Justicia transicional en equilibrio. Comparación de procesos, sopeso de su eficacia by PUJaveriana

Este volumen nos presenta nuevas perspectivas que buscan responder

Tricia D. Olsen es profesora asistente

las preguntas cruciales: “¿cómo se juzga o evalúa la justicia transicional?” y

de ética de los negocios y estudios

“¿funciona la justicia transicional?”. Los autores han hecho una contribución

legales en el Daniels College of Business

importante a la base empírica de la teoría de la justicia transicional. Este volumen de fácil lectura será accesible a audiencias académicas en diversas disciplinas, al igual que a audiencias no académicas, más generales, en las que relaciones exteriores y asuntos judiciales. Ruti G. Teitel, profesora de la cátedra Ernest C. Stiefel de derecho comparado, New York Law School

Justicia transicional, el primer proyecto de este tipo en comparar varias combinaciones de los mecanismos de justicia a través de regiones y países en el tiempo, analiza sistemáticamente las afirmaciones hechas en la literatura utilizando la amplia gama de datos que los autores han reunido en la Base de Datos de Justicia Transicional. Juicios, comisiones de la verdad, amnistías, reparaciones y políticas de depuración —el foco principal de la literatura hasta la fecha— se encuentran entre los 854 mecanismos de justicia transicional que se llevaron a cabo en 161 países, desde 1970 y hasta 2007, y que se incluyen en esta base de datos. Los autores usan la Base de Datos para explorar la adopción de la justicia transicional y su eficacia en la consecución de sus objetivos principales de fortalecimiento a la democracia y reducción de la tasa de violaciones de derechos humanos. Este libro resume los hallazgos de su investigación y genera un nuevo enfoque teórico de la justicia transicional, basado en un análisis empírico entre países.

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J u s ti c i a tr a n s i c i o n a l en equilibrio

se incluyen periodistas, analistas de políticas y todos aquellos interesados en

Justicia transicional en equilibrio

de la Universidad de Denver. Laigh A. Payne es profesora de sociología y estudios latinoamericanos en el St Antony’s College de la Universidad de Oxford. Andrew G. Reiter es profesor asistente de política y relaciones internacionales en el Mount Holyoke College.

Comparación de procesos, sopeso de su efic acia

Tr ic ia D. O l s e n L e ig h A . Pay n e A n d r ew G . Rei t e r

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Justicia transicional en equilibrio Comparaciรณn de procesos, sopeso de su eficacia

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Justicia transicional en equilibrio Comparaciรณn de procesos, sopeso de su eficacia T r i ci a D. O l sen L e i g h A . Pay n e Andrew G. Reiter

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Vicerrectoría de Extensión y Relaciones Interinstitucionales

Título original:

Impreso y hecho en Colombia

Transitional Justice in Balance:

Printed and made in Colombia

Comparing Processes, Weighing Efficacy

Editorial Pontificia Universidad Javeriana

Edificio Lutaima

of the United States Institute of Peace Press. All Rights Reserved. Authorized translation from English language edition published by the United States Institute for Peace Press. Copyright © 2016 by the Editorial Pontificia Universidad Javeriana. All Rights Reserved. Copyright © 2010 Endowment of the United States Institute of Peace

Carrera 7. a n.° 37-25, oficina 13- 01 Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial Bogotá - Colombia Traducción: Pedro Lama Corrección de estilo: Nelson Arango Diagramación y montaje de cubierta: Sonia Rodríguez

Press. Reservados todos los derechos.

Impresión:

Traducción autorizada de la edición en

Javegraf

Universidad Javeriana. Reservados todos los derechos. ISBN: 978-958-716-925-6 Número de ejemplares: 600

ASOCIACIÓN DE UNIVERSIDADES CONFIADAS A LA COMPAÑIA DE JESÚS EN AMÉRICA LATINA

RED DE EDITORIALES UNIVERSITARIAS DE AUSJAL www.ausjal.org

Olsen, Tricia D., autora Justicia transicional en equilibrio : comparación de procesos, sopeso de su eficacia / Tricia D. Olsen, Leigh A. Payne, Andrew G. Reiter. -- Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2016. 280 páginas : ilustraciones, cuadros y gráficas ; 24 cm Incluye referencias bibliográficas páginas (261-277) ISBN : 978-958-716-925-6 1. JUSTICIA TRANSICIONAL. 2. DERECHOS HUMANOS. 3. DEMOCRATIZACIÓN 4. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. 5. PROCESO DE PAZ. 6. DERECHO INTERNACIONAL. I. Payne, Leigh A., autora. II. Reiter, Andrew G., autor. III. Pontificia Universidad Javeriana. Vicerrectoría de Extensión y Relaciones Interinstitucionales CDD 340.12 edición 15 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J. inp Abril 06 / 2016

Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

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Contenido

Í NDICE DE CUADROS

Í NDICE DE FIGURAS

AGRADECIMIENTOS

Prólogo

Introducción

Un enfoque transnacional de la justicia transicional

Reseña de los capítulos

Capítulo 1

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Aj u s t e d e c u e n ta s

Definición de “justicia transicional” La decisión de adoptar una justicia transicional Criterios de éxito Hacia la elaboración de una teoría

32 36 40 51

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Capítulo 2

L a B a s e d e D at o s de Justicia Transicional

Casos y cobertura Mecanismos de justicia transicional Patrones de la justicia transicional Análisis Conclusión

57 59 69 73 75

Capítulo 3

Las políticas de la justicia transicional

Factores del régimen autoritario Factores de transición Factores de gobernabilidad democrática Análisis Conclusión

77 81 82 84 97

Capítulo 4

¿A qué precio?

