Análisis del cambio de la matriz productiva durante el gobierno de Rafael Correa by Praxis Capital

ÍNDICE DE CONTENIDOS ÍNDICE DE GRÁFICOS ...................................................................................................... iii INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS ........................................................................................ 4 MARCO TEÓRICO ............................................................................................................... 6 Políticas estructuralistas ...................................................................................................... 6 Políticas asistencialistas ...................................................................................................... 8 Los ejes del cambio de la matriz productiva..................................................................... 11 Indicadores económicos .................................................................................................... 14 El Producto Interno Bruto (PIB) ................................................................................... 14 La deuda sobre el Producto Interno Bruto (PIB)........................................................... 15 La inflación ................................................................................................................... 16 La Inversión Extranjera Directa (IED) .......................................................................... 17 La inversión privada ...................................................................................................... 18 CONCLUSIONES ................................................................................................................ 19 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 21

ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1: PIB (2007 - 2017)............................................................................................... 14 Gráfico 2: Deuda sobre el PIB (2007 - 2017) ..................................................................... 15 Gráfico 3: La inflación (2007 - 2017) ................................................................................. 16 Gráfico 4: La Inversión Extranjera Directa (2007 - 2017) .................................................. 17 Gráfico 5: La inversión privada (2007 - 2017).................................................................... 18

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“Análisis de cambio de la matriz productiva durante el gobierno de Rafael Correa” PRAXIS CAPITAL

INTRODUCCIÓN El Ecuador a partir del 2007 ante el surgimiento del nuevo presidente para la época, Ec. Rafael Correa entró en un claro proceso de transformación productiva, pero sobre todo de su política pública hacia un direccionamiento más estructuralista, así el modelo de sustitución de importaciones, reinversión social, cambio de matriz productiva, entre otros, buscaron promover la producción nacional y dinamizar los sectores estratégico para disminuir la dependencia internacional de ciertos productos sobre todo a nivel tecnológico y agropecuario. Pero, el mayor enfoque era incrementar la “vida digna”, término acuñado como política bajo la Constitución de la República del Ecuador1 y el Plan Nacional del Buen Vivir2, que apoye la reivindicación social como obligatoriedad de las políticas estatales. Para poder proceder dentro de este enfoque es pertinente generar un conjunto de acciones de parte del Estado, pero sobre todo invertir en los sectores productivos y sociales claves, para su dinamización comercial bajo la perspectiva de otorgar mayor valor agregado a los diferentes productos desarrollados a nivel nacional y que a largo plazo sean aperturados al extranjero como factor de inversión -

ingresos nacionales e incrementar el Producto

Interno Bruto (PIB). Con base a su incremento, se buscó obtener mayores ingresos y

Asamblea Nacional, Constitución de la República del Ecuador, (Quito - Ecuador: Registro Oficial 449, 2008). 2

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, Plan Nacional del Buen Vivir, (Quito - Ecuador: CNP 001, 2013).

permitir a los ciudadanos “generar mayores políticas de asistencia y reducir brechas como pobreza y marginación a servicios y necesidades básicas insatisfechas”3 A partir de esto, el estructuralismo del cambio de la matriz productiva es un marco de construcción teórica que ve a la sociedad como “un sistema complejo cuyas partes trabajan juntas para promover la solidaridad y la estabilidad”4. Así, se le entiende como el estudio de una sociedad conocida como estructura o sistema social de reivindicación. Este enfoque ve a la sociedad desde una orientación de nivel macro, que es un enfoque amplio en las estructuras sociales “que conforman la sociedad en su conjunto, y cree que la sociedad ha evolucionado, frente al accionar de sus diferentes organismos hacia una meta más social antes que capital”5. Este enfoque se ve tanto en la estructura social como en las funciones sociales. Por tanto, el estructuralismo de la matriz productiva ecuatoriana direcciona a la sociedad en su conjunto en términos de la función de sus elementos constitutivos, a saber estas como “normas, costumbres, tradiciones e instituciones para acrecentar la economía nacional con fines de vitalidad de las instituciones públicas a servicio del soberano”6. Por su parte, dentro del cambio de la matriz productiva propuesta por el Ec. Rafael Correa durante su gobierno se genera un sistema de asistencialismo que es una forma de aplicación de la asistencia pública, obligación que contraen los gobiernos con sus ciudadanos a través de una constitución, por la cual “se señala el carácter de dignidad de todo ser humano sin distinciones de ningún tipo”7. Pero en un sentido más directo, es proporcionar a los

