Restitución de tierras, justicia de género y paz.

PAPELES DE PAZ Y DERECHOS HUMANOS ISSN 2539-3545 ISSN 2539-3545

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PAPELES DE PAZ Y DERECHOS HUMANOS N.° 1 | noviembre 2016-febrero 2017 | ISSN: 2539-3545 | Bogotá, Colombia

RESTITUCIÓN DE TIERRAS, JUSTICIA DE GÉNERO Y PAZ DONNY MEERTENS

PAPELES DE PAZ Y DERECHOS HUMANOS N.° 1 | noviembre 2016-febrero 2017 | ISSN: 2539-3545 | Bogotá, Colombia

RESTITUCIÓN DE TIERRAS, JUSTICIA DE GÉNERO Y PAZ DONNY MEERTENS

PAPELES DE PAZ Y DERECHOS HUMANOS N.° 1 | noviembre 2016-febrero 2017 | ISSN: 2539-3545 | Bogotá, Colombia

RESTITUCIÓN DE TIERRAS, JUSTICIA DE GÉNERO Y PAZ REFLEXIONES SOBRE EL POTENCIAL TRANSFORMADOR DE LA POLÍTICA RURAL EN COLOMBIA

DONNY MEERTENS

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

Reservados todos los derechos © Pontificia Universidad Javeriana © Donny Meertens

Diseño y diagramación: Kilka Diseño gráfico

Papeles de paz y derechos humanos N.° 1 | noviembre 2016-febrero 2017 issn: 2539-3545 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia

Corrección de estilo: Diego Pérez Medina

Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales Instituto de Derechos Humanos y Construcción de Paz Alfredo Vázquez Carrizosa Calle 40 n.° 5-50, edificio Julio Carrizosa, primer piso Teléfono 3208320 ext. 2471 Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7 n.° 37-25, oficina 1301 Teléfono 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial Bogotá, Colombia

Diseño de cubierta: Kilka Diseño gráfico

Impresión: Javegraf La publicación de los Papeles de paz y derechos humanos es posible gracias a la generosa donación de la familia Vázquez Carrizosa-Holguín Pardo.

Prohibida la reproducción total o parcial de este material sin la autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

Pontificia Universidad Javeriana | Vigilada Mineducación.

Reconocimiento como Universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento de personería jurídica: Resolución 73 del 12 de diciembre de 1933 del Ministerio de Gobierno.

CONTENIDO

Preámbulo. La coyuntura política: género y tierra en la agenda de paz 9

La justicia transicional y la transformación de las injusticias de género 11 Experiencias internacionales: problemáticas de género en la restitución de tierra, vivienda y bienes 13 El despojo y las afectaciones de género en colombia 17 El enfoque de género en el proceso de restitución: avances y dificultades 19 El seguimiento a las acciones afirmativas: las cifras “con sentido” 25 Conclusiones y recomendaciones 35 Referencias 37

PREÁMBULO. LA COYUNTURA POLÍTICA: GÉNERO Y TIERRA EN LA AGENDA DE PAZ

Estas reflexiones se escriben en un momento en que se respira una coyuntura especial. Todos los debates nacionales giran en torno a la paz. El acuerdo de paz firmado entre las farc-ep y el Gobierno colombiano el 24 de agosto de 2016 genera nuevas esperanzas, pero también presenta una enorme cantidad de retos —sociales, políticos, técnicos— para la implementación de lo pactado. En este documento se aborda la interrelación de dos de esos retos: restituir y democratizar la propiedad de la tierra y superar las desigualdades de género en la sociedad, particularmente en la rural. En efecto, Colombia es el primer país en América Latina donde estos dos elementos —tierra y género— han sido incorporados explícitamente en un acuerdo de paz. En los siguientes párrafos se concentra el análisis en el alcance transformador, en términos de justicia de género, del programa de restitución de tierras, parte de la Ley 1448 de 2011, conocida también como ley de víctimas. ¿Qué se necesita para que la restitución de tierras se convierta no solo en mecanismo de reparación de los daños y pérdidas de la guerra, sino también en herramienta de transformación de las históricas discriminaciones de las mujeres en las sociedades campesinas? ¿Cómo se articula esto con los propósitos pactados en el Acuerdo 1 de Reforma Rural Integral y los postulados del “enfoque de género” formulados en la Mesa de Conversaciones en La Habana?

Al igual que en la mayoría de los procesos de paz en el mundo, las negociaciones en La Habana comenzaron sin presencia de las mujeres y sin que se incluyera el tema de género en la mesa. Solo en septiembre de 2014, dos años después de su inicio y bajo la presión internacional y del movimiento nacional de mujeres, las partes decidieron instalar una subcomisión de género,1 con la tarea de revisar el enfoque de género en los puntos ya acordados, el de Reforma Rural Integral (acuerdo agrario), y acompañar la construcción de los puntos 3, fin del conflicto y 5, víctimas.

La subcomisión recibió los aportes de las víctimas que visitaron la Mesa de Conversaciones de La Habana —60 % de las cuales fueron mujeres— y de exguerrilleras de varias partes del mundo —una práctica novedosa en negociaciones de paz—. El 24 de julio de 2016, la subcomisión anunció sus conclusiones en presencia de la directora ejecutiva mundial de la onu Mujeres, partiendo de una definición del enfoque de género, novedosa para un acuerdo de paz, centrada en la ciudadanía de las mujeres. Dice María Paulina Rivera, al presentar el comunicado de la subcomisión de género:

1

Liderada por María Paulina Rivera, en representación del Gobierno, y la guerrillera Victoria Sandino (su nombre de combatiente), como vocera de las farc.

9

Un acuerdo de Paz que adopta un enfoque de género es aquel en el que todos: hombres y mujeres, heterosexuales y homosexuales, bisexuales y personas con identidad diversa, son concebidos como ciudadanos, como sujetos políticos, como interlocutores e interlocutoras visibles del diálogo social, como eje de los modelos de desarrollo en condiciones de igualdad. (Mesa de Conversaciones, 2016)

En el informe se presentaron ocho ejes temáticos, alrededor de los cuales se diseñaron acciones afirmativas para las mujeres. El primero se relaciona directamente con el tema agrario: superar los obstáculos de acceso y formalización de la propiedad rural en igualdad de condiciones, haciendo explícito el derecho a la propiedad de la tierra, a través del fondo de tierras de distribución gratuita en condiciones especiales para las mujeres y también de subsidios para compra y créditos. Igualmente, se planteó la participación de las mujeres en los espacios de decisiones y de gestión institucional para el fortalecimiento de las organizaciones de mujeres (Mesa de Conversaciones, 2016). Sin embargo, estos ejes de promoción de la ciudadanía de las mujeres requieren conexiones con otros aspectos del Acuerdo 1 y con la política agraria global. Aquí encontramos varios problemas. Entre esos aspectos está la controversia, solo parcialmente resuelta,2 sobre las zonas de reserva campesina (zrc), en torno a su extensión y a su grado de autonomía. En este punto, los debates sobre el control político en zonas campesinas se sobreponen a las propuestas de desarrollo rural con equidad de género y ciudadanía para las mujeres.

Otro gran problema es la ausencia de institucionalidad y de coherencia entre las políticas agrarias en general. Aparte de la controvertida Ley de Zidres (zonas de interés de desarrollo económico y social), que se espera sea de restringida aplicación en el territorio, no hay una política comprehensiva y vigente para el agro. Conforme con las recomendaciones de la misión rural (Ocampo, 2014), se acabaron las instituciones viejas como el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y se crearon instituciones nuevas, entre ellas la Agencia de Tierras y la Dirección Nacional de la Mujer Campesina en el Ministerio de Agricultura. Esta última, después de diez meses de haberla creado, al momento de escribir este artículo no cuenta con directora ni presupuesto. Según aseguró el exministro de agricultura Juan Camilo Restrepo 3 en mayo de 2016, pasarán dos años para que la nueva institucionalidad llegue a su plena funcionalidad. ¿Qué significan esos problemas para la justicia de género en la era posacuerdos? La única política agraria con enfoque de género que se está implementando es el programa de restitución de tierras, pero esta no es abordada por los acuerdos de paz, pues se incluyó en la Ley 1448 de 2011 (ley de víctimas) y, por lo tanto, es parte de un proceso de justicia transicional que ya está en ejecución. Esta exclusión formal trae una serie de problemas emblemáticos de coherencia y conexión entre diferentes áreas de la política pública para el desarrollo rural: entre la reparación y la restitución a las víctimas, la (ahora inexistente) institucionalidad agraria para “tiempos normales” y las reformas comprendidas en el proceso de paz. No obstante, considero que el programa de restitución de tierras puede aportar experiencias sensibles al género y proveer datos y propuestas de conexión y armonización de políticas para una agenda agraria de la paz.

