Final policy paper pppi by Representasi Efektif

Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR Secara De Facto dan De Jure:

Langkah Awal Pembenahan

Tim Peneliti

Penasihat

Tedy J. Sitepu Bima P. Santosa Junaidi Wahyutama Tia Rahmania

Wijayanto Didik J. Rachbini Silmy Karim

Jakarta, Juni 2012

Daftar Isi Daftar Isi ......................................................................................................................................... ii Daftar Grafik, Gambar, dan Tabel............................................................................................. iv Daftar Singkatan/ Istilah .............................................................................................................. v Abstrak............................................................................................................................................. 1 Ringkasan Eksekutif ...................................................................................................................... 2 Permasalahan Substansi Versus Formalitas .......................................................................... 2 Permasalahan pada Proses ....................................................................................................... 3 Rekomendasi .............................................................................................................................. 3 Bagian 1 ........................................................................................................................................... 5 Pendahuluan ................................................................................................................................. 5 1.1 Konteks Penelitian .............................................................................................................. 5 1.2 Tujuan Penelitian ................................................................................................................ 9 1.3 Metode Penelitian ............................................................................................................... 9 1.4 Manfaat Penelitian .............................................................................................................. 9 1.5 Keterbatasan Penelitian.................................................................................................... 10 1.6. Alur Pelaksanaan Penelitian ........................................................................................... 10 1.7 Sistematika Penulisan ....................................................................................................... 11 Bagian 2 ......................................................................................................................................... 12 Perencanaan Pembangunan dan Penganggaran ............................................................ 12 2.1. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional .............................................................. 12 2.2 Konsep Perencanaan Berbasis Kinerja.......................................................................... 13 Bagian 3 ......................................................................................................................................... 17 Mekanisme Pembahasan dan Penetapan APBN menurut UU No. 17 Tahun 2003 ......................................................................................................................................................... 17 3.1 APBN dalam Konteks Fungsi DPR .............................................................................. 18 3.1.1 Tujuan dan fungsi dan klasifikasi APBN (UU No. 17/2003 Pasal 11) ............ 18 3.1.2 Ketentuan umum penyusunan APBN (UU No. 17/2003 Pasal 12)................. 18 3.1.3 Mekanisme penyusunan APBN (UU No. 17/2003 Pasal 13-15) ..................... 18 3.2 Peran DPR dalam Pembahasan dan Pengesahan APBN ........................................... 20 3.3 Proses pembahasan dan pengesahan APBN pada DPR ............................................ 23

3.4 Penguatan Peran DPR dan Dampaknya Pada Mekanisme Pembahasan dan Pengesahan APBN .................................................................................................................. 24 Penguatan Fungi Legislatif ................................................................................................ 24 Dampak Penguatan Peran DPR Pada Mekanise Pembahasan dan Pengesahan APBN ................................................................................................................................... 25 Bagian 4 ......................................................................................................................................... 28 Pembahasan Hasil Temuan .................................................................................................. 28 4.1 Substansi Versus Formalitas............................................................................................ 28 4.2 Permasalahan pada Proses ............................................................................................... 30 4.2.1 Tahapan Input ........................................................................................................... 30 4.2.2. Permasalahan pada Tahapan Proses ..................................................................... 31 4.2.3. Permasalahan pada Tahapan Output .................................................................... 32 4.5 Faktor Lain Yang Mempengaruhi .................................................................................. 33 1. Kompetensi Anggota DPR ........................................................................................... 33 2. Ketersediaan Sistem Pendukung .................................................................................. 34 3. Peningkatan Transparansi ............................................................................................. 35 Bagian 5 ......................................................................................................................................... 37 Kesimpulan dan Rekomendasi ............................................................................................. 37 5.1 Kesimpulan ........................................................................................................................ 37 5.2 Rekomendasi...................................................................................................................... 38 5.2.1 Upaya Meningkatkan Kualitas Proses Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR ...................................................................................................................................... 38 5.2.1 Penelitian Lebih Lanjut ............................................................................................ 39 Daftar Pustaka .............................................................................................................................. 41 Lampiran Daftar Nara Sumber Awal, Wawancara, Peer Review dan Focus Group Discussion ................. 43 Kuesioner Penelitian.................................................................................................................... 46 Panduan Interview ....................................................................................................................... 50 Hasil Pengolahan Data Kuesioner ........................................................................................... 51 Sekilas Tentang Congressional Budget Office ........................................................................ 61

iii

Daftar Grafik, Gambar, dan Tabel Daftar Grafik Grafik 1 Perkembangan Proporsi Realisasi Belanja Pemerintah Pusat ................................. 6

Daftar Gambar Gambar 1 Mekanisme Penyusunan, Pembahasan, dan Pengesahan APBN ...................... 13 Gambar 2 Tahapan Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR ..................................... 22 Gambar 3 Ilustrasi Input â&#x20AC;&#x201C; Proses â&#x20AC;&#x201C; Output .......................................................................... 30 Gambar 4 Halaman Depan Situs Resmi DPR ....................................................................... 36 Gambar 5 Kerangka Rekomendasi Peningkatan Efektivitas Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR ........................................................................................................ 39

Daftar Tabel Tabel 1 Perbandingan Pengeluaran Pemerintah Berdasarkan Fungsi ................................... 6 Tabel 2 Perkembangan Pengeluaran Pemerintah Berdasarkan Fungsi ................................. 8 Tabel 3 Daftar Peristiwa dengan Gejala Penyimpangan .......................................................... 8 Tabel 4 Jawaban Responden Atas Pertanyaan Kuisioner Apakah Pembahasan dan Penetapan APBN Telah Seusai dengan Peraturan Perundang-undangan ................... 29 Tabel 5 Jawaban Responden Atas Pertanyaan Kuisioner Apakah Sistem Pendukung Pembahasan APBN yang Disiapkan oleh Setjen DPR RI (Database, Software, Jaringan) Sudah Memadai ........................................................................................ 34

Daftar Singkatan/ Istilah APBN

: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

Banggar

: Badan Anggaran

Bappenas

: Badan Perencanaan Pembangunan Nasional

BPK

: Badan Pemeriksa Keuangan

BURT

: Badan Urusan Rumah Tangga

CBO

: Congressional Budget Office

DAU

: Dana Alokasi Umum

DAK

: Dana Alokasi Khusus

De facto

: dari bahasa latin adalah ungkapan yang berarti "pada kenyataannya" atau "pada praktiknya"

De jure

: dari bahasa latin adalah ungkapan berarti "menurut hukum" atau mengacu kepada hal-hal yang berkaitan dengan hukum, pemerintahan, atau standar

DPD

: Dewan Perwakilan Daerah

DPID

: Dana Percepatan Infrastruktur Daerah

DPPID

: Dana Percepatan Pembangunan Infrastruktur Daerah

DPR

: Dewan Perwakilan Rakyat

DPRD

: Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

FGD

: Focus Group Discussion

GDP

: Gross Domestic Product

Inpres

: Instruksi Presiden

K/L

: Kementerian/Lembaga

KPJM

: Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)

LSM

: Lembaga Swadaya Masyarakat

MD3

: MPR, DPR, DPD dan DPRD

Meneg PPN : Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional MPR

: Majelis Permusyawaratan Rakyat

Musrenbang : Musyawarah Perencanaan Pembangunan

OECD

: Organisation for Economic Co-operation and Development

Panja

: Panitia Kerja

PPPI

: Paramadina Public Policy Institute

Rapimja

: Rapat Pimpinan Kinerja

RDP

: Rapat Dengar Pendapat

RKA

: Rencana Kerja dan Anggaran

RKP

: Rencana Kerja Pemerintah

RPJM

: Rencana Pembangunan Jangka Menengah

RPJP

: Rencana Pembangunan Jangka Panjang

UNPAN

: United Nations Public Administration Network

: Undang-Undang

Abstrak

Penelitian Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR Secara De Facto dan De Jure ini dilatarbelakangi munculnya berbagai masalah terkait APBN dewasa ini. Baik masalah yang terkait dengan kualitas APBN maupun kasus hukum para anggota DPR yang terkait pembahasan dan pengesahan APBN. Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi gap antara aturan mengenai pembahasan dan pengesahan APBN dengan pelaksanaannya di DPR. Kajian ini didasari suatu premis bahwa peningkatan integritas proses pembahasan dan pengesahan APBN berperan penting untuk meningkatkan kualitas APBN. Penelitian ini menemukan bahwa secara formalitas ketentuan-ketentuan peraturan perundangan mengenai pembahasan dan pengesahan APBN telah dipenuhi. Namun demikian, para narasumber penelitian ini umumnya mengkhawatirkan kualitas APBN dalam hal substansinya. Yaitu apakah APBN telah mampu mewujudkan pencapaian tujuan bernegara, sejalan dengan kerangka RPJP dan RPJM, berbasis kinerja, tertib, taat pada peraturan, efisien, ekonomis, dan efektif. Dengan memandang pembahasan APBN sebagai suatu sistem, temuan penelitian ini menunjukkan beberapa masalah pada input, proses, dan outputnya. Pada sisi input permasalahan yang terjadi adalah: kualitas dokumen RAPBN yang belum memadai dan terjadinya praktik pemasukan agenda oleh oknum tertentu. Pada sisi proses permasalahan yang terjadi antara lain: kesulitan sebagian anggota DPR mendalami dokumen, adanya perubahan-perubahan keputusan akibat kesepakatan yang terjadi di luar forum resmi, minimnya sistem pendukung proses pembahasan. Pada sisi output, permasalahan yang terjadi adalah: sulitnya membandingkan hasil akhir pembahasan dengan proses perubahannya dan tidak segera dilengkapinya dokumen APBN dan lampiran-lampirannya saat pengesahan. Dari permasalahan tersebut, penelitian ini merekomendasikan untuk: (1) mempercepat implementasi penganggaran berbasis kinerja secara nasional, (2) pengembangan sistem eBudgeting di DPR, (3) penyediaan buku panduan pembahasan dan pengesahan APBN untuk para anggota DPR, tenaga ahli, dan pihak-pihak yang terkait, (4) mendorong praktik transparansi dalam setiap tahapan pembahasan dan pengesahan APBN di DPR.

Ringkasan Eksekutif Proses penganggaran merupakan rangkaian aktivitas yang melibatkan eksekutif dan legislatif. Pada beberapa tahun terakhir, peran DPR dalam proses APBN semakin meningkat. Peningkatan peran tersebut adalah salah satu hasil dari upaya penguatan Lembaga DPR pasca reformasi. Tentu saja hasil peningkatan peran DPR tersebut perlu diapresiasi sebagai hasil upaya reformasi dalam menegakkan kedaulatan rakyat melalui lembaga perwakilannya. Dengan terlaksananya fungsi tersebut, diharapkan mekanisme check and balance dalam pengelolaan keuangan negara menjadi lebih kuat. Check and balance sendiri merupakan satu syarat mendasar dalam pelaksanaan negara yang demokratis. Namun demikian, peran DPR yang semakin aktif belum dapat menjadi solusi bagi tersedianya anggaran negara yang baik. Kualitas APBN dianggap banyak pihak menunjukkan peran DPR yang belum maksimal. Kualitas belanja negara semakin menurun. Sebelum tahun 1997, porsi belanja pembangunan dan belanja rutin pemerintah pusat cenderung seimbang. Hal ini berbeda dengan setelah tahun 1997, porsi APBN justru lebih besar untuk belanja rutin sehingga porsi belanja pembangunan jauh lebih sedikit. Selain itu, alokasi pada modern state function adalah anggaran untuk pendidikan, kesehatan, layanan sosial, dan layanan ekonomi hanya 3,9% dari GDP untuk tahun 2010. Nilai tersebut jauh di bawah hasil survei UNPAN untuk negara-negara berkembang lainnya sebesar 14,5% dan alokasi pada negara yang sudah maju yaitu 25,1%. Komposisi APBN yang belum optimal tersebut telah terjadi selama bertahuntahun dan belum terlihat perubahan yang signifikan. Hal lain yang juga cukup merisaukan adalah menguatnya politik akomodasi dan perburuan proyek. Yang pada gilirannya, kedua hal tersebut mendorong timbulnya pelanggaran berupa tindak pidana korupsi. Berbagai kasus tindak pidana korupsi yang terkait dengan pembahasan APBN juga mulai bermunculan sejak disahkannya UU No. 17 Tahun 2003. Penelitian ini berupaya untuk membahas bagaimana pembahasan APBN yang diatur oleh ketentuan hukum yang berlaku serta bagaimana praktik senyatanya yang terjadi. Beberapa poin yang ditemukan pada penelitian adalah sebagai berikut.

Permasalahan Substansi Versus Formalitas Para narasumber dan responden penelitian menunjukkan proses pembahasan dan pengesahan anggaran di DPR telah memenuhi ketentuan kerangka hukum yang mengaturnya. Sehingga, dalam hal formalitas, para narasumber umumnya menyatakan tidak ada pelanggaran atau penyimpangan pada proses pembahasan hingga pengesahan APBN. Permasalahan pada praktik pelaksanaan pembahasan dan pengesahan APBN di DPR akan muncul terutama dalam hal pemenuhan substansi. Kriteria substansi yang harus tercapai dapat merujuk pada berbagai dokumen perundangan yang ada saat ini, antara lain seperti: pencapaian tujuan bernegara, sejalan dengan kerangka RPJP dan RPJM, berbasis kinerja, tertib, taat pada peraturan, efisien, ekonomis, dan efektif.

Permasalahan pada Proses Walapun proses pembahasan dan pengesahan APBN telah memenuhi kerangka hukum yang mengaturnya, terdapat permasalahan pada proses tersebut baik pada tahap input, proses, dan outputnya. Beberapa permasalahan tersebut adalah sebagai berikut. 1. Kualitas dokumen perencanaan dan penganggaran program/ kegiatan dari pemerintah yang belum memadai. 2. Terjadinya praktik pemasukan agenda non-prioritas atau agenda non-aspirasi oleh oknum tertentu 3. Kesulitan sebagian anggota DPR mendalami dokumen yang diajukan pemerintah. 4. Adanya perubahan-perubahan keputusan sebagai akibat kesepakatan yang terjadi di luar forum resmi. 5. Tidak adanya instrumen manajemen yang mendukung proses pembahasan 6. Sulitnya membandingkan hasil akhir pembahasan dengan proses perubahannya. 7. Tidak segera dilengkapinya dokumen APBN dan lampiran-lampirannya saat pengesahan. Selain permasalahan tersebut, ditemukan pula permasalahan lain yang mempengaruhi kualitas pembahasan dan pengesahan APBN di DPR: 1. tidak meratanya kompetensi para anggota dewan terkait keuangan negara, khususnya penganggaran; 2. minimnya dukungan sistem informasi; dan 3. kurangnya transparansi terkait APBN.

Rekomendasi Berdasarkan permasalahan yang ditemukan tersebut, Tim Peneliti mengusulkan beberapa upaya yang dapat dilakukan untuk meningkatkan kualitas proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. 1. Percepatan Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja Secara Nasional Sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 penganggaran berbasis kinerja harus diimplementasikan. Seyogyanya keberhasilan implementasi itu harus menjadi agenda penting bagi bangsa. DPR harus terus melakukan monitoring dan evaluasi sejauh apa implementasi penganggaran berbasis kinerja tersebut di tiap kementrian dan lembaga. 2. Pengembangan Sistem e-Budgeting di DPR Perlu dilakukan investasi terhadap sistem pengelolaan anggaran yang berbasiskan teknologi informasi. Sistem yang dibangun di DPR tersebut hendaknya dihubungkan pula dengan sistem yang dibangun oleh Kementerian Keuangan dalam mengelola anggaran dan perbendaharaan selama ini. 3. Penyediaan Buku Panduan Pembahasan dan Pengesahan APBN untuk Para Anggota DPR, staf ahli, dan pihak-pihak yang terkait.

