural.
Irene Levy: Creo que hay un punto de convergencia entre lo que pasa en los medios y lo que pasa en el terreno
Ernesto Flores: Lo que se necesita es tener visión.
edición sesenta y seis > 11
> Tema central
Gabriel Sosa: Ése es el problema. No la tuvo el PRI ni la ha tenido el PAN. Andrés Hofmann: Y cambiar esa posibilidad está en manos del Congreso. Y de acuerdo con lo que dice Ernesto, se trata de un problema estructural que tiene posibilidad de resolverse, pero que no se hace por… Gabriel Sosa: …Por intereses y condicionamientos políticos y económicos.
La alianza Iusacell Televisa Me gustaría escuchar sus opiniones respecto a la alianza Iusacell-Televisa, bajo el entendido de que hoy es lunes 23 de enero, y que el resultado oficial de lo que resuelva la Cofeco, se dará a conocer el 7 de febrero. Irene Levy: A mí me gustaría hablar sobre los elementos que existen para tomar una decisión. Las herramientas que tiene la Comisión Federal de Competencia para tomar esta decisión son: Una Ley Federal de Derechos de Autor que acoge la práctica que han tenido las televisoras –tanto TV Azteca como Televisa y las de televisión abierta– de prohibir la retransmisión de sus canales y contenidos, o de empaquetarlos, como lo hace Televisa al cobrar 1.96 dólares por usuario. Por lo tanto, la Cofeco no podría en un momento dado obligar a un must carry y must offer. La Cofeco también tiene limitaciones de enforcement, a pesar de las recientes modificaciones a la Ley Federal de Competencia. Esto lo vimos en el caso de la autorización a Cablemás y a otras empresas para comprar y ahora tener más del 50% de los usuarios en televisión restringida, en los que se les impuso una especie de must carry limitado y a pesar de ello ha habido denuncias sobre su incumplimiento Asimismo, la Cofeco enfrenta una presión social y política muy fuerte por parte de las propias empresas, en el entendido de que se trata de una autorización para telefonía móvil. Y en caso de hacerlo, enfrentaría las consecuencias de su decisión, ya que a Telmex le han impedido entrar en el mercado de televisión. De manera que existen muchas presiones alrededor. Y en cualquiera de los casos, se autorice con condicionamientos o no, se producirán litigios por parte de las empresas. Creo que podrían condicionar la operación a la desincorporación de uno o dos canales de televisión en el caso de Televisa. Gabriel Sosa: Aunque no existe ninguna ley en México que las obligue a hacer lo contrario, salvo ahora lo que se ve con el must carry, que es “patito”. Pero si nosotros, por ejemplo, vamos a Televisa o a TV Azteca porque queremos difundir un anuncio en el cual se diga que estamos
12 < Política digital
en contra de la alianza Iusacell-Televisa y queremos que se transmita en horario triple A, ellos me pueden decir: “No, su anuncio no va, porque va en contra de mis intereses”. Y nadie puede obligarles a divulgar nuestra publicidad, porque la ley establece que la concesión televisiva es una actividad de interés público, no de servicio público. Es una base jurídica fundamental. Lo mismo sucedió con los famosos spots de Dish, que no dejaron transmitir ni en Televisa ni en TV Azteca. Los expulsaron, de la misma manera que expulsaron la publicidad de Grupo Carso en un momento dado, porque no hubo un acuerdo tarifario. Ese fue el pretexto. Finalmente, si alguien sube artificialmente sus tarifas, ¿qué autoridad lo impedirá? Irene Levy: No hay enforcement. Y no hay facultades para cuidarlo. Ernesto Flores: Si fuera una compra total, no pasa nada. El problema es que se trata de una alianza de dos empresas que hacen lo mismo en México. Irene Levy: Y además una fusión del 50%, no del 49% ni del 51%. Es bien interesante. Andrés Hofmann: ¿Cuál es el problema con que las dos empresas más importantes que hacen exactamente lo mismo en México se transformen en una? Ernesto Flores: Que se deben poner de acuerdo en muchas cosas. Andrés Hofmann: Eso es lo de menos. Ernesto Flores: El problema que se está viendo es que entre las dos empresas se conforma más del 90% del mercado de televisión abierta y se argumenta que son un monopolio en muchas cosas, principalmente en la publicidad y en la formación de opinión. Andrés Hofmann: Dicho de otro modo: Es como legalizar una colusión. Ernesto Flores: Ese es el argumento. Andrés Hofmann: Y el que pierde en una situación como ésta es el consumidor final. Irene Levy: Y también otras empresas de la competencia, sobre todo en el caso de la televisión restringida. Andrés Hofmann: Entonces, aceptar una cosa así significa un golpe muy fuerte a la competencia, a la pluralidad y diversidad de contenidos.
> Tema central
Ernesto Flores: Pero, ¿qué tanto va a cambiar con esta alianza el mercado que ya existe?
Televisa, ¿atenta contra la diversidad y la pluralidad de contenidos?
Irene Levy: El mercado, nada.
Ernesto Flores: Por eso mi pregunta: ¿qué sigue? Creo que es una continuación del statu quo.
Gabriel Sosa: Además, hablan de que la fusión va a beneficiar a la telefonía móvil. Como si fuera la única alternativa que tiene Iusacell para arreglar sus problemas financieros. Irene Levy: Iusacell está quebrada técnicamente desde hace mucho tiempo. Lo mejor que puede pasar es que el Estado recupere el espectro. Gabriel Sosa: O que se venda, si hay alguien que quiera invertir tal cantidad de dinero, como lo quiere hacer Televisa. Aunque Televisa no es la única alternativa. Se pudo haber conseguido a otro. Aquí el problema son los socios. Ernesto Flores: Insisto en mi pregunta: ¿acaso la decisión sobre la alianza cambiará lo que existe hoy?
Irene Levy: Más bien es una exacerbación del statu quo, cuando deberíamos estar en el camino contrario: limitar y acabar con el statu quo. Ernesto Flores: Creo que era necesario resolver el problema de Iusacell, independientemente de quién apueste por la empresa. Iusacell ha quebrado muchas veces y continúa quebrada. Pero es un cuarto jugador que está dormido, aunque posee mucho espectro que utiliza de manera ineficiente. Ese problema en algún momento se tenía que resolver. Bien fuera porque la empresa desaparece y se recupera el espectro, o porque entra otro socio. Desde la perspectiva de telecomunicaciones, está bien tener un cuarto competidor. Irene Levy: Eso es bueno para Iusacell.
Irene Levy: Pero no todo es mercado, Ernesto. También está la parte social, la parte de contenidos. Y ahí sí hay modificaciones. Ernesto Flores: ¿Qué va a cambiar? Irene Levy: En el supuesto de que se apruebe lisa y llana esta adquisición, los que competían en ese momento, pasan a tener intereses corporativos por lo que se convierten en socios con claro interés de colusión para no dejar pasar contenidos. TV Azteca permitía que fluyera su señal en televisoras de paga, incluso de manera gratuita. Ahora está empezando a restringirlo porque está la Ley de Derechos de Autor. Y en el caso de publicidad está pasando exactamente lo mismo: los incentivos cambian. Andrés Hofmann: A mí me preocupa el otro extremo de la cuerda: el público televidente. Porque la alianza Iusacell-
Ernesto Flores: Y para el mercado, porque es un cuarto player que ya tiene algo ahí. Andrés Hofmann: Entonces, cualquiera que sea el fallo de la Cofeco, será “más de lo mismo”. Ernesto Flores: Será legitimizar un statu quo o regresar a un problema que tendrá otra solución, pero que seguirá siendo un problema.
Televisión digital y banda ancha Andrés Hofmann: Veamos algo sobre la televisión digital y su impacto sobre la disponibilidad de banda ancha. ¿Qué se está haciendo, en términos de mediano y largo plazo, para liberar espectro y dedicarlo donde sí importa, es decir, a la banda ancha? ¿México está caminando en esa dirección? ¿Está eso en la cabeza de nuestras autoridades?
edición sesenta y seis > 13
> Tema central
Ernesto Flores: Te respondo la última pregunta: sí, pero vamos por partes. En primer lugar está la banda de 700 MHz, que es el dividendo digital, como se conoce en el mundo, que se encuentra razonablemente libre. Ahí no creo que se produzca algún grave error. Basta con poner en orden unas 20 estaciones de pequeño porte; varias son públicas. Con unos veinte millones de dólares se limpia. Es una cantidad totalmente irrelevante para el beneficio que se obtendría. De manera que los 108 MHz de esa banda están libres, y se pueden licitar una vez que se decida cómo. El problema está en las bandas hacia abajo. La primera es la de 600 MHz, que corre el riesgo que se concesione a empresas de televisión en este reordenamiento de televisión digital. Hay que copiar un pedazo del plan americano, porque es donde está el equipo. Si Estados Unidos decide que la de 600 MHz se utiliza para banda ancha, se va a dar economía de escala, y México se puede montar en eso. Pero existe el riesgo de que se concesione esa banda en nuestro país. Y luego tienes otro problema, que es la multiplexación, que es un mucho mejor uso de espectro, un tema del que no se habla mucho, pero que estuvo candente hace dos o tres meses. Gabriel Sosa: Mediante la Toma de Nota, la nueva figura jurídica de la Cofetel. Ernesto Flores: Sí, pero ahí parece que tiene que cambiar todo para hacer la multiplexación. Es una figura que, según entiendo, no existe en la ley. Irene Levy: El acuerdo del TDT de 2004 nada más la menciona. Ni siquiera se refiere al multicasting, sino al multi-
14 < Política digital
plexeo. Pero no está regulada: no está la parte de contraprestación, tampoco si la calidad será estándar o high, ni de quién es o quién la maneja, ni cómo. Ernesto Flores: Esto podría resolverse si separas señal de infraestructura; espectro de contenido. Pero implica cambios pesados en la ley. Irene Levy: Implica modificar el statu quo que mencionábamos. Fíjense cómo es circular el argumento: al no modificarse el statu quo, se aceptó la multiplexación bajo la figura inexistente en la ley de Toma de Nota con un argumento absurdo, diciendo que, como “todo lo que no está prohibido, está permitido”, se usó la Toma de Nota. ¡Pero esto es una barbaridad en materia de derecho público y derecho administrativo! No hay un principio que se llame autonomía de la voluntad posible, para que lo que no esté prohibido, esté permitido en materia de concesiones de televisión, ¡por amor de Dios! Andrés Hofmann: Las empresas, ¿tienen claro que lo que este país necesita es liberar espectro para banda ancha? Gabriel Sosa: No lo van a liberar para eso. Por supuesto que no. Es la misma pugna que se está dando en Estados Unidos. Ernesto Flores: Si yo tengo espectro, ¿por qué lo voy a devolver? No soy la Madre Teresa. Irene Levy: Y además todavía no hay regulación para la convergencia. De manera que volvemos al problema principal: mientras no tengamos un marco jurídico y una actuación de la autoridad convergente, y si yo no puedo utilizar el espectro que tengo concesionado para lo que
> Tema central
se me dé la gana –de manera ordenada y todo lo que tú quieras–, pues mejor me lo quedo. Especulo, lo guardo, pongo más programas, porque es mío. Yo ya pagué por él. No tenemos un plan.
Esto permitiría que la gente pueda conformar proyectos de tecnología con componentes modulares.
La Agenda Digital en un año de elecciones
Gabriel Sosa: El problema es que no tenemos herramientas como país, no hay liderazgo.
Andrés Hofmann: En un año electoral como éste, el tema digital, por llamarlo genéricamente, no está en el radar de ninguno de los candidatos y precandidatos. Es un tema demasiado serio como para obviarlo, ¿no creen?
Irene Levy: Otra vez volvemos al Legislativo, pero también, como se dijo, no ha habido una visión. Al no haber una planeación ni una legislación, las empresas tampoco comparten. Es obvio, ¿no?
Irene Levy: ¿Te puedo decir algo, Andrés? Tampoco lo tuvo Calderón.
Ernesto Flores: En efecto, si yo tengo algo, no lo voy a regresar. Gabriel Sosa: Con este acaparamiento se entorpece el desarrollo de la banda ancha de internet, la oferta, la pluralidad, la diversidad, en fin. Alejandro Pisanty: Hay un riesgo que se debe evitar: el otorgamiento de recursos para concesiones casi inamovibles, que después se conviertan en callejones sin salida. Hay, como se ha dicho aquí, incentivos perversos para que las empresas acaparen y no compartan. Podemos bajarlo a un nivel mucho más sencillo en nuestras visiones terrestres. Algunos personajes en el gobierno han comenzado a decir que no es tan mala idea compartir las torres en las cuales se pueden poner las antenas. En Estados Unidos hay una industria fenomenal y activísima, en la que cada particular que tiene un terrenito en un lugar alto puede montar una torre en la cual pueden instalarse antenas. Andrés Hofmann: Entonces, existe el riesgo de empezar a ocupar espectro que luego sea muy difícil de recuperar. Alejandro Pisanty: Sí, debemos ser más liberales y más flexibles en el manejo del espectro. Éste debe convertirse en una moneda de cambio mucho más chiquita. Gabriel Sosa: Es como reemplazar los billetes de mil por moneda fraccionaria y facilitar el intercambio de manera más libre entre las mismas empresas. Alejandro Pisanty: Y que en vez de concesionar solamente grandes lotes (chunks, en inglés) de espectro a empresas de alcance nacional y de establecer condiciones comerciales, barreras de entrada comerciales o artificiales, o conductas anticompetitivas que no permitan la entrada más que a grandes jugadores, se facilite la entrada de jugadores o componentes más chicos.
