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La acción de lesividad en el derecho administrativo dentro de la legislación ecuatoriana.
PRAXIS, Consulting
Introducción
Un alto número de ecuatorianos en algún momento de su vida han sentido que de una u otra forma el Estado pero en forma especial los funcionarios públicos que lo representan, han violentado sus derechos e intereses como ciudadanos, pero sobre todo como usuarios de los servicios públicos. Quienes ante dichos hechos desconocen o tienen un conocimiento vago sobre cuales recursos legales desde un punto de vista personal se puede usar para hacer frente ante los abusos, malos tratos o negligencia de la administración pública. En Ecuador, los funcionarios públicos quienes representan en su máxima expresión la administración pública, y que dentro del derecho administrativo están determinados como “autoridades nominadoras” (Zavala, 2014, pág. 194), varias veces por inexperiencia o hasta un punto de inocencia del recurso de lesividad, derogan claramente actos administrativos causantes de derechos subjetivos de los administradores, sin establecer preliminarmente el debido proceso que se demanda ante la procedencia y admisibilidad de dicho recurso.
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Por tanto, la derogatoria ante actos administrativos, induce a la nulidad por falta de competencias de la autoridad administrativa, y por ende desencadena inconvenientes jurídicos de los cuales el Estado como ente generador es responsable de indemnizar por los daños emitidos. Por lo expuesto el presente ensayo busca analizar las decisiones de la administración pública y los errores emitidos por parte de los oficiales y que al final desencadenan acciones lesivas dentro del derecho. Desarrollo Antecedentes Para (Verdesoto, 2015, pág. 90), un principio esencial en el derecho administrativo es la autotutela, por medio de la cual, “(…) la administración está en su derecho de declarar y ejecutar sin necesidad de acudir ante la Función Judicial”; por tanto y como refiere (Bonilla, 2011) la administración: (…) está habilitada como ente de derecho para tutelar por sí misma sus autoformadas situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial. (Pág. 275)
Ante lo expuesto, la acción de lesividad para (Bonilla, 2011, pág. 279), se muestra como una excepción, dado que “(…) deja de lado las potestades de autotutela de la administración pública y le exige apelar dentro de la instancia judicial”. (Bonilla,
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2011, pág. 301) Justamente, la acción de lesividad se puede resumir como “aquélla que mantiene los órganos administrativos y se usa cuando es pertinente revocar un acto administrativo dictado por el Estado mismo, acudiendo ante los medios legales con la finalidad de que se resuelvan en forma efectiva y rápida”. (Fonseca, 2013, pág. 94) Así, dichos lineamientos son parte de los instrumentos que dentro del derecho administrativo son utilizados para garantizar la permanencia de los actos administrativos, cuya función está intrínsecamente vinculada al principio de seguridad jurídica que se reconoce como un derecho de las personas. La permanencia del acto administrativo Dentro de la permanecía del acto administrativo existe la cosa juzgada administrativamente hablando, que en la opinión de (Barriga, 2012, pág. 93) “es una particularidad de los actos administrativos por medio de la cual se limitan las potestades de los órganos administrativos para examinar o dejar sin efecto dichos actos”. El mismo que está fundamentado en “el principio de la seguridad jurídica y en la parvedad de generar seguridad sobre las labores de las instituciones públicas, al imposibilitar que las personas queden expedidas a la voluntad versátil de las autoridades administrativas”. (Vivanco, 2014, pág. 107) Para el caso ecuatoriano, la presencia de limitaciones a las facultades de la administración para cambiar o anular sus propios actos es aceptada, tanto en el nivel
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práctico - administrativo, como en la legislación. A modo de ejemplo el experto jurista (Gallardo, 2014) refiere la siguiente resolución dentro de uno de los casos en el IESS (Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social): Es principio generado no simplemente en el medio judicial sino también en todo aspecto administrativo que el juez u organismo que dictó sentencia no pueda revocarla, pudiendo ser únicamente revisados por los organismos superiores que establece la ley. (Pág. 194)
