Kegagalan Pemerataan Guru by Representasi Efektif

KEGAGALAN PEMERATAAN GURU Evaluasi SKB 5 Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS di Indonesia

Tim Peneliti: Aisy Ilfiyah Febri Hendri AA Rasyid Rasiki Rudi Yudhistira

iii

KEGAGALAN PEMERATAAN GURU Evaluasi SKB 5 Menteri Tahun 2011 tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS di Indonesia Februari, 2015 Ukuran: 13cm X 19cm 56 Halaman Tim Peneliti: Aisy Ilfiyah Febri Hendri AA Rasyid Rasiki Rudi Yudhistira Diterbitkan oleh Indonesia Corruption Watch Alamat: Jl. Kalibata Timur IV/D No. 6. Jakarta Selatan, Indonesia. Publikasi ini disusun dengan dukungan dari Rakyat Amerika melalu Badan Pembangunan Internasional Amerika Serikat (USAID). Isi publikasi ini merupakan tanggungjawab Indonesia Corruption Watch dan tidak mencerminkan pandangan USAID atau Pemerintah Amerika Serikat. Indonesia Corruption Watch adalah mitra USAID/Program Representasi; program tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) berdurasi empat hingga lima tahun dari USAID. ProRep bertujuan untuk memperbaiki representasi di Indonesia dengan meningkatkan inklusifitas and efektivitas dari kelompok dan institusi yang mengaspirasikan kepentingan publik kepada pemerintah melalui perbaikan transparansi dan efektivitas proses legislasi. ProRep dilaksanakan oleh Chemonics International, bekerja sama dengan Urban Institute, Social Impact dan Kemitraan.

Daftar Isi I.

Pendahuluan __ 1

II. Metodologi __ 5 III. Deskripsi Kebijakan: Peraturan Bersama 5 Menteri Tahun 2011 Tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS __ 9 IV. Analisis Desain dan Implementasi Kebijakan PPG __ 11 4.a. Analisis Desain Kebijakan __ 11 4.b. Analisis Implementasi Program PPG __ 22 V.

Efek Samping PPG: Politisasi Guru Oleh Pemerintah Daerah __ 28

VI. Praktek Baik dalam Implementasi Penataan dan Pemerataan Guru __ 32 VII. Kesimpulan dan Rekomendasi __ 41

Daftar Gambar Rasio Guru Murid SD Antar Negara __ 2 Tren Rasio Guru Murid Indonesia 2001-2010 __ 3 Bagan Partisipasi Publik dalam Perubahan Kebijakan serta Mendorong Efektivitas Implementasi Kebijakan Pendidikan di Daerah __ 15 Bagan Kerangka Kerja Logis Penataan dan Pemerataan Guru PNS __ 18 Upaya Masyarakat dalam Penyebaran Guru PNS di Sekolah Kekurangan Guru di Kabupaten Garut __ 25 Alasan Guru PNS di Sekolah yang Kelebihan Jumlah Guru Tidak Mau Dipindah Ke Sekolah yang Kekurangan Jumlah Guru (Kabupaten Buton) __ 26

Daftar Tabel Perhitungan Kebutuhan Guru SD dan SMP __ 10

Daftar Singkatan 3T

: Terluar, Tertinggal, dan Terpencil

APBD

: Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

APBN

: Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara

ASN

: Aparatur Sipil Negara

Bimtek

: Bimbingan Teknis

Cakada

: Calon Kepala Daerah

CPNS

: Calon Pegawai Negeri Sipil

CRC

: Citizen Report Cards

Dapodik

: Data Pokok Pendidikan

DAU

: Dana Alokasi Umum

Direktorat P2TK : Direktorat Pembinaan Pendidik dan Tenaga Kependidikan Ditjen Dikdas

: Direktorat Jenderal Pendidikan Dasar

FGD

: Focus Group Discussion

GTT

: Guru Tidak Tetap

IPA

: Ilmu Pengetahuan Alam

Jabar

: Jawa Barat

Jateng

: Jawa Tengah

K/L

: Kementrian/Lembaga

Kemdikbud

: Kementrian Pendidikan Dan Kebudayaan

Kemendagri

: Kementrian Dalam Negeri

Menag

: Menteri Agama

Mendagri

: Menteri Dalam Negeri

vii

viii

Mendikbud

: Menteri Pendidikan Dan Kebudayaan

Menkeu

: Menteri Keuangan

Menpan RB

: Menteri Pendayaagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi

: Madrasah Ibtidaiyah

MTs

: Madrasah Tsanawiyah

PAI

: Pendidikan Agama Islam

Perber

: Peraturan Bersama

Pemda

: Pemerintah Daerah

Pemkab

: Pemerintah Kabupaten

Pemkot

: Pemerintah Kota

Pemprov

: Pemerintah Provinsi

Perber

: Peraturan Bersama

Perbup

: Peraturan Bupati

Perwako

: Peraturan Walikota

Pilkada

: Pemilihan Kepala Daerah

PKR

: Pembelajaran Kelas Rangkap

PNS

: Pegawai Negeri Sipil

: Peraturan Pemerintah

PPG

: Penataan Dan Pemerataan Guru

PPK

: Pejabat Pembina Kepegawaian

Rombel

: Rombongan Belajar

RTRW

: Rencana Tata Ruang Wilayah

: Sekolah Dasar

Sisdiknas

: Sistem Pendidikan Nasional

SKB

: Surat Keputusan Bersama

SM3T

: Sarjana Mengajar didaerah Terluar, Tertinggal dan Terpencil

SMP

: Sekolah Menengah Pertama

SPM

: Standar Pelayanan Minimal

SSN

: Sekolah Standar Nasional

Sulsel

: Sulawesi Selatan

Sultra

: Sulawesi Tenggara

TIK

: Teknologi Informasi dan Komunikasi

TRC

: Teacher Report Cards

UPT

: Unit Pelaksana Teknis

: Undang-undang

UUD 1945

: Undang-Undang Dasar 1945

Wajar

: Wajib Belajar

Wajardikdas

: Wajib Belajar Pendidikan Dasar

Bab 1 ...

Pendahuluan

Pasal 31 UUD 1945 menyatakan setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan. Tidak hanya berhak, warga negara diwajibkan mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya. Hal ini dipertegas lagi dalam UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas. Terkait hal ini, pemerintah telah menggulirkan kebijakan Wajardikdas 9 tahun. Bahkan, saat ini pemerintah berencana memperluas jangkauan kebijakan menjadi Wajar 12 tahun. Akan tetapi, kesuksesan kebijakan ini sulit terpenuhi salah satunya karena belum terpenuhinya ketersediaan guru dijenjang pendidikan ini. Saat ini, jumlah guru yang mengajar dijenjang pendidikan dasar negeri dan swasta ditaksir mencapai 1,9 juta orang. Dari total guru tersebut, 30 persen diantaranya atau 579 ribu orang merupakan GTT seperti guru honorer, guru kontrak dan guru lainnya.

Sementara sisanya adalah guru PNS sebanyak 1,3 juta orang. Kebutuhan guru PNS dijenjang pendidikan dasar ditaksir kurang lebih 600 ribu (Direktorat P2TK Ditjen Dikdas, Kemdikbud, 2013). Sebenarnya jumlah guru Indonesia dinilai cukup memadai dibandingkan dengan negara lain. Berdasar-kan laporan pemantauan Global UNESCO (2011), Indo-nesia menempati posisi ideal berdasarkan rasio guru murid SD antar negara. Pada tahun 2011, rasio guru mu-rid Indonesia adalah sekitar 1:16 orang. Rasio ini lebih kecil dibandingkan dengan rasio guru murid Brazil, Je-pang, atau Korea yang rasio guru muridnya berturuttu-rut adalah 1:22, 1:21 dan 1:18.

Sumber: Data Guru dan Angka Partisispasi Siswa dalam Pendidikan dari Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Laporan Pemantauan Global Unesco tahun 2011 Bahkan rasio guru murid Indonesia memiliki tren menurun dari tahun-ketahun. Pada tahun 2001, rasio guru murid SD dan SMP berturut-turut adalah 1:16 dan SMP

1:22. Rasio ini semakin mengecil pada tahun 2011 yakni 1:13 untuk SD dan 1:16 untuk SMP.

Sumber: Data Guru dan Angka Partisispasi Siswa dalam Pendidikan dari Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Laporan Pemantauan Global Unesco tahun 2011 Hambatan lain pemenuhan Wajardikdas adalah buruknya pemerataan guru PNS. Meskipun jumlah guru atau rasio guru PNS relatif cukup memadai, penyebarannya belum merata. Sebagian sekolah, khususnya sekolah pedesaan terutama daerah 3T (Terluar, Tertinggal dan Terpencil) masih kekurangan guru. Dilain pihak, sebagian besar sekolah perkotaan justru kelebihan guru. Terdapat 30 persen SD yang kekurangan guru dan 59 persen SMP yang kelebihan guru (Chang, 2014). Sementara itu, terdapat kelebihan guru PNS yang terdiri dari 11 persen guru PNS SD dan 27 persen guru PNS SMP. Guru tersebut diredistribusi ke sekolah kekurangan guru. (Samer Al-Samarrai dkk, Bank Dunia 2013). Permasalahan ketersediaan dan pemerataan guru sebenarnya telah menjadi perhatian negara dan pemerin-tah.