Andrés Hofmann: Partamos por ahí. El Presidente Calderón terminará su sexenio en unos cuantos meses. Según ustedes, ¿no pasó nada? Gabriel Sosa: Sí, como no. Se subió el tema a una página a internet, ¿no? Irene Levy: Ah, hay una encuesta buenísima. ¿Ya la hiciste? ¡Qué cosa! Una encuesta de “Participa en la Agenda Digital. Consulta pública”. Alejandro Pisanty: En esa encuesta, donde dice “Gobernanza de Internet”, yo le puse 25 copias en mayúsculas con la leyenda: “NO TOCAR, NO TOCAR, NO TOCAR…”. Andrés Hofmann: Insisto: la agenda digital no está en el radar de ningún candidato, y nosotros no hemos sido capaces de llamar la atención sobre el tema para que lo incorporen a sus promesas de campaña. ¿Qué opinan? Alejandro Pisanty: Creo que los intentos para construir una propuesta de agenda digital han tenido algunos vicios de origen. Uno de ellos es que nos falta una verdadera voluntad de buscar acuerdos con los sectores más allá de la industria. Al final se han apoderado del micrófono. Y no lo digo en mal plan. Simplemente son los que han hecho el trabajo, han tenido el dinero, tienen la gente de tiempo completo para hacerlo. Algunas son empresas interesadas en obtener algún beneficio por la venta de un servicio. Andrés Hofmann: Lo cual es muy legítimo. Alejandro Pisanty: Ninguno de esos actores le quiere entrar a la construcción de una agenda digital basada en la participación y construcción de un tejido horizontal. A eso se le tiene miedo. Gabriel Sosa: Uno de los grandes retos en México es abatir la llamada brecha digital. Y no se han dado las condiciones para ello. No ha habido comunicación entre los diferentes sectores ni una participación realmente plural. Porque la
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> Tema central
agenda digital también está ligada a estos grandes temas. No está aislado el asunto de la televisión digital, la banda 2.5 o el gobierno electrónico. Todo eso debería formar parte de una política global en el sector de las telecomunicaciones, con varias líneas de trabajo. Debe construirse un plan nacional de banda ancha –como lo han desarrollado otros países– de manera consensuada y armónica. En México definitivamente no lo hemos visto. Por supuesto, el tema no está en la agenda de los partidos ni de los candidatos, porque creo que muchos ni siquiera la entienden. Es un tema complejo técnicamente, y quizás se debe también a que se tocan intereses que ellos no están dispuestos a afrontar. Andrés Hofmann: Pero hay una capa de entendimiento que no es tan técnica y que sí te permite tener una visión del tema de manera suficiente. El problema es que ni siquiera a esa zona genérica le entran. Ernesto Flores: Porque no ven la importancia. Alejandro Pisanty: La gente le teme. A lo mejor debemos renunciar a conseguir una agenda digital única, nacional, y dejar que los estados y municipios aporten más. Irene Levy: Pienso que, ante la omisión de este gobierno, que no ha tenido una visión de Estado en materia de telecomunicaciones, incluyendo la parte de radiodifusión y de agenda digital, me parece que un grupo de la industria –porque ni siquiera fue toda la industria– con los recursos y con el interés legítimo privado, buscó apoderarse del tema en el buen plan y proponerlo como “la Agenda Digital Nacional” (la ADN). Me parece que fue inteligentemente manejado, pero coincido con Alejandro, en que le tuvieron miedo , más aún, pánico a la apertura ciudadana de esta agenda. El miedo de la industria fue: si abrimos esto a la consulta pública y abierta, nos vamos a meter en un cuello de botella y no vamos a sacar nada. En cambio, si no abrían la discusión, la agenda digital podría salir adelante con mayor facilidad. Pero nunca se imaginaron que la apatía gubernamental incluía hacer caso omiso al trabajo ya hecho. Por todo lo anterior, uno de los grandes problemas que deberá enfrentar el próximo sexenio es el tema de la conectividad. Porque más allá de la agenda digital, tenemos un gran fracaso de los programas gubernamentales en materia de conectividad como han sido Enciclomedia, e-México y Habilidades Digitales para Todos. También hay un fracaso en la articulación de actores gubernamentales en el mercado de las telecomunicaciones, y poca transparencia. Más bien yo hablaría de opacidad, como la CFE y ahora
16 < Política digital
Telecomm, que pretende ser operador de red pública de telecomunicaciones para entrarle a estos temas. Para mí, el vicio de origen está ahí. ¿Cómo construimos una agenda digital, cuando la base no la queremos sacar a flote y nos ha fallado? Por otro lado, en materia de la agenda electoral 2012, debemos empezar a tratarlo con los candidatos y con los partidos políticos. Porque es un tema que tiene que estar en sus agendas. Y tenemos que hablar desde ahorita con todos. Alejandro Pisanty: Al menos en el PRI, se ha comenzado a practicar el e-ctivismo (activismo electrónico). En este partido político están tratando de encontrar temas, quizá no relacionados con la agenda digital, pero que se mencionan en las redes sociales con mensajes como: “Para tener una agenda digital digna, vota por Peña Nieto”. También hay otras iniciativas como el Movimiento Nacional de Cibernautas y otros grupos como los de la Confederación Nacional Campesina en el Twitter, que tratan de construir un discurso muy vago, muy superficial, muy rudimentario hasta ahora, para convocar a la gente a expresar su interés en internet. El e-activismo pertenece a un fenómeno clásico del PRI de toda la vida: el secuestro del discurso. Irene Levy: Como si fuera un tema “suyo”. Alejandro Pisanty: Eso está en marcha. No sé si va a ser exitoso, porque no sé si exista un compromiso real de su parte. Gabriel Sosa: Pero igual lo están haciendo con otros temas, ¿no? Irene Levy: Yo pienso que los candidatos no escuchan y no le entienden. Pero, si son inteligentes, manejar el discurso de la agenda digital, a lo mejor a nivel no muy profundo, puede ser políticamente rentable para ellos. Ernesto Flores: El tema de la agenda digital lo van a meter en sus agendas sí o sí. No les va a quedar otra. Yo estoy convencido de eso. Convencido. Son muchas las personas que tienen perfectamente bien entendida la transversalidad de las TIC. Y el PRD, por lo menos en el DF, creo que tiene uno de los e-gobiernos más exitosos. En el Gobierno del Distrito Federal, la operación de las TIC es buena. Deja mucho que desear, pero es buena. Andrés Hofmann: Con esto concluimos esta conversación. Agradezco mucho su participación. n
> Premios 2011
Los ganadores en el 2011
1°
Por José Luis Becerra Pozas
Presentamos una relación de las mejores prácticas y sitios web de administraciones públicas estatales, municipales y del gobierno federal que fueron galardonadas en el 2011
E
n el 2011, diversos gobiernos estatales, así como asociaciones y organismos nacionales y extranjeros otorgaron premios y reconocimientos a las mejores prácticas desarrolladas por administraciones mexicanas de los tres niveles de gobierno. A continuación presentamos el listado de ganadores:
3°
2°
Reconocimiento a la Innovación Tecnológica y Gubernamental I+T Gob, otorgado por el Comité de Informática de la Administración Pública Estatal y Municipal, A.C. (CIAPEM) Ganadores de Preseas I+T Gob Estado / Municipio
Categoría
Práctica ganadora
Contacto
Cargo
Teléfono
Ignacio Funes Maderey
Director General del Sistema Estatal de Informática del Estado de México
(722) 276-9600
Estado de México
Sistema Único de Gestión Innovación Empresarial (SUGE) Estado Gubernamental Estatal de México
Colima
Innovación Tecnológica Estatal
Emisión de documentos vía Internet con Firma Electrónica Certificada
Juan José Alcaraz
Director General para la Innovación de la Gestión Pública (312) 316- 2060 / Secretaría de Administración
Municipio de Tulancingo, Hgo.
Innovación Gubernamental Municipal
Sistema de Publicación de Ingresos (RECPO)
Netzer Gabriel Díaz Jaime
Director de Informática
Municipio de Innovación Bibliotecas Municipales de Reynosa, Tamps. Tecnológica Municipal Reynosa
Antonio Caballero Director de Sistemas
(775) 753- 1043 (899) 236- 3214
Chiapas
Portal de Gobierno Estatal
Portal de Estado de Chiapas
José Luis Morales Director de Internet del Solar
(961) 691- 4025
Municipio de Zapopan, Jal.
Portal de Gobierno Municipal
Zapopan Ciudad Digital
Yolanda Martínez Mancillas
(333) 818- 2200
18 < Política digital
Directora de Sistemas y Telecomunicaciones
> Premios 2011
Menciones Especiales Estado / Municipio
Categoría
Práctica ganadora
Contacto
Cargo
Teléfono
Director de Innovación Gubernamental / Secretaría de Planeación y Finanzas
(686) 558- 1034
Navor Francisco Ballinas Morales
Subsecretario de Desarrollo Administrativo y Tecnológico
(961) 691- 4025
Programa Integral LIVAD
Abraham Rodríguez
Dirección General de Innovación Tecnológica
(228) 842- 3901
Red Estatal de Educación Salud y Gobierno en el Estado de Puebla
Raúl Miranda Romero
Director General de Gobierno Electrónico
(222) 229- 7076
(81) 2020- 1100
(443) 322- 0628
Baja California
Innovación Gubernamental Estatal
Nuevo Sistema de Justicia Penal Aurelio Ramírez de Baja California García
Chiapas
Innovación Gubernamental Estatal
Taxista Vigilante
Veracruz
Innovación Tecnológica Estatal
Puebla
Innovación Tecnológica Estatal
Nuevo León
Portal de Gobierno Estatal
Portal del Estado de Nuevo León
Roberto Villarreal Salazar
Coordinador de Gobierno Digital y Administración Tecnológica / Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León
Municipio de Morelia, Mich.
Innovación Gubernamental Municipal
e-DUM
Milton Fernando Arellano Aguilar
Director de Informática
Fuente: Comité Ejecutivo del CIAPEM 2010-2011.
Premio Guanajuato Transparente 2011, otorgado por el Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Guanajuato (IACIP) por cumplimiento de las obligaciones de transparencia Reconocimiento Dorado Dependencia
Contacto
Cargo
Teléfono
Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato
Lic. Eduardo López Goerne
Titular de la Unidad de Acceso 01 (800) 221-7611 a la Información Pública (473) 735-1500 Ext. 2284
Poder Legislativo del Estado de Guanajuato
Lic. Salvador Márquez Lozornio
Titular de la Unidad de Acceso (473) 102-0000 Ext. 6090 a la Información Pública
Instituto de Acceso a la Información Lic. Rómulo Arturo Jarillo Titular de la Unidad de Acceso 01 (477) 716 -8406, 716-7598 y 716-7359 Ext. 114 Pública de Guanajuato Luna a la Información Pública Universidad de Guanajuato
Mtra. Rosalba Vázquez Valenzuela
Titular de la Unidad de Acceso (473) 732-0006 Ext. 2058 a la Información Pública
Tribunal Contencioso Administrativo
Ing. Xóchitl Ortíz Durán
Titular de la Unidad de Acceso (473) 734-0840 a la Información Pública 732-9015 ext. 136
Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato
Lic. Juan Manuel Macías Aguirre
Titular de la Unidad de Acceso (473) 732-8091, 732-2839, 732-9597 Ext. 107 a la Información Pública
Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL)
Lic. Juan José Jiménez Aranda
Titular de la Unidad de Acceso (477) 774-0659, 774-0660 ext. 106, 117 y 118, 788a la Información Pública 7800 774-0659, 774-0866, 774-0390 y 774-0722
Municipio de Comonfort
Lic. Angeles Mayola Díaz Rendón
Titular de la Unidad de Acceso (412) 156-2005, 156-2430, 156-3601, 157-1354 a la Información Pública Ext. 117
Municipio de Irapuato
Lic. Ma. Elena Irastorza Origel
Titular de la Unidad de Acceso (462) 606-9999 Ext. 1431 a la Información Pública
Municipio de León
Lic. Itzel Corona Raya
Titular de la Unidad de Acceso (477) 146-7080, 773-8574, 788-0000, Ext. 1840, a la Información Pública 1841
Municipio de Xichú
Lic. Siacyek Ang Tello
Titular de la Unidad de Acceso (419) 294-1017 al 21 y 294-1147 Ext. 201 a la Información Pública
Fuente: Instituto de Acceso a la Información Pública del Estado de Guanajuato.
edición sesenta y seis > 19
> Premios 2011
Reconocimiento a la Innovación y Calidad Gubernamental 2011, otorgado por el Gobierno del Estado de Hidalgo Categoría: Poder Ejecutivo - Dependencias Práctica ganadora
Dependencia estatal
Contacto
Registro y Seguimiento de Consejos Dirección de Participación Social / de Participación Social Secretaría de Educación Pública
Cargo
Mtra. Corina Rodríguez Uribe
Teléfono
Directora de Participación Social
(771) 797-5251
Mención Especial: Programa de Radio Enlace Educativo
Dirección General de Comunicación Lic. Ma. de Jesús del Social / Secretaría de Educación Pública Villar Lazcano
Directora General de Comunicación Social
(771) 717-3522 y 71 7-1711
Mención Especial: Sistema Integral de Recursos Humanos
Dirección de Recursos Humanos / Secretaría de Salud
Director de Recursos Humanos
(771) 713-6120
L.C. Jorge Sánchez Nieto
Categoría: Poder Ejecutivo – Entidad Paraestatal Gestión TIC´S Médica Hospitalaria con Open Software
Hospital del Niño DIF / Sistema Estatal DIF Hidalgo
Héctor Enrico Jiménez Rosenberg
Jefe de Informática Hospital del Niño DIF
(771) 713-9598, 713-6029, 717-9580
Mención Especial: Examen Electrónico
Bachillerato del Estado de Hidalgo / Subdirección de Informática / Secretaría de Educación Pública
Ing. Juan Martín Hernández Villeda
Subdirector de Informática / Bachillerato del Estado de Hidalgo
(771) 718-3237, 718-2519
Categoría: Poder Judicial Sispae (Sistema para el Pago Comisión de Planeación, Adscripción y Creación de de Pensiones Alimenticias Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura / H. Vía Electrónica) Tribunal Superior de Justicia del Estado de Hidalgo
Lic. Román Souberville González
Mención Especial: Portal de Consulta Jurisdiccional
Jorge Daniel Director de Modernización y Sánchez Robles Sistemas
(771) 717-9000 Ext. 9066
Ing. Juan Enrique Director de Informática Martínez Barrera
(771) 711-1389 Ext. 176
Dirección de Modernización y Sistemas / Comisión de Planeación, Adscripción y Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura
Presidente de la Comisión de (771) 717-9000 Planeación del Consejo de la Ext. 9655 Judicatura
Categoría: Poder Legislativo Kiosco Legislativo y de Participación Ciudadana
Dirección de Informática / Sede del Congreso
Categoría: Municipal Centro de Servicios de Atención Oficialía Mayor / Municipio de Ciudadana Zacualtipán Sistema Integral De Recaudación
Oficialía Mayor / Municipio de Zacualtipán
Mención Especial: Sistema de Publicación de Ingresos Recpo
Dirección de Informática / Municipio de Tulancingo
David Escudero Rodríguez L.C.I. David Escudero Rodríguez Ing. Netzer Gabriel Díaz Jaime
Oficial Mayor
(774) 742-0022, 0600
Oficial Mayor
(774) 742-0022, 0600
Director de Informática
(775) 753-1043
Categoría: Organismo Público Autónomo Fortalecimiento a la Infraestructura Informática
Comisión de Derechos Humanos del Estado de Hidalgo / Dirección Lucio Rosas Bravo General de Administración y Finanzas / Dirección General Jurídica
Mención Especial: Certidumbre Ciudadana: Fortalecimiento y Instituto Estatal Electoral de Hidalgo Blindaje Tecnológico
Lic. Daniel Rolando Jiménez Rojo
Fuente: Unidad de Innovación Gubernamental y Mejora Regulatoria, Gobierno del Estado de Hidalgo.
20 < Política digital
Coordinador de Planeación Dirección General de Administración y Finanzas / Dirección General Jurídica
(771) 718-7144, 01(800) 717-66596
Consejero Presidente / Instituto (771) 717-0207 Estatal Electoral de Hidalgo Ext. 233
> Premios 2011
VIII Premio Iberoamericano de Ciudades Digitales 2011
Premio
Categoría: Ciudad Grande
Categoría: Ciudad Mediana
Categoría: Ciudad Pequeña
Categoría Especial: TIC y Salud
Categoría Especial: TIC y Turismo
Ganador
Medellín, Colombia
Tigre, Argentina
Génova, Colombia
Porto Alegre, Brasil
San José, Costa Rica
1er Finalista
Bogotá, Colombia
La Plata, Argentina
Villarrica, Paraguay
Belo Horizonte, Brasil
2º Finalista
León, México
Pereira, Colombia
Trinidad, Colombia
Medellín, Colombia
Fuente: Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET).
Premio a la innovación en transparencia para la mejora de la gestión institucional, Edición 2010-2011, otorgado por el Banco Mundial, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, el Instituto Nacional de Administración Pública, AC., y la Secretaría de la Función Pública Dependencia Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal
Categoría
Práctica ganadora MP Transparente Web, búsqueda de personas puestas a disposición
Estatal
Contacto
Federal
Secretaría de Educación Pública
Federal
Buscador de Soluciones y Opiniones de la CFC Nueva consulta del Registro Nacional de Profesionistas
Teléfono
Luis Genaro Vásquez Subprocurador de Averiguaciones Rodríguez Previas Desconcentradas Ali Haddou Ruiz
Comisión Federal de Competencia
Cargo
Humberto Solórzano Jiménez Adi Loza Barrera
5346-8915
Secretario Ejecutivo de la Comisión Federal de Competencia
2789-6600
Coordinador del Buscador 3601-1000 Ext. 53429
Titular de la Unidad de Enlace
Menciones Especiales Dependencia Gobierno del Estado de Jalisco
Categoría
Práctica ganadora
Contacto
Cargo
Teléfono
Estatal
Indicadores de gestión gobierno de Jalisco
Carolina González Angulo
Coordinador de Evaluación de Proyectos
(33) 3819-2377 Ext. 43638
Municipio de Hermosillo, Son.
Municipal
Hermosillo Transparente: Unidad Municipal de Transparencia
Ariel Zoilo de la Puente Aguilar
Contralor Municipal
(662) 289-3000
Municipio de Mérida, Yuc.
Municipal
Gestión geográfica multimedia de acciones de gobierno
César Escobedo May
Director de Catastro Municipal
(999) 930-0720 ext. 80418
Fuente: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI).
