Revista CIS n°8 by Centro de Investigación Social (CIS) TECHO

Año 5 número 8

Segundo semestre 2006

CIS CENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIAL

Publicación

CENTRO INVESTIGACIÓN SOCIAL U N

T E C H O

P A R A

C H I L E

Calidad de vida y necesidades de salud en campamentos: Una mirada fundamental a la extrema pobreza en Chile Nueva Ficha de Protección Social: Un replanteamiento al sistema de protección social en Chile Habilitación Social: Formando comunidades sustentables Entrevista a Ignacio Irarrázaval

Revista semestral

Plan de Habilitación Social: Los usuarios opinan Por Irene de Federico Las normas como bien público y como bien privado: Reflexiones en las fronteras del enfoque AVEO Por Rubén Kaztman y Fernando Filgueira Organización Mesa de Trabajo campamento Las Lomas II: Efecto de las relaciones sociales entre pobladores y voluntarios Por Pamela Jorquera Historias de Latinoamérica 12 de diciembre, Lima, Perú Tertulias Claudio Sapelli: Reformas necesarias al sistema educativo Claudio Orrego: Peñalolén, un sinfín de desafíos

Editorial

Investigación

Calidad de vida y necesidades de salud en campamentos: Una mirada fundamental a la extrema pobreza en chile Por Paula Bedregal, Cynthia Zavala, Jorge Atria y Gabriela Núñez

Artículo

Nueva Ficha de Protección Social: Un replanteamiento al sistema de protección social en Chile

Director CIS Jorge Atria

Equipo Publicación Constanza Cassanello Jorge Atria Manuel Arís

Colaboradores Alejandra Barrera Bernardita Correa Gonzalo Vial Paulina Mansilla

Diseño Gráfico

Entrevista

Habilitación social: Formando comunidades sustentables Ignacio Irarrázaval

Investigación

Plan de habilitación social: Los usuarios opinan Por Irene de Federico

Artículo

Las normas como bien público y como bien privado: Reflexiones en las fronteras del enfoque AVEO Por Ruben Kaztman y Fernando Filgueira

Historias de Latinoamérica

Tres historias a tres días de Santiago

Tertulias

Claudio Sapelli Reformas necesarias al sistema educativo: Subvención preferencial y accountability Claudio Orrego Peñalolén: un sinfín de desafíos

Macarena Cortés M.

cis@untechoparachile.cl

www.untechoparachile.cl/cis

Podría decirse que el año 2006 es el último punto de inflexión importante de nuestro país de cara hacia el Bicentenario. Ha cambiado el Gobierno, y con él han surgido nuevas preocupaciones y desafíos en materia política, económica y social. En índoles más específicas, ha cambiado la ficha de asignación de subsidios del Estado al estrato más desprotegido (la nueva Ficha de Protección Social), se han propuesto nuevas formas de acceder a los altos cargos de dirección pública y se han anunciado novedades en las políticas de vivienda social, dándole a ésta mayor flexibilidad, dinamismo e integridad. Por primera vez aparece con fuerza la preocupación en los barrios, así como la búsqueda de mayor transparencia –impulsada, quizás, por los últimos acontecimientos- en la asignación y distribución de presupuesto en el ámbito del deporte. El medio ambiente es hoy más importante que nunca, y se clama porque la ejecución de obras viales llegue a todos, desde los pueblos inhóspitos y fronterizos del norte hasta la isla grande de Chiloé y los puntos limítrofes australes del país. Se ha dispuesto por primera vez de un ejército conjunto entre Argentina y Chile, no obstante los dilemas del gas natural son aún un tema insoluble. El Transantiago entró en tierra derecha, y se apresta a comenzar la reforma más importante al transporte en mucho tiempo. Por último, el precio del cobre se ha disparado a niveles no pronosticados, generando una nueva discusión sobre cuál debería ser la mejor manera de invertirlo o de ahorrarlo. 2010 está a la vuelta de la esquina. Como Un Techo para Chile no hemos estado ausentes a estos cambios sino que por el contrario, éstos han servido para plantear aún con más fuerza cuáles son los desafíos más apremiantes que el país debe tomar y hacerse cargo. Nos hemos planteado como tarea el entregar un enfoque diferente a las propuestas de políticas públicas, aportando con la experiencia en terreno nuevas aristas y considerando siempre las necesidades de los potenciales beneficiarios. De todas formas, pareciera que lo más importante –nuestro propio punto de inflexiónha sido llevar a la práctica la idea de que la pobreza es un fenómeno complejo y multidimensional, y que requiere por ende de distintas apreciaciones e intervenciones. El Centro de Investigación Social de la Fundación es una buena vía para observar lo anterior, que esperamos se pueda contemplar a su vez por medio de esta revista. La realización de estudios sobre villas, la evaluación de políticas públicas y la indagación sobre el aporte del trabajo comunitario (habilitación social) en los procesos de erradicación de campamentos son todos nuevos hitos, nuevas luces que debieran contribuir a cimentar la senda de trabajo de Un techo para Chile y del país hacia 2010. Sirven para entender que el problema de la pobreza toma formas muy visibles –como los campamentos- pero también formas solapadas de reproducción, con fenómenos como el hacinamiento y los allegados. Sirven, en suma, para entender que las deudas que como sociedad hemos contraído con el segmento más desprotegido de nuestro país son diversas, necesitándose por ende, y con más razón que nunca, el aporte de todos para la consecución de un país verdaderamente más justo y con mayores niveles de calidad de vida. Esperamos –como siempre- que este nuevo número de nuestra revista se constituya como un real aporte al entendimiento y observancia de todo lo anterior.

editorial

EDITORIAL

CIS

INDICE

Cynthia Zavala

Médico especialista en Salud Pública y Pediatría; Magíster en Salud Pública y Master in Sciences in Health Systems Management, Profesora del Departamento de Salud Pública de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Estudiante de Medicina, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Jorge Atria

Magíster en Sociología, Pontificia Universidad Católica de Chile, Director del Centro de Investigación Social de Un Techo para Chile. Gabriela Núñez

Socióloga, Universidad Alberto Hurtado, Coordinadora del Plan de Salud de Un Techo para Chile.

país1. Pese a su reducción sostenida en la última década, el problema de los campamentos sigue afectando a Chile. De cualquier forma, la solución no sólo estriba en otorgar una vivienda social sino en cómo fortalecer las capacidades y satisfacer otras necesidades básicas de sus habitantes con miras a lograr una situación de vida más adecuada y satisfactoria para todas las familias que componen a este grupo de la sociedad.

II. CONTEXTUALIZACIÓN

I. INTRODUCCIÓN En el contexto de un país cada día más desarrollado, que avanza frenético gracias a su estabilidad institucional y sus grandes cifras, es difícil encontrarse con la extrema pobreza. Sin embargo, oculta en sectores periféricos, o disimulada tras las grandes obras públicas, la marginalidad urbana subsiste y se reproduce cotidianamente. Los análisis existentes sobre campamentos en Chile tienden a centrarse habitualmente en la condición socioeconómica de sus habitantes, así como en el deficiente acceso a servicios básicos o las insuficiencias en la calidad de éstos. No obstante lo anterior, la extrema pobreza cobra formas diversas, extendiéndose como una categoría multidimensional, y por ende transversal a todos los ámbitos de la vida de los individuos.