Hal ini dibuktikan dengan adanya pengaturan terkait dengan kewajiban pemerintah untuk menyediakan guru bagi sekolah atau juga memeratakan guru dalam UU No 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas dan UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen. Dua undang-undang ini juga mengamatkan agar pemerintah membuat peraturan turunyan berupa PP untuk mengatur pengangkatan dan pemerataan guru. Sayangnya, amanat ini belum dijalankan sepenuhnya. Sampai sejauh ini, Pemerintah hanya membuat Perber 5 Menteri (Mendikbud, Menag, Menpan RB, Menkeu, Mendagri) tahun 2011 tentang PPG1 PNS. Kebijakan ini diberlakukan selama dua tahun, yakni sejak 2 Januari 2012 dan berakhir pada 31 Desember 2013. Terkait dengan kebijakan ini, ICW memandang penting untuk melakukan evaluasi atas Perber 5 Menteri Tahun 2011 tersebut. Evaluasi dilakukan pada aspek efektivitas kebijakan terutama pada sisi desain dan implementasi. Beberapa praktik baik (good practice) dalam PPG juga diidentifikasi guna menggambarkan keberhasilan sebagian pemerintah daerah dalam menafsirkan dan menjalankan kebijakan ini. Penelitian ini dibatasi dalam ruang lingkup kebijakan PPG untuk satuan pendidikan dasar dibawah kewenangan Kemdikbud. Hasil evaluasi diharapkan menjadi masukan pengambil kebijakan ditingkat pusat, daerah, dan sekolah untuk meningkatkan efektifitas penataan dan pemerataan guru.

1 Seluruh singkatan PPG dalam laporan ini merupakan singkatan dari Penataan dan Pemerataan Guru - Lihat Daftar Singkatan.

Bab 2 ...

Metodologi

Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi efektivitas desain dan implementasi SKB 5 Menteri tahun 2011 tentang PPG PNS. Dari sisi desain kebijakan, evaluasi dilakukan dengan melihat bagaimana desain kebijakan penyediaan dan pemerataan guru diseluruh sekolah Indonesia. Apakah desain sesuai dengan dinamika relasi politik anggaran antara pemerintah pusat dan daerah. Selain itu, desain kebijakan akan dinilai dari sisi relevansi dengan manajemen birokrasi di tingkat Kementrian/Lembaga dan birokrasi daerah. Selain itu, evaluasi juga ditujukan untuk melihat apakah telah memberikan dukungan yang memadai bagi pemerintah daerah dan sekolah untuk mendorong implementasi kebijakan ini. Dukungan tersebut dapat berupa program dan anggaran dari masing-masing kementerian bagi pemerintah daerah yang melaksanakan kebijakan ini.

Penelitian ini juga diarahkan untuk melihat apakah kebijakan ini telah membuka ruang partisipasi publik, baik dalam desain dan implementasinya. Partisipasi publik sangat penting terutama bagaimana pemangku kepentingan pendidikan (masyarakat sekitar sekolah, guru dan orang tua murid) mengetahui dan memahami permasalah ketersediaan guru. Dengan demikian publik diharapkan menjadi kekuatan pendorong pemda mengimplementasikan kebijakan ini. Untuk menjawab pertanyaan penelitian diatas, maka evaluasi dilakukan melalui dua pendekatan, yakni pendekatan kualitatif dan pendekatan kuantitatif. Pende-katan kualitatif digunakan untuk memahami dinamika, prioritas, dan arah penganggaran (khususnya bagi gaji dan tunjangan guru) antara pemerintah pusat dan daerah serta implementasi kebijakan ini di tingkat sekolah dan daerah. Metode kualitatif yang digunakan adalah wawan-cara mendalam dengan pengambil kebijakan di tingkat nasional dan daerah, organisasi guru di tingkat nasional, dan organisasi orang tua murid. Wawancara mendalam juga dilakukan dengan murid, orang tua murid, guru, kepala sekolah, pengambil kebijakan pendidikan di tingkat daerah. Wawancara dan temuan selanjutnya diuji dalam FGD dengan kelompok guru, orang tua murid dan pengambil kebijakan nasional dan daerah. FGD juga digunakan untuk mengetahui tingkat pemahaman guru dan orang tua murid dalam melihat permasalahan ketersediaan dan pemerataan guru PNS di daerahnya masing-masing. Selain pendekatan kualitatif, evaluasi ini juga menggunakan pendekatan kuantitatif. Pendekatan kuantitatif yang digunakan yakni, TRC dan CRC. TRC digunakan

untuk memahami penilaian guru atas kebijakan PPG terutama penerapan standar kepegawaian, yakni 24 jam tatap muka perminggu2. Selain itu, TRC juga digunakan untuk mengetahui secara luas kesediaan dan hambatan pemindahan guru. Sementara itu, CRC digunakan untuk memahami secara luas bagaimana penilaian orang tua murid terhadap ketersediaan guru di sekolah mereka. Dengan CRC mereka juga menyampaikan hambatan dalam penyediaan guru di masing-masing sekolah. Orang tua murid juga menyampaikan apa saja partisipasi yang dapat mereka lakukan sehubungan dengan penyediaan guru serta upaya untuk mempertahankan guru agar tetap mengajar di sekolah anak mereka. Selain melakukan evaluasi atas desain dan implementasi PPG, dirangkum juga beberapa praktik baik (good practices) yang telah dipraktikkan oleh berbagai pemerintah daerah di Indonesia. Dikategorikan praktik baik karena beberapa pemerintah daerah telah mengambil inisiatif untuk mengatasi persoalan ketersediaan dan pemerataan pengajar. Keberhasilan mereka dalam menyelesaikan masalah penyediaan dan pemerataan guru dapat menjadi contoh dan inspirasi bagi pemerintah daerah lainnya, termasuk pemerintah pusat untuk mendesain kebijakan PPG kedepan. Selain pendekatan kualitatif dan kuantitatif, penelitian ini juga menggunakan berbagai informasi sekunder seperti hasil penelitian sebelumnya, peraturan pemerintah, produk 2 24 jam tatap muka mengajar perminggu adalah jumlah minimal jam yang digunakan guru dalam perencanaan, pelaksanaan, dan penilaian pembelajaran serta bimbingan ekstrakurikuler dalam satu minggu (Penjelasan pasal 52 ayat (2) PP No. 74 tahun Tentang Guru).

UU, peraturan daerah, pemberitaan di tingkat nasional dan daerah, untuk memperkuat analisis. Jumlah Responden TRC dan CRC Serta Nara Sumber Penelitian Partisipasi dan dinamika guru diteliti dengna menggunakan metode CRC dan TRC. CRC dan TRC dilakukan di 12 sekolah dengan komposisi, 4 SD Negeri dan 2 SMP Negeri di masing-masing kabupaten Garut (Jabar) dan Buton (Sultra). Dua kabupaten ini dipilih dengan kriteria merupakan daerah yang masih kekurangan guru, memiliki jaringan masyarakat sipil yang aktif mendorong peningkatan mutu pendidikan, serta representasi daerah jawa dan luar jawa. Lebih lanjut, jumlah sekolah dalam satu kabupaten dibagi dua menjadi 2 SD dan 1 SMP berasal dari wilayah perkotaan dan 2 SD dan 1 SMP di wilayah pedesaan atau sekolah kekurangan guru. Sampel responden untuk TRC dan CRC dipilih dengan menggunakan metode purposive sampling. Masing-masing responden merupakan guru dan orang tua murid di sekolah penelitian. Ukuran sampel CRC di Kabupaten Garut adalah sebanyak 74 responden, sementara sampel TRC berukuran 37 responden. Sementara sampel TRC di Kabupaten Buton berjumlah 24 orang dan sampel CRC berjumlah 60 orang. Waktu penelitian Penelitian ini dilaksanakan mulai dari bulan September sampai November 2014 di Jakarta, Kabupaten Garut dan Kabupaten Buton.

Bab 3 ...