Las restricciones económicas de la justicia transicional El costo relativo de la justicia transicional La economía política como factor determinante La salud económica como factor determinante Conclusión

Capítulo 5

Justicia desde el exterior

Influencia internacional y justicia transicional Análisis de la influencia internacional Conclusión

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Capítulo 6

Más allá de la cascada de la justicia La cascada de la justicia La cascada de la justicia a prueba Patrones de la justicia transicional Conclusión

143 144 146 153 157

Capítulo 7

E l d i v i d e n d o d e l a pa z

159

Fundamentos teóricos Análisis empírico Análisis de la justicia transicional en la guerra civil Resultados de paz Conclusión

163 170 181 184 186

Capítulo 8

¿Es eficaz la justicia transicional? Expectativas Medición de los objetivos de la justicia transicional Estadísticas descriptivas Resultados Conclusión

187 188 192 196 199 207

Conclusión

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El equilibrio de la justicia

217

El enfoque del equilibrio de la justicia Directrices de política La investigación futura

218 225 226

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L i s ta d e a b r e v i at u r a s

229

Anexo 1

Pa í s e s i n c l u i d o s e n l a B a s e d e D at o s d e J u s t i c i a Transicional

231

Anexo 2

T i p o d e r é g i m e n a u t o r i ta r i o , duración y tipo de transición

241

Anexo 3

H i s t o r i a d e m o c r át i c a y a n t e c e d e n t e s e n m at e r i a de derechos humanos de los nuevos dirigentes

247

Anexo 4

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Mecanismos de justicia transicional

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Bibliografía

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Los autores

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Índice de cuadros

Cuadro 2.1. Prevalencia de los mecanismos de justicia transicional Cuadro 2.2. Mecanismos de justicia transicional, por región Cuadro 3.1. Media estadística de la represión, por tipo de mecanismo Cuadro 3.2. Variables políticas clave, por mecanismo de justicia transicional (porcentaje) Cuadro 3.3. Análisis Logit: Influencia de factores políticos en los mecanismos de justicia transicional Cuadro 4.1. Utilización de mecanismos de justicia transicional hecha por los países Cuadro 4.2. Elecciones de justicia transicional de acuerdo con la salud económica Cuadro 4.3. Sinopsis estadística de economía política Cuadro 4.4. PIB medio y PIB per cápita, por mecanismo de justicia transicional Cuadro 4.5. Resultados Probit ordenados: influencia de la salud económica en las elecciones de justicia transicional Cuadro 5.1. Factores internacionales por juicios (país-año) Cuadro 5.2. Factores internacionales, por juicios y región (país-año) Cuadro 5.3. Resultados Logit: influencia internacional en los juicios Cuadro 6.1. Combinación de mecanismos de justicia transicional (democracias en transición) Cuadro 6.2. Mecanismos de justicia transicional por región

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Cuadro 6.3. Tiempo promedio, en años, entre transición y mecanismo (por periodo) Cuadro 7.1. Principales estadísticas descriptivas de conflicto Cuadro 7.2. Utilización regional de mecanismos de justicia transicional: casos de guerra civil (porcentaje) Cuadro 7.3. Análisis Logit: influencia de las características del conflicto en las decisiones respecto a justicia transicional Cuadro 7.4. Resolución de conflictos y justicia transicional (porcentaje de los países en que se utilizó el mecanismo) Cuadro 8.1. Diferencia promedio en medidas de democracia, por mecanismo de justicia transicional Cuadro 8.2. Diferencia promedio en las medidas de derechos humanos, por mecanismo de justicia transicional Cuadro 8.3 Resultados de los MCO: efectos de las elecciones de justicia transicional ordenada, por rendición de cuentas (diez años después de la transición) Cuadro 8.4. Resultados de los MCO: efectos de las elecciones de justicia transicional ordenada, por rendición de cuentas (cinco años después de la transición) Cuadro 8.5. Resultados de los MCO: efectos de los juicios por sí solos Cuadro 8.6. Resultados de los MCO: efectos de las amnistías por sí solas Cuadro 8.7. Resultados de los MCO: efectos de las comisiones de la verdad por sí solas Cuadro 8.8. Resultados de los MCO: efectos de los juicios y las amnistías Cuadro 8.9. Resultados de los MCO: efectos de las comisiones de la verdad y las amnistías Cuadro 8.10. Resultados de los MCO: efectos de los juicios y las comisiones de la verdad Cuadro 8.11. Resultados de los MCO: efectos de los juicios, las comisiones de la verdad y las amnistías

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Índice de figuras

Figura 3.1. Duración del régimen autoritario anterior (democracias en transición) Figura 4.1. Probabilidad de adopción de justicia transicional cuando se produce la variación del PIB Figura 6.1. Mecanismos empleados por año, 1970-2007 (todos los países) Figura 6.2. Mecanismos empleados por año, 1970-2006 (democracias en transición) Figura 6.3. Transiciones por año, 1970-2004 Figura 6.4. Transiciones acumulativas por año, 1970-2004 Figura 6.5. Justicia transicional por año, 1970-2004 (democracias en transición) Figura 7.1. Contexto político de los juicios por año, 1970-2006 Figura 7.2 Contexto político de las amnistías por año, 1970-2006 Figura 7.3. Inicio y finalización de la guerra civil, 1948-2007 Figura 7.4. Duración de la guerra civil Figura 7.5. Incidencia de mecanismos de justicia transicional durante guerras civiles y después de estas Figura 7.6. Genocidio/politicidio y mecanismos de justicia transicional Figura 7.7. Intervención de la ONU y mecanismos de justicia transicional Figura 9.1. Los caminos del equilibrio de la justicia