Este documento se divide en las siguientes partes: 1) una breve revisión conceptual de justicia transicional y género; 2) una mirada en clave de género de las experiencias internacionales en restitución de bienes en el posconflicto; 3) el despojo de tierras y las afectaciones de género en Colombia; 4) el enfoque de género en el proceso de restitución; 5) el seguimiento a las acciones afirmativas: las cifras “con sentido”, y 6) conclusiones y recomendaciones.

2

En el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, se intuye la permanencia de esta controversia detrás de los términos generales en los que se formuló el punto sobre las zonas de reserva campesina (Gobierno Nacional de Colombia y farc-ep, 2016, p. 17).

3 En el debate sobre el proceso de restitución, organizado por el diario El Espectador, en la Pontificia Universidad Javeriana el 26 de mayo de 2016.

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Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

LA JUSTICIA TRANSICIONAL Y LA TRANSFORMACIÓN DE LAS INJUSTICIAS DE GÉNERO

La justicia transicional constituye un proceso permanente de interacción entre el pasado y el presente, y en ese proceso, la búsqueda de sus cuatro elementos centrales —verdad, justicia, reparación y garantía de no-repetición— puede convertirse en una oportunidad para generar transformación. En ese sentido, Rodrigo Uprimny y María Paula Saffón han definido la reparación con vocación transformadora, como una forma de reparación en sociedades con grandes desigualdades sociales que ya existían antes del conflicto, no solo como justicia correctiva, sino como oportunidad de impulsar una transformación democrática de la sociedad. La capacidad transformadora de un mecanismo de justicia transicional es ir más allá de la restauración de los derechos violados durante un conflicto violento, y visibilizar, reconocer y actuar sobre las desigualdades, discriminaciones y violencias estructurales.

La mayor fuerza de esa idea radica en la articulación de los mecanismos de reparación a la política social y a la asistencia humanitaria (Uprimny y Saffón, 2009, p. 34). Según los autores, los tres elementos se diferencian entre sí 4 en cuanto la presencia de una dimensión simbólica y otra temporal.

A diferencia de la política social, los mecanismos de reparación apuntan a restablecer la dignidad de las víctimas, y en ello es indispensable una fuerte dimensión simbólica que marque un proceso de reconciliación entre el Estado y sus ciudadanos y que reintegre a las víctimas a la comunidad política.

Diana Guzmán (2009, pp. 196, 197, 206) agrega a esa dimensión la idea del efecto simbólico de doble reconocimiento para las mujeres, como víctimas de afectaciones específicas y como ciudadanas a las que debe garantizárseles el ejercicio pleno de sus derechos en igualdad de condiciones. Así se contribuye al empoderamiento de las mujeres como ciudadanas activas y a la transformación de relaciones sociales desiguales.

En el plano internacional, varias autoras han discutido el potencial transformador del modelo de justicia transicional frente a las injusticias históricas de género (Rubio Marín, 2009; Ní Aolín, Haynes y Cahn, 2011; Buckley-Zistel y Zolkos, 2012). Ese potencial transformador se ha relacionado con una característica especial del proceso transicional, la excepcionalidad y por ello la temporalidad de sus medidas, lo cual constituye tanto su fuerza como su debilidad. Lo primero, porque el enfoque excepcional de “justicia” podría influenciar la política pública para “tiempos normales”. Lo segundo, porque su temporalidad podría reforzar en el gobierno una estrategia de salida (exit strategy) de un conjunto

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Según el marco formal, son deberes estatales distintos en términos de sus fuentes jurídicas y sus propósitos (Uprimny y Saffón, 2009, p. 44).

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de medidas demasiado costosas. De igual manera, la transición puede fomentar los mecanismos de integración entre procesos de reparación y programas de desarrollo, como la justicia de los servicios sociales que proponen Ni Aolaín, Haynes y Cahn (2011) o al contrario aumentar las fricciones con los modelos de desarrollo promovidos desde una óptica de competitividad y productividad, por encima de la justicia social (Hinton, 2011; Bjorkdale y Hoglund, 2013; Meertens, 2015b). Ambas tendencias se presentan en el caso colombiano. En el artículo que escribí el año pasado, defiendo la primera apuesta: desde la excepcionalidad de la transición se pueden introducir nuevas estrategias transformativas (Meertens, 2015b). El programa de restitución de tierras tiene una tarea pendiente en ese sentido. El proceso de paz, con sus dinámicas controversiales, sus debates sobre cómo concebir una sociedad más justa en el futuro y ahora también una visión explícita sobre la equidad de género en el posconflicto, constituye un contexto propicio para ello.

La noción que considero más apropiada para trazar esa posibilidad transformadora es la de justicia de género (Goetz, 2007). Este concepto va más allá de la igualdad ante la ley o la equidad en los resultados. Cuestiona las fronteras entre lo público y lo privado; permite buscar la rendición de cuentas no solo por el Estado, sino desde las instituciones de la sociedad civil, y debe entenderse no como un momento final de justicia “administrada a satisfacción”, sino como un proceso en el cual la agencia y el empoderamiento de las mujeres toman parte. En ese sentido, el ideal que encarna la justicia de género apunta a una acción transformadora en las tres escalas que distingue Nancy Fraser para el concepto de justicia social: redistribución de poder y recursos, reconocimiento social y representación o participación en las decisiones políticas (Fraser, 2009). Finalmente, con relación al despojo de tierras, resulta útil explorar la noción de despojo de dignidad (dignity taking), que introduce Bernadette Atahuene al referirse al despojo histórico de tierras a la población negra en Suráfrica (Atahuene, 2014). Restaurar esa dignidad desde los mecanismos de la justicia transicional implicaría, más allá de otorgar un título legal sobre la tierra, tener en cuenta los daños que se han causado al proyecto de vida individual y colectivo y al tejido social del cual las mujeres víctimas hacen o hacían parte.

Estas cuestiones tocan el corazón del paradigma de la justicia transicional transformativa y su aplicación en el posconflicto, pues no solo se dirigen a los daños y pérdidas sufridas durante el conflicto armado, particularmente por las violencias de género, sino que se amplían a las microdinámicas del poder, el control sobre los recursos económicos en la sociedad campesina y a los factores culturales que determinan el status de las mujeres al interior de las familias (Oré Aguilar, 2011, pp. 126-127).

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Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES: PROBLEMÁTICAS DE GÉNERO EN LA RESTITUCIÓN DE TIERRA, VIVIENDA Y BIENES

El derecho a la restitución surgió a principios del siglo xxi como un principio del derecho internacional que lleva el nombre de su relator ante las Naciones Unidas: los Principios Pinheiro (United Nations Economic y Social Council, 2005). Con los Principios se reconoció por primera vez la importancia de las disputas sobre tierra, viviendas y otros bienes, no solo como parte de los conflictos, sino también de las complejidades a resolver en el posconflicto. El artículo 4 se refiere explícitamente a la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a la tierra y la seguridad de tenencia, y promueve títulos conjuntos para la pareja. También promueve medidas afirmativas en los casos en que el Estado y la sociedad discriminan los derechos de las mujeres, sea en la ley o en la práctica (Hurtwitz, Studdard y Williams, 2005).

Una rápida revisión de las problemáticas de género en las experiencias internacionales de restitución de tierras (o viviendas y propiedades) en situaciones de posguerra o de posapartheid en Suráfrica arroja unas significativas tendencias comunes, a pesar de su presencia en contextos políticos, económicos y sociales muy diversos. Tres de las problemáticas de género que sobresalen en las experiencias internacionales son de gran relevancia para el caso colombiano.

