¿Es inclusiva la educación superior en Argentina? Equipo de becas de educación superior
El presente trabajo es producto del análisis y la reflexión sobre la situación actual de la Educación Superior y la discapacidad en Argentina. Conocer el marco jurídico que contiene el derecho a la educación, así como también los debates que circulan en el campo de la discapacidad, es el primer paso para una profunda reflexión de la realidad. Esto es lo que guía las intervenciones del Programa de Becas de Educación Superior.
>> Normativa relacionada con la inclusión educativa de las personas con discapacidad El 13 de diciembre de 2006, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Cinco años antes, en el año 2001, la Asamblea General había decidido atender la cuestión de la inclusión desde una mirada holística, que contemplara no sólo las recomendaciones y las intervenciones de los Estados Miembros y los expertos en la temática, sino también (y principalmente) de las personas con discapacidad. El resultado de todo el proceso es la Convención, un documento de carácter legal que busca “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente.” (CIDPD, 2006: artículo 1°). En junio de 2008, el Congreso Argentino aprobó la Ley N° 26.378, a partir de la cual la Convención y su Protocolo Facultativo pasaron a formar parte del ordenamiento jurídico de nuestro país, y mediante la Ley N° 27.044 se le otorgó jerarquía constitucional; en consecuencia, las prescripciones de la Convención tienen rango equivalente al de la Ley Suprema en nuestro país.
El Derecho a la Educación es un derecho universal contenido en la Constitución Nacional, en el artículo 14. El mismo prevé el cumplimiento de dicho derecho conforme a las leyes que lo reglamenten. El artículo 24 de la Convención exhorta a los Estados a asegurar un sistema de educación inclusivo en todos sus niveles a través de recomendaciones con miras a hacer efectivo este derecho, entendiendo que el ejercicio del mismo repercute directamente sobre sentido de la dignidad y la autoestima de una persona, la personalidad y los talentos, y, principalmente, facilitan la participación en una sociedad libre como sujetos libres y plenos. La legislación nacional –de jerarquía inferior a los mandatos constitucionalizados- de nuestro país, contempla la obligatoriedad de la educación únicamente en los niveles inicial, primario y secundario. La reglamentación del ejercicio de este derecho en estos niveles, está contenida, fundamentalmente, en la Ley de Educación Nacional N° 26.206 sancionada en 2006. En materia de inclusión, contempla el uso de estrategias pedagógicas y la asignación de fondos, además del diseño de políticas universales.
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En cuanto a la legislación nacional para el nivel superior de educación, desde el año 1995 rige la Ley de Educación Superior N° 24.521, que contiene entre sus apartados normas para el funcionamiento de la enseñanza universitaria nacional, provincial y privada. En su texto original, la LES no mencionaba en ninguno de sus artículos a la población con discapacidad. Recién en una modificatoria introducida en el año 2002, la Ley N° 25.573, introdujo modificaciones en los artículos 1°, 2°, 3° y 4° que contemplaban los ajustes necesarios para la inclusión de las personas con discapacidad. Fundamentalmente, dispuso que:
El Estado, cuya responsabilidad consiste en proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización de las universidades nacionales (artículo 2°) a fin de garantizar el acceso a “todos quienes lo requieran” (inciso a), es asimismo responsable de “establecer las medidas necesarias para equiparar las oportunidades y posibilidades de las personas con discapacidades” (inciso d).
Los estudiantes tienen derecho a “acceder al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza” (art. N° 13, inciso a), y puntualmente los estudiantes con discapacidad tienen derecho a contar los servicios de interpretación y los apoyos técnicos necesarios y suficientes durante las evaluaciones (art. N° 13, inciso f ).
Las instituciones educativas públicas, tienen el deber de “formar y capacitar científicos, profesionales, docentes y técnicos, capaces de actuar con solidez profesional, responsabilidad, espíritu crítico y reflexivo”, atendiendo a las “necesidades individuales de las personas con discapacidad, desventaja o marginalidad” (art. n° 28, inciso a).