Premio “Smarter Cities Challenge” 2011, otorgado por la empresa IBM Ciudad ganadora Municipio de Guadalajara, México Municipalidad de Antofagasta, Chile
Contacto
Cargo
Teléfono
Alfonso Fonseca
Coordinador de Tecnologías de la Información del H. Ayuntamiento de Guadalajara
(33) 3837-4400 Ext. 3106 jafonseca@guadalajara.gob.mx
Marcela Hernando
Alcaldesa de la Ilustre Municipalidad de Antofagasta
(56-55) 537-400
Fuente: IBM de México.
edición sesenta y seis > 21
> Premios 2011
II Reconocimiento “Buenas prácticas en el uso de los resultados de monitoreo y evaluación en el ciclo de las políticas públicas”, otorgado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) Mejor práctica en materia de Monitoreo Dependencia Secretaría de Educación Pública
Práctica ganadora
Contacto
Estrategia Integral de Acompañamiento, Marcela Ramírez Seguimiento y Evaluación del Programa Escuelas de Jordán Tiempo Completo (PETC)
Cargo
Teléfono
Coordinadora Nacional del Programa Escuelas de Tiempo Completo
3601-1000 Ext. 23891
5553-0325
Menciones honoríficas en materia de Monitoreo Secretaría de Salud
Sistema de Información del Programa Caravanas Marcela Vázquez de la Salud Coronado
Directora General Adjunta del Programa Caravanas de la Salud
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
Monitoreo de las recomendaciones derivadas de las evaluaciones externas, aplicadas a los programas presupuestarios de la CDI
Emma Zárate Alcalde
Subdirectora de Procesos de Evaluación 9183-2100 Ext. 7502 de la CDI
Secretaría de Desarrollo Social
Diseño y uso de herramientas de evaluación y monitoreo para la mejora de programas sociales y rendición de cuenta: el caso de la Encuesta sobre Percepción de Inseguridad, Conductas de Riesgo y Participación Social en Espacios Públicos
Beatriz Rivera Fernández
Coordinadora Nacional del Programa Rescate de Espacios Públicos
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Implementación de las matrices de indicadores para resultados de los programas de la Sagarpa en concurrencia de recursos en las entidades federativas
Renato Olvera Nevares
Director General Adjunto de Planeación y 3871-1000 ext. 34503 Evaluación
Sara Elena Mendoza Ortega
Subdirectora de Contenidos Diversificados
Instituto Nacional para Proyecto Valoración Diagnóstica y Registro la Educación de los Automatizado de Formación Adultos
5080-0940 Ext.57106 y 57191 01-800-007-3705
5241-2700 Ext. 22764
Mejor práctica en materia de Evaluación Dependencia Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Práctica ganadora Sistematización del levantamiento de línea base para la medición de indicadores de resultados
Contacto Renato Olvera Nevares
Cargo
Teléfono
Director General Adjunto de Planeación 3871-1000 ext. 34503 y Evaluación
Menciones honoríficas en materia de Evaluación Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES)
Secretaría de Desarrollo Social
Gerardo Franco Proceso de Evaluación en la Parrrillat Secretaría de Desarrollo Social: Un proceso participativo Laura Albores Montesinos
Alfredo Arellano Director General de Conservación Guillermo para el Desarrollo
Fuente: Dirección de Información y Comunicación Social del Coneval.
22 < Política digital
Director General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales Directora de Monitoreo en Sedesol
5449-7000 Ext. 18901
5328-5000 Ext. 52682
> Premios 2011
Reconocimiento AMIPCI 2011 Categoría: Gobierno Dependencia Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Página
Contacto
www.lineapyme.org Oscar Braun
Cargo
Teléfono
Presidente del Consejo Mexicano para el Desarrollo Económico y Social, A.C.
5350-8582
Fuente: Asociación Mexicana de Internet.
Asimismo, la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas recibió la certificación “Comunidad Segura” por el Instituto Karolinska (Suecia), Instituto CISALVA de la Universidad del Valle en Cali, Colombia, y avalado por la Organización Mundial de la Salud. Por último, cabe señalar que desde el año pasado, Política Digital estableció una relación de trabajo con el Intelligent Community Forum (ICF), un prestigiado think tank estadunidense que entrega cada año
un reconocimiento a las comunidades que se han desarrollado con base en las TICs. Como revista, nuestro objetivo es promover la participación de ciudades mexicanas en este programa de premiación. Como parte de este esfuerzo, Robert Bell, cofundador del ICF, se reunió en la ciudad de México con los responsables del área TIC de diversas ciudades del país, para explicar a detalle las características del premio y aclarar sus dudas. A raíz de esa reunión, las ciudades de Durango, Guada-
lajara, México, Tijuana, Tuxtla Gutiérrez y Zapopan presentaron sus candidaturas para competir en el certamen, y de ellas Durango y Tuxtla Gutiérrez fueron reconocidas entre las Smart21, que son las 21 comunidades más inteligentes del año. Sin embargo, en esta ocasión ninguna ciudad mexicana figuró entre las siete principales comunidades digitales del mundo. Para más información sobre el premio, se puede consultar el sitiowww. intelligentcommunity.org.
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edición sesenta y seis > 23
> Seguridad
La vulnerabilidad de la información en instituciones públicas
Por Orestes Balderas
Analizar los riesgos que enfrentan las TIC es un ejercicio que no siempre se hace. He aquí un plan, sencillo y ágil para prevenir las crisis
L
as tecnologías de la información y comuni caciones (TIC) se encuentran expuestas a diferentes riesgos que pueden comprometer su confidencialidad, integridad o disponibilidad. El concepto análisis de riesgos se refiere a la identifi cación de éstos, para determinar la probabilidad de que ocurran y al impacto que provocarían. Estos riesgos pueden ser provocados por facto res políticos, ambientales, sociales, delictivos o propios de la tecnología utilizada, entre otros. Mientras más factores se consideren dentro del análisis de riesgos, éste será más completo y se ampliará su campo de acción. Es común que las organizaciones que no cuentan con una disciplina de administración
24 < Política digital
integral de riesgos administren de forma independiente los riesgos de seguridad física de las instalaciones y los riesgos que puedan sufrir las TIC. En este artículo nos enfocaremos en el segundo rubro, aunque los pasos aquí descritos pueden emplearse también para elabo rar un análisis de riesgos de seguridad física. En el ámbito de gobierno federal, este tema ha co brado relevancia desde el año pasado con la puesta en vigor del Manual Administrativo de Aplicación Ge neral en Materia de Tecnologías de la Información y Co municaciones (MAAGTIC), expedido por la Secretaría de la Función Pública, y su tercera versión publicada el 29 de noviembre de 2011 en el cual se incluye el proceso DCSI – Dirección y Control de la Seguridad de la Información que incluye las actividades de administra ción de riesgos; dicho manual describe las actividades a implementar para la administración de riesgos de TIC incluyendo los productos que se generan y los roles que participan. A continuación planteamos un proceso de nueve pasos para que las instituciones gubernamentales pue dan realizar un análisis de riesgos de TIC. Cabe señalar que lo aquí propuesto no está supeditado al manual, y tampoco lo contradice ni propone algún elemento que implique su incumplimiento; en todo caso, se trata de acciones complementarias.
> Seguridad
¿Por dónde empezar? La administración de riesgos en una dependencia gu bernamental está conformada por nueve tareas que describiremos en este artículo. (Ver gráfica 1). Gráfica 1 Descripción Breve de Administración de Riesgos
1. Definir la directriz, política o norma de seguridad y gestión de riesgos
2. Establecer el grupo colegiado (grupo de riesgos)
3. Inventario de proceso y de TICs que los soportan
6. Priorizar cada riesgo y decidir la forma de administrarlo
5. Analizar escenarios de riesgo e impactos
4. Identificar amenazas y factores de riesgo
7. Generar plan de tratamientos de riesgo
8. Dar seguimiento al plan de tratamiento de riesgos
9. Revisar nuevos riesgos
1. Definir cuál será la directriz, política o norma de seguridad y gestión de riesgos que adoptará nuestra institución Definitivamente, una mejor práctica en una dependen cia gubernamental consiste en utilizar los estándares ISO/IEC 27001 y 27005 como guías, ya sea que se quiera obtener la certificación en alguna de estas nor mas o no. El estándar ISO/IEC 27001 explica cómo establecer un Sistema de Gestión de Seguridad de la Información y plantea como elemento toral el análisis de riesgos para determinar qué objetivos de control y controles requiere implementar la organización. Por su parte, el ISO/IEC 27005 es una guía para la gestión de riesgos de seguridad de la información que sirve como complemento del ISO/IEC 27001. También es una excelente idea analizar y utilizar los formatos que propone el Manual Administrativo de Aplicación General de Tecnologías de la Información y Co municaciones (MAAGTIC). Sin embargo, existe una diferencia entre la filosofía del MAAGTIC y los estándares “veintisietemiles”: mien tras los ISO/IECs se fundamentan en el concepto de Seguridad de la Información y el Sistema de Gestión de Riesgos de Seguridad de la Información, el MAAGTIC se enfoca en un Sistema de Gestión de Riesgos de TIC.
Esto significa que mientras aquél se orienta a la información, éste se enfoca a la tecnología. Se recomienda que la directriz o políti ca cumpla por lo menos con los siguientes aspectos: a) La intención de la dependencia para admi nistrar de forma responsable los riesgos de TIC. b) Definición de roles y responsabilidades de los funcionarios que participan en el pro ceso de administración de riesgos. c) Umbrales de tolerancia a los riesgos. d) Métodos, mecanismos y herramientas para utilizarlos en el proceso de administración de riesgos. e) Guías o lineamientos para las decisiones sobre la administración de riesgos. 2. Establecer un grupo colegiado Este grupo estará formado con integrantes de las diferentes áreas o departamentos de TIC que se tengan en la institución. También tendrá una gran interacción con las unidades sustantivas de la misma. Su labor consistirá en analizar los riesgos y sus consecuencias (im pactos), así como las acciones para su adecua da administración. Para identificar los riesgos, se recomienda tener una lista de todos los procesos de la insti tución tanto sustantivos como adjetivos. 3. Realizar un inventario de los componentes tecnológicos Estos componentes tecnológicos habilitan cada proceso y cada elemento de información (por ejemplo, los “activos de información” en el caso de los “veintisietemiles”, aunque puede haber activos que no sean tecnológicos, como los ar chivos de papel). Si la institución gestiona las TIC de mane ra centralizada, este primer ejercicio lo puede hacer el grupo de trabajo de TIC por sí mismo y después validarlo con las áreas usuarias. En caso de que cada área sustantiva o adjetiva controle sus soluciones tecnológicas y de in fraestructura, entonces será necesario involu crarlos desde ese momento. El MAAGTIC establece ahora lineamientos para identificar infraestructuras críticas y cla sificarlas de acuerdo con la Ley de Seguridad Nacional, para las instituciones que les aplica este tipo de tratamiento.
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> Seguridad
4. Identificar y analizar las amenazas y riesgos a los que se exponen dichos activos o recursos En el caso del MAAGTIC, se dividen en “riesgos internos” y “riesgos externos”. Para diferen ciarlos se pueden utilizar dos fuentes: el histo rial o registro de los incidentes de seguridad de TIC existentes, y los catálogos predefinidos de riesgos. Estos elementos nos permiten trabajar sobre bases definidas. En otros sectores, como el mercado de las aseguradoras, los tipos de riesgo y siniestros se encuentran registrados en tablas actuariales en las que se incluye la probabilidad de ocurrencia e inclusive el factor de riesgo por las caracterís ticas del elemento analizado (demográficas, si se trata de personas; geográficas, si son inmue bles, etc.). A este concepto se le conoce como “siniestralidad” del elemento analizado. Cabe mencionar que la disciplina de análisis de riesgos en materia de tecnología es todavía muy incipiente, a pesar que el estándar original BS 7799 tenga más de 15 años. Este estándar británico –propuesto por la British Standards Institution– es la semilla de toda la familia ISO/ IEC 27000 que ahora tiene alcance global. También es necesario identificar los factores de riesgo que afectan a los componentes o a los elementos de las TIC (o “activos de informa ción”, si se usa ese enfoque). Una vez identificados los riesgos, las ame nazas y los factores que podrían producirlos, se puede dar el siguiente paso: 5. Definir los escenarios y su posible impacto Aquí es importante determinar las consecuen cias de los riesgos en términos cuantificables (las horas de servicio perdidas o el número de transacciones perdidas, por ejemplo), así como el costo de la recuperación. Es posible que la definición de escenarios de riesgo requiera mucho tiempo, ya que el perso nal involucrado en el análisis puede proponer escenarios poco factibles o no tenga una idea clara de cómo determinarlos. Una propuesta interesante sería establecer un catálogo común de riesgos y escenarios al nivel de MAAGTIC, por ejemplo, que fuera el resultado de grupos de trabajo de diferentes instituciones. Esto ahorraría tiempo y serviría como guía a instituciones pequeñas.
26 < Política digital
Cuando ya se tienen identificados los impactos, es posible avanzar al siguiente paso: 6. Priorizar cada riesgo y decidir la forma de administrarlo Entre los elementos que pueden ayudarnos a priorizar los riesgos figuran: la importancia de los procesos a los que afecta dicho riesgo, la cantidad de usuarios o ciudadanos que son afectados, la sensibilidad o con fidencialidad de la información que es afectada (por ejemplo, datos personales) o cualquier otro criterio que la institución utilice para diferenciar o estratificar el grado de afectación provocado por la materialización del escenario analizado. El resultado de esta tarea nos ayudará a definir el siguiente paso: 7. Plan de tratamiento de riesgos Este plan también es conocido como Programa de Ges tión de Riesgos de TIC. La administración de riesgos consiste principalmente en tomar decisiones con respecto a los diferentes ries gos, de acuerdo con varios elementos como la estra tegia de la institución (la cual puede ser de alta to lerancia al riesgo, favoreciendo temas operativos o de puesta en marcha de nuevos servicios al ciudadano), o de acuerdo con alguna política pública o de Estado (como la de cero tolerancia a riesgos relacionados con el mal uso de elementos de TIC). Es preciso recordar que los elementos de toma de decisión para administrar los riesgos deben estar defi nidos en la política, directriz o lineamiento de seguri dad que mencionamos al inicio. Para administrarlos, es necesario tomar decisiones tales como: • Mitigar el riesgo: para reducir el impacto a un nivel “aceptable”, se implementan controles y con tramedidas. Un nivel “aceptable” es aquel que está dentro de la tolerancia definida en la política. Al riesgo remanente después de reducirlo se le llama “riesgo residual”. • Transferir el riesgo a un tercero: esto se logra mediante una póliza de seguro o “tercerizando” las actividades de operación y respuesta ante el riesgo, por ejemplo. • Aceptar el riesgo: de manera consciente se aceptan las posibles consecuencias de no hacer nada sobre dicho riesgo y se toma como un im pacto calculado. Los planes para responder ante la materialización del riesgo son la única contra medida existente y son solamente para realizar un control de daños.
> Seguridad
• Eliminar o evitar el riesgo: se refiere a eliminar la causa que lo provoca; generalmente implica la suspensión de las tareas o servicios que producen la exposición o factores de riesgo, aunque puede realizarse de otras formas. Una vez tomadas las decisiones sobre los riesgos iden tificados, es necesario establecer el plan de implemen tación de dichas decisiones a través de los controles y contramedidas pertinentes. Para decidir qué riesgos pueden ser administra dos primero, se puede utilizar un mapa de calor que muestre el Grado de impacto contra la Probabilidad de Gráfica 2 MAPA DE RIESGOS INSTITUCIONAL Ramo / Sector: Instituición: MAPA DE RIESGOS
Riesgo
III> Valoración de riesgos VS Controles Valoración Final Grado de impacto
Probabilidad de
10
Probabilidad de ocurrencia
No. de Riesgo
9 8 7
ocurrencia. Esto nos permite saber los riesgos que pueden ocurrir de manera más fácil o cuá les son los que pueden causar mayor daño a la institución. El mapa de calor puede incluir los niveles que se relacionen con la dependencia gubernamental. En el caso del MAAGCI (Ma nual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, también de recien te emisión) existe un formato que se muestra en la gráfica 2. 8. Seguimientos periódicos Tanto el plan de implementación como los ries gos identificados deben monitorearse por parte del grupo colegiado, de acuerdo con los repor tes de los responsables de la implementación. Un periodo razonable para efectuar estos se guimientos es de tres meses. En el caso de los pla nes de trabajo, se pueden administrar mediante las prácticas del PMI© (Project Management Institute) en el PMBOK© (Project Management Body Of Knowledge), que recomienda tareas no menores a un día y no mayores a una semana, con entregables definidos, para dar seguimiento y tomar decisiones semanalmente.
6 5 4 3 2 1 0
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Grado de impacto
Supervisó
Autorizó
10
9. Revisar nuevos riesgos Como cualquier proceso o sistema de control, es necesario retroalimentarlo y esto se realiza revisando si no han aparecido nuevas amena zas y riesgos. Algo importante en este paso es identificar si los controles que ya han sido im plementados o están en proceso de implemen tación apoyan a la mitigación de los nuevos riesgos o ser capaces de adaptar dinámicamen te los planes de trabajo y controles para que respondan ante los nuevos hallazgos. n
Integró
Orestes Balderas es Administrador de Monitoreo y Control en el Servicio de Administración Tributaria, cuenta con las certificaciones CISA, CISSP, PMP e ITIL Foundations. orestes.balderas@sat.gob.mx.
Este artículo representa la opinión personal del autor y de ninguna forma refleja la postura o metodología de la institución en la que labora.
