ottobre 2015
Acqua N°48
Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0 Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Nel 2016 prenderà avvio il secondo periodo regolatorio AEEGSI. Tra le novità la volontà di riconoscere e allo stesso tempo promuovere le aggregazioni necessarie per l’approdo alla gestione unica d’ambito e il rafforzamento delle responsabilità e dei doveri di scelta da parte degli Enti di Governo d’Ambito. L’esperienza degli ultimi anni dimostra purtuttavia che le buone regole non sono sufficienti, soprattutto nel Mezzogiorno, laddove ai problemi di natura economica e finanziaria delle gestioni si assomma la mancanza di un “soggetto forte” in grado di imprimere una direzione di marcia.
In 2016 the Italian Regulatory Authority for Electricity, Gas and Water (AEEGSI) will start its second regulatory period in the water sector. Among the novelties there is the willingness to recognise and, at the same time, to promote the M&A needed to get a single operator in each ‘Optimal Territorial Area’ (Ambito Territoriale Ottimale, ATO) and to strengthen the responsibilities and duties of the Government Bodies of the ATOs (Enti di Governo d’Ambito, EGATO) in their choices. The experience of recent years however shows that good rules are not enough, especially in Southern Italy, where the lack of a ‘strong entity’ able to give a direction adds up to the economic and financial problems of the operators.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015 n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015 n. 45 - Acqua - Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII, luglio 2015 n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, luglio 2015 n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015 n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015 n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015 n. 39 - Acqua - La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi, aprile 2015
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°48
Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0
Si chiude la prima parte della consultazione sul MTI 2016-2019
Primi orientamenti: incentivi a aggregazioni e maggiore responsabilità agli EGATO
Perequazione per superare lo squilibrio economicofinanziario, quale principale ostacolo alle aggregazioni
In questi giorni si è chiuso il termine per la presentazione delle osservazioni al DCO 406/2015/R/IDR, documento con il quale AEEGSI ha aperto la consultazione pubblica che condurrà all’aggiornamento del metodo tariffario idrico (MTI) per il periodo regolatorio 2016-2019. Nel biennio 2014-2015, AEEGSI ha adottato una regolazione per schemi, con un approccio di tipo asimmetrico, delegando agli Enti di Governo d‘Ambito (ex AATO, ora EGATO) la responsabilità di definire il programma degli investimenti e gli obiettivi di qualità del servizio.
I primi orientamenti confermano una regolazione per schemi pensati per favorire il processo di aggregazione delle gestioni, in un disegno coerente con l’approdo alla “gestione unica” d’ambito1 e con la razionalizzazione delle partecipazioni detenute dagli Enti locali. In questo scenario gli EGATO sono chiamati a esercitare un ruolo centrale di ulteriore responsabilità e indirizzo.
AEEGSI riconosce che un ostacolo al processo di aggregazione è rappresentato dalle situazioni di squilibrio economico e finanziario in cui versano numerose gestioni, in particolare del Mezzogiorno. Per superare lo stallo si prevedono percorsi e strumenti dedicati (temporanei) con l’accesso alla perequazione finanziaria, le cui disciplina è ancora oggetto di studio2. Sembra opportuno offrire in rapida rassegna le innovazioni proposte, analizzandone punti di forza e criticità.
La rafforzata responsabilità degli Enti di Governo d’Ambito (EGATO) Duplice ruolo degli EGATO: promotori di aggregazioni e delle richieste di fondi perequativi
AEEGSI è orientata a riconoscere agli EGATO un ruolo cardine nel disegno di sviluppo del settore, che si esplicita lungo due direzioni:
1. la promozione dei processi di aggregazione e consolidamento necessari a pervenire in tempi celeri alla gestione unica; 2. un ruolo di istruttoria e vaglio preventivo delle richieste di accesso ai fondi perequativi “finanziari” destinati alle ristrutturazioni aziendali e ai programmi straordinari di investimento.
1 Come noto il Decreto “Sblocca Italia” ha previsto: 1) l’obbligo, per gli Enti d’Ambito di adottare il Piano d’Ambito e scegliere la forma di gestione e disporre l’affidamento al gestore unico d’ambito entro il 30 settembre 2015; 2) il subentro del gestore unico del servizio idrico integrato agli ulteriori soggetti operanti all'interno del medesimo ambito territoriale; 3) la cessazione ex-lege delle gestioni diverse dall’affidatario unico del servizio idrico integrato per l’ambito, con la sola eccezione delle c.d. gestioni salvaguardate, che proseguono ad esercire il servizio fino alla scadenza naturale del contratto di servizio. 2 Si rimanda al Contributo n. 44 - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, luglio 2015.