Deskripsi Kebijakan SKB 5 Menteri Tahun 2011 Tentang PPG PNS

Pemerintah telah berupaya memperbaiki distribusi guru. Upaya ini tertuang dalam SKB atau Perber 5 Menteri 2011 ditetapkan pada tanggal 3 Oktober tahun 2011. Latar belakang kebijakan ini adalah adanya kesenjangan ketersediaan guru di berbagai sekolah di seluruh pelosok Indonesia. Kebijakan ini mengatur kewenangan dan tugas masing-masing jenjang pemerintahan dalam PPG. Dua inti kebijakan PPG ini yakni, perhitungan kebutuhan guru oleh masing-masing daerah dan pemindahan guru PNS antar sekolah di dalam kabupaten/kota yang sama, antar kabupaten kota dan antar provinsi. Terkait dengan perhitungan kebutuhan guru, kebijakan ini merupakan upaya pemerintah untuk menerapkan standar kepegawaian, yakni standar beban kerja guru sebesar 24 jam tatap muka perminggu3. Standar ini penting 3 Permendikbud No. 39 Tahun 2009 tentang Pemenuhan Beban Kerja Guru Dan Pengawas Satuan Pendidikan

untuk mengetahui angka kebutuhan guru di suatu sekolah. Kebutuhan guru dihitung berdasarka variabel rombel, mata pelajaran yang dibagi dengan standar beban kerja guru, 24 jam tatap muka perminggu4. Kebutuhan Guru SD

Kebutuhan Guru SMP

Satu guru per rombongan belajar

Di sekolah dengan lebih dari 96 siswa: minimal 32 (SSN) dan maksimal 36 (SPM) siswa per rombongan belajar

Di sekolah dengan lebih dari 16-8 siswa: minimal 28 (SSN Sekolah Standar Nasional) dan maksimal 32 (SPM - Standar Pelayanan Minimum) siswa per rombongan belajar

Di sekolah kecil (<96 siswa) minimal 1 guru per mata pelajaran

Di sekolah kecil (<168 siswa) minimal 6 guru kelas per sekolah

Setiap guru mengajar minimal 24 jam per minggu

Semua sekolah memiliki satu guru pendidikan jasmani dan satu guru agama

Apabila beban mengajar seorang guru melebihi 40 jam per minggu, diperlukan satu guru tambahan Semua sekolah memiliki minimal 1 guru per mata pelajaran

Sumber: Samer Al-Samarrai, Daim Syukriyah dan Imam Setiawan, Bank Dunia 2013 Selain itu, kebijakan ini juga mengatur sanksi bagi daerah yang tidak menjalankan kebijakan ini dengan baik. Sanksi antara lain berbentuk penghentian sebagian atau seluruh bantuan finansial fungsi pendidikan oleh pemerintah pusat. Pemerintah daerah juga akan dijatuhi hukuman tidak mendapatkan formasi guru PNS dari Kemenpan RB. Kemenkeu juga dapat menunda penyaluran dana perimbangan kepada pemprov dan pemkab/pemkot yang tidak melakukan PPG. Pelaksanaan PPG oleh Pemprov dan Pemkab/Pemkot juga dijadikan dasar untuk menilai kinerja masing-masing pemda oleh Kemendagri.

4 Juknis (Petunjuk Teknis) Pelaksanaan Perber Penataan dan Pemerataan Guru, Kemdikbud, 2011

Bab 4 ...

Analisis Desain dan Implementasi Kebijakan PPG

4.a Analisis Desain Kebijakan i. Perbedaan Kepentingan Politik Anggaran Pemerintah Pusat dan Daerah Penerapan Perber 5 Menteri tahun 2011 tentang PPG dapat dilihat sebagai upaya pemerintah untuk menerapkan standar kepegawaian berupa standar beban kerja guru minimal 24 jam tatap muka perminggu. Penerapan standar kepegawaian ini diharapkan dapat menekan kebutuhan guru nasional5. Pemerintah pusat juga berharap bahwa pemerintah daerah dapat melakukan PPG terutama pemindahan guru sehingga terjadi pemerataan guru di berbagai sekolah di pelosok Indonesia. Pemerataan ini juga diharapkan dapat menekan angka kebutuhan guru PNS nasional. 5 Samer, Al-Samarrai dkk. (2013). Local Governance and Education Performance: a Survey of the Quality of Local Education Governance in 50 Indonesian Districts. Human Development. Jakarta, Indonesia: World Bank

Dari desain tersebut, dapat disimpulkan bahwa motif utama pemerintah pusat dalam menetapkan kebijakan ini adalah adanya pengurangan kebutuhan guru PNS nasional. Pengurangan kebutuhan guru ini pada gilirannya dapat menekan beban APBN untuk menyediakan anggaran untuk guru, baik berupa gaji, tunjangan dan belanja pegawai lainnya. Pemerintah pusat ingin mengefisienkan manajemen kepegawaian guru guna menghemat APBN. Jika diasumsikan bahwa 597 ribu GTT adalah kebutuhan guru nasional, maka pemerintah perlu merekrut guru PNS dengan jumlah yang sama agar seluruh sekolah memiliki guru PNS. Dengan jumlah guru PNS sebesar itu, maka pemerintah pusat harus menganggarkan dana sebesar Rp 20,8 triliun untuk membayar gaji guru selama satu tahun6. Nilai ini meningkat dua kali lipat menjadi Rp 41,6 triliun jika masing-masing guru tersebut mendapat tunjangan sertifikasi. Pemerintah pusat dan daerah juga perlu mengalokasikan anggaran lebih besar lagi untuk membiayai belanja pegawai karena penambahan jumlah guru tersebut. Di lain pihak, pemerintah daerah justru ingin meningkatkan angka kebutuhan guru. Kebutuhan guru akan mempengaruhi jumlah PNS daerah dan PNS daerah menentukan jumlah DAU (Dana Alokasi Umum) yang diterima pemerintah daerah dari pusat. Jadi, pemerintah daerah berusaha untuk meningkatkan jumlah kebutuhan pegawai termasuk guru PNS bagi daerahnya masing-masing. Selain itu, alasan DAU juga telah menghambat pemindahan guru antar kabupaten/kota dan antar provinsi. Tidak jarang guru yang telah pindah antar daerah ini tetap 6 Perhitungan didasarkan asumsi bahwa guru PNS baru digaji sebesar Rp 3 juta per bulan.

menerima gaji dan tunjangan dari daerah asalnya. Begitu juga dengan kemampuan fiskal antar daerah juga akan menghambat pemindahan guru antar daerah tersebut. Guru tidak mau dipindahkan jika daerah tugasnya yang baru memiliki tunjangan lebih rendah dibandingkan dengan daerah tempat mengajarnya saat ini. Selain itu, kebutuhan CPNS (Calon Pegawai Negeri Sipil) juga telah disusupi oleh kepentingan elit daerah untuk mengeruk keuntungan. Sebagaimana diketahui, bahwa rekrutmen CPNS selalu menjadi ajang bagi elit daerah untuk melakukan korupsi (ICW, 2013). Jika kebutuhan CPNS guru menurun tentu â&#x20AC;&#x153;pendapatanâ&#x20AC;? korupsi dari rekrutmen ini akan berkurang. Perbedaan kepentingan pemerintah pusat dan daerah terkait dengan PPG sebenarnya telah cukup diantisipasi dalam Perber 5 Menteri. Perber 5 Menteri ini mengatur adanya sanksi bagi daerah yang tidak menjalankan kebijakan ini. Namun sayangnya, sanksi tersebut tidak pernah dijatuhkan pada pemerintah daerah yang tidak menjalankan PPG terutama pemindahan guru. Pada praktiknya, daerah tetap mendapatkan kuota formasi CPNS guru, mereka juga mendapatkan DAU dan kinerja pembangunan tetap baik dalam penilaian pemerintah pusat. i.

Supply Sentris, Mengabaikan Demand Publik

Perber 5 Menteri terkait PPG ini dapat dilihat dari sudut pandang supply-demand. Dari sisi supply, bagaimana upaya pemerintah dan pemda menyediakan guru PNS bagi setiap sekolah di Indonesia. Sedangkan dari sisi demand, bagaimana permintaan masyarakat atas kebutuhan guru dimasing-masing sekolah.

Dalam sudut pandang ini, Perber 5 Menteri hanya seluruhnya sisi supply saja. Sementara, dari sisi demand publik diatur sama sekali. Nampaknya, pengambil kebijakan di 5 kementrian ini tidak memandang penting demand publik untuk mendorong efektifitas implementasi kebijakan PPG ini. Padahal pengaturan sisi demand dibutuhkan untuk memastikan adanya ruang partisipasi publik dalam PPG. Ruang ini penting tidak hanya bagi publik, akan tetapi juga untuk memastikan kebijakan dan program PPG berjalan efektif dan efisien di daerah. Partisipasi publik, terutama partisipasi dari orang tua murid dan pemangku kepentingan sekolah dan pendidikan lainya merupakan hal penting karena kelompok ini yang paling berkepentingan dengan kesuksesan implementasi PPG. Murid, orang tua dan pemangku kepentingan pendidikan lainnya berkepentingan terhadap PPG karena banyak sekolah terutama sekolah anakanak mereka kerap kekurangan guru. Partisipasi orang tua murid dan pemangku kepentingan lainnya dapat diberikan dalam bentuk ikut membantu sekolah menghitung kebutuhan guru, proyeksi rombel, mengajukan proposal kebutuhan guru pada Pemda dan pemerintah pusat. Mereka akan rugi jika sekolah dan pemda tidak sungguh-sungguh menjalankan PPG karena kegiatan belajar anak disekolah tidak berjalan dengan baik karena tidak ada guru PNS disekolah tersebut7. Oleh karena itu, tekanan publik pada pihak sekolah dan pemerintah daerah untuk serius menjalankan PPG tidak hanya penting untuk efektivitas PPG akan tetapi juga menentukan keberlanjutan (sus-tainability) upaya ini.