Es una atribución de las universidades, en línea con la autonomía universitaria, incorporar la problemática de la discapacidad a sus planes de estudio y todo lo relacionado con extensión universitaria (art n° 29, inciso f ).
>> El modelo social en la normativa vigente De lo anterior se desprende que para abordar la cuestión de la educación inclusiva universitaria, son tres los ámbitos normativos que hay que conjugar: la legislación nacional en materia de discapacidad en general, la legislación educativa universitaria y la legislación educativa inclusiva. En este sentido, es incuestionable la existencia de un marco jurídico que contempla el Derecho a la Educación de las personas con discapacidad, presente tanto en la legislación nacional acerca de la discapacidad en general (Ley N° 26.378) cuanto en la legislación educativa para el nivel superior. Asimismo, y fundamentalmente, está la Convención por los Derechos de las Personas con Discapacidad con carácter constitucional.
El hecho de que la última norma que legisla sobre discapacidad en la educación universitaria sea del año 2002, induce a pensar que la evolución y el desarrollo de las normas educativas no ha ido a la par que el del de las teorías sobre discapacidad. En concreto, la legislación no se ha actualizado a partir de la aparición del modelo social de la discapacidad. Antes de continuar analizando el marco legislativo, es necesario hacer un breve repaso acerca de la evolución de los paradigmas de la discapacidad y la plasmación del paradigma vigente en el sistema de protección de Derechos Humanos Internacional de Naciones Unidas.
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Paradigmas sobre la discapacidad Agustina Palacios (2008), en su tesis doctoral, realiza un recorrido histórico de la evolución de los distintos tratamientos que se dispensó a las personas con discapacidad a lo largo de la historia. Este tratamiento, que oscila entre la exclusión y la caridad, es producto de la tensión que se genera a partir de las distintas concepciones que una sociedad tiene sobre los derechos humanos en general, y sobre la discapacidad en particular. Si bien la mirada sobre la discapacidad ha ido fluctuando de un extremo a otro, generando así respuestas y manifestaciones contradictorias, se pueden distinguir tres paradigmas o modelos de tratamiento de las personas con discapacidad: el modelo de la prescindencia, el modelo rehabilitador y el modelo social (Palacios, 2008:26).
1º
El modelo de la prescindencia, considera que las personas con discapacidad no son necesarias porque no contribuyen al desarrollo de la comunidad. Atribuye las causas de la discapacidad a cuestiones de índole religioso (seres diabólicos o producto del enojo de los dioses), y son tratadas como personas anormales, dependientes y sometidas, objeto de caridad y sujetos de asistencia. Además, en consecuencia, segregadas.
2º
El segundo modelo, el rehabilitador, atribuye las causas de la discapacidad a cuestiones científicas que derivan en las limitaciones individuales de cada persona. Este modelo considera que las personas con discapacidad no son innecesarias en la medida en que puedan ser rehabilitadas. En consecuencia, “normalizar” a la persona se convierte en el objetivo primordial, lo que muchas veces deriva en la desaparición o el ocultamiento de la discapacidad.