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Agradecimientos

La idea de escribir este libro surgió en un seminario de posgrado en justicia transicional realizado en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Wisconsin-Madison. Los participantes en el seminario observaron que la abundante literatura sobre justicia transicional había generado numerosas hipótesis aún no probadas. Durante el verano de 2005, un equipo de tres investigadores empezó a construir la Base de Datos de Justicia Transicional para hacer las pruebas correspondientes. Este libro es la culminación de sus esfuerzos por perfeccionar la base de datos original y los resultados obtenidos. El Instituto de Paz de Estados Unidos (United States Institute of Peace) y la Fundación Smith Richardson financiaron el proyecto, proporcionando apoyo desde sus primeras etapas. La Universidad de Wisconsin-Madison, a través de sus departamentos y programas, aportó fondos adicionales. Diversos estudiantes de pregrado y posgrado de la misma universidad también contribuyeron al éxito del proyecto. Courtney Hillebrecht desempeñó un papel fundamental en el establecimiento del mismo. Sara Dahill-Brown hizo importantes observaciones en las fases iniciales. Brett Kyle y Suzanne R. Nielson contribuyeron con valiosas investigaciones durante las etapas finales. También queremos agradecer el trabajo de los asistentes de investigación de pregrado Eileen Herden, Nathan Marks, Megan McGuire, Nicole Wegner, Jeffrey Wright y Matt Zelle. El proyecto también contó con el apoyo del paciente y generoso cuerpo docente de la Universidad de Wisconsin-Madison, entre ellos: David Canon, Mark Copelovitch, Charles Franklin, Scott Gehlbach, Heinz Klug, Herbert Kritzer, Jon Pevehouse, Scott Straus y David Weimer, quienes proporcionaron información sobre distintos aspectos. Los comentarios de los participantes en el taller “Respuestas a la atrocidad”, realizado en la

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JUSTICIA TRANSICIONAL EN EQUILIBRIO

Universidad de Wisconsin-Madison en abril de 2007, enriquecieron aún más el proyecto. Expresamos nuestra especial gratitud a Eric Brahm, Geoff Dancy, Hunjoon Kim, Ellen Lutz, David Mendeloff, Glenda Mezarobba, Veronica Michel, Monika Nalepa, Joachim J. Savelsberg, Kathryn Sikkink, Leslie Vinjamuri y Lars Waldorf. Damos las gracias a Kathleen Pertzborn por hacer la primera corrección de estilo del manuscrito, y a Michael J. Carr por guiarlo a través de todo el proceso en la editorial del Instituto de Paz de Estados Unidos. Michelle M. Slavin, director editorial de USIP Press, supervisó la transformación del manuscrito en un producto terminado. Finalmente, queremos agradecer a John Fowler, Steve Meili, Kate Pertzborn, y Gary, Sue y Abby Reiter por el apoyo que nos brindaron durante el proceso de escritura.

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Prólogo

Este libro constituye uno de los primeros intentos académicos por evaluar, a través del estudio empírico comparativo, qué funciona en los procesos de justicia transicional. Surge más de medio siglo después de los juicios de Núremberg, veinte años después del colapso comunista y de las transiciones postotalitarias y en la tercera década del desarrollo moderno de la justicia transicional —es decir, la formulación autoconsciente de políticas en relación con la justicia asociada con periodos de cambio radical1—. Los datos presentados y analizados en este libro serán indispensables para los estudios académicos futuros y también para los responsables políticos. Este es el primer proyecto de este tipo que busca comparar múltiples mecanismos y combinaciones de mecanismos en una amplia gama de regiones y países, así como en el tiempo. Por otra parte, el libro examina cuestiones cruciales relacionadas con el balance de los hechos, que revisten una importancia significativa en este nuevo siglo de justicia transicional. Este trabajo —original, inteligente y oportuno— plantea las grandes cuestiones sobre las que deberíamos reflexionar en la actualidad. Justicia transicional en equilibrio hace tres preguntas fundamentales: ¿qué mecanismos “institucionalizan la memoria” y cuándo los adoptan los países? Segunda, ¿qué factores facilitan o impiden adoptar estos mecanismos considerados esenciales para “hacer el tránsito a una condición mínimamente decente”? Tercera, ¿logran estos mecanismos los objetivos deseados de evitar la repetición, la reinstauración o el resurgimiento del horror? Como observan los autores, se sabe poco sobre los factores que favorecen u obstaculizan la adopción de la justicia transicional o el éxito en el logro de sus objetivos. Siguiendo el espíritu de este trabajo, es válido 1

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Ruti G. Teitel, Transitional Justice (New York: Oxford University Press, 2000).