Santiago Valdivieso, El cambio de la matriz productiva en Ecuador, (Quito - Ecuador: USFQ publicaciones, 2017). 4

Beatriz Salgado, La renovación productiva del Ecuador durante la década ganada, (Quito - Ecuador: FLACSO publicaciones, 2016). 5

Daniel Armendáriz, Planificación productiva de Ecuador, (Quito - Ecuador: Atenea publicaciones, 2015).

Ernesto Tamayo, Modernización del Estado ecuatoriano y sus instituciones públicas, (Quito - Ecuador: PUCE publicaciones, 2016). 7

Ibíd. 37.

ciudadanos los elementos para que las condiciones de vida mejoren, sin mayor esfuerzo de los ciudadanos, sino por obligación del Estado. Una de las metas del cambio de matriz productiva a nivel social es el de garantizar la satisfacción de las necesidades más básicas como educación, salud, alimentación, seguridad e interconexión vial. Elementos, que si bien se fueron dando durante el período del Ec. Rafael Correa bajo el concepto de Revolución ciudadana, hoy en día existen varios aspectos que llaman a la crítica debido a los múltiples casos de corrupción que demuestran que la mayoría de avances son solo una parte de la inversión pública ante un despilfarro de los ingresos estatales. Así, la presente investigación busca entender dentro del contexto ecuatoriano el regreso del estructuralismo y asistencialismo en el cambio de la matriz productiva y sus perspectivas bajo las diferentes directrices que previamente mantiene las políticas enfocadas por el gobierno para poder distinguir el impacto generado durante la Revolución ciudadana.

ANTECEDENTES HISTÓRICOS Históricamente, los países latinoamericanos se han distinguido por su condición de primario - exportadores, es decir “genera productos sin valor agregado más allá del netamente adquirido en su producción básica”8. Esta condición es una clara problemática para lograr el objetivo clave de todo Estado, “lograr un desarrollo económico sostenible que garantice promover una economía de beneficio social, especialmente en el modelo económico industrial que es la meta final de todo país”9; es decir no producir netamente materias primas sino productos finales con valor agregado, lo cual incrementa el valor de los mismos y tienen un mayor costo en el mercado. Pero dicha conceptualización en su búsqueda de pasar de lo teórico a lo práctico requiere múltiples involucramientos sobre todo del Estado, sociedad y empresas. Ante la necesidad de buscar un nivel similar a las potencias económicas mundiales, los países en vías de desarrollo durante la segunda mitad del siglo XX generaron un modelo adaptado a las condiciones de Latinoamérica, que permitiera lograr la industrialización. Así surge la sustitución de importaciones como el medio para lograr la industrialización y por ende el desarrollo estatal y regional. Ante esto, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)10, propuso dentro de esta conceptualización, “promover mayor intervención del Estado, proteger las industrias nacionales y promover el avance tecnológico para lograr la sustitución de importaciones”11. Para la generación de tal modelo era necesario “aplicar impuestos de aduana altos y

Vicente Cajamarca, Los cambios productivos en Latinoamérica, (México D.F. - México: Palenque ediciones, 2017). 9

Ibíd. 143.

CEPAL, Políticas de cambio económico en la región, (Santiago - Chile: CEPAL ediciones, 2016).

