1 Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów
30 kwietnia 2011 r.
POTENCJALNE SKUTKI OTWARCIE NIEMIECKIEGO RYNKU PRACY DLA MOBILNOŚCI POLAKÓW
I. WPROWADZENIE 1 maja 2011 roku Niemcy i Austria otwierają swoje rynki pracy dla Polaków (i innych obywateli nowych krajów członkowskich). Fakt ten bywa prezentowany jako decyzja rządów obu krajów, natomiast już na wstępie tego tekstu należy wyraźnie podkreślid, że jest to skutek decyzji politycznych podjętych już przed 1 maja 2004 roku. Brak dostępu do rynku pracy niektórych krajów wynikał z wynegocjowania przez nie określonych okresów przejściowych. Dwa spośród nich, tj. Austria i Niemcy, wykorzystały tę możliwośd maksymalnie, to znaczy utrzymały bariery w mobilności siły roboczej przez okres 7 lat. Stan obecny jest nie jest więc de facto decyzją podjętą w 2011 roku a jedynie pochodną wcześniejszych rozwiązao (tym bardziej, że bariery stosowane wcześniej nie mogły byd dłużej utrzymywane). Celem niniejszego tekstu jest zaprezentowanie możliwych scenariuszy migracji poakcesyjnych między Polską a Niemcami, które wynikają z likwidacji obowiązujących dotąd barier w mobilności pracowników. Zdefiniowanie scenariuszy poprzedzi próba zarysowania obecnych migracji z Polski do Niemiec a także sytuacji ekonomicznej Niemiec na progu otwarcia rynku pracy.
II. POLSCY MIGRANCI W NIEMCZECH – PRZESZŁOŚD I STAN OBECNY Punktem wyjścia do analizy potencjalnych scenariuszy migracji poakcesyjnych będzie zdefiniowanie obecnej sytuacji, tj. strumieni i zasobów polskich migrantów w Niemczech. Niemcy to tradycyjny – i przez lata najważniejszy – kraj docelowy dla polskich migrantów. W historii najnowszej odpływ do Niemiec został zainicjowany w roku 1954 wraz ze zgodą władz PRL na wyjazd do RFN osób pochodzenia niemieckiego1. Skala procesu była tak duża, że zostały one szybko wyhamowane przez socjalistyczne władze, ale kolejny impuls do fali wyjazdów dała normalizacja relacji dwustronnych między Polską a Niemcami (1970 – w roku kolejnym skala wyjazdów do Niemiec wzrosła blisko 10 krotnie). W całym tym okresie, tj. aż do początku lat 1980., wyjazdy do Niemiec dotyczyły w olbrzymiej większości osób, które miały podstawy do tego by ubiegad się o niemieckie obywatelstwo (osoby narodowości niemieckiej bądź zamieszkujące terytorium Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1938 roku – tzw. Aussiedler, „etniczni Niemcy”), czyli pochodzących z określonych regionów Polski (Śląsk, Pomorze, Warmia i Mazury). W okresie posolidarnościowym do strumienia tego włączyła się pokaźna rzesza migrantów „politycznych”. Sytuacja zmieniła się wraz ze zmianą systemową, ale niezależnie od obaw i prognoz wieszczących masowy odpływ za granicę, w tym do Niemiec, nie doszło do exodusu obywateli Polski. Wręcz przeciwnie – skala migracji o charakterze osiedleoczym wyraźnie się zmniejszyła (także „etnicznych Niemców”, co wynikało z zaostrzenia polityki władz niemieckich), zwiększyła się za to intensywnośd wyjazdów czasowych, często cyrkulacyjnych, przede wszystkim do niskopłatnych prac w tzw. sektorze 1
W latach 1956-58 wyjazdy osób pochodzenia niemieckiego z Polski objęły około 250 tys. osób, co stanowiło większośd wszystkich migracji tego czasu – por. Kaczmarczyk P. (2005). Migracje zarobkowe Polaków w dobie przemian, Warszawa: WUW.