3º
El tercer modelo es el social. Este modelo considera que las causas que originan la discapacidad se encuentran en el plano de lo social, es decir, en la dinámica que se genera en los vínculos entre las personas. La discapacidad, para este paradigma, es en parte resultado de una sociedad que “no tiene consideración ni respeto por las personas con discapacidad” (Palacios, 2008:27). En este sentido, la discapacidad surge de las barreras que la sociedad opone al libre desarrollo de las personas, y son tanto físicas como actitudinales. El modelo social corre el foco de atención de la persona afectada, hacia la sociedad y su dinámica: es esta última la que debe ser “rehabilitada” para lograr la efectiva inclusión de todas las personas, con y sin discapacidad. Otro de sus presupuestos fundamentales es el relativo a la dignidad humana: para el modelo social, los aportes
de las personas con discapacidad a la vida en sociedad son igual de valiosos que el de las personas con discapacidad. Reformulado, se puede decir que es un presupuesto que refiere al valor de la vida humana, ya que parte de la premisa de que toda vida humana es igualmente digna. En este sentido, y en línea con el corrimiento desde la persona hacia su entorno, se hace hincapié en la importancia de nombrar a la persona como “persona con discapacidad”, y no “discapacitado”, “disminuido”, “minusválido”, ni ninguna de sus acepciones
El modelo social, los Derechos Humanos y la Convención Palacios (2008) señala que son básicamente tres los elementos que dan cuenta de que el modelo social está intrínsecamente relacionado con la perspectiva de los derechos humanos: las consideraciones acerca de la dignidad inherente al ser humano, la reivindicación de la libertad entendida en términos de autonomía de las personas con discapacidad para elegir libremente sobre los diversos aspectos de su vida, y la igualdad, respetuosa de la diferencia, de todos los seres humanos. En este sentido, la sanción de la Convención en 2006, significó la aparición de un instrumento con importantes consecuencias para el colectivo de personas con discapacidad: en primer lugar, significó la “aparición” de la cuestión de la discapacidad en el sistema de protección de Derechos Humanos de Naciones Unidas y, en consecuencia, la consideración de la misma como una cuestión de derechos humanos; y en segundo lugar, la creación de una herramienta jurídica vinculante para hacer valer los derechos de las personas con discapacidad (Palacios, 2008). Así, la autora corrobora la plasmación del modelo social en la Convención por los derechos de las personas con discapacidad, a partir del análisis de la presencia de dos elementos: la concepción que tienen acerca de la persona con discapacidad relativa a la dignidad, y los orígenes sociales de la discapacidad. Palacios (2008) ofrece una serie de herramientas útiles para analizar en qué medida se encuentra plasmado el modelo social en la normativa vigente sobre el acceso a la educación superior de las personas con discapacidad. Esto es lo que guiará el trabajo en los siguientes apartados: ofrecer una aproximación a la perspectiva desde la cual se legisla sobre educación superior en relación a la discapacidad.
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Plasmación del modelo social en la normativa vigente La Ley de Educación Superior N° 24.521 es la columna vertebral del nivel superior. Legisla sobre los fines y objetivos, estructura y articulación, derechos y obligaciones del nivel en general, así como también sobre el funcionamiento de institutos de formación docente y educación superior no universitaria en general, de las universidades, su autonomía, alcance y garantías, etc. Según esta norma, la educación superior tiene como objetivo “… el desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y desarrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorar la calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las instituciones de la República y a la vigencia del orden democrático.” (art. n° 3). En 2015 se sancionó la Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior N° 27.204, que reconoció a la educación y el conocimiento como un bien público y un derecho humano y social, al cual pueden acceder de manera libre e irrestricta todas aquellas personas que hayan aprobado la educación secundaria. En cuanto a la discapacidad, la ley sustituyó el apartado que obligaba al Estado a garantizar la “accesibilidad al medio físico, los servicios de interpretación y los apoyos técnicos necesarios y suficientes”, por el inciso d) del artículo n° 2, que prevé la obligación de “establecer medidas necesarias para equiparar las oportunidades y posibilidades de las personas con discapacidad”. La sustitución de este artículo puede ser
interpretada como un intento por evitar circunscribir el apoyo a algún formato o discapacidad puntual, donde “medidas necesarias para equiparar las oportunidades” incluye un amplio espectro de ajustes y modificaciones que exceden la “accesibilidad al medio físico, servicios de interpretación y apoyos técnicos necesarios y suficientes”. Sin embargo, el artículo N° 13, inciso a) sobre los derechos de los estudiantes, no fue modificado en este sentido, por lo cual aún propone contar con los “servicios de intérprete y los ajustes técnicos y suficientes”, sigue vigente. Por otro lado, otra de las modificaciones sustantivas que introdujo esta ley es que, por primera vez, aparece el concepto de “inclusión educativa”, siendo presentada como una herramienta para reconocer la diversidad cultural y las distintas identidades de género. No se incluyen referencias a la diversidad inherente a la discapacidad. Por último, no se encuentran en esta ley referencias explícitas a los causales de la discapacidad. La cuestión es abordada de forma general y, a pesar de que se insta a abordar la problemática de la discapacidad desde áreas de extensión universitaria (puntualmente, investigación), no hay referencias específicas a causales de la discapacidad exteriores a la persona. La gestión y la responsabilidad de abordar la problemática de la accesibilidad, entonces, corresponde a la esfera de la autonomía universitaria y debe buscarse en las normas internas que dicte.