Fecha de impresión: 24/junio/2011 13:40
Más información Los formatos propuestos por el MAAGTIC y el MAAGCI se pueden descargar del sitio: www.normateca.gob.mx/NF_Secciones_Otras. php?Seccion=163
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> Seguridad
El pasado 29 de noviembre se publicó el Manual Administrativo de Aplicación General en TIC y en la de Seguridad de la Información (MAAGTICSI). Aquí se exponen las principales modificaciones con respecto a la versión anterior
Nuevo MAAGTIC y seguridad pública Por Horacio Miranda
E
l desarrollo y utilización cada vez mayor de las Tecnologías de la In formación y Comunicaciones (TIC) ha contribuido al bienestar y progreso de la sociedad mexicana. En nuestros días, una gran cantidad de actividades públicas y privadas dependen de estas tecnologías; entre ellas figura la operación de diferen tes trámites y servicios que proporciona la Administración Pública Federal. Con esta evolución también han surgi do riesgos y amenazas que nos obligan a
28 < Política digital
fortalecer la gestión de la seguridad de la información, estableciendo procesos uni formes y medidas coordinadas en esta ma teria para usar de manera segura los equi pos y sistemas, así como dar una respuesta oportuna ante situaciones de emergencia. En este sentido, es importante dimen sionar las amenazas en el ciberespacio, pues no sólo se trata de virus informáticos que afectan el funcionamiento de compu tadoras, sino de un amplio conjunto de amenazas enfocadas a dañar o robar la
> Seguridad
información de ciudadanos y de organiza ciones públicas y privadas desde diversos frentes, que afectan las esferas familiar, social y económica. Como respuesta al problema cada vez mayor de amenazas en el ciberespacio, el Consejo de Seguridad Nacional estableció el Grupo Técnico Intersecretarial Espe cializado en Seguridad de la Información (GTECSI), con el objetivo de coordinar los trabajos para el desarrollo de una política general de seguridad de la información. Estos trabajos dieron como resultado di versos lineamientos generales que el Eje cutivo Federal, en el seno del Consejo de Seguridad Nacional, acordó incorporar en el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Tecnologías de Infor mación y Comunicaciones (MAAGTIC). En consecuencia, y como resultado del trabajo colaborativo de un grupo de expertos integrantes del GTECSI, el 29 de noviembre de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el “Acuerdo por el que se reforma y adicio na el diverso por el que se establecen las disposiciones administrativas en mate ria de tecnologías de la información y comunicaciones, y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en esa materia y en la de Seguridad de la Información” (MAAGTICSI). Este manual entró en vigor el pasado 2 de enero y lo deben cumplir las depen dencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como la Procuraduría General de la República.
¿En qué difiere de la primera versión? Al igual que el MAAGTIC –publicado el 6 de septiembre de 2011 en el DOF–, el MA AGTICSI está conformado por un marco rector de 29 procesos. La diferencia con la versión anterior es que se eliminaron los procesos de Administración de Riesgos de TIC (ARTI) y Administración de la Segu ridad de los Sistemas Informáticos (AS SI). En su lugar se integraron en el grupo Dirección y Control de la Seguridad de la Información (DCSI) los procesos de Admi
nistración de la Seguridad de la Informa ción (ASI) y Operación de los Controles de Seguridad de la Información y del Equipo de Respuesta a Incidentes de Seguridad en TIC en la Institución (ERISC). Ver cuadro. Estos nuevos procesos, además de incluir y fortalecer la administración de riesgos y el sistema de gestión de la segu ridad de la información, consideran la identificación de infraestructuras críticas y la operación de equipos de respuesta a incidentes de cómputo. Adicionalmente, en el Acuerdo de pu blicación del MAAGTICSI se incluyeron disposiciones específicas para la seguridad de la información que deben observar las instituciones y autoridades que partici pan en la Seguridad Nacional (conocidas como Instancias de Seguridad Nacional). Como apuntaba antes, el grupo Direc ción y Control de la Seguridad de la Infor mación (DCSI) fue creado en esta versión del documento y, por su alcance y rele vancia, se ubica en el nivel de gestión de Gobierno. De acuerdo con el manual, este grupo está conformado por dos procesos: 1. Administración de la Seguridad de la Información (ASI). El objetivo general de este proceso es que las instituciones establezcan y vigi len los mecanismos que permitan la administración de la Seguridad de la información, así como dismi nuir el impacto de eventos adver sos, que potencialmente podrían afectar el logro de los objetivos de la institución o constituir una ame naza para la Seguridad Nacional. 2. El proceso de Operación de los Con troles de Seguridad de la Informa ción y del ERISC (OPEC) tiene como objetivo general que las institucio nes implanten y operen controles de seguridad de la información definidos en su Sistema de Gestión de Seguridad de la Información (SGSI), así como los correspon dientes a la capacidad de respuesta a incidentes.
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> Seguridad
Marco Rector de Procesos del MAAGTICSI
GOBIERNO
ORGANIZACIÓN Y ESTRATEGIA
Administración de proyectos • Administración del portafolio de proyectos de TIC • Administración de proyectos de TIC
EJECUCIÓN Y ENTREGA
Administración para el desarrollo de soluciones tecnológicas • Apoyo técnico para la contratación de soluciones tecnológicas de TIC • Desarrollo de soluciones tecnológicas de TIC • Calidad de las soluciones tecnológicas de TIC
SOPORTE
Dirección y control de la seguridad de la información • Administración de la Seguridad de la Información • Operación de los Controles de la Seguridad de la Información y del ERISC
Dirección y control de TIC • Establecimiento del gobierno de TIC • Planeación estratégica de TIC
Administración de procesos • Operación del sistema de gestión y mejora de los procesos de la UTIC Administración de recursos • Administración del presupuesto de TIC • Administración para las contrataciones de TIC • Administración de proveedores de bienes y servicios de TIC
Transición y entrega • Administración de cambios • Liberación y entrega • Transición y habilitación de la operación • Administración de la configuración
Administración de activos • Administración de dominios tecnológicos • Administración del conocimiento • Apoyo a la capacitación del personal de la UTIC
Operación de servicios • Operación de la mesa de servicios • Administración de niveles de servicios
Operaciones • Administración de la operación • Administración de ambiente físico • Mantenimiento de infraestructura
Para cumplir estos objetivos, las insti tuciones del gobierno federal deberán llevar a cabo, entre otras acciones, las siguientes: • Establecer, operar y mantener un modelo de gobierno de seguridad de la información. • Efectuar la identificación de las infraestructuras críticas y activos clave de la institución. • Establecer mecanismos de admi nistración y mitigación de riesgos. • Establecer un SGSI y vigilar su desempeño. • Establecer mecanismos para la respuesta inmediata a incidentes de seguridad de la información.
30 < Política digital
Administración de servicios • Administración del portafolio de servicios de TIC • Diseño de servicios de TIC
• Fomentar una cultura de seguridad de la información en la institución. Los procesos y medidas de seguridad de la información que se integraron en el MAAGTICSI reflejan el consenso logrado sobre las prácticas en esta materia que deben ser adoptadas en la Administración Pública Federal. La reciente entrada en vigor de estas bue nas prácticas pone al gobierno federal a la vanguardia en la gestión de seguridad de la información, no solamente en el ámbito na cional, sino también en el internacional. n Horacio Miranda es Director General Adjunto de Proyectos de Gobierno Digital en la Secretaría de la Función Pública, hmiranda@funcionpublica.gob.mx
> Seguridad
La taxonomía de la corrupción Por Mariano Garza-Cantú
¿Qué son los actos de corrupción y cómo se clasifican? Bajo el precepto de que no se puede combatir lo que no se conoce, Política Digital hace este esfuerzo por delinear qué violaciones constituyen corrupción y cómo se sancionan
L
a corrupción es un problema público complejo que debe atacarse por dos frentes. Uno, el del funcionario público (la demanda), y otro, el de las empresas y los ciuda danos (la oferta). La lucha anticorrupción en México por muchos años se enfocó sólo en los funcionarios públicos, pero sus métodos de detección no eran suficientes. En un inicio, la Secretaría de la Función Pública (SFP) –creada en el sexenio de Miguel de la Madrid con el nombre Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Se codam)–, se concentraba en documentar las actividades de los funcionarios públicos; si se encontraban irregularida des, se sancionaba. Este proceso dependía de auditorías de papel que revi saban si el funcionario había cumplido o no con lo esta blecido en las leyes y normas; de manera que se castigaba el incumplimiento de éstas, pero no necesariamente la corrupción. Con el tiempo se ha transformado este proceso a uno en que sólo se hacen auditorías cuando lo requiere una investigación o denuncia, con el objetivo de documentar los actos de corrupción. Para hacer esta tarea se crearon áreas de investigación en los Órganos Internos de Control (OIC), las cuales fueron capacitadas para hacer cruces de datos de tarjetas de crédito, declaraciones patrimoniales, informa ción fiscal y hasta criminal para detectar irregularidades. Joel Salas, Titular de la Unidad de Políticas de Trans parencia y Cooperación Internacional de la SFP, explicó que cuando se encuentra un acto de corrupción, el área de Responsabilidades del OIC valora el tipo de castigo que debe aplicarse para determinar si amerita una denuncia penal o basta con una sanción administrativa.
32 < Política digital
Asimismo, se ha fortalecido la capacidad de inves tigación y sanción a la parte oferente que son, por lo general, empresas y en lo que va del sexenio se ha san cionado a más de tres mil empresas.
La clasificación La Función Pública clasifica los actos de corrupción de la siguiente manera: • Negligencia administrativa: Descuido voluntario del servidor público en el ejercicio de sus funciones. • Violación de Procedimiento y Contratación: Incumpli miento de las normas aplicables. • Violación de leyes y normatividad presupuestal: Indebi da aplicación de las normas en materia presupuestal. • Abuso de Autoridad: Realización de actos jurídicos más allá de los encomendados. • Cohecho y extorsión: El servidor público que reciba o solicite de manera indebida para sí o para otro alguna cantidad de dinero o cualquier otra dádiva.
Los castigos Joel Salas explicó que en la legislación actual no están claramente tipificados algunos delitos relacionados con la corrupción; la falsificación, por ejemplo, no está tipi ficada como tal, lo que obliga a que se haga una inter pretación de la ley y que el juez coincida con el criterio para sancionar. Esta situación lleva a que por hechos similares algunos jueces sancionen el delito y otros no. Otro problema es que, de los delitos que sí están ti pificados, muchos están considerados como no graves, y los funcionarios corruptos pueden salir bajo fianza.
> Seguridad
Salas dijo que se envió al Congreso una serie de reformas que buscan tipificar el cohecho (doméstico e internacional), la colusión, extorsión, simulación, tráfico de influencias y presentación de información falsa, pero está atorada y no ha pasado nada. Según el artículo 13 de la Ley Federal de Responsa bilidades Administrativas de los Servidores Públicos, las sanciones administrativas que puede recibir un fun cionario son: • Amonestación Privada: Reprimenda o llamada de atención de manera particular al servidor público. • Amonestación Pública: Reprimenda o llamada de atención en público al servidor público. • Suspensión: Periodo en el cual el servidor público queda inactivo de sus funciones encomendadas, el cual puede ser de tres días a un año. • Sanción Económica: Cobro económico impuesto al servidor público, el cual no podrá ser menor o igual al monto de los beneficios o lucro obtenido o de los daños o perjuicios causados al erario federal. • Destitución: Separación del cargo en que se desem peñe en el ejercicio público. • Inhabilitación: Prohibición impuesta al servidor público en determinado periodo para desempeñar cualquier empleo, cargo o comisión en el servicio público, el cual podrá ser de seis meses a un año, cuando no se causen daños o perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno. En caso de que el acto u omisión atribuido implique beneficio o lucro o cau se daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos excede de las doscientas ve ces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede dicho límite. De septiembre de 2010 a julio de 2011 se registraron ocho mil 333 sanciones administrativas en las cuales es tuvieron involucrados siete mil 117 servidores públicos. El desglose de las sanciones se dio de la siguiente manera: • Tres mil 180 amonestaciones. • Dos mil 828 suspensiones. • Mil 167 inhabilitaciones. • 358 destituciones. • 800 sanciones económicas que ascienden a un monto de nueve mil 664 millones de pesos. Además, en 2010 se denunció penalmente a mil 784 personas, en comparación con las 133 denunciadas en 2009. Al respecto, Salas aseguró que se ha trabajado con intensidad para armar lo mejor posible los casos al presentarlos ante la PGR y han tenido un 91% de éxito en los fallos emitidos por los tribunales. n
Gráfica 1 Quejas y denuncias contra servidores públicos Conductas vinculadas con las 9,055 quejas y denuncias presentadas en contra de servidores públicos de la Administración Pública Federal (de enero a mayo de 2011)
1%
13%
81
1165
5% 446
41% 3673
(Sin conducta) Ejercicio indebido de funciones
31%
Maltrato
2813
No respeto a la relación laboral Abuso de autoridad Incumplimiento a la normatividad interna Negligencia
8% 762
1% 115
Fuente: Secretaría de la Función Pública
Tipos de corrupción, según Transparencia Mexicana: Captura del estado. Es la más grave. Es la captura del aparato de toma de decisiones por un grupo de influencia o control, puede ser legal o ilegal, con el objeto de distorsionar las decisiones públicas y beneficiar a entes privados. Pasa mucho en la aprobación de leyes o en el control que ejercen reguladores. Gran corrupción. Tiene que ver con concesiones, licitaciones y, en general, la aprobación o no de leyes que afectan a la industria. Corrupción administrativa. Pequeñas decisiones administrativas para modificar permisos o acelerar procesos en beneficio de un tercero o para iniciar una inversión, por ejemplo. Pequeña corrupción. Mal llamada así, porque cuando se multiplica por 25 millones de hogares llega a ser la forma más perniciosa de corrupción por la desconfianza que genera en los ciudadanos y las autoridades. Fraude y el cohecho. Son tipos penales que pueden ser utilizados en todas las formas de corrupción. Tráfico de influencias. O lealtad política. A veces importa mucho más que el tema del soborno. Es más frecuente que se intercambien favores que dinero. Esos favores permiten escalar en influencia política donde hay dinero o a obtener concesiones o intercambios que no son monetarios.
edición sesenta y seis > 33
> Seguridad
Leyes perversas y redes sociales contra la delincuencia Por Jesús Robles Maloof
Los gobiernos demuestran incapacidad para informar, en vivo y en directo, lo que está ocurriendo en las ciudades del país. Por eso la ciudadanía, gracias a las redes sociales y las TIC, empieza a crear sistemas de información alternativos mucho más confiables. Pero algunos gobiernos y legislaciones locales, incapaces de leer lo que pasa en su entorno social, pretenden aplicar leyes para amedrentar a quienes participan en estos nuevos sistemas de información
E
n los últimos meses se ha debatido en México so bre regular el uso de las redes sociales, sobre temas electorales, sobre derechos de autor, el anonimato y la difusión de alertas de seguridad. En el caso de las “alertas de seguridad”, se trata de referencias sobre enfrentamientos armados, retenes ilegales y accidentes viales, entre otros sucesos, que pueden ocurrir en las calles. Es un tema sobre el cual se ha creado legislación ex profeso a partir del uso de redes sociales en internet.
Reformas en Nayarit y Veracruz El 24 de diciembre de 2009 fue publicada en el órgano oficial del estado de Nayarit la adición de un párrafo al artículo 207 del código penal que establece: “… a quien por cualquier medio genere, difunda o propague infor mación o datos falsos que produzcan alarma, temor o miedo en la población o en un grupo o sector de ella, para perturbar la paz pública o tratar de menoscabar la autoridad del estado presionar a la o autoridad para que tome una determinación”.1 Los legisladores nayaritas manifestaron que su ob jetivo era “prevenir la generación de un clima de temor e inseguridad (…) e inhibir que a través de los instru mentos tecnológicos y principalmente por medio de la internet, se infunda temor a la población…”. Y en Veracruz, a raíz del conocido caso de los “tui teros terroristas” quienes finalmente no fueron encon trados culpables,2 fue publicada en el órgano oficial del estado la reforma al artículo 373 del código penal de ese estado para introducir el delito de perturbación del orden público que establece:
34 < Política digital
“A quien por cualquier medio afirme falsamente la existencia de aparatos explosivos u otros: de ataques con armas de fuego o de sustancias químicas o tóxicas que pue dan causar daño a la salud, ocasionando la perturbación del orden público, se le impondrá prisión de uno a cuatro años y multa de quinientos a mil días de salario mínimo, atendiendo a la alarma o perturbación del orden efectiva mente producida”.3 Por su parte, los legisladores veracruzanos argumenta ron que “es insoslayable responder jurídicamente ante la ocurrencia de este tipo de fenómenos que pretenden delibe radamente perturbar el orden público mediante la emisión de afirmaciones falsas por diversos medios, incluidos los medios de comunicación”. En agosto del año pasado, el gobernador de Tabasco en vió una iniciativa similar al código penal que aún no ha sido dictaminada.4 Algunos actores políticos y legisladores de Coahuila, Hidalgo, Puebla, Tamaulipas y a nivel federal han declarado tales intenciones. A pesar de contar con indicios de inconstitucionalidad, las reformas de Nayarit no fueron controvertidas a diferen cia del caso veracruzano, donde la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) presentó, en octubre pasado, un recurso de inconstitucionalidad que resolverá en los próximos meses la Suprema Corte de Justicia de la Nación.5 http://info4.juridicas.unam.mx/adprojus/leg/19/671/ http://roblesmaloof.wordpress.com/2011/09/12/la-libertad-de-maruchi-bravo-y-gilbertomartinez-es-nuestra-libertad/ 3 http://info4.juridicas.unam.mx/adprojus/leg/31/1119/default.htm?s= 4 http://www.animalpolitico.com/2011/09/conoce-la-iniciativa-tabasquena-para-limitar-lasredes-sociales/ 5 http://es.scribd.com/doc/69604267/acciondeinconstitucionalidad 1 2
> Seguridad
En otros espacios he descrito las razones por las que estas reformas no resultan constitucionales, ni eficaces.6 7 Aquí las resumo en tres principales argumentos: 1. En su gran mayoría, las alertas de seguridad en inter net buscan ser un medio eficaz para la seguridad de las personas en contextos de violencia extrema. 2. Para los casos de abuso, utilizar el derecho penal sancio nando los excesos de la libertad de expresión, va contra los estándares internacionales de derechos humanos. 3. La violencia existe en las calles y lo que ocurre en inter net es un reflejo de esa realidad. Mostrar a la tecnología como “algo negativo”, es censurar la comunicación en tre las personas y no resuelve el problema de fondo.