Buku panduan yang komprehensif untuk para anggota DPR dan stakeholders lainnya diperlukan untuk memberikan referensi yang cepat dan praktis. Buku panduan tersebut hendaknya meliputi pemahaman tentang anggaran negara dari berbagai aspek, baik yang memberikan gambaran besar maupun gambaran teknis keuangan negera, khususnya di bidang penganggaran. 4. Mendorong praktik transparansi Perlu dilakukan peningkatan transpransi terhadap pelaksanaan fungsi DPR di bidang anggaran negara. Pertama, hal ini dapat dilakukan dengan membuka rapat-rapat anggaran untuk diikuti publik. Kedua, meningkatkan publikasi RAPBN, pembahasan-pembahasan dan keputusannya, serta dokumen hasil akhir APBN melalui website DPR RI maupun media lainnya. Ketiga, meningkatkan kualitas transpransi dengan menyediakan data historis, analisis tentang anggaran, dan laporan-laporan tentang APBN. Salah satu contoh yang dapat menjadi acuan misalnya Congressional Budget Office yang berlaku di Amerika. Di mana unit tersebut dibiayai negara untuk memberikan analisis aspek ekonomi dan anggaran negara secara non partisan.

Kerangka Rekomendasi Peningkatan Kualitas Proses Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR

Bagian 1 Pendahuluan

1.1 Konteks Penelitian Sebagai lembaga yang menjadi perwujudan keterwakilan rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat RI (DPR) memiliki peran penting dalam menentukan arah perjalanan bangsa. Peran penting tersebut diwujudkan dalam fungsi legislasi, fungsi penyusunan anggaran, serta fungsi pengawasan atas pelaksanaan undang-undang. Dalam hal fungsi penyusunan anggaran, DPR memiliki peran penting baik dalam pembahasan dan pengesahannya. Landasan hukum peran DPR dalam pengesahan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tercantum pada Pasal 23 UUD 1945 Pasal 23 yang menyatakan sebagai berikut. (1) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. (2) Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan Perwakilan Daerah. (3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu. Proses penganggaran merupakan rangkaian aktivitas yang melibatkan eksekutif dan legislatif, di mana pada beberapa tahun terakhir, peran DPR dalam proses APBN semakin meningkat. Peningkatan peran tersebut adalah salah satu hasil dari upaya penguatan Lembaga DPR pasca reformasi. Tentu saja, peningkatan peran DPR tersebut perlu diapresiasi sebagai hasil upaya reformasi dalam menegakkan kedaulatan rakyat melalui lembaga perwakilannya. Dengan terlaksananya fungsi tersebut, diharapkan mekanisme check and balance dalam pengelolaan keuangan negara menjadi lebih kuat.

Check and balance sendiri merupakan satu syarat mendasar dalam pelaksanaan negara yang demokratis (Simabura, 2011:21). Namun demikian, peran DPR yang semakin aktif belum dapat menjadi solusi bagi tersedianya anggaran negara yang baik. Kualitas APBN dianggap banyak pihak menunjukkan peran DPR yang belum maksimal. Kualitas belanja negara semakin menurun. Sebelum tahun 1997, porsi belanja pembangunan dan belanja rutin pemerintah pusat cenderung seimbang. Hal ini berbeda dengan setelah tahun 1997, porsi APBN justru lebih besar untuk belanja rutin sehingga porsi belanja pembangunan jauh lebih sedikit.

Grafik 1 Perkembangan Proporsi Realisasi Belanja Pemerintah Pusat Sumber: Harian Kompas, 12 Agustus 2011, Litbang Kompas.

Sebelum tahun 1997, belanja pembangunan mendapat porsi cukup besar. Bahkan, selama tiga tahun berturut-turut dari tahun anggaran 1991/1992 sampai 1993/1994 porsinya sempat lebih tinggi dari belanja rutin. Lebih dari 50% dari belanja pemerintah pusat digunakan untuk membiayai berbagai proyek pembangunan dengan rata-rata 40 persen dari APBN (Harian Kompas, 12 Agustus 2011). Pada tahun 2000, United Nations Public Administration Network (UNPAN) melakukan serangkaian penelitian tentang bagaimana pola pengeluaran (expenditure) berbagai negara berdasarkan fungsi pemerintahan (Lewis, 2010:156). Hasil penelitian tersebut dapat dilihat pada Tabel 1. Bila dibandingkan dengan pola pengeluaran pemerintah Indonesia, maka dapat dilihat bahwa alokasi anggaran menurut fungsi-fungsi pemerintahan pada APBN Indonesia belum optimal. Tabel 1 menunjukkan persentase alokasi APBN menurut fungsi-fungsi pemerintahan terhadap GDP dibandingkan dengan hasil penelitian UNPAN. Tabel 1 Perbandingan Pengeluaran Pemerintah Berdasarkan Fungsi Expenditure Traditional State Function

Developed

Developing

3,9

6,1

APBN 2010* Indonesia 7,6

Developed

Developing

General Administration and public order

2,1

3,4

APBN 2010* Indonesia 7,6

Defense

1,8

2,7

0,003

Modern State Functions

25,1

14,5

3,9

Educations

2,9

4,1

1,4

Health

3,8

2,0

0,3

Other Social Services

14,9

3,9

0,8

Economic Services

3,5

4,5

1,4

Interest Payment

3,4

3,0

1,4

Other Expenditure

2,6

1,7

Expenditure

Sumber: Carol W. Lewis and W. Bartley Hildreth, (2010). Budgeting: Politics and Power. * Data Pokok APBN 2010, Kementerian Keuangan RI

Fungsi pertama pemerintahan disebut oleh UNPAN sebagai traditional state function1 yang meliputi administrasi umum, ketertiban publik, dan pertahanan alokasi anggaran negara untuk biaya pemerintahan cukup tinggi bila dibanding sampel dari negara berkembang lainnya yaitu sebesar 6,1% atau negara maju yaitu sebesar 3,9% (Lewis, 2010:156). Sementara pada fungsi tersebut, alokasi dana pada APBN Indonesia tahun 2010 adalah sebesar sebesar 7,6%. Fungsi kedua pemerintahan disebut sebagai modern state functions. Alokasi pada modern state function adalah anggaran untuk pendidikan, kesehatan, layanan sosial, dan layanan ekonomi. Data menunjukkan alokasi untuk fungsi tersebut hanya 3,9% dari GDP untuk tahun yang sama. Nilai tersebut jauh di bawah hasil survei UNPAN untuk negara-negara berkembang lainnya sebesar 14,5% dan alokasi pada negara yang sudah maju yaitu 25,1%. Komposisi APBN yang belum optimal tersebut telah terjadi selama bertahuntahun dan belum terlihat perubahan yang signifikan pada APBN 2010. Dari Tabel 2 berikut ini terlihat bahwa komposisi alokasi APBN tersebut tidak berubah banyak sejak tahun 2006.

Sebagaimana dikutip oleh Lewis dan Hildreth: â&#x20AC;&#x153;The OECD provides a breakdown of government expenditure according to purpose. Economic flows of expenditure are aggregated into 10 categories according to the Classification of the Functions of Government, or COFOG: social protection; health; defense; public order and safety; economic affairs; environmental protection; housing and community amenities; general public services; recreation, culture, and religion; and education.â&#x20AC;?

Tabel 2 Perkembangan Pengeluaran Pemerintah Berdasarkan Fungsi APBN Indonesia

2006

2007

2008

2009

2010

9,9

9,5

11,1

7,8

7,6

9,2

8,7

10,9

7,6

0,731

0,777

0,185

0,235

0,003

Modern State Functions

2,5

2,7

2,3

2,9

2,7

Educations

1,4

1,3

1,1

1,5

1,4

Health

0,4

0,3

Other Social Services

0,4

0,5

Economic Services

0,4

0,5

Interest Payment

2,4

2,0

1,8

1,7

1,4

Traditional State Function General Administration and public order Defense

Sumber: Data Pokok APBN 2006-2010, Kementerian Keuangan RI

Selain kualitas anggaran, kasus-kasus korupsi atau penyalahgunaan wewenang oleh anggota DPR juga muncul ke hadapan publik. Sejak tahun 2004 tercatat beberapa kasus terkait dengan tugas dan kewenangan DPR dalam penyusunan APBN. Beberapa dari kasus tersebut telah masuk pada tahap peradilan dan mendapatkan vonis bersalah atas tindak pidana korupsi. Berdasarkan uraian berbagai masalah di atas, Paramadina Public Policy Institute (PPPI) memandang perlu untuk melakukan kajian yang lebih mendalam tentang bagaimana pelaksanaan fungsi anggaran DPR dalam pembahasan dan pengesahan APBN. Kajian terhadap APBN sendiri telah banyak dilakukan oleh berbagai lembaga penelitian, khususnya terkait masalah-masalah yang sedang mengemuka. Namun demikian, sejauh ini belum ada kajian yang secara komprehensif membahas bagaimana seharusnya pembahasan dan pengesahan APBN tersebut dilakukan serta bagaimana pelaksanaannya dalam kenyataan. Kajian ini ditujukan untuk melengkapi berbagai hasil kajian yang telah ada saat ini. Diharapkan kajian ini dapat memberikan rekomendasi yang aplikatif kepada DPR terkait dengan pembahasan dan pengesahan APBN. Kajian ini didasari suatu premis bahwa peningkatan integritas proses pembahasan dan pengesahan APBN berperan penting untuk meningkatkan kualitas APBN. Di mana pada akhirnya, kualitas APBN yang baik akan memberikan kualitas yang baik pula pada pembangunan Indonesia.

1.2 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk: 1. Untuk memetakan sistem dan prosedur berdasarkan kerangka hukum yang ada saat ini untuk mengidentifikasi kelemahan yang ada 2. Untuk mengetahui praktik pembahasan dan pengesahan anggaran yang sebenarnya dilakukan saat ini 3. Untuk mengidentifikasi adanya kesenjangan (gap) antara dasar hukum pembahasanpengesahan anggaran dengan praktik pelaksanaannya 4. Untuk menemukan rekomendasi yang membenahi kesenjangan yang ada tersebut

1.3 Metode Penelitian Penelitian dilakukan melalui dua proses utama yaitu studi literatur dan wawancara. Studi literatur dilakukan pada tahap persiapan. Untuk itu, tim melakukan studi tentang proses pembahasan dan pengesahan APBN dan aspek-aspek lainnya yang terkait. Literatur yang dikaji meliputi dasar hukum dan peraturan terkait, pemberitaan, dan tulisan mengenai pendapat para tokoh yang kompeten. Untuk memperoleh pemahaman yang lebih mendalam tim juga melakukan diskusi awal dengan para tokoh yang dapat berasal dari mantan anggota DPR, komunitas bisnis, pajabat pemerintah, dan media. Wawancara dilakukan pada tahap studi lapangan. Tim melakukan wawancara dengan para pihak yang terlibat dalam penyusunan APBN. Wawancara dilakukan secara anonim dengan tujuan untuk mendapatkan informasi yang mendalam tentang praktik yang sesungguhnya dilakukan dalam pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Untuk meyakinkan pada proses analisis, Tim Peneliti PPPI menyebarkan kuesioner pada para anggota DPR. Kuisioner dilakukan sebagai pelengkap terhadap hasil informasi yang diperoleh dari proses wawancara. Pertanyaan penelitian yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut. 1. Kelemahan apakah yang terdapat pada sistem dan prosedur pembahasan dan pengesahan APBN? 2. Apakah ada praktik-praktik yang menyimpang dari apa yang ditetapkan dalam undang-undang atau aturan terkait? 3. Bagaimanakan kesenjangan (gap) yang terdapat antara praktik dan kerangka hukum yang ada? 4. Implikasi permasalahan apakah yang ditimbulkan akibat adanya kesenjangan (gap) dan terjadinya praktik penyimpangan tersebut?

1.4 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut: 1.

Tersedianya gambaran tentang bagaimana proses pembahasan dan pengesahan APBN yang diatur oleh undang-undang dan bagaimana pelaksanaannya. Dengan

demikian, dapat diketahui kesenjangan yang terjadi dan hal-hal lainnya yang dapat mempengaruhi proses tersebut. 2. Tersedianya sejumlah rekomendasi untuk pembenahan proses pembahasan dan pengesahan APBN. Penelitian ini juga memberikan rekomendasi untuk penelitian lebih lanjut untuk proses pembahasan dan pengesahan APBN di masa mendatang.

1.5 Keterbatasan Penelitian Penelitian ini memiliki beberapa keterbatasan. 1. Pertama, keterbatasan sumber informasi yang berupa wawancara dan kuisioner. Tim Peneliti PPPI menemui kesulitan dalam pengaturan jadwal dari para nara sumber. Hal ini membuat jumlah wawancara menjadi terbatas sehingga informasi yang diperoleh juga terbatas. Demikian juga sumber informasi dari kuisioner, yaitu hanya 20 kuisiner yang dijawab dan dikembalikan dari 560 kuesioner yang telah disebarkan kepada masingmasing anggota DPR. 2. Kedua, singkatnya waktu penelitian dari perencanaan hingga penyusunan laporan selama empat bulan. Hal ini tidak memungkinkan Tim Peneliti PPPI untuk melakukan observasi dan memperoleh bukti-bukti pendukung lainnya atas hasil wawancara dan kuisioner secara lebih komprehensif.

1.6. Alur Pelaksanaan Penelitian Sesuai dengan Kerangka Kerja Penelitian, kegiatan dibagi dalam 5 tahap utama. Kelima tahapan tersebut adalah sebagai berikut. 1. Tinjauan Literatur. Ditujukan untuk memperoleh pengetahuan dan informasi terkini terkait dengan proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Sumbersumber review literatur meliputi undang-undang dan peraturan terkait, buku, jurnal, artikel, dan pemberitaan media massa. 2. Konsultasi Internal. Tahap ini ditujukan untuk memperoleh pendapat dan masukan tentang hasil awal dari tahap tinjauan literatur. Pada tahap ini dilakukan pula review terhadap recana daftar pertanyaan dalam wawancara dan pengujian kuisioner. 3. Pelaksanaan Wawancara dan Penyebaran Kuesioner. Pada tahap ini dilakukan wawancara pada para narasumber dan penyebaran kuisioner. Tahap ini merupakan sumber utama informasi dalam penelitian. 4. Pengolahan Hasil Dan Penyusunan Rekomendasi. Tahap keempat ini adalah poses pengolahan hasil wawancara dan kuisioner untuk menjadi hasil utama penelitian.

5. Diseminasi Hasil Penelitian. Tahap terakhir adalah melakukan diseminasi penelitian melalui berbagai cara, seperti focus group discussion, seminar, publikasi internet, artikel di media, dan pencetakan laporan akhir penelitian.