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restricciones para la importación de los productos a fabricarse internamente, a fin de que se pueda fomentar la producción nacional y se incentive la industrialización”12. En el contexto ecuatoriano, a partir de 1954 se ha buscado cambiar la realidad de país primario - exportador, para hacer la transición a la industrialización, pero los diferentes gobiernos de turno no lo han logrado por diversas causas, entre las más destacables se encuentran: “inestabilidad política, falta de inversiones internacionales, ausencia de tecnología, falta de mano de obra calificada, entre otros”13. Así, durante el gobierno del ex presidente Ec. Rafael Correa se planteó lograr la transformación productiva, bajo los siguientes ejes: “1) sustitución selectiva de las importaciones, 2) agregación de valor en la producción, 3) diversificación productiva; y, 4) fomento a las exportaciones de productos nuevos”14. A partir del 2007, el Plan Nacional de Desarrollo (2007- 2010), buscaba incorporar la sustitución de importaciones bajo planificaciones cuidadosas, realizadas con la ayuda de los ministerios y organismos anexos, para de esta forma evitar las improvisaciones causantes de gastos innecesarios en un país con pocos recursos hacia la implementación de dicha política. A dicho plan le siguieron otros, para los periodos 2010 – 2013 y 2013 – 2017, cuyos objetivos eran los mismos del primero, el cambio de la matriz productiva, pero con mayores vinculantes como el cambio de la matriz energética y la incorporación del Plan Nacional del Buen Vivir. Dicho plan ha servido como el despunte para la aplicación de la política de cambio de la matriz productiva, basada en la sustitución de importaciones e impulso de las exportaciones, beneficiando al sector productivo y por ende a la economía del país.

Armando Zambrano, La políticas de integración y el recambio económico, (México D.F. - México: Venus ediciones, 2016). 13

Gregorio Cifuentes, Inclusión de economías sociales en las políticas estatales, (Lima - Perú: Atlante ediciones, 2017). 14

Ibíd. 106.

MARCO TEÓRICO Políticas estructuralistas El estructuralismo (también denominado cepalismo) se fundó en la CEPAL bajo la dirección de Raúl Prebisch como una teoría económica que cuestionó una por una las suposiciones de la tendencia hegemónica en la economía. En ciertas estructuras de países latinoamericanos, el subdesarrollo se localizó en la relación entre la tenencia del suelo y la estructura de la industria. La teoría de la dependencia, o sea el enfoque del estructuralismo histórico radicalizaron las críticas del estructuralismo y visualizaron las raíces del subdesarrollo en la estructura capitalista de la economía mundial. Esta corriente de pensamiento económico presenta una representación objetiva de la realidad de las economías subdesarrolladas, constituyendo el primer gran esfuerzo teórico por interpretar las causas de la situación económica y social en la región latinoamericana y sus perspectivas de transformación dentro de los marcos del propio sistema capitalista. El desarrollo hacia dentro, es decir, el proteccionismo, ocupó un lugar relevante en tal esfuerzo, y el principal aporte de la corriente estructuralista radicó en concebir al desarrollo y al subdesarrollo de América Latina, “no como una etapa cualquiera, sino como parte de un proceso global y único, además de distinguir que las desigualdades entre el centro y la periferia se producían a través del comercio internacional”15, dado apertura a las primeras perspectivas que se deberían considerar dentro de un cambio de matriz productiva. Los estructuralistas identificaron la presencia de deformaciones estructurales, a la hora de interpretar las causas del subdesarrollo latinoamericano y creyeron firmemente en “la posibilidad de un desarrollo capitalista de las economías latinoamericanas, siempre y cuando se llevase a cabo un proceso consciente de transformaciones en la estructura

Martha Samper, Uso de políticas estructuralistas en las economías de desarrollo, (Buenos Aires Argentina: Montreal ediciones, 2018).

productiva de esas economías y fuese protegido su mercado interno”16, ya que de lo contrario continuarían fortaleciéndose las asimetrías de la economía mundial. Los principales desequilibrios señalados por los estructuralistas latinoamericanos dentro de las sociedades latinoamericanas fueron: 

