27 czerwca 2011 Tezy do podsumowania konferencji „Migracje – Granice – Rozwój. Europa i nie tylko” 1. Tradycyjne podejście do problematyki migracji i rozwoju koncentrowało się w sposób jednoznaczny na czysto ekonomicznym – czy wręcz monetarnym – wymiarze fenomenu mobilności. Z perspektywy kraju pochodzenia migrantów podkreślano rolę takich efektów jak utrata zasobów pracy, utrata cennego kapitału zbiorczego (brain drain) czy transfer środków finansowych do kraju pochodzenia migrantów (remittances). Dodatkowo, wychodząc od doświadczeń rewolucji przemysłowej i masowej industrializacji wieku 18. i 19. przeciwstawiano chaotycznej i niekontrolowanej mobilności tego czasu wizję takiej migracji, która nie stanowiłaby zagrożenia dla określonego stylu życia (miejskiego a potem krajów wysoko rozwiniętych). Koncentracja na państwach narodowych jako podstawowych formach organizacji politycznej („metodologiczny nacjonalizm” jak to określili Wimmer i Glick Schiller) doprowadziła z kolei do przeceniania polityki migracyjnej jako efektywnego narzędzia kontroli mobilności. 2. Te i inne zjawiska obserwowane w końcu wieku 19. oraz w wieku 20. skutkują specyficznym postrzeganiem samej mobilności (jako potencjalne zagrożenie dla krajów docelowych) oraz polityki migracyjnej, która miałaby służyć przede wszystkim kontroli oraz tworzeniu barier. 3. Tego typu podejście jest coraz częściej kwestionowane na poziomie dyskursu naukowego i publicznego. Po pierwsze, podkreśla się rolę jednostki w zjawisku migracji zwracając uwagę na to, że swoboda przemieszczania daje szansę na to, by migracja stała się jedną ze strategii życiowych. Po drugie, dostrzega się znaczenie czynników pozaekonomicznych, choćby takich jak transfer norm czy wzorców zachowań (social remittances). Po trzecie wreszcie, za Senem i Mahbubem ul Haq traktuje się migrację jako integralny składnik procesu rozwoju, także w wymiarze korzystania z wolności przemieszczania się i poszerzania zbioru dostępnych możliwości (human capability approach). Taka wizja relacji między procesami migracji i rozwoju została przedstawiona między innymi w Human Development Report ogłoszonym przez UNDP w 2009 roku. 4. W kontekście toczącej się dyskusji o zarysowanym powyżej charakterze szczególnego znaczenia nabiera kwestia „zarządzania granicami”, która była przedmiotem konferencji. Proces ten ma różne sfery / wymiary. Poczynając od technicznej związanej z odpowiednią infrastrukturą, poprzez sferę kooperacji, w ramach której graniczące państwa uczestniczą w szkoleniach i wymieniają się doświadczeniami aż po wymiar polityczny, który wiąże się w pewien sposób z debatą publiczną na temat nie tylko samych granic, ale i mobilności / migracji. 5. Zaprezentowane w trakcie dwóch paneli doświadczenia przekonują, że bez wątpienia liczne programy realizowane pod auspicjami UE czy instytucji międzynarodowych istotnie przyczyniają się do zmian w sferze efektywności ochrony granic. Za sprawą wspomnianej powyżej sfery kooperacji pozwalają transferować nie tylko technologię, ale również określone wzorce zachowań a być może również ograniczać zakres działań patologicznych (np. korupcyjnych). Doświadczenia współpracy między polskimi a niemieckimi służbami granicznymi przed przystąpieniem Polski do strefy Schengen są bardzo dobrym przykładem potwierdzającym, jak owocna może być współpraca na opisanych 1
powyżej polach. Być może prowadzi ona również do ograniczania skali migracji nielegalnych (choć to już o wiele bardziej kontrowersyjna teza). 