El derecho a la consulta previa. Echando un pulso a la nación homogénea by PUJaveriana

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Este libro permite comprender el alcance del derecho a la Consulta Previa de los pueblos indígenas y tribales en Colombia. La autora supera la idea de los derechos inmutables, rígidos o definitivos, y asume su naturaleza dinámica y vital. Supone que su alcance y contenido están en continuo progreso y que su rol en la vida política de las naciones es suficientemente resiliente como para potenciarse frente a la versátil realidad de sus titulares. Otros títulos de la colección Articulaciones del desarraigo en América Latina. El drama de los sin hogar y sin mundo Wooldy Edson Louidor Cómo construir sociedades. Diez cosas que nunca nos dicen sobre la paz y la guerra Óscar Guardiola Rivera

A través del ejercicio investigativo, se aclaran estándares mínimos protegidos por el principio de no retroactividad. Esos estándares demuestran no solo que los pueblos étnicamente diferenciados en Colombia son sujetos de derechos especialmente protegidos por la Constitución, sino que son agentes políticos activos en la determinación del sentido y norte de los modelos de desarrollo; y que, desde esa doble posición, serán indispensables en la consolidación de una paz sostenible. El derecho a la Consulta Previa. Echando un pulso a la nación homogénea ofrece una lectura crítica y sistematizada de la jurisprudencia constitucional sobre la Consulta Previa que enriquece la discusión, a veces repetitiva, sobre ese derecho.

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EL DERECHO A L A CONSULTA PREVIA

EL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA

Echando un pulso a la nación homogénea

ANRÉE VIANA GARCÉS

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ANDRÉE VIANA GARCÉS

Andrée Viana Garcés es abogada y especialista en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana. Magíster en Protección de Derechos de la Universidad Alcalá de Henares y candidata a doctora en Derecho Público en la Universidad Carlos III de Madrid. Ha sido profesora de Derecho en varias universidades de España y Colombia y se ha desempeñado como investigadora en el Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid y en el Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana. Fue directora de Consulta Previa del Ministerio del Interior y ha sido consultora en asuntos relacionados con derechos de poblaciones vulnerables, derechos de pueblos étnicamente diferenciados, derechos con otros enfoques diferenciados y modelos de desarrollo.

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Andrée Viana Garcés

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Reservados todos los derechos © Pontificia Universidad Javeriana © Andrée Viana Garcés Corrección de estilo: Laura Giraldo Diseño de pauta y diagramación: Kilka Diseño Gráfico Diagramación y montaje de cubierta Claudia Patricia Rodríguez Ávila Impresión: Javegraf Primera edición: Bogotá, D.C., abril de 2016 ISBN: 978-958-716-928-7 Número de ejemplares: 400 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7ª núm. 37-25, oficina 13-01 Edificio Lutaima Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial editorialpuj@javeriana.edu.co Bogotá, D. C.

Viana Garcés, Andrée, autor El derecho a la Consulta Previa : echando un pulso a la nación homogénea / Andrée Viana Garcés. -- Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2016.

170 páginas ; 21 cm Incluye referencias bibliográficas páginas (167-168) ISBN : 978-958-716-928-7

1. CONSULTA PREVIA. 2. DERECHOS DE LOS INDÍGENAS. 3. INDÍGENAS CONDICIONES SOCIALES. 4. CONSENTIMIENTO (DERECHO). 5. JURISPRUDENCIA – COLOMBIA. I. Pontificia Universidad Javeriana. CDD 323.11 edición 21 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J. inp

Abril 12 / 2016

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

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A la memoria de mi padre, con su advertencia entre los dientes: Las fronteras se desdibujan, se pierden, estรกs del otro lado y te sientes normal.

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Contenido Presentación

Introducción

La Consulta Previa: contra la levedad del multiculturalismo neoliberal

Un viejo problema: la tensión aparente entre el interés general y los derechos fundamentales

Problemas identificados en la jurisprudencia sobre Consulta Previa de obras, proyectos o actividades Recuperación de notas en clave técnica

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A manera de conclusión. La Consulta Previa: músculo y trinchera

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Bibliografía

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Presentación El derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado es uno de los derechos emergentes contemporáneos, producto del reconocimiento de los procesos de exigibilidad de derechos y resistencia de los pueblos indígenas frente a la explotación irracional de los recursos naturales. Este derecho fue incorporado a la normatividad a través del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, y posteriormente en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). En los últimos tiempos está en medio de un debate nacional e internacional que no solo es esencial para la pervivencia de las poblaciones étnicas, sino también para el desarrollo sostenible. El derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado, su debida garantía y pleno ejercicio han contribuido a generar fórmulas reales para la preservación de la naturaleza, la sostenibilidad del medio

