Los mecanismos de coordinación interna

Un aspecto no menor que encontramos al realizar esta investigación es la forma en que los socios de una coalición diseñaron mecanismos de coordinación interna. Esto parte de una premisa fundamental que afecta a todas las coaliciones políticas, y es que los acuerdos entre aliados reducen la incertidumbre de los socios y aumentan la confianza, pero estos encuentran dificultad para ser aplicados (Matthews, 2018). Para que sea exitoso, se requiere capacidad de cumplimiento (enforcement) delegada en instancias de coordinación interna. Tal como nos manifestaron en una de las entrevistas realizadas:

En este sentido, liderar implica transmitir y delegar autoridad, reforzar espacios comunes compartidos y roles asignados para garantizar la gobernanza efectiva y eficiente de una coalición de gobierno. De todos los casos analizados, encontramos algunos ejemplos interesantes para detectar dos ámbitos en los cuales se desplegaron iniciativas para garantizar la unidad de las coaliciones de gobierno, el cumplimiento de los programas de gobierno y la resolución de conflictos internos. Estos hallazgos, sin embargo, resultaron ser el espacio donde más se puede trabajar a futuro en la consolidación de prácticas virtuosas para afianzar las coaliciones latinoamericanas. Es donde más trabajo queda pendiente por hacer para mejorarlas y profundizarlas.

Un primer espacio de coordinación es aquel que se desarrolla en la dimensión gubernamental de las coaliciones de gobierno. Esto es, en el Poder Ejecutivo, los ministerios y organismos que dependen de él. Un mecanismo usual es la reunión del gabinete ministerial, donde todos los (as) ministros(as) participan en conjunto con el presidente y, en algunos países, con el (la) vicepresidente(a) y otros(as) funcionarios(as) de primera línea de relevancia. Dado que cada responsable de cada cartera ministerial es al mismo tiempo un (una) referente o líder partidario(a), entonces este ámbito funciona como un mecanismo de coordinación interno de relevancia política e institucional. Al indagar en el detalle, sin embargo, nos encontramos con algunas complicaciones no menores.

Reglas podés tener, pero cuando te toca gobernar es difícil implementarlas o aceptarlas entre los socios. Lo que más tiene que tener un espacio de coalición es un liderazgo. Sin liderazgo, es un gobierno a la deriva

En primer lugar, las reuniones de gabinete no son regulares o sostenidas en el tiempo en algunos países. Esto dificulta que se puedan anticipar complicaciones en la gestión diaria, minando el apoyo ciudadano a las coaliciones de gobierno, además de aumentar las tensiones internas entre los socios. En segundo lugar, aquellas coaliciones de gobierno que mantuvieron el funcionamiento centralizado de su etapa electoral y lo combinaron con un tipo de vinculación radial entre presidente y ministros(as), privilegiaron los contactos mano a mano entre el titular del Poder Ejecutivo y sus socios. Si bien la confianza en la coalición no se vio afectada, sí detectamos que los problemas internos que podrían haberse resuelto de manera colectiva se hicieron entre un grupo reducido de aliados. Esta situación puede afectar gravemente la estabilidad de las coaliciones de gobierno en un escenario de crisis política, económica, social o institucional. Es una práctica que solo se sostiene cuando el apoyo ciudadano al gobierno y, sobre todo, al presidente, se mantiene alto y estable.

Otro mecanismo de coordinación interno detectado es la reunión conjunta presidente-líderes partidarios. Es un espacio medianamente institucionalizado, vigente en algunos pocos países, y menos común en su práctica que la reunión del gabinete ministerial. En los tipos de funcionamiento coordinado y descentralizado es usual encontrar que estos dispositivos se pongan en práctica. En cambio, es menos común en el funcionamiento centralizado. En estos encuentros se suelen resolver y delinear las principales cuestiones estratégicas de las coaliciones de gobierno, al mismo tiempo que se marcan las prioridades del gobierno según el contexto en que cada uno tiene que intervenir diariamente. Adicionalmente, suelen acordarse los recambios de ministros(as) y, en los casos necesarios, las reestructuraciones. También operan como ámbitos en los cuales los (las) líderes partidarios(as) aliados(as) al presidente suelen elevar sus pedidos, reclamos y demandas sobre el curso del gobierno. Estas reuniones conjuntas son una práctica positiva y favorable porque muestran la unidad de los socios de la coalición, al mismo tiempo que facilitan el diálogo interno, refuerzan la confianza entre los (las) integrantes del acuerdo, y fortalecen la autoridad presidencial hacia adentro y hacia afuera, un activo muy valorado en momentos de crisis de gobierno. Una foto, muchas veces, lleva más calma de lo pensado.

Ahora bien, tal como mencionamos anteriormente, una coalición de gobierno tiene una dimensión gubernamental y una dimensión legislativa. En este sentido, todo acuerdo necesita de un espacio de coordinación entre las dos dimensiones. La mayoría de los casos analizados tuvieron una mesa de coordinación ejecutivo-legislativa con representación equitativa de los socios. En estos espacios generalmente participan los (as) ministros(as) más relevantes del Poder Ejecutivo que tienen roles de coordinación gubernamental (jefe(a) de gabinete, secretario(a) de presidencia, ministro(a) coordinador(a) o primer(a) ministro(a), por mencionar algunos ejemplos), los (las) presidentes de las bancadas legislativas y, eventualmente, líderes partidarios de peso sin rol institucional alguno. La regularidad de estos encuentros queda atada siempre a la estrategia de vinculación que tiene el presidente con sus ministros(as) y a la voluntad directa de los socios del acuerdo. Algunos casos estudiados conservaron estos ámbitos durante todos sus mandatos en el gobierno, otros comenzaron a realizarlos con regularidad y con el tiempo fueron perdiendo peso y efecto, y unos pocos han recurrido a este dispositivo de manera muy intermitente cuando el contexto y la coyuntura lo requirieron.