7 Hasil FGD dan Lokakarya Mini ICW dengan orang tua murid dan Komite Sekolah di 12 sekolah penelitian.

Sebagai contoh, partisipasi masyarakat dalam pemindahan guru yang dilakukan bersama-sama oleh Pemkab Luwu Utara, Sulsel dengan kelompok masyarakat sipil berhasil memindahkan sebagian guru muda dari sekolah perkotaan ke sekolah pedesaan dan terpencil. Upaya ini didukung masyarakat karena telah dilibatkan dari sejak program tersebut dimulai8. Oleh karena itu, partisipasi publik dalam PPG menjadi salah satu cara yang dapat mendorong pemerintah daerah untuk menjalankan kebijakan ini. Namun, bagaimana publik dapat berpartisipasi jika desain kebijakan tidak membuka ruang sedikitpun bagi masyarakat untuk berpartisipasi? Publik juga tidak mengetahui bagaimana cara berpartisipasi dalam proses PPG ditingkat sekolah atau tingkat kabupaten/kota. Semua ini disebabkan karena desain kebijakan PPG tidak serius memandang pentingnya partisipasi publik ini. Di daerah tertentu seperti di Semarang, minimnya partisipasi publik tidak menghambat upaya pemerataan guru. Daerah tersebut tetap dapat menjalankan PPG karena kepala daerah memiliki komitmen kuat untuk memeratakan guru. Namun demikian, upaya ini dapat berhenti manakala kepala daerah mendatang tidak memiliki komitmen yang sama seperti kepala daerah saat ini. Belum ada jaminan bahwa kepala daerah pengganti akan menjalankan upaya serupa. Satu-satunya yang menjamin PPG tetap berjalan terus menerus adalah publik terutama orang tua murid disekolah yang kekurangan guru. Mereka akan mendorong 8

http://vimeo.com/104279926

pemerintah daerah memenuhi kewajibannya menyediakan guru bagi sekolah anak mereka. ii. Mekanisme Penataan Belum Jelas dan Penerapannya Kurang Tegas Perber 5 Menteri telah mengatur tugas dan kewenangan masing-masing tingkat pemerintahan dan sekolah. Hal ini dijelaskan pula dalam juknis pelaksanaan peraturan bersama 5 Menteri yang merujuk pada pasal (10) Perber tersebut. Tugas tersebut antara lain melakukan sosialisasi, pendataan guru, verifikasi data dan pelaporan hasil pendataan kebutuhan guru. Pemerintah daerah melakukan pemindahan guru di dalam satu kabupaten/kota yang sama. Pemprov memfasilitasi pemindahan guru antar kabupaten/ kota. Dan Pemerintah pusat memfasilitasi pemindahan guru antar povinsi.

Meski telah mengatur tugas dan kewenangan masingmasing pemerintahan, akan tetapi perber ini belum mengatur secara tegas mekanisme kerja PPG. Tidak ditemukan aturan tegas yang menyatakan bahwa penyampaian kebutuhan guru di daerah harus didasarkan penataan dan pemerataan terlebih dahulu. Jadi, jika pemerintah daerah tidak melakukan PPG seperti regrouping, guru alih fungsi/ jenjang, guru kelas rangkap, guru kunjung dan pemindahan guru, maka perhitungan dan pengajuan kebutuhan guru PNS daerah tersebut tidak akan disetujui pemerintah pusat. Akibat tidak adanya aturan ini, PPG menjadi terkesan hanya pendataan kebutuhan guru untuk memenuhi rekrutmen CPNS yang akan dilaksanakan pada tahun 2013. Pemerintah daerah tidak terdorong melakukan pendataan sebelum mengajukan kebutuhan guru untuk mendapatkan formasi CPNS dari pemerintah pusat. Data kebutuhan guru menjadi bias karena gurunya belum tertata dan merata dengan baik. ii. Data dan Ukuran Keberhasilan PPG Tidak Jelas Kebijakan PPG tidak memiliki ukuran yang jelas. Apakah keberhasilan kebijakan ini diukur dari berapa banyak guru yang berhasil dipindahkan atau seberapa kecil kebutuhan guru daerah dan nasional? Hal ini disebabkan karena belum ada data yang valid dan kuat tentang distribusi dan kebutuhan guru sebelum kebijakan ini dijalankan. Data yang dimaksud adalah data yang memuat jumlah ketersediaan guru dimasing-masing sekolah sehingga diketahui sekolah mana saja yang kekurangan dan kelebihan guru. Selain itu, juga diketahui siapa dan guru disekolah mana yang tidak dapat memenuhi beban kerja pembelajaran 24 jam tatap muka perminggu.

Data kebutuhan dan distribusi guru akan menjadi dasar untuk menilai apakah upaya PPG ditingkat sekolah, daerah dan nasional berhasil atau tidak. Contoh, upaya regrouping sekolah yang dapat menekan kebutuhan guru. Pemerintah daerah harus memiliki data jumlah guru dimasing-masing sekolah terutama guru disekolah kecil atau sekolah dengan jumlah rombel sedikit dan ukuran rombel juga tidak sesuai dengan standar. Penggabungan sekolah dengan sekolah lainnya akan mengakibatkan kebutuhan guru akan menurun. Jadi, ukuran keberhasilan dari regrouping adalah menurunnya kebutuhan guru PNS disuatu daerah. Begitu juga dengan upaya PPG lain seperti guru alih jenjang, guru alih fungsi, guru kunjung dan pemindahan guru harus jelas ukuran keberhasilannya. Semua upaya tersebut harus dimulai dari data yang menggambarkan kondisi awal sebelum PPG dilaksanakan. Dan pemda harus menghitung kebutuhan dan distribusi guru pasca PPG. Dengan demikian, maka dapat dinilai apakah upaya PPG yang dilakukan pemerintah daerah dan pemerintah pusat berlangsung secara efektif. Jika hal ini tidak dilakukan, maka kebijakan ini hanyalah untuk menghitung kebutuhan guru belaka tanpa adanya penataan dan pemerataan terlebih dahulu. Data perhitungan kebutuhan guru menjadi tidak obyektif karena tidak menggambarkan kondisi real dilapangan. Perhitungan kebutuhan guru tetap dihitung dengan kondisi masih banyak guru yang menumpuk disekolah perkotaan atau guru yang belum dapat memenuhi kriteria minimal beban kerja guru yakni, 24 jam tatap muka perminggu.

Dasar Hukum PPG Lemah ii. Kebijakan PPG saat ini diatur hanya dalam bentuk Peraturan Bersama 5 Menteri. Kekuatan hukum peraturan bersama kurang kuat jika dilihat dalam tata perundangan yang berlaku di Indonesia saat ini. Oleh karena itu, wajar jika sebagian pemerintah daerah mengabaikan dan bahkan menolak, mematuhi dan menjalankan peraturan bersama ini. Pemerintah daerah lebih mengedepankan UU Pemda yang kedudukan hukumnya lebih tinggi dibandingkan dengan peraturan bersama 5 menteri. Sebenarnya, PPG telah diamanatkan oleh UU Sisdiknas. Dalam pasal 40 ayat (1) dan (4) disebutkan bahwa pengangkatan, penempatan guru PNS dilakukan oleh lembaga berwenang. Selain itu, kebijakan terkait hal ini ditetapkan melalui PP (Peraturan Pemerintah). Dengan demikian, seharusnya kebijakan PPG diatur dalam bentuk PP sehingga memiliki kekuatan hukum lebih kuat dan mengikat. Pemerintah pusat dapat menekan pemerintah daerah untuk menjalankan kebijakan ini di daerah. Memang saat ini telah ada UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah. Dalam undang-undang ini telah diatur kewenangan pemerintah pusat dan daerah terkait dengan PPG. Pemerintah pusat berwenang untuk memindahkan guru antar provinsi, pemerintah provinsi berwenang memindahkan guru antar kabupaten/kota dalam provinsi yang sama, dan pemerintah kabupaten dan kota berwenang memindahkan guru antar satuan pendidikan dalam kabupaten dan kota yang sama.