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Due percorsi tariffari: uno per le gestioni con tariffa aggiornata e l'altro per le gestioni con tariffa bloccata o ridotta
Tre schemi tariffari: ordinario, eccezionale, virtuale
Le potenzialità del rafforzamento degli EGATO sono minate dalla loro possibile inerzia o inoperatività
Pur confermando una impostazione del metodo a matrice nazionale, AEEGSI intende declinare percorsi tariffari dedicati a sostenere i processi di integrazione e consolidamento. Due sono anche i percorsi tariffari identificati:
1. un primo percorso dedicato ai territori in cui l’aggregazione interessa gestioni per le quali nel biennio 2014-2015 è risultata disponibile tutta l’informazione necessaria alla definizione e all’approvazione della proposta tariffaria; 2. un secondo percorso interessa invece quelle gestioni che sono state oggetto di una determinazione d’ufficio delle tariffe (escluse dall’aggiornamento o destinatarie di un provvedimento di decurtazione del 10%).
Nel secondo caso le criticità discendono dalla difficoltà di applicare il medesimo schema tariffario a gestioni verosimilmente assai differenziate per la presenza di gestioni con tariffe aggiornate e di gestioni con tariffa bloccata o addirittura ridotta, oltre che alla carenza di informazioni sui costi operativi e di investimento che, qualora non sanabili, richiederebbero l’adozione di ipotesi per finalizzare la fusione nella gestione unica. AEEGSI ipotizza l’adozione di schemi regolatori virtuali in base al peso che i gestori destinatari di provvedimenti di determinazione d’ufficio assumeranno nella nuova entità risultante dalla fusione. Per quanto concerne invece il ricorso alle misure di perequazione per le ristrutturazioni aziendali, l’EGATO dovrà sottoporre ad AEEGSI specifica richiesta da esaminare. Tre sono dunque gli schemi tariffari, a durata variabile:
1. schemi regolatori ordinari: definiti per il secondo periodo di regolazione AEEGSI in continuità con quelli del precedente biennio per una durata di 4 anni; 2. schemi eccezionali: per le situazioni di squilibrio economico-finanziario ammesse alla perequazione finanziaria, con una attenzione alla razionalizzazione dei costi e all’evoluzione delle tariffe applicate all’utenza, nonchè una estensione limitata al tempo necessario al ripristino dell’equilibrio; 3. schemi virtuali: applicabili al caso di aggregazioni tra gestori soggetti a determinazione d’ufficio della tariffa, per il tempo necessario a reperire le informazioni mancanti e/o a valorizzare in modo congruo. E’ opportuno evidenziare due implicazioni degli orientamenti AEEGSI.
La prima: il rafforzamento delle competenze degli EGATO deve fare i conti con le realtà ove questi ultimi risultano non ancora operativi o inerti; in tutti questi casi è auspicabile che sia confermata la possibilità di surroga da parte delle gestioni in materia di proposta tariffaria ad AEEGSI.
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Gli incentivi limitati alle aggregazioni intra-ambito non tengono conto dei possibili benefici gestionali a livello di bacino
Previsione di poteri sostitutivi per le Regioni o per la Presidenza del Consiglio dei Ministri
La seconda: dalla lettura del documento di consultazione si ha l’impressione che gli incentivi all’aggregazione siano pensati e riferiti alle sole gestioni intra ambito, una impostazione peraltro coerente con le disposizioni di legge che prescrivono l’approdo alla gestione unica. Rimane pur tuttavia non chiaro il futuro di quelle situazioni in cui lo scenario naturale di consolidamento dovrebbe interessare gestioni di ambiti diversi: si pensi al caso di infrastrutture condivise da più ambiti o addirittura da più Regioni, situazione abbastanza frequente nel Mezzogiorno. In questi casi, laddove è il perimetro degli ambiti che non è coerente con la conformazione del bacino idrografico, AEEGSI si dichiara disponibile a valutare proposte frutto di un accordo tra Enti di Governo d’Ambito. Una impostazione che, seppur condivisibile nei suoi intenti, rischia di rallentare il cammino delle aggregazioni giacché le inerzie di alcuni EGATO possono ripercuotersi sulla operatività di altri. Sarebbe auspicabile in questo senso prevedere precise tempistiche e l’esercizio di poteri sostitutivi: decorso un certo termine congruo e in assenza di una convergenza di intenti, il disegno strategico di aggregazione andrebbe rimesso ad un livello territoriale superiore, la Regione, ovvero in caso di inerzia anche da parte di quest’ultima o di mancata convergenza tra diverse Regioni coinvolte, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Le innovazioni al Metodo Tariffario Idrico