1.7 Sistematika Penulisan Dokumen ini adalah laporan hasil penelitian yang disusun dalam lima bagian. Bagian pertama adalah pendahuluan yang membahas konteks penelitian, tujuan penelitian, metodologi penelitian, dan sistematika penulisan. Bagian kedua membahas perencanaan pembangunan dan penganggaran. Bagian ketiga membahas tentang mekanisme pembahasan dan pengesahan APBN menurut UU No. 17 Tahun 2003. Bagian keempat adalah pembahasan hasil temuan dalam penelitian. Bagian kelima menyampaikan kesimpulan dan saran tindak lanjut untuk permasalahan yang ditemui.

Bagian 2 Perencanaan Pembangunan dan Penganggaran

2.1. Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Pembangunan secara sederhana diartikan sebagai perubahan tingkat kesejahteraan secara sengaja dan terukur (Nugroho, 2011:1). Agar perubahan tingkat kesejahteraan dapat dilakukan secara terukur, diperlukan perencanaan. Sejak tahun 2004, pemerintah telah menerapkan sistem perencanaan pembangunan nasional berdasarkan UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembanguan Nasional (SPPN). Pada undang-undang tersebut, perencanaan pembangunan nasional dibagi dalam tiga tahap. Tahap pertama adalah jangka panjang atau rencana pembangunan jangka panjang (RPJP) adalah dokumen perencanaan untuk periode dua puluh tahun. Tahap kedua adalah rencana pembangunan jangka menengah (RPJM) adalah dokumen perencanaan untuk periode lima tahun. Tahap ketiga adalah rencana pembangunan tahunan nasional, adalah dokumen perencanaan Nasional untuk periode 1 (satu) tahun. Untuk dapat melaksanakan rencana pembangunan, pemerintah menyusun rencana kerja pemerintah (RKP). Dokumen tersebut adalah penjabaran dari RPJM Nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program Kementerian/Lembaga (KL), lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. RKP tersebut kemudian menjadi pedoman penyusunan RAPBN. Dokumen RKP tersebutlah yang menjadi pengikat antara proses perencanaan dengan proses penganggaran.

Januari - April

Mei - Agustus

September - Desember

DPR

Pembahasan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal dan RKP

Kebijakan Umum dan Prioritas Anggaran

Kabinet/ Presiden

Kementerian Perencanaan

8 Pembahasan RKA-KL

9 Pembahasan RAPBN

7 Nota Keuangan RAPBN dan Lampiran

SE Pagu Sementara

Kementerian Keuangan

1 Renstra KL

Rancangan Renja KL

Keppres tentang APBN

Penelaahan Konsistensi dengan RKP

SEB Prioritas Program dan Indikasi Pagu

Kementerian /Lembaga

UU APBN

Lampiran RAPBN (Himpunan RKA KL)

Penelaahan Konsistensi dengan Prioritas Anggaran

3 RKA-KL

Rancangan Keppres tentang APBN

Pengesahan

Konsep Dokumen Pelaksanaan Anggaran

Dokumen Pelaksanaan Anggaran

Sumber: Departemen Keuangan (diolah)

Gambar 1 Mekanisme Penyusunan, Pembahasan, dan Pengesahan ABN RKP disusun melalui beberapa tahapan dengan melibatkan Bappenas, Kementerian/ Lembaga, dan unsur penyelenggara pemerintah lainnya. Selanjutnya, berdasarkan RKP tersebut disusunlah kebijakan umum dan prioritas anggaran. Dengan mengacu pada dua ketentuan tersebut masing-masing kementerian dan lembaga menyusun rancangan anggarannya. Seluruh dokumen anggaran dari Kementerian/Lembaga selanjutnya dikompilasi dan diajukan sebagai Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN). Pengajuan RAPBN dari Presiden kepada DPR dilakukan pada minggu kedua Agustus setiap tahunnya.

2.2 Konsep Perencanaan Berbasis Kinerja Setelah masa reformasi, selain penataan sistem perencanaan pembangunan nasional dilakukan pula penataan sistem keuangan. UU No. 17 Tahun 2003, Pasal 14 ayat 2 menyebutkan â&#x20AC;&#x153;Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai.â&#x20AC;? Dalam penjelasan UU No. 17 Tahun 2003, disebutkan bahwa sangat penting untuk melakukan upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik melalui penerapan anggaran berbasis prestasi kerja (Penjelasan Atas UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Bagian I, nomor 6) . Undang-Undang tersebut mengamanatkan penerapan tiga pendekatan dalam penganggaran yaitu: Penganggaran Terpadu, Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM), dan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK).

Dalam penerapannya, pendekatan tersebut di atas fokus pada PBK. Kedua pendekatan lainnya (penganggaran terpadu dan KPJM) mendukung penerapan PBK. Pendekatan anggaran terpadu merupakan prasyarat penerapan PBK. Sedangkan pendekatan KPJM merupakan jaminan keberlangsungan penyediaan anggaran kegiatan karena telah dirancang hingga tiga atau lima tahun ke depan. Di samping mempersiapkan anggaran tahunan dengan menggunakan informasi kinerja, penganggaran juga menghitung implikasi anggaran untuk seluruh program dan kegiatan yang akan terjadi ditahun-tahun yang akan datang melalui penerapan KPJM. Kerangka ini merupakan pendekatan yang komprehensif untuk memfasilitasi perhitungan implikasi anggaran untuk beberapa tahun kedepan. Perhitungan implikasi anggaran atau prakiraan diajukan di dalam KPJM menggunakan parameter-parameter yang menjaga aktualitas perhitungan anggaran sehingga dapat digunakan sebagai dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya. Informasi kinerja dalam sistem penganggaran Indonesia tidak hanya digunakan sebagai informasi dalam pelaporan pelaksanaan kinerja namun digunakan juga sebagai dasar keputusan pengalokasian anggaran di tahun berikutnya. Informasi kinerja yang dibutuhkan dalam pengalokasian anggaran harus dituangkan dalam dokumen penganggaran yang disebut Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAK/L). Sistem anggaran berbasis prestasi kerja/hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah. Lebih lanjut penjelasan UU No. 17 Tahun 2003 tersebut menyatakan perlu dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah.2 Untuk melaksanakan penganggaran berbasis kinerja tersebut, terdapat tiga konsep utama yang harus di bangun, yaitu: (1) disiplin fiskal agregat, (2) efisiensi alokasi, dan (3) perkiraan maju (Schick, 1999:1)3. Berikut uraian ringkas terkait ketiga konsep tersebut.

Disiplin Fiskal Agregat Konsep disiplin fiskal agregat (aggregate fiscal discipline) diterapkan untuk mewujudkan anggaran yang sehat dan berkesinambungan. Prinsip ini merupakan panduan dalam melakukan penganggaran, terutama dalam menentukan besaran pengeluaran pemerintah. Penerapan konsep disiplin fiskal agregat terkait dengan tahapan penyusunan kerangka ekonomi makro yang berkesinambungan dan sehat terhadap anggaran negara jangka menengah. Kerangka makro ini harus dapat memadukan proyeksi yang bersifat politis yang menitik beratkan pada pertumbuhan ekonomi dan proyeksi yang mempertimbangkan kesinambungan fiskal. Penetapan konsep disiplin fiskal agregat memerlukan penataan institusi yang menitikberatkan pada peran lembaga pusat. Kerja sama dan dan komitmen yang baik 2

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47 Penjelasan atas Undang-undang Republik Indonesia Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Bagian I Umum, Nomor 2. Hal-hal Baru dan/atau Perubahan Mendasar dalam Ketentuan Pengelolaan Keuangan Negara yang Diatur dalam Undang-undang) A Contemporary Approach to Public Expenditure Management ditulis oleh Prof. Schick Allen pada tahun 1999, adalah dokumen yang disiapkan World Bank Institute untuk serangkaian pelatihan public finance management di berbagai negara.

antar-lembaga menjadi faktor penting dalam menentukan keberhasilan konsep ini. Penerapan konsep ini juga harus dapat dipisahkan dari tekanan-tekanan sektoral atau politis. Jika tidak bisa lepas dari tekanan-tekanan tersebut maka anggaran negara cenderung akan bersifat akomodatif. (Bappenas, 2011) Dalam penerapan konsep aggregate fiscal discipline diperlukan setting institusi yang menitikberatkan pada peran central agencies. Central agencies berperan dalam menentukan sasaran fiskal. Central agencies harus dapat menyediakan perkiraan pagu total belanja (resources envelope agregat) sehingga disiplin fiskal dapat direncanakan dengan baik melalui pertimbangan yang netral, menyeluruh dan lintas sektoral. Schick menyebutkan bahwa aturan main untuk memastikan adanya kontrol terhadap pengeluaran fiskal agregat sebaiknya ditetapkan melalui proses pengambilan keputusan yang ter-sentralisasi atau topdown, dan harus dipatuhi oleh kementerian dan lembaga pemerintahan lainnya. Central agencies berwenang untuk menentukan besaran yang bersifat agregat. Detail pengeluaran dan penggunaan akan dilimpahkan kepada pengguna anggaran maupun ke dalam unit-unit lainnya yang bersifat operasional. Untuk itu kerjasama dan komitmen yang baik antar lembaga merupakan faktor penting dalam menentukan keberhasilan konsep ini. Konsep ini sebaiknya juga dapat disusun secara independen dari tekanantekanan sektoral maupun politis.

Efisiensi Alokasi Konsep efisiensi alokasi (allocation efficiency) mengacu pada kapasitas pemerintah untuk mendistribusikan sumber daya yang ada pada program atau kegiatan yang lebih efektif dalam mencapai sasaran pembangunan nasional (strategic objective). Dalam pelaksanaannya, pemerintah dituntut melakukan prioritas terhadap anggaran guna mencapai sasaran pembangunan yang diwujudkan dengan mempertegas keterkaitan yang erat antara priorita, program, dam kegiatan pokok dan kegiatan-kegiatan prioritas yang jelas dan terukur (serta dilengkapi perhitungan biaya yang jelas) sehingga dapat lebih mencerminkan pemecahan masalah terhadap sasaran pembangunan nasional yang ditetapkan.

Perkiraan Maju Anggaran terpadu memperlihatkan keterpaduan (konsolidasi) antara anggaran operasional dan anggaran investasi. Hal ini akan memberikan gambaran pelaksanaan efisiensi alokasi oleh satuan kerja/ unit organisasi tertentu. Perkiraan maju (forward estimates) yang memperhitungkan konsekuensi putusan terhadap anggaran pada tahun berikutnya dalam bentuk rolling plan. Penerapan perkiraan maju dalam perspektif jangka menengah menciptakan kepastian pendanaan bagi kementerian/lembaga. Kepastian tersebut memberikan kesempatan pada kementerian/lembaga dalam merencanakan pengeluaran/belanja pada tahun-tahun berikutnya secara efisien sesuai dengan prinsip efisiensi alokasi.

Anggaran berbasis kinerja dengan prasyarat berupa fleksibilitas pada pengguna anggaran serta berfokus terhadap hasil (outcomes). Anggaran berbasis kinerja mengandung pengertian bahwa: (1) penganggaran berbasis kinerja menekankan pada pencapaian hasil dan keluaran dari program/ kegiatan dengan meningkatkan efisiensi dan efektivitas dari penggunaan; dan (2) anggaran berbasis kinerja dalam konsep efisiensi alokasi mengarah pada peningkatan efektivitas pengeluaran melalui alokasi sumber daya pada prioritas tertinggi agar hasil diharapkan dapat tercapai. Menurut laporan Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan, sejak tahun 2005 hingga saat ini, pemerintah secara bertahap melakukan penyempurnaan Sistem Penganggaran dalam kerangka penerapan PBK dan KPJM untuk meningkatkan kualitas pengalokasi anggaran dan kualitas laporan keuangan. Namun demikian hingga saat ini pelaksanaannya belum sesuai harapan.4 Pada 18 Februari 2012 bertempat di Kantor Pusat Ditjen Pajak diselenggarakan Rapat Pimpinan Kinerja (RAPIMJA) Kementerian Keuangan. Dalam acara tersebut setiap pimpinan unit eselon I memaparkan capaian kinerja tahun 2011, isu- isu strategis serta beberapa hal yang membutuhkan dukungan dari Sekretaris Jenderal atau Menteri Keuangan. Pada evaluasinya Menteri Keuangan memberi catatan tentang Performance Based Budgeting yang menurutnya belum terlihat implementasinya atau masih bersifat slogan. ((http://www.anggaran.depkeu.go.id/dja/edef-konten-view.asp?id=915. Akses pada tanggal 18 Februari 2012). Tahun anggaran 2011 merupakan momentum penerapan KPJM secara penuh. Peraturan Menteri Keuangan No.104/PMK.02/2010 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan RKA-K/L Tahun Anggaran 2011 menjelaskan mekanisme penyusunan anggaran dalam rangka penerapan KPJM. Seluruh K/L telah menerapkan pendekatan KPJM pada tahun 2011 melalui pengisian angka prakiraan maju untuk 2 tahun setelah alokasi anggaran tahun 2011 (2012 dan 2013). Pengisian angka prakiraan maju tersebut difasilitasi oleh program aplikasi RKA-K/L, sehingga hal tersebut memudahkan bagi K/L untuk mengimplementasikannya. Dalam proses penyusunan KPJM tersebut juga telah diingatkan bahwa angka prakiraan maju yang nantinya ditetapkan merupakan angkaalokasi anggaran yang sifatnya mengikat untuk ditetapkan sebagai alokasi angka dasar pada tahun 2012 yang direncanakan.5

4 5

Direktorat Jenderal Anggaran. Sekilas APBN (2011): Dinamika Penganggaran di Indonesia. Halaman 74. Direktorat Jenderal Anggaran. Sekilas APBN (2011): Dinamika Penganggaran di Indonesia. Halaman 80.

Bagian 3 Mekanisme Pembahasan dan Penetapan APBN menurut UU No. 17 Tahun 2003

Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Pengelolaan APBN sejak dari disahkannya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengalami perubahan dalam proses penganggaran, sejak perencanaan hingga ke pelaksanaan anggaran. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dituangkan dalam UU No. 17 Tahun 2003, meliputi tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran. Pada UU No. 17 Tahun 2003 ini disebutkan bahwa belanja negara dan belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antar-unit organisasi, antar-kegiatan, dan antar-jenis belanja harus mendapat persetujuan DPR/DPRD. Undang-undang tersebut juga mengatur secara jelas mekanisme pembahasan anggaran tersebut di DPR/DPRD, termasuk pembagian tugas antara panitia/komisi anggaran dan komisi-komisi pasangan kerja kementerian negara/lembaga/perangkat daerah di DPR/ DPRD.

3.1 APBN dalam Konteks Fungsi DPR 3.1.1 Tujuan dan fungsi dan klasifikasi APBN (UU No. 17/2003 Pasal 11) (1) APBN merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan undang-undang. (2) APBN terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan. (3) Pendapatan negara terdiri atas penerimaan pajak, penerimaan bukan pajak, dan hibah. (4) Belanja negara dipergunakan untuk keperluan penyelenggaraan tugas pemerintahan pusat dan pelaksanaan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. (5) Belanja negara dirinci menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja.

3.1.2 Ketentuan umum penyusunan APBN (UU No. 17/2003 Pasal 12) (1) APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara. (2) Penyusunan Rancangan APBN sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. (3) Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam undang-undang tentang APBN. (4) Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, Pemerintah Pusat dapat mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran kepada Dewan Perwakilan Rakyat.