2 drugorzędnym niemieckiego rynku pracy. Swoistym symbolem tej transformacji modeli i form migracji stały się legalne migracje sezonowe (na podstawie porozumienia między ministrami pracy Polski i Niemiec z grudnia 1990 roku): liczebnośd tej grupy sięgała nawet 300 tys. osób w skali roku, zaczęła się zmniejszad już na początku minionej dekady by drastycznie spaśd po 2004 roku. Najbardziej wiarygodne dane (prezentowane przez Główny Urząd Statystyczny) wskazują, że od momentu akcesji do UE w Niemczech przebywało od 300 tys. osób (dane spisowe z roku 2002) do 490 tys. osób (stan na początek 2009). Tabela 1. Liczba obywateli Polski przebywających za granicą dłużej niż 2 miesiące (od 2007 roku – dłużej niż 3 miesiące), wg głównych krajów docelowych, w tysiącach oraz zmiana zasobu w porównaniu z rokiem poprzednim (w %) Kraj / region
2002 (Maj)
docelowy
– NSP
2004*
2005*
2006*
2007*
2008*
2009*
W tysiącach Ogółem
786
1 000
1 450
1 950
2 270
2 210
1870
W tym: UE27
451
750
1 170
1 550
1 860
1 820
1 570
Austria
11
15
25
34
39
40
38
Belgia
14
13
21
28
31
33
34
Francja
21
30
30
49
55
56
47
Hiszpania
14
26
37
44
80
83
84
Holandia
10
23
43
55
98
108
84
Irlandia
2
15
76
120
200
180
140
Niemcy
294
385
430
450
490
490
415
Norwegia
.
.
.
.
36
38
45
Szwecja
6
11
17
25
27
29
31
Wielka Brytania
24
150
340
580
690
650
555
Włochy
39
59
70
85
87
88
85
Zmiana (w %) w porównaniu z rokiem poprzednim** Ogółem
.
.
45,0
34,5
16,4
-2,6
-15,4
UE27
.
.
56,0
32,5
20,0
-2,2
-13,7
Austria
.
.
66,7
36,0
14,7
2,6
-5,0
Belgia
.
.
61,5
33,3
10,7
6,5
3,0
Francja
.
.
0,0
63,3
12,2
1,8
-16,1
Hiszpania
.
.
42,3
18,9
81,8
3,8
1,2
Holandia
.
.
87,0
27,9
78,2
10,2
-22,2
Irlandia
.
.
406,7
57,9
66,7
-10,0
-22,2
Niemcy
.
.
11,7
4,7
8,9
0,0
-15,3
Norwegia
.
.
.
.
.
5,6
18,4
Szwecja
.
.
54,5
47,1
8,0
7,4
6,9
Wielka Brytania
.
.
126,7
70,6
19,0
-5,8
-14,6
Włochy
. . 18,6 21,4 2,4 1,1 -3,4 * stan na koniec roku, ** nie podano zmiany między rokiem 2002 a 2004 ze względu na brak pełnej porównywalności danych Źródło: Kaczmarczyk P. (2010). Poakcesyjne migracje Polaków – próba bilansu, Studia Migracyjne – Przegląd Polonijny nr 4.