Aspetti di rilievo nei criteri di determinazione delle tariffe
AEEGSI si avvia a rivedere i criteri di determinazione delle tariffe per il nuovo periodo regolatorio. Le proposte avanzate sono di carattere generale e rinviano ad un futuro documento di consultazione. Pur tuttavia è possibile soffermarsi su alcuni aspetti di rilievo3:
1. possibile revisione della soglia percentuale del rapporto investimenti/RAB (oggi al 50%) oltre la quale scatta la possibilità di accedere a incrementi tariffari più capienti; 2. monitoraggio e controllo sulla realizzazione degli interventi programmati nel biennio 2014-2015 nonché di verifica degli scostamenti tra interventi programmati per il biennio 2016-2017 e successive revisioni della pianificazione nel nuovo periodo regolatorio; 3. eliminazione della distinzione tra costi endogeni e costi esogeni4; 4. efficientamento dei costi operativi per il tramite di un meccanismo di profit sharing. 3 Tra gli altri orientamenti vi sono la riformulazione del moltiplicatore per far fronte alla criticità di eccessiva penalizzazione imposta delle gestioni in presenza di margini negativi sulle altre attività idriche. 4 Per costi endogeni si intendono i costi di materiali e servizi, costo personale, eccetera, mentre tra i costi esogeni rientrano i costi per energia elettrica, mutui e canoni a proprietari terzi, costo funzionamento ATO, eccetera.
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I nuovi quadranti regolatori
La Tabella seguente illustra i nuovi schemi tariffari proposti da AEEGSI. Si osserva una prima grande bipartizione: da un lato le gestioni che non presentano variazioni negli obiettivi o nel perimetro dell’attività; dall’altro, gestioni frutto di processi di aggregazione, ovvero chiamate a migliorare la qualità.
Limitatamente al primo gruppo di gestioni si prevedono due percorsi di efficientamento: uno più “impegnativo” per le gestioni con un costo operativo pro capite superiore alla media nazionale; uno più graduale per le gestioni che presentano un costo inferiore alla media nazionale. Il secondo gruppo di gestioni interessate da processi di aggregazione dovrebbe essere esentato, almeno nella sua prima applicazione, da efficientamenti5.
5 Per mantenere elevato il grado di efficacia della regolazione ed evitare che le aggregazioni o le modifiche del perimetro dell’attività siano motivate dal mero desiderio di sottrarsi a efficientamento, AEEGSI propone alcune soluzioni. La prima è ammettere allo schema regolatorio più appropriato la sola parte di gestione risultante dal processo di aggregazione (e dunque con la possibilità di applicazione di schemi diversi alla stessa gestione). La seconda punta a valorizzazione le singole componenti di costo post-fusione al fine di adeguare la regola applicabile al soggetto risultante dalla riorganizzazione/aggregazione (portando dunque all’applicazione di un unico schema ad ogni singola gestione interessata).
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Schemi regolatori 2016-2019: una prima valutazione Rapporto investimenti/RAB: in media pari al 100%
I quadranti regolatori riflettono lo status quo più che una visione prospettica
E' ragionevole prevedere due nuovi quadranti per le gestioni con elevato fabbisogno
Escludere i conguagli dal computo dell'incremento tariffario lascerebbe più spazio agli investimenti
In relazione al primo punto del precedente elenco sembra importante ricordare che il fabbisogno di investimento contenuto nei Piani degli interventi per il quadriennio 2014-2017 è ad oggi pari alla RAB media italiana, come peraltro riconosciuto anche da AEEGSI nella sua ultima Relazione al Parlamento. Già oggi dunque in media le gestioni sono chiamate a realizzare un volume di investimenti pari al 100% della RAB. Questa semplice osservazione aiuta a capire il perché la gran parte delle gestioni ricada nei quadranti a più elevato fabbisogno. Una tendenza destinata a intensificarsi nei prossimi anni se, come sembra ragionevole ritenere, la attuale pianificazione non riflette il reale fabbisogno di investimento, secondo la massima per cui “si fa qual che si può”. In questo senso i quadranti regolatori sembrano riflettere lo status quo piuttosto che una visione prospettica del sistema idrico. La circostanza di un volume di interventi approvati pari alla RAB esistente avrebbe forse suggerito un approccio pragmatico in cui gli interventi programmati per un volume superiore al 100% della RAB trovano una loro ragionevole collocazione negli schemi ordinari, senza necessità del ricorso a istruttorie dedicate.