Endeudamiento externo



Desempleo elevado y creciente



Tendencia a la inflación

La idea es que sólo mediante el análisis de la inserción (introducción) estructural de las economías de la región latinoamericana en el sistema económico mundial y desde una perspectiva histórica, era posible comprender el origen de tales desequilibrios. Para revertir la condición de economías subdesarrolladas, los países latinoamericanos tendrían que enfrentarse a los proyectos de libre comercio propuestos por EE.UU (el Plan Clayton), es decir, rechazarlos, pues esa política comercial significaría el retroceso del pequeño proceso de industrialización que las economías más importantes de la región habían emprendido durante las tres primeras décadas del siglo XX y que había dado lugar a la formación de una insignificante burguesía industrial, interesada en continuar expandiéndose. Es así como la competencia por los mercados latinoamericanos, “terminaría con la inundación de los mercados latinoamericanos con productos manufacturados en EE.UU”17. Las características históricas y económicas del mercado mundial, expresadas en la baja elasticidad - renta de la demanda internacional de productos primarios, que provocaba la inestabilidad y el carácter erróneo de los ingresos en divisas generados por la exportación

Carlos Montesdeoca, Los ajustes económicos de las economías alternativas de Latinoamérica, (Lima Perú: París ediciones, 2016). 17

Víctor Riera, La invasión económica de Estados Unidos, (Bogotá - Colombia: Santander ediciones investigativas, 2017).

de éstos productos, y la emergencia de Estados Unidos como potencia económica mundial con mayor producción de estos bienes y menor apertura de las importaciones, provocando de esta manera el derrumbamiento de las economías latinoamericanas, altamente especializadas en la exportación de los productos primarios. Precisamente, la tendencia al deterioro de la relación de intercambio de los productos primarios frente a los productos manufacturados, debido a las disparidad de la elasticidad – renta, el poder monopólico en las exportaciones de las manufacturas de los países desarrollados e incluso su influencia en los precios de los productos primarios, la cuota limitada de productos primarios exportados por el llamado “Tercer Mundo”, las devaluaciones de la moneda en los países subdesarrollados para hacer frente a déficit comerciales, además de conocidos problemas de la periferia como la baja productividad y el desempleo estructural, llevaron a Prebisch y los estructuralistas a la idea de promover un desarrollo basado en la industrialización por medio del Modelo de sustitución de importaciones (ISI), es decir, a proponer políticas económicas en defensa de la ampliación del mercado interno latinoamericano, de esta forma se edifican los pilares teóricos para la implementación a nivel de las políticas públicas de cambios dentro de los sistemas productivos en post de afianzar una identidad económica regional. En conjunto, lo que propone el estructuralismo latinoamericano no es un alto a la expansión de exportaciones de la periferia, sin embargo, busca el impulso a cambiar a estructura de producción y a desarrollar un sector industrial para Latinoamérica a través de la asignación de los recursos productivos adicionales para el sector industrial, es decir promover el cambio de matriz productiva. Lo que se plantea es un Plan de Desarrollo Capitalista Nacional, desarrollo de un mercado interno para que sirviera de base a una burguesía nacional creciente sin dejar de lado en teoría el cuidado social de los estratos más vulnerables. Políticas asistencialistas Para gobiernos con planes serios de desarrollo, la promoción de la persona es “el camino para liberarse de la pobreza, mientras que la asistencia es la vía segura hacia la

dependencia”18. De más está decir que todos los gobiernos de la transición latinoamericana eligieron la fácil opción de la dependencia de los compatriotas sumidos en la pobreza, con el beneficio colateral para los partidos y movimientos de convertirlos en clientelas políticas. Mediante esta política asistencialista, presentada falazmente como "la solución" de la democracia al problema de la pobreza, en realidad lo que se logró fue aumentar la misma. Ante esta evidencia, en vez de reaccionar con un cambio de mando en la conducción gubernamental, se persistió en “el error de desechar las oportunidades que ofrece la democracia para dirigir los gastos sociales hacia la creación de fuentes de trabajo, de aumento de la competitividad del país y de fomento a las inversiones”19. La respuesta obvia al incremento de la población necesitada, indefensa y, por tanto, vulnerable es la creación de puestos de trabajo, que, lógicamente, el Estado no puede hacer por sí mismo, sino creando las condiciones para que el sector privado encuentre un clima propicio que le permita hacerlo. El gobierno del Ec. Rafael Correa se caracterizó por un énfasis en la intervención asistencialista a las poblaciones conocidas como vulnerables, por el hecho de contar con menor protección y capacidad de autogestión. En líneas generales, la función del gobierno era de aplicar políticas públicas para beneficio de la sociedad con un criterio de generalidad, sin descuidar las particularidades. Mucho se ha discutido a lo largo de la historia sobre el dilema de si desde el Estado “se debe regalar a la gente lo que necesita o se le debe ayudar a buscar por sí misma la solución de sus problemas, especialmente en lo que respecta al combate a la pobreza”20. Así, se habla de la eterna lucha entre la promoción social y la asistencia material a los excluidos sociales, pero ahora bajo las perspectivas de la Constitución de la República del Ecuador que en su momento su mayor fin era el del cuidado social bajo una posterior inclusión de la nueva matriz productiva. 18