Dos casos ejemplares Afortunadamente hay ejemplos de cómo utilizar las redes sociales para que coadyuven a la seguridad ciudadana. Menciono dos. La comunidad en twitter del “#ReynosaFo llow”, que surgió tras una oleada de violencia en febrero de 2010, se ha consolidado como la fuente más confiable, donde los habitantes de esa ciudad se informan antes de salir a la calle. Su objetivo central es dar aviso de enfrentamientos vio lentos en la vía pública y brindar alternativas de traslado. La red va más allá de internet y se nutre con información que proviene de llamadas telefónicas, mensajes de texto y correos electrónicos, así como charlas “cara a cara” y vía twitter. La información es validada por decenas de usuarios que, con el tiempo, han ganado credibilidad. La información errónea se desecha o se aclara en minutos.8 Otro caso notable se originó en el Centro de Integración Ciudadana9 en Monterrey, Nuevo Léón. En este lugar se http://redaccion.nexos.com.mx/?p=3576 http://roblesmaloof.wordpress.com/2011/10/06/internet-para-entrar-y-salir-de-la-carcelen-mexico/ 8 Entrevista al usuario @MrCruzStar uno de los principales usuarios y promotores del #Re ynosaFollow 9 http://www.cic.mx/cic/ 10 http://www.cic.mx/tehuan/ 11 https://www.eff.org/pages/escalofriante-discurso-trav%C3%A9s-de-la-violencia 12 http://pisanty.blogspot.com/2011/01/medios-sociales-y-seguridad-publica.html 6 7
ha creado una red de confianza ciudadana a través del proyecto Tehuan (nosotros)10 que busca habilitar la coparticipación ciudadana mediante el uso de una plataforma tecnológica para la colaboración masiva. Por medio de esta plataforma, los ciudadanos en vían sus alertas de seguridad vía twitter (@Cicmty), correo electrónico, mensajes de texto o web. Los obje tivos de la red son consolidar, ordenar y publicar estos reportes para facilitar la colaboración entre ciudada nos y agencias públicas, y difundir alertas de manera segura y confidencial. A raíz de estas y otras experiencias en que las re des sociales contribuyen a la seguridad ciudadana, se puede concluir que: 1. Existen plataformas interactivas digitales que favo recen la colaboración. Internet reduce el costo de tal colaboración al hacerlo accesible y, en ciertas condiciones, garantiza el anonimato. Esta caracte rística reduce al mínimo el costo de participación. 2. La multiplicidad y variedad de las fuentes garantiza que la información sea constante, con puntos de vista equilibrados y que se pueda “podar la infor mación”, es decir, valorar la relevante sobre la falsa e irrelevante. 3. La alerta de hechos reales es útil y se redistribuye eficazmente. Por el contrario, la alerta de hechos falsos es inútil y, aunque al principio se distribuya, se puede desacreditar en tiempo real. 4. Se crean comunidades digitales que con el tiempo generan procesos de legitimidad y verificación de la información. En ciudades como Nuevo Laredo, Tamaulipas, donde los índices de violencia son altos, se han registrado asesinatos de presuntos usuarios de redes sociales que alertaban sobre hechos de violencia a manos del crimen organizado, sin que dichos sucesos fueran debi damente aclarados.11 De ahí que sea urgente la partici pación de los gobiernos y la sociedad civil en este tema. Hasta ahora hay pocas experiencias exitosas en las que los gobiernos, junto con la ciudadanía, aprove chen los beneficios de las redes sociales.12 Es por ello que las comunidades digitales ciudadanas han avanza do por cuenta propia. Si los gobiernos entienden que el objetivo de las personas no es crear pánico, sino subsis tir en entornos complejos, que no buscan hacer mala propaganda, sino defenderse con lo que tienen a la mano, entonces quizá la colaboración pueda darse. n Jesús Robles Maloof es defensor de derechos humanos, @roblesmaloof
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> Telecomunicaciones
Hacia la construcción de un Plan Nacional de Banda Ancha en México Por Telecom-CIDE
El Programa de Investigación en Telecomunicaciones del Centro de Investigación y Docencia Económicas (Telecom-CIDE) organizó el seminario “Hacia un Plan de Banda Ancha en México”. Este evento, efectuado en noviembre, reunió a actores de la industria de telecomunicaciones, académicos nacionales y extranjeros, así como a funcionarios públicos encargados de tomar decisiones en materia de tecnologías de la información. Aquí se sintetizan los resultados del encuentro
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A
pesar de la diversidad de personalidades e intereses presentes, hubo un número considerable de consenso en torno a temas claves. El acuerdo más elemental fue acerca de la necesidad de que las autoridades elaboren un programa integral de banda ancha que impulse el desarrollo económico y social del país. Ello, debido al reconocimiento de que la adopción de banda ancha por parte de la sociedad crea beneficios económicos y sociales, al generar incrementos en la productividad, aumento en el empleo, una entrega más eficiente de los servicios públicos, un aumento en la calidad de los procesos de educación y de salud, así como más oportunidades que se traducen en mayor inclusión social. A partir de esta premisa, los participantes identificaron diversos factores que los hacedores de política pública deben incluir en un Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA), que resumimos a continuación.
El trayecto por recorrer La creación de un programa integral requiere, en primera instancia, de una Visión de Estado que incluya una perspectiva dinámica del sector, con estrategias claramente estructuradas y construida con la participación de todos los actores de la comunidad. En términos generales, se sugirió que una política de banda ancha debe ofrecer acceso a una red apropia-
> Telecomunicaciones
da para un uso apropiado. Es decir, no se debe proporcionar banda ancha a todos, al mismo precio y en todas partes. Antes es necesario analizar las necesidades y los posibles beneficios que la banda ancha puede proporcionar a una comunidad actualmente excluida digitalmente. La necesidad de fortalecer la gobernanza del sector y su marco institucional es un tema que la mayoría de los analistas ha reiterado en múltiples ocasiones. Los procesos de diseño e implementación de políticas regulatorias deben ser más eficientes; generar certidumbre a través de reglas claras y con procesos transparentes e incluyentes. Debe existir mayor coordinación en torno al desarrollo del sector TIC entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Por lo tanto, es necesario eliminar las duplicidades entre agencias. De las diversas exposiciones de los funcionarios públicos se constató que existen numerosos esfuerzos aislados por abatir la exclusión digital y promover el despliegue de banda ancha. Sin embargo, resulta evidente la ausencia y falta de coordinación entre estos esfuerzos, así como la falta de una visión general e integral respecto a lo que se quiere para México. Más aún, existen pocos documentos oficiales con información pública al respecto, que respalde lo que cada ente gubernamental está haciendo. La falta de cohesión entre políticas, así como de información pública, diluyen los resultados de los esfuerzos gubernamentales. En términos de acceso universal, se identificó la ventaja de una asignación de recursos para zonas no atendidas por el mercado, sustentadas en objetivos medibles y en estimaciones precisas de los beneficios a las comunidades atendidas. Se mencionó que el mecanismo más eficiente para asignar recursos es a través de subastas descendentes. En temas más específicos, la asignación del espectro sobresale por su importancia como insumo para la inversión. Se debe adoptar una política de asignación de espectro de vanguardia que sea capaz de responder positivamente a la creciente demanda de la telefonía móvil y al incremento del tráfico en los servicios de datos. En especial, es importante la utilización de la banda de 700 MHz (el “dividendo digital”) en el corto plazo.
¿Qué faltó por discutir? Aun cuando se abordaron numerosas cuestiones relevantes para la construcción de un PNBA, algunos temas no recibieron la atención necesaria. Por ejemplo, un asunto central que no se abordó a fondo fue: ¿cuál debe ser la naturaleza de la intervención estatal? La respuesta debe reflejar una clara visión de las autoridades respecto a su papel en el desarrollo de la banda ancha. Sabemos que un gobierno eficaz debe corregir fallas de mercado, de acceso y de apropiación, pero ¿en qué medida esta intervención puede crear desplazamientos a la
inversión privada? Falta por evaluar cuestiones cruciales tales como: ¿Cuál es la capacidad actual del mercado para llegar a zonas no atendidas? ¿Se necesita promover nuevos modelos de negocio dirigidos hacia la base de la pirámide para modificar esta capacidad? ¿Cuándo es necesaria la inversión pública directa? Otro tema que no fue suficientemente explorado es la importancia de desarrollar contenidos útiles, así como la de ofrecer capacitación digital a la población. En México, la brecha de apropiación es muy grande, incluso en deciles de ingreso medios. Para que las TIC puedan transformar la vida de las poblaciones excluidas del mercado y de los servicios gubernamentales, es necesario que los tomadores de decisiones conozcan más a fondo las necesidades, condiciones y ubicación de los excluidos. Se requiere profundizar en el conocimiento entorno a los excluidos digitales: ¿Quiénes son? ¿Dónde viven? ¿Qué servicios necesitan? Un PNBA necesitaría examinar estas cuestiones. El gran reto es alcanzar una política integral que otorgue coherencia y dote de credibilidad a la intervención pública. No debe perderse de vista que la banda ancha es un ecosistema complejo que va más allá de la conectividad y que incluye la infraestructura, la apropiación, el uso y el desarrollo de nuevas aplicaciones conectadas a equipos terminales a través de los cuales se accede a diferentes contenidos
Un tema para las agendas electorales Asimismo, con base en el escenario que se aproxima, un PNBA debe integrarse a las agendas electorales como un factor crítico para el desarrollo de México, así como a la agenda del futuro gobierno. Este seminario tuvo lugar hace ya tres meses, tiempo durante el cual las autoridades han continuado con esfuerzos por integrar una política TIC. La Agenda Digital, por ejemplo, será hecha pública después de haber reunido a la comunidad de las telecomunicaciones en un evento que buscó recoger diversas perspectivas. Durante los próximos meses seguramente conoceremos de nuevas estrategias públicas. Aun cuando no todas ellas se podrán implementar en el poco tiempo que le queda a esta Administración, es importante definir nuevas estrategias que logren avanzar en el establecimiento de acuerdos al interior de la comunidad, que el próximo gobierno deberá que atender, ya sea para hacerlas suyas o para justificar su eliminación. Lo que no es deseable es que la futura Administración empiece de cero ignorando el camino ya andado. n El Program, Telecom-CIDE es un centro que realiza investigación empírica orientada a evaluar y enriquecer la política pública en telecomunicaciones y en tecnologías de la información en México (www.telecomcide.org).
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> Telecomunicaciones
¿Rentas o bienestar?
la subasta del espectro radioeléctrico Por Alexander Elbittar
No son sólo las rentas las que justifican las subastas como mecanismos de asignación. ¿Qué hacer entonces para que un proceso de subasta sea exitoso desde el punto de vista de eficiencia, transparencia y de bienestar para la gente sin dejar de lado los efectos recaudatorios?
L
os servicios personales comunicación inalámbrica son quizá uno de los desarrollos tecnológicos más sorprendentes de las telecomunicaciones en los últimos 20 años. Algunos recordarán al capitán Kirk, de la serie “Viaje a las estrellas”, cuando hace décadas atrás se comunicaba con la nave Enterprise mediante un pequeño dispositivo y solicitaba su tele-transportación. Aun cuando no hemos llegado a la tele-transportación, ya contamos con equipos similares a los del intrépido capitán Kirk, que nos permiten comunicarnos y trasmitir señales instantáneas de voz, datos y video. Para que estos pequeños dispositivos puedan trasmitir nuestras señales necesitamos del espectro de radiofrecuencias, el cual sirve como un gran sistema de carreteras disperso por todo el territorio mexicano. Sin embargo, al igual que las vías de trasporte terrestre y aéreo, no todo el espectro tiene la misma calidad de trasmisión y necesitamos de reglas que regulen su uso, de lo contrario, tendríamos interferencias (colisiones) continuas entres los distintos usuarios. Hace poco más de una década, el Estado mexicano decidió, como parte de una política moderna de uso y administración del
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espectro, entregar algunas de las distintas bandas del espectro radioeléctrico a las empresas que pudieran agregarle el mayor valor comercial en términos de servicios de telecomunicación personal, para generar el mayor bienestar posible a los consumidores del país. Si las comparamos con los otros métodos ensayados (ya sea mediante loterías o asignación directa), las subastas han demostrado ser la manera más expedita, eficiente y transparente para asignar el espectro radioeléc-
> Telecomunicaciones
trico a las empresas de servicios de telecomunicaciones, seleccionando a aquellas que tengan la mayor capacidad de agregarle valor comercial al espectro (Klemperer, 2004). Asimismo, las subastas brindan al Estado la posibilidad de generar rentas adicionales al erario público. Sin embargo, no son estas rentas las que justifican su uso como mecanismo de asignación. Mediante la competencia en pujas, las subastas son un mecanismo que permite identificar al participante con la más alta capacidad de aprovechar comercialmente el espectro, ofreciendo la mayor cantidad de servicios de telecomunicación a los consumidores mexicanos.
Resultados de la Licitación 20 y 21 A mediados de 2010, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) llevó a cabo los procesos de Licitación 20 y 21 del espectro radioeléctrico con los objetivos de ampliar la cobertura, aumentar la calidad de los servicios de telecomunicación móvil, incrementar el grado de competencia entre los concesionarios, y crear las condiciones que promovieran una mayor inversión en infraestructura y en prestación de servicios de telefonía inalámbrica. Sin embargo, la Cofetel no logró atraer a un mayor número de nuevos participantes, debido, entre otras razones, al ambiente litigioso que crearon algunos de los incumbentes del sector, a la poca claridad del marco jurídico y regulatorio, y a las barreras impuestas por las autoridades regulatorias del sector en cuanto a los requerimientos legales y técnicos exigidos a las empresas interesadas en participar en la subasta. Pese a la poca entrada de nuevos participantes, en términos de resultados los dos procesos de licitación lograron, en primer lugar, asignar una mayor cantidad de espectro para servicios de telecomunicación móvil. En particular, el Estado consiguió asignar en forma transparente y expedita cerca de 90MHz a nivel nacional para servicios de telecomunicación móvil, 55% más de lo que tenía en promedio el conjunto de los operadores previo al inicio del proceso de licitación. En segundo lugar, mediante la imposición de topes máximos de acumulación de espectro (80MHz máximo por operador), se pudieron
aliviar las asimetrías entre los operadores, nivelando el campo para una competencia más equilibrada. En particular, las asimetrías en tenencia de espectro entre los operadores por región se redujeron en un 14.3%. En tercer lugar, derivado de lo pagado en la subasta y de las obligaciones de pagos futuros por explotación del espectro, el Estado logró extraer rentas mediante la creación de obligaciones por un monto total a valor presente de 28.9 mil millones de pesos (unos 2.3 mil millones de dólares), de los cuales 29% se derivaron de los pagos de las posturas y 71% del valor presente de los pagos por derechos de explotación. Los pagos de derechos funcionaron como precios de reserva implícitos en las subastas. Si comparamos los precios promedio por MHz-Pop (a precios de 2010) de las licitaciones de 1997 (1.09 pesos por MHz-Pop), cuando no se crearon obligaciones por derechos de explotación), y de 2005 (2.53 pesos por MHz-Pop), cuando sí se crearon tales obligaciones, con el precio promedio obtenido en la licitación de 2010 (2.86 pesos por MHz-Pop), apreciaríamos que el Estado logró recaudar en este último proceso 162% más que lo recaudado en el primer proceso, y 14% más de lo recaudado en el segundo. El consorcio Nextel-Televisa, sin embargo, fue el único participante con la capacidad de acumular una alta cantidad de espectro sin tener que alcanzar el tope máximo de acumulación exigido por el subastador al inicio del proceso. Esto facilitó que fuera el único concursante por el bloque de 30 MHz a nivel nacional en la Licitación 21, y creó obligaciones de pago por seis mil 795 millones de pesos a valor presente. En contraste, las empresas Telcel y Telefónica terminaron repartiéndose –dentro de la misma licitación– la adquisición de los tres bloques restantes de 10MHz en las nueve regiones a nivel nacional, creando obligaciones de pagos por 11 mil 683 millones de pesos a valor presente. Esta diferencia en los montos de obligaciones de pagos por bloques de espectro similares hizo que se creara una fuerte corriente de opinión desde los medios de difusión, y en la cual participaron otros representantes del sector y funcionarios del Estado, quienes
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> Telecomunicaciones
presionaron para que la Licitación 21 se declarara nula (parcial o totalmente) y se iniciara un nuevo proceso de asignación de las bandas de espectro de 1.7-2.1GHz. Desafortunadamente durante el proceso de formación de opinión pública acerca del proceso de la subasta del espectro radioeléctrico no se contó con un estudio objetivo e imparcial que midiera los beneficios y los
que se derivarían de una menor competencia y un menor crecimiento económico del sector, (ii) el impacto que tendría la posible dilación de la entrada de un nuevo competidor y sus efectos sobre la estructura de mercado y la competencia en el sector, y, finalmente, iii) el impacto que tendría sobre la credibilidad de los futuros procesos de licitación del espectro la anulación de la Licitación 21.