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Autonomía universitaria, comisiones y redes nacionales La autonomía universitaria tiene su fundamento jurídico en la Constitución Nacional, en su artículo N° 75: es atribución del Congreso de la Nación “sancionar leyes de organización y de base de la educación (…) que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.” (artículo 75, inciso 19). En pocas palabras, autonomía y autarquía significan que cada universidad tiene la potestad de darse a sí misma la organización que crea más conveniente a través de la sanción de sus propios estatutos, tanto en cuanto refiere a la organización general interna como a cada Facultad en particular. Autonomía y autarquía universitaria es, en definitiva, sancionar las propias normas, libertad para enseñar e investigar, elegir autoridades y administrar los propios bienes (Juan Seda, 2014). Como se menciona en apartados anteriores es en las normas internas donde hay que buscar la forma en que cada uni-
versidad aborda la cuestión de la discapacidad, ya que los mismos contienen las disposiciones organizativas internas: áreas, comisiones, programas, etc. A partir de la información disponible en internet y de consultas realizadas a Universidades Nacionales, se obtuvo que al menos 42 de las 59 Universidades Nacionales, cuentan con un espacio creado específicamente para la inclusión de los estudiantes con discapacidad, mientras que 10 no cuentan con un área específica. De las 7 restantes, no fue posible obtener información. Las que sí cuentan con un lugar específico para el tratamiento de la accesibilidad de estudiantes con discapacidad, lo hacen a través de comisiones, áreas, programas o proyectos, dependientes en su gran mayoría de las secretarías de extensión universitaria y/o bienestar estudiantil.
Red Interuniversitaria de Discapacidad En la actualidad, existe una red que nuclea comisiones, programas, áreas existentes en las universidades nacionales argentinas: la Red Interuniversitaria de Discapacidad. Fue creada formalmente en 2003, pero sus orígenes se remontan a 1992 cuando por iniciativa de la Universidad Nacional de Mar del Plata, se realizó el Primer Encuentro Interuniversitario sobre la Problemática de la Discapacidad. La Red está compuesta por representantes de 41 Universidades Nacionales, y en la misma están representados los cuatro claustros universitarios: docentes, estudiantes, graduados y no docentes. Asimismo, las acciones de esta Red son producto de una mirada interdisciplinaria ya que los profesionales que la componen, provienen de las más diversas disciplinas. La Red Interuniversitaria de Discapacidad se define a sí misma como un “espacio político para la elaboración de estrategias que permitan el cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad y contribuir a la transformación de Universidades Públicas accesibles y no excluyentes.” (Comisión Interuniversitaria de Discapacidad y Derechos Humanos, 2010). Desde sus inicios, la Red lleva a delante su tarea a partir del intercambio de conocimientos y experiencias en las áreas de docencia, extensión e investigación, comprometiendo a los cuatro claustros, y buscando incidir en el diseño e implementación de políticas públicas. En la actualidad, esta Red se erigió como una referencia en América Latina en materia de discapacidad y universidad. Asimismo, desde el 2018, se incorporó al Consejo Interuniversitario Nacional.