3.1.3 Mekanisme penyusunan APBN (UU No. 17/2003 Pasal 13-15) Pasal 13 (1) Pemerintah Pusat menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan. (2) Pemerintah Pusat dan Dewan Perwakilan Rakyat membahas kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal yang diajukan oleh Pemerintah Pusat dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. (3) Berdasarkan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal, Pemerintah Pusat bersama Dewan Perwakilan Rakyat membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan usulan anggaran.

Pasal 14 (1) Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/ pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya. (2) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai. (3) Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sedang disusun. (4) Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan Rancangan APBN. (5) Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan Rancangan Undang-Undang tentang APBN tahun berikutnya. (6) Ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/ lembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pasal 15 (1) Pemerintah Pusat mengajukan Rancangan Undang-Undang tentang APBN, disertai nota keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat pada bulan Agustus tahun sebelumnya. (2) Pembahasan Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan sesuai dengan Undang-Undang yang mengatur susunan dan kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat. (3) Dewan Perwakilan Rakyat dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam Rancangan Undang-Undang tentang APBN. (4) Pengambilan keputusan oleh Dewan Perwakilan Rakyat mengenai Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. (5) APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. (6) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Pemerintah Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya.

3.2 Peran DPR dalam Pembahasan dan Pengesahan APBN Setiap tahun pemerintah menghimpun dan membelanjakan dana melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara atau APBN. Istilah APBN yang dipakai di Indonesia secara mengacu pada anggaran pendapatan dan belanja negara yang dikelola pemerintah pusat. Oleh karena itu, APBN tidak termasuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Pemerintah Daerah (APBD) dan BUMN. Sesuai dengan UUD 1945, APBN harus diwujudkan dalam bentuk undang-undang. Dalam hal ini, presiden berkewajiban menyusun dan mengajukan Rancangan APBN kepada DPR. Oleh karena itu, proses penyusunan anggaran negara merupakan rangkaian aktivitas yang melibatkan banyak pihak, termasuk semua departemen dan lembaga, dan DPR. Peran aktif DPR dalam proses penyusunan APBN dalam beberapa tahun terakhir ini, seyogyanya dapat menjadikan proses penyusunan APBN lebih demokratis. Landasan hukum anggaran negara tercantum pada Pasal 23 UUD 1945 Pasal 23 (1) yang berbunyi sebagai berikut: “Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.” Pasal 23 ayat 2 menyebutkan: “Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan Perwakilan Daerah.” Pasal 23 ayat 3 menyebutkan: “Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu.” Pelaksanaan perencanaan dan penyusunan penganggaran tersebut dijabarkan lebih lanjut dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, khususnya Pasal 13, 14, dan 15. Pasal 13 dari UU No 17/2003. Dua alat kelengkapan DPR yang memegang peranan penting dalam pembahasan dan pengesahan APBN adalah Komisi-Komisi dan Badan Anggaran (Banggar). Tugas masing-masing alat kelengkapan tersebut adalah sebagai berikut.

Tugas Komisi-Komisi Terkait Anggaran Susunan dan keanggotaan komisi ditetapkan oleh DPR dalam Rapat paripurna menurut perimbangan dan pemerataan jumlah anggota tiap-tiap Fraksi, pada permulaan masa keanggotaan DPR dan pada permulaan Tahun Sidang. Setiap Anggota, kecuali Pimpinan MPR dan DPR, harus menjadi anggota salah satu komisi. Jumlah Komisi, Pasangan Kerja Komisi dan Ruang Lingkup Tugas Komisi diatur lebih lanjut dengan Keputusan DPR yang didasarkan pada institusi pemerintah, baik lembaga kementerian negara maupun lembaga non-kementerian, dan sekretariat lembaga negara, dengan mempertimbangkan keefektifan tugas DPR. Tugas Komisi dalam pembentukan undang-undang adalah mengadakan persiapan, penyusunan, pembahasan, dan penyempurnaan Rancangan Undang-Undang yang

termasuk dalam ruang lingkup tugasnya. Khusus dalam fungsi anggaran, Komisi bertugas: 



Mengadakan Pembicaraan Pendahuluan mengenai penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang termasuk dalam ruang lingkup tugasnya bersama-sama dengan Pemerintah; dan Mengadakan pembahasan dan mengajukan usul penyempurnaan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang termasuk dalam ruang lingkup tugasnya bersama-sama dengan pemerintah. Komisi-komisi dalam melaksanakan tugasnya dapat: mengadakan Rapat Kerja dengan Presiden, yang dapat diwakili oleh Menteri; mengadakan Rapat Dengar Pendapat dengan pejabat pemerintah yang mewakili instansinya, mengadakan Rapat Dengar Pendapat Umum, mengadakan kunjungan kerja dalam Masa Reses.

Sumber: Tata Tertib DPR 2009 – 2014 pasal 53

Badan Anggaran Badan Anggaran dibentuk oleh DPR dan merupakan alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. DPR menetapkan susunan dan keanggotaan Badan Anggaran menurut perimbangan dan pemerataan jumlah anggota tiap-tiap fraksi pada permulaan masa keanggotaan DPR dan pada permulaan tahun sidang. Susunan dan keanggotaan Badan Anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas anggota dari tiap-tiap komisi yang dipilih oleh komisi dengan memperhatikan perimbangan jumlah anggota dan usulan fraksi Pimpinan Badan Anggaran merupakan satu kesatuan pimpinan yang bersifat kolektif dan kolegial. Pimpinan Badan Anggaran terdiri atas 1 (satu) orang ketua dan paling banyak 3 (tiga) orang wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota Badan Anggaran berdasarkan prinsip musyawarah untuk mufakat dan proporsional dengan mempertimbangkan keterwakilan perempuan menurut perimbangan jumlah anggota tiap-tiap fraksi. Badan Anggaran bertugas: 

 

Membahas bersama Pemerintah yang diwakili oleh menteri untuk menentukan pokok-pokok kebijakan fiskal umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian/lembaga dalam menyusun usulan anggaran; Menetapkan pendapatan negara bersama Pemerintah dengan mengacu pada usulan komisi terkait; Membahas rancangan undang-undang tentang APBN bersama Presiden yang dapat diwakili oleh menteri dengan mengacu pada keputusan rapat kerja komisi dan Pemerintah mengenai alokasi anggaran untuk fungsi, program, dan kegiatan kementerian/lembaga; Melakukan sinkronisasi terhadap hasil pembahasan di komisi mengenai rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga; Membahas laporan realisasi dan prognosis yang berkaitan dengan APBN; dan

ď&#x201A;ˇ ď&#x201A;ˇ

Membahas pokok-pokok penjelasan atas rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Badan Anggaran hanya membahas alokasi anggaran yang sudah diputuskan oleh komisi.

Sumber: Tata Tertib DPR 2009 â&#x20AC;&#x201C; 2014 Pasal 62

Tata Cara Pelaksanaan Tugas Badan Anggaran 1. Membahas bersama Pemerintah yang diwakili oleh menteri untuk menentukan pokok-pokok kebijakan fiskal umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian/lembaga dalam menyusun usulan anggaran; 2. Menetapkan pendapatan negara bersama Pemerintah dengan mengacu pada usulan komisi terkait; 3. Membahas rancangan undang-undang tentang APBN bersama Presiden yang dapat diwakili oleh menteri dengan mengacu pada keputusan rapat kerja komisi dan Pemerintah mengenai alokasi anggaran untuk fungsi, program, dan kegiatan kementerian/lembaga; 4. Melakukan sinkronisasi terhadap hasil pembahasan di komisi mengenai rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga; 5. Membahas laporan realisasi dan prognosis yang berkaitan dengan APBN; dan 6. Membahas pokok-pokok penjelasan atas rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. 7. Badan Anggaran hanya membahas alokasi anggaran yang sudah diputuskan oleh komisi. 8. Anggota komisi dalam Badan Anggaran harus mengupayakan alokasi anggaran yang diputuskan komisi dan menyampaikan hasil pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada komisi. Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 65 ayat (1) huruf b, Badan Anggaran bersama pemerintah menetapkan asumsi makro dengan mengacu pada keputusan komisi yang sesuai dengan ruang lingkup tugasnya. Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 65 ayat (1) huruf c Badan Anggaran dapat melakukan kunjungan kerja pada masa reses atau pada masa sidang dengan persetujuan pimpinan DPR. Badan Anggaran dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terlebih dahulu menetapkan siklus dan jadwal pembahasan APBN bersama pemerintah. Badan Anggaran dalam melaksanakan tugasnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mengacu pada ketentuan dalam Bab VII Tentang Tata Cara Penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

3.3 Proses pembahasan dan pengesahan APBN pada DPR Proses pembahasan dan pengesahan APBN pada DPR dapat dilihat pada diagram berikut.

Sumber: www.dpr.go.id/id/Badan-Anggaran/siklus4 (diolah)

Gambar 2 Tahapan Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR

Jadwal Pembahasan APBN di DPR Agustus Minggu II - III Presiden Menyampaikan RUU APBN, Nota Keuangan & Dokumen Pendukung Pandangan Umum Fraksi2 thd RUU APBN & Nota Keuangan Agustus Minggu IV Rapat Paripurna Rapat Kerja Badan Anggaran dgn Pemerintah Rapat Kerja Komisi VII & Komisi XI dgn Mitra September Minggu I - III Rapat Internal Rapat-rapat Kerja Panja dan Rapat DPD September Minggu IV Rapat Tim Perumus RUU Rapat Banggar dengan Pemerintah Oktober Minggu I Penyampaian hasil Banggar oleh anggota pada Komisi Raker/RDP Komisi dengan mitra Penyampaian hasil RDP pada Banggar dan Menteri Keuangan Oktober 1) Laporan hasil pembahasan Tingkat I di Banggar, 2) Pernyataan persetujuan/ penolakan setiap Fraksi 3) Pendapat Akhir Pemerintah

3.4 Penguatan Peran DPR dan Dampaknya Pada Mekanisme Pembahasan dan Pengesahan APBN Penguatan Fungi Legislatif Perubahan terhadap Undang-Undang Dasar Tahun 1945, khususnya pada pasal 20 ayat 1 dimaksudkan untuk memperkuat DPR. Pergeseran kekuasaan membentuk undangundang dari Presiden kepada DPR merupakan langkah konstitusional untuk memosisikan fungsi lembaga pembentuk undang-undang (kekuasaan legislatif) dan Presiden sebagai pelaksana undang-undang (kekuasaan eksekutif). Tujuan dari pergeseran ini tersebut pada hakekatnya merepresentasikan perubahan distribution of power menjadi separation of power. Dengan prinsip saling mengawasi dan mengimbangi sebagai ciri khas yang melekat (Simabura, 2011:21). Sesuai dengan amanat UUD Tahun 1945 pasal 20A ayat 1, DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Dalam menjalankan fungsinya, DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Di samping itu, setiap anggota DPR RI mempunyai hak untuk mengajukan rancangan undang-undang, hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat serta hak-hak lainnya yang diatur oleh undangundang. Fungsi legislasi mempertegas kedudukan DPR sebagai lembaga legislatif yang menjalankan kekuasaan membentuk undang-undang. Fungsi anggaran mempertegas kedudukan DPR RI untuk membahas, termasuk mengubah RAPBN dan menetapkan APBN yang ditujukan bagi kesejahteraan rakyat. Kedudukan DPR dalam hal penetapan APBN menjadi sentral, dimana bila DPR tidak menyetujui RAPBN yang diusulkan Presiden, Pemerintah menjalankan APBN tahun yang lalu. Fungsi pengawasan adalah fungsi DPR dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, pelaksanaan anggaran, dan pelaksanaan kebijakan pemerintah dan pembangunan oleh pemerintah. Selanjutnya sebagai upaya menjalankan tugas dan kewenangan tersebut, DPR telah menyusun Rencana Strategis 2010-2014. Dalam hal fungsi anggaran tujuan pokok DPR dalam fungsi anggaran: (1) Terwujudnya politik anggaran yang akuntabel dan transparan, (2) Terbangunnya kapasitas DPR dalam Penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) Sesuai kebutuhan Masyarakat, dan (3) Tercapainya tata kelola kedewanan yang baik dan terpercaya dalam pelaksanaan fungsi anggaran (Dewan Perwakilan Rakyat, 2011) Dalam pelaksanaannya, kewenangan DPR dilengkapi pula dengan aturan tata tertib DPR yang memungkinkan pembahasan APBN secara lengkap. Dokumen Rancangan APBN yang disampaikan Presiden pada DPR RI harus meliputi: 1. kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal tahun anggaran berikutnya; 2. kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian/ lembaga dalam penyusunan usulan anggaran; dan 3. rincian unit organisasi, fungsi, program, dan kegiatan.

Dampak Penguatan Peran DPR Pada Mekanise Pembahasan dan Pengesahan APBN Perubahan kewenangan yang dilakukan pada masa reformasi memberi dampak positif pada pengelolaan keuangan negara secara keseluruhan. Antara lain dari dampak tersebut adalah para wakil rakyat dapat melakukan telaah anggaran sampai pada satuan tiga/program dan kegiatan pada RKA K/L. Dengan demikian, para wakil rakyat dapat memastikan apakah masing-masing program dan kegiatan sudah sesuai dengan aspirasi rakyat. Bila terdapat program dan kegiatan yang tidak sesuai dengan prioritas atau tidak sesuai dengan aspirasi rakyat, para wakil rakyat dapat segera meminta pemerintah untuk melakukan koreksi dan penyesuaian. Di sisi lain, penguatan peran DPR tersebut juga memiliki dampak negatif. Menguatnya politik akomodasi dan perburuan proyek merupakan bentuk-bentuk dampak tersebut. Kedua kondisi tersebut membuat praktik perencanaan dan penganggaran menjadi merisaukan (IRE, 2012:1). Pada gilirannya kedua hal tersebut mendorong timbulnya pelanggaran berupa tindak pidana korupsi. Soesatyo (2011:39), mengutip seorang anggota Badan Anggaran DPR yang menyebutkan â&#x20AC;&#x153;Ada oknum Badan Anggaran DPR yang mengutip 7% - 15% dari anggaran yang dialokasikan untuk perubahan alokasi Dana Penyesuaian Infrastruktur Daerah (DPID) dalam APBN 2011.â&#x20AC;? Namun demikian, praktik ini sulit dibuktikan jelas Soesatyo. Dalam tataran pelaksanaan prosedur formal pembahasan dan pengesahan APBN, memang tidak dapat diidentifikasi secara langsung adanya penyimpangan. Namun dari beberapa kasus hukum yang masuk ke proses pengadilan maupun muncul dalam pemberitaan media kita dapat menangkap adanya gejala penyimpangan tersebut.