3 Dane te dotyczą stałych mieszkaoców Polski przebywających czasowo poza granicami Polski i dlatego nie muszą byd zgodne z danymi niemieckimi, które obejmują również migrantów poprzednich fal – wydaje się jednak, że są one najbardziej adekwatne do oceny trendów krótkookresowych. Najnowsze dane odnoszą się do stanu na początek 2010 roku i wskazują na obecnośd w Niemczech 415 tys. stałych mieszkaoców Polski. Oznacza to, że pomimo utrzymania blokady dostępu do rynku pracy zasób polskich obywateli przebywających w Niemczech wzrósł po 2004 roku: z 385 tys. w roku 2004 do 490 tys. w roku 2008. W 2009 roku Niemcy były drugim co do ważności krajem docelowym Polaków. Z danych przedstawionych powyżej wynika, że już w 2006 roku ich rolę jako najważniejszego kraju migracji Polaków przejęła Wielka Brytania notująca silny napływ migrantów z nowych krajów członkowskich w pierwszych latach poakcesyjnych. Pomijając specyficzną grupę migrancką jaką są migranci sezonowi (ze względu na krótki czas nieobecności w kraju nie są ujmowani ani w danych polskich ani w niemieckich dotyczących migracji długookresowych), z danych BAEL wynika, że migranci do Niemiec wyróżniają się specyficznymi cechami: 1) pochodzą przede wszystkim z tych regionów, w których istnieją silne sieci powiązao migracyjnych – są to głównie regiony przygraniczne, zwłaszcza Opolszczyzna; 2) są przeciętnie gorzej wykształceni (wyraźna dominacja osób z wykształceniem zawodowym) i starsi niż inni migranci (zwłaszcza ci w Wielkiej Brytanii); 3) znajdują zatrudnienie przede wszystkim w sektorach prac prostych (budownictwo, rolnictwo, usługi domowe); 4) Niemcy są popularnym krajem dla wybranych grup specjalistów (np. lekarze), ale skala tej formy migracji nigdy nie miała charakteru masowego ( w roku 2010 było to około 25 tys. osób)2. W kontekście powyższych danych a w szczególności wobec faktu, że zasób polskich migrantów w Niemczech wzrastał w latach 2004-2008 warto zadad pytanie, czy niemiecki rynek pracy jest dla obywateli polskich rzeczywiście niedostępny (zamknięty). Odpowiedź na to pytanie powinna byd – paradoksalnie, bowiem Niemcy wykorzystały maksymalny dostępny na mocy acquis okres przejściowy w blokadzie dostępu do rynku pracy – negatywna. Decydują o tym następujące czynniki: 1) od początku lat 1990. otwarta jest ścieżka krótkookresowego, sezonowego zatrudnienia w sektorach prac prostych, zwłaszcza w rolnictwie; 2) od tego samego czasu możliwe jest zatrudnianie kontraktowe, w charakterze pracowników-gości itp. – w żadnym z tych przypadków nigdy nie zbliżono się nawet do założonych kontyngentów; 3) od maja 2004 roku polscy przedsiębiorcy mogą świadczyd usługi w Niemczech (w oparciu o zasadę swobodę świadczenia usług w UE); 4) od 2007 a następnie od 2009 roku Niemcy istotnie zliberalizowały zasady dostępu do niemieckiego rynku pracy specjalistów (nie tylko specjalistów IT) – w praktyce polscy migranci z wysokimi specjalistami (inżynierowie, lekarze itd.) nie mają problemów z podejmowaniem legalnej pracy za zachodnią granicą. W konsekwencji, w niemieckim Centralnym Rejestrze Cudzoziemców zarejestrowanych jest obecnie ponad 400 tys. cudzoziemców obywatelstwa polskiego. Przykładowo, w roku 2010 było to około 200 tys. pracowników sezonowych, poza tym około 50 tys. obywateli polskich na podstawie innych umów (np. w zakresie delegowania pracowników do świadczenia umów o dzieło) lub specjalnych zwolnieo 2
Por. Kaczmarczyk P. (2010), op. cit. oraz Anacka M. (2010). Poakcesyjne migracje Polaków – ciągłośd czy zmiana, Studia Migracyjne – Przegląd Polonijny nr 4.
4 jakie zostały wprowadzone do prawa niemieckiego w 2009 roku (dotyczą głównie pracowników wysokokwalifikowanych). Dane niemieckiego urzędu statystycznego pokazują również zatrudnienie roczne ok. 5 tys. studentów, 4,5 tys. pracowników imprez objazdowych oraz ok. 3 tys. pomocy domowych.