Susana Barreiro, Los cambios sociales dentro de la política económica del Socialismo del siglo XXI, (Bogotá - Colombia: Faro azul 2015). 19

Ibíd. 74.

Ibíd. 183.

Los sucesivos gobiernos de la transición de la dictadura a la democracia se empeñaron en crear cada vez mayor cantidad de subsidios con el doble fin de ocultar la ineficiencia de su gestión gubernativa y sostener e incrementar su clientela política, patentada por los diferentes grupos políticos como si fueran verdaderos "títulos de propiedad". Así “se crearon el subsidio a la vivienda, al cultivo del algodón, al sésamo, a los pescadores; subsidio por la sequía, al incendio forestal, al consumo de luz y agua, ahora también a la extrema pobreza, a los niños de la calle, para concluir con el subsidio a la vejez”21. En tanto, se encuentran en pésima situación los servicios públicos de salud y educación, que son las bases primordiales para impulsar una promoción humana social de las personas en situación de pobreza. La existencia de tanta gente necesitada es naturalmente resultado de la ausencia o errores en la aplicación de políticas públicas, que los gobiernos tratan de maquillar con diferentes mecanismos de subsidios a los cuales busca diferentes denominaciones. A algunos les llaman aporte estatal; a otros, transferencia monetaria condicionada, mochila, kits, beneficios, pensión, etc., pero todos llevan el sello inconfundible del asistencialismo fatal. La respuesta obvia al incremento de la población necesitada, indefensa y, por tanto, vulnerable es la creación de puestos de trabajo, que lógicamente el Estado no puede hacerlo por sí mismo, sino creando las condiciones para que el sector privado encuentre un clima propicio que le permita hacerlo. Bajo esta perspectiva se debe tener claro que un cambio de matriz productiva no sólo debe darse a nivel interno, sino de vincular a los medios externos y en mayor medida a la inversión internacional. No existe sustentabilidad en la creación de fuentes de trabajo que no se funde en el negocio, es decir, en la búsqueda de lucro, por lo que la ficción de dar empleo por parte del Estado al engordar al sector burocrático es una de las mayores fallas del gobierno del ex presidente Ec. Rafael Correa.

Diego Medrano, Políticas de asistencia social y el cambio de paradigma, (Bogotá - Colombia: UMET publicaciones, 2017).

Es cierto que la población sumida en la pobreza extrema carece de condiciones inclusive para ejercer el empleo, y que, por tanto, quienes se encuentren en tal estado no pueden ser objeto de otra política que no sea la intervención directa, es decir, la asistencia. Pero por eso mismo el Estado debe atacar la pobreza, primero evitando que la misma se ensanche y luego fomentando estrategias de reducción por la única vía bien probada: generar la creación de empleos en función de la inversión privada y no como ente dinamizador de la misma que al final solo engorda el aparato burocrático a criterio de ser más eficiente pero no se detalla que el gasto corriente dentro del presupuesto se ve inflado, generando al mediano plazo un problema para el Estado. Crear subsidios o eliminarlos dentro de un marco de políticas de reducción de la pobreza o de reajuste presupuestario es sencillamente una irresponsabilidad política, sobre todo cuando no va acompañada de medidas firmes para defender la producción, el servicio y el comercio en un marco de respeto al estado de derecho y que, como se ve hoy en día, los cambios de precios en las gasolinas puede afectar a la misma inflación. Así, el asistencialismo fue una acción clave del gobierno del Ec. Rafael Correa dentro del cambio de matriz productiva y que hoy en forma directa o no está afectando la estructura presupuestaria del Estado y exige que hoy el gobierno de turno intente nivelar las acciones del pasado para reajustar la economía interna. Por tanto, tanto el estructuralismo como el asistencialismo dentro del cambio de la matriz productiva durante el 2007 al 2017, más allá de las visiones políticas e idealismos no ha llegado a cumplir dentro de su década de asignación con los grandes cambio esperados en la llamada Revolución ciudadana. Y más bien, hoy se posee un estado de déficit económico y reajustes a la misma sociedad que dichos ideales creyeron proteger. Los ejes del cambio de la matriz productiva El cambio de la matriz productiva acorde a las estrategias la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) buscaba ajustes a nivel de la infraestructura, creación de capacidades y financiamiento productivo; que permitiera ejecutar una estrategia