Tabel 3 Daftar Peristiwa dengan Gejala Penyimpangan No

Tahun

Proses Hukum

Tahun 2004

Noor Adenan Razak, Fraksi Partai Amanat Nasional, 19992004, Komisi VIII DPR terlibat kasus suap dalam perubahan Anggaran Biaya Tambahan (ABT) untuk Pembangunan Pusdiklat Bapeten sebesar Rp. 250 juta dan bilyet giro sebesar Rp. 1.227.272.000,- pada tahun 2004. Vonis oleh Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) Jakarta; 3 Tahun Penjara dan denda Rp 150 juta (http://tempo.co; 28 Mei 2008)

Tahun 2006

Sarjan Taher, Fraksi Demokrat 2004-2009, Komisi IV DPR. Didakwa: Bahwa pada Oktober 2006 menerima uang sebesar Rp5 miliar secara bertahap dari pengusaha dan pejabat Pemerintah Provinsi Sumatera Selatan dalam proses alih fungsi hutan lindung menjadi Pelabuhan Tanjung Api-api. Vonis oleh Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) Jakarta; 4 Tahun 5 Bulan Penjara dan Denda Rp 250 juta Subsider 6 Bulan Kurungan. (http://vivanews.com; 28 Januari 2009)

Tahun 2008

Saleh Djasit, Fraksi Golkar 2004-209, Komisi VII DPR RI Didakwa: terlibat dalam Tindak Pidana Korupsi pengadaan 20

Tahun

Proses Hukum alat pemadam kebakaran Pemrov Riau yang merugikan negara sekitar Rp. 4,7 miliar. Vonis oleh Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor) Jakarta; 4 Tahun Penjara dan Denda Rp 200 juta, subsider 6 bulan kurungan (http://tempo.co; 28 Agustus 2008)

Tahun 2008

Bulyan Royan, Fraksi Bintang Reformasi 2004-2009, Komisi V, tertangkap tangan di Plaza Senayan, Jakarta (1 Agustus 2008) diduga menerima uang 60.000 dolar AS dan 10.000 euro yang diduga merupakan suap terkait proyek pengadaan kapal patroli Ditjen Perhubungan Laut, Dephub. (http://kompas.com; 19 Maret 2009)

Tahun 2008

Al Amin Nasution, Fraksi Partai Persatuan Pembangunan 2004-2009, Komisi IV DPR, tertangkap tangan pada di Pub Hotel Ritz Carlton Jakarta (4/9/2008) dengan dugaan menerima suap dan pemerasan terkait alih fungsi hutan lindung di Kabupaten Bintan, Kepulauan Riau dan pada proyek pengadaan alat komunikasi GPS (Global Positioning System) Departemen Kehutanan (http://kompas.com; 10 Desember 2008)

Tahun 2009

Abdul Hadi Djamal, Fraksi Partai Amanat Nasional 20042009, Komisi V, tertangkap tangan menerima suap oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (Senin 2 Maret 2009) dengan dugaan menerima suap pada proyek pembangunan dermaga dan pelabuhan di kawasan Indonesia timur. (http://kompas.com; 31 Oktober 2009)

Tahun 2011

Wa Ode Nurhayati, Fraksi Partai Amanat Nasional 2009-2014, Anggota Banggar, dugaan Korupsi Pembahasan Dana Percepatan Pembangunan Infrastruktur Daerah (PPID) tahun 2010 (http://tempo.co; 16 Januari 2011)

Tahun 2011

Muhammad Nazaruddin, Fraksi Partai Demokrat 2009-2014, Anggota Banggar, terdakwa kasus korupsi pebangunan Wisma Atlit tahun 2011 (http://antaranews.com; 30 Juni 2011)

Walaupun penyimpangan-penyimpangan tersebut belum dapat menjadi dasar untuk melakukan generalisasi namun harus tetap mejadi perhatian para pemimpin negara. Tanpa perhatian dan penanganan yang memadai, penyimpangan dari undang-undang dan peraturan yang terkait akan mengganggu pencapai dari fungsi DPR RI, khususnya di bidang pembahasan dan pengesahan APBN.

Beberapa Pola Kasus Dari beberapa kasus (sejak tahun 2004 - 2011) di atas yang ditelaah oleh Tim Peneliti PPPI, ditemukan beberapa pola sebagai berikut:

1. Menjanjikan pengurusan anggaran suatu program dengan meminta sejumlah imbalan tertentu 2. Mengarahkan persetujuan dan pengesahan anggaran program atau kegiatan yang kemudian dikerjakan oleh pihak yang ditunjuk 3. Menjanjikan pengesahan kebijakan pada permasalahan/ wilayah tertentu dengan imbalan dari pelaksana hasil kebijakan tersebut. Kasus-kasus hukum di atas, menjadi indikasi adanya potensi permasalahan pada mekanisme pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Tim Peneliti PPPI berpendapat bahwa kasus-kasus yang muncul tersebut adalah puncak gunung es dari potensi permasalahan yang lebih besar. Dari sumber-sumber awal studi literatur, Tim Peneliti PPPI menyimpulkan beberapa risiko yang melekat pada proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR sebagai berikut. Pertama, proses tersebut adalah proses politis yang pada hakikatnya menjadi forum tarik-menarik kepentingan berbagai kepentingan. Dengan demikian, upaya dan perjuangan dari berbagai pihak untuk mendapatkan alokasi anggaran adalah hal yang tidak mungkin dihindarkan. Kedua, proses tersebut melibatkan banyak pihak dan banyak fungsi. Kondisi ini mengakibatkan fungsi kontrol pada administrasi dan dokumen menjadi lemah. Ketiga, adanya kemungkinan proses-proses yang dilakukan di luar forum resmi.

Bagian 4 Pembahasan Hasil Temuan

Pada bagian sebelumnya telah dibahas pendahuluan, perencanaan pembangunan nasional, mekanisme pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Pada bagian ini akan dibahas pokok-pokok temuan dari wawancara Tim Peneliti PPPI dengan para narasumber dan hasil pengolahan kuisioner. Informasi dari para narasumber maupun dari hasil kuisioner mengungkapkan beberapa masalah yang melingkupi pelaksanaan tugas DPR dalam pembahasan dan pengesahan APBN. Perlu dicatat, mengingat tingkat pengembalian kusioner yang rendah (20 pengembalian dari 540 yang dikirimkan), maka hasil data dari kuisioner tersebut tidak dapat digunakan sebagai generalisasi. Selanjutnya, masing-masing temuan tersebut akan dibahas lebih jauh untuk menjawab pertanyaan penelitian.

4.1 Substansi Versus Formalitas Hasil wawancara terhadap para narasumber dan jawaban responden dalam kuisioner menunjukkan proses pembahasan dan pengesahan anggaran di DPR telah memenuhi kerangka hukum yang mengaturnya. Sehingga dalam hal formalitas, para narasumber umumnya menyatakan tidak ada pelanggaran atau penyimpangan pada proses pembahasan hingga pengesahan APBN. Pernyataan ini didukung oleh pernyataan narasumber ataupun hasil pengolahan kuisioner. Seorang Anggota DPR, Komisi VI, yang juga anggota dari BAKN menyebutkan: “Isu yang terjadi mengenai adanya kecurangan dalam APBN sesungguhnya bukanlah terjadi pada prosedurnya, melainkan pada bentuk non formal di luar prosedur.” (Wawancara Tanggal 27 Januari 2012) Anggota DPR lainnya, yang merupakan Anggota Komisi I, dan mantan Anggota Banggar menyebutkan: “Sebenarnya Praktek Penyelenggaran Pembahasan dan Penetapan APBN itu sudah sudah benar sesuai dengan Undang-Undang. Namun apakah Undang-Undang yang mengatur tentang pembahasan dan Penetapan APBN itu sudah benar seusai dengan prinsip-prinsip akuntabilitas?” (Wawancara, 5 Maret 2012) Sementara itu, sebagian besar responden menjawab setuju dan sangat setuju bahwa “Pembahasan dan Penetapan APBN telah seusai dengan Peraturan Perundangundangan?”

Tabel 4 Jawaban Responden Atas Pertanyaan Kuisioner Apakah Pembahasan dan Penetapan APBN Telah Seusai dengan Peraturan Perundang-undangan

Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

15,0

Setuju

45,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

100

20%

40%

Permasalahan pada praktik pelaksanaan pembahasan dan pengesahan APBN di DPR akan muncul terutama dalam hal pemenuhan substansi. Kriteria substansi yang harus tercapai dapat merujuk pada berbagai dokumen perundangan yang ada saat ini, antara lain sebagai berikut. 1. Penyusunan RAPBN berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara (UU No. 17/2003 pasal 12 ayat 1 dan UU No. 27/2009 pasal 155 ayat 1); 2. Rencana kerja dan anggaran disusun dalam kerangka rencana jangka panjang dan rencana jangka menengah pembangunan nasional (UU No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang nasional Tahun 2005 â&#x20AC;&#x201C; 2025. 3. Rencana kerja dan anggaran disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai (UU No. 17/2003 pasal 14 ayat 2) 4. Keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. (UU No. 17/2003 pasal 3 ayat 1)

60%

4.2 Permasalahan pada Proses Untuk memudahkan pembahasan, permasalahan tersebut akan diuraikan dalam 3 kategori yaitu: input â&#x20AC;&#x201C; proses â&#x20AC;&#x201C; output, sebagaimana digambarkan diagram berikut ini.

Gambar 3 Ilustrasi Input â&#x20AC;&#x201C; Proses â&#x20AC;&#x201C; Output Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR 4.2.1 Tahapan Input Tahapan input proses pembahasan APBN di DPR dimulai saat Presiden menyerahkan nota keuangan beserta seluruh lampirannya. Permasalahan yang ditemukan pada tahap ini adalah sebagai berikut. 1. Kualitas dokumen perencanaan dan penganggaran program/ kegiatan dari pemerintah yang belum memadai Bahan RAPBN yang disampaikan pemerintah masih bersifat sangat umum, sehingga sulit bagi sebagian anggota DPR untuk memahaminya dengan cermat. RAPBN yang diajukan pemerintah selama ini umumnya hanya sebatas angka-angka saja tanpa rasionalisasi terhadap angka-angka tersebut. Hal tersebut sesuai dengan pernyataan narasumber Anggota DPR dari Komisi III DPR RI (wawancara, 8 Maret 2012). Dari narasumber di luar anggota DPR dapat pula diketahui bahwa masih banyak kelemahan pada kemampuan manajerial pejabat pemerintah, khususnya untuk perencanaan dan penganggaran. Misalnya, bagaimana pejabat di suatu instansi pemerintah menetapkan ukuran kinerja yang akan dicapai (key performance indicator), kesinambungan program antar tahun anggaran, dan bagaimana membangun koordinasi antar instansi dan antar program. Padahal, ketiga masalah tersebut adalah inti dari penerapan penganggaran yang berbasis kinerja. Pernyataan ini terungkap dalam sesi Focus Group Discussion (FGD) dengan Tim Direktorat Jenderal Anggaran dan Tim Unit Kerja Presiden bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan (26 April 2012).

2. Terjadinya praktik pemasukan agenda oleh oknum Permasalahan pada input juga disebabkan oleh berbagai adanya upaya oknum-oknum yang memasukkan usulan program/kegiatan yang bukan merupakan aspirasi masyarakat atau program prioritas. Hal ini terjadi karena dua hal. Pertama, banyaknya pejabat pada

pemerintahan yang tidak kuat secara konsep dalam pengembangan program dan kegiatan. Akibatnya, pejabat yang bersangkutan sulit menolak berbagai tekanan atau permintaan dari oknum-oknum, baik yang mengatasnamakan aspirasi rakyat atau yang ingin menitipkan proyek tertentu. Hal tersebut sebagaimana disebutkan oleh narasumber yang merupakan Anggota DPR Komisi VI (wawancara, 27 Januari 2012). Kedua, dari kalangan DPR sendiri, anggota dewan dituntut memiliki banyak jaringan dan pertemanan. Sehingga, sering terjadi adanya anggota DPR yang merekomendasikan proposal orang-orang yang ada di network atau pertemanannya itu ke suatu kementrian/ lembaga. Orang-orang tersebut menggunakan nama baik atau perannya sebagai anggota dewan tersebut untuk dekat dengan para pejabat pemerintahan. Hal ini sulit dikategorikan sebagai korupsi, karena memang tidak ada paksaan dan sulit dibuktikan unsur merugikan negara dari praktik tersebut. Hal tersebut sebagaimana disebutkan oleh narasumber yang merupakan Tenaga Ahli Anggota DPR Ahli Anggota DPR Komisi IV (wawancara, 21 Maret 2012).

4.2.2. Permasalahan pada Tahapan Proses Tahapan proses adalah proses mulai pembahasan pada tingkat rapat paripurna, KomisiKomisi, dan Badan Anggaran. Beberapa permasalahan yang ditemukan pada tahap ini adalah sebagai berikut. 1. Sulitnya mendalami dokumen yang diajukan pemerintah Kesulitan mendalami dokumen rancangan APBN disebabkan oleh dua hal. Pertama, waktu untuk proses pembahasan sangat mendesak. Waktu untuk mendalami laporan RAPBN pun sangat minim. Meskipun, proses pembahasan dapat berlangsung dalam waktu tertentu. Namun, jika tidak ada pertanyaan dari anggota DPR, maka item pembahasan anggaran tertentu dapat terlewat tanpa â&#x20AC;&#x153;kritik.â&#x20AC;? Hal ini sangat mungkin terjadi, mengingat waktu persiapan dari Anggota DPR yang sangat minim dan seadanya. Kedua, dokumen RAPBN tidak komprehensif, dalam arti tidak ada penjelasan atas usulan anggaran yang disampaikan. RAPBN yang diajukan pemerintah selama ini hanya sebatas angka-angka saja, tanpa rasionalisasi dari angka-angka tersebut. RAPBN yang diajukan pemerintah tidak dilengkapi dengan narasi yang informatif dan memadai. Sehingga, RAPBN yang diterima tidak bermakna dan sulit untuk membuat penilaian atas pos-pos anggaran yang diajukan. Hal tersebut sebagaimana diungkapkan oleh narasumber dari Anggota Komisi III DPR RI (wawancara, 8 Maret 2012). Keluhan terhadap RAPBN oleh para narasumber dari DPR senada dengan pernyataan narasumber dari Pemerintah (sesi FGD, 26 April 2012). Narasumber dari Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan menyatakan bahwa pemahaman tentang penganggaran yang berbasis kinerja di kalangan penjabat kementerian/lembaga masih terbatas. Hal ini yang menyebabkan banyak dokumen RAPBN yang diajukan tidak dapat menjelaskan keterkaitan informasi-informasi keuangan dengan target pembangunan yang hendak dicapai. Menurut narasumber dalam FGD, dalam dokumen tersebut terlalu banyak informasi sehingga pada akhirnya kita sulit mengetahui mana yang penting dari sekian banyak informasi tersebut. Banyaknya informasi dalam RAPBN tersebut menyebabkan banyaknya jumlah fisik dokumen cetak. Narasumber memberi contoh bahwa untuk

mengangkut dokumen anggaran dari Kemendiknas dibutuhkan tiga mobil box yang besar. Jadi dapat dibayangkan berapa banyak dokumen RAPBN kementerian tersebut. Sementara itu menurut pengamatan narasumber, proses pembahasan DPR belum memiliki mekanisme yang menyediakan decision relevance information, yaitu mekanisme untuk memberikan informasi apa yang dibutuhkan untuk mengambil suatu keputusan. Berbagai kondisi itu pada akhirnya menyulitkan para anggota DPR untuk menelaah dan memahami dokumen-dokumen RAPBN tersebut.