Centro de Investigación Social Un Techo para Chile

Una de las dimensiones más soslayadas en el estudio de los campamentos es la salud, un déficit no despreciable cuando se trata de uno de los factores que más inciden en la calidad de vida de las personas, y con ello en su satisfacción con el entorno y el país en general. El presente artículo pretende contribuir al conocimiento de estos temas, dejando al descubierto las múltiples necesidades aún existentes para un porcentaje considerable de ciudadanos de nuestro país, y con ello los enormes desafíos que persisten en el diseño y proyección de políticas sociales integrales y eficientes que contribuyan a la erradicación de la pobreza. El Catastro Nacional de Campamentos 2005, del Centro de Investigación Social (CIS) de Un Techo para Chile, señala la existencia de 453 asentamientos en nuestro

En nuestro país, existen dos instancias nacionales canalizadas a través del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y del Ministerio de Salud (MINSAL), por medio de las cuales se genera conocimiento en salud. La primera es la Encuesta Nacional de Salud (ENS), aplicada durante el año 2003, que mide la prevalencia de diferentes patologías crónicas en la población chilena y las caracteriza de acuerdo a variables sociodemográficas. La segunda es la Encuesta de Calidad de Vida (ECV), también de proyección nacional que mide las percepciones, creencias y actitudes de las personas en relación a la salud, al acceso a los servicios de salud y percepción de calidad de vida de los chilenos, aplicada por primera vez el año 2000 y por segunda vez en 2006. Para esta investigación ambos instrumentos permiten obtener valiosa información acerca de la condición de salud de los chilenos y, por lo tanto, focalizar los recursos y generar estrategias específicas de intervención. Sin embargo, ambas instancias dejan fuera de la medición a las personas habitantes de campamentos, por lo que no disponemos de información específica de este tipo de población que nos permita focalizar nuestras intervenciones a sus requerimientos, a sus percepciones y a sus realidades. Por otra parte, existe múltiple evidencia en la literatura, acerca de cómo la pobreza, la percepción subjetiva de

nuestro lugar en la escala social y el nivel socioeconómico marcan diferencias importantes en relación a diferentes resultados en salud; sin embargo, las políticas de salud se han enfocado principalmente a lo curativo, al tratamiento de las enfermedades ya producidas y no a intervenir sobre las causas que condicionan la generación y progresión de estas enfermedades, muchas de las cuales tienen su raíz en el contexto social de las personas. En el mundo existe mucha evidencia, proveniente principalmente de países desarrollados, que muestra que intervenciones sobre las inequidades, sobre las conductas y sobre otros factores psicosociales pueden mejorar resultados en salud. Además, existen datos que han permitido evaluar la efectividad de diferentes acciones, de manera que el costo – efectividad de diferentes intervenciones relacionadas con salud es conocida. Es por estas razones que el evaluar las condiciones de salud y las percepciones acerca de la calidad de ésta y de la vida en general en la población habitante en campamentos puede aportar información útil, enfocada a hacer un buen diagnóstico y a diseñar estrategias específicas de intervención enfocadas a esta población.

III. METODOLOGÍA Se realizó un diseño transversal, usando como universo muestral los 6061 hogares de campamentos de la Región Metropolitana. Éstos se estratificaron por tamaño del campamento y por zonas (urbano/rural). En paralelo, se diseñó una encuesta utilizando como base el WHOQUOL2, un instrumento de calidad de vida probado en Chile, propuesto por la OMS y validado en países de habla hispana, el que se ajustó de acuerdo a las referencias extraídas en el pretest, así como en entrevistas cualitativas. En conjunto con este instrumento, se aplicaron preguntas ya validadas previamente, con base

1 Ver revista del catastro nacional de campamentos en Chile, 2005, disponible en la web www.untechoparachile. cl/cis.

CIS

investigación

CALIDAD DE VIDA Y NECESIDADES DE SALUD EN CAMPAMENTOS: UNA MIRADA FUNDAMENTAL A LA EXTREMA POBREZA EN CHILE

Paula Bedregal

UNA MIRADA FUNDAMENTAL A LA EXTREMA POBREZA EN CHILE

en la Encuesta Nacional de Calidad de Vida y la Encuesta Nacional de Salud, ambas del Ministerio de Salud de Chile. Finalmente, se aplicaron algunas preguntas modificadas del módulo de salud de la encuesta CASEN, destinadas a evaluar el acceso a redes de salud y conocimiento acerca de factores de riesgo modificables y prevalencia de enfermedades crónicas. Este instrumento fue elaborado por el equipo de investigación y revisado por el equipo coordinador de Un Techo para Chile. Las encuestas fueron aplicadas como pretest en 10 casos para modificar problemas de lenguaje y comprensión. Con posterioridad a los ajustes, se reclutó a encuestadores voluntarios de la Fundación Un Techo para Chile y estudiantes de la Escuela de Medicina de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Los encuestadores fueron capacitados a través de un manual de encuestaje y de charlas. Finalmente, la aplicación de la encuesta se realizó en los meses de junio y comienzos de julio de 2006. El tamaño muestral, considerando un error de 5% y una confiabilidad de un 95%, fue de 361 casos. El tipo de muestreo a realizar fue estratificado por zona, considerando además el tamaño de los campamentos (de acuerdo al catastro nacional de campamentos antes mencionado, existen 567 hogares en microcampamentos; 2294 hogares en campamentos medianos y 3200 hogares en macrocampamentos), considerándose a un total de 23. Un criterio muestral fue realizar la encuesta a los jefes de hogar. Cada familia definió qué integrante de su núcleo cumple ese rol, el que, en su mayoría, recayó en las mujeres, ayudado también porque a las horas del día en que fue aplicada la encuesta fueron muchos los hombres que se encontraban laborando, ya sea en fuentes formales o informales de trabajo. Las encuestas se digitaron y analizaron mediante el uso de un software estadístico apropiado para estos fines (SPSS 12.0). Se realizó un análisis descriptivo e inferencial de la información de acuerdo a la naturaleza de las variables. El plan de análisis se ajustó a las necesidades de Un Techo para Chile y de los habitantes de campamentos, de manera de realizar un trabajo atingente y productivo.

IV. RESULTADOS

Caracterización de la muestra En la caracterización de la muestra apreciamos un predominio de las mujeres y la fertilidad por sobre los niveles nacionales, e índices de analfabetismo en campamentos considerablemente mayores a los promedios en la RM, lo que es consecuente con los menores promedios de escolaridad. Además, llama la atención la larga data de vida en campamentos y los altos índices de allegamiento, que alcanzan a un tercio de los encuestados.