Namun demikian, pengambilan kewenangan memindahkan guru oleh pemerintah pusat dan provinsi dari pemerintah kabupaten dan pemerintah kota perlu dilakukan dengan hati-hati agar penguatan otonomi daerah tidak semakin melemah. 4.b Analisis Implementasi Program PPG i. Pemerintah Daerah Kurang Memprioritaskan Implementasi PPG Pemerintah daerah belum sepenuhnya memprioritaskan pelaksanaan kebijakan PPG. Hal tersebut terlihat dari hanya sebagian kecil dari pemerintah daerah yang melakukan pemerataan guru. Sampai saat ini belum ada data yang pasti tentang berapa dan bagaimana cakupan pelaksanaan PPG di berbagai kabupaten/kota dan provinsi. Lemahnya perhatian pemerintah daerah dan provinsi terkait PPG disebabkan oleh berbagai faktor. Pertama, PPG dipandang hanya membebani anggaran daerah dan juga membebani beban kerja pegawai daerah. Untuk melakukan PPG pemerintah daerah membutuhkan anggaran untuk sosialisasi, asistensi, assesment kebutuhan guru dan kegiatan lainya. Selain itu, pemindahan guru baik antar satuan pendidikan, antar jenjang, antar jenis, antar kabupaten/kota dan antar provinsi juga membutuhkan biaya serta perubahan kebijakan anggaran terkait dengan alokasi gaji guru9. Kedua, banyak kepala daerah yang belum memahami pentingnya kebijakan PPG secara politik (Sumber: Hasil wawancara dengan Kepala Bidang Pra Sekolah dan Pendidikan Dasar Kabupaten Buton, 2014). PPG dinilai hanya kegiatan birokrasi yang terlepas dari kegiatan politik lokal 9

Sumber: Wawancara dengan pejabat di Kemenpan-RB

terutama elektoral. Padahal, kesuksesan dalam PPG sedikit banyak akan berpengaruh terhadap politik lokal terutama pilkada. Hal ini terjadi karena desain kebijakan PPG belum menyentuh partisipasi publik lebih luas. Padahal demand atas implementasi PPG cukup tinggi terutama di kalangan masyarakat di daerah 3T. Pemenuhan guru untuk sekolah 3T tentu berpengaruh terhadap persepsi politik warga tersebut atas komitmen kepala daerah dan birokrasi untuk meningkatkan mutu pendidikan anak-anak mereka. Ketiga, kesulitan lain dihadapi pemerintah daerah adalah mutasi guru. Pemerintah daerah kesulitan untuk melakukan mutasi guru karena sebagian besar guru sudah terlanjur mengajar di daerah perkotaan. Sedangkan guruguru yang mengajar di daerah pedesaan adalah guru-guru yang memang berdomisili dekat dengan daerah tersebut. Pemerintah daerah kesulitan memutasi guru terutama guru senior atau guru telah berkeluarga. Pemindahan guru seringkali disertai dengan resistensi dan intervensi terhadap pemerintah daerah dari berbagai kalangan. Selain itu, pemindahan guru melalui inisiatif sendiri karena alasan tertentu terkadang juga disertai dengan praktik suap. Hal ini semakin mempersulit pemerintah daerah untuk menegakkan kebijakan PPG bagi semua guru10. i. Koordinasi Antar K/L Lemah dan Kurangnya Dukungan Program Pemerintah Pusat Untuk PPG Salah satu masalah dalam implementasi kebijakan PPG adalah lemahnya koordinasi antar K/L dalam implementasi, dan monitoring serta evaluasi kebijakan ini. Sampai saat ini, belum ada koordinasi spesifik antar K/L terutama yang 10

Sumber: Hasil Wawancara dengan guru PNS di Kabupaten Buton

berasal dari 5 kementrian ini yang melakukan evaluasi terhadap implementasi Perber. Akibatnya, kebijakan ini sulit ditinjau perkembangan dan keberhasilannya. Selain itu, masing-masing K/L juga tidak memiliki program yang memadai untuk mendukung kebijakan PP-G. Kemdikbud misalnya, tidak memiliki program untuk melakukan asistensi pemerintah daerah untuk melakukan penataan dan pemerataan guru. Kegiatan Kemdikbud hanya sebatas melakukan sosialisasi Perber ke beberapa daerah. Selain itu, Kemdikbud juga baru hanya mendukung pendataan kebutuhan guru melalui sistem Dapodik. Kemendagri juga tidak memiliki program spesifik untuk mendorong daerah melakukan PPG. Padahal, peran Kemendagri sangat penting menyukseskan kebijakan pemerintah pusat daerah. Pengaruh Kemendagri pada pemerintah daerah lebih besar dibandingkan dengan pengaruh K/L lainnya. Oleh karena itu, program spesifik Kemendagri terkait PPG juga akan membantu bagaimana pemerintah daerah terdorong untuk melakukan PPG sehingga pemerataan guru dapat dicapai secara optimal. i. Partisipasi Publik Dalam PPG Rendah Desain kebijakan yang menitikberatkan pembenahan pada sisi supply telah berdampak negatif pada sisi demand publik. Partisipasi publik dalam PPG rendah dan cenderung tidak ada. Lemahnya partisipasi publik telah berimbas terhadap rendahnya komitmen pemerintah daerah untuk melakukan PPG. Tidak ada tekanan bagi pemerintah daerah untuk melakukan PPG. Akibatnya, guru tetap tidak merata. Sebagian sekolah tetap kelebihan guru dan sebagian sekolah yang lain tetap kekurangan guru. Kalaupun ada

pendataan kebutuhan guru, hal itu hanya untuk memenuhi persyaratan mendapatkan formasi CPNS guru dari pemerintah pusat

Sumber: CRC Kabupaten Garut, ICW 2014. Di daerah yang melibatkan partisipasi publik, PPG cenderung berhasil diterapkan seperti dikabupaten Luwu Utara, Sulsel. Pemerataan guru semakin baik karena publik akan mendukung upaya pemerataan guru yang dilakukan pemerintah daerah dan sekolah. Tidak hanya itu, publik juga ikut mempertahankan agar guru tersebut tetap mengajar di sekolah terutama di sekolah 3T. Masyarakat melakukan berbagai upaya untuk membuat lingkungan sekolah dan sosial menjadi lebih nyaman bagi guru untuk tetap mengajar di daerah 3T tersebut. Hambatan Individual dan Keluarga Guru Pemerataan guru memiliki hambatan tersendiri karena adanya resistensi pemindahan guru baik faktor individual maupun sosial guru. Hal ini terjadi terutama pada guru senior dan guru yang telah berkeluarga. Bagi mereka sangat sulit untuk mengajar di sekolah yang jauh dari rumah

terutama di sekolah yang jauh di pelosok. Bagi guru yang telah berkeluarga sangat sulit untuk pindah dan meninggalkan keluarga untuk mengajar di berbagai sekolah yang cukup jauh dari rumah. Kalaupun keluarga juga ikut dibawa ke sekolah baru tersebut, ternyata belum ada jaminan bahwa di daerah sekolah tersebut akan tersedia fasilitas dan sarana dan prasarana yang memadai untuk tumbuh dan kembang anak.

Sumber: Teacher Report Cards Kabupaten Buton 2014. Selain itu, adanya stigma pemindahan guru ke daerah terpencil sebagai â&#x20AC;&#x153;hukuman pembuanganâ&#x20AC;? turut menjadikan kebijakan mutasi mendapatkan resistensi dari guru. Mereka menganggap bahwa mutasi bukanlah penghargaan yang diberikan oleh pemerintah daerah karena prestasi mereka. Selain itu, bagi guru perempuan, mengikuti suami bekerja juga telah menyebabkan mereka kesulitan untuk mengajar di sekolah yang kekurangan guru. Hambatan ini semakin kuat manakala mutasi guru diintervensi oleh pengaruh politik lokal. Banyak guru yang meminta adanya intervensi dari pejabat lokal agar mereka

tidak dipindahkan ke sekolah yang kekurangan guru di daerah terpencil. Selain itu, pemindahan guru juga harus berhadapan dengan guru honorer di sekolah akhir. Seringkali guru PNS yang ditempatkan di sekolah yang kekurangan guru harus mendapatkan perlawanan dari guru honorer setempat karena dinilai akan menggeser keberadaan guru honorer tersebut. Para guru honorer khawatir harapan mereka jadi PNS akan hilang dengan adanya guru PNS yang baru ini. Selain mutasi guru, faktor sosial di sekolah yang kekurangan guru juga ikut memberi andil terhadap lamanya waktu bertahan guru tersebut di sekolah tersebut. Guru seringkali merasa tidak sesuai dengan budaya dan kondisi sosial tempat mereka mengajar. Hal ini juga menyebabkan mereka kurang bisa bertahan menyelesaikan masa mengajarnya di sekolah tersebut.

Bab 5 ...

Efek Samping PPG

Menguatnya Politisasi Guru Selama ini pemindahan guru identik dengan pembuangan atau hukuman atas guru tersebut karena berbagai masalah. Stigma ini sudah melekat di kalangan guru terutama di daerah yang kental dengan politisasi guru. Guru yang melawan atasan seperti kepala sekolah, UPT Dinas Pendidikan Kecamatan, Kepala Dinas Pendidikan bahkan Kepala Daerah dipindahkan ke sekolahsekolah terpencil. Bahkan, pemindahan guru dilakukan sesaat menjelang atau sesudah pilkada. Guru-guru yang dinilai berseberangan secara politik dengan kepala daerah dipindahkan ke sekolah terpencil dan jauh dari keluarganya. Atau guru yang mendukung cakada dan kemudian calon tersebut kalah maka dia harus siap dipindahkan dari sekolahnya tersebut11. 11 Wawancara dan hasil lokakarya PPG ICW di Kabupaten Buton, Sultra 2014.