Mujeres campesinas: acceso a la propiedad de la tierra a través de un hombre En la mayoría de los países estudiados, los derechos de las mujeres a la propiedad en tiempos “normales”, es decir, antes de los conflictos internos, solían realizarse solo mediante su relación con un hombre. Algunas de las políticas de restitución posconflicto de tierras, viviendas y bienes que en diversas partes comenzaron a ejecutarse a partir de los noventa 5 han intentado cambiar esta situación, promoviendo un ejercicio más autónomo de derechos a la propiedad para las mujeres, pero estos esfuerzos han encontrado varios obstáculos tanto en las leyes, como en las prácticas sociales. En Bosnia, por ejemplo, debieron restituir las viviendas abandonadas durante la guerra a ambos esposos,

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Bosnia después de los Acuerdos de Dayton, en 1995; Suráfrica posapartheid, en 1994; Mozambique de la posguerra civil, en 1992, y Guatemala luego de los Acuerdos de Paz de 1996.

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pero los jueces no asignaban los derechos en partes iguales, sino en mayor proporción al hombre, por considerarlo proveedor económico, mientras que desestimaban los aportes del trabajo doméstico de las mujeres (Philpott y Williams, 2008). Otro caso son las cooperativas agrarias en Guatemala, establecidas por los retornados del refugio. En ellas, los títulos de la tierra eran compartidos por los esposos, pero las mujeres quedaron excluidas de voz y voto en las asambleas, por no aportar la misma cantidad de trabajo productivo que los hombres (Mohan, 2011). En Suráfrica posapartheid, los líderes tradicionales consideraron que las mujeres eran demasiado “frívolas” para tener títulos legales (Cross y Friedman, 1997, p. 27). Y en el norte de Uganda, las mujeres que regresaron de la guerra después de haber sido raptadas por el grupo rebelde Lords Resistance Army (lra) frecuentemente encontraban que sus tierras habían sido ocupadas por su familia política o por los vecinos (Feinstein International Center, 2013, p. 38). Sin embargo, un ejemplo más positivo es el de Mozambique, donde las organizaciones de mujeres han logrado un gran avance legal en el reconocimiento de los derechos de las mujeres después de terminar la guerra civil, en la Ley de Tierras (Land Act) de 1997 y posteriormente en la Ley de Familia (Family Act) de 2004, en las cuales se lograron articular elementos del derecho consuetudinario y del derecho estatutario nacional (Mohan, 2011).

Énfasis en el “retorno” o en la impartición de “justicia”: dilema con rasgos de género Uno de los grandes dilemas —o “sesgos”, en palabras de Barbara McCallin 6— de las experiencias internacionales de restitución de tierras, viviendas y bienes ha sido definir el propósito principal de la política de restitución: retorno o hacer justicia. El retorno ha sido la principal motivación de la política de restitución después de los Acuerdos de Dayton en Bosnia-Herzegovina (1995), promovido por la comunidad internacional que quería el retorno de los refugiados y el establecimiento de comunidades étnicamente diversas. En la práctica, ese énfasis creó una tensión permanente entre los resultados en términos de retorno y los resultados en términos de satisfacción de beneficiarios y beneficiarias por recibir “justicia” (Cox y Garlick, 2003). En Bosnia y Kosovo, donde la restitución de propiedades sirvió de piloto para los Principios Pinheiro de las Naciones Unidas, el retorno no era una opción viable para muchas mujeres desplazadas o refugiadas. Ellas temían el reencuentro con los perpetradores de violencia sexual o sentían que ya habían construido su “lugar propio” en otra parte; también temían que el lugar de origen con sus recuerdos de violencia nunca les permitiera regresar a la “vida normal” que presupone el modelo de justicia transicional. El balance entre justicia y retorno —cuando se inclina hacia la justicia— requiere un diseño especial del sistema de compensaciones para los y las que no quieren o no pueden retornar, y este a su vez precisa un análisis diferenciado por género para entender los motivos y las condiciones para escoger una u otra opción. Finalmente, el balance, cuando tiende al retorno como opción preferencial, necesita un amplio sistema de apoyo para que el retorno se realice en términos de dignidad y restauración (o instauración) de la ciudadanía para hombres y mujeres.

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Se toma el término de la conferencia dada por esta consultora internacional en desplazamiento forzado y restitución de bienes, en la Universidad Nacional de Colombia, el 16 de junio de 2016.

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Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

La titulación independiente a mujeres (solas) requiere de un contexto especial que garantice su seguridad económica (Suráfrica) Un tema que ha sido recurrente en el plano internacional es el alcance de la restitución en términos no solo de restitución y aseguramiento de la propiedad formal (tierra, casa), sino de medios de vida y de un contexto de seguridad física, económica y social, que implique apoyo a los procesos sociales que a su vez contribuyan a recomponer el tejido social y que garanticen la seguridad y el derecho a un lugar propio.7 Se pueden considerar todos esos elementos como integrantes de un proceso de restauración de la dignidad, la cual, en palabras de Atahuene (2014), debe acompañar la restitución material de propiedades o posesiones y se extiende a la restauración del tejido social y la formulación de nuevos proyectos de vida.8 En Suráfrica, la titulación de tierras a las mujeres de forma independiente (en comparación con los títulos compartidos entre la pareja), tanto en procesos de restitución como de redistribución, ha recibido severas críticas de parte de algunas expertas en género y tierras (véase, por ejemplo, Razavi, 2003), quienes consideran que, en un contexto de fuerte competitividad y libre mercado de tierras, la autonomía de esas mujeres se convierte en vulnerabilidad ante las presiones de venta. En esos casos, ellas necesitan de redes sociales y económicas de apoyo que garanticen un frente común ante las amenazas de una nueva usurpación de sus tierras por el gran capital.

Estas tres problemáticas de género en los procesos de restitución de propiedades en el mundo constituyen también puntos de atención especial para la política de restitución de tierras en Colombia.

7 8

Traducción libre del concepto home en inglés.

Según Bernadette Atahuene, quien se apoya en el caso de Suráfrica, el despojo de tierras se produce históricamente en medio de un largo proceso de despojo de dignidad (dignity takings). Esto en el caso colombiano se puede traducir en términos de la negación histórica del derecho a la tierra de los campesinos, la estigmatización de sus luchas y el desconocimiento de sus aportes a la economía rural.

Restitución de tierras, justicia de género y paz | Meertens

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EL DESPOJO Y LAS AFECTACIONES DE GÉNERO EN COLOMBIA

El despojo de tierras acompañó por décadas las disputas por el control territorial entre la guerrilla, los paramilitares y las fuerzas armadas oficiales, en una dinámica compleja y extendida en el tiempo.

Se calcula que ocho millones de hectáreas de tierras fueron abandonadas por la población campesina desplazada. Pero el abandono era solo el comienzo de una cadena que solía terminar con un sin número de modalidades de despojo: ocupación armada en beneficio de élites locales; compra y venta masiva de parcelas campesinas a bajo precio y con amenazas por nuevas empresas agroindustriales o extractivas; reversa de antiguas parcelaciones de reforma agraria (consideradas baluartes de la subversión por las élites locales); repoblamiento de algunas zonas con familias pobres reclutadas por los paramilitares en las ciudades cercanas para lograr una base social estratégica; legalización por vía fraudulenta y connivencia de funcionarios corruptos (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2014, pp. 20, 33-50).

En esas dinámicas, que contribuyeron en muchas partes a una nueva concentración de la tierra, los actores armados y no armados usaban los órdenes de género de la sociedad campesina a su favor, aprovechando vulnerabilidades de las mujeres o ampliando sus repertorios de violencia hacia ellas: la violencia sexual para espantar toda una comunidad y desalojarla de sus tierras; compra de parcelas a viudas necesitadas y desplazadas en la ciudad para acumularlas en una nueva empresa agroindustrial; prácticas familiares que permitían la apropiación de la tierra por la familia política de hombres campesinos asesinados, desalojando a sus viudas y huérfanas, prácticas que las relegaban a una vida de desplazadas en la ciudad y además las inhibían de constituirse en solicitantes de restitución.

Ahora bien, estas afectaciones de género por el conflicto armado se dan en medio de las discriminaciones históricas que las mujeres campesinas han experimentado: en la práctica social, aunque no en la ley, la titularidad legítima de la tierra se ha considerado propia de los hombres y, por consiguiente, las mujeres campesinas solo han tenido acceso a los derechos sobre la tierra a través de su relación con un hombre. Igualmente, las decisiones productivas y el control sobre los recursos suelen estar en manos de los hombres, mientras que los aportes económicos y sociales del trabajo productivo y de cuidado de las mujeres a las economías campesinas han sido poco reconocidos. Las políticas tradicionales de reforma agraria y de desarrollo rural han copiado este esquema y durante muchos años han tomado a la familia campesina encabezada por un hombre productor como base de sus programas; esto es lo que Carmen Dina Deere y Magdalena León han llamado las políticas “familísticas”. Aunque este enfoque ha sido oficialmente abandonado, el nuevo discurso de justicia de género y acciones afirmativas para mujeres jefas de hogar se enfrenta todavía a viejos imaginarios y prácticas sociales discriminatorias (Deere y León, 2000; Meertens, 2006).