Calidad de vida relacionada a salud En el estudio se encontró que la satisfacción general con la calidad de vida en promedio es baja, particularmente entre las mujeres. Más de un tercio de ellas la calificó como mala o muy mala. Entre los hombres, un 14,3% tiene la misma percepción, siendo esta diferencia estadísticamente significativa. No encontramos diferencias significativas al ajustar por otras variables. Por otro lado, al preguntar por la satisfacción en general con la salud, un 31,6% de los encuestados se declararon insatisfechos con su salud. No se encontró asociación con la situación de allegado, tipo de campamento ni con alfabetización. Un 35,9% de las mujeres calificaron su salud como mala/ muy mala, mientras que entre los hombres sólo un 11% la catalogaron así, siendo esta diferencia importante. Al analizar la calidad de vida por dimensiones, la dimensión estructural, es decir, la referida al nivel de infraestructura con la que cuenta el campamento, es la peor evaluada (36% de satisfacción promedio), seguido de la disponibilidad de redes (51% de satisfacción); aspectos psicológicos (54,6% de satisfacción) y la salud (57,84% de satisfacción). En general, las mujeres evalúan peor que los hombres la dimensión sicológica, y aquellos con menor alfabetización califican peor las áreas sicológicas y de salud. Con respecto a las temáticas específicas, menos de un cuarto de los entrevistados señaló que el dolor físico le dificulta de manera significativa realizar actividades físicas habituales, siendo esto mucho más frecuente en los analfabetos. Un 28% de los encuestados señaló que necesita bastante

TABLA 1. CARACTERIZACIÓN DE LA MUESTRA

Número total de casos

361 personas

Distribución por género

17,5% Hombres; 82,5% Mujeres

Edad promedio

36.3 años (rango: 15 -77)

Promedio de hijos

2.5 (RM 2000 – 2005: 2; RM 2005 – 2010: 1.9)

Porcentaje de analfabetismo

9,7% (nacional 8.2%; RM 4%)

Escolarización promedio

7,48 años (nacional 8.1; RM 9.1)

Promedio de años de vida en campamento

10.74 años (Estudio “Dinámica de la Pobreza” 2004: 7,8 años)

Porcentaje de allegados

33%

Centro de Investigación Social Un Techo para Chile

o excesivamente un tratamiento médico para funcionar en su vida diaria y un cuarto de ellos señalaron que tiene un poco o nada de energía suficiente para realizar las actividades cotidianas. Esta situación se asocia con ser mujer, con ser analfabeto y con el tipo de campamento en el que habita (rural 30%; urbano-medio 28,8%; urbanomacro 18%). Señalaron insatisfacción con el sueño un 42% de los encuestados, siendo esta percepción significativamente mayor en mujeres que en hombres, y en analfabetos que en alfabetos. El 26% de los encuestados indicaron insatisfacción con sus capacidades para trabajar, variable que no se asocia con otras variables en estudio. Un cuarto de la muestra señaló disfrutar poco y nada con la vida, mientras que un 16,6% dijo que su vida tiene poco o nada de sentido, y en esto encontramos una asociación significativa con la alfabetización. Más de un tercio de los encuestados indicó tener sentimientos negativos como tristeza, ansiedad, desesperanza o depresión, con frecuencia o siempre, siendo esta situación más habitual entre mujeres analfabetas. Llama particularmente la atención que prácticamente la mitad de los entrevistados, un 49,6%, señalaron tener poca o nada de aceptación hacia su imagen física y un 21,6% dijeron estar insatisfechos consigo mismos. Esto habla de una autoestima altamente lesionada, tema sobre el cual se hace imperativo intervenir. Además, un 20,5% de las personas declararon sentirse muy insatisfechas e insatisfechas con sus relaciones personales; 39,9% se encuentran insatisfechas con el apoyo que reciben de sus amigos y un 30% admitieron estar insatisfechos con sus relaciones sexuales. Esto último no se asoció con ninguna variable en particular. Consecuentemente a estos datos, un 40,3% de la muestra señaló percibir poco o nada de seguridad en su vida. A la luz de estos resultados, cabe cuestionarse cuáles

son las fuentes de apoyo de estas personas y se resalta la necesidad de ayudar en la construcción de redes de soporte, ya que la percepción de falta de apoyo, sumado a la baja autoestima y a la alta prevalencia de sentimientos de tristeza y desesperanza son factores explicativos potentes de la elevada tasa de drogadicción y depresión que se encontró. Por otra parte, un 64,5% señaló que ha tenido poco o nada de oportunidades para realizar actividades recreativas o de ocio. A mayor escolaridad, mayor posibilidad de realizar este tipo de actividades. Vale recalcar que el tiempo para efectuar actividades de ocio no va necesariamente correlacionado al ingreso, y ésta es una situación sobre la que es posible intervenir y sobre la que se puede hipotetizar que de lograr aumentar el tiempo para recreación podrían, a su vez, mejorar otros parámetros.

Problemas específicos de salud y conducta ante los mismos Mujeres

80 70

Hombres

64,4

50 40

38,7

45,5 40

43,6 27,4

30 20 10 0

Dolor de cabeza

Dolor de espalda

Dolor de huesos

Síntomas depresivos

Figura 1: Prevalencia de algunas enfermedades. Respuesta múltiple, la suma de los porcentajes da más de 100%.

CIS

investigación

CALIDAD DE VIDA Y NECESIDADES DE SALUD EN CAMPAMENTOS:

UNA MIRADA FUNDAMENTAL A LA EXTREMA POBREZA EN CHILE

Frente a un problema de salud, es interesante que un 7,3% de los encuestados admitieron no hacer nada y un 31,4% prefieren automedicarse; sin embargo, la mayoría acude a centros de salud (39,2%) o a los servicios de urgencia (28,5%). No se encontraron diferencias significativas por género, excepto en no hacer nada, conducta más frecuentemente seguida por los hombres (Figura 2). CONDUCTA FRENTE A ENFERMEDAD

El 26,9% de las mujeres y el 27,9% de los hombres señalaron haber tenido algún accidente los últimos seis meses, lo que motivó atención de salud. Llama la atención la similitud de la cifra entre hombres y mujeres cuando habitualmente son los hombres quienes sufren significativamente una mayor tasa de accidentes. 50

Mujeres (%)

40,5

Hombres (%)

32,8

de los niños presentaron sus vacunas al día. Otro de los esfuerzos importantes en materia de apoyo a la población infantil es la entrega de leche en los consultorios. En esta muestra, el 68% de los encuestados con derecho a este beneficio declaraban retirar la leche de su consultorio, versus un 79% que lo hizo a nivel de la Región

Metropolitana y un 85% a nivel país. Probablemente, esto se relaciona con que este beneficio se obtiene a través de los consultorios, en los que la leche es entregada al realizar los controles de salud a los niños, y hay que recordar que un tercio de la muestra no se encontraba inscrita en el consultorio y que un 26% indicó no tener los controles sanos de los niños al día. COMPARACIONES SOBRE DISTINTOS ÍTEMS Campamentos

100

Nacional

85 80

77,7

73,8

31,1

74,1

70,7

68,1 61,7

27,9

30 24,6

24,6

18,4

16,4

5,4

4,8

8,8

1,6 0

0,9 Automedicación

Medicina tradicional

Atención por prof. de la salud

Atención en servicios de urgencia

Reposo

Nada

Figura 2: Conducta declarada ante el último episodio de enfermedad. Respuesta múltiple, la suma de los porcentajes da más de 100%.