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ambiente y la debida conservación de ecosistemas esenciales para mantener la supervivencia humana. El análisis y debate sobre los alcances y los retos que enfrenta este derecho, así como la aproximación crítica a su tratamiento normativo, son ejercicios indispensables y de innegable interés para los pueblos étnicos y para la ciudadanía en general. Su reconocimiento y ejercicio han supuesto aportes también invaluables a la discusión sobre el modelo de desarrollo, porque la Consulta Previa es, sobre todo, un diálogo intercultural entre distintas cosmovisiones y percepciones del mundo y sobre las formas en que se asume su futuro. La garantía y efectiva aplicación de este derecho imponen al Estado colombiano importantes desafíos enfocados a adecuar el marco normativo y su estructura institucional para garantizar los estándares internacionales que lo protejan. A su vez, implica resolver las tensiones que existen entre los intereses extractivos y proyectos de desarrollo empresarial que han generado numerosos conflictos sociales, que afectan el goce efectivo de los derechos territoriales, al ambiente sano y al desarrollo diferenciado y sostenible. Este libro aporta y contribuye con nuevos análisis a los debates contemporáneos sobre el derecho a la Consulta Previa y al consentimiento previo, libre e informado en Colombia, respecto a sus avances, dificultades, retos y oportunidades, y sobre lo que puede significar este derecho en clave democrática para la consolidación de una Colombia en paz.

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Luis Fernado Arias Arias Consejero mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) – 12 –

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Introducción La Consulta Previa es una conquista de los pueblos indígenas. Sin embargo, el paso de la lucha social al reconocimiento positivo de lo conquistado tiene un costo en términos de escala y de fuerza que ha obligado a los pueblos a reconducir el derecho por sus sendas originales. Este ensayo recoge los principales debates sobre el derecho a la Consulta Previa, a partir de su reivindicación judicial y política y de su fuerza como mecanismo democrático. La seriedad y coherencia de los pueblos indígenas, negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros (NARP), en el diseño y desarrollo de una estrategia para profundizar la conquista de este derecho, ha permitido que la Corte Constitucional se acerque a problemas relacionados con la estructura democrática del sistema jurídico y político colombiano, y le ha dado la oportunidad de ampliar con más o menos éxito el tímido pluralismo jurídico que estableció la Constitución de 1991. La Corte, además, ha protegido y hecho efectivo el valor de la diversidad sobre el que se funda la nación colombiana,

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resistiendo los embates de la homogeneización social que demandan ciertos modelos de desarrollo para su cabal implantación. Por eso, el instrumento de recuperación de esas discusiones es la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sistematizada en líneas que responden a los problemas fundamentales que han interpelado a los agentes públicos y privados con intereses económicos y políticos que se traslapan con los derechos de los pueblos étnicamente diferenciados. El enfoque con que se construyeron estas líneas jurisprudenciales está determinado por una específica posición epistémica y ética frente a un asunto más amplio que la misma Consulta Previa, referido a la necesidad de profundizar la democracia. Se trata de la preocupación por la urgencia de arraigar en Colombia una democracia militante que supere el asunto eurocéntrico de la ética antifascista puramente electoral y que, más bien, fortalezca las bases constitucionales del Estado democrático, es decir, el pluralismo jurídico y la capacidad de incidencia ciudadana en su construcción. En otras palabras, la democracia militante que Colombia necesita supone un sistema capaz de protegerse a sí mismo de todo tipo de fuerzas jurídicas, políticas o económicas con aptitud para homogeneizar la diversidad social, geográfica, ecológica o cultural. La apuesta por el fortalecimiento de la Consulta Previa, y por la visibilización de las discusiones que su reivindicación ha permitido, responde a su capacidad de operar como mecanismo para construir un sistema jurídico verdaderamente plural y capaz de integrar el derecho propio y el conocimiento ancestral de culturas distintas de la que resulta representada en el

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Introducción

sometimiento neoliberal de la naturaleza. Pese a sus debilidades originarias, la Consulta Previa fortalecida podrá ser una vía para la conquista de formas de gestión de la tierra y para la construcción de reglas concernientes a la relación con la naturaleza definidas de forma libre y autónoma por los pueblos indígenas y NARP. El primer capítulo presenta un breve repaso de esas debilidades originarias de la Consulta Previa y resalta la forma en que los pueblos étnicamente diferenciados han ejercido ese derecho llenándolo de significado y poder desde abajo, para recuperar su retórica en favor de sus luchas ancestrales. Advierte además, los riesgos y las oportunidades de la consulta en un contexto de transición hacia la paz. El segundo capítulo recupera una de las discusiones más interesantes que ha asumido la Corte Constitucional. La aparente tensión entre el interés general y los derechos de los pueblos indígenas y NARP. En esta discusión de muchas aristas, se resaltan los argumentos sobre dos asuntos específicos. El primero es la forma dinámica e inclusiva en que un Estado Social y Constitucional de Derecho debe construir el interés general para determinar el objeto al cual debe orientarse la función pública. Y el segundo es el papel del juez constitucional frente a la tensión entre el dinamismo del sistema jurídico y el principio de seguridad jurídica en el marco de un orden constitucional que protege la diversidad como uno de sus valores fundantes. El tercer capítulo agrupa una cantidad importante de discusiones que surgen a partir de los elementos, las garantías o los sujetos del derecho a la Consulta Previa. En la recuperación de esas discusiones se visibilizan contradicciones importantes entre el espíritu garantista – 15 –

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de la Corte y algunos de los mensajes de sus sentencias; pero también se hacen evidentes los grandes aportes de esa corporación en la resistencia a la homogeneización. En efecto, es posible ver la forma en que la Corte ha profundizado el pluralismo jurídico apartándose de los cánones del derecho civil occidental para el reconocimiento de derechos muy caros para esa tradición jurídica, como el derecho a la propiedad y a la personalidad jurídica que trasladados al sistema de protección de los pueblos étnicamente diferenciados constituyen una base esencial para sus demás derechos. El capítulo cuarto es una especie de recopilación de recomendaciones técnicas, y en alguna medida políticas, derivadas de las discusiones que se presentaron en los capítulos anteriores, de cara a prevenir el debilitamiento progresivo de la consulta. Son una especie de alertas sobre los puntos en los que no puede haber una regresión en las garantías ya reconocidas por la Corte, sobre la base de que la violación al principio de no regresividad no solamente ocurre con la adopción de medidas legislativas o administrativas expresamente regresivas, sino que las prácticas estatales o corporativas, en materia de Consulta Previa, han constituido importantes barreras para la eficacia del principio de progresividad e incluso han revertido negativamente el estado de la aplicación de estándares mínimos de ese derecho. Finalmente, a manera de conclusión se hace un breve repaso de los posibles significados democráticos de la Consulta Previa en contextos de dominación de modelos neoliberales que promueven la desregulación de controles ambientales, con las correspondientes fracturas en el ejercicio de los derechos ciudadanos de participación y control en la gestión de los recursos naturales.

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La Consulta Previa: contra la levedad del multiculturalismo neoliberal

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El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que reconoce el derecho a la Consulta Previa, surgió ante la caducidad e inconveniencia de continuar con el enfoque integracionista del Convenio 107 de 1957. No obstante, la tensión entre las posiciones defendidas en la negociación terminó favoreciendo la creación de un mecanismo de participación débil, a pesar de las advertencias en ese sentido expuestas insistentemente por los movimientos indígenas desde la reunión de expertos convocada en 1986 por la OIT en Ginebra1. La importancia actual de la Consulta Previa y del Convenio 169 para la lucha por los derechos de los pueblos ha silenciado las críticas acerca de los vicios que trae desde sus orígenes2. Sin embargo, es cierto que ni el Convenio ni la Consulta Previa constituyeron una alternativa integral y sólida a la lógica integracionista3

1 Tony Simpson, “ILO 107: A license to rights”, Aboriginal Law Bulletin 7 (1998), disponible en: http://www.austlii.edu.au/au/journals/AboriginalLawB/1987/7.html#Heading1 2 Luis Rodríguez-Piñero, Indigenous Peoples, Postcolonialism, and International Law: The ILO regime (Nueva York: Oxford University Press, 2005). 3 César Rodríguez Garavito, Etnicidad.gov. Los recursos naturales, los pueblos indígenas y el derecho a la Consulta Previa en los campos sociales minados (Bogotá: Dejusticia, 2012); Rodríguez-Piñero, Indigenous Peoples, Postcolonialism, and International Law: The ILO regime.

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o asimilacionista4. El texto de ese instrumento no resultó ser el orden jurídico internacional reivindicado por los pueblos. Al menos en principio, no parece apto para proteger su derecho a la autodeterminación, para garantizar el derecho de los pueblos al territorio ni para decidir sobre los recursos del suelo y el subsuelo5. Después de largas negociaciones en el seno de la OIT se optó por un mecanismo procesal frágil, y se reconoció que solo en casos específicos sería procedente el ejercicio del derecho al consentimiento previo, libre e informado sin que quedaran claros sus efectos. En general, el Convenio nació envuelto en un lenguaje que no preocupó demasiado a los Estados o a la industria. Aun así, este derecho ha sido violado sistemáticamente en Colombia por distintas vías. En un primer momento, por ausencia absoluta del Estado y por el traslado de su obligación a las empresas, que tramitaron el asunto de acuerdo con lógicas propias de las transacciones comerciales. Más adelante, cuando los gobiernos empezaron a gestionar los mecanismos para la garantía del derecho, su eficacia se esfumaba por la improvisación estatal. La inmadurez institucional primero y la corrupción después impidieron al Estado durante largo tiempo cumplir sus obligaciones. La normalización del ejercicio de la Consulta Previa en Colombia se ha producido por medio de la judicialización. Solo mediante órdenes de tutela se ha logrado que el derecho se ejerza con mayor amplitud y que el Estado haya adecuado, progresiva aunque solo

4 Sharon Venne, “The New Language of Assimilation: A Brief Analysis of ILO Convention 169”, Without prejudice 60, n.º 2 (1990). 5

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Simpson, “ILO 107: A license to rights”.

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parcialmente, su aparato y sus prácticas para cumplir con la obligación de garantizarlo6. Este logro es también el resultado de un camino paralelo, más político que jurídico, en el que los sujetos colectivos indígenas y negros han insistido en el reconocimiento de su subjetividad política. La mezcla de prácticas jurídicas y políticas en el ejercicio del derecho a la consulta ha forzado a los gobiernos a concertar con ellos y a respetar a sus autoridades, aunque aún no exista un diálogo genuino entre pares como lo quiso el Constituyente de 1991. Esa misma mezcla ha convertido sus causas judiciales en litigios de alto impacto, que han movido a la Corte Constitucional a determinar el contenido y alcance del derecho a la Consulta Previa. La capacidad de los pueblos para demostrar la relación de la consulta con el derecho al territorio, a su pervivencia física y cultural y a su identidad étnica, ha permitido que la Corte la reconozca y proteja con estándares cada vez más exigentes. Así, la reivindicación judicial de la consulta ha tenido un efecto importante en su interpretación, superando la posición reduccionista que la entiende como un mecanismo de participación débil, y acercándose más a un mecanismo para la defensa del derecho a la autodeterminación de los pueblos y a la definición de sus propias opciones de desarrollo. Sin embargo, el discurso jurídico ha padecido dos graves problemas: haber sido capturado por la lógica 6 Después de perder casi todos los procesos de tutela en materia de Consulta Previa, el gobierno asume la necesidad de adecuar las dinámicas interadministrativas. Un primer intento se materializó con la Directiva presidencial 10 del 2013, con la que se pretende acercar las prácticas estatales a los estándares de la Corte Constitucional. La satisfacción real de esa meta es otro asunto.

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de la gobernanza y haberse enfocado con demasiada intensidad en la lógica del multiculturalismo neoliberal7. Esto quiere decir que, de una parte, lo sustancial ha retrocedido en favor de lo procesal, perpetuando las diferencias, y que el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y negros no incluye el reconocimiento de su derecho o facultad de disponer de los recursos de sus territorios. Los pueblos, aun así, han sido capaces de utilizar la Consulta Previa como un mecanismo para posicionar sus opciones, y como parte de sus estrategias para alcanzar una gestión verdaderamente democrática de la tierra. Si al principio la lucha buscó el reconocimiento del derecho y después reclamaba su ejercicio, ahora se centra en guiar la discusión hacia el derecho a decidir sobre el territorio y sus riquezas. Conscientes de que el lenguaje que domina las teorías sobre la consulta es el del multiculturalismo, algunas organizaciones indígenas han introducido el concepto de la objeción cultural8 frente a ciertas intervenciones e impactos irreversibles sobre el territorio. No obstante, aún ninguna Corte, doméstica o internacional, ha acogido la idea. Pese a la solidez e importancia de la objeción cultural, es posible que a corto plazo no sea reconocida como derecho. Así lo indica la tendencia regresiva o al menos no-progresiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional en la interpretación de las garantías, de manera que no pongan en 7 Rodríguez Garavito, Los recursos naturales, los pueblos indígenas y el derecho a la Consulta Previa en los campos sociales minados. 8 Gerardo Jumí, “El derecho a la Consulta Previa desde un enfoque intercultural”, en Encuentro internacional sobre el derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas: el rol de los ombudsman en América Latina (Lima: Defensoría del Pueblo de Perú, 2013).

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peligro las decisiones de los gobiernos en materia de desarrollo. El bajo perfil de los tribunales en relación con las políticas económicas y de desarrollo contrasta con su activismo de los quince años anteriores, en los que los sistemas judiciales nacionales y los regionales protegieron los derechos colectivos al territorio y reconocieron el derecho a la Consulta Previa como un mecanismo para garantizarlos. En ese mismo tiempo, la relación entre la territorialidad y otros derechos como la vida, la salud, la seguridad alimentaria y el derecho a no ser desplazados se hizo visible y se protegió. En todo caso, lo que ninguna Corte ha dicho, ni tiene por qué hacerlo, es que la Consulta Previa ha sido, además, un instrumento para robustecer o activar subjetividades políticas contrahegemónicas, capaces de disputar ahora el sentido y norte de la transición. Por desgracia, existe el riesgo de que la transición imponga en el imaginario colectivo la idea de que la paz es igual al progreso, el progreso es igual al crecimiento económico y el crecimiento económico se materializa en el auge prometido de la agroindustria y la producción minero-energética. Esta idea gira en torno a la recuperación de la soberanía estatal y al acceso al territorio nacional, que es inmensamente rico en maderas, agua, minerales e hidrocarburos, y especies vegetales y animales. Dado que la eficacia de los derechos no depende exclusivamente de su reconocimiento jurídico, sino también de las condiciones sociopolíticas del entorno, en el posacuerdo hará falta la integración de un lenguaje capaz de explicar razones adicionales por las que la Consulta Previa debe fortalecerse. Razones relacionadas con el costo del incremento de impactos ambientales del – 23 –

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posconflicto y con el valor o utilidad de la decisión democrática de distribuir los beneficios del mismo9. Además, si los actores sociales, incluyendo los pueblos indígenas y negros, se reducen a las categorías jurídicas limitadas de la justicia transicional, se debilitarán las subjetividades políticas que se han construido y fortalecido mediante el ejercicio de la Consulta Previa. La insistencia en la identidad de estos pueblos les permitirá seguir siendo actores políticos capaces de disputar el norte de la transición. Hacer que se oiga su voz en los procesos de Consulta Previa les permitirá insistir en otros modelos de desarrollo y formas de relación con la naturaleza. Paradójicamente, las restricciones impuestas por el conflicto impidieron el auge de intereses económicos sobre ciertos territorios. A un costo muy alto, esa limitación de las expectativas industriales permitió el desarrollo, al menos teórico, de la diferencia étnica y la riqueza cultural como la lógica fundamental del derecho a la Consulta Previa. En la transición hacia el progreso y crecimiento económico, beneficios anunciados de la paz, la lógica multicultural no será suficiente para defender los derechos territoriales de los pueblos. Hará falta insistir en las conquistas judiciales, en las evidencias de la interdependencia de los derechos, no solo de los derechos de los pueblos étnicos entre sí, sino entre esos y los del resto de pobladores de la tierra. Hará falta jalonar las tendencias progresistas, recordar quiénes son los sujetos del derecho, subrayar las tensiones entre derechos y desarrollo. En resumen, hará falta conocer bien los frutos cosechados para que no se 9 Robert Meister, After Evil: A Politics of Human Rights (Nueva York: Columbia University Press, 2010).

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sequen bajo el sol del desarrollo que promete la paz. Hará falta conocer muy bien la fortaleza jurídica con que los pueblos y las cortes han revestido a la consulta, para reformularla también en términos metajurídicos, capaces de interpelar las lógicas globales del crecimiento económico infinito10. Este texto contiene las líneas jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre los problemas más controversiales de la Consulta Previa de obras, proyectos o actividades. Con su sistematización, pretende servir para que lo conquistado no desaparezca. Para que no se desdibuje esta línea de partida, que tanto ha costado a los pueblos, y desde la que continuarán las carreras por la democratización de la gestión del territorio.

Boaventura de Sousa Santos, Derechos humanos, democracia y desarrollo.

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