Non sembra irragionevole in questo senso prevedere l’aggiunta di due ulteriori schemi regolatori, dedicati alle situazioni, invero assai frequenti, in cui gli investimenti programmati nel quadriennio eccedono il valore del patrimonio installato (ovvero la soglia del 100% della RAB, che è la media del sistema Italia), riservando a queste ultime la possibilità di beneficiare di un adeguamento tariffario sino al 15%. Sarebbe questo un segnale importante, perché da un lato testimonierebbe il riconoscimento anche da parte del regolatore di una situazione emergenziale e di un fabbisogno ingente; dall’altro consentirebbe di alleviare il carico amministrativo delle istruttorie. La riduzione dei tempi dell’azione amministrativa AEEGSI avrebbe anche il pregio di depotenziare l’annoso problema dei conguagli pregressi.
A prescindere da questi ipotetici sviluppi, la questione dei conguagli pregressi merita comunque di una riflessione dedicata. Negli anni sono stati accusati di sottrarre spazio ai costi di capitale nel delicato equilibrio tra realizzazione delle opere necessarie e contenimento della crescita della tariffa. Un problema che potrebbe essere efficacemente superato con l’esclusione degli stessi dal computo dell’incremento massimo tariffario. Si tratterebbe di una soluzione di buon senso, una volta considerato che gran parte dei conguagli emersi negli anni più recenti origina dalla diminuzione dei consumi di acqua e dunque risponde all’esigenza di assicurare una migliore tutela della risorsa idrica.
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Il monitoraggio AEEGSI permette l'emersione del fabbisogno reale
L'accorpamento dei costi può generare efficientamenti non desiderabili Il profit sharing deve tener conto delle specificità strutturali del territorio
Il profit sharing AEEGSI influisce sull' incremento di tariffa più che sull'efficientamento operativo
Come raccordare schemi tariffari di periodi regolatori diversi?
Per quanto riguarda il secondo punto del precedente elenco, il monitoraggio AEEGSI è assolutamente auspicabile al fine di verificare che la pianificazione sia coerente e consistente nel tempo, promuovendo una più accurata attività di ricognizione dei fabbisogni per assicurare l’emersione delle reali esigenze a assicurare, anche in futuro, la rigenerazione della risorsa. L’accorpamento dei costi endogeni ed esogeni presenta qualche risvolto di criticità legato alla impossibilità o alla non desiderabilità di efficientamento per alcune voci di costo. L’aspetto più delicato è però legato al meccanismo di efficientamento.
Il fattore di sharing sarà declinato sulla base del rapporto tra i costi operativi pro capite di ciascuna gestione e quelli medi nazionali6. La scelta di fare affidamento ai costi operativi pro capite appare ragionevole a condizione che tali costi siano opportunamente corretti per tenere conto delle specificità del territorio servito7 in termini di densità delle utenze, estensione della rete di distribuzione, caratteristiche dell’acqua prelevata dall’ambiente, scarsità della risorsa, maggiore/minore presenza di utenze industriali, eccetera, ovvero di tutti quei parametri strutturali che possono influire sulla diversa incidenza dei costi non efficientabili.
Il profit sharing immaginato da AEEGSI configurerebbe allo stato attuale una decurtazione alla variazione della tariffa piuttosto che un vero e proprio efficientamento dei costi operativi. Se da un lato una correzione alla dinamica tariffaria lascia alla gestione margini di manovra sul come conseguire la maggiore efficienza, dall’altra rischia di comprimere gli spazi di crescita della tariffa e dunque di ripercuotersi indirettamente sugli investimenti, con conseguenze simili a quelle che si osservano in contesti caratterizzati da ingenti conguagli pregressi. Un ulteriore aspetto da chiarire è la modalità di raccordo tra schemi tariffari di periodi regolatori diversi: quali sono le regole applicabili nei casi in cui, ad esempio, una gestione che beneficia di ammortamenti finanziari venga successivamente a ricadere in uno schema regolatorio che non li prevede? Una possibile soluzione appare quella di stratificare nel patrimonio i cespiti in relazione alle regole vigenti all’atto della loro inclusione nel PdI, secondo una logica per cui gli interventi approvati continuano a beneficiare delle regole in base alle quali sono stati previsti.