Así, dentro del mismo caso el antiguamente referido Tribunal de lo Contencioso Administrativo dictamina: “acorde a la referencia doctrinal, el órgano administrativo autor del acto, por norma general, no está autorizado a revocarlo, sobre todo cuando su revocatoria genera perjuicio a los derechos de terceros”. Por lo expuesto dentro del caso, se puede diferenciar tres clases de actos administrativos según el impacto en las personas: la imposición de cargas, los de carácter favorable y, los que no generan ninguno de los efectos anteriores. Para el último de los casos, se puede citar los actos propios de la administración interna de las instituciones públicas del Estado, donde en caso de ser revocados no genere un efecto hacia una tercera persona. En los actos que imputan cargas a terceros conocidos también como actos de gravamen, el revocarlos tampoco transgrede en un inicio a la seguridad jurídica, dado que su afectado acogerá en buena medida la decisión administrativa que le redima de la carga atribuida. No obstante, sí existen interese que puedan ser afectados y es pertinente que el ordenamiento jurídico los resguarde. Justamente, la decisión de
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revocar ante los actos de gravamen no deben ser considerados como una concesión administrativa sino que deben estar sometidos al principio de legalidad entendiendo las razones de orden público e impedir afectar a terceros, entre los cuales para (Fonseca, 2013, pág. 197), “se debe evitar un acto discriminatorio por parte de la administración ante las personas”. Por otra parte, los actos favorables según (Gallardo, 2014, pág. 227), son “(…) aquéllos que ofrecen beneficios a las personas, donde uno de los factores más influyentes es la estabilidad del acto administrativo”. Para lo cual, es importante considerar la revocar de un acto administrativo bajo dos elementos; la ocasionalidad y la legalidad del hecho. No hay que dejar de lado que la conveniencia desde el interés público es permitir que el acto administrativo mantenga su vigencia, dentro de un apego estricto a la ley y sin mantener acciones contraproducentes. (Fonseca, 2013, pág. 94), complementa dicho concepto al mantener que la revocación se funda en “razones de un acto irregular, sin cumplir las formalidades que deben observarse conforme al ordenamiento jurídico”. Por tanto entra en discusión la violación del principio de legalidad, el mismo que es el pilar de acto administrativo irregular, referente a la revocatoria. Pero autores como (Vivanco, 2014, pág. 189) defienden dicha ilegitimidad sobre el “reconocimiento manifiesto en el ordenamiento, el cual es un poder inherente a la
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función de administrar”. Y administrar es servir y gestionar el interés público. Por tanto lo que se está garantizando es el servicio público no la ilegitimidad del acto. Consiguientemente, cuando la administración revoca un acto sustentado en la ilegitimidad, simplemente está ejerciendo una función que le es propia y que en el hecho de mantener el orden del servicio público se debe mantener, lo cual es validado desde el perfil de la ejecutoriedad del servicio de las entidades públicas. Por tanto, se puede manifestar que el término de la revocatoria se encuentra en una ambigüedad conceptual jurídica. La acción de lesividad en el derecho administrativo En Ecuador, no constaban las disposiciones que aplicaran la necesidad de acudir a la acción de lesividad para revocar actos administrativos. No obstante, la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa dentro de su espíritu acoge una referencia a la acción de lesividad cuando, en el literal d) del Art. 23, expone “(…) en virtud de lo prescrito en la ley, no pudiere anularlo o revocarlo por sí mismo”. Por tanto, la norma no instituye explícitamente “la necesidad de acudir a la acción de lesividad, sobre la eventualidad de que la administración se presente como actora ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para demandar que se revoque un acto que no esté conforme al derecho”. Así parecería que la norma no implanta la acción de lesividad, sino que estipula que ésta puede esbozarse en los casos en que una
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disposición legal niegue a la administración la posibilidad de revocar sus propios actos. Así, el cuestionamiento está conformado en sí es indudable que la acción de lesividad debe diseñarse para revocar actos favorables por razones de legalidad, pero ¿es necesario hacerlo también en el caso de presentarse una oportunidad bajo la razón de ser? Por ende, y a modo de referencia el Art. 59 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa especifica dos causas de nulidad de una resolución o un procedimiento administrativo: •
Por la incompetencia de la autoridad que haya dictado la resolución o providencia; y,
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Por la omisión o incumplimiento de las formalidades legales que se deben observar para dictar una resolución de acuerdo con la ley.