Gráfica 1 Ingreso por minuto (IPM) como función de espectro, permaneciendo el resto constante 1 0.9
IPM ($US 2005)
0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0
100
200
300
400
500
600
Espectro (MHz) costos económicos que pudieran derivarse de la anulación (o aprobación) definitiva del proceso de la Licitación 21. La mayoría de las opiniones recogidas por los medios de difusión se centraron en el aspecto recaudatorio de la subasta y en el posible daño patrimonial al Estado mexicano.
¿Qué impacto tendría anular la licitación? Acosta, Carreón, Elbittar & Rivera (2011), investigadores del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), decidieron llevar a cabo un estudio para estimar el impacto que tendría la anulación de la licitación. Al aplicar la metodología de Hazlett y Muñoz (2009a y 2009b), tomaron en cuenta (i) las pérdidas de bienestar de los consumidores
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En la gráfica, por ejemplo, se puede apreciar el efecto que tendría sobre los precios de las telecomunicaciones móviles la entrega de mayores cantidades de espectro radioeléctrico. Este resultado es producto de la estimación de la demanda y la oferta de telecomunicaciones móviles para las principales economías de América Latina, con un modelo específico para el caso de México. Acosta, et al (2011) argumentan y demuestran que los recursos que obtuvo el Estado mexicano no fueron lo más importante del proceso de licitación del espectro radioeléctrico. Lo verdaderamente significativo, según los autores, fueron las variaciones en bienestar (excedentes) que obtendrían los consumidores por concepto del disfrute de los servicios. Tales excedentes se generarán
> Telecomunicaciones
por la actividad de servicios de telecomunicación móvil. Las estimaciones indican que por un monto de 60MHz entregado a los operadores, la variación total de bienestar de los consumidores sería de aproximadamente 129 mil 082 millones de pesos a valor presente de 2010. En otras palabras, las mejoras de bienestar de los consumidores representarían cerca de 7.0 veces lo que recibió el Estado por concepto de los 60MHz subastados en la Licitación 21. En el caso de que este monto de 60MHz fuese entregado a un nuevo operador que lograra reducir el índice de concentración en un 20%, la variación total de excedentes de los consumidores sería de aproximadamente 138 mil 317 millones de pesos a valor presente, lo cual representa cerca de 7.5 veces lo que recibió el Estado por concepto de los 60MHz finalmente subastados en la Licitación 21. Por último, en el supuesto caso que hubiese procedido la anulación total de la Licitación 21 y una reasignación de los 60MHz al mayor de los precios obtenidos en esta licitación, al cabo de dos años el Estado obtendría aproximadamente cuatro mil 888 millones de pesos a valor presente. Por su parte, durante ese mismo período el bienestar de los consumidores dejaría de crecer por casi 39 mil 889 millones de pesos y las pérdidas sociales netas estarían en el orden de 35 mil 001 millones de pesos. Estos resultados nos dan una idea aproximada de las pérdidas sociales monetarias que se derivarían de la anulación de la Licitación 21.
Origen de las “ganancias sociales” En resumen, las dilaciones en la entrega y uso del espectro, así como posibles anulaciones de procesos de subastas del espectro, generarían una pérdida irrecuperable de bienestar debido a la ausencia de nuevos servicios a los consumidores actuales y potenciales de telefonía móvil. Lo anterior significa que mayores cantidades de espectro tienen un impacto directo en las variaciones de bienestar de los
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consumidores vía reducción de precios, los cuales exceden hasta 8.8 veces los ingresos promedio del Estado por la venta de distintas cantidades de espectro. Esta es una clara evidencia de que las principales fuentes de las ganancias sociales que se derivan de la asignación del espectro no provienen de la recaudación de parte del Estado, sino de las variaciones de bienestar que se trasladan a los consumidores vía competencia y mediante la prestación de servicios de telecomunicación a un número mayor de consumidores. Para que un proceso de subasta sea exitoso desde el punto de vista de la eficiencia, trasparente a la vista de la opinión pública y para efectos recaudatorios del Estado, las autoridades diseñadoras del proceso deben enfocarse en dos aspectos: 1) garantizar la participación del mayor número de interesado y 2) lograr que al final los postores paguen los montos de dinero que se comprometieron con sus ofertas. n Alexander Elbittar es Doctor en Economía por la Universidad de Pittsburgh y actualmente es Profesor Investigador en el Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE), elbittar@gmail.com
Referencias Acosta, Carreón, Elbittar & Rivera. 2011. Evaluación de los Resultados de la Licitación del Espectro Radioeléctrico de la Cofetel y su Impacto en el Sector de Servicios de Telecomunicación Móvil en México. CIDE, Documento de trabajo No. 525. Hazlett, T. W. & R. Muñoz. 2009a. “A Welfare Analysis of Spectrum Allocation Policies”. RAND Journal of Economics, 40, 3, pp. 424-454. Hazlett, T. W. & R. Muñoz. 2009b. “Spectrum Allocation in Latin America: An Economic Analysis”. Information Economics and Policy 21 (2009) 261–278. Klemperer, Paul. 2004. Auctions: Theory and Practice, Princeton University Press.
> Telecomunicaciones
Fin a la doble ventanilla en Chile
La diferencia entre dictar y aplicar normas Por Lucas Sierra
El gobierno chileno ha abierto una discusión legislativa para revisar y poner al día su arquitectura regulatoria, diseñada hace casi 35 años
E
n Chile se está discutiendo una reforma fundamental para las telecomunicaciones. El propósito es crear un mecanismo que separe las dos principales tareas regulatorias en este sector, a saber: 1) fijar objetivos de política y dictar las normas destinadas a alcanzar dichos objetivos, y 2) fiscalizar el cumplimiento de estas normas, aplicando sanciones en caso de no cumplirse. Con esta separación se pretende distinguir una dualidad básica, porque una cosa es dictar normas, y otra, aplicarlas. Hasta hoy, ambas tareas residen en un solo órgano: el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT), a través de su Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL). Cabe mencionar que el sector de las telecomunicaciones es el único de los muchos sectores de la economía chilena que se privatizaron durante los años ochentas al que no se le puso una Superintendencia para aplicar las normas que un determinado Ministerio dicta para regular un mercado.
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> Telecomunicaciones
Sin embargo, la concentración de dos tareas distintas (dictar y aplicar normas) en un mismo órgano es criticable desde el punto de vista del derecho moderno. Éste señala que la distinción de funciones puede aportar valor tanto para la democracia, como para el Estado de Derecho que debe imperar en una democracia: • Desde el punto de vista de la democracia, la separación es valiosa porque las normas que se dictan tienen que ver con los objetivos que se fija para sí misma la comunidad política. Por lo tanto, el dictado de las normas –con los objetivos de política que persiguen– debe estar lo más cerca posible de la comunidad política, es decir, del voto ciudadano. • Por lo que respecta al Estado de Derecho, la separación también es valiosa porque permite lo que debe ser: aplicar normas a casos concretos. Es decir, determinar si se cumplen o no, para cada caso, los supuestos de hecho previstos para la aplicación de dichas normas. Y es que la aplicación de una norma exige un juicio entre una norma y una situación de hecho. No se trata de un juicio de ponderación entre distintos objetivos abstractos, que es el que requiere el dictado de las normas. Es por esto que los jueces –que son quienes por excelencia realizan la tarea de aplicar normas– no son electos por la ciudadanía, pero quienes las dictan, sí, porque los que aplican las normas no están para hacer política.
En qué consiste la propuesta gubernamental Para corregir la criticable situación que hay en Chile respecto a las telecomunicaciones, en la cual ambas tareas están en la misma mano, el gobierno inició la discusión legislativa con un proyecto para crear la Superintendencia de Telecomunicaciones.
El propósito es traspasar a este nuevo organismo las tareas de aplicación de normas que hoy desarrolla la MTTSUBTEL, y a ésta sólo se le dejaría la tarea de dictar normas con los objetivos de la política sectorial. Es preciso señalar que el gobierno anterior tuvo una intención parecida. Incluso, convocó a un proceso de consulta pública, pero nunca produjo un proyecto de ley. En el proyecto del actual gobierno, la Superintendencia de Telecomunicaciones sería la encargada de fiscalizar el cumplimiento de las normas sectoriales y podría sancionar a los operadores en caso de no cumplirlo. También sería el organismo responsable de entregar las autorizaciones para operar los servicios de telecomunicaciones y de llevar adelante los procesos de regulación tarifaria. Todo esto a la luz de las normas dictadas por el órgano de política MTT-SUBTEL. Asimismo, el proyecto del gobierno busca que la Superintendencia de Telecomunicaciones sea un juez lo menos arbitrario posible. Para esto, se ajustan los procedimientos de fiscalización y sanción conforme a los estándares de debido proceso. Por ejemplo, se propone que la Superintendencia tenga dos áreas distintas: una se encargaría de indagar, constituir pruebas y acusar; mientras que la otra ponderaría dichas pruebas y estaría facultada para aplicar sanciones. El objetivo es reducir el carácter inquisitorial del procedimiento. Con este proyecto se ha abierto una discusión legislativa interesante. Se va a revisar una arquitectura regulatoria diseñada hace casi 35 años, en circunstancias políticas, económicas y sociales muy distintas a las de hoy. Ojalá resulte una mejor arquitectura. n Lucas Sierra es abogado, profesor de la Universidad de Chile e investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP). También fue consultor del Gobierno de Chile en la preparación de este proyecto de ley, lsierra@cepchile.cl
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> Internet
Hitos de la gobernanza de internet en 2011 Por Alejandro Pisanty
Como participante activo en diversos foros alrededor del mundo, el autor resume aquí los hallazgos de sus andanzas el año pasado, expone sus preocupaciones y vislumbra lo que podría ocurrir en el ámbito de gobernanza de la Red de redes
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l 2011 fue un año fértil en acontecimientos relacionados con la gobernanza global de internet. Quizás la característica común que marcó estos sucesos fue el regreso de los gobiernos y organismos intergubernamentales a un protagonismo creciente en sus respectivos ámbitos. Se denomina “gobernanza de internet” al conjunto de mecanismos, normas, y procedimientos que dan lugar a las decisiones que conforman la evolución de internet. De acuerdo con la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de Información de 2003-2005, la gobernanza de internet debe estar centrada en el individuo y en el desarrollo; además, debe ser democrática, con la participación equitativa de gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, y con una presencia transversal de la comunidad técnica de internet y la academia. Entre los principales hitos en torno a la gobernanza de internet en 2011, podemos mencionar los siguientes:
Conferencia Plenipotenciaria de la UIT El primer hito se originó meses antes de que comenzara ese año: fue en la llamada “Plenipot”, la Conferencia de Ministros Plenipotenciarios de la Unión Internacional de Telecomunciaciones (UIT), realizada en Guadalajara, Jalisco, en octubre de 2010. La Plenipot es el máximo órgano de gobierno de la UIT. Se reúne cada cuatro años y la conforman exclusivamente representantes gubernamentales, únicos con voz y voto. Ocasionalmente las delegaciones nacionales integran miembros del sector privado y la sociedad civil, pero sólo los gobiernos votan.
46 < Política digital
La Plenipot de 2010 fue notable en muchos aspectos. Destaco dos: el intercambio con el exterior de la reunión, a través de un backchannel –establecido a través de Twitter y otros medios sociales por algunos de los participantes, lo cual otorgó transparencia nunca antes vista a las sesiones– y la discusión sobre la interacción de la Unión con otras organizaciones en el campo. Esta interacción con el exterior llegó a tal grado, que el Subsecretario de la Conferencia, Alexander Ntoko, y el Secretario General, Hamadoun Touré, tuvieron que llamar la atención a los delegados para evitar el escarnio público. La UIT sigue buscando un espacio en los mecanismos de gobernanza de internet –al que declinó voluntariamente hace tres décadas–, pero la falta de horizontalidad y apertura a otras organizaciones la sigue haciendo incompatible. No obstante, la UIT dio seguimiento en 2011 a actividades sustantivas, como la preparación de su Conferencia (en 2012) y la Asamblea (2013) donde se podrían tomar resoluciones riesgosas para internet
> Internet
cuando se revisen los Reglamentos Internacionales de Telecomunicaciones.
Foro sobre Gobernanza de Internet El Foro sobre Gobernanza de internet (IGF) fue creado por acuerdo de la ya mencionada Cumbre Mundial en 2005, con el objetivo de proveer un espacio de discusión para los puntos de gobernanza de internet que la Cumbre no pudo resolver. En 2011 se llevó a cabo la sexta sesión anual del Foro, en Nairobi, Kenia. Los preparativos para esta reunión fueron tormentosos: la Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CSTD) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) revirtió los términos igualitarios en que se ha organizado el Foro hasta ahora, llevando a cabo reuniones de planeación en las que de entrada sólo participaban gobiernos y la participación de otros sectores se sujetaba al arbitrio de éstos. La CSTD y posteriormente el Foro han tenido que contender con propuestas de micro-administración –ajenas al consenso general– por parte de algunos gobiernos–, con intentos por dar pesos asimétricos a éstos y con la petición de algunos participantes de que el Foro tenga un carácter resolutivo o al menos sea un emisor de recomendaciones. Estas características son incompatibles con el diseño original del Foro y pueden ser muy perjudiciales a pesar de su apariencia inocente: el diálogo en el IGF se transformaría en una batalla diplomática en la negociación por la redacción de textos finales; el Foro empezaría a entrar en conflicto con organizaciones que ya funcionan, violando el mandato no-duplicativo de la Cumbre; y se tomarían decisiones que requieren representatividad, legitimidad, así como pesos y contrapesos que no existen actualmente en el Foro y sí en otras organizaciones especializadas en los temas que discute el IGF. El Foro y las reuniones preparatorias regionales cubrieron una temática amplísima de la que no es posible dar cuenta en la extensión del presente texto. Sin embargo hay que destacar la presentación de dos propuestas. La propuesta China-Rusia (y dos repúblicas vecinas) llevó ante la Asamblea General de la ONU la adopción de un código voluntario, aplicable a países enteros, para la coordinación en materia de “ciberseguridad” (entendida como seguridad nacional). Esta propuesta margina a la industria y a la sociedad civil e ignora a la comunidad técnica. La propuesta IBSA (de India, Brasil y Sudáfrica) habla de “vacíos institucionales” en gobernanza de internet, sin especificarlos, y propone “llenarlos” con
una organización especializada, en el marco de la ONU, que supervise incluso la estandarización técnica de internet en la IETF y se financie con los fondos que actualmente recibe ICANN. La propuesta IBSA ha sido criticada desde diversos ángulos, al grado que se pensaría extinta. Sin embargo, India la presentó de nuevo, después del Foro, en la 66ª Asamblea General de la ONU. Su destino es incierto y no se puede descartar que sobreviva a algunas discusiones, ya que actores de países desarrollados la usan como “hombre de paja” para apuntar en ella los defectos que perciben en la de China y Rusia para no enfrentar a estos dos países.