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En resumen, en interacción con esas condiciones históricas, las dinámicas de la guerra han construido lo que la Corte Constitucional (2008) ha llamado el impacto desproporcional del conflicto y del desplazamiento forzado sobre las mujeres: repertorios específicos para atemorizar y establecer su dominio sobre las comunidades o despojarles de sus tierras; aprovechar las vulnerabilidades de las mujeres jefas de hogar o viudas para comprarles a menos precio e imponer, con efectos de larga duración sobre los tejidos comunitarios, un control social armado basado en un dominio patriarcal que delega práctica y simbólicamente el cuidado en las mujeres y las remite otra vez al espacio doméstico; todo lo opuesto a la imagen de una democracia interdependiente y cuidadosa. En este contexto, el programa de restitución de tierras desarrolla su “enfoque de género”.

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EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL PROCESO DE RESTITUCIÓN: AVANCES Y DIFICULTADES

Las acciones afirmativas

La ley de víctimas y restitución de tierras, en su apartado sobre la restitución de tierras, incluye un enfoque de género que se desarrolla en 5 artículos (114 a 118). El enfoque se ha formulado básicamente en términos de la acción afirmativa dirigida a las mujeres reclamantes en general y en particular a las mujeres jefas de hogar. La acción afirmativa se ha definido en la teoría política como una medida temporal para superar situaciones de injusticia (o de vulnerabilidades) que dotan a las mujeres de menores oportunidades que a los hombres. Para que una acción afirmativa tenga un potencial transformador, debe generar elementos que a largo plazo modifiquen el contexto estructural, generador de las injusticias, para lo cual la agencia, el empoderamiento y la participación ciudadana son elementos indispensables (Balaguer, 2015, p. 214; Fraser, 2009).

Las acciones afirmativas e instrumentos que se emplean en el proceso de restitución de tierras son: titulación a mujeres, priorización de mujeres jefas de hogar, protección (consentimiento previo para acompañamiento de la policía), participación de organizaciones femeninas en espacios institucionales designados para ello y acceso a unos beneficios sociales especiales que provienen de la Ley 731 de 2002 de mujer rural, que ha estado inoperante durante muchos años. Aquí se centra el análisis en las primeras dos acciones: titulación y priorización.

La titulación es una acción central del proceso de restitución, pues hace parte de una intención general de formalización de la propiedad de la tierra al campesinado.9 La titulación a mujeres campesinas constituye sin duda una acción afirmativa con posibilidades, bajo ciertas condiciones, de convertirse en una acción transformadora. Se entregan títulos de propiedad a todas las mujeres “restituidas”: títulos independientes cuando son jefas de hogar y títulos conjuntos cuando viven en pareja. La titulación conjunta no es nueva como acción del Estado, pues es una fórmula ya incluida en la legislación agraria vigente, como la Ley 160 de 1994 o de reforma agraria, y anterior a esta, la Ley 30 de 1988.

Lo novedoso aquí es la entrega de títulos individuales por parte del Estado a mujeres solas, jefas de

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La implementación de la ley de formalización de la propiedad avanza en ese sentido en otras regiones del país.

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hogar, una acción que antes solo se otorgaba en forma colectiva a mujeres jefas de hogar en situación de desplazamiento forzado (según lo previsto en la Ley 160 de 1994).

La priorización de mujeres jefas de hogar es una acción positiva que se emplea en dos momentos del proceso de restitución: en el acceso o aceptación en el registro mediante un acta de prelación y algunas medidas complementarias de procedimiento (ventanillas especiales, funcionarios capacitados, etc.), y en el “posfallo”, cuando se ordena vincular con priorización y con “perspectiva de género” a las mujeres restituidas jefas de hogar a unas acciones complementarias, posteriores a la entrega de la tierra, que incluyen los beneficios de protección, seguridad social, salud, jardines infantiles, capacitación vocacional y proyectos productivos —todas esas acciones retomadas de la inoperante Ley 732 de 2003—. La “perspectiva de género” que se menciona en la ley para esas acciones no se concreta sino en tres aspectos: en la priorización, nuevamente, de jefas de hogar, en incluir el requisito de consentimiento previo por parte de las mujeres para el acompañamiento policial en la entrega material del predio restituido y en la promoción de la participación de organizaciones femeninas en los espacios de participación para ello designados.

Además de las acciones afirmativas para las mujeres jefas de hogar, se incluyen en la ley una serie de ventajas procesales a las víctimas que favorecen especialmente a las mujeres. Entre ellas se encuentra la inversión de la prueba y la preparación de la demanda judicial por un equipo de investigadores institucionales (la parte administrativa del proceso), que emplea técnicas más amplias que las estrictamente judiciales o ponen esas técnicas en primer plano de los procesos probatorios. Por ejemplo, el análisis de contexto, el énfasis en el testimonio y la cartografía social, los cuales permiten constituir pruebas de tenencia de la tierra y de victimización en situaciones de altísima informalidad en las relaciones jurídicas con la tierra y en las relaciones de pareja.

Ahora bien, la priorización es una acción positiva para el proceso administrativo mismo, no transforma situaciones de fondo. Queda el otorgamiento de título de propiedad —conjunto o autónomo— como el principal aporte de la ley para la restitución de derechos a las mujeres campesinas en clave de justicia de género. ¿Es así en la práctica?

La formalización de los derechos de propiedad constituye un paso importante, si se tiene en cuenta que las mujeres campesinas estaban aún más ubicadas en las categorías informales de la tenencia que los hombres. La región de Montes de María nos sirve de ejemplo: los hombres reclamantes de restitución reportan en un 33 % haber sido propietarios de la tierra antes del despojo, mientras que solo el 11 % de las mujeres reclamantes se definen como propietarias de la tierra antes del despojo. Probablemente la informalidad es aún mayor de lo que muestran esos porcentajes, pues la información se basa en lo que ha sido reportado por el o la solicitante. Para muchos campesinos y campesinas, tener una carta de compra-venta o una adjudicación del Incoder significa en sus palabras “tener propiedad”. La formalización de la tenencia que acompaña el proceso de restitución es entonces un importante paso adelante y, en el caso de las mujeres, constituye una acción afirmativa al incluirlas expresamente en el título conjunto o darles un título independiente cuando son jefas de hogar.10 Indudablemente, ese título de propiedad para las mujeres representa un reconocimiento formal y simbólico de ciudadanía. Sin embargo, en términos de justicia de género como un proceso de empoderamiento, no es suficiente. No garantiza los necesarios cambios en el imaginario social sobre las bases legítimas del derecho a la propiedad ni transforma automáticamente las prácticas campesinas con respecto al control de recursos productivos o a la división del trabajo al interior de la economía

10 Datos

de la Oficina de Tecnologías de Información (urt), 25 de septiembre de 2013. Las diferentes categorías de ocupación informal de la tierra usadas en las estadísticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (“posesión”, “ocupación”, “territorio colectivo”, “otros” y “sin información”) han sido agrupadas bajo el único nombre de “informal”, pues las otras diferencias no son importantes para el argumento.

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Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

campesina. Estos cambios requieren un largo proceso de consolidación, organización y acompañamiento en el posfallo.

Las fricciones Las acciones afirmativas a lo largo del proceso de restitución han encontrado varios obstáculos o limitaciones —institucionales y sociales— a su pleno desarrollo, o a su potencial transformador en términos de justicia de género. Aquí se analizan dos áreas de fricción 11 de las acciones afirmativas de titulación para mujeres jefas de hogar.

El imaginario social de los jueces frente a la propiedad y las dinámicas familiares Generalmente, los (y las) jueces cumplen con el otorgamiento de títulos de propiedad de la tierra a todas las mujeres reclamantes de restitución (y en casos de omisión, el fallo puede ser apelado ante el tribunal), porque así lo ordena la ley una vez comprobado su derecho de tenencia antes del violento despojo. Pero, ¿cómo se comprueba ese derecho? En las sentencias de restitución, la asignación de títulos a mujeres jefas de hogar —viudas o solas por abandono del marido— refleja un mismo patrón de razonamiento, basado en una visión tradicional y patriarcal de las relaciones de género en la sociedad campesina.