Además no se debe olvidar, cuando un ente administrativo intente revocar uno de sus actos por cuestiones de legalidad debe declarar que dicho acto es lesivo a los intereses públicos. Así esta declaración, se hace por medio de un nuevo acto administrativo, que maneja la característica de inimpugnable dado que el contenido a discutirse necesariamente debe proceder por los tribunales del caso.
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La acción de lesividad en el caso de la administración pública institucional Como se ha referenciado dentro del presente ensayo las normas sobre la acción de lesividad a forma de síntesis no son aplicables dado que se limita a las instituciones públicas. Pero queda en el aire, las disposiciones de posible aplicación dentro de la administración pública institucional, y que no han sido derogadas, no porque las impidan sino que las limitan. A pesar de las causales de nulidad en temas como la revocación de actos administrativos por razones de oportunidad, donde se procede la revocación siempre que se pague “la debida indemnización por el daño que se cause al administrado”. Si bien, la acción de lesividad se reconoce en la administración la misma requiere trazar la acción de lesividad dentro de la nulidad del derecho; lo cual está en contra “de la propia administración y de los actos declarativos de derechos y no anulables, que solicitará la declaratoria previa de lesividad para el interés público y su impugnación ante el Tribunal Contencioso Administrativo competente”. (Verdesoto, 2015, pág. 274)
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Conclusiones El ordenamiento jurídico da a la acción de lesividad un entorno no constante, dado que mantiene su ambigüedad dentro de las instituciones públicas. Y más bien da entender que se “acomoda” de acuerdo a las necesidades de las instituciones del Estado y más no de los ciudadanos. Es pertinente que se precise el tiempo que dispone la autoridad para presentar la resolución de lesividad de un acto o resolución administrativa. La autoridad nominadora debería generar un plazo de noventa días para interponer el recurso de lesividad, a partir de la fecha de declaratoria de lesividad. Es referente mencionar que sí el recurso de lesividad terminará por desistimiento, abandono o allanamiento, cuál sería el proceso que se debe seguir o se simplemente se archiva la causa. Es evidente que la Administración pública procede de manera arbitraria revocando actos administrativos que no debe y actúa de conformidad con el ordenamiento jurídico, pero deja de lado el aspecto social de servir a los ciudadanos y de generar el mejor de los servicios, lo cual, si bien no se predispone en forma jurídica es parte de una correcta planificación institucional dentro de la calidad de brindar lo mejor a la población ecuatoriana.
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En el desarrollo del presente ensayo se ha justificado que no es suficiente que la acción de lesividad se encuentre referida dentro de la ley. Sino que exista una regularización de los recursos e entidades públicas vinculadas a este recurso, dado que la normativa deja de palpar varios aspectos claves de ella, como son el procedimiento que debe seguir la administración para plantearla, el correcto proceder de los ciudadanos y la ejecución ante el reclamo. Lastimosamente, en el Ecuador la figura de lesividad es casi inaplicable, dado que son muy pocos los casos en los cuales tanto la jurisprudencia demuestra que la propia administración corrige sus propios errores, no obstante la principal problemática reside en que ni los funcionarios públicos ni la administración, peor aún los ciudadanos demuestran su inconformidad y buscan los mecanismos pertinentes para hacer respetar sus derechos.
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Bibliografía Barriga, A. (2012). Jurisprudencia administrativa. México D.F.: Power ediciones. Bonilla, C. (2011). Elementos de la Función Judicial. Quito - Ecuador: PUCE. Fonseca, M. (2013). El acto administrativo estatal. Santiago de Chile: Quetzalt ediciones. Gallardo, P. (2014). La permanencia del acto administrativo. Quito - Ecuador: Libertad ediciones. Verdesoto, S. (2015). El derecho administrativo. México D.F.: Atlas ediciones. Vivanco, A. (2014). La razón administrativa en la sanción jurídica. México D.F.: AKB publicaciones legales. Zavala, C. (2014). La administración pública. Quito - Ecuador: Lex ediciones académicas.
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