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Entonces, ¿Es inclusiva la educación superior en Argentina? Del recorrido trazado anteriormente, se desprenden algunas cuestiones. En primer lugar, que el modelo social de la discapacidad no está reflejado en la legislación para la educación superior. Como se menciona anteriormente, desde la modalidad que propone Palacios (2008), se puede decir que no está plasmado el modelo social en la Ley de Educación Superior. Son escuetas las menciones a la discapacidad y no hay en dicha ley, referencia a los causales sociales de la discapacidad, sino que es tomada simplemente como una condición inherente únicamente a la persona. No hay en este sentido un elemento jurídico que permita un abordaje de la temática desde una dimensión a priori a la presencia física de la persona con discapacidad en las instituciones educativas. Asimismo, los estatutos universitarios redactados a partir de esta norma -previa a la ratificación de la Convención-, implica que el reconocimiento de la discapacidad en la universidad alcance parcialmente la realidad de los estudiantes.
Esto nos lleva a una tercera cuestión: el papel central de las universidades y las organizaciones de la sociedad civil. La Red Interuniversitaria de Discapacidad ha sido pionera en materia de inclusión educativa y accesibilidad académica, no solamente por los nuevos espacios de debate e intercambio de experiencias que ha generado, sino también por haber motorizado la organización de diversos sectores, tales como el de los y las alumnos con discapacidad, al mismo tiempo que traccionó el funcionamiento de diversos ámbitos de la estructura estatal que se vieron en la obligación de atender la cuestión de la inclusión de los estudiantes con discapacidad en el nivel superior. De igual manera, el acompañamiento a estos procesos por parte de las organizaciones del tercer sector, ya sea para facilitar recursos materiales, para ayudar a la visibilidad y difusión o para trabajar de manera colaborativa, es otro factor decisivo para la promoción de los derechos de los estudiantes con discapacidad.
El resultado, es una normativa desarticulada, donde no se encuentran bien delimitados los ámbitos de actuación ni las competencias, al mismo tiempo que no habilita la posibilidad de crear un protocolo aplicable por igual en todas las universidades argentinas.
A nuestra pregunta inicial: ¿es inclusiva la educación superior en Argentina?, no es posible contestar afirmativamente. El desfase normativo entre la Ley de Educación Superior y la Convención, sumado a la dispersión existente (las normas del ámbito educativo, el ámbito universitario y las relativas a la discapacidad, no se encuentran interconectadas entre sí), generan una situación de “inseguridad jurídica”, de desconcierto en la que se ven implicados todos los agentes que intervienen en el proceso que se inicia en el momento en el que la discapacidad entra a la universidad. Frente al estado actual de las cosas, es importante destacar el papel de las comisiones, áreas y programas de discapacidad de las distintas universidades quienes, en los últimos 20 años, han sido los principales propulsores de políticas de inclusión educativa y que, fundamentalmente, han comprendido que la única forma de generar un avance significativo es a partir del trabajo en red.
Esto está relacionado con la segunda cuestión que se desprende de lo trabajado durante el informe, que tiene que ver con el papel fundamental que los Estados cumplen, en cuanto refiere a garantizar derechos. En el caso de nuestro país, la incorporación de la Convención lo exhorta a garantizar todos los derechos que en ella están contenidos. Cabe mencionar además que junto con la Convención, también se ratificó su protocolo facultativo, una herramienta que permite a cualquier grupo o persona que vea vulnerado alguno de los derechos contenidos en la Convención, a presentar una denuncia en el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. A pesar de todo ello, , los derechos de las personas con discapacidad son vulnerados de facto en prácticamente todas las esferas de la vida. Es evidente que no basta con que el ordenamiento jurídico del país contenga las disposiciones necesarias para, en principio, evitar la discriminación hacia las personas con discapacidad, sino que es también indispensable que esté acompañado de una administración estatal activa que reglamente el ejercicio de estas normas y lidere los procesos de cambio y actualización de todo cuanto refiere a asegurar una vida plena y digna de las personas con discapacidad.
Si bien son muchos y muy significativos los avances en materia de discapacidad, la única forma de generar cambios cualitativos que garanticen el derecho a la educación de las personas con discapacidad en el nivel superior, es legislando sobre las causas sociales que generan la discapacidad. Garantizar el ingreso, la permanencia y el egreso de las personas con discapacidad no es el horizonte, sino el piso para una educación real y genuinamente inclusiva para con todos los excluidos.
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