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comenzar con algunas reflexiones sobre el camino recorrido. Empecé a pensar en estas cuestiones en el contexto de los gobiernos posautoritarios de América Latina y las transiciones de posguerra fría en Europa del Este, donde los sucesores debatían qué debían hacer en el periodo de transición. A finales de los años 1980 y comienzos de la década de 1990, el contexto que dio origen a la comprensión contemporánea de la justicia transicional se caracterizó por una pregunta de vital importancia que pareció dominar el debate en muchas transformaciones políticas y regiones: ¿cómo proceder con los agentes responsables del régimen anterior? En mi libro, Transitional Justice, sostengo que el enfoque empleado en cada país debe diseñarse con el fin de hacer frente al carácter particular de la represión en ese país, teniendo en cuenta en cada caso la necesidad de demostrar respeto por las víctimas y por el sufrimiento que padecieron, la importancia de tratar de manera justa a los acusados de causar su sufrimiento, y la crucial significación de actuar de un modo que promueva el Estado de derecho.2 El debate acerca de si se debe castigar a los regímenes antecesores, particularmente a la luz de los objetivos de la democratización y de la construcción del Estado, se formuló en términos relativamente estrictos. En ese momento, abogué por un enfoque más abierto y plural para las sensibles y cruciales cuestiones que estaban en juego en los llamados “dilemas castigo/impunidad”. Sostuve que, dondequiera que se viera comprometido el enfoque de la justicia penal, podría haber otras maneras de responder a los regímenes represivos antecesores.3 Por otra parte, la búsqueda de estas alternativas podría también desarrollar capacidades para potenciar el Estado de derecho, además de los (obviamente relacionados) objetivos de la democracia y de la construcción del Estado. Tal como ahora lo entendemos, en el contexto de la caída del comunismo y de las posteriores transiciones de Europa del Este, la estructura de la respuesta transicional fue fundamentada y dirigida, al menos en parte, por las circunstancias de las condiciones políticas asociadas, así como por el grado de compromiso con el cambio político. En estos hiperpolitizados momentos, se hizo evidente que la ley funciona de forma distinta que en tiempos normales, y que la búsqueda de la justicia difícilmente logra ajustarse a un ideal. Los actores y las instituciones pertinentes que se encuentran sobre el terreno, por lo general carecen de la capacidad para reivindicar todos los valores tradicionales asociados con el estado de derecho, tales como aplicabilidad general y debido proceso, así como los valores más sustantivos de la justicia o de fuentes análogas de legitimidad.

Aryeh Neier, “Do Trials Work?” The New York Review of Books 42 (1995): 16. Aryeh Neier, “Putting Saddam Hussein on Trial”, The New York Review of Books 40 (1993): 15.

Teitel, Transitional Justice.

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Entretanto, el campo se ha desarrollado con el fin de abarcar una amplia gama de instituciones, actores y propósitos más allá del Estado. Podemos ver que la sociedad civil, en particular las víctimas y sus representantes, desempeñan un claro papel en la reactivación de estas cuestiones, por lo general después de un prolongado periodo de tiempo. Estos acontecimientos están bien explicados en este libro, en el que se considera que el papel de la secuenciación tiene un poder aclaratorio más allá del mero paso del tiempo. En la nueva política global, con el aumento de la fragmentación política y los conflictos internos, los organismos internacionales de juicio están interviniendo en asuntos relacionados con los actores privados, incluidos los grupos paramilitares y la oposición política. Pero hay también una relación con los tribunales nacionales y con mecanismos alternativos para la rendición de cuentas, tales como las comisiones de la verdad. Asimismo, se puede constatar el surgimiento de una jurisdicción universal respecto a los delitos más graves. Justicia transicional en equilibrio aborda muchas de estas evoluciones desde una perspectiva comparativa. Este conjunto de datos es único en su inclusión de diversos mecanismos a lo largo de un periodo de tiempo considerable y en distintas regiones: ilustra y articula la “difusión de la justicia transicional en todo el mundo”. En opinión de los autores, el análisis de los datos propone un enfoque óptimo de “combinación y secuenciación” de diferentes mecanismos. Según sus propias palabras: “El equilibrio es crucial… los juicios son fundamentales para la rendición de cuentas por violaciones de los derechos humanos y para la creación de instituciones democráticas. Por otra parte, un país no puede juzgar a todo el mundo… Aceptamos este hecho con otros tipos de delitos… Por lo tanto, existe un equilibrio entre los imperativos legales, la seguridad pública y las consideraciones pragmáticas”. Lograr este equilibrio implica importantes desafíos jurídicos y políticos. Investigaciones futuras derivadas de la base de datos tendrán que enfrentarse al contexto más amplio en el que estas decisiones se están realizando, es decir, el papel de los tribunales internacionales y la jurisdicción universal más allá del Estado y su impacto en la toma de decisiones a nivel local con respecto a las acciones judiciales o la amnistía. ¿Cómo se puede pensar en la formulación de políticas nacionales en un contexto de complementariedad? ¿Hasta qué punto pueden las políticas de los Estados considerarse por separado respecto a otras instituciones, actores, normas y valores? En la proliferación de actores e instituciones, por lo general hay diversos propósitos, todos los cuales inevitablemente conforman el proyecto de evaluación y formulación de políticas que este libro se propone abordar. Algunos pueden estar en desacuerdo con las conclusiones porque no prestan la debida atención a los efectos de estos mecanismos

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con respecto a otros actores.4 Pero estos debates no hacen más que señalar la importancia de este libro y su proyecto más amplio. Es probable que él desencadene una sucesión de investigaciones sobre justicia transicional durante un tiempo.

Ruti G. Teitel, profesora de la cátedra Ernest C. Stiefel de derecho comparado, New York Law School

Para otros enfoques, véase Jack Snyder y Leslie Vinjamuri, “Trials and Errors: Principle and Pragmatism in Strategies of International Justice”, International Security 28, no. 3 (invierno de 2003/04): 5-44.