III. SYTUACJA NA NIEMIECKIM RYNKU PRACY PRZED 1 MAJA 2011 ROKU Ostatnie miesiące to faza powolnego wychodzenia Niemiec z okresu głębokiej recesji. Proces ten uwidacznia się również na poziomie parametrów rynku pracy: Rys. 1. Stopa bezrobocia w Niemczech
Źródło: Statistisches Bundesamt.
Po okresie silnego wzrostu poziomu bezrobocia w latach 2009-2010 ostatni kwartał przyniósł istotne obniżenie stopy bezrobocia (do poziomu około 5%). Poziom ten jest jednak wciąż wyższy niż w okresie poprzedzającym globalny kryzys gospodarczy. Należy również dostrzec duże, jak na kraje europejskie, zróżnicowanie regionalne sytuacji na rynku pracy. Najwyższa stopa bezrobocia jest notowana w landach wschodnich, w tym w landzie Berlin. Najniższa natomiast na południu (Bawaria).
5 Rys. 2. Liczba zatrudnionych, w mln
Źródło: Statistisches Bundesamt.
Wraz z poprawą koniunktury gospodarczej i wzrostem aktywności gospodarczej zwiększa się liczba zatrudnionych w gospodarce niemieckiej. W roku 2011 liczba osób zatrudnionych zbliżyła się do tej notowanej w roku 2008 – por. rys. 2. Podobna sytuacja dotyczy wakatów – w pierwszym kwartale 2011 roku liczba niezapełnionych miejsc pracy (po okresie silnego wzrostu) osiągnęła poziom 450 tys. (rys. 3). Rys. 3. Liczba niezapełnionych wakatów, w tys.
Źródło: Statistisches Bundesamt.
6 Wszystkie przedstawione powyżej dane wskazują na poprawę koniunktury na niemieckim rynku pracy. Tym niemniej, sytuacja ta wydaje się nieporównywalna z możliwościami absorpcyjnymi brytyjskiego i irlandzkiego rynku pracy z lat 2003-2007. Przejście z poziomu wskaźników na poziom liczb uczestników rynku pracy wskazuje na raczej powolne zmiany – od 2007 roku liczba zatrudnionych oscyluje wokół 27 mln a liczba bezrobotnych w okolicach 3,5 mln. Dodatkowo, zestawienie zmian w zakresie liczby bezrobotnych oraz wakatów sugeruje na relatywnie niską wciąż dynamikę rynku pracy, nieporównywalną z okresem 2005-2007 – por. rys. 4. Rys. 4. Bezrobotni oraz niezapełnione miejsca pracy w Niemczech (zmiana w porównaniu z analogicznym kwartałem roku poprzedniego)
Zarejestrowani bezrobotni Zgłoszone wolne miejsca pracy
Źródło: Statistisches Bundesamt.
IV. SCENARIUSZE POAKCESYJNE Proponujemy, by rozważania na temat przyszłości migracji z Polski do Niemiec oprzed na danych szacunkowych prezentowanych przez GUS a odnoszących się do kategorii stałych mieszkaoców Polski przebywających czasowo (tj. powyżej 3 miesięcy) w Niemczech. Dane te są powszechnie traktowane jako wiarygodna Informacja na temat współczesnej mobilności Polaków a dodatkowo są generalnie zgodne z danymi prezentowanymi przez źródła niemieckie. Poniższy rysunek zawiera informacje na temat zasobu polskich migrantów przebywających w Niemczech – tak jak zaznaczono powyżej są to dane szacunkowe na podstawie ocen Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazują one na powolny wzrost liczby migrantów w Niemczech w latach 2004-2008 oraz spadek w okresie dekoniunktury gospodarczej. Dodatkowo, dla lat 2010-2015 wyznaczono trzy linie trendu odpowiadające scenariuszom migracyjnym, które zostaną opisane
7 poniżej: a) scenariusz status quo (trend liniowy); b) scenariusz impulsu poakcesyjnego (trend wykładniczy) oraz c) scenariusz wyczerpywania się potencjału migracyjnego (trend logarytmiczny). Rys. 5. Zasób polskich migrantów w Niemczech – dane historyczne (2002-2009) oraz linie trendu (2010-2015) 800
R² = 0,61
700
R² = 0,595 600
R² = 0,776
zasób polskich migrantów w Niemczech - dane szacunkowe trend liniowy
500 trend logarytmiczny
trend wykładniczy 400
300
200 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.