2. Adanya perubahan-perubahan keputusan Dalam proses pembahasan APBN di DPR, memang terdapat missing link dari perjalanan pembahasan APBN di Komisi dan di Banggar. Hal ini terjadi saat hasil pembahasan di Banggar, langsung dibawa ke Paripurna untuk diketok palu. Anggota di Komisi tidak sempat lagi melihat perubahan yang terjadi antara usulan yang dibuat di Komisi dengan usulan final yang disampaikan untuk disahkan di Paripurna. Hal ini disebutkan oleh narasumber dari Anggota DPR Komisi III DPR RI (wawancara, 8 Maret 2012). Narasumber lain, Anggota DPR Komisi 1 yang juga mantan Anggota Banggar menyatakan: â&#x20AC;&#x153;Lamanya waktu yang antara penetapan di sidang paripuna dengan keluarnya lampiran DAU dan DAK memungkin adanya penyimpangan yang selama itu terjadi antar DPR dan Eksekutif. Berapa lama Lampiran DAU dan DAK keluar setelah Sidang Paripurna? Tidak ada yang tahu. Sering terjadi perubahan antar Nota Keuangan yang disampaikan dengan yang disahkan.â&#x20AC;? (wawancara, 5 Maret 2012).

3. Tidak ada instrumen elektronis yang mendukung proses pembahasan Sebagian besar narasumber menyebutkan tidak adanya instrumen elektronis6 yang digunakan untuk mendukung proses pembahasan RAPBN. Pembahasan dokumen selama ini dilakukan secara manual. Semua dokumen yang tersedia dalam bentuk cetak. Proses pembahasan, revisi, atau perubahan alokasi dilakukan secara manual. Semua catatan tentang pembahasan tersebut bergantung pada notulensi rapat yang disiapkan oleh Setjen DPR atau catatan masing-masing peserta rapat. Dengan demikian, pengendalian pada proses tersebut bergantung pada masing-masing anggota DPR atau tenaga ahlinya.

4.2.3. Permasalahan pada Tahapan Output Tahapan output adalah saat RAPBN disahkan sebagai Undang-Undang APBN. Beberapa permasalahan yang ditemukan pada tahap ini adalah sebagai berikut. 1. Kesulitan membandingkan hasil akhir pembahasan dengan proses perubahannya

Dalam pengelolaan dokumen yang besar dan kompleks dapat didukung oleh perangkat elektronis yang biasa disebut document management system. Yaitu suatu sistem yang digunakan untuk menelusuri dan menyimpan dokumen. Sistem tersebut juga mampu merekam dan menelusuri berbagai versi dokumen yang dibuat. Document managament system umumnya dilengkapi pula dengan file management dan workflow management.

Beberapa narasumber menyebutkan bahwa beberapa item APBN berubah signifikan namun sulit untuk mendapatkan penjelasan mengapa perubahan itu terjadi.7 Di samping itu, disebutkan pula bahwa tidak banyak anggota DPR yang memperhatikan secara intensif perjalanan berbagai pos anggaran dari mulai usulan dari pemerintah hingga saat pengesahan. Juga menurut para narasumber, jika para anggota DPR berkeinginan untuk memperhatikan dengan intensif, tidak ada instrumen yang memungkinkan mereka melakukan hal tersebut.

2. Kelengkapan dokumen APBN dan lampiran-lampirannya saat pengesahan Beberapa celah yang sering menimbulkan upaya mengubah dokumen-dokumen adalah adanya jarak waktu antara pengesahaan dokumen APBN dengan lampiran-lampiran pelengkapnya. Beberapa narasumber menyebutkan bahwa lampiran APBN tidak disertakan dalam rapat paripuna karena memang butuh waktu yang lama untuk melengkapi lampiran RUU APBN.8 Pada saat penyesuaian akhir tersebutlah muncul kemungkinan perubahan angka-angka anggaran.

4.5 Faktor Lain Yang Mempengaruhi Selain dari aspek input, proses, dan output yang dibahas sebelumnya, terdapat faktorfaktor lain yang mempengaruhi proses pembahasan dan pengesahan APBN. Ada tiga komponen yang turut mempengaruhi efektivitas pembahasan APBN di DPR, yaitu: kompetensi anggota DPR, instrumen manajerial, dan keterbukaan informasi.

1. Kompetensi Anggota DPR Kompetensi yang dimiliki anggota DPR berbeda-beda. Beberapa narasumber menyebutkan banyak koleganya (anggota dewan) yang memiliki pengetahuan dan keahlian terbatas dalam hal keuangan negara, khususnya penganggaran. Sementara itu, tidak semua pembekalan kepada para anggota DPR yang dilakukan fraksi memadai. Hal inilah yang membuat banyak anggota DPR hanya bisa melakukan analisis umum saja terhadap isi RAPBN, tidak secara tajam dan komprehensif. Selain kompetensi dalam proses penganggaran, perlu juga dilakukan penguatan kompetensi dalam aspek pengawasan. Hal ini merupakan konsekuensi dari proses budgeting meliputi dua aspek tersebut, pengesahan dan pengawasan. Namun selama ini pengawasan justru sulit berjalan. Sebagai contoh, bagaimana anggota dewan menilai efektivitas anggaran tahun lalu untuk menentukan anggaran tahun berikutnya. Akan sulit bagi anggota dewan untuk menilai efektivitas anggaran suatu program/kegiatan bila dia tidak memiliki kompetensi dalam hal pengawasan. Sehingga tidak pernah diketahui 7

Narasumber dari Anggota DPR, Komisi VI (wawancara tanggal 30 Januari 2012), narasumber dari Anggota DPR, Komisi II (wawancara tanggal 7 Februari 2012), narasumber dari Anggota DPR, Komisi I (wawancara tanggal 5 Maret 2012) Narasumber dari Anggota DPR Komisi I, yang juga mantan Anggota Banggar (wawancara, 5 Maret 2012); Narasumber adalah Ketua Badan Anggaran.

dengan pasti apakah pos anggaran yang diusulkan dalam RAPBN benar-benar dibutuhkan oleh Kementerian atau tidak. Hal ini diungkapkan oleh narasumber dari Anggota DPR Komisi III (wawancara, 8 Maret 2012).

2. Ketersediaan Sistem Pendukung Pembahasan dokumen selama ini dilakukan secara manual. Demikian juga proses notulensi rapat dilakukan secara manual. Sementara itu, peran Sekretariat Jenderal sangat minimal. Sebagian besar narasumber yang menyebutkan belum merasakan dukungan dari fungsi sekretariat yang terkait proses pembahasan APBN, khususnya penyediaan informasi dan analisis terkait aspek-aspek substansi anggaran. Berikut pernyataan narasumber yang merupakan Anggota DPR Komisi III “Terkait supporting system oleh Setjen, selama ini saya belum pernah mengetahui ada Pusat Analisis APBN. Minimal saya tidak mengetahuinya dan belum pernah merasa menerima sosialisasinya. Saya juga belum pernah menerima publikasi hasil analisis yang pernah dilakukan dalam bulletin atau jurnal misalnya. Kalau ada, tentu akan sangat membantu. Sejauh ini, untuk menutupi keterbatasan, Anggota DPR pada akhirnya mengandalkan inisiatif sendiri-sendiri, seperti misalnya dengan bantuan staf ahli. Namun, tetap saja terdapat sejumlah keterbatasan yang membuat DPR sebetulnya tidak “head to head” berhadapan dengan pemerintah. Jangankan dari sisi kualitas, dari sisi kuantitas staf yang terlibat dalam pembahasan anggaran saja sudah tidak sebanding.” (wawancara, 8 Maret 2012) Pernyataan tersebut sejalan dengan jawaban para responden terkait pertanyaan “Apakah sistem pendukung pembahasan APBN yang disiapkan oleh Setjen DPR RI (database, software, jaringan) sudah memadai.” Sebanyak 14 orang responden atau 70% menyatakan sistem pendukung tersebut tidak memadai.

Tabel 5 Jawaban Responden Atas Pertanyaan Kuisioner Apakah Sistem Pendukung Pembahasan APBN yang Disiapkan oleh Setjen DPR RI (Database, Software, Jaringan) Sudah Memadai Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

25,0

Tidak Setuju

45,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

100

20%

40%

Untuk itu, sistem pendukung secara manajerial dari Setjen perlu ditingkatkan. Khusunya sistem manajemen untuk yang dapat mendukung Anggota DPR dalam memperoleh informasi, dan melakukan analisis terhadap substansi RAPBN

60%

80%

3. Peningkatan Transparansi Penyediaan informasi baik kepada para anggota DPR yang akan membahas RAPBN maupun kepada publik masih dirasakan kurang untuk mendukung transparansi proses pembahasan APBN. Ada dua hal penyebab mengapa kurangnya transparansi pembahasan APBN tersebut, yaitu: mekanisme rapat pembahasan dan penyebaran informasi. Pertama, beberapa rapat pembahasan APBN saat ini masih dilakukan secara tertutup karena pertimbangan tertentu. Tata Tertib DPR Tahun 2009 – 241 Pasal 241 menyatakan: “Rapat terbuka yang sedang berlangsung dapat diusulkan untuk dinyatakan tertutup, baik oleh ketua rapat maupun oleh anggota atau salah satu fraksi dan/atau pihak yang diundang menghadiri rapat tersebut.” Namun, tata tertib tersebut tidak menjelaskan lebih lanjut hal apa saja yang dapat menjadi pertimbangan. Terkait pembahasan di Badan Anggaran, Ketua Badan Anggaran menyatakan: “Kalau hasilnya sebelum jadi Undang-Undang tidak boleh dibuka, itu rahasia,” (wawancara pada tanggal 5 Maret 2012). Dengan rapat yang terbuka, maka peluang terjadinya penyimpangan pun akan berkurang. Terkait jadwal rapat-rapat pembahasan APBN, memang tidak semuanya diumumkan kepada publik. Bahkan, menurut seorang narasumber yang merupakan anggota Komisi III, anggota dewan pun kadang baru menerima jadwal rapat sehari sebelum rapat dilaksanakan (wawancara, 8 Maret 2012). Untuk mendorong transparansi, perbaikan cara penjadwalan dan pemberitahuan jadwal rapat ini juga adalah salah satu hal yang perlu dilakukan. Kedua, adalah kurangnya penyebaran informasi terkait APBN. Sebagian narasumber yang merupakan anggota DPR sendiri masih menemukan kesulitan dalam memperoleh informasi terkait pembahasan APBN di bidang tugasnya. Kesulitan tersebut misalnya untuk memperoleh salinan rapat atau dokumen pendukung lainnya. Sementara itu, keterbukaan informasi kepada publik juga masih terbatas. Website resmi DPR (www.dpr.go.id) belum memiliki menu atau link khusus untuk informasi RAPBN, proses pembahasan, dan APBN yang sudah disahkan (lihat halaman depan website yang diakses pada 28 Maret 2012). Pemberian informasi tentang pembahasan dan pengesahan APBN memang telah dilakukan melalui website tersebut. Namun informasi tersebut masih terbatas pada pemberitaan dan belum menyampaikan data historis, analisis tentang anggaran, dan laporan-laporan tentang APBN.

Gambar 4 Halaman Depan Situs Resmi DPR-RI (diakses 28 Maret 2012)

Bagian 5 Kesimpulan dan Rekomendasi

5.1 Kesimpulan Berbagai permasalahan yang diuraikan pada Bagian 4 di atas digunakan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan penelitian yang telah diajukan. Dari penelitian ini dapat disimpulkan bahwa proses pembahasan dan pengesahan anggaran di DPR telah memenuhi ketentuan kerangka hukum yang mengaturnya. Sehingga, dalam hal formalitas, para narasumber umumnya menyatakan tidak ada pelanggaran atau penyimpangan pada proses pembahasan hingga pengesahan APBN. Permasalahan pada praktik pelaksanaan pembahasan dan pengesahan APBN di DPR akan muncul terutama dalam hal pemenuhan substansi, yaitu: pencapaian tujuan bernegara, sejalan dengan kerangka RPJP dan RPJM, berbasis kinerja, tertib, taat pada peraturan, efisien, ekonomis, dan efektif. Walaupun secara formalitas peraturan perundang-undangan telah terpenuhi, terdapat beberapa permasalahan pada proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR baik pada tahap input, proses, dan outputnya sebagai berikut. 1. Kualitas dokumen perencanaan dan penganggaran program/ kegiatan dari pemerintah yang belum memadai; 2. Terjadinya praktik pemasukan agenda non-prioritas atau agenda non-aspirasi oleh oknum tertentu; 3. Kesulitan sebagian anggota DPR mendalami dokumen yang diajukan pemerintah; 4. Adanya perubahan-perubahan keputusan sebagai akibat kesepakatan yang terjadi di luar forum resmi; 5. Tidak adanya instrumen manajemen yang mendukung proses pembahasan; 6. Sulitnya membandingkan hasil akhir pembahasan dengan proses perubahannya; dan 7. Tidak segera dilengkapinya dokumen APBN dan lampiran-lampirannya saat pengesahan

Selain permasalahan pada sisi input â&#x20AC;&#x201C; proses â&#x20AC;&#x201C; output tersebut, ditemukan pula permasalahan lain yang mempengaruhi kualitas pembahasan dan pengesahan APBN di DPR yaitu: 1. Tidak meratanya kompetensi para anggota dewan terkait keuangan negara, khususnya penganggaran; 2. Minimnya dukungan sistem informasi; dan 3. Kurangnya transparansi terkait APBN.

5.2 Rekomendasi 5.2.1 Upaya Meningkatkan Kualitas Proses Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR Sesuai dengan hasil yang ditemukan dan analisis yang dilakukan, terdapat beberapa prinsip yang harus diperhatikan dalam upaya meningkatkan efektifitas proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Pertama, penganggaran harus didasarkan pada informasi dan rasio-rasio kinerja yang logis dan dapat dipertanggung jawabkan. Dengan demikian, setiap perdebatan, argumen, dan perjuangan atas suatu anggaran dapat didasarkan pada suatu pertimbangan logis. Kedua, proses pembahasan dan pengesahan APBN di DPR harus dilakukan dalam sistem yang memiliki kontrol memadai. Sehingga setiap keputusan dan perubahannya dapat ditelusuri dasar perubahannya dan siapa yang bertanggung jawab. Ketiga, peningkatan kompetensi dibidang keuangan negara, khususnya penganggaran untuk para aktor yang terlibat dalam proses pembahasan APBN tersebut (anggota DPR, tenaga ahli, dan staf Sekretariat Jenderal DPR). Keempat, peningkatan partisipasi masyarakat melalui transparansi proses penganggaran, baik secara akses maupun secara pemahaman substansinya. Berdasarkan prinsip-prinsip tersebut, berikut adalah beberapa rekomendasi upaya untuk meningkatkan kualitas pembahasan dan pengesahan anggaran di DPR. 1. Percepatan Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja Secara Nasional Sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 17 Tahun 2003 penganggaran berbasis kinerja harus diimplementasikan. Seyogyanya keberhasilan implementasi itu harus menjadi agenda penting bagi bangsa. DPR harus terus melakukan monitoring dan evaluasi sejauh apa implementasi penganggaran berbasis kinerja tersebut dilakukan. 2. Pengembangan Sistem e-Budgeting di DPR Perlu dilakukan investasi terhadap sistem pengelolaan anggaran yang berbasiskan teknologi informasi. Sistem yang dibangun di DPR tersebut hendaknya dihubungkan pula dengan sistem yang dibangun oleh Kementerian Keuangan dalam mengelola anggaran dan perbendaharaan selama ini. 3. Penyediaan Buku Panduan Pembahasan dan Pengesahan APBN untuk Para Anggota DPR, staf ahli, dan pihak-pihak yang terkait.