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Introducción

Un enfoque transnacional de la justicia transicional

Sin un verdadero compromiso con el pasado y la institucionalización de la memoria, las sociedades están condenadas a repetir, recrear y revivir el horror. El olvido no es una buena estrategia para las sociedades que transitan hacia una condición mínimamente decente.1

Este libro analiza las afirmaciones centrales hechas en la cita anterior y hace tres preguntas fundamentales: primera, ¿qué mecanismos “institucionalizan la memoria” y cuándo los adoptan los países?, segunda ¿qué factores facilitan o impiden adoptar estos mecanismos considerados esenciales para “hacer el tránsito a una condición mínimamente decente”?, tercera ¿logran estos mecanismos los objetivos deseados de evitar la repetición, la reinstauración o el resurgimiento del horror? En cuanto a los mecanismos que institucionalizan la memoria, el libro analiza la justicia transicional: los procesos destinados a hacer frente a las violaciones de los derechos humanos del pasado, tras periodos de agitación política, represión estatal o conflicto armado. Estos mecanismos se dividen en tres grandes categorías que se superponen: mecanismos de rendición de cuentas por los crímenes del pasado, que incluyen juicios, comisiones de la verdad y políticas de depuración; mecanismos de justicia restaurativa orientados a las víctimas, que incluyen reparaciones, construcción de monumentos y proyectos de memoria pública; y mecanismos de seguridad y paz, que incluyen amnistías e indultos, enmiendas constitucionales y reforma institucional. 1

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Rajeev Bhargava, “Restoring Decency to Barbaric Societies”, en Truth v. Justice: The Morality of Truth Commissions, ed. Robert I. Rotberg y Dennis Thompson (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2000), 54.

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Poco se sabe acerca de los factores que favorecen u obstaculizan la adopción de la justicia transicional o el éxito en el logro de sus objetivos. Hasta hoy, los defensores de la justicia transicional han apoyado estos mecanismos basados en gran medida en la fe y la convicción, o en generalizaciones a partir de estudios de caso único o de mecanismo único. Este es el primer proyecto de este tipo en comparar múltiples mecanismos y combinaciones de mecanismos en una variedad tan amplia de regiones y países, y en el tiempo. Ahora es el momento oportuno para hacer un estudio de esta índole. Estos mecanismos se han utilizado por lo menos desde la década de 1970, y han seguido extendiéndose en todo el mundo. La mayor parte de la atención académica y política se ha centrado en su utilización en los países que han salido de dictaduras y guerras civiles en América Latina, África, Medio Oriente y Asia. Pero las democracias establecidas también han adoptado estos mecanismos para enfrentar los conflictos del pasado. La Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Greensboro para los japoneses americanos detenidos durante la Segunda Guerra Mundial es un ejemplo destacado en los Estados Unidos. Australia proclamó el Día Nacional del Perdón (National Sorry Day) para reconocer las violaciones contra sus pueblos aborígenes. Las democracias europeas siguen haciendo frente a un pasado de represión autoritaria (por ejemplo España) y de colaboración (por ejemplo Francia), así como de violencia sectaria (por ejemplo el Reino Unido). En pocas palabras, ninguna región del mundo ha escapado al alcance de la justicia transicional. Habida cuenta de la adopción generalizada de la justicia transicional para hacer frente a una amplia gama de formas de violencia del pasado, el alcance de estos mecanismos varía enormemente según el caso. Los juicios, por ejemplo, se dan en el ámbito nacional (Grecia), internacional (antigua Yugoslavia) e híbrido (Camboya). Algunos juicios se enfocan únicamente en la responsabilidad de los altos mandos del poder político y militar (Rumania), otros se limitan a los niveles más altos de las fuerzas de seguridad (Argentina) y otros extienden su alcance a las tropas de soldados rasos y a los ciudadanos (Ruanda). Las comisiones de la verdad implican una intervención internacional que va desde el control directo (El Salvador) a la gestión indirecta (Sierra Leona), o a las funciones consultivas o de financiación (Uganda). Algunas comisiones de la verdad identifican a los responsables (Timor Oriental), otras conceden amnistías generales y el anonimato (Uruguay), mientras que otras exigen que los responsables confiesen sus crímenes a cambio de la amnistía (Sudáfrica). Las políticas de depuración excluyen y vetan a los antiguos responsables de las violaciones y sus colaboradores de los cargos de influencia pública. Estas políticas varían en alcance: van desde exclusiones generalizadas de todos los individuos relacionados con el grupo responsable de

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los actos (Iraq), hasta prescindir de individuos específicos en el gobierno, la seguridad y los servicios de inteligencia (República Checa), o a centrarse únicamente en aquellos que aspiran a un cargo público y que se niegan a revelar su pasado con todo detalle (Polonia). En contraste, algunos países limitan sus esfuerzos de justicia transicional a reparaciones económicas o simbólicas (Malawi). La amnistía se utiliza en distintos contextos políticos y se extiende a diversos grupos de actores. Los gobiernos de transición conceden amnistías tras una guerra civil (Argelia) o después de periodos de autoritarismo (Argentina). Estas amnistías pueden incluir actores estatales (Guatemala), actores no estatales (Ecuador) o ambos (Honduras). La diversidad de mecanismos y de países que han adoptado estos mecanismos ha generado muchos estudios. En un cálculo conservador, más de 2.300 artículos y libros exploran distintos aspectos de la justicia transicional.2 Un interés académico llevó a la creación de la revista International Journal of Transitional Justice (Oxford University Press) en 2007. Otras revistas, como Journal of Conflict Resolution han dedicado números especiales a este tema.3 Un animado debate académico ha surgido en torno a qué es la justicia transicional y cuándo nació. Algunos la ven como un fenómeno que se remonta a la antigua Atenas,4 mientras que muchos otros tienden a señalar que los inicios modernos e internacionales de la justicia transicional se dan con los juicios de Núremberg, después de la Segunda Guerra Mundial.5 Pero hay otros que ven este campo como un fruto relativamente reciente de la “tercera ola” de democratización de las décadas de 1980 y 1990.6 Los nuevos esfuerzos que se realizan en Colombia, Indonesia, Nepal, la República Democrática del Congo y Liberia sugieren que la justicia transicional seguirá a la vanguardia de los debates políticos nacionales e internacionales. Organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales se han formado en respuesta a la demanda constante de mecanismos de justicia transicional. La Fundación Ford generosamente 2

Véase Andrew G. Reiter, comp., Transitional Justice Bibliography, http://sites.google.com/site/ transitionaljusticedatabase/transitional-justice-bibliography (consultado el 12 de enero de 2010).