Scenariusze te mogą zostad opisane w następujący sposób3: a) Scenariusz status quo Rozwój sytuacji migracyjnej: kontynuacja obecnych tendencji, czyli podtrzymanie pozycji jako jednego z najważniejszych krajów docelowych i utrzymywanie się silnego popytu na pracę w tym kraju; w konsekwencji możliwy niewielki wzrost liczby polskich migrantów w Niemczech (częściowo za sprawą legalizacji osób już tam przebywających) Uwarunkowania: szybkie wyjście Niemiec z recesji, utrzymywanie się zróżnicowania stawek płac i warunków życia w Polsce i w Niemczech, relatywnie lepsza sytuacja na niemieckim rynku pracy, silny popyt zgłaszany na pracę Polaków w Niemczech (w „tradycyjnych” sektorach) 3
W każdym przypadku scharakteryzowane zostaną: rozwój sytuacji migracyjnej, jej uwarunkowania i skutki (na poziomie strumieni i zasobów migracyjnych).
8 Skutki: możliwy wzrost liczby osób przebywających w Niemczech o 100-200 tys. osób w perspektywie roku 2015.
b) Scenariusz impulsu poakcesyjnego Rozwój sytuacji migracyjnej: istotny wzrost skali odpływu z Polski generowany między innymi przez efekt psychologiczny związany z otwarciem niemieckiego rynku pracy a także silną rekrutację siły roboczej w Polsce; w konsekwencji może nastąpid silne zwiększenie zasobu polskich migrantów w Niemczech Uwarunkowania: symboliczny i istotny efekt otwarcia rynku pracy, który może skłonid do wyjazdu wiele osób, które dotychczas nie rozważały takiej możliwości (analogicznie do sytuacji, która miała miejsce w latach 2004-2007); aktywny werbunek / rekrutacja polskich pracowników na potrzeby niemieckiego rynku pracy (istotna rola pośredników); zmiana profilu migrantów z Polski – zwiększenie udziału osób młodych oraz osób z wyższym wykształceniem Skutki: wzrost liczby Polaków przebywających w Niemczech do około 700 tys. w roku 2015 (czyli niemal podwojenie zasobu z roku 2010).
c) Scenariusz wyczerpywania się potencjału migracyjnego Rozwój sytuacji migracyjnej: możliwy niewielki wzrost skali migracji (na poziomie strumieni i zasobów), ale intensywnośd procesów mobilności będzie malała wraz z wyczerpywaniem się potencjału migracyjnego określonych grup osób oraz regionów ich pochodzenia Uwarunkowania: utrzymywanie się efektu słabej koniunktury gospodarczej (mimo oznak przyspieszenia gospodarczego w Niemczech); postępujący proces konwergencji między Polską a Niemcami (przede wszystkim za sprawą pozytywnych trendów gospodarczych w Polsce); wychodzenie z recesji innych gospodarek unijnych – zwłaszcza brytyjskiej i irlandzkiej; kontynuacja obecnych trendów w odniesieniu do cech strukturalnych migrantów – wyjazdy osób słabiej wykształconych z określonych regionów kraju, co w krótkiej perspektywie doprowadzi do wyczerpania się potencjału migracyjnego (przede wszystkim ze względu na zmiany demograficzne); opisane efekty mogą byd wzmacniane przez potencjalne zwiększenie skali postaw i zachowao ksenofobicznych w Niemczech Skutki: zwiększenie zasobu migracyjnego do około 500-520 tys. osób (czyli o około 10% w odniesieniu do roku 2008 i 20% w odniesieniu do roku 2009).