Acceso a redes de salud El acceso a estas redes es un factor importante en la calidad de salud de la población, ya que es la principal manera en que se accede a las políticas preventivas de este ámbito. En la R.M., según datos del Ministerio de Salud del año 2005, la satisfacción con el acceso a redes de salud pertenecientes al Sistema Nacional de Servicios de Salud alcanza un 76%, y la insatisfacción un 17%. En la muestra de esta investigación un 62% de los encuestados se manifestaron insatisfechos o muy insatisfechos con su acceso a los centros de salud. Los principales factores que explican esta desaprobación son la insatisfacción con los niveles de seguridad percibidos, con el transporte, con el apoyo de los amigos y con la propia salud. En relación a la previsión de salud, conviene recordar que se trata de un beneficio garantizado por el Estado a todos los ciudadanos, independientemente de sus ingresos. En esta población específica pudimos observar que un 20% declaró no tener previsión en salud, y un 32% dijo no estar inscrito en un centro de atención primaria. Entre quienes dijeron no tener previsión en salud, casi tres cuartas partes no están inscritos en un consultorio de atención primaria. Entre quienes declararon tener pre-

visión, un 85% declaró estar afiliado a FONASA, y un 9% señaló tener previsión, pero no conocer cuál es. A partir del siguiente modelo de regresión logística (condicional), las únicas variables que resultaron significativas estadísticamente y que explican la inscripción en centros de salud (pilar de la atención pública de salud) fueron: edad (OR 0.978 [0.956 – 0.999]); sexo (OR: 2.1 [1.177 – 3.805]); número de hijos (OR 1.25 [1.049 – 1.492]) y ser allegado (OR 0.461 [0.285 – 0.745]). Así, a medida que un individuo aumenta su edad, disminuye ligeramente la probabilidad de inscribirse en el centro de salud2. Esta disminución es mayor cuando se trata de la condición de allegado (ser allegado reduce de manera importante la probabilidad de estar inscrito en centros de salud); como contraparte, ser mujer incrementa considerablemente la probabilidad de estar inscrito, y a medida que aumenta el número de hijos la probabilidad también aumenta, aunque más sutilmente que en el caso de la variable sexo. En nuestro país, uno de los programas más importantes es aquel destinado al control sano de niños menores de seis años, y además es uno de los que tiene mejor cobertura a nivel nacional. El programa ampliado de inmunizaciones (PAI), según cifras ministeriales del año 2003, cubre aproximadamente al 96% de la población del país. En este estudio encontramos que sólo el 77%

2 En el caso de la variable edad se da el fenómeno de aumento de inscripción en centros de salud en los extremos; de esta forma, aunque el resultado de la regresión logística evidencia que decrece la probabilidad de estar inscrito a medida que se avanza en edad, esto debería revertirse una vez que se llegue al último segmento etario.

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Vacunación

Control niño sano

Retiro de leche

Asistencia regular al colegio

Programa salud escolar JUNAEB

Almuerza en colegio

FONASA

Desconoce su previsión

Figura 3: Con respecto a los escolares, tres cuartas partes de los niños entre 6 y 15 años asisten regularmente al colegio, 61% participan del programa de alimentación complementaria y menos de la mitad, un 47%, ha sido evaluado en el programa de salud escolar, gestionado por la JUNAEB y que consiste en la pesquisa de algunas condiciones frecuentes de detectar en escolares como escoliosis y vicio de refracción, para los cuales existen fondos especiales designados para su tratamiento. En los ítems control niño sano, programa de salud escolar JUNAEB y almuerzos en el colegio no fue posible obtener los porcentajes nacionales.

ENFERMEDADES CRÓNICAS 40

38,7%

38%

Campamentos Nacional (ECV)

37,3%

35 30

26,6%

26%

25 20 15

15,4% 10,4%

9,4%

10 5 0

2,4% ¿Ha tenido problemas con su pareja por el alcohol?

¿Le ocurre que ocasionalmente termina tomando más de lo que quería?

¿Ha tenido que consumir alcohol en las mañanas?

¿Le molesta que lo critiquen cuando bebe alcohol?

¿Bebió alcohol en su último embarazo? (sólo mujeres)

Figura 4: Los datos nacionales fueron sacados de la Encuesta de Calidad de Vida (2000). Con respecto a la pregunta sobre los problemas con la pareja, la mayoría de las respuestas afirmativas en los campamentos fueron de mujeres. En la segunda pregunta, de izquierda a derecha, las afirmaciones fueron significativamente mayores en hombres (55%) que en mujeres (34%), y en ambos casos mayores a la población general (15%).

En relación al tabaquismo, un 60% de los encuestados declararon estar expuestos al humo del cigarro dentro

de su casa, versus un 51% de la población general. Un 56% señalaron fumar activamente, versus un 42% encontrado en promedio en la ENS 2003. De este porcentaje,

CIS

investigación

CALIDAD DE VIDA Y NECESIDADES DE SALUD EN CAMPAMENTOS:

UNA MIRADA FUNDAMENTAL A LA EXTREMA POBREZA EN CHILE

TABAQUISMO 60

59,20%

56,20% 51%

40%

40 30 20 10 0 Exposición intradomiciliaria a tabaco Campamentos

Fuma ocasionalmente o uno o más cigarros al día

Nacional (ECV)

un 31% pertenece al estrato E (Figura 4). En cuanto a enfermedades crónicas, en la muestra un 41,6% de los individuos se declararon hipertensos en comparación al 10,3% que señalaron lo mismo en la ECV, y al 33.6% que corresponde al promedio país de hipertensión, encontrado en la Encuesta Nacional de Salud (ENS). En el análisis por NSE de la ENS, el grupo E presenta niveles de hipertensión de un 42%, comparables a los de la población de campamentos. Un 35% de la muestra declaró estar actualmente en tratamiento antihipertensivo y un 13% estar en control en el programa de hipertensión de su consultorio. Respecto a los diabéticos, un 36% de la muestra declaró sufrir esa enfermedad (ECV 3,2%) y un 32% dijo estar en tratamiento por la diabetes, pero de ellos sólo un 4% se controla con el programa de diabetes de su consultorio. Esta cifra es muchísimo más alta que la prevalencia nacional de esta dolencia, que corresponde a un 4%, por lo que es un dato que requiere mayor análisis. Al preguntar por la actividad física, un 92% de la muestra declaró ser sedentaria, definiendo sedentarismo como la no realización de actividad física por un mínimo de 30 minutos, tres veces a la semana. Estos valores son similares a los encontrados en nuestra población en otras encuestas.