Marek Kaminski, Monika Nalepa y Barry O’Neill, eds., “A Special Issue on Transitional Justice”, Journal of Conflict Resolution 50, no. 3 (2006).

Para un análisis de los procesos históricos, véase Jon Elster, Closing the Books: Transitional Justice in Historical Perspective (Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2004); y Gary J. Bass, Stay the Hand of Vengeance: The Politics of War Crimes Tribunals (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2000).

Ruti G. Teitel, “Transitional Justice Genealogy”, Harvard Human Rights Journal 16 (2003): 70.

International Center for Transitional Justice, “What Is Transitional Justice?” www.ictj.org/en/ tj/ (consultado el 16 de julio de 2009). Para un debate sobre la tercera ola de democratización, véase Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman, OK: University of Oklahoma Press, 1999), 211–31.

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financió el Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ, por sus siglas en inglés), una organización internacional no gubernamental (OING) que ofrece cursos y tiene oficinas en todo el mundo. Las universidades han empezado a crear sus propios institutos y programas, como lo demuestran las iniciativas de las universidades de Ulster, Oxford y Minnesota. Han surgido redes online, tales como el Foro de Justicia Transicional (Transitional Justice Forum) y la Red de Investigación de la Justicia Transicional Africana (African Transitional Justice Research Network). Muchos investigadores y responsables de formular políticas ahora recorren con frecuencia un circuito bien desarrollado de conferencias y talleres dedicados al estudio de la justicia transicional. La existencia de un ya saturado campo de estudio puede ser un factor en contra de la realización de otro análisis de la justicia transicional. Pero este estudio da solución a una queja que con frecuencia se hace sobre este campo: que a pesar de la proliferación de mecanismos, casos de países y monografías, el estudio de la justicia transicional sigue siendo deficiente. Gran parte del trabajo académico existente se basa en estudios de caso único o “N pequeña”. Estos estudios proporcionan conocimientos importantes sobre casos clave, y han generado una serie de hipótesis sobre la adopción y los efectos de la justicia transicional, pero estas hipótesis y supuestos no se han demostrado aún. Como resultado de ello, más de sesenta años después de los juicios de Núremberg, ni los académicos ni los responsables de formular políticas tienen una comprensión sólida de los logros y fracasos de la justicia transicional, ni tampoco de dónde es posible y dónde no lo es. Los académicos y los responsables de formular políticas han exigido reiteradamente un estudio de este tipo. En una reseña reciente de la literatura sobre justicia transicional, David Backer propone “un análisis transnacional para mejorar la comprensión del inicio, la implementación y el impacto de los procesos de justicia transicional”.7 En un libro reciente sobre comisiones de la verdad, Eric Brahm lamenta el enfoque “impresionista y anecdótico” de la literatura sobre justicia transicional.8 Un informe reciente sobre la justicia transicional, realizado por el Centro de Estudios de Política Internacional (Centre for International Policy Studies), califica de “pioneros” a los pocos estudios que han hecho comparaciones sistemáticas entre países. El informe resume otros estudios de esta manera:

David Backer, “Cross-National Comparative Analysis”, en Assessing the Impact of Transitional Justice: Challenges for Empirical Research, ed. Audrey Chapman, Hugo van der Merwe, and Victoria Baxter (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 2009), 23–90.

Eric Wiebelhaus-Brahm, Truth Commissions and Transitional Societies: The Impact on Human Rights and Democracy (New York: Routledge, 2009).

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La investigación empírica de la justicia transicional realizada hasta la fecha ha sido débil desde un punto de vista analítico. Ha dependido en gran medida de las descripciones impresionistas de un pequeño número de casos conocidos, en lugar de comparar sistemáticamente los impactos de una amplia gama de casos, incluyendo las sociedades en las que la justicia transicional no se ha aplicado.9

Este proyecto ha respondido a esas exigencias mediante el análisis sistemático de las afirmaciones hechas en la literatura sobre justicia transicional y sacando de la misma las hipótesis específicas y centrales que en su gran mayoría no habían sido puestas a prueba. Estas hipótesis se dividen en dos grandes categorías: las que tratan de explicar la adopción de la justicia transicional en situaciones particulares y las que explican el resultado de la justicia transicional. Para poner a prueba los dos grupos de hipótesis, elaboramos la Base de Datos de la Justicia Transicional. Analizamos la justicia transicional en 161 países entre 1970 y 2007. La base de datos incluye los siguientes mecanismos: juicios, comisiones de la verdad, amnistías, reparaciones y políticas de depuración. Si bien estos no son los únicos mecanismos que los Estados aplican, constituyen el objetivo principal de la literatura teórica hasta el momento. La base de datos incluye 848 mecanismos de justicia transicional implementados durante casi cuatro décadas. Utilizamos la base de datos, junto con otros datos existentes sobre factores tales como la democracia y los derechos humanos, con el fin de explorar tanto la adopción de la justicia transicional como su éxito en el logro de los principales objetivos políticos de fortalecimiento de la democracia y reducción de las violaciones de los derechos humanos. Este libro resume los resultados y desarrolla un nuevo enfoque teórico de la justicia transicional, basado en el análisis empírico realizado en una gran variedad de países. Reseña de los capítulos Los dos primeros capítulos presentan los fundamentos teóricos y empíricos del proyecto. El capítulo uno presenta los debates centrales de la literatura sobre justicia transicional en dos grandes campos. En primer lugar, examinamos cómo la justicia transicional se entiende como una variable dependiente. En concreto, presentamos las hipótesis que han surgido en esta literatura para explicar por qué los países han adoptado determinados mecanismos de justicia transicional. Identificamos los factores y las condiciones que los académicos