La relación jurídica de esta mujer con la tierra se establece a través de su relación con el señor (x) como compañera permanente. El señor (x) —ya fallecido— había ocupado ese baldío desde 1957. (Sentencia 003, 22 de octubre de 2013, San Juan de Nepomuceno, Bolívar)

Como se puede leer en el texto, la prueba de tenencia de la tierra para una mujer reclamante de restitución sigue siendo su relación con un hombre, en el presente o en el pasado. Ese hombre puede haber fallecido (aunque los casos de desaparición forzada resultan jurídicamente muy complicados para sus compañeras sobrevivientes) o estar simplemente ausente, pero la relación marital en el pasado se considera crucial como prueba; no la explotación de la tierra, pues no se indaga por quién la trabaja. El otorgamiento del título a una viuda constituye un acto de justicia, pero este todavía requiere su legitimación discursiva, también entre los operadores de justicia.

Otros dos casos son los siguientes: primero, el de la titulación de un predio a un sobrino (corregida en segunda instancia) de la señora titular. La señora era cabeza de hogar, madre de dos hijas, y el juez pensaba que era más “propicio” dar un título a un hombre en la familia (San Juan de Nepomuceno, Montes de María, 2013). Segundo, en San Alberto (Cesar), los jueces negaron la restitución a varias mujeres, a una con el argumento de que ella “no tenía vocación agrícola”, y a otra mujer víctima de violencia sexual porque “no coincidían todas las fechas y además ya se había separado de su marido hace muchos años”. En todos esos casos, el fallo estaba redactado en un lenguaje que deja entrever las opiniones del juez sobre lo que es o no debe ser una mujer sola en el campo.

11 Para

una explicación de este concepto, véase Meertens 2015b.

Restitución de tierras, justicia de género y paz | Meertens

21

La consolidación de la propiedad restituida a mujeres El programa de restitución tiene varias provisiones para la sostenibilidad de las acciones afirmativas después de la restitución jurídica y la entrega material de la tierra, pero no dispone de mecanismos efectivos de seguimiento y monitoreo, a pesar de las disposiciones oficiales.

Coordinación interinstitucional Una de esas disposiciones es “la coordinación armónica entre entidades del sector público en materia de restitución de tierras despojadas” (Presidencia de la República de Colombia, 2013). A pesar de esta y otras directivas, no se logra un mecanismo efectivo. Las entidades involucradas, no solo en la restitución misma, sino en el otorgamiento de beneficios posteriores a la entrega material, son muchas, de orden nacional y territorial, y su coordinación quedó en manos de la Unidad de Víctimas.

Queda entonces más difícil para la Unidad de Restitución de Tierras (urt) adoptar un mecanismo de monitoreo que cubra todo el proceso, incluyendo las acciones afirmativas pretendidas para la fase posterior al fallo.

El carácter casuístico de la parte judicial Otro de los obstáculos para llevar a cabo ese monitoreo es el carácter casuístico, individual y disperso de las sentencias de restitución, que dificulta tanto la acción oficial posterior al fallo, como las iniciativas sociales de los y las restituidas. La restitución de tierras en Colombia combina un programa administrativo con un proceso judicial. Si bien constituye un programa, y como tal evita los problemas comunes de litigio (altos costos, peligro de revictimizaciones de las mujeres en las estradas judiciales) que Ruth Rubio ha señalado para reparaciones en otros países (Rubio Marín, 2009, p. 5), la decisión final se encuentra supeditada a la casuística judicial, ya que es el resultado de la resolución de conflictos individuales entre los tenedores originales de la tierra y los segundos ocupantes (los despojadores o sus testaferros y, en algunos casos, otros campesinos). Aunque se ha promovido la acumulación procesal de varios casos parecidos y de predios colindantes, no se resuelven en general más de tres casos por sentencia y las sentencias en una misma microfocalización se dictan a ritmos diferenciados, según la gravedad de los conflictos que se presentan con los segundos (o terceros, etc.) ocupantes de los predios, que en muchos casos se han convertido en opositores a los reclamos de restitución.

Conflictos horizontales y verticales: se resuelven en tiempos distintos y lugares dispersos Esos conflictos, en conformidad con las diferentes modalidades de despojo que se analizaron en el apartado 3 de este artículo, se pueden catalogar como conflictos horizontales (entre campesinos, víctimas o familiares) y conflictos verticales (con las élites o empresas agroindustriales o extractivas) (Meertens, 2015a), con sus tiempos diferentes de solución. Los resultados de la restitución, por consiguiente, se van entregando al ritmo de la capacidad institucional de vencer los argumentos económicos, políticos o jurídicos de los opositores en cada caso. Se conforma así un patrón territorial errático y disperso de restitución de tierras. Este patrón es más agudo en el caso de las mujeres jefas de hogar, pues sus casos de restitución son menos frecuentes y ellas solas son más vulnerables ante las amenazas de opositores, quienes, aún cuando jurídicamente vencidos, suelen seguir política y económicamente activos en el territorio. Las mujeres jefas de hogar restituidas se encontrarán, probablemente, “perdidas en el territorio”. Están en un riesgo inminente (que por estar solas es más agudo que en el

22

Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

caso de los hombres restituidos) de inseguridad física y económica, a pesar de los beneficios del posfallo. Para complementar y fortalecer las acciones afirmativas hacia ellas, se requiere conocimiento de cuántas son, dónde están y cuál es su situación. En otras palabras, se necesita poder hacer un seguimiento a las mujeres jefas de hogar a través del proceso de restitución. Para ello se requieren datos desagregados por género, “con sentido”.

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EL SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES AFIRMATIVAS: LAS CIFRAS “CON SENTIDO”

Lentitud, seguridad y opositores en clave de género

Durante los cuatro años de implementación que lleva el proceso de restitución de tierras, este ha sido severamente criticado por su lentitud. En diferentes momentos, se pronunciaron el Congreso de la República, El Observatorio de Tierras, la ong Forjando Futuro y se produjeron varios debates y seminarios, entre otros, el organizado por El Espectador en la Pontificia Universidad Javeriana el 26 de mayo de 2016 y el seminario desde el enfoque de acción sin daño en la Universidad Nacional de Colombia en junio de 2016. Aquí no es el lugar para entrar en la disputa sobre los resultados generales en cifras y porcentajes. Se entiende que la lentitud corresponde a un “balance entre calidad y cantidad”, como lo planteó Bernadette Atahuene en su ponencia sobre la experiencia Surafricana en el seminario de la Universidad Nacional de Colombia; y que también se debe a la complejidad del proceso, representada en la combinación de una parte administrativa con una judicial, en los múltiples filtros —negativos y positivos— que se aplican y en el sesgo de carácter jurídico que usa como unidad del dictamen sobre el predio y su tenedor (hombre o mujer, con su grupo familiar). En términos generales, se han discutido tres medidas para agilizar el proceso que merecen una mirada desde el género.

La primera es mejorar la seguridad en las regiones (el primer filtro), lo cual incluye avanzar en el desminado.12 Aquí se requiere una incorporación sistemática de una de las formas de inseguridad más subvaloradas del conflicto y aún más del posconflicto: las violencias basadas en género. Un mecanismo importante para su registro y prevención es el Sistema de Alertas Tempranas (sat) de la Defensoría del Pueblo, que desde hace diez años incluye un registro de violencia sexual a nivel territorial. Aunque existe el registro, este debe ser reactivado y fortalecido en los territorios de restitución.

La segunda medida en discusión es la de una mayor colectivización de los procesos judiciales en su etapa posfallo. La colectivización de los procesos en los territorios campesinos (no nos referimos aquí 12 Los

acuerdos en La Habana significarán un gran avance en ese sentido con la desmovilización de las farc y los subacuerdos de esfuerzos comunes para desminar. Sin embargo, persisten las bandas criminales (Bacrim) y los “ejércitos antirestitución” en algunas regiones, lo cual requiere acciones de protección para la población restituida.