V. WNIOSKI Biorąc pod uwagę obecne trendy migracyjne i rozwój sytuacji gospodarczej (w tym: możliwości absorpcyjne niemieckiej gospodarki i strukturę zgłaszanego popytu na pracę cudzoziemców – szczególnie w drugorzędnym sektorze niemieckiej gospodarki) najbardziej prawdopodobny wydaje się obecnie scenariusz c – wyczerpywania się potencjału migracyjnego Polski (abstrahując w tym
9 momencie od tego, że ten właśnie scenariusz cechuje najlepsze dopasowanie w sensie statystycznym – por. rys. 5). Oznaczałoby to możliwośd niewielkiego wzrostu skali odpływu i w konsekwencji relatywnie małe zwiększenie zasobu polskich migrantów w Niemczech. Scenariusz ten nie wyklucza jednak możliwości tak zwanej penetracji niemieckiego rynku pracy przez obywateli polskich w pierwszym okresie po otwarciu rynku pracy. Przyczyniad się do tego będzie kampania medialna związana z otwarciem rynku pracy porównywalna z rokiem 2004 oraz rozbudowana sied powiązao migracyjnych w Niemczech. Dlatego też właściwa ocena sytuacji po otwarciu rynku pracy będzie możliwa dopiero w kilkanaście miesięcy po dacie 1 maja 2011 roku. W żadnym z opisanych scenariuszy nie ma miejsca masowy i „eksplozyjny” odpływ polskich pracowników do Niemiec. Scenariusza takiego nie można rzecz jasna wykluczyd (zdarzył się w okresie poakcesyjnym w przypadku Wielkiej Brytanii i Irlandii), ale wydaje się on bardzo mało prawdopodobny. Decydują o tym przede wszystkim: specyfika niemieckiego rynku pracy zgłaszającego silny, strukturalny popyt zwłaszcza na pracowników niewykwalifikowanych, struktura polskich migrantów do Niemiec w ostatnich latach, poziom znajomości języka niemieckiego w Polsce, a także zainteresowanie Niemcami jako potencjalnym krajem docelowym. W każdym przypadku oczekiwane skutki dla polskiego rynku pracy będą niewielkie – mówimy o możliwym odpływie 100-300 tys. osób. Tymczasem, doświadczenia lat 2004-2007 wskazują, że nawet o wiele większa skala migracji nie wpłynęła w istotny sposób na procesy polskiego rynku pracy – wpływ na poziom bezrobocia okazał się niewielki, znikomy był również wpływ na poziom stawek płac. Efekty – zarówno pozytywne, jak i negatywne – mogą się jednak ujawniad na poziomie regionalnym i lokalnym. Niezależnie od powyższych uwag, można rekomendowad następujące działania ze strony rządu polskiego: - przekazywanie rzetelnej informacji osobom już przebywającym w Niemczech, jak i zamierzającym wyjechad; - kontrola kanałów rekrutacji, w szczególności firm pośredniczących oraz agencji pracy tymczasowej oferujących pracę migrantom z Polski; - monitoring sytuacji polskich obywateli zatrudnianych w Niemczech; - kontynuacja reform w kraju, w szczególności w następujących obszarach: edukacja wyższa (wpływ na sytuację i zachowania absolwentów), rynek prac (oddziaływanie na poziom bezrobocia jako potencjalny czynnik wypychający), system opieki zdrowotnej (poprawa sytuacji grup szczególnie zainteresowanych wyjazdem, tj. lekarzy i pielęgniarek).
Opracowanie: Maciej Duszczyk i Paweł Kaczmarczyk (ZDS)