Pemindahan mendapat momentum dengan adanya Perber 5 Menteri Tahun 2011 ini. Kepala daerah menggunakan kebijakan ini untuk memindahkan guru atau menekan guru agar menjadi bagian dalam gerbong politiknya12. Permasalahan ini telah menjadi momok tersendiri bagi guru. Mereka mengalami â&#x20AC;&#x153;ketakutan periodikâ&#x20AC;? pada saat pesta politik di daerahnya. Oleh karena itu, sebagian besar mereka menginginkan agar kewenangan pengelolaan guru diambil alih oleh pemerintah pusat. Mereka ingin agar guru menjadi pegawai pemerintah pusat sehingga tidak terpengaruh oleh dinamika politik daerahnya masing-masing13. Politisasi guru memang kerap terjadi di daerah terutama yang memilki rasio PNS relatif besar. Hal ini disebabkan karena kepala daerah, utamanya petahana berusaha menggalang suara dari PNS daerah dan guru mengingat guru merupakan PNS terbanyak di masing-masing daerah14. Yang harus digarisbawahi, resentralisasi pengelolaan guru bukanlah jawaban atas masalah pemerataan ataupun politisasi guru di daerah. Politisasi guru bisa diantisipasi dengan cara lain seperti pemberlakuan undangundang. Saat ini telah disahkan UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN dimana PNS termasuk PNS daerah tidak mudah dimutasi begitu saja oleh PPK. Proses pemindahan ini harus sesuai 12 Pernyataan Ketua Serikat Guru Tangerang dalam Multistakeholder Meeting ICW, 2014. 13 Lokakarya PP ICW di Kabupaten Buton, Sultra 2014. 14 Workshop Hasil Penelitian PPG ICW (2013): Politisasi guru lebih kuat di Kabupaten Buton dibandingkan dengan kabupaten Garut. Hal ini disebabkan persentase guru dikabupaten Buton lebih besar dibandingkan dengan kabupaten Garut. Kabupaten Buton memiliki 4.391 guru sementara total pemilih sekitar 185 ribu orang. Kabupaten Garut memiliki 9685 guru dengan pemilih sebanyak 1,7 juta orang.

dengan kriteria yang diatur dalam undang-undang ini atau peraturan turunannya. Lagi pula, resentralisasi guru juga akan membawa konsekuensi luas terutama pada aspek anggaran. Jika guru menjadi pegawai pemerintah pusat maka gaji dan anggaran kesejahteraan guru tidak lagi masuk ke Kas Daerah. Hal ini menyebabkan APBD tidak akan dapat memenuhi anggaran pendidikan 20 persen dari total anggaran. Selain itu, resentralisasi justru semakin menjauhkan guru dan masyarakat dengan pengambil kebijakan yang berada di pusat. Hal ini akan mempersulit dua kelompok ini untuk berpartisipasi dalam rangka mempengaruhi kebijakan sesuai dengan kepentingan mereka. Namun demikian, bantuan pemerintah pusat untuk menata dan memeratakan guru tetap dibutuhkan. Hal ini dibutuhkan terutama di daerah yang tidak kunjung dan tidak melakukan penataan dan pemerataan guru. Pemerintah pusat perlu intervensi dengan mengambil kewenangan dan mengalokasikan anggaran untuk penataan dan pemerataan guru tersebut. Akan tetapi, sebaiknya pengambilalihan kewenangan tersebut bukan pengambilalihan kewenangan selamanya. Pengambilalihan kewenangan atau rensentralisasi harus dengan semangat desentralisasi dimana pada suatu saat kewenangan pengelolaan guru dikembalikan lagi ke daerah tersebut. Oleh karena itu, dibutuhkan kebijakan yang mengatur tentang kriteria daerah yang kewenangannya diambil alih, berapa banyak kewenangan yang dialihkan, kewajiban anggaran pemerintah pusat, serta kapan kewe-

nangan tersebut dikembalikan lagi ke daerah. Hal ini penting terutama agar resentralisasi terbatas tidak dipolitisir oleh politisi dan birokrasi pusat.

Bab 6 ...

Praktik Baik dalam Implementasi Penataan dan Pemerataan Guru

Paska disahkannya kebijakan ini bulan Oktober 2011, sebagian pemerintah daerah telah menjalankan PPG. Kemdikbud misalnya, telah mendorong PPG di 51 kabupaten/kota untuk 17 Provinsi. Donor luar negeri misalnya juga telah memfasilitasi pemerintah daerah untuk menjalankan kebijakan pemerataan ini. USAID-Prioritas (United States Agency for International Development - Prioritizing Reform, Innovation, and Opportunities for Reaching Indonesias Teachers, Administrators, and Students) misalnya telah mendorong PPG di 23 kabupaten/kota. Sementara, USAID Kinerja juga telah berhasil memfasilitasi PPG di provinsi Sulawesi Selatan yakni di Kabupaten Luwu Utara. PPG merupakan kebijakan yang berkait dengan kebijakan lainnya. Disisi hulu, kebijakan PPG perlu memperhatikan bagaimana pertumbuhan penduduk usia se-

kolah disuatu wilayah. Pertumbuhan penduduk usia sekolah di suatu wilayah menentukan perkembangan jumlah rombel sekolah di wilayah tersebut. Tidak hanya itu, ketimpangan mutu antar sekolah dalam satu wilayah juga berpengaruh terhadap jumlah rombel sekolah di wilayah tersebut. Dan seperti yang disampaikan sebelumnya, jumlah rombel menentukan angka kebutuhan guru dan distribusi guru. Oleh karena itu, perhitungan atas perkembangan jumlah penduduk usia sekolah dan kebijakan penerimaan siswa baru akan menentukan keberhasilan kebijakan PPG. Selain itu, ketersediaan guru juga berubah seiring dengan adanya guru pensiun atau perubahan status guru menjadi PNS struktural. Sebagaimana diketahui, guru merupakan PNS dominan dibanding dengan PNS lainnya diseluruh Indonesia. PNS berfungsi sebagai guru sekitar 30,5 persen dari total PNS sebesar 4,36 juta15. Besarnya jumlah guru serta adanya guru berkinerja baik telah menjadi daya tarik bagi Bupati dan Walikota untuk menarik guru tersebut menjadi pejabat struktural di lingkungan birokrasi daerah. Hal ini juga mempengaruhi angka kebutuhan guru daerah dan nasional. Semua dinamika ini harus menjadi pertimbangan dalam mendesain dan menjalankan PPG. PPG tidak hanya sekedar menghitung kebutuhan guru serta memindahkan guru tersebut dari sekolah yang kelebihan guru ke sekolah yang kekurangan guru. Akan tetapi, PPG juga harus mengantisipasi dinamika pertumbuhan penduduk usia sekolah dan ketersediaan guru. 15

Diolah dari berbagai statistik kepegawaian.

Berdasarkan praktik baik dalam PPG yang didorong oleh pemda dan yang didukung oleh donor luar negeri, terdapat beberapa metode yang digunakan daerah untuk menjalankan PPG, yakni penyediaan guru kelas rangkap (multigrade teacher), guru alih fungsi, guru alih jenjang, guru kunjung (mobile teacher), dan pemindahan guru. Selain itu, pemerintah daerah juga melakukan regrouping sekolah untuk mengurangi kebutuhan guru. Terakhir adalah rekrutmen guru dimana pemerintah daerah mengajukan formasi rekrutmen guru PNS pada pemerintah pusat. Implementasi PPG juga telah dibuat dasar hukumnya seperti Perbup atau Perwako. Dasar hukum ini juga telah menjadi landasan pelaksanaan PPG dan juga dasar untuk pengalokasian anggaran pelaksanaan PPG. Berikut adalah praktik baik PPG yang dapat dilakukan oleh pemerintah daerah. i) Regrouping Regrouping atau penggabungan satu sekolah dengan sekolah lainnya menjadi satu sekolah. Salah satu tujuan regrouping adalah menurunnya kebutuhan guru dalam satu sekolah dan daerah. Jika suatu sekolah digabungkan menjadi satu maka akan diikuti oleh penggabungan rombel sehingga jumlah rombel di sekolah hasil penggabungan menjadi lebih kecil. Konsekuensinya, beban kerja menjadi lebih kecil dan kebutuhan atas guru juga akan lebih kecil. Salah satu praktik baik pelaksanaan regrouping sekolah dilakukan oleh Pemkab Semarang. Pemkab Semarang telah mengeluarkan Perbup No. 28 tahun 2014 tentang Pedoman Teknis Penggabungan SDN dan Keputusan Penetapan SDN