global y coherente en que, el Ecuador podría superar el anterior patrón de especialización primario – exportador que se mantuvo durante décadas por parte de gobiernos anteriores y era el pilar de la capacidad económica nacional. Para esto, se diseñó en una primera instancia la diversificación de la matriz productiva sobre teorías de generación de valor agregado, sustitución de importaciones y el fomento de exportaciones; elementos propios de las teorías referencias dentro de las políticas estructuralistas y asistencialistas expuestas previamente en este trabajo. Para poder cumplir con dicha perspectiva el gobierno del Ec. Rafael Correa definió políticas públicas de intervención hacia la innovación, articulación de empresas, desarrollo agrícola, una sociedad de información, atracción de inversión extranjera directa, mayor infraestructura, financiamiento público y el incremento de la generación de capacidades gubernamentales. Así, el trabajo de la Senplades fue clave, para la articulación coherente de la política pública y la visión de largo plazo que era necesaria en los procesos de desarrollo encaminados desde el Estado para conformar el cambio de matriz productiva. De esta forma, se conformó la integración de diferentes ejes de desarrollo que en forma de síntesis estaban enfocados en: “sustituir las importaciones, incrementar las exportaciones, aumentar la producción intensiva, reducir las brechas de productividad, crear empleo de calidad, promover la sostenibilidad ambiental, incrementar la productividad y la calidad, diversificar la producción y los mercados e incrementar el valor de la producción”22. Port tanto, el objetivo de cambiar la matriz productiva nacional implicaba el trabajo conjunto de catorce sectores estratégicos como “tecnología, alimentos frescos y procesados, energías renovables, metalmecánica, confecciones y calzado, vehículos, transporte y logística, turismo, entre otros”23.

Senplades, trasformación de la matriz productiva, (Quito - Ecuador: Senplades publicaciones, 2012).

Ibíd. 7.

Las actividades de estos sectores estaban orientadas a ser transformadas por cuatro ejes determinados de la siguiente forma: El primero, la diversificación, sustentado en el desarrollo de cinco industrias estratégicas: refinería, astillero, petroquímica, metalúrgica y siderúrgica. De igual forma se buscaba implementar paulatinamente nuevas actividades como: maricultura, biocombustibles y productos forestales de madera con la finalidad de ampliar la oferta de productos ecuatorianos a nuevos mercados y reducir la dependencia externa de importaciones. El segundo eje era aplicar el conocimiento en la producción nacional existente, mediante la incorporación de tecnología, biotecnología, servicios ambientales y energías renovables. Es decir, generar un Estado “verde” que se apalanque con los artículos de la Carta Magna y las directrices del Plan Nacional de Desarrollo. El tercero, buscaba sustituir la importación de ciertos bienes y servicios que el Ecuador produce actualmente y que podrían reemplazarse a corto o mediano plazo, como la industria farmacéutica, creación de software, hardware y servicios informáticos y metalmecánica. Este es uno de los ejes que menor desarrollo tuvo durante el gobierno del Ec. Rafael Correa. El cuarto y último, sostenía que la transformación de la matriz productiva es el fomento esencial para la exportación de nuevos productos que incluyan valor agregado e incentiven la apertura a nuevos mercados internacionales.

Indicadores económicos El Producto Interno Bruto (PIB) Gráfico 1: PIB (2007 - 2017)