V. CONCLUSIONES A partir de los resultados anteriores, la presente investigación arrojó las siguientes conclusiones: - En la población habitante de campamentos existe una alta insatisfacción con la calidad de vida en general, y en específico en relación con la salud. Lo anterior, que se ve reflejado en múltiples percepciones sobre prevalencia de enfermedades y conductas de riesgo, se constituye como un aspecto fundamental en la situación de pobreza

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de los pobladores, afectando su bienestar cotidiano y dificultando aún más la superación de los problemas de pobreza que los aquejan. - Lo anterior, sin embargo, contrasta con un mal aprovechamiento de la estructura de oportunidades que la sociedad ofrece. A partir de este estudio, se comprueba que existe una sub-utilización importante de los recursos de salud, cuestión que se manifiesta principalmente en tres fenómenos: el distanciamiento de las redes de salud primarias (visible en el alto nivel de individuos habitantes de campamentos no inscritos en los consultorios aledaños al asentamiento), el desconocimiento del tema previsional y en la conducta mostrada ante el padecimiento de una enfermedad (de acuerdo al presente estudio, aparecen como opciones preferenciales la automedicación y el no hacer nada). - De la misma forma, también hay una gran cantidad de personas que no acceden a prestaciones que tradicionalmente tienen alta cobertura en nuestro país, como el control de niño sano, los programas de vacunación y el retiro de leche desde el consultorio. Las cifras de personas que no acceden a estos beneficios son consistentes con las de las personas que señalan no estar inscritas en su centro de salud (lugar desde el que se accede a estas prestaciones). - Todo lo anterior abre la interrogante acerca de las causas que permitan entender el comportamiento anteriormente descrito. A manera de hipótesis, es posible pensar en la falta de información de este segmento, debido principalmente a un descuido por parte de los gobiernos locales, así como también a la alta rotación de individuos y familias, dificultando un seguimiento sistemático de su situación social. Estas debilidades se apreciarían de manera conjunta en la calidad de vida de los residentes de campamentos, acentuando los problemas no sólo de salud, sino de acceso a vivienda definitiva o a los múltiples subsidios que el Estado ofrece. Otro tema que tiene relación es la alta insatisfacción con el acceso a las redes de salud -casi ocho veces mayor a la reportada en la Región Metropolitana según cifras del Ministerio de Salud-. Se trata entonces de una población especialmente insatisfecha (trato indigno, poca deferencia, promesas incumplidas, etc.) lo que de seguro ayuda a explicar el distanciamiento. Por último, factores estructurales también tendrían incidencia (como el transporte), concluyéndose que el mal aprovechamiento de las oportunidades existentes en salud puede tener asociado un conjunto diverso de explicaciones. En lo que toca específicamente a las condiciones de salud de los habitantes de campamentos, resultan especialmente interesantes las siguientes conclusiones: - Se evidencia una importante cantidad de problemas derivados del alto consumo de alcohol en la población estudiada. Esto obliga a promover el diseño de estrategias más focalizadas, entendiendo que el consumo de alcohol es pernicioso no sólo por cuanto atenta contra las condiciones de salud, sino que también porque impide una correcta inserción de los individuos en la sociedad, poten-

ciando los problemas sociales vinculados a la pobreza. - En lo concerniente al consumo de tabaquismo, nuevamente ocurre en la población habitante de campamentos una situación delicada, pero que es atípica respecto del consumo esperado. De manera general, la prevalencia al tabaquismo es mayor en los estratos socioeconómicos altos, debido a la correlación importante que existe con los recursos económicos (en los estratos socioeconómicos bajos existe una limitación económica que puede constreñir un mayor consumo de cigarrillos debido a su alto costo). Esto es corroborado por la Encuesta Nacional de Salud, donde se señala que el 42% de la población nacional mayor de 18 años consume tabaco, a diferencia del grupo socioeconómico E, donde el consumo equivale al 31% de la población. No obstante estas cifras, la población estudiada evidencia altísimos niveles de tabaquismo, presentando un comportamiento diferente a la gradiente socioeconómica del resto del país. Este resultado, además de poner en jaque la correlación entre recursos económicos y consumo de tabaco, provee de una alerta especial para detener los altos índices de consumo (56% de la población habitante de campamentos declara fumar activamente, mientras que un 60% admite estar expuesto al humo de cigarrillo en su casa), de lo cual es preciso hacerse cargo de manera apremiante. - En consonancia con los argumentos anteriores, es necesario también realizar intervenciones más activas y eficaces en lo que toca a la mayor prevalencia de los síntomas anímicos, depresivos y de sueño que lo acaecido con la población nacional. Mientras en Chile un 17% de la población mayor de 18 años declara presentar estos síntomas, en campamentos la cifra aumenta más del doble (40% presenta síntomas). Existe, asimismo, una alta disconformidad con la autoimagen, cuestión que bien puede interpretarse como una muy baja satisfacción con el cuerpo y la apariencia física, repercutiendo esto directamente en los estados de ánimo, la confianza y los niveles de autoestima de las personas. Este acápite ilustra también la importancia de diseñar estrategias integrales de intervención en salud que contemplen tanto la dimensión física como la mental. - Finalmente, a partir de esta investigación se destaca la carencia de tiempo destinada por los habitantes de campamentos a recreación y actividades de ocio en general, lo que en estricto rigor no debiese estar correlacionado

con los ingresos, pudiendo existir factores adicionales. Esto empeora los síntomas anímicos antes mencionados, incrementando paralelamente el sedentarismo y sus problemas colaterales, además de una mayor prevalencia de hipertensión. Lo anterior sugiere la oportunidad de trazar intervenciones en salud juntando esta preocupación con la práctica de deportes y actividades recreativas, obteniéndose beneficios múltiples (disminución del sedentarismo y la obesidad, liberación de endorfinas, disminución del riesgo cardiovascular y de los problemas de sueño, etc.). A través de este estudio, ha sido posible percibir los enormes desafíos de la sociedad chilena en lo que concierne al ámbito de la salud y la calidad de vida. La pobreza en sí representa exclusión: exclusión de recursos, de oportunidades, de redes sociales. Las necesidades de salud insatisfechas de la población habitante de campamentos representan una exclusión adicional, debido a la incapacidad que produce en las personas para acceder a las ya escasas oportunidades existentes, aumentando la privación y las pérdidas económicas y sociales. Es tarea pendiente para las políticas de salud incentivar el desarrollo de intervenciones multidimensionales y focalizadas, tendientes a proveer de mínimos que efectivamente lleguen al grupo objetivo, incrementando las oportunidades de los individuos y mejorando la calidad de vida en general. Alberto Hurtado decía que “El gran enemigo de Cristo en Chile es la apatía, la indolencia y la superficialidad con la que se miran todos los problemas”. El principal desafío que enfrenta la sociedad chilena es hacer de estos temas una cuestión apremiante y no ajena, asimilando la enorme importancia que tiene en miles de personas y ante la cual es necesario hacerse parte, por medio de la denuncia, del voluntariado o de la promoción y difusión

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investigación

CALIDAD DE VIDA Y NECESIDADES DE SALUD EN CAMPAMENTOS:

UNA SESIÓN DE JUSTICIA Alejandra Barrera pobladora campamento Villa Esperanza, Renca

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mientras marchábamos hacia nuestro destino. Nos acompañaban, además, integrantes de la oficina de Un Techo para Chile de Valparaíso y pobladores de campamentos. Una vez allá tuvimos unos inconvenientes: los carabineros nos pidieron que detuviéramos nuestro avance hasta tener la autorización para continuar, cosa que nos pareció extraña ya que contábamos con el permiso para estar ahí, pero el problema no duró más de unos minutos. Luego se nos invitó a unos voluntarios y a mí a pasar a las oficinas del Congreso para entablar una conversación con los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados y con los jefes de bancada de cada partido. Como pobladora puedo decir que me impresionó la disponibilidad de los parlamentarios a escucharnos y dejar un momento sus labores, en plena sesión. Si bien al comienzo hubo susto por no poder entrar a conversar con ellos y plantearles nuestras ideas, sentí, luego, el interés del presidente de la Cámara y de los demás políticos por unirse al compromiso de los voluntarios de revertir este panorama de los

Una vez fuera de su oficina, ellos regresaron a la sesión, y nosotros nos reintegramos junto a los demás voluntarios y pobladores en las tribunas, para escuchar cómo hacían sus votaciones. Fue impresionante cómo discutían por un tema, se alargaba su decisión, entonces pedían un receso, y luego volvían a votar. En ese momento algunas pobladoras saludaron con gritos a unos parlamentarios, y les entregaron unas cintas con el símbolo de Un Techo para Chile, para que se pusieran en sus brazos y recordaran así que estábamos presentes, que no olvidaran su compromiso con los más pobres. Les regalamos también un cuadro con todos los campamentos de Chile marcados en un mapa, y ya después de eso comenzó nuestro regreso a Santiago, esperando haber cumplido con nuestro propósito.

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En el bus camino al Congreso, pensaba sobre lo que íbamos a decir a los diputados, si es que nos daban la oportunidad de hablar. Mientras tanto, las personas que nos acompañaban se aprendían frases y cantos alusivos al momento, para entonarlos

sin solución de viviendas. Creo que estamos viviendo el momento justo para continuar diciendo a todos los sectores de nuestro país que solicitamos que nos escuchen. ¡Quién mejor que nosotros (los pobladores) sabemos nuestras necesidades! Por eso les recordé que quienes les dimos los votos fuimos nosotros, para que nos representaran y pelearan por nuestros intereses, y les advertí que si no cumplían con eso, difícilmente la gente seguiría votándolos, por lo tanto, qué pasaría con ellos. Su respuesta fue obvia…se rieron y me respondieron que se quedarían sin pega. Siento que tienen claro que están ahí por un compromiso social y personal de poder solucionar los problemas de la gente. También percibí que algunos de ellos, los que han estado en terreno durante sus campañas, han podido conocer las necesidades de la gente, y por lo tanto, comprendían mejor mis palabras. Lo sentí así por la forma en que me miraban y me respondían. Espero que lo que fuimos a decirles no se les olvide más, y así el compromiso que tienen los voluntarios, a los cuales ellos mismos alabaron, también lo tengan siempre presente, cada uno de ellos y todos quienes ocupan un puesto importante en el Gobierno y en el país. Anhelo, además, que nosotros los pobladores podamos revertir o doblarle la mano a la pobreza con más ganas y voluntad para superarnos en la vida. Personalmente, me quedo con la satisfacción de que al habernos escuchado todos esos diputados, siento que cada vez se pueden acortar más los caminos para lograr nuestros objetivos y demostrarles que juntos podemos cambiar muchas cosas para mejorar y hacer crecer el país. Incluso fueron ellos quienes nos propusieron conversar estos temas durante una próxima jornada, junto a los voluntarios. Ojalá sea pronto, en Santiago o Valparaíso, para poder avanzar en los temas que nos aquejan día a día, poder aterrizarlos y solucionarlos.

Al anunciarse el reemplazo de la Ficha CAS/ Ficha Familia por una nueva Ficha de Protección Social, se vio planteada también la necesidad de debatir en torno al enfoque bajo el cual hay que desarrollar políticas públicas tendientes a asegurar un eficiente sistema de protección social en Chile. Un Techo para Chile, a través del Centro de Investigación Social (CIS) se pronunció respecto a este tema y creó un documento de análisis sobre la nueva ficha que fue entregado a la Ministra de MIDEPLAN, Clarisa Hardy, además de participar de diversas instancias que permitieron conocer en profundidad las diferentes aristas de estos replanteamientos y formarse una opinión clara respecto a la protección social en nuestro país.

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protección a los miembros de la sociedad. Dada la importancia que acarrea el reformular un instrumento que permite conocer la situación de estas familias, es que el Centro de Investigación Social (CIS) de Un Techo para Chile se quiso hacer parte de este proceso de consulta ciudadana, interiorizándose en el tema y elaborando un documento de análisis sobre la nueva Ficha de Protección Social, con apuntes y comentarios que intentan aportar en la construcción de ésta. Como una forma de indagar más en esta temática, tuvimos la oportunidad de analizar y discutir este instrumento y el marco teórico bajo el que se sustenta junto con las académicas de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Alberto Hurtado, quienes aportaron con sus conocimientos en el área, enfatizando en la claridad que se debe tener respecto de los conceptos que se manejan para diseñar un instrumento de este tipo y en los distintos enfoques sobre los que se basa el significado de pobreza. El resultado de nuestro trabajo, que se concretizó en el documento de análisis sobre la nueva ficha, fue puesto a disposición de la ministra de MIDEPLAN, Clarisa Hardy, quien se reunió junto a los voluntarios y profesionales de Un Techo para Chile para escuchar las propuestas y brindarnos más información acerca de los cambios que darán forma a esta herramienta, además de entregar un panorama general sobre la protección social en Chile. A continuación, presentamos los extractos principales de este trabajo, y artículos que relatan los temas que se tocaron con la ministra Hardy y con las trabajadoras sociales de la Universidad Alberto Hurtado.