yang di regroup16. Kriteria sekolah yang diregroup yakni; pertama dua SD atau lebih terletak di satu lingkungan sekolah; kedua jarak antara sekolah tidak lebih atau sama 200 m; ketiga, jumlah rombel tidak lebih atau sama dengan ruang kelas yang ada; keempat tidak bertentangan dengan RTRW Kabupaten Semarang, Jateng. Sementara kriteria sekolah kecil adalah : pertama jumlah siswa tidak mencapai atau sama dengan 80 orang; kedua jarak antar sekolah tidak lebih atau sama dengan 1 km; ketiga tidak ada hambatan akses bagi murid yang diregroup; keempat sekolah berada dalam 1 desa yang memiliki lebih dari 1 SDN; kelima tidak berada di daerah perbatasan kabupaten dan keenam tidak bertentangan dengan RTRW Kabupaten Semarang. Regrouping dapat dilakukan di sekolah-sekolah yang kekurangan murid dan sekolah tersebut kemudian digabung dengan beberapa sekolah yang lain. Hasil regrouping pada tahap satu, diperoleh hasil 25 SDN diregroup menjadi 12 SDN. Sebelum regroup jumlah guru di 25 SDN adalah sekitar 145 orang dan setelah diregroup guru menjadi 72 orang. Begitu juga dengan kebutuhan kepala sekolah berubah dari 25 orang menjadi 12 orang pasca penggabungan. Pada tahap dua, regrouping berhasil menggabungkan 34 SDN menjadi 17 SDN. Kebutuhan guru berubah dari 244 orang menjadi 196 orang. Sementara kebutuhan kepala sekolah berubah dari 34 orang menjadi 13 orang pasca regrouping.

16 Sumber: Presentasi Bupati Semarang dalam Forum Penataan dan Pemerataan Guru USAID Prioritas tanggal 14 Oktober 2014 di Hotel Sultan Jakarta.

Pemerintah Kabupaten Semarang melaporkan efisiensi tahap I dan II berhasil mengurangi kebutuhan guru dan kepala sekolah sebanyak 150 orang. Jika jumlah ini dikali dengan gaji guru masing-masing Rp 3 juta perbulan maka dalam satu satu terdapat efisiensi anggaran sebesar Rp 5,85 miliar. Meskipun ada catatan keberhasilan atas kebijakan regrouping, pendekatan ini menyisakan berbagai persoalan diantaranya terkait dengan keterjangkauan murid dengan sekolah baru paska regrouping dan aset sekolah yang lama. Beberapa murid pada sekolah lama mengalami kesulitan menjangkau sekolah baru dan juga ikut memicu menurunnya tingkat kehadiran siswa pada sekolah baru dan bahkan putus sekolah. Begitu juga dengan aset pada sekolah lama yang pengelolaannya ditujukan untuk kepentingan lain. i) Multigrade Teacher Multigrade Teacher adalah pengajaran beberapa kelas oleh satu guru. Pengajaran oleh satu orang guru untuk beberapa kelas sekaligus biasanya dilakukan di sekolah 3T. Satu orang guru SD misalnya dapat mengajar kelas 1, 2 dan 3 sekaligus. Multigrade Teacher dinilai dapat mengurangi kekurangan guru di daerah terpencil tersebut. Kegiatan ini telah dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten Blitar dengan mengeluarkan Perbup tentang PKR. Kegiatan ini dimulai dengan sosialisasi, pelatihan pembelajaran kelas rangkap, penetapan empat lembaga sebagai pilot project PKR, regulasi Perbup PKR. Pemerintah kabupaten Blitar juga telah melakukan bimtek bagi guru-guru yang menjadi multigrade teacher.

I) Guru Kunjung (Mobile Teacher) Guru Kunjung adalah guru yang mengajar di beberapa sekolah diluar sekolah induknya. Guru Kunjung dapat dilakukan manakala sang guru tidak mendapatkan pemenuhan 24 jam mengajar di sekolah yang bersangkutan. Kebutuhan 24 jam mengajar dapat dipenuhi di sekolah lainnya. Guru Kunjung difasilitasi oleh pemerintah daerah karena informasi kebutuhan guru dan jam mengajar di masing-masing sekolah di bawah koordinasi pemerintah kabupaten/kota. Hampir semua daerah telah memfasilitasi pelak-sanaan guru kunjung. Beberapa daerah telah melakukan guru kunjung tersebut antara lain adalah Pemkab Ciamis. Pemkab Ciamis telah mengeluarkan Perbup No. 8 Tahun 2012 tentang Pemetaan PNS di lingkungan Pemkab Ciamis. Namun demikian, mobile teacher memiliki dampak yang kurang baik bagi guru yang bersangkutan. Guru kesulitan fokus pada pelajaran karena harus mengajar di beberapa sekolah. Hal ini menjadi semakin parah manakala jarak antar sekolah tersebut semakin jauh. i) Alih Jenjang, Alih Fungsi/Alih Jenis Guru Alih jenjang guru adalah guru mata pelajaran tertentu mengajar pada jenjang pendidikan lebih rendah. Hal dilakukan manakala jenjang pendidikan di suatu daerah memiliki kelebihan guru. Sementara jenjang pendidikan lebih rendah kekurangan guru. Oleh karena itu, pemerintah daerah melakukan pengalihan jenjang guru dari jenjang lebih tinggi ke jenjang lebih rendah. Sebagai contoh adanya kelebihan guru matematika di jenjang pendidikan menengah atas sementara di jen-jang

pendidikan menengah pertama justru kekurangan guru. Oleh karena itu, pemerintah daerah dapat menawarkan dan mengalihkan guru matematika di tingkat SMA untuk mengajar di tingkat SMP. Praktik baik alih jenjang guru misalnya dilakukan oleh Pemkab Ciamis dimana guru IPA SMK menjadi guru IPA terpadu SMP. Kelebihan guru PAI di SMP dialihjenjangkan menjadi guru PAI di SD atau SMA. Kelebihan guru Penjas di SD dialihjenjangkan menjadi guru Penjas di SMP atau di SMA. Semua alih jenjang atau alih fungsi ini harus mendapatkan persetujuan langsung dan disesuai dengan formasi kebutuhan. Sementara alih fungsi/alih jenis guru adalah perubahan pekerjaan guru. Di Kabupaten Ciamis misalnya, ada guru mata pelajaran yang menjadi pustakawan, guru TIK menjadi pranata guru. i) Pemindahan Guru Guru dapat dipindahkan dari suatu sekolah ke sekolah lainnya dalam satu kabupaten/kota yang sama, antar kabupaten/kota atau juga antarprovinsi. Hal ini dapat dilakukan manakala terdapat suatu sekolah, daerah (provinsi, kabupaten dan kota) yang kekurangan guru. Semenara itu, sekolah atau daerah lainnya yang justru kelebihan guru. Oleh karena itu, perpindahan dapat dilakukan dari sekolah atau daerah yang kelebihan guru ke sekolah yang kekurangan guru baik dalam kabupaten, kota, provinsi yang sama atau kabupaten, kota, provinsi yang berbeda. Fasilitasi pemindahan guru antar sekolah dalam kabupaten dan kota yang sama difasilitasi masing-masing pemerintah daerah tersebut. Pemindahan guru antar sekolah

dalam kabupaten/kota berbeda difasilitasi oleh pemerintah provinsi dan terakhir pemindahan guru dari satu sekolah ke sekolah yang berbeda provinsi difasilitasi oleh pemerintah pusat. Praktik baik mutasi guru salah Namun demikian, mutasi guru sangat sulit dilakukan karena berbagai kendala. Kendala tersebut terutama berasal dari individu guru. Selain itu, hambatan diluar guru juga menentukan keberhasilan mutasi guru seperti situasi politik lokal, budaya masyarakat sekolah setempat, dan ketersediaan sarana dan prasaran di sekolah dimana guru tersebut dimutasi. Satunya telah dilaksanakan oleh Pemkab Luwu Utara, Sulsel. Pemkab ini telah berhasil memutasi 127 guru SD di daerah tersebut pada sekolah terutama sekolah terpencil. Kriteria pemidahan guru adalah guru muda, dan bersedia ditempatkan di SD terpencil. Selain itu, pemerintah daerah juga menyediakan insentif bagi guru yang dimutasi tersebut. Pemerintah daerah juga melibatkan pemangku kepentingan terutama masyarakat di sekitar sekolah untuk berpartisipasi dalam proses mutasi guru mulai dari perhitungan kebutuhan guru sampai mempertahankan guru tetap mengajar di sekolah tersebut. Pemerintah pusat misalnya juga telah menjalankan program pemberian insentif bagi guru-guru yang mengajar di daerah 3T. Pemerintah pusat bekerjasama dengan pemerintah daerah memetakan sekolah di daerah 3T dan menyalurkan insentif Rp 1,5 juta perguru perbulan. Selain itu, pemerintah pusat melalui Kemdikbud juga melakukan rekrutmen guru untuk mengajar didaerah 3T melalui program SM3T (Sarjana Mengajar di daerah 3T). Program ini

telah dilaksanakan dan berhasil menyediakan guru bagi sekolah yang kekurangan guru terutama di daerah terpencil. i) Rekrutmen CPNS Guru Salah satu metode untuk memenuhi PPG adalah rekrutmen guru melalui proses rekrutmen CPNS. Rekrutmen guru diharapkan bisa mengatasi kebutuhan guru terutama guru bagi sekolah yang kekurangan guru. Rekrutmen guru dilakukan dengan pemetaan kebutuhan guru oleh suatu daerah dan kemudian mengajukan kebutuhan guru tersebut pada pemerintah pusat. Pemerintah pusat selanjutnya melakukan penilaian kebutuhan guru daerah tersebut dan kemudian menetapkan formasi. Proses rekrutmen guru sama dengan proses rekrutmen CPNS lainnya seperti seleksi administrasi, tes kemampuan dasar dan tes kemampuan bidang. Rekrutmen merupakan metode terakhir untuk memenuhi kebutuhan guru setelah pemerintah daerah dan sekolah menyelesaikan penataan guru.