Buku panduan yang komprehensif untuk para anggota DPR dan stakeholders lainnya diperlukan untuk memberikan referensi yang cepat dan praktis. Handbook tersebut hendaknya meliputi pemahaman tentang anggaran negara dari berbagai aspek, baik yang memberikan gambaran big picture maupun gambaran teknis keuangan negera, khususnya di bidang penganggaran. 4. Mendorong praktik transparansi Perlu dilakukan peningkatan transpransi terhadap pelaksanaan fungsi DPR di bidang anggaran negara. Pertama, hal ini dapat dilakukan dengan membuka rapat-rapat anggaran untuk diikuti publik. Kedua, meningkatkan publikasi RAPBN, pembahasan-pembahasan dan keputusannya, serta dokumen hasil akhir APBN melalui website DPR RI maupun media lainnya. Ketiga, meningkatkan kualitas transpransi dengan menyediakan data historis, analisis tentang anggaran, dan laporan-laporan tentang APBN. Salah satu contoh yang dapat menjadi acuan misalnya Congressional Budget Office (CBO) yang berlaku di Amerika (Lampiran 1). Unit kerja tersebut dibiayai negara untuk memberikan analisis aspek ekonomi dan anggaran negara secara non-partisan.

Gambar 5 Diagram Rekomendasi Peningkatan Efektivitas Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR

5.2.1 Penelitian Lebih Lanjut Perlu dilakukan penelitian yang lebih lanjut terkait dengan bagaimana proses penyusunan, pembahasan, dan pengesahan APBN telah memenuhi aspek substansi sebgaimana dituntut oleh undang-undang. Fokus penelitian lebih lanjut disarankan berupa implementasi performance based budgeting, keselarasan RPJP-RPJM-APBN, dan tingkat efisiensi, efektivitas, keekonomisan APBN.

Berbagai fokus penelitian tersebut sejalan dengan masukan para narasumber dan beberapa temuan penelitian lainnya. FGD dengan Tim Direktorat Jenderal Anggaran dan Unit Kerja Presiden bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan menyimpulkan bahwa implementasi penganggaran berbasis kinerja di seluruh kementerian dan lembaga dengan baik akan meningkatkan kualitas APBN secara signifikan. Oleh karena itu, kajian terhadap bagaimana status implementasi penganggaran berbasis kinerja saat ini dan bagaimana meningkatkan kualitasnya perlu menjadi prioritas penelitian. Tahap selanjutnya dari penelitian terhadap performance based budgeting ini adalah mengkaji bagaimana tingkat efisiensi, efektivitas, keekonomisan APBN. Lembaga Institute for Research and Empowerment (IRE) menemukan bahwa sistem perencanaan dan penganggaran nasional tidak memiliki mekanisme kelembagaan yang kuat yang memadai untuk menghadirkan dan memperkuat representasi rakyat. Dalam rekomendasinya, Institute for Research and Empowerment menyarankan agar dilakukan integrasi proses perencanaan dan penganggaran.9 Untuk itu, kajian lebih mendalam tentang keselarasan perencanaan pembangunan jangka panjang, jangka menengah, dan penganggaran perlu dilakukan.

Institute for Research and Empowerment. (2012:1). Policy Brief: Perencanaan dan Penganggaran Bukan Sekadar Politik Akomodasi.

Daftar Pustaka Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga. Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2010 tentang Keterbukaan Informasi Publik di Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Keputusan Presiden Nomor 32 Tahun 2011 tentang Rincian Anggaran Belanja Pemerintah Pusat Tahun Anggaran 2012. Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 01/DPR RI/ I/20092014 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

Buku/ Artikel/ Website Arinanto, Satya . (2011). Kebebasan Informasi Publik versus Rahasia Negara. Ghalia Indonesia Bappenas. (2009). Kerangka Pemikiran Reformasi Perencanaan Dan Penganggaran. Indonesia Chalid, Hamid, Jamil Mubarok, Eflina P Sinulingga, dan Sigit I. Prianto. (2010). Kapita Seleksi Kasus-Kasus Korupsi di Indonesia. Masyarakat Transparansi Indonesia. Dewan Perwakilan Rakyat. (2011). Rencana Strategis Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia 2010 â&#x20AC;&#x201C; 2014. Direktorat Jenderal Anggaran. (2011). Sekilas APBN 2011: Dinamika Penganggaran di Indonesia. Djaja, Ermansjah. (2010). Memberantas Korupsi Bersama KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi). Sinar Grafika

Lewis, Carol W., W. Bartley Hildreth, (2010). Budgeting: Politics and Power. Oxford University Press. North Carolina. Nugroho, Riant, dan Randy R. Wrihatnolo (2011). Manajemen Perencanaan Pembangunan. Elex Media Komputindo. Jakarta. Madani, Muchlis. (2011). Dimensi Interaksi Aktor Dalam Proses Perumusan Kebijakan Publik. Graha Ilmu Pramudya, Kelik, dan Ananto Widiatmoko. (2010). Pedoman Etika Profesi Aparat Hukum Pustaka Yustisia Republik Indonesia. (2011). Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2011. Novindo Pustaka Mandiri Republik Indonesia. (2010). Kompilasi Perundangan Anti Korupsi. Pustaka Yustisia Republik Indonesia. (2010). Undang-undang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Sinar Grafika Republik Indonesia. (2010). Petunjuk Penyusunan dan Pengesahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA). Cipta Jaya Sangadji, Etta Mamang dan Sopiah. (2010). Metodologi Penelitian Pendekatan Praktis dalam Penelitian. Andi Schick, Allen. (1999). A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. World Bank Institute. Governance, Regulation, and Finance Division. Simabura, Charles. (2011). Parlemen Indonesia: Lintas Sejarah Sistemnya. Rajagrafindo Persada. Jakarta. Soesatyo, Bambang. (2011). Perang-Perangan Melawan Korupsi: Pemerintahan Korupsi di Bawah Pemerintah SBY. Ufuk Publishing House http://www.anggaran.depkeu.go.id/dja/edef-konten-view.asp?id=915. Diakses pada 22 Februari 2012. http://www.dpr.go.id. Diakses pada 28 Maret 2012.

Lampiran 1

Daftar Nara Sumber Awal, Wawancara, Peer Review dan Focus Group Discussion

Nara Sumber Awal No 1.

Nama/ Jabatan

Tanggal

Amin Subekti, AK. MBA Mantan Deputi Keuangan Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi NAD-Nias

27 Januari 2012

Wijayanto, MPP Penasihat Penelitian DR. M. Sohibul Iman Anggota DPR Komisi 6 Anggota BAKN Fraksi PKS Budiman Sudjatmiko, M.Sc, M.Phil Anggota DPR Komisi 2 Fraksi PDIP DR. Ir. Arif Budimanta, M.Sc Anggota DPR Komisi 11 Fraksi PDIP

27 Januari 2012

30 Januari 2012

7 Februari 2012

9 Februari 2012

Wawancara No

Nama/ Jabatan

Tanggal

Bapak A Anggota DPR, Komisi VI / Anggota BAKN

30 Januari 2012

Bapak B Anggota DPR, Komisi II

7 Februari 2012

Bapak C Anggota DPR, Komisi 1, Mantan Panja Anggaran/Anggota Banggar

5 Maret 2012.

Nama/ Jabatan

Tanggal

Bapak Melchias Markus Mekeng Anggota DPR, Komisi XI, Ketua Banggar

5 Maret 2012

Bapak D Anggota DPR, Komisi III

8 Maret 2012

Ibu E Anggota komisi V DPR RI

28 Maret 2012

Bapak F Tenaga Ahli Anggota DPR Komisi IV

21 Maret 2012

Peer Review I Tanggal 16 April 2012 No 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Nama J. Danang Widayoko Jamil Mubarok

Jabatan Koordinator Direktur Eksekutif

M. Maulana Bima P. Santosa Tedy Sitepu Junaidi Wahyutama Tia Rahmania M. Fajar Anandi

Koordinator Peneliti Peneliti Peneliti Peneliti Peneliti Staf

Instansi Indonesia Corruption Watch Masyarakat Transparansi Indonesia Seknas Fitra PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI

Peer Review II Tanggal 8 Mei 2012 No 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Nama Arif Nur Alam Fadhil Hasan Ade Irma Hamdayani Sri Nilawati Wijayanto Bima P. Santosa Tedy J. Sitepu Junaidi Tia Rahmania Wahyutama M. Fajar Anandi

Jabatan Direktur Eksekutif Ekonom/Pendiri Peneliti Peneliti Penasihat Peneliti Peneliti Peneliti Peneliti Peneliti Staf

Instansi Indonesia Budget Center Indef Indonesia Budget Center Indonesia Budget Center PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI

FGD Narasumber dari Pemerintahan Tanggal 26 April 2012 No 1.

Nama Peserta Ernest Patria Raihan

2. 3. 4. 5. 6. 7.

R. Pratama Nilp Meirinda Listiani Irwan Sujarwo Sianipar Cahyo Agusono Subagio Hanif Ary

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

Rudiyanto Prayoga Dedi NC Mardiyanto Jatna Junaidi Bima P. Santosa Wahyutama

Jabatan Kasie. Perencanaan Sistem Penganggaran Staf DJA Staf DJA Staf DJA Staf DJA Staf DJA Deputi II â&#x20AC;&#x201C; Pemantauan dan Hubungan Kelembagaan Direktur Direktur Direktur Direktur Peneliti Peneliti Peneliti

Instansi Direktorat Jenderal Anggaran DSP-DJA-Kemenkeu DSP-DJA-Kemenkeu DSP-DJA-Kemenkeu DSP-DJA-Kemenkeu DSP-DJA-Kemenkeu UKP4 UKP4 UKP4 UKP4 UKP4 PPPI PPPI PPPI

FGD Narasumber dari DPR dan Setjen DPR Tanggal 7 Mei 2012 No 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Nama M. Sohibul Iman Setyanta Nugraha

Jabatan DPR RI Setjen DPR RI

Fadhil Hasan Bima Priya Santosa Junaidi Tedy J. Sitepu Wahyutama M. Fajar Anandi

Ekonom/Pendiri Peneliti Peneliti Peneliti Peneliti Staf

Instansi Komisi VI, Fraksi PKS Ka. Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN Indef PPPI PPPI PPPI PPPI PPPI

Sumber Foto www.houseofgar.net

Lampiran 2

Kuesioner Penelitian De Jure, De facto Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR

Paramadina Public Policy Institute (PPPI) merupakan salah satu center pada Universitas Paramadina dengan fokus perhatian pada kebijakan publik.

PPPI saat ini tengah

melakukan penelitian tentang mekanisme pembahasan dan pengesahan APBN di DPR. Hasil dari peneltian ini diharapkan dapat menjadi masukan kepada DPR untuk meningkatkan kualitas pembahasan dan pengesahan APBN di masa mendatang. Berikut ini terdapat beberapa pernyataan untuk mengetahui seberapa jauh Bapak/Ibu setuju atau tidak setuju terhadap kondisi atau pendapat tersebut. Berilah tanda (X) pada salah satu dari keempat kolom pada garis skala yang menyertai setiap pernyataan. Setiap pernyataan dilengkapi dengan empat pilihan jawaban, yaitu : STS, bila anda SANGAT TIDAK SETUJU TS, bila anda TIDAK SETUJU S, bila anda SETUJU SS, bila anda SANGAT SETUJU Pilihlah hanya satu jawaban pada setiap pernyataan dan jawablah semua pernyataan. Terimakasih atas kesediaan Bapak/Ibu menjadi responden dalam penelitian ini.

No.

Pernyataan

STS

Instrument 1

Saya telah mendapat pembekalan/ pelatihan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan APBN

Pembekalan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan APBN pernah diberikan oleh Fraksi

Pembekalan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan RAPBN pernah diberikan oleh Setjen DPR RI

Pembekalan yang diberikan Fraksi telah memadai untuk menjalankan tugas dan kewajiban saya dalam fungsi anggaran

Pembekalan yang diberikan Setjen DPR RI telah memadai untuk menjalankan tugas dan kewajiban saya dalam fungsi anggaran

Saya mudah memperoleh informasi (salinan rapat, dokumen dan sebagainya) terkait pembahasan APBN terkait bidang saya

No.

Pernyataan

Saya mudah mendapatkan informasi terkait proses pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR

Sistem pendukung pembahasan APBN yang disiapkan oleh Setjen DPR RI (database, software, jaringan) sudah memadai

Saya dibantu oleh lembaga atau ahli lain dalam melakukan analisis dokumen RAPBN terkait bidang saya

Saya cukup mendapat informasi tentang adanya lembaga/ unit di Setjen DPR RI yang memberikan bantuan analisis APBN

Saya biasa menggunakan bantuan analisis APBN yang disediakan oleh lembaga/ unit di Setjen DPR RI

Berbagai analisis yang saya terima dari unit/ lembaga tersebut sudah memadai

STS

People 13

Saya membaca setiap RAPBN yang diajukan oleh pemerintah

Saya mendalami bagian dari RAPBN yang terkait dengan bidang saya

Saya mudah untuk memahami bagian RAPBN yang terkait dengan bidang saya

Saya mengikuti setiap proses pembahasan RAPBN yang terkait dengan bidang saya

Saya berusaha memperoleh informasi (salinan rapat, dokumen dan sebagainya) terkait pembahasan APBN

Saya mengetahui mekanisme pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR Process

Pembahasan dan Penetapan APBN telah seusai dengan Peraturan Perundang-undangan

Saya mengetahui ada pembahasan RAPBN yang dilakukan oleh Anggota DPR lain di luar forum resmi yang diagendakan oleh DPR

Saya pernah mengikuti pembahasan RAPBN selain dalam forum resmi yang diagendakan oleh DPR

Dilakukannya pembahasan RAPBN di luar forum resmi yang diagendakan DPR merupakan sesuatu yang sulit dihindari

Saya mengetahui bahwa pembahasan RAPBN yang dilakukan di luar forum resmi yang diagendakan oleh DPR kerap mempengaruhi keputusan akhir yang dibuat di forum resmi DPR

No.

Pernyataan

Saya menilai telah cukup terdapat monitoring terhadap proses pembahasan RAPBN yang dilakukan oleh DPR

Proses pembahasan RAPBN dimonitoring dengan ketat oleh Fraksi saya

Saya menilai hasil pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR selama ini telah sejalan dengan rekomendasi yang dihasilkan oleh Komisi bidang saya

STS

Structure 27

Saya memandang perlu dilakukannya pembenahan mekanisme dalam pembahasan dan penetapan APBN

Saya memandang pembenahan mekanisme akan memberi dampak pada efektifitas, efisiensi dan transparansi pembahasan dan penetapan APBN Pelaksanaan UU KIP

Saya mengetahui ada media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal untuk menginformasikan setiap hasil pembahasan RAPBN kepada publik

Saya menilai media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal tersebut sudah memadai untuk memberikan informasi mengenai APBN

Saya menggunakan informasi mengenai APBN yang terdapat dalam media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal tersebut

Saya kerap menginformasikan hasil-hasil pembahasan RAPBN kepada publik (melalui seminar, konferensi pers, temu konstituen, dsb)

Saya secara rutin menyampaikan informasi terkait APBN kepada publik melalui media khusus (seperti misalnya press release, website, blog, dsb) Representasi Gender dalam APBN

Saya merasa APBN telah berkeadilan jender

Saya berusaha menjadikan APBN yang berkeadilan jender

Saya merasa penting bahwa APBN yang ditetapkan berkeadilan jender

37. Apakah Bapak/ Ibu berkenan untuk terus mendukung penelitian ini? Ya

Tidak

Saran-saran untuk peningkatan kualitas mekanisme pembahasan dan pengesahan APBN

38. Tanggapan dan saran untuk penelitian ini

Lampiran 3

Panduan Interview De Jure, De facto Pembahasan dan Pengesahan APBN di DPR

A. Pembuka 1. Salam dan ucapan terimakasih terhadap kesediaan Bapak/Ibu 2. Apakah yang menjadi hak dan kewajiban Bapak/Ibu selaku Anggota DPR dalam Penetapan RAPBN (people).