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artículo NUEVA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL: UN REPLANTEAMIENTO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE

Este año, el trabajo en torno al tema de la protección social de las familias más vulnerables de nuestro país ha sido prioritario en la agenda del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN). La preocupación por rectificar los errores y omisiones que aquejaban a la ficha CAS/ficha familia, el instrumento con que el Gobierno cuenta para asignar a las familias los distintos subsidios y programas sociales, hizo que esta cartera diera forma al proyecto de crear un nueva herramienta que seleccionara con mayor precisión y pertinencia a los favorecidos de los distintos beneficios sociales del Estado. La propuesta de la nueva Ficha de Protección Social, que ahora le dará mucho más peso al factor trabajo-ingreso, fue dada a conocer a toda la población a través de la página web del Ministerio para que, por medio de un proceso de consulta ciudadana que duró tres meses, emitiera sus comentarios y aportes al respecto. El siguiente paso de este proceso fue la realización de un pre-test, para terminar con un reencuestaje nacional entre noviembre y abril de 2007. Para Un Techo para Chile, este hito es trascendental y positivo respecto al continuo trabajo que se desarrolla para terminar con la pobreza, ya que, a través de la nueva ficha y otras iniciativas, se busca articular en el país un verdadero sistema de protección social, construido sobre la base de un enfoque de derechos, que permita garantizar a las familias más vulnerables –como las de campamentos- igualdad de oportunidades y acceso a los medios básicos para llevar una vida digna y, para que por ende, el Estado cumpla con su rol de garante de

Apuntes del Centro de Investigación Social de Un Techo para Chile Sobre la nueva Ficha de Protección Social El contexto que rodea la creación de esta Ficha de Protección Social es la consolidación de un sistema de protección social para los chilenos de cara al bicentenario. Es en este escenario en el que situó la propuesta elaborada por el CIS, revisando los aspectos que consideramos centrales en el fortalecimiento de este sistema para el éxito de las intervenciones públicas que inciden en la superación de la pobreza. Habitantes de campamentos y voluntarios de Un Techo para Chile elaboraron en conjunto esta propuesta, portadora de dos tipos de experiencias enriquecedoras para el debate de las políticas públicas en nuestro país. En primer lugar, la experiencia de estos pobladores, sus vivencias cotidianas en contacto con los instrumentos de medición del aparato público y las intervenciones que de éstas se derivan. En segundo lugar, la experiencia que ha surgido del trabajo diario en contacto con la extrema pobreza por parte de los voluntarios de Un Techo para Chile, experiencia que nos ha permitido desarrollar profundos conocimientos con respecto a esta problemática. Ambos puntos de vista se fusionan en esta propuesta que, estamos seguros, contribuirá a brindar soluciones y oportunidades para llegar al bicentenario sin campamentos.

El compromiso con el enfoque de derechos El Gobierno se ha planteado consolidar de aquí al 2010 un sistema de protección social basado en un enfoque de derechos. La nueva Ficha de Protección Social, entonces, se transforma en el instrumento que aportará información sobre la situación de vulnerabilidad de las familias chilenas para que los servicios públicos actúen sobre ellas. La protección social en Chile funcionaba hasta el momento con un enfoque de Necesidades Básicas Insatisfechas, el que considera que la población en situación de pobreza presenta carencias específicas que deben ser satisfechas por medio de bienes y servicios ofrecidos por el aparato público. Un sistema de protección social basado en un enfoque de derechos implica, básicamente, concebir las prestaciones y beneficios sociales como derechos que deben ser garantizados por el Estado; las políticas sociales deben proponerse nuevos deberes y exigencias para garantizar los ahora derechos ciudadanos. Se pretende un cambio no sólo en la forma en la que

se diseñan e implementan las políticas públicas, sino un cambio que va mucho más allá y que abarca incluso la forma en que la pobreza es conceptualizada, pasando ahora a entenderse a la pobreza como un estado de vulnerabilidad, el que es definido como una situación de riesgo, indefensión e inseguridad social, ampliando el campo de comprensión de la protección social hacia un segmento mayor de la población. Los cambios institucionales, la diversificación de opciones en el mercado laboral, los nuevos valores imperantes y las nuevas formas de organización de la sociedad obligan a planificar nuevas políticas desde una óptica distinta, donde las necesidades deben entenderse de forma más heterogénea, y donde, en suma, debe aspirarse a la búsqueda de mayores niveles de seguridad social utilizando una metodología de intervención más compleja y multidimensional que los modelos anteriores. Ésta es una realidad palpable en los campamentos de nuestro país, los que presentan situaciones de pobreza que no pueden entenderse de manera homogénea. Mientras para algunas familias de campamentos el problema central pasa por la búsqueda de empleo (la tasa de cesantía en campamentos de la Región Metropolitana alcanza aproximadamente el 23%), para otras la preocupación está en salir de la informalidad (de los ocupados en campamentos de la R.M., el 69% está dedicado a labores informales), y en términos de asociatividad, mientras el 65% de los campamentos no tiene junta de vecinos, un 41% de los dirigentes no tiene certeza respecto de lo que ocurrirá en el futuro con respecto a su condición habitacional. Coincidiendo con nuestro diagnóstico, MIDEPLAN se trazó un objetivo global y ambicioso: “Las políticas sociales tendrán como objetivo no sólo superar la pobreza, sino también las desigualdades y discriminaciones que están en la base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas, como son la pérdida del empleo, el trabajo precario, los bajos ingresos, la enfermedad y la falta de educación, que amenazan a niños, mujeres, adultos mayores o personas con discapacidad”1. Ahora bien, ¿qué implicaría un cambio real en el enfoque del concepto de pobreza con el que trabajarían las políticas públicas? Primeramente, el enfoque de derechos considera que los individuos son ciudadanos sujetos de derechos y obligaciones, y no sólo consumidores que

1 “Sistema de Protección Social: Concepto”, disponible en el sitio web del Ministerio, www.mideplan.cl

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enfrentan decisiones económicas2, propias de una política social basada en que los individuos tienen necesidades cuyo satisfactor demandan libremente gracias a subsidios otorgados por el Estado. En un sistema de protección social basado en un enfoque de derechos, la ciudadanía puede participar activamente en el diseño, gestión y evaluación de las políticas y programas que le afectan, y no actúa como consumidor de un “paquete” de programas previamente diseñados por el Estado y al que puede acceder sólo si tiene un puntaje que lo permita. ¿Qué ocurre con los “casos limítrofes”?3, ¿considera esta nueva Ficha de Protección Social la alta movilidad social que existe entre los seis deciles de menores ingresos en nuestro país, cuando la medición puede tardar en realizarse meses, y la asignación de los beneficios otro lapso de tiempo también considerable? El conjunto de desafíos que implica la adopción de una nueva perspectiva para abordar las indefensiones sociales parece loable y beneficioso, pero para asegurar su éxito deben considerarse algunos ejes, que en nuestra propuesta se presentaron como orientaciones de acción: a. Pacto Social: Requiere de un acuerdo país, donde

todos los actores sociales afirmen y apoyen el proyecto, no obstante exista diversidad de opiniones frente al mismo. Un pacto social es condición de posibilidad para dar sustentabilidad al sistema de protección social que se busca impulsar. b. Pacto Fiscal: Proveer de los recursos necesarios para la realización de las políticas proyectadas y, en segundo lugar, procurar una política fiscal eficiente que pueda garantizar en el largo plazo los recursos necesarios, asegurando ciertos estándares mínimos en áreas claves como salud, educación, empleo o vivienda. c. Reducción de la discrecionalidad de los gobiernos: El pacto social cobra forma al devenir en una cierta obligatoriedad, que constriñe la realización de políticas contingentes y compromete a quienes detenten el poder político a velar por el cumplimiento de los propósitos centrales. Esto requiere un consenso fuerte y una voluntad política importante. d. Realce de la ciudadanía: Desde el prisma de los derechos sociales, se espera un diseño e intervención de políticas donde sea más directo el aporte que pueda prestar la ciudadanía.