Bab 7 ...

Kesimpulan dan Rekomendasi

7.a Kesimpulan Secara umum dapat disimpulkan bahwa Perber 5 Menteri tahun 2011 tentang PPG belum berjalan efektif. Guru masih belum merata karena masih terkonsentrasi di sekolah perkotaan. Sementara guru di sekolah pedesaan terutama daerah 3T masih kekurangan. Meski belum efektif, sebagian daerah ternyata telah menjalankan kebijakan ini dengan baik seperti Kabupaten Semarang, Kabupaten Ciamis, Kabupaten Blitar, dan daerah lainnya. Mereka berhasil menyediakan guru alih jenjang, guru kunjung, guru multi kelas. Daerah ini juga berhasil memindahkan guru dan melakukan regrouping sekolah kecil. Keberhasilan ini karena adanya komitmen kepala daerah dan dukungan pemerintah pusat, masyarakat serta pihak lain untuk menjalankan kebijakan tersebut.

Implementasi Perber 5 Menteri 2011 tentang PPG kurang efektif karena desainnya kurang memperhitungkan perbedaan kepentingan politik anggaran pemerintah pusat dan daerah. Selain itu, kebijakan tidak membuka ruang publik untuk berpartisipasi, dasar hukum yang relative lemah, mekanisme PPG belum diatur dengan tegas, dan ukuran keberhasilan PPG tidak jelas. Sementara dari sisi implementasi PPG, ditemukan berbagai masalah. Hal ini disebabkan karena pemerintah daerah kurang memprioritaskan agenda kebijakan ini. Koordinasi antar 5 Kementrian lemah serta sedikitnya dukungan program untuk mendampingi pemerintah daerah dalam rangka menjalankan kebijakan ini. Selain itu, pemerintah pusat tidak tegas menjatuhkan sanksi bagi daerah yang tidak menjalankan PPG. Pemerintah pusat nampaknya masih ragu-ragu menjatuhkan sanksi bagi daerah meski mereka mengetahui bahwa hal tersebut akan mendorong daerah menjalankannya. Pemindahan guru masih terhalang oleh hambatan psikologis dan faktor keluarga guru. Mereka sulit berpisah dengan keluarga karena memandang daerah sekolah terpencil serba kekurangan. Sementara insentif pemerintah untuk pemindahan guru juga terbatas. Pemindahan antar daerah juga terkendala masalah struktural, terutama dari sisi kebijakan penggajian pemerintah pusat. Terdapat kecenderungan sebagian guru PNS daerah untuk ditetapkan menjadi pegawai pemerintah pusat. Hal ini disampaikan karena mereka khawatir dengan politisasi guru oleh elit lokal, terutama akibatnya terhadap karir mereka. Namun demikian, politisasi ini lebih jelas terjadi

di daerah yang jumlah PNSnya relatif dominan dibanding dengan total pemilih. Resentralisasi total pengelolaan guru bukanlah solusi. Meskipun dibutuhkan resentralisasi guru, akan tetapi hal ini harus terbatas bagi daerah yang kesulitan dan tidak mampu mengelola dan memeratakan guru. Oleh karena itu, pemerintah pusat perlu membantu mendampingi daerah tersebut untuk mengelola guru lebih baik lagi. Jika sistem pengelolaan dan pemerataan guru sudah baik, maka pemerintah daerah harus mengembalikan kewenangan ke daerah tersebut. 7.b Rekomendasi Terkait dengan kesimpulan di atas maka kami merekomendasikan hal-hal berikut : 1. Desain kebijakan PPG mendatang : a. Mampu mengatasi dan mengantisipasi benturan kepentingan politik pemda dan pusat. b. Membuka demand publik lebih luas sehingga publik bisa berpartisipasi dalam PPG di semua jenjang mulai dari sekolah sampai pemerintah pusat. c. Mempertegas mekanisme PPG dengan mengacu para berbagai macam good practices pemerintah daerah. d. Adanya kewajiban program dan anggaran pendampingan daerah bagi Kementrian yang terlibat dalam PPG. e. Memiliki kriteria keberhasilan yang jelas yang didukung dengan ketersediaan data PPG yang memadai.

f. Memiliki dasar hukum yang lebih kuat, yakni PP (Peraturan Pemerintah) sebagaimana diamanatkan dalam UU Guru dan Dosen dan UU Sisdiknas. 2. Implementasi : a. Koordinasi antar Kementrian/Lembaga yang terlibat PPG semakin diperkuat terutama memonitoring perkembangan PPG di masing-masing daerah. b. Memperkuat partisipasi publik dalam PPG. c. Pemerintah pusat dan daerah memiliki kebijakan insentif bagi guru-guru yang dipindahkan terutama ke sekolah 3T untuk mengatasi hambatan psikologi dan keluarga. 3. Pemerintah harus mengkaji penerapan resentralisasi terbatas terkait dengan penataan sistem kepegawaian guru nasional. Resentrasilasi haruslah dalam semangat desentralisasi dimana pada suatu saat kewenangan yang diambil pemerintah pusat harus dikembalikan lagi pada pemerintah daerah. Oleh karena itu, dibutuhkan kerangka kerja resentralisasi terbatas dalam produk hukum lebih kuat.

Referensi Daftar Narasumber Wawancara: 1. Kepala BKN (Badan Kepegawaian Nasional) 2. Direktur Pembinaan Pendidik dan Tenaga Kependidikan (P2TK), Ditjen Pendidikan Dasar Kemdikbud 3. Kepala Seksi Penyusunan Program Sub Direktorat Program dan Evaluasi Direktorat Pembinaan Pendidik dan Tenaga Kependidikan Pendidikan Dasar, Kemdikbud 4. Pejabat Direktorat Otda II, Ditjen Otda, Kemendagri 5. Direktur Pendidikan Madrasah, Ditjen Pendidikan Islam, Kemenag 6. Kabid Bidang Penyiapan Perumusan Kebijakan Pengadaan SDM Aparatur, Kemenpan-RB 7. Sekretaris Dinas dan Kepala Sub Bagian Umum dan Kepegawaian Dinas Pendidikan Kabupaten Garut 8. Kepala Bidang Pra Sekolah dan Pendidikan Dasar Kabupaten Buton 9. Technical Coordinator with GOI Stakeholder â&#x20AC;&#x201C; USAID PRIORITAS 10. 12 Kepala Sekolah di lokasi penelitian 11. Guru di 12 sekolah lokasi penelitian 12. Orang tua murid di 12 sekolah lokasi penelitian Daftar FGD dan Lokakarya Mini PPG: 1. FGD dengan pengambil kebijakan pendidikan di pusat (Kemdikbud, Kemenag, Kemendagri, Kemenpan RB) 2. FGD dengan organisasi guru nasional 3. FGD dengan organisasi orang tua murid nasional

4. Multistakeholder forum dengan pemangku pendidikan nasional 5. 12 Lokakarya mini PPG di tingkat sekolah 6. 2 Semiloka PPG di tingkat kabupaten, Kabupaten Garut dan Kabupaten Buton Buku/Jurnal/Handout 1. Chang, Mae Chu et al. (2014). Teacher Reform in Indonesia: The Role of Politics and Evidence in Policy Making. Washington D.C: The World Bank. 2. Handout Presentasi Bupati Semarang dalam Forum Penataan dan Pemerataan Guru USAID Prioritas tanggal 14 Oktober 2014 di Hotel Sultan Jakarta 3. Naskah kebijakan. (2013). Mendayagunakan Guru dengan lebih Baik : Memperkuat Manajemen Guru untuk Meningkatkan Efisiensi dan Manfaat Belanja Publik. Jakarta: Sektor Pembangunan Manusia Kantor Bank Dunia. 4. Samer, Al-Samarrai dkk. (2013). Local Governance and Education Performance: a Survey of the Quality of Local Education Governance in 50 Indonesian Districts. Human Development. Jakarta, Indonesia: World Bank. Dokumen Negara 1. Surat Keputusan Bersama (SKB) 5 Menteri tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS di Indonesia, 2011 2. Petunjuk Teknis Pelaksanaan Peraturan Bersama tentang Penataan dan Pemerataan Guru PNS 1, 2011