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Oskar N. T. Thoms, James Ron y Roland Paris, “The Effects of Transitional Justice Mechanisms: A Summary of Empirical Research Findings and Implications for Analysts and Practitioners”, documento de trabajo del Centro de Estudios de Política Internacional (2008), 5.

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y los responsables de formular políticas consideran cruciales para la implementación exitosa de la justicia transicional. La literatura señala las limitaciones y oportunidades que deben influir en la adopción de los mecanismos. Presentamos estas hipótesis y luego las ponemos a prueba. En segundo lugar, se examinan los debates de esta literatura acerca de la probabilidad de éxito de los mecanismos —la justicia transicional como una variable independiente—. Aunque muchos de los objetivos de la justicia transicional no pueden probarse con facilidad, bases de datos muy respetadas sobre democracia y derechos humanos nos permiten probar la relación de los mecanismos de la justicia transicional para avanzar en la consecución de los dos objetivos esenciales: el fortalecimiento de la democracia y la reducción de las violaciones de los derechos humanos. El capítulo dos ofrece una descripción de la Base de Datos de la Justicia Transicional: las variables, los esquemas de codificación y los datos descriptivos sobre la justicia transicional en todo el mundo. Los capítulos que siguen presentan los análisis y los resultados. Cada capítulo presenta y pone a prueba las hipótesis de la literatura sobre justicia transicional. Acto seguido, muestra los resultados y los conceptos teóricos derivados de ellos. Por ejemplo, al considerar los factores que explican la adopción de la justicia transicional, se examinan diversos factores económicos, sociales y políticos. Para la justicia transicional, considerada como una variable independiente, se explora si los mecanismos tienen un impacto significativo en el fortalecimiento de la democracia y la reducción de las violaciones de los derechos humanos. El capítulo tres presenta los argumentos expuestos en la literatura sobre la política de la justicia transicional. Los académicos y los responsables de formular políticas asumen que los factores políticos internos limitan o facilitan la adopción de mecanismos de justicia transicional. El capítulo se centra en los factores asociados a las características del régimen autoritario, la nueva democracia y el tipo de transición. Los resultados sugieren que el miedo a los elementos obstruccionistas no puede restringir las opciones de la justicia transicional tanto como lo asume la literatura sobre el tema. Por otro lado, los legados de los gobiernos autoritarios parecen prevalecer mucho tiempo después de que puedan poner en peligro las democracias nacientes. Esto concuerda con los resultados que se exponen a continuación: las nuevas democracias tienden a avanzar con cautela, lo que hace que sea difícil demostrar la hipótesis de que ir demasiado lejos y demasiado rápido amenaza la democracia.10 El capítulo cuatro evalúa las restricciones de la economía política que parecen influir en las elecciones de justicia transicional de las nuevas

Guillermo O’Donnell y Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1986).

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democracias. Algunos académicos sostienen que las democracias que enfrentan graves dificultades económicas, renuncian a costosos mecanismos de justicia transicional, como los juicios o las comisiones de la verdad, en favor de las menos costosas amnistías. Los resultados confirman la importancia de las condiciones económicas nacionales en la determinación de las decisiones de las nuevas democracias: cuanto más fuerte es la economía, mayor es la probabilidad de que un país adopte costosos mecanismos de justicia transicional. El capítulo cinco explora las limitaciones y oportunidades internacionales que parecen afectar la justicia transicional. En concreto, examina el papel que desempeñan las organizaciones internacionales gubernamentales (OIG) y las organizaciones internacionales no gubernamentales (OING) en la determinación de las decisiones de justicia transicional de las nuevas democracias. Encontramos que las OING desempeñan un papel fundamental en la promoción de los procesos judiciales, mientras que las OIG no tienen este mismo papel. Sin embargo, la firma de un instrumento de derecho internacional en particular —la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (CPPCG, por sus siglas en inglés)— es un fuerte indicador de la decisión de un país de celebrar juicios. El capítulo seis explora la noción de “cascada” o “revolución” de la justicia. Algunos académicos sostienen que la reciente oleada de mecanismos de justicia transicional en todo el mundo marca un alejamiento de la amnistía y la impunidad, y un giro hacia la rendición de cuentas por las violaciones de los derechos humanos en el pasado. La rendición de cuentas toma la forma de juicios por delitos contra los derechos humanos, principalmente, y de comisiones de la verdad en un grado menor. Los resultados confirman parcialmente esta noción: los juicios han experimentado un repunte. Al mismo tiempo, la relación entre juicios y amnistías y transiciones democráticas se ha mantenido constante. Por lo tanto, los resultados sugieren que la cascada de la justicia señala un aumento en las transiciones, así como los juicios postergados aprobados por las democracias de las oleadas de transiciones anteriores. Los resultados no pueden confirmar la tesis de que las normas internacionales de justicia han reducido la adopción de medidas de amnistía para las violaciones de los derechos humanos tras las transiciones democráticas. El capítulo siete examina el “dividendo de la paz”, o la relación de la justicia transicional con las guerras civiles. La literatura sobre el tema considera la justicia transicional principalmente como respuesta a las transiciones de un régimen autoritario y el terrorismo de Estado, pero no como respuesta a la guerra civil o el genocidio. Este capítulo explora si los factores políticos e internacionales tienen la misma influencia en las decisiones de los gobiernos respecto a la justicia transicional como respuesta