ICANN En 2011, la Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) llevó a cabo reuniones en San Francisco, Singapur y Dakar. A lo largo de éstas y los procesos intersesionales se avanzó en el programa de nuevos nombres de dominio genéricos de primer nivel (gTLD), tales como .gov, .edu, .org, .net y .com, lo que permitirá registrar nuevos nombres de dominio con muy poco trámite. Esta propuesta dio lugar a una fricción mayor con el Comité Asesor Gubernamental (GAC), que se repite a finales del año con otro debate intenso alrededor de la solicitud del GAC de que los registradores de nombres de dominio actúen para evitar el delito cibernético que se puede cometer con dichos nombres. Por otra parte, en ICANN se ha logrado transparentar los procesos de negociación, cumpliendo parte del mandato de un grupo de trabajo especializado y del gobierno de Estados Unidos. Están en proceso revisiones planeadas del cumplimiento de ICANN con la seguridad y estabilidad del Sistema de Nombres de Dominio (DNS) y otras.
Debates y leyes para la protección de la propiedad intelectual En años recientes, la colisión entre las formas tradicionales de vender y proteger la propiedad intelectual y las formas de producir y distribuir sus productos en internet ha crecido en complejidad y tensión. Internet no sólo permite que toda persona u organización se vuelva un productor y distribuidor de “contenidos”, sino que facilita enormemente la distribución de los productos digitales, inmateriales, de terceros, sin que éstos puedan reclamar –y cobrar– su autorización para ello. Las industrias productoras de música y video, y la de software en algunos países, han sostenido una ofensiva prolongada para imponer leyes y prácticas represivas contra los distribuidores no autorizados de contenidos. En algunos casos han excedido fronteras lógicas y éti-
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cas al utilizar su capacidad de cabildeo por encima del impulso a la creatividad de sus propios productores. En 2011 concluyeron las negociaciones para el Acuerdo Comercial contra la Falsificación y el Contrabando (ACTA, por sus siglas en inglés). Este acuerdo contiene medidas de diversos tipos para facilitar la detección y penalización de diversas formas de comercio ilegal con propiedad intelectual. Muchas de ellas son plausibles, pero en el terreno de internet resultan poco prudentes y conllevan un potencial lesivo a la libertad de expresión, a la privacidad, y al debido proceso legal. En México –que fue uno de los países que participaron en estas negociaciones–, un tenaz e inteligente movimiento ciudadano, la actividad de una parte de la industria de internet y la convicción de algunos legisladores llevaron al rechazo a ACTA por parte del Senado. De hecho, el Senado de la República resolvió exhortar al Ejecutivo a no firmar el Acuerdo y a no ratificarlo, en caso de que el Ejecutivo lo signara. Otra muestra de la intensificación de la batalla por la propiedad intelectual en internet es la ley conocida como SOPA (Stop Online Piracy Act), presentada al legislativo de Estados Unidos. Esta ley busca que los sitios de internet de fuera de Estados Unidos que comercian con propiedad intelectual sean bloqueados y filtrados de diversas maneras. En particular, SOPA obliga a impedir el acceso a los sitios considerados infractores mediante modificaciones a la resolución de nombres de dominio, es decir, a nivel del DNS. Los efectos indirectos de esta ley pueden extenderse más allá de la intención de algunos de los legisladores y provocar interferencias en el comportamiento del Sistema de Nombres de Dominio. En particular, requiere operaciones que son incompatibles con la seguridad emergente en el DNS, en particular DNSSEC. El uso de diversas formas de filtrar y bloquear el acceso a sitios en internet (principalmente pensando en Web y peer-to-peer) es inevitable y forma parte de la operación de cualquier proveedor de servicios de internet y de muchas organizaciones. En general, se considera que debe servir a fines de administración e ingeniería de tráfico y a los de seguridad de las redes, y por lo tanto aplicarse lo más cerca del usuario final, con información adecuada para éste. El bloqueo al que se refieren SOPA o las leyes de otros países (como la francesa HADOPI) excede esta frontera, ya que es iniciado a solicitud de un titular de derechos de autor para impedir la propagación de contenidos de forma no autorizada. Las variopintas leyes en debate o ya en aplicación difieren en los grados de agresividad de las medidas correctivas (que pueden lle-
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gar hasta la desconexión de usuarios) y de los procesos judiciales requeridos. En los casos más agresivos basta con que el titular de los derechos solicite acción al proveedor de servicios de internet (ISP) para que éste tome medidas, lo cual en la mayoría de las sociedades se considera un atropello al debido proceso judicial, y requiere que el ISP y el titular de derechos compartan información del usuario que debería estar sujeta a protección de datos personales. La iniciativa SOPA ha encontrado una decidida oposición en la sociedad, entre expertos y en la industria de internet. Al escribir el presente texto, también he visto algunas defecciones de sus promotores más notables como Microsoft, Apple y la Business Software Alliance (BSA). La iniciativa también ha recibido fuertes objeciones por su alcance transjurisdiccional. Medidas similares han sido descalificadas por tribunales europeos. La Sociedad Internet (ISOC) y grupos de expertos del DNS, como Steve Crocker, han documentado con claridad los efectos del filtrado a nivel DNS de tal forma que quienes realmente deban llevarlo a cabo puedan hacerlo con plena conciencia de sus consecuencias negativas y la posibilidad de evitarlas.
Neutralidad de la Red El nombre “neutralidad de la red” se acuñó para describir una materialización de principios de diseño de internet que implican que la red no tome más decisiones que las necesarias para llevar los paquetes de información a sus destinos por rutas óptimas. Por lo tanto, el equipo instalado en la red no debe inspeccionar el contenido de los paquetes ni tomar decisiones discriminatorias basadas en protocolo, puerto, origen, destino o contenido de las comunicaciones. El problema de “neutralidad de la red” surge cuando algunos proveedores aplican ingeniería de tráfico para favorecer a ciertos tipos de contenido o las empresas que los originan. Esta discriminación comercial es indebida y también se presta a un uso político que puede ser arbitrariamente selectivo. El problema se complica cuando los recursos de la red son escasos, como en las redes de telefonía e internet móvil, y el proveedor realmente tiene que tomar decisiones para limitar algunos tipos de tráfico. En países como Inglaterra, los reguladores de telecomunicaciones han optado por respaldar sus decisiones de neutralidad de la red en soluciones de mercado, asumiendo que la competencia obligará a los proveedores a entregar servicios de internet “sin adulteración”, así como información transparente a los usuarios. Pero al mismo tiempo los mantienen en
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observación y expresan explícitamente que intervendrán con autoridad en caso de violaciones. En México, el debate sobre neutralidad de la red se mantiene en espacios relativamente estrechos. Una iniciativa a favor de esta neutralidad se encuentra en el Senado; las comisiones que la han analizado se han expresado en contra de la iniciativa y a favor de soluciones puras de mercado.
Internet y libertad de expresión Durante 2011, tanto globalmente como en México, la compleja relación entre libertad de expresión e internet pasó por momentos trascendentales. A nivel global, el uso de internet para la expresión y organización de los ciudadanos adquirió una visibilidad inusitada durante la “Primavera Árabe”. Hasta la fecha subsiste un debate acerca de la importancia relativa del uso de internet en las revoluciones de Túnez y Egipto, pero es imborrable el abuso del gobierno egipcio, que apagó las telecomunicaciones y los servicios de internet en ese país durante cinco días, lo cual produjo una reacción a nivel internacional. Es innegable que internet –y especialmente los medios sociales en línea– se ha convertido en un elemento indispensable para el ejercicio de las libertades de expresión y asociación. En México, dos usuarios de Twitter en Veracruz propagaron información acerca de supuestos eventos violentos, y el gobierno estatal los encarceló y encausó bajo acusaciones de terrorismo y sabotaje. La virulenta respuesta social a esta medida desproporcionada llevó al gobierno estatal a proponer, y al Congreso del estado a aprobar una legislación sobre el caso, la cual contiene un potencial uso represivo de tal magnitud, que ha obligado a la Comisión Nacional de Derechos Humanos a impugnar este verdadero caso de “Derecho Ficción” ante la Suprema Corte. El autor Evgeny Morozov ha advertido contra el “ciberutopismo”, en el sentido de que, además de promover o facilitar las libertades de expresión y de asociación, internet provee a los gobiernos –especialmente a los totalitarios– herramientas invaluables para la inteligencia de fuente abierta, así como para la infiltración, la provocación, el espionaje y, en última instancia, la represión en contra de grupos opositores. Entre otros autores que entran en controversia con Morozov destaco a la investigadora Zeynep Tufecki quien, sin adoptar un ciberutopismo a lo Clay Shirky, abre a la reflexión estos temas de manera inteligente. Que internet sirva a la libertad de expresión dependerá de esfuerzos constantes y ampliamente distribuidos. El abuso de las leyes y prácticas de protección de
la propiedad intelectual, que ya mencionamos, es sólo uno de los frentes. Otro es el “derecho al olvido”, que en realidad es un “derecho a la remoción de datos”, importantísimo desde el punto de vista de la protección de datos personales, pero que también tiene el potencial de ser invocado para borrar expresiones que algún poderoso encuentre inconvenientes. Durante 2011 crecieron y se consolidaron algunas iniciativas para fundar la gobernanza de internet –o algunos aspectos de ésta, cuando menos– sobre agendas de derechos humanos, fundamentales, civiles o sociales. Entre otras se pueden contar la del Consejo de Europa, y el Marco Civil de Internet en Brasil, la Coalición Dinámica de Derechos de Internet del Foro de Gobernanza de Internet. Desde el punto de vista de diseño, construcción y operación de internet, estas agendas tienen aspectos positivos, pero también conllevan riesgos muy serios: no siempre se puede diseñar u operar internet para insertarlo en estas agendas y, sobre todo, algunos de estos ejercicios intentan que la red solucione problemas que no han sido resueltos en la capa correspondiente o por organizaciones competentes. Por ejemplo: declarar a internet como “derecho a la vida”, como lo hace la Coalición Dinámica, es inobjetable, pero arrastra consigo controversias como la del aborto, que no serán resueltas sólo con una mejor gobernanza de internet. Pocos lo han expresado tan bien como el Relator Especial de la ONU, Frank LaRue: excluirse de internet es hacer imposible el ejercicio de la mayoría de los derechos humanos actuales. Pero éstos deben ser respetados en todos los planos, y no buscar la especificidad de internet para solucionar problemas no resueltos en los gobiernos, las leyes o las instituciones. El 2012 será un año tanto o más interesante que el anterior. La crisis económica, las tensiones políticas, el desarrollo tecnológico, la adopción de las telecomunicaciones e internet, sumadas a eventos previsibles como el IGF, las reuniones de ICANN o el 20º aniversario de ISOC serán “el mantel de una mesa” variada, agitada y teñida de oportunidades y riesgos. n Alejandro Pisanty Baruch es Presidente de la Sociedad Internet de México, A.C. (ISOCMex) y miembro del Consejo Editorial de Política Digital, apisan@servidor.unam.mx
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Un solo GRP para varias secretarías
la historia continúa… Por Mariano Garza-Cantú
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ace casi tres años, las secretarías de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGARPA); de la Función Pública (SFP); de la Reforma Agraria (SRA), y del Trabajo y Previsión Social (STPS) decidieron unirse para desarrollar un proyecto de análisis, homologación y rediseño que automatizara los procesos de sus Oficialías Mayores. Esta suma de voluntades –inédita en nuestro país y que fue publicada en 2009 por esta revista– busca racionalizar procesos y recursos, y hacer más productiva a la Administración Pública Federal. La historia que apareció en Política Digital1 en 2009 estaba incompleta porque hasta entonces sólo se habían homologado los procesos, y faltaban la licitación e implementación de la herramienta informática. Esta publicación se reunió de nuevo con los oficiales mayores que lideraron el proyecto –Gloria Muñoz, de la Secretaría de la Función Pública (SFP), y Alberto Coronado, de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), así como con Antonio Berúmen, de la SAGARPA, quien se integró después a dicha Secretaría– para conocer lo que ha ocurrido en este lapso.
La STPS se “bajó del barco”
En abril de 2009, Política Digital publicó la historia de cómo cuatro secretarias federales habían decidido unirse para estandarizar sus procesos administrativos e implementar un sistema de Planeación de Recursos Gubernamentales (GRP) común. Hasta entonces sólo se habían homologado los procesos, pero faltaban la licitación e implementación de la herramienta informática. ¿Qué ha sucedido de entonces a la fecha?
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Tan pronto concluyó la fase de homologación de procesos, el grupo sufrió un revés cuando la Secretaría del Trabajo abandonó el proyecto, debido a un cambio en la dirección de la dependencia. La salida de la STPS no desanimó a las otras tres secretarías, que mantuvieron su compromiso de implementar el GRP. Durante el primer semestre de 2009 diseñaron las bases de la licitación. Fue una tarea complicada porque debían tomar en cuenta no sólo las necesidades generales de las tres dependencias, sino las específicas de cada una de ellas. En junio de 2009 se lanzó la licitación para adquirir el GRP, en medio de gran incredulidad de parte de los proveedores, quienes realizaron más de 700 preguntas para aclarar todas las dudas que tenían acerca del proyecto conjunto. La licitación se declaró desierta porque ninguna de las propuestas cumplía al 100% con los re1 Ver artículo “Cuatro secretarías por la unificación de procesos”, en Política Digital 49, abril/mayo de 2009.
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querimientos establecidos, tanto en cuestiones técnicas como respecto del perfil de las empresas proveedoras. Javier Chávez, Director General de Promoción de la Eficiencia y Calidad en los Servicios de la Sagarpa, indicó que “era muy importante que el proveedor tuviera experiencia en la automatización de procesos en el sector público, pero nadie cumplía con este requisito”. Cuarenta días después lanzaron una segunda licitación. No modificaron de forma importante los requerimientos, pero sí hubo un aprendizaje para todos los proveedores. Y aunque en esta ocasión fueron menos las empresas que se presentaron, se ajustaban mejor a las expectativas. Este segundo proceso de adquisición fue ganado por la empresa alemana SAP y su socio de negocios, Nasoft, que quedó como el encargado de implementar la herramienta en las tres dependencias. Gloria Muñoz, Oficial Mayor de la SFP, consideró que “se lograron condiciones muy favorables para el proyecto”, gracias a que los ganadores realizaron una oferta muy agresiva. El costo total de la herramienta fue poco más de 33 millones de pesos. El costo se dividió en tres rubros: configuración, licenciamiento e implementación. De estos, el único rubro que variaba de una a otra dependencia fue el licenciamiento, debido a que cada una tenía necesidades distintas en cuanto al volumen de usuarios: mientras la SFP y la SRA requerían cada una poco más de dos mil licencias, la Sagarpa requería más de 12 mil. De manera que cada entidad pagó una cifra proporcional en este rubro. Para lo demás, se optó por estandarizar el proyecto, de manera que tanto la configuración como la implementación del sistema fueron costeadas a partes iguales por las tres instituciones. Cada dependencia terminó pagando alrededor de 11 millones de pesos por todo el proyecto. Para darle contexto, la oficial Mayor de la SFP confesó que ha sabido de dependencias que, de manera individual, se
gastan hasta 80 millones de pesos en sistemas similares, es decir, casi diez veces más. De acuerdo con estimaciones de Chávez, de la Sagarpa, de haber hecho el proyecto solos, se habría cubierto el costo total del proyecto. Alberto Coronado, Oficial Mayor de la SRA, añadió que cada dependencia ahorró alrededor de 30 millones de pesos. El ahorro se dio por la economía de escala generada al hacer una sola parametrización de la herramienta para las tres dependencias. “La configuración que tienes en una se refleja en el resto y eso reduce mucho el costo. El otro tema es el licenciamiento, donde se obtuvieron muy buenas condiciones, las cuales serán respetadas por tres años a partir de la licitación”, explicó Chávez. Esto quiere decir que las tres dependencias tendrán tiempo para ajustar su licenciamiento. Por ejemplo, los órganos desconcentrados de la Sagarpa deberán adoptar el sistema durante 2012. También es factible que se sumen nuevas dependencias al proyecto durante ese periodo. Una vez transcurridos esos tres años se tendría que negociar nuevamente con la empresa SAP los precios preferenciales para que se unan más dependencias.
Juntos, pero no revueltos “Sí, somos tres secretarías, pero hemos sido una misma instancia en todo”, dijo Gloria Muñoz al explicar que gran parte del éxito del proyecto se debe a que los involucrados han sabido trabajar en conjunto, siempre poniendo el interés del grupo por delante. Esta mentalidad es la que ha ayudado a salir adelante cuando los problemas han surgido. Tras la licitación, la expectativa era que el GRP estuviera operando en enero de 2010, pero pronto fue evidente que era demasiado pronto y que no sería posible. Se decidió que era más importante capacitar al personal en el uso de la herramienta y realizar pruebas, que salir a producción en forma precipitada. Este proceso de preparación les tomó un año; todo 2010 fue dedicado a realizar los ajustes y pruebas necesarios.