2 Solimano, Andrés, Hacia nuevas políticas sociales en América Latina: Crecimiento, clases medias y derechos sociales, Revista de la CEPAL, Nº 87, Diciembre 2005, pp. 50. 3 Familias que tienen sólo unos puntos más arriba del límite para acceder a los beneficios del Estado. Ibid., pp. 53.

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e. Cambio en la destinación de los recursos: La actual propuesta de protección social acaba de cierta forma con una hiperfocalización de los recursos, al hacer extensiva a toda la sociedad la oferta de derechos sociales. Esto compromete al gobierno a aumentar la cobertura actual de los servicios básicos y facilitar el acceso a la estructura de oportunidades a un segmento mayor de la población, llegando posiblemente a la clase media.

El rol de los municipios en la nueva Ficha de Protección Social La experiencia de los habitantes de campamentos y de voluntarios de Un Techo para Chile tiene una estrecha relación con la gestión de los municipios en la provisión de seguridad social. Con respecto a la nueva Ficha de Protección Social, los gobiernos locales son indispensables como canal entre los beneficiarios y los beneficios que entrega el Estado. Son la cara visible de las políticas públicas, los organismos a los que se recurre en primer lugar ante una necesidad. Por esto, los municipios deben estar sintonizados con la lógica de derechos, cumpliendo con la cobertura requerida y entregando la información necesaria. Para que las políticas públicas diseñadas desde el gobierno central tengan éxito, es necesario, en un actual contexto de descentralización de la gestión de éstas, que el municipio esté alineado con los planteamientos del gobierno central. Esto debe darse en dos dimensiones, tanto en los aspectos que tienen que ver con los enfoques con los que se está trabajando, como también en relación a las competencias para llevar a cabo estas tareas. La nueva Ficha de Protección Social es un instrumento que medirá la situación de vulnerabilidad de la población. Por tanto, consideramos indispensable la información sobre el derecho a exigir la aplicación de la ficha ante un cambio sustancial en su situación de vulnerabilidad: cambios en la composición familiar, diagnóstico de enfermedades, pérdida del empleo, etc. Este derecho debe estar por encima de plazos de vencimiento y otras formalidades que puedan trabar el funcionamiento de un sistema de protección realmente eficaz. En nuestro trabajo en campamentos, nos hemos encontrado con muchas familias que cambian su situación socioeconómica aumentando drásticamente su vulnerabilidad. La extrema pobreza, hemos visto, se caracteriza por una constante lucha por mantener cierta estabilidad, cuestión que debe considerar una ficha que asignará beneficios disponibles en un sistema de protección. El municipio es un actor relevante en esta tarea, por lo que sus responsabilidades en la entrega de información deben estar claramente estipuladas por el gobierno central, para que no se produzcan las ambigüedades que terminan perjudicando a la población

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más vulnerable. La implementación de un sistema de protección social basado en un enfoque de derechos, hace necesaria la consolidación de un organismo o agencia supragubernamental que tenga las competencias necesarias para regular y fiscalizar el funcionamiento de este sistema, es decir, que verifique el cumplimiento de las garantías a los beneficiarios. Esto se hace todavía más necesario en la defensa de los derechos de la población más pobre, generalmente la que tiene menos acceso a información y a instancias formales del sistema judicial. Urge una organización con facultades para velar porque el Estado entregue efectivamente los beneficios que a la población le corresponden por derecho. Nuestra experiencia en los campamentos nos ha enseñado que, generalmente, ante un abuso o incapacidad del municipio con respecto a sus obligaciones frente a la población más pobre de sus comunas, las comunidades no tienen un organismo al cual recurrir. Por tanto, aunque sus demandas sean legítimas y de acuerdo a la institucionalidad vigente, no hay en Chile mecanismos formales que permitan entregar en forma oportuna soluciones a quienes se les ha negado un derecho. Aunque en nuestro país existe la figura del Ombudsman, ésta no es conocida por la población y aún no cuenta con las atribuciones necesarias para transformarse en un órgano de defensa de derechos de la población ante problemas de gestión de otras entidades públicas. Entendemos a los municipios como actores sociales con un interés particular: el ordenamiento del asunto público dentro de su territorio, según las competencias que la ley les exige. En muchos casos, esta tarea asume el trabajo con las comunidades más pobres que habitan en la comuna. Pero existen muchos otros en los que no se busca la integración de éstas, sino que los esfuerzos por parte del gobierno local se enfocan en provocar que esas comunidades abandonen el territorio, con lo que deja de ser un problema para ese municipio en particular. Esto sucede, principalmente, porque en Chile no existe un mecanismo de control de la ciudadanía sobre el gobierno local. Sólo en períodos eleccionarios la ciudadanía puede pronunciar, en forma agregada, el parecer que tiene de este organismo. El sistema de protección social que pretende consolidarse en Chile, de cara al bicentenario, requiere de instituciones u organismos que protejan, fiscalicen y controlen el cumplimiento de las normas diseñadas desde el gobierno central. Un organismo capaz de asumir las demandas de la ciudadanía, en especial de los más vulnerables, con respecto a la gestión del sistema de protección, así como también de los aspectos específicos de la nueva Ficha de Protección Social.

Otros aspectos sobre la gestión del nuevo instrumento Hemos desarrollado el contexto en el que enmarcamos nuestra propuesta para la nueva Ficha de Protección Social, considerando aspectos pertinentes a la consolidación de un sistema de protección social basado en un enfoque de derechos y las implicancias del mismo, para después revisar el contexto en el que éste se haría operativo a través del rol estratégico del municipio en la implementación de las políticas públicas. Más allá de las propuestas que se encuentran en los apartados anteriores, revisaremos ahora aspectos que no han sido mencionados y que consideramos de vital importancia para el éxito del funcionamiento de la nueva Ficha de Protección Social. En primer lugar, consideramos indispensable que el personal a cargo de la aplicación de la Ficha esté capacitado en un nivel central. Sólo de esta forma se compartirán criterios para la medición de vulnerabilidad de las familias chilenas, y se realizará un trabajo profesional en la observación de esas condiciones de vulnerabilidad. Por otra parte, proponemos que la información obtenida por la Ficha de Protección Social esté disponible para la labor de organismos del Estado, de centros de estudio y ONGs dedicadas al trabajo con familias que viven en

extrema pobreza. La actual Ficha CAS II se aplica al 40% de la población, lo que significa una fuente de datos importante para realizar análisis generales sobre la pobreza en nuestro país, asumiendo, por supuesto, la discreción en el manejo de datos y un uso sólo para fines investigativos. Tener acceso a esta información permitiría un trabajo más riguroso por parte de todos los actores involucrados en la superación de la pobreza, permitiendo realizar diagnósticos más certeros sobre la situación de vulnerabilidad de la población. De esta forma, la propuesta que fue entregada en las oficinas de Un Techo para Chile a Clarisa Hardy, ministra de MIDEPLAN, contenía aspectos referidos a un marco más amplio que el del instrumento, pues consideramos que éste no tiene sentido si no se evalúa el contexto