25

a los territorios colectivos étnicos) es jurídica y políticamente difícil por varias razones, pues no solo se trata de revertir múltiples procesos de despojo de posesiones individuales, generalmente sin títulos registrados o antiguas parcelas de reforma agraria que estaban en proceso de adjudicación, sino que las comunidades campesinas antes asentadas sobre esos predios han sido profundamente divididas, desmembradas y dispersadas. Además, aunque en los procesos jurídicos se ha aplicado la acumulación procesal de predios similares y contiguos, esta no siempre es posible por los diversos actores de despojo que actúan como opositores o las diferentes condiciones de los y las reclamantes, por ejemplo, cuando algunas son jefas de hogar. Sin embargo, hay otras maneras de entender el tema de la colectivización de procesos, que es lo que más adelante llamaré la promoción de las redes de apoyo, más asociadas a la organización social, sobre todo de las mujeres solas restituidas. Por consiguiente, el tema de la colectivización es entendido aquí no como procedimiento procesal de agilización, sino como fortalecimiento, consolidación y reconfiguración del tejido social en la fase posrestitución.

Lo anterior también implica reconocer y apoyar desde la institucionalidad las nuevas experiencias de agencia y organización que muchas mujeres habían acumulado en sus lugares urbanos de desplazamiento. En ese sentido, los procesos colectivos son claves para garantizar la justicia de género en el posconflicto.

En tercer lugar, los opositores de buena y mala fe se han convertido en un cuello de botella jurídico y político. Al respecto hay dos momentos de difícil solución:

• Los casos de los conflictos verticales —en términos de relaciones de poder— entre campesinos o campesinas y grandes empresas, empresarios o políticos, cuyas intenciones de acumulación se esconden detrás del empleo de intermediarios o de buenos abogados que enredan el proceso judicial o que buscan conciliaciones por fuera de las estradas judiciales. Indudablemente, las mujeres solas, jefas de hogar, a veces enviudadas por la violencia, constituyen la parte más vulnerable en esos conflictos. Y como sus casos son más difíciles y más demorados de resolver, solo se puede intuir cuántas serían y dónde estarían en el territorio en la etapa posfallo. Con toda seguridad, son ellas quienes necesitarán un conjunto de medidas de protección especial.

• Los casos de los conflictos horizontales, entre campesinos y campesinas; entre víctimas, desplazados y, en general, personas que son consideradas sujetos de especial protección, como por ejemplo las mujeres cabeza de hogar; o entre los indígenas e integrantes de comunidades negras. En esos casos, la solución de los conflictos se debe basar en la integración de elementos del contexto que permitan ponderar las diferentes reclamaciones. Una situación recurrente es la de las parcelas de reforma agraria, donde la cadena de masacres de líderes (hombres), desplazamiento de las mujeres que eran las legítimas tenedoras y luego el repoblamiento de las mismas parcelas por otras familias pobres desplazadas sin tierra, suele enfrentar a mujeres jefas de hogar en bandas opuestas. Aunque orquestado desde arriba por los jefes paramilitares (en los múltiples casos de estudio de la costa Caribe), estas situaciones creadas por actores del conflicto involucran el enfrentamiento de víctimas de lado y lado y, por consiguiente, solo se solucionan con restitución para una de las reclamantes y medidas compensatorias para la otra. Cuando el caso involucra una viuda de un líder campesino, esta no suele querer regresar al lugar de los hechos y por ello solicita o le dan un predio en compensación en otra parte, mientras que la nueva tenedora se queda con el predio objeto de restitución.13 En estos casos hay dos asuntos de especial atención: el proceso judicial requiere mucha “finura” y no puede ser una decisión rápida y rutinaria; y el resultado es ambivalente en términos de una difícil reconstrucción del

13 Esto

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es lo que ha pasado, por ejemplo, en la antigua parcelación El Toco, en San Diego, Cesar.

Papeles de paz y derechos humanos | N.° 1

tejido comunitario en el territorio: la reclamante recibe, sola, un predio en otra zona rural diferente, mientras que la opositora, sola, se queda con el predio en una comunidad dividida y probablemente hostil hacia ella.

En ambos casos hay un déficit en las condiciones de dignidad del retorno. Para suplir ese déficit, se requieren políticas públicas adicionales, más allá de las acciones priorizadas para las mujeres jefas que prevé la ley en la etapa de posfallo. Protección y apoyo a varias formas de asociatividad podrían ser las claves para mejorar esas condiciones de dignidad. Para un adecuado programa de apoyo a mujeres jefas de hogar en la etapa posfallo, se requieren cifras: cuántas son, dónde están y en qué condiciones reconstruyen sus proyectos de vida.

Un viaje con las jefas de hogar a través de las cifras Las acciones positivas se dan por una razón clara: son correctivas de una situación de discriminación o vulnerabilidad. En este caso, el análisis de género indica que las mujeres solas, jefas de hogar, con niños a cargo tienen un mayor grado de vulnerabilidad que las familias biparentales. Si se quiere hacer seguimiento a una política con enfoque diferencial y conocer sus resultados, es indispensable, por consiguiente, conocer la suerte de las mujeres jefas de hogar en el proceso y en los resultados finales de la restitución.

Como hemos visto, el enfoque de género en la Ley 1448 se materializa, en el proceso de restitución de tierras, primero, en una acción afirmativa de titulación a todas las mujeres reclamantes y, segundo, en la priorización y otras acciones afirmativas para mujeres reclamantes jefas de hogar. Estas son entonces las categorías que ameritan un seguimiento especial a través del proceso de restitución y una evaluación de sus resultados.

La Unidad de Restitución de Tierras ha publicado un complejo esquema estadístico de todas las fases del proceso de restitución,14 desde 1) las solicitudes recibidas, 2) las filtradas por seguridad de la zona, 3) las que pasaron por la etapa administrativa y que fueron aceptadas en el registro, hasta 4) las sentencias dictadas y el número de casos resueltos en ellas.15 Solo en dos momentos se producen cifras desagregadas por género. Al inicio del proceso, en cuanto a las solicitudes recibidas, se dice que el 40 % de estas es presentado por mujeres (datos de 2016). Luego, al final del proceso, se dice cuántos hombres y mujeres se encuentran asociados a las sentencias de restitución. Esa información es insuficiente e imprecisa en tres sentidos.

Primero, porque no da cuenta de cómo les va a las mujeres solicitantes en todo el proceso, en comparación con los hombres. Segundo, porque no registra una parte importante de la política con enfoque diferencial: la acción afirmativa para las mujeres jefas de hogar. ¿Cuántas son? ¿Qué resultado ha dado la acción positiva al final del proceso? En las siguientes páginas se presentará una serie de tablas a través de las cuales se intenta hacer ese seguimiento a las jefas de hogar, comenzando el ejercicio con datos de la urt y completándolo con cálculos propios basados en el análisis de sentencias en dos estudios de caso.

Las primeras cifras son de 2013, cuando se registró el número de solicitantes mujeres y el número de mujeres jefas de hogar que recibieron acta de prelación (tabla 1).

14 Disponible

en línea en: www.restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-de-tierras cabe otra crítica a la organización de las cifras: se juntan dos categorías disímiles para presentar los datos de “casos finalizados”, lo cual distorsiona (en el sentido de inflar) los logros de la verdadera restitución: los no inscritos (19 370) y los terminados en sentencia (3980). Datos de julio de 2016.

15 Aquí

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27

Tabla 1. Solicitudes de restitución presentadas, aceptadas y priorizadas (mujeres), 2013 Solicitudes recibidas

Solicitudes aceptadas en el registro

Total

Hombres

Mujeres

Hombres y mujeres

54 063 (100 %)

38 540 (61 %)

15 523 (39 %)

5135 (9,5 % de todas las solicitudes)

Jefas de hogar

No jefas

6848 (44 % de las mujeres solicitantes)

8675 (56 % de las mujeres solicitantes)

Solicitudes priorizadas por ser jefas de hogar (actas de prelación)

1058 (2 % de todas las solicitudes)

Fuente. Unidad de Restitución de Tierras (2014) e información enviada a la autora por la Oficina de Tecnología de Información de la urt el 25 de septiembre de 2013.

La tabla 1 nos muestra que las mujeres constituyen alrededor del 40 % de los solicitantes de restitución, pero menos de la mitad (el 44 %) son jefas de hogar (las otras reclaman en nombre propio y en el de su compañero). El mayor filtro en todo el proceso es la aceptación en el registro, que no supera el 10 % de los reclamantes. Las mujeres que pasan ese filtro como jefas de hogar reciben atención prioritaria, mediante el acta de prelación. Ellas constituyen el 20 % de las solicitudes aceptadas en el registro.

