Gráfico n.°2. Tipos de vínculos entre el presidente y su gabinete de ministros

Ciertamente, el tamaño de esa reserva depende del funcionamiento que tuvo la coalición electoral.

A esto se suma que las coaliciones de gobierno, al igual que las electorales, están integradas por partidos políticos de distinto peso y tamaño para el ejercicio del poder gubernamental. Muchos de los (las) entrevistados(as) y de los casos analizados mostraron que es práctica usual integrar en el gabinete y en los espacios decisorios a partidos más chicos, pero cuya relevancia pública y política es destacada, lo que puede motivar su inclusión. Estas consideraciones siempre quedan en manos del formateur de la coalición: el presidente.

Por otro lado, en lo que respecta al tipo de vinculación entre el titular del Poder Ejecutivo y sus ministros(as), encontramos tres formatos distintos que fueron definidos en la etapa preliminar a la articulación de los equipos de trabajo y de las nominaciones para los principales cargos. En otras palabras, la relación entre el presidente electo y los (las) candidatos(as) a ocupar los cargos ministeriales quedó marcada desde el momento inicial de la coalición de gobierno. Primero, tenemos un tipo de vinculación radial (bilateral): el presidente electo mantiene la relación con cada ministro(a) en solitario sin intervención de otros(as) intermediarios(as). Después, un tipo de vinculación multilateral: el presidente electo mantiene el vínculo con cada ministro(a), quienes a su vez tienen un vínculo entre sí. Por último, un tipo de vinculación delegado: el presidente descansa en otro(a) dirigente(a) para las designaciones y para mantener el vínculo diario con cada responsable de cada cartera ministerial. Tal delegado(a) presidencial suele ser un (una) ministro(a) coordinador(a), jefe(a) de gabinete o primer(a) ministro(a), dependiendo la formalidad del cargo en cada país.

Gráfico n.°2. Tipos de vínculos entre el presidente y su gabinete de ministros.

VINCULO RADIAL O BILATERAL VINCULO MULTILATERAL

M

M M

M

PRESIDENTE M

PRESIDENTE

M M M

PRESIDENTE

M

MC

M

M M

Adicionalmente, las definiciones concernientes al equipo de gobierno no quedan plasmadas en un documento formalizado (rules in form): estas son decisiones que se toman entre el presidente y los (las) líderes partidarios que lo apoyaron. La pauta de convivencia, en este sentido, es más informal (rules in use). De esta manera, aun cuando las coaliciones de gobierno se acercan a sus pares europeos en lo que respecta al timing para definir el equipo que acompañará al presidente, no lo hacen en lo que respecta a la forma en que se adquiere dicho acuerdo: en América Latina prima la informalidad, mientras que en Europa domina la formalidad. Esta es una limitación importante en la región (al inicio de toda coalición de gobierno), dado que la ausencia de una distribución de espacios de poder en un acuerdo escrito genera imprevisibilidad a futuro y no permite el ejercicio de rendición de cuentas (accountability) de parte de la sociedad. Sin duda, es un área que requiere trabajo futuro de parte de la dirigencia política latinoamericana.

Ahora bien, las primeras líneas del equipo de gobierno resultan centrales para conocer la orientación que tendrá la coalición de gobierno, y de igual forma brindan una pauta importante y central para comprender su funcionamiento. Sin embargo, resulta fundamental para la implementación del plan de gobierno la designación de las segundas líneas y de todos los organismos públicos que dependen del Poder Ejecutivo. Al respecto, encontramos dos estrategias de designación.