La mesa de coordinación resulta, sin dudas, un mecanismo muy valioso para delinear la estrategia legislativa y establecer prioridades para los proyectos diseñados, particularmente importante para coaliciones de gobierno que no tienen mayoría propia, sólida y/o cohesionada. Al mismo tiempo, permite implementar las prioridades de política pública definidas por los espacios de coordinación ejecutiva construidos. Adicionalmente, es un ámbito en donde los partidos aliados que forman parte de la coalición legislativa pueden formular sus reclamos al presidente, así como las demandas y solicitudes para atender a sus propios electorados. Cabe recordar que los partidos políticos que forman coaliciones de gobierno son, además de portfolio-seeking, policy-seeking y vote-seeking actors (Müller y Strøm, 2003ª; Carroll, 2007). De modo que no solo desean ocupar espacios de poder, sino también poder mostrar públicamente la consecución de objetivos concretos de política pública para obtener un rédito en votos y mantener su apoyo político.

Hay tres cuestiones adicionales que consideramos muy relevantes y que detectamos en las entrevistas realizadas, las cuales atañen a los dos tipos de mecanismos de coordinación desarrollados (ejecutivo y ejecutivo-legislativo). En primer lugar, el funcionamiento de todos estos dispositivos se rige por la regla de la mayoría. Esto no implica que todos los socios de la coalición tienen que estar de acuerdo en la decisión que se adopte en esos ámbitos y llegar a un consenso unánime, pero sí una mayoría importante. El juego político permite generar un margen que mantenga a todos los integrantes conformes con las decisiones adoptadas, sabiendo que a futuro tendrán prioridad en sus planteamientos. Los casos en los que, por un buen tiempo, no se tuvieron en cuenta las solicitudes de algún socio del acuerdo resultaron en escenarios de tensión interna muy importantes, hasta el punto del rompimiento de la coalición de gobierno y la consecuente salida del socio ignorado.

En segundo lugar, estos mecanismos fueron responsables, en la mayoría de los casos, de llevar adelante el programa de gobierno, construido como una continuación de la plataforma electoral. También se encargaron de virar la dirección del plan de gobierno en las situaciones en las cuales la coyuntura y el contexto económico, social, político, institucional e, incluso, internacional, lo exigió. Esta responsabilidad recayó en mayor medida sobre la reunión del gabinete ministerial, con la mesa de coordinación ejecutivo-legislativa como brazo ejecutor en la dimensión legislativa de la coalición de gobierno. La reunión conjunta presidente-líderes partidarios, en los casos en que existió, fue la responsable de definir las grandes líneas directrices y las prioridades. De esta manera, en las coaliciones de gobierno en donde esta dinámica tuvo un funcionamiento aceitado, ágil, eficiente y efectivo, el compromiso entre los socios por los objetivos compartidos fluyó favorablemente.

En tercer lugar, funcionaron como espacios donde todos los integrantes del acuerdo manifestaron su disconformidad con cuestiones relacionadas a la marcha del gobierno, designaciones en cargos públicos, prioridades del plan de gobierno y otras disputas comunes en la política cotidiana. Al respecto, nos sorprendió entender que estos ámbitos privados, diseñados para resolver diferencias, no evitaron que las disputas tomaran trascendencia pública. La sorpresa es al mismo tiempo un hallazgo relevante, en tanto derriba otro vox populi referente al

margen que tienen los aliados para expresar públicamente sus diferencias. Se cree regularmente que las coaliciones de gobierno, cuando muestran sus diferencias, se dirigen inevitablemente hacia el quiebre o el rompimiento. Esa amenaza aparece a la vuelta de cada esquina. Sin embargo, es una práctica común, aceptada y cotidiana que caracteriza a la mayoría de los países de la región. Cambios drásticos en el contexto y la coyuntura pueden acelerarlos, pero este no siempre es el escenario

Vox populi n.°2: las coaliciones de gobierno en Latinoamérica están siempre al borde del quiebre.

“Lo resolvimos como resuelve el FA. Llegando a acordar en lo que podemos acordar, y lo otro ir trabajándolo”

Hay una matriz común, programática y suficientemente abierta para que cada uno elija sus prioridades, marque su agenda y defina su perfil. Pero no tanto para que nadie patee el tablero” “Si se hablaba de una forma abierta, quizás no se generaba ese aislamiento del gobierno”

“Hubo instancias de discusión en las mesas de coordinación”

“Íbamos acordando lo acordable. Votando lo que tenía apoyo”

“Salimos a expresarnos públicamente en contra de la reelección, porque era una posición que habíamos sostenido históricamente”

HALLAZGO N.°2: las coaliciones de gobierno expresan sus diferencias tanto de manera privada como pública, y no necesariamente se rompen.