Debido a problemas con la validez de los datos, esta estadística se ha descontinuado. Con la aplicación de un método mejorado a través del Módulo de Identificación y Caracterización de Sujetos de Especial Protección, se espera que la presentación de las cifras de las mujeres jefas de hogar priorizadas se convierta en el segundo momento de seguimiento.

El tercer momento de seguimiento a las acciones afirmativas sería el de las sentencias, o mejor, el de los casos fallados por los jueces (dado que a veces fallan varios casos en una sola sentencia). En la tabla 2, con cifras de 2014, se pretendió presentar los casos fallados de restitución con datos desagregados por género, y en particular, resaltar los casos de mujeres jefas de hogar en las sentencias; pero no se pudo. La cifra de “hombres y mujeres asociadas a las sentencias” es una información en primera instancia de carácter demográfico, que puede incluir compañeras, hijas, abuelas o tías. Se refiere al grupo familiar asociado al reclamante o a la reclamante, pero no hace diferencia entre la mujer como reclamante, como jefa de hogar o como dependiente. Las cifras de las “asociadas” solo son interesantes para hacer seguimiento de las órdenes complementarias, y para ello deben distinguirse qué tipo de órdenes (educación, seguridad social, programas tercera edad, etc.) se imparten según la categoría de edad de las asociadas.

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Tabla 2. Solicitudes de restitución y casos resueltos a finales de 2014 Solicitantes

Solicitudes presentadas

Solicitudes aceptadas en el registro

Mujeres

29 556

41 %

3302

Hombres

42 856

59 %

Total

72 412

100 %

Sentencias

Personas “asociadas”

Predios entregados

40 %

2237

4879

60 %

2307

8181

100 %

4544

1233

910

Casos fallados*

1852

*En promedio se fallan dos o tres casos por sentencia.

Fuente: Información presentada a la autora por la Oficina de Tecnología de la Información de la

urt

el 10 de febrero de 2015.

Desafortunadamente, las cifras desagregadas por género desaparecen después de la inclusión en el registro (el porcentaje de inclusión en el registro es igual para hombres y mujeres: 11 %). El seguimiento a las jefas de hogar no se puede hacer porque no aparecen cifras desagregadas en los casos fallados y no se registran cuántos casos de mujeres solicitantes se han resuelto con una sentencia de restitución y cuántas de ellas recibieron el título autónomo (no asociado a un hombre-pareja). Tampoco hay datos desagregados por género en la entrega material de la tierra. Los predios entregados constituyen solo el 66,4 % de los casos fallados. ¿Quiénes son los o las que reciben el predio e inician un proyecto productivo? ¿Quiénes no retornan? Desagregar la información por género y jefatura en los casos fallados y en la entrega material de tierras permitiría un ejercicio de monitoreo con mucho sentido, pues permitiría hacer a) un seguimiento a las acciones positivas de la ley y b) realizar un análisis de riesgo (partiendo de la consideración de vulnerabilidad de las mujeres solas) para la consolidación de la etapa del posfallo.

Un estudio de caso de dos regiones emblemáticas de despojo y restitución en el Caribe colombiano, el departamento de Cesar y la región de Montes de María permite construir la categoría mujeres jefas de hogar en el momento de las sentencias. El análisis arroja un dato nuevo, relevante para la acción afirmativa: la categoría mujeres solicitantes jefas de hogar se desdobla en dos categorías al momento de recibir el título de la tierra (tabla 3).

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29

Departamento

323 459 157

Copey

Valledupar

San Diego

426 646 233

San Juan Nepomuceno

San Jacinto

María la Baja

N/A

117

399

120

672

251

66

130

105

326

213

155

237

N/A

202

147

17

4

10

68

19

9

20

55

7

20

3

10

15

100 %

372

291

24

1

9

111

44

31

71

81

16

21

3

23

18

Total

2

6

9

64,52 %

240

198

18

0

3

88

28

27

34

42

11

14

H**

132

93

6

1

6

23

16

4

37

39

5

7

1

17

9

35,48 %

M

Solicitudes resueltas en las sentencias

16,40 %

61

46

4

0

4

11

16

1

10

15

2

2

1

4

6

Título independiente

Restituidas

3,50 %

13

11

1

0

1

7

0

0

2

2

1

1

0

0

0

Título compartido

Mujeres solicitantes solas

2,42 %

9

4

1

0

0

1

0

2

0

5

1

0

0

1

3

N.° restituidas

Fuente: Cálculos propios con base en el análisis de las sentencias de restitución de tierras.

10,75 %

40

32

0

1

1

4

0

1

25

8

1

3

0

4

0

Restituidas

2,42 %

9

0

0

0

0

0

0

0

0

9

0

1

0

8

0

N.° restituidas

Mujeres solicitantes con compañero

Solicitudes de restitución resueltas a mujeres, por relación de pareja y tipo de solución

**Dentro de los 240 casos de hombres solicitantes, se incluyen 12 casos de reclamos familiares adelantados por hermanos (hombres y mujeres).

*Datos suministrados por la Unidad de Restitución de Tierras.

Totales en porcentaje

10488

1443

Carmen de Bolívar

Totales generales

632

Ovejas

3870

168

Colosó

1486

Totales Montes de María

Bolívar

Sucre

Morroa

322

233

San Alberto

Totales Cesar

Cesar

314

Mujeres

Solicitudes recibidas 2011-2015*

Hombres

Agustín Codazzi

Microfocalización

Tabla 3. Restitución de tierras. Datos desagregados por género en 2 regiones: Cesar y Montes de María, 2011-2015

Sentencias dictadas 2011-2015

Hay mujeres solicitantes solas y mujeres solicitantes con un compañero o marido. Más aún, las mujeres solicitantes solas a veces terminan con un título compartido. Por ello es importante registrar los casos de mujeres reclamantes solas que reciben el título de la tierra autónomamente como jefas de hogar; los casos de mujeres reclamantes solas que reciben un título compartido (porque el excompañero aparece durante el proceso judicial y reclama su derecho como víctima, pero ya no constituyen un hogar), y los casos de mujeres solicitantes con pareja solicitante que reciben un título compartido.

Cada una de esas categorías tiene sus vulnerabilidades o riesgos específicos.

En las dos regiones estudiadas, la participación numérica de mujeres en el proceso de restitución varía. En el Cesar, los casos presentados por mujeres constituyen una proporción considerable tanto de las solicitudes como de los fallos de restitución (48 % de los casos fallidos), mientras que en Montes de María ellas constituyen apenas una tercera parte. Por otro lado, de las mujeres restituidas en Montes de María, la mitad recibió un título independiente. Ellas serán entonces un importante grupo para el seguimiento en territorio.

¿Perdidas en el territorio? Las jefas de hogar y los opositores Los datos detallados de la tabla 3 se relacionan con las posibilidades y los riesgos de consolidación de las restituciones en el territorio. Como ya se planteó, el proceso jurídico por su naturaleza es irregular e imprevisible en cuanto a sus resultados en un tiempo y en un territorio determinados. Tanto las experiencias internacionales como las entrevistas en los territorios de estudio en Colombia indican que muchas de las mujeres solas, después de la restitución judicial y material, esperan el momento para poder vender. Para evitarlo, ellas requieren apoyo especial, una fuerte inserción en redes sociales y procesos colectivos, así como medidas especiales de protección. Para todas esas acciones de apoyo desde la institucionalidad se supone un conocimiento previo: saber cuántas son y dónde están. Cuando no se puede evitar la venta, debe haber un mecanismo de compra-venta que evite que estos predios engrosen los procesos de concentración de la tierra en la región.

Un análisis de riesgos se haría con los siguientes elementos: 1. El número de mujeres solicitantes solas que recibieron un título independiente. Se supone que ellas asumen el retorno a la finca y enfrentan las tareas de la nueva producción agrícola o agropecuaria solas en sus predios recuperados. Muchas de ellas manifiestan ya no tener las fuerzas, la seguridad física o económica para enfrentar el proceso de recuperación de la producción sin apoyos externos. Ellas tienden a querer vender y comprar una casa en el pueblo. Eso es, retorno incompleto: a la región más no al campo.