Por un lado, la mayoría de los casos analizados privilegió un criterio de reparto intercalado entre líneas ministeriales y otras dependencias estatales. Es decir, un (una) ministro(a) de un color político, un (una) secretario(a) de otro y así sucesivamente (estrategia intercalada). Por otro lado, algunos pocos casos eligieron el reparto completo de los organismos en manos de un socio de la coalición. En este sentido, la distribución de espacios y de poder se hizo en el gabinete, pero no en los ministerios (estrategia homogénea). Al consultar sobre el mejor modelo a seguir, encontramos una división entre los (las) entrevistados(as). Algunos(as) manifestaron que la estrategia intercalada fue positiva para el acuerdo:

Si tenías un ministro de un color, el viceministro era de otro color. Había pesos y contrapesos. Fue muy importante, es una práctica muy sana, porque te fortalece la vocación de alianza, el intercambio

Otros(as) puntualizaron que generó tensiones y conflictos internos, al mismo tiempo que dificultó la gestión gubernamental, la toma de decisiones, y la adopción de políticas públicas en tiempo y forma correctos. Las disputas entre los aliados surgieron, muchas veces, como consecuencia de un (una) ministro(a) de un color político determinado en conflicto con su subalterno(a) de otro color. Estas situaciones obligaron a que los (las) líderes del acuerdo destinaran una gran cantidad de tiempo a resolverlos. Cantidad, por momentos, innecesaria. Sobre este punto en concreto planteamos recomendaciones al final del documento.

Una cuestión no menor para considerar en este momento de estructuración de la coalición de gobierno es la designación de los denominados independientes: es decir ministros, secretarios, subsecretarios, responsables de entes descentralizados y otros cargos de rango menor donde quien sea designado no está asociado a ningún partido político en concreto, sino que su integración al equipo de gobierno se da por su pericia técnico-política. En los casos relevados, muchas de estas incorporaciones tuvieron un vínculo previo directo con el presidente electo, en virtud de haber participado en espacios de discusión política, fundaciones cercanas, haber aportado recursos propios a la campaña, o bien contribuir en la plataforma durante la etapa electoral.

En este sentido, si el área donde se integra un independiente corresponde al partido político del presidente, entonces podemos encontrar una estrategia homogénea. En cambio, si el partido político responsable del área es un socio de la coalición, prima la estrategia intercalada. En estos casos, encontramos en la información analizada que la justificación de la decisión se debió a que el presidente de turno quiso tener un seguimiento personalizado de las políticas definidas e implementadas en esa dependencia pública.

En varios de estos casos, adoptar esta decisión y dicha estrategia generó un mayor clima de tensión interna, al primar las diferencias por sobre los consensos logrados. En concreto, los cargos independientes designados en niveles inferiores en la estrategia intercalada fueron vistos como los responsables del monitoreo de la gestión gubernamental, con un reporte directo al presidente de turno. Estas prácticas internas, sumadas a la valoración negativa que suele existir en América Latina acerca de los responsables de política pública con una escasa experiencia de militancia partidaria, planteó un serio desafío en torno a la gobernanza de la coalición electoral.

Un último punto para resaltar respecto del equipo de gobierno se relaciona con su estabilidad. Es común encontrar ejemplos de cambios en el gabinete de ministros(as), en los organismos descentralizados y en las dependencias del Estado cuyos roles son designados como consecuencias de disputas internas de poder, falencias en la implementación de las políticas públicas, resultados negativos en las metas establecidas o la simple necesidad de oxigenar la gestión del gobierno. En la mayoría de estos casos, los presidentes de turno mantuvieron el espacio de poder asignado a cada socio de la coalición de gobierno y consensuaron entre ellos(as) la designación del reemplazo (regla de cupo). Esto contribuyó en una medida importante a mantener y solidificar la confianza entre los integrantes del acuerdo. Por el contrario, en aquellos casos en donde las tensiones internas terminaron en la salida de uno o varios integrantes de la coalición, los presidentes se inclinaron por repartir esos espacios entre quienes se quedaron adentro, y recalibraron internamente el proceso de toma de decisiones (regla de reestructuración). Esta decisión buscó reconstruir la confianza entre los socios al interior de la coalición de gobierno. Cabe agregar que ambas reglas de cambio interno han sido una práctica usual en todos los casos de estudio en este documento de trabajo, y la convierten, en cierta medida, en una norma general aceptada en términos políticos para América Latina.