6. W kontekście debaty publicznej, jaka od co najmniej 20 lat toczy się w Europie a nabrała nowego wymiaru wraz z pojawieniem się negatywnych skutków kryzysu gospodarczego, nie powinniśmy jednak tracić z pola widzenia krytycznej – z mojej perspektywy – kwestii a mianowicie, jaki jest / powinien być w istocie cel ochrony granic i zarządzania granicami. W dokumentach programowych wielu z opisywanych w tej sali działań mówi się o wspieraniu procesów rozwoju, współpracy trans granicznej oraz o promowaniu mobilności czasowej / cyrkulacyjnej. Tymczasem jednak koncentracja na sferze kontroli granic bardzo łatwo może prowadzić do „pułapki kontroli”, wpisać się w coraz powszechniejszą w Europie tendencję do traktowania polityki migracyjnej w kategoriach „sekurytyzacji” i stanowić odbicie powtarzanego od kilkunastu już lat pojęcia „fortecy europejskiej” zamkniętej dla „obcych” spoza UE. 7. Tego typu schemat myślenia nie jest niestety abstrakcją. Wybitny badacz i znawca problematyki migracyjnej – Douglas Massey – opisuje „zaklęte koło” amerykańskiej polityki migracyjnej, które polega na cyklu wzajemnie powiązanych działań: zwiększenie nakładów na kontrolę granic à zwiększenie efektywności służb granicznych w przechwytywaniu nielegalnych imigrantów à przeniesienie na poziom debaty publicznej przekonania o zagrożeniu „presją migracyjną” à presja ze strony polityków na dalsze zwiększanie nakładów na kontrolę à dalsza poprawa efektów działania służb granicznych itd. Efekt jest jednak zaskakujący – rosną nakłady, zwiększa się przekonanie o zagrożeniu Stanów Zjednoczonych napływem nielegalnych imigrantów, ale badania pokazują, że nie ma statystycznie istotnego związku między wydatkami na kontrolę granic a skalą migracji nielegalnej (która zależy raczej od złożonego układu czynników społeczno-‐ekonomicznych). Pozostaje coraz większe nasilenie postaw ksenofobicznych, tak wyraźnie widoczne także we współczesnej Europie. 8. Dlatego też wydaje się, że konieczne byłoby mocniejsze wpisanie kwestii zarządzania migracji w dyskurs na temat migracji i rozwoju oraz stopniowa zmiana paradygmatu – odejście od prymatu bezwzględnej kontroli, położenie nacisku na współpracę i eliminację zjawisk patologicznych a także skierowanie energii i potencjału służb granicznych na nowe pola, takie choćby jak kontrola legalności zatrudnienia i jednocześnie zabezpieczanie praw pracowników cudzoziemskich (co zresztą stało się już w przypadku polskiej Straży Granicznej). 9. Kolejny komentarz odnosi się do wielokrotnie dyskutowanego w trakcie konferencji Partnerstwa Wschodniego. W dobie kryzysu ekonomicznego i potencjalnego przynajmniej zagrożenia napływem migrantów z Afryki Subsaharyjskiej wymiar migracyjny tego projektu polegający na wsparciu procesów rozwoju poprzez promowanie mobilności stanowi raczej wyzwanie niż szansę. Zderza się on z powszechną w wielu krajach „starej Unii” retoryką antyimigrancką i nasileniem postaw ksenofobicznych. 10. W tym kontekście bardzo ważnym zadaniem rządu RP w czasie Prezydencji będzie wykreowanie i popularyzacja jasnej i przekonującej narracji na temat samego Partnerstwa – jego wymiarów, znaczenia i potencjalnych efektów. Ze słów Dyrektora Wiśniewskiego wynikało jednoznacznie, że urzędnicy polskiego MSZ są tego w pełni świadomi. 11. Wreszcie, wobec pojawiającej się pokusy zaostrzania kontroli migracji i ograniczania mobilności, już nie tylko spoza UE ale nawet wewnątrz strefy Schengen, polski rząd powinien pozostać jednym z 2
adwokatów swobody mobilności jako ważnego składnika projektu europejskiego. Decyduje o tym, po pierwsze, oczywisty dość fakt, że migracje i mobilność stanowią integralny składnik zjawisk społeczno-‐ekonomicznych w Europie Środkowo-‐Wschodniej – od poziomu gospodarek narodowych aż po pojedyncze gospodarstwa domowe, dla których zarobkowanie za granicą stało się „strategią przeżycia”. Po drugie, polskie doświadczenia z migracjami poakcesyjnymi wskazują, że – pod pewnymi warunkami – migracje mogą być korzystne zarówno dla krajów pochodzenia, jak i docelowych migrantów i w tym sensie stanowią istotny czynnik pro-‐rozwojowy. Po trzecie wreszcie, nie można zapominać o wymiarze pragmatycznym – w kontekście procesów demograficznych określających w dużej mierze przyszłość europejskich rynków pracy, biorąc pod uwagę dynamikę zmian społecznych trudno wyobrazić dziś sobie kolejne dekady bez nasilonej migracji. Warto już dzisiaj tworzyć podstawy systemu, który pozwoli korzystać z dobrodziejstw mobilności i chronić się przed zagrożeniami, jakie się z nią wiążą. Przygotował: Paweł Kaczmarczyk (ZDS KPRM, OBM UW)
3