B. Inti Melakukan pendalaman tentang: 1) Pengetahuan tentang pembahasan dan penetapan RAPBN (people) 2) Keterlibatan dalam proses pembahasan dan penetapan RAPBN (people) 3) Proses pembahasan dan penetapan RAPBN yang dipraktekkan (structure/people/Process) 4) Mekanisme monitoring terhadap proses pembahasan RAPBN: Siapa dan bagaimana melakukannya. (structure/process/instrument) 5) Mekanisme pengadministrasi hasil pembahasan sampai penetapan RAPBN: Siapa dan bagaimana melakukannya. (structure/process/instrument) 6) Penyediaan analisis permasalahan terkait RAPBN bagi Anggota DPR: Siapa yang menyediakan, periode, bentuk dokumen (analisis/kajian).

C. Penutup 1. Ucapan terimakasih atas waktu yang diberikan dalam keterlibatan sebagai narasumber dalam penelitian 2. Permintaan tanggapan terhadap penelitian.

Lampiran 4

Hasil Pengolahan Data Kuesioner 1. Saya telah mendapat pembekalan/ pelatihan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

25,0

Setuju

60,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

2. Pembekalan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan APBN pernah diberikan oleh Fraksi Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

15,0

Setuju

55,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 5,0 12

11 60,0 12

2 0-10,0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

25,0 5 3

20%

40%

60%

80%

100%

3. Pembekalan tentang prosedur pembahasan dan pengesahan RAPBN pernah diberikan oleh Setjen DPR RI Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

55,0

Setuju

20,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

4. Pembekalan yang diberikan Fraksi telah memadai untuk menjalankan tugas dan kewajiban saya dalam fungsi anggaran Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

30,0

Setuju

50,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

2 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

5. Pembekalan yang diberikan Setjen DPR RI telah memadai untuk menjalankan tugas dan kewajiban saya dalam fungsi anggaran Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

50,0

Setuju

20,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

6. Saya mudah memperoleh informasi (salinan rapat, dokumen dsb) terkait pembahasan APBN terkait bidang saya. Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

40,0

Setuju

50,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0

1 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

7. Saya mudah mendapatkan informasi terkait proses pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

55,0

Setuju

10,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

8. Sistem pendukung pembahasan APBN yang disiapkan oleh Setjen DPR RI (database, software, jaringan) sudah memadai Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

25,0

Tidak Setuju

45,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 5

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

9. Saya dibantu oleh lembaga atau ahli lain dalam melakukan analisis dokumen RAPBN terkait bidang saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

15,0

Setuju

60,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

10. Saya cukup mendapat informasi tentang adanya lembaga/ unit di Setjen DPR RI yang memberikan bantuan analisis APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

65,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

1 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

11. Saya biasa menggunakan bantuan analisis APBN yang disediakan oleh lembaga/ unit di Setjen DPR RI Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

60,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

12. Berbagai analisis yang saya terima dari unit/ lembaga tersebut sudah memadai Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

60,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 3

1 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

13. Saya membaca setiap RAPBN yang diajukan oleh pemerintah Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

9,5

Tidak Setuju

4,8

Setuju

71,4

Sangat Setuju

9,5

Tidak Menjawab

4,8

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

14. Saya mendalami bagian dari RAPBN yang terkait dengan bidang saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

Setuju

75,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 10

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

15. Saya mudah untuk memahami bagian RAPBN yang terkait dengan bidang saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

Setuju

65,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

16. Saya mengikuti setiap proses pembahasan RAPBN yang terkait dengan bidang saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

20,0

Setuju

65,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

17. Saya berusaha memperoleh informasi (salinan rapat, dokumen dan sebagainya) terkait pembahasan APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

10,0

Setuju

65,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

18. Saya mengetahui mekanisme pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

10,0

Setuju

75,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

19. Pembahasan dan Penetapan APBN telah seusai dengan Peraturan Perundang-undangan Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

15,0

Setuju

45,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 3

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

20. Saya mengetahui ada pembahasan RAPBN yang dilakukan oleh Anggota DPR lain di luar forum resmi yang diagendakan oleh DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

15,0

Setuju

60,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

20,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

21. Saya pernah mengikuti pembahasan RAPBN selain dalam forum resmi yang diagendakan oleh DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

60,0

Setuju

20,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

22. Dilakukannya pembahasan RAPBN di luar forum resmi yang diagendakan DPR merupakan sesuatu yang sulit dihindari Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

55,0

Setuju

15,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

1 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

23. Saya mengetahui bahwa pembahasan RAPBN yang dilakukan di luar forum resmi yang diagendakan oleh DPR kerap mempengaruhi keputusan akhir yang dibuat di forum resmi DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

45,0

Setuju

25,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

1 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

24. Saya menilai telah cukup terdapat monitoring terhadap proses pembahasan RAPBN yang dilakukan oleh DPR Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

50,0

Setuju

20,0

Sangat Setuju

10,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

25. Proses pembahasan RAPBN dimonitoring dengan ketat oleh Fraksi saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

35,0

Setuju

40,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 3

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

26. Saya menilai hasil pembahasan RAPBN di Badan Anggaran DPR selama ini telah sejalan dengan rekomendasi yang dihasilkan oleh Komisi bidang saya Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

30,0

Setuju

40,0

Sangat Setuju

15,0

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

27. Saya memandang perlu dilakukannya pembenahan mekanisme dalam pembahasan dan penetapan APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

40,0

Setuju

35,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

20,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

28. Saya memandang pembenahan mekanisme akan memberi dampak pada efektifitas, efisiensi dan transparansi pembahasan dan penetapan APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

5,0

Setuju

55,0

Sangat Setuju

35,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 01

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

29. Saya mengetahui ada media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal untuk menginformasikan setiap hasil pembahasan RAPBN kepada publik Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

Setuju

65,0

Sangat Setuju

30,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

30. Saya menilai media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal tersebut sudah memadai untuk memberikan informasi mengenai APBN Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

35,0

Setuju

40,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 3

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

31. Saya menggunakan informasi mengenai APBN yang terdapat dalam media resmi yang disediakan Sekretariat Jenderal tersebut Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

65,0

Setuju

25,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

32. Saya kerap menginformasikan hasil-hasil pembahasan RAPBN kepada publik (melalui seminar, konferensi pers, temu konstituen, dsb) Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

15,0

Tidak Setuju

60,0

Setuju

10,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 3

2 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

33. Saya secara rutin menyampaikan informasi terkait APBN kepada publik melalui media khusus (seperti misalnya press release, website, blog, dsb) Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

5,0

Tidak Setuju

15,0

Setuju

60,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 1

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

34. Saya merasa APBN telah berkeadilan jender Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

10,0

Tidak Setuju

55,0

Setuju

5,0

Sangat Setuju

25,0

Tidak Menjawab

5,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

35. Saya berusaha menjadikan APBN yang berkeadilan jender Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

20,0

Tidak Setuju

50,0

Setuju

20,0

Sangat Setuju

Tidak Menjawab

10,0

Jumlah

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 4

0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

100

20%

40%

60%

80%

100%

36. Saya merasa penting bahwa APBN yang ditetapkan berkeadilan jender Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

15,0

Setuju

65,0

Sangat Setuju

5,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

37. Apakah Bapak/ Ibu berkenan untuk terus mendukung penelitian ini?

Respon

Jumlah

Sangat Tidak Setuju

Tidak Setuju

10,0

Setuju

60,0

Sangat Setuju

15,0

Tidak Menjawab

15,0

Jumlah

100

Sangat Tidak Setuju Tidak Setuju 0 2

Setuju Sangat Setuju Tidak Menjawab

20%

40%

60%

80%

100%

Lampiran 5

Sekilas Tentang Congressional Budget Office Sumber: www.cbo.gov

Lahirnya Congressional Budget Office Congressional Budget Office (CBO) di Amerika didirikan pada 12 Juli 1974 berdasarkan Congressional and Impoundment Control Act. CBO mulai beroperasi pada 24 Februari 1975 dan Alice Rivlin ditunjuk sebagai direktur pertama. Pendirian CBO tidak terlepas dari dinamika kewenangan penyusunan dan pengendalian anggaran antara Presiden dan Kongres. Pada tahun 1920an Presiden Amerika memperoleh kewenangan lebih pada proses penganggaran negara. Budget and Accounting Act 1921 memberi Presiden kewenangan dan kewajiban menyeluruh untuk penyusunan anggaran. Undang-undang mewajibkan Presiden mengajukan anggaran komprehensif kepada Kongres. Undang-undang tersebut juga memperluas kewenangan pengendalian anggaran pada Presiden dengan mendirikan Bureau of the Budget. Sebaliknya, Kongres kehilangan kapasitas kelembagaan untuk menetapkan dan mendorong suatu prioritas anggaran, mengkoordinasikan langkah legislatif pada pengeluaran dan penerimaan, atau menyediakan suatu informasi terkait anggaran dan informasi yang independen terlepas dari pemerintahan. Konflik antara legislatif dan eksekutif mencapai puncaknya pada tahun 1974, saat anggota Kongres menolak anggaran yang diajukan Presiden. Sebaliknya, Presiden mengancam akan menahan anggaran yang terkait dengan Kongres yang tidak konsisten dengan kebijakannya. Perselisihan tersebut kemudian mendorong lahirnya Congressional Budget and Impoundment Control Act. The Budget Act memastikan pengawasan Kongres terhadap anggaran negara dengan menetapkan prosedur baru untuk mengendalikan anggaran dan melembagakan suatu proses formal di mana Kongres dapat membentuk, mengkoordinasikan, dan mendorong prioritas anggarannya secara independen dari Presiden. Sebagai tambahan, undangundang juga membentuk suatu lembaga legislatif baru untuk menjalankan proses penganggaran Kongres tersebut, yaitu: the House and Senate Budget Committees. Komisi tersebut bertugas untuk mengawasi proses penganggaran dan Congressional Budget Office memberikan informasi anggaran dan ekonomi secara obyektif dan non partisan.

Cara Kerja CBO CBO bekerja secara kolegial dalam organisasi yang sangat flat untuk mendorong kolaborasi dan teamwork. Analis dan ekonom dari berbagai divisi bekerja bersama untuk menghasilkan berbagai project besar. Misalnya, analisis kebijakan untuk keuangan, kesehatan, dan keamanan nasional yang dilakukan oleh masing-masing divisi adalah berdasarkan proyeksi yang disiapkan oleh Divisi Analisa Anggaran dan Pajak. Koordinasi antar divisi ditujukan untuk memastikan kualitas yang tinggi dan konsistensi antara produk CBO.

Dana Operasi CBO Dana untuk operasi CBO diperoleh dari anggaran negara. Untuk Tahun 2012 dilokasikan sebesar USD 46,8 Juta. Sekitar 90% dari anggaran tersebut digunakan untuk biaya remunerasi pegawai. Selebihnya dialokasikan untuk teknologi dan data yang digunakan oleh agensi.

Produk CBO CBO menghasilkan informasi anggaran dan ekonomi dengan berbagi macam cara dan berbagai bentuk. Berikut beberapa produk CBO tersebut.

Contoh Dokumen: The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2012 to 2022

Contoh Dokumen: The 2012 Long-Term Budget Outlook

Proyeksi Ekonomi dan Proyeksi Dasar Anggaran Dokumen ulasan CBO untuk ekonomi dan anggaran meliputi periode selama 10 tahun. Laporan tersebut menyajikan dan menjelaskan proyeksi CBO terhadap anggaran dan ekonomi; menjelaskan perbedaan antara proyeksi saat ini dan sebelumnya;

membandingkan proyeksi ekonomi dari berbagai lembaga lainnya; dan menunjukkan dampak anggaran dari beberapa asumsi alternatif.

Proyeksi Anggaran Jangka Panjang CBO juga menghasilkan proyeksi anggaran dalam fokus jangka panjang untuk digunakan oleh Kongres. Proyeksi ini dibuat dalam kerangka waktu 25 tahun atau dapat diperluas hingga 75 tahun ke masa depan. Proyeksi ini mengunakan data tren demografi dan dampak jangka panjang dari biaya kesehatan. CBO juga memproyeksikan dampak ekonomi dari berbagai kebijakan anggaran jangka panjang.

Analisis Anggaran Pemerintah CBO melakukan estimasi terhadap dampak anggaran dari proposal dari Presiden. Estimasi dilakukan dengan menggunakan asumsi ekonomi dan teknik dari CBO sendiri. Proses re-estimasi dari CBO terhadap anggaran dari Presiden ini memungkinkan Kongres membandingkan dan memeriksa konsistensi proposal pengeluaran dan pendapatan yang diajukan Pemerintah.

Estimasi Biaya CBO memberikan estimasi formal atas biaya dari hampir semua undang-undang yang ditetapkan. Estimasi ini disampaikan pada Kongres untuk menunjukkan bagaimana dampak undang-undang tersebut terhadap pengeluaran dan pendapatan dalam jangka waktu 5 tahun atau lebih.

Scorekeeping untuk Pengalokasian CBO memberikan data tabulasi atas tindakan Kongres yang mempengaruhi pengeluaran dan pendapatan. Laporan scorekeeping ini membantu kongres untuk mengetahui apakah tindakan legislasinya konsisten dengan tingkat pengeluaran dan pendapatan yang ditetapkan anggaran.

Anggaran Alternatif CBO secara periodik memberikan referensi yang membahas berbagai alternatif untuk mengurangi defisit anggaran. Bahan-bahan tersebut mencakup berbagai alternatif dari berbagai sumber. CBO menyajikan berbagai pro dan kontra untuk setiap alternatif tadi tidak memberikan rekomendasi.

Review Anggaran Bulanan CBO menerbitkan laporan analisis bulanan terhadap anggaran negara. Review bulanan ini membantu Kongres dan publik untuk mengetahui status anggaran bulanan, penerimaan, pengeluaran, dan defisit atau surplus selama tahun anggaran.

Laporan Lainnya CBO melakukan analisis atas kebijakan tertentu atau program tertentu yang mempengaruhi anggaran negara dan ekonomi. Laporan CBO meliputi berbagai masalah, seperti program jaminan kesehatan, jaminan penghasilan, pendidikan, perpajakan, energi, infrastruktur, dan keamanan nasional. Umumnya, laporan tersebut dibuat atas permintaan tertulis dari Pimpinan Kongres, Anggota Komisi, atau Subkomisi atau dari pimpinan partai baik di Kongres atau Senat.

Contoh Dokumen: Costs and Policy Options for Federal Student Loan Programs