2. Una porción de las mujeres solicitantes solas recibe, a pesar de su jefatura actual, un título compartido, lo cual indica que en el momento de la victimización (el despojo) vivían en pareja, pero luego se separaron. El hombre cónyuge de aquel entonces reclama su derecho, pero no es probable que vivan juntos de nuevo. Como los jueces de restitución no actúan como jueces civiles, no proceden a dictar la partición de bienes. ¿Qué hacen dos personas (probablemente dos núcleos familiares) que ya no quieren convivir, pero no tienen los recursos para comprar la una a la otra? También ellas esperarán el momento hasta que se pueda vender. Es la segunda categoría de riesgos.

3. La tercera categoría es la de mujeres solicitantes acompañadas por hombres solicitantes. Es una categoría de menor vulnerabilidad y, aunque también existe el riesgo de querer vender, este es menor.

Restitución de tierras, justicia de género y paz | Meertens

31

4. En los casos de mujeres reclamantes con mujeres opositoras, es probable que a una de las dos se le asigne un predio en compensación, generalmente en otro municipio y lejos de sus redes sociales.

Constituye otro tipo de amenaza para la consolidación de la restitución: un nuevo aislamiento.

En todos estos casos, la vulnerabilidad de las mujeres no se ha superado con el retorno y la titulación. Se requieren medidas complementarias de apoyo social, técnico y financiero. Es preciso tener modelos de planes de vida productivos para mujeres jefas de hogar. Además, se necesita una visión de territorio: si ellas quieren vender, que es su derecho, cómo se puede evitar la reconcentración de la tierra.16 Para ello, se podría pensar en el modelo de fondo de tierras que la urt usa para compensaciones. Abrir una línea de género que compre predios a las mujeres que no quieren retornar y que luego los redistribuya con prelación a mujeres campesinas.

En las siguientes tablas se ve, primero, que el porcentaje de restitución a mujeres jefas de hogar disminuyó en los últimos dos años, lo cual probablemente se debe a que el primer grupo de 33 mujeres no tenía opositores y pudo pasar por el proceso de restitución con cierta rapidez (tablas 4 y 5). Sin embargo, la tabla 5 muestra que las mujeres restituidas solas, quienes han jurídicamente vencido a sus opositores, podrían correr riesgos de revictimización, particularmente cuando se trata de conflictos “verticales” con élites y grandes empresarios, que constituyen el 44 % de las oposiciones a mujeres solas en Montes de María. La continua presencia en la región de esos antiguos opositores podría constituir un riesgo para su seguridad o conllevar nuevas presiones para vender. Estos riesgos también tienen que ser tomados en cuenta.

Tabla 4. Jefas de hogar restituidas con título independiente en Cesar y Montes de María (2013-2015) Año

Casos fallados

Jefas de hogar restituidas

Porcentaje de los casos fallados

2013

155

33

21 %

2014

60

9

15 %

2015

157

19

12 %

Fuente: datos y cálculos propios con base en el análisis de las sentencias.

Tabla 5. Tipos de opositores en los procesos de restitución de tierras a mujeres solas Región

Tipos de opositor Casos fallados a favor de mujeres solas

Sin oposición

Empresario/ comerciante/político

Campesinos

N.°

%

N.°

%

N.°

%

Cesar

15

4

27

6

40

5

33

Montes de María

46

20

44

6

13

20

44

Fuente: datos y cálculos propios con base en el análisis de las sentencias.

16 En

una de las sentencias de Carmen de Bolívar se menciona que el opositor ya había acumulado 8000 hectáreas en la zona mediante compra-venta de parcelas campesinas y el uso de varias empresas agrícolas de su propiedad. Véase también Centro Nacional de Memoria Histórica (2014, p. 46).

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Las políticas de consolidación de la restitución requieren de un análisis diferencial de género para determinar el tipo de acciones afirmativas que se necesitan a lo largo del proceso. Las estadísticas “con sentido” ayudan a definir y visibilizar las categorías relevantes para tal análisis.

La justicia de género también es agencia Hasta el momento se ha abordado la “justicia de género” en la ley en términos de acciones afirmativas para compensar las vulnerabilidades y riesgos de género en contextos de violencia y discriminaciones históricas. Pero para que estas acciones tengan un potencial transformador, en términos de Fraser y Goetz, deben acompañarse de procesos de empoderamiento y de apropiación colectiva de un nuevo proyecto de vida rural de las mujeres. El programa de restitución debe fortalecer esos procesos colectivos y establecer redes de apoyo en las zonas de microfocalización. Apoyar los procesos colectivos se puede hacer mediante 1) la creación de asociaciones nuevas, tal como se está haciendo en algunas regiones en torno a cadenas productivas (con apoyo de la fao); 2) crear conexiones con asociaciones de mujeres desplazadas que buscan regresar al campo; 3) establecer vínculos con organizaciones de mujeres rurales locales que han sobrevivido al conflicto armado (como las que se encontraron en el trabajo de memoria histórica), y 4) vincular la restitución de tierras a las reparaciones colectivas. Particularmente esta última posibilidad de conexión de procesos institucionales y sociales es importante, aunque complejo. Organizaciones nacionales de mujeres campesinas, como la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Indígenas (Anmucic) o las mujeres de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (anuc), han formulado sus reclamos de reparación, en primer lugar, como sujetos políticos. Sus reclamos entonces giran en torno al reconocimiento como organización, no en torno a la tierra, como antaño.

También es importante reconocer las divisiones casi insuperables que se han creado al interior de las comunidades campesinas, no solo por el impacto desarticulador de la violencia, sino por los complicados procesos de reintegración de antiguas comunidades campesinas que han sido “repobladas” por las Autodefensas Unidas de Colombia (auc) en varias partes del Caribe. Aún en medio de esas dificultades, el programa de restitución podría jugar un papel importante en la articulación de esas dinámicas sociales en torno a la tierra, y promover la participación femenina en ellas. De esa manera, anticiparía y conectaría con el gran propósito de la subcomisión de género de promover la ciudadanía de las mujeres en el posconflicto.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las conclusiones y recomendaciones se recogen en los siguientes puntos: 1. La clave transformativa en justicia de género está en la consolidación de la etapa posfallo del proceso de restitución.

2. El programa de restitución de tierras, como ejercicio de justicia transicional en el campo, constituye un “laboratorio” de acciones (positivas y negativas) en torno a la justicia de género en el acceso a la tierra. Desde sus experiencias, se pueden sacar lecciones, proponer alternativas “creativas” e impulsar procesos de asociatividad y redes de apoyo que conecten con a) la nueva institucionalidad rural-en-construcción y b) las propuestas emanadas de la subcomisión de género del proceso de paz.

3. Las acciones afirmativas dispuestas en la restitución requieren de un sistema de monitoreo a lo largo de todo el proceso, pero con énfasis en la etapa de posfallo.

4. Para ello se necesita hacer el seguimiento a las mujeres jefas de hogar, como la categoría que más riesgos corre. Ese seguimiento requiere de la producción de estadísticas “con sentido”, es decir, con información adecuada y territorializada, que visibilicen las categorías que son objeto de las acciones afirmativas (en este caso las mujeres jefas de hogar).

5. En aras de la consolidación de la restitución con justicia de género en los territorios, se debe pensar en las siguientes líneas de acción: a. Protección. Mejorar la protección física y económica de las mujeres solas. b. Redes de apoyo. Fortalecer la asociatividad entre mujeres solas restituidas y aprovechar o conectar otras experiencias de mujeres, particularmente a partir del desplazamiento o como víctimas. c. Compensaciones. Ampliar la posibilidad de compensaciones para aquellas que no quieren retornar al campo. d. Prevenir reconcentración de la tierra. Tomar medidas preventivas de reconcentración de tierras, que promuevan la presencia de mujeres campesinas, a través de la constitución de una línea de mujeres en el fondo de tierras de compensaciones que maneja la urt y que regule la compra-venta de predios en manos de mujeres.

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6. Finalmente, la perspectiva planteada por la subcomisión de género sobre la promoción de la ciudadanía de las mujeres, especialmente las del campo, genera un conjunto de desafíos para el posconflicto y recoge los puntos anteriores en los términos de la justicia social: lograr la redistribución de tierras en igualdad de condiciones; lograr el reconocimiento de las nuevas organizaciones de mujeres en toda su diversidad, y fortalecer la gestión institucional de los procesos de participación.

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Restitución de tierras, justicia de género y paz Se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2016, en los talleres de Javegraf, Bogotá, D. C., Colombia.

Fue compuesto con tipos Celeste e impreso en papel bond blanco.

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RESTITUCIÓN DE TIERRAS, JUSTICIA DE GÉNERO Y PAZ DONNY MEERTENS