6 Si sceglie la strada dei costi pro capite in luogo dei tradizionali indicatori di costo per metro cubo di acqua erogata, per evitare che si instaurino incentivi che contrastano con l’esigenza di risparmio della risorsa. L’ausilio di indicatori di costo operativo al metro cubo erogato potrebbe confliggere con l’attenzione al risparmio idrico, giacché un maggiore consumo, come conseguenza di comportamenti non responsabili e/o sprechi, nel caso abbastanza frequente in cui il costo marginale sia inferiore al costo medio, potrebbe favorire una riduzione dei costi operativi unitari al crescere del consumo. 7 Per una rassegna delle peculiarità della funzione di produzione e di costo del servizio idrico si rimanda a “Analisi delle strutture di costo dell´industria idrica italiana - Le economie di scala, di densità e di scopo”, Quaderno REF Ricerche n. 43, Giugno 2006.
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Allegato. Le gestioni alla prova dei nuovi schemi regolatori Alla luce delle innovazioni contenute nel DCO 406/2015/R/IDR sembra interessante proporre una ricostruzione della mappa delle gestioni nel nuovo assetto regolatorio. La Figura seguente ne illustra il risultato8. Stima della distribuzione delle gestioni e della popolazione per i nuovi schemi regolatori 2016*
INVESTIMENTI
Nessuna variazione di obiettivi o attività del gestore **
Gestioni Popolazione
Gestioni Popolazione
Gestioni Popolazione
SCHEMA I 13% 8%
SCHEMA II 0% 0%
SCHEMA IV 17% 27%
SCHEMA V 13% 36%
**
Variazioni negli obiettivi o nelle attività del gestore (stima fusioni per gestione unica) SCHEMA III 17% 9% Ibrido 14% 13% SCHEMA VI 25% 8%
* Le stime sono state condotte mantenendo gli stessi valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati nel MTI 2014-2015 ** OPEX 2013 e stima OPM su dati 2013
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO
Si osserva come il 55% delle gestioni (70% della popolazione) ricade attualmente nel IV e V quadrante, ovvero presenta un elevato fabbisogno di investimento. Il 30% delle gestioni (34% della popolazione) sarebbe invece soggetto a vincoli di efficientamento più o meno stringenti (I e IV quadrante). Nel IV quadrante si collocherebbero dunque le gestioni più “critiche”, perché a fronte di un ambizioso programma di investimenti sarebbero chiamate ad affrontare contestualmente un percorso di riduzione dei costi operativi. Nello scenario di aggregazione qui presentato (Figura seguente) il 20% delle gestioni (22% della popolazione) è potenzialmente candidato ad accorpare altre gestioni, le quali a loro volta rappresentano il 36% dei gestori ma appena l’8% della popolazione. Più nel dettaglio, il 17% delle gestioni soggette a processi di aggregazione presenta un contenuto fabbisogno di investimento, il 34% un fabbisogno elevato, mentre il 15% delle gestioni interessate da aggregazioni unisce realtà con fabbisogni differenziati.
8 L’esercizio è sviluppato sotto le seguenti assunzioni: •costanza dei valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati con il MTI; •volume di investimenti in PdI per il periodo 2016-2019 equivalente a quello del periodo 2014-2017; • aggregazione delle gestioni per ciascun ATO secondo un criterio per cui il gestore di maggiore dimensioni incorpora le gestioni minori.
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Nel complesso, secondo le informazioni disponibili 2/3 delle gestioni sarà chiamato ad affrontare uno sforzo di investimento superiore al 50% della RAB corrente e circa 1/3 sarà coinvolto in un percorso di efficientamento. Per queste realtà, e in particolare per le gestioni poco patrimonializzate e di dimensioni minori, sarà importante valutare se le regole saranno sufficienti ad assicurare la sostenibilità economico-finanziaria dei relativi programmi di investimento.
INVESTIMENTI
Variazioni negli obiettivi o nelle attività del gestore (stima fusioni per gestione unica)*
SCHEMA III 17% 9% Ibrido 14% 13% SCHEMA VI 25% 8%
Gestioni Popolazione
Gestioni Popolazione
Gestioni Popolazione
Gestioni accorpanti Gestioni accorpate SCHEMA III 7% 10% 7% 2% Ibrido 6% 9% 10% 3% SCHEMA VI 7% 17% 5% 3%
* Le stime sono state condotte mantenendo gli stessi valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati nel MTI 2014-2015 ** OPEX 2013 e stima OPM su dati 2013
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO
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