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La implementación se dividió en tres procesos, uno por dependencia, de manera que cada institución siguió su propio plan de trabajo con el objetivo de operar en 2011. La Función Pública optó por “apagar” en enero de 2011 los sistemas que tenía en operación para funcionar únicamente bajo el nuevo GRP. De enero a julio, personal de la Oficialía Mayor administró el sistema de manera centralizada, mientras se capacitaban las unidades usuarias responsables, y a partir de agosto se descentralizó la operación a estas áreas. En los casos de la SRA y la Sagarpa, éstas comenzaron a operar la herramienta en paralelo a sus sistemas anteriores, con el objetivo de “apagarlos” a principios de 2012. Cabe aclarar que como una primera etapa sólo se implementaron los módulos de Recursos Financieros, Recursos Materiales –aunque no todos sus procesos– y Recursos Humanos en las tres dependencias. Como segundo paso, se puso en funcionamiento el módulo de Nómina, que comenzó a operar en enero de este año. Tan pronto se estabilice este módulo en la Función Pública, la SRA y Sagarpa también lo implementarán.
Elementos del éxito Los servidores donde se aloja la aplicación y los datos generados por las dependencias están alojados en la infraestructura de la Sagarpa –aunque se han considerado alternativas para hospedarlos en una empresa privada o en un modelo de cloud computing–, mientras que la mesa de servicios se encuentra en la SFP, que ha sido la responsable de alinear el GRP a la tala regulatoria y a los manuales de operación emitidos por la esta dependencia. Aunque podría parecer irrelevante, este detalle ha sido parte del éxito, porque las tres secretarías han compartido responsabilidades que las han comprometido más con el proyecto. Los oficiales mayores consideran que otro de los elementos fundamentales para el éxito del proyecto es que se trabajó de forma intensa la administración al cambio en las tres instituciones, y como resultado, el personal hizo suyo el proyecto. Un factor indispensable es que siempre hubo un apoyo incondicional de la alta dirección en todas las
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dependencias y cuando alguna de las partes flaqueaba, las otras la animaban a continuar. Un ejemplo muy destacado es el caso de Sagarpa, que se mantuvo en el proyecto a pesar de cambiar dos veces de Oficial Mayor. En opinión de Muñoz y Coronado, esto se debe a que el personal ya había hecho suyo el proyecto. “La trascendencia de este proyecto es que las cosas se pueden hacer de manera conjunta mediante un acuerdo de voluntades”, recalcó Muñoz. Esta voluntad ha permitido que los equipos de las tres dependencias se reúnan cada semana –“o diariamente, si es necesario”–, para resolver con oportunidad los problemas que van surgiendo sobre la marcha. Por este motivo, Muñoz asegura que habrá continuidad del proyecto una vez que termine la actual administración federal, porque “nunca fue un proyecto del Oficial Mayor, sino de la Oficialía Mayor, que es muy distinto”. Todavía es un misterio si se incorporarán al proyecto más dependencias; varias se han acercado y han mostrado interés, pero nada se ha concretado, excepto una, la cual nos pidieron no mencionar, que había firmado un convenio de colaboración y se encontraba en los primeros pasos para implementar el GRP. Es una oportunidad que parece demasiado buena para desaprovecharla. En opinión de Jaqueline Inguanzo, Directora General de Tecnologías de la Información de la SRA, las dependencias pequeñas como es el caso de la Reforma Agraria, que no cuentan con muchos recursos, esta es la única manera de hacer un proyecto de este tipo. Solas no habrían podido tener un GRP ni contar con beneficios tales como: información en tiempo real para tomar decisiones; información integrada en las áreas de Recursos Humanos, Recursos Materiales y Finanzas; mayor control y eficiencia en el uso de recursos públicos; y fomento a la transparencia y rendición de cuentas. El modelo fue construido de tal manera que puedan sumarse tantas dependencias, sean grandes o chicas, siempre y cuando se respeten las reglas de operación. Pero a reserva de agregar otras dependencias, que sería lo deseable, este proyecto ya es un logro digno de replicar en el país, pues son muchas las oportunidades que hay para unir fuerzas entre distintas instituciones gubernamentales y consolidar proyectos de tecnologías de la información y comunicaciones. Para lograrlo se necesita dejar a un lado el ego y abrirse a la posibilidad de hacer proyectos de manera distinta. Más allá de los procesos unificados, el éxito reside en tener un solo órgano de gobierno, que sea compartido. Parece imposible, pero no lo es. Estas tres dependencias han mostrado que sí se puede. n
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Comisión Nacional de Hidrocarburos
por la apertura de información, pese a todo
Existe una tendencia mundial para abrir la información gubernamental. Los esfuerzos todavía son incipientes, pero está claro que las principales barreras son la voluntad para abrir los datos y tener la tecnología necesaria para hacerlos disponibles y accesibles para el público en general. Aquí rescatamos una reveladora historia que muestra que si se quiere, se puede lograr
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a Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) inició operaciones en 2009 a partir de la reforma energética realizada por el Congreso un año antes. Arrancó con muy poco presupuesto. Sus oficinas y los equipos de cómputo con los que iniciaron fueron prestados por la Secretaría de Energía, de la cual depende esta comisión. Los equipos de cómputo con los que contaban eran viejos y varios empleados optaron por lle-
var a la oficina sus propias computadoras. Esta situación se mantuvo durante 2009 y parte de 2010, cuando recibieron equipos de escritorio provenientes de un par de donaciones. Dos años después de su creación, y debido a los aumentos limitados en su presupuesto, la CNH no ha terminado de consolidar su organigrama y de definir las atribuciones de cada puesto. Por ejemplo, el área de TIC está compuesta por dos perso-
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nas que se dedican principalmente a labores de mantenimiento. Tampoco hay presupuesto para desarrollar proyectos estratégicos de tecnología. Por ser un organismo con autoridad y autonomía técnica para la regulación, supervisión y evaluación de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, uno de los objetivos principales de la CNH es elaborar estudios, análisis, proyectos y dictámenes técnicos para elevar la efectividad de Petróleos Mexicanos (Pemex). Sin embargo, desde un inicio la CNH ha tenido que luchar por generar esta información. Primero, por no contar con recursos informáticos para procesar grandes volúmenes de información, y segundo, porque Pemex no ha mostrado mucha voluntad de compartir sus datos.
La iniciativa de un funcionario Fue en ese contexto que Marco Antonio Cota, un economista que llegó a trabajar a la CNH desde su fundación, tuvo la iniciativa de recabar algunos datos y crear con ellos conjuntos de información sencillos. Cota había trabajado antes con bases de datos y había aprendido fundamentos básicos de programación. Recopilar la información hasta ahora ha sido muy complicado, pues no sólo ha tenido que descifrar la manera como Pemex acomoda su información –si se considera el volumen que genera al día este organismo descentralizado, no es una tarea sencilla–, sino que tanto él como sus compañeros han estado en constante “estira y afloja” con la paraestatal para obtener la información que necesitan para cumplir su mandato de ley. Los primeros conjuntos de datos que empezaron a fluir a la CNH se procesaron en Excel, pero conforme el volumen de éstos aumentó, se convirtió en un dolor de cabeza, ya que esa aplicación no es la óptima para procesar grandes cantidades de información. Cota aprendió entonces a integrar Access y Excel para procesar y consultar los datos. De esta manera obtuvo un mejor desempeño, al grado que su jefe le comenzó a pedir conjuntos de datos más complejos. Finalmente migró de Access a SQL Server Express, la versión gratuita de la herramienta de bases de datos de Microsoft. Para presentar la información se utiliza Excel, pero sólo como un visualizador. Es decir, los datos se descargan de la base principal y se arman tablas
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dinámicas con las cuales la persona puede ver, manipular y editar la información, sin afectar la fuente original, que se mantiene en la base de datos. Gracias a esta labor casi artesanal realizada por Cota, la CNH tiene varios conjuntos de datos que le sirven para su consumo interno. Toda la información está almacenada en su vieja computadora, aquella que le dieron cuando se formó el organismo.
Un avance en términos de voluntades En la página www.cnh.gob.mx hay mucha información disponible para el público en general que, según Cota, no es posible encontrar en ningún otro sitio, “y menos con ese nivel de detalle”. El Director de Información de la CNH pone como ejemplo las series históricas por campo petrolero, que datan desde 1960 y que se actualizan cada mes. “Es increíble, pero no hay mucha información publicada de Pemex. Hay especialistas que se apoyan en nuestros datos porque no los encuentran en otros lados”. Cota afirma que Pemex entrega más información a la Securities and Exchange Commission (SEC) de Estados Unidos –por las obligaciones que impone a las empresas que cotizan en ese país– que a los organismos reguladores mexicanos, a los que pone muchas trabas. Aunque Pemex está obligado a entregar datos a la Comisión Nacional de Hidrocarburos, no existen sanciones si no lo hace. Pero ha habido adelantos. La CNH tiene la atribución de emitir unos formatos mediante los cuales Pemex le enviará información de forma periódica, lo cual evitaría el procedimiento actual de “rascar” en otros lados para obtenerla, señala Cota. “Es un avance en términos de voluntades”. Por lo respecta a la parte técnica, para este año la CNH contempla un aumento presupuestal que le servirá para implementar un sistema de National Data Repository (NDR), que es el nombre que se le da en la industria petrolera a los sistemas que resguardan y difunden la información de la industria de exploración y producción. Pasar de un simple formato en Excel a un sistema tipo NDR será un cambio paradigmático para la CNH. Mientras se concreta ese proyecto, Cota ha demostrado que se puede “abrir” la información gubernamental, aun cuando se enfrenten barreras de accesibilidad o no se cuente con grandes recursos informáticos. n (MGC)
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MexicoFIRST
hacia la cultura de la certificación en TIC Por José Luis Becerra Pozas
Esta asociación público-privada vincula a los gobiernos federal y estatales con los sectores de la academia y de la industria para fortalecer la oferta laboral en la áreas TIC tanto en cantidad como en calidad. Estos son sus logros
A
tres años de su creación, MexicoFIRST constituye un ejemplo de lo que las asociaciones público-privadas pueden lograr. Con el respaldo de la Secretaría de Economía y el Banco Mundial, se trata de una iniciativa de la industria nacional cuyo propósito es generar capital humano capacitado en TIC de última generación. Mediante esta iniciativa, tan sólo en 2011 se capacitaron 21 mil 395 personas y 17 mil 116 recibieron alguna certificación (ver gráfica 1). Con base en estudios de la consultora A.T. Kearney realizados en 2006 y 2007, se evidenció que había una oportunidad de crecimiento sobre todo en el área de exportación de servicios relacionados con tecnologías de la información y comunicaciones (TIC). “Si México quisiera crecer al menos al mismo ritmo que el mercado a nivel internacional, requería unas 150 mil personas adicionales trabajando en el área de TIC y de servicios de procesos de negocio (BPO) entre 2008 y 2013”, explicó Raúl González Reyna, Director Nacional de MexicoFIRST. El objetivo es que a través de MexicoFIRST se certifiquen a 61 mil personas de esas 150 mil para el 2013. De esta forma, se realizó un esfuerzo conjunto entre la Secretaría de Economía, la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (CANIETI), la Asociación Mexicana de la Industria de Tecnologías de Información (AMITI) y la Asociación Nacional de Instituciones de Educación en Informática (ANIEI) para crear a MexicoFIRST como una asociación civil sin fines de lucro que vincule a los gobiernos federales y estatales con la academia y la industria TIC.
De acuerdo con González Reyna, el recurso federal que recibe esta iniciativa proviene de un préstamo por 80 millones de dólares que hizo el Banco Mundial, y que es parte de la política pública y del Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (Prosoft). Resaltó que de esos 80 millones de dólares, 38 millones están destinados a la generación de capital humano, los cuales se canalizan a través de MexicoFIRST.
¿En qué consiste su labor? Con base en las mejores prácticas de otros países, se observó que lo mejor era utilizar los estándares a nivel internacional, así como las certificaciones que manejan Gráfica 1. Resultados del programa MexicoFIRST (cifras anuales, no acumulables)
25,000
21,395 17,000
20,000
17,116 15,000
15,000
11,213
Capacitaciones Certificaciones
10,000
8,803
3,876 5,000
2,258 0 2008
2009
2010
2011
Fuente: MexicoFIRST, diciembre 2011.
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2,258 0 2008
2009
2010
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2011
Fuente: MexicoFIRST, diciembre 2011.
Gráfica 2. Tipos de certificaciones que se otorgan mediante la participación de MexicoFIRST
1.17% 1.33% 2.11% 2.67% 2.33% 2.75% 2.98%
Lenguajes de Programación
0.65% 0.53% 0.52% 0.47%
3.26%
Multimedia Sistemas operativos ITIL
46.10%
Inglés ERPs Administración de Proyectos
3.34%
Bases de Datos
3.50%
Office
3.67%
Seguridad
Redes Videojuegos
6.86%
Personal Software Process Habilidades blandas Colaboración y productividad
15.75%
CAD/CAM Procesos y calidad e-Marketing
Fuente: MexicoFIRST, diciembre 2011.
marcas como Oracle, Cisco, Microsoft, SAP, HP, IBM, las cuales no cuentan con un reconocimiento por parte de la Secretaría de Educación Pública, pero sí son reconocidas por la industria en todo el mundo. “Los cursos que se brindan a través de MexicoFIRST son los mismos que ofrecen estas marcas en India, China o Estados Unidos, con la posibilidad de negociar valores adicionales –por los volúmenes que se manejan– como pueden ser más horas de entrenamiento, dobles oportunidades para presentar exámenes, cursos introductorios, etc. También se negocian descuentos por volumen del 35 al 40%, en promedio, sobre los precios de mercado. El subsidio que se recibe por parte del Prosoft y de los gobiernos estatales es variable. Sin embargo, González Reyna afirmó que, en términos generales, el subsidio federal cubre el 35% del costo (que incluye el descuento negociado por MexicoFIRST), y en la mayoría de las entidades con las que establecen convenios, el gobierno estatal aporta otro 35%, por lo que el usuario final sólo paga el 30%. Dijo que hay algunos estados que prefieren beneficiar a mayor número de personas, por lo que su subsidio es del 25%, y el usuario paga el 50% del costo de capacitación. Como primer paso, MexicoFIRST decidió complementar lo que están haciendo las universidades y ofrecerles más de 200 certificaciones en diferentes áreas de TI, así como de administraciones de proyectos, idioma inglés, procesos, entre otras. También se generan programas específicos
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para las universidades en colaboración con Microsoft, Oracle y Cisco para aumentar la certificación en el alumnado a nivel profesional. “Lo que se busca es ampliar la base de la pirámide, para que aumenten las cifras de certificaciones a nivel avanzado”, señaló González Reyna. Por su parte, Juan Saldívar Cabral, Director de Promoción de Capital Humano de MexicoFIRST, dijo que la certificación más solicitada son los lenguajes de programación es (46.10%), seguida por los cursos multimedia (15.75%, ver gráfica 2). Como parte de la política pública para la industria de TIC, la Secretaría de Economía (SE) ha identificado cuatro áreas verticales hacia donde desea dirigir los esfuerzos de esta industria, sobre todo para incrementar las exportaciones: Manufactura Avanzada, Electrónica, Equipo Médico y Electromecánica. Al respecto, la labor de MexicoFIRST consiste en identificar las certificaciones TIC que se emplean más en estas cuatro áreas verticales, para formalizar acuerdos con las empresas que pueden ofrecerlas. La enseñanza del idioma inglés es otro de los objetivos de esta iniciativa público-privada. A solicitud de la SE, MexicoFIRST comenzó a etiquetar un porcentaje (30%) de los recursos que se destinan para la enseñanza de este idioma a nivel intermedio y avanzado, así como el desenvolvimiento en público, la puntualidad, la capacidad para exponer información en forma ordenada y el cumplimiento de los objetivos en tiempo y forma, materias conocidas como habilidades blandas o soft skills. Por lo que respecta a la formación del personal docente, Raúl González mencionó el acuerdo firmado con Instituto iCarnegie, perteneciente a la Universidad Carnegie Mellon, por el cual se certificarán a 600 profesores en más de 30 campus de universidades tecnológicas en México. Este personal se certificará en metodologías y contenidos que emplea Carnegie Mellon, considerada como una de las principales universidades en ingeniería de software a nivel mundial. “La idea es que esos 600 maestros que se certificarán en 2011, puedan certificar entre nueve mil o diez mil alumnos cada año y a un costo más bajo”. Al aumentar la cultura de la certificación, Mexico FIRST espera contribuir a que el país logre un mayor posicionamiento y reconocimiento a nivel internacional. Raúl Gonzalez señala que, según estimaciones de la firma consultora Gartner, México ya ocupa el cuarto sitio en el mundo por participación de mercado TIC, detrás de China, India y Filipinas. “Estamos cerrando la brecha con Filipinas, de manera que en los próximos años podamos alcanzarlos y sobrepasarlos”. n