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a los conflictos armados internos. Se encontró que a pesar del débil papel de las OIG en situaciones posautoritarias, la presencia de las fuerzas de paz de la ONU aumenta la probabilidad de que los Estados aprueben los juicios o las comisiones de la verdad en el periodo de posguerra. Se encontró también que el tipo de conflicto —específicamente, el genocidio y el politicidio— favorece enormemente la decisión de procesar a los responsables. La amnistía, por otra parte, suele ser el resultado de la naturaleza de la finalización del conflicto; en concreto, si se trata de un cese al fuego o de acuerdos de paz en lugar de una derrota militar. Por lo tanto, las peores atrocidades y los conflictos que involucran actores internacionales conducen, la mayoría de las veces, a la rendición de cuentas; mientras que la necesidad de negociar acuerdos de paz conduce a la amnistía. En el capítulo ocho el análisis se desplaza para hacer de la justicia transicional la variable independiente clave, y se plantea la pregunta: “¿es eficaz la justicia transicional?”. Se explora si los mecanismos específicos de la justicia transicional logran los dos objetivos principales: el fortalecimiento de la democracia y el aumento de la protección de los derechos humanos. Se encuentra que la justicia transicional en general produce mejoras en la democracia y en los derechos humanos, aunque no se pueden confirmar muchas de las hipótesis generadas por los académicos con respecto al papel de los mecanismos específicos. Por ejemplo, las comisiones de la verdad por sí solas suelen tener un efecto negativo en la democracia y los derechos humanos. Ni los juicios ni las amnistías, por su cuenta, influyen significativamente en los derechos humanos o la democracia. De hecho, el uso de múltiples mecanismos, o un enfoque holístico, es la forma más efectiva de generar un cambio positivo. Se encuentra que las combinaciones de juicios y amnistías, o de juicios, comisiones de la verdad y amnistías, resultan positivas para la democracia y los derechos humanos. La conclusión del libro resume brevemente los resultados y los utiliza para presentar un nuevo enfoque teórico de la justicia transicional. Nuestra aproximación a “equilibrio de la justicia” explora cuándo, por qué y cómo mecanismos específicos de la justicia transicional contribuyen a mejorar la democracia y los derechos humanos, y en qué condiciones resulta más probable que los países adopten esos mecanismos. Así pues, el equilibrio de la justicia reúne las dos partes de este proyecto. Utiliza el análisis de datos para mostrar, por un lado, que las limitaciones económicas y políticas de las nuevas democracias no necesariamente impiden que los países adopten la justicia transicional (como han supuesto estudios anteriores). Pero cuando estas limitaciones prevalecen, el éxito de los países en materia de democracia y derechos humanos depende de elecciones particulares que los protegen de las vulnerabilidades económicas y políticas. El enfoque del equilibrio de la justicia afirma que combinar y secuenciar mecanismos puede proporcionar

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esa protección y llevar al éxito en el logro de las metas de la democracia y de los derechos humanos. Sobre la base de este nuevo enfoque, pasamos a elaborar directrices para los responsables de formular políticas que trabajan en justicia transicional. Debido a que actualmente hay muchas transiciones en marcha, estos resultados probablemente cambien con el tiempo. Por lo tanto, también se identifican las áreas prometedoras para que las futuras investigaciones hagan un seguimiento de estos cambios. Este proyecto hace una contribución a la formulación de políticas y los debates académicos sobre justicia transicional. En lo que se refiere a las políticas, ofrecemos un proyecto de justicia transicional teóricamente sustentado y empíricamente probado para los Estados que salen de una guerra civil o de un régimen autoritario y para las OING y las OIG interesadas en este tipo de procesos. Avanzamos en este campo de estudios poniendo a prueba los supuestos teóricos existentes y generando un nuevo enfoque teórico con base empírica respecto a la justicia transicional y sus efectos en la democratización y los derechos humanos.

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Los autores

Tricia D. Olsen es profesora asistente de ética de los negocios y estudios legales en el Daniels College of Business de la Universidad de Denver. Leigh A. Payne es profesora de sociología y estudios latinoamericanos en el St Antony’s College de la Universidad de Oxford. Andrew G. Reiter es profesor asistente de política y relaciones internacionales en el Mount Holyoke College.

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Justicia transicional en equilibrio Comparación de procesos, sopeso de su eficacia Se terminó de imprimir en el mes de abril de 2016, en los talleres de Javegraf, Bogotá, D. C., Colombia. Compuesto con tipos Stone serif y Stone sans serif e impreso en marfil de 75g.

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Este volumen nos presenta nuevas perspectivas que buscan responder

Tricia D. Olsen es profesora asistente

las preguntas cruciales: “¿cómo se juzga o evalúa la justicia transicional?” y

de ética de los negocios y estudios

“¿funciona la justicia transicional?”. Los autores han hecho una contribución

legales en el Daniels College of Business

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J u s ti c i a tr a n s i c i o n a l en equilibrio

se incluyen periodistas, analistas de políticas y todos aquellos interesados en

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Comparación de procesos, sopeso de su efic acia

Tr ic ia D. O l s e n L e ig h A . Pay n e A n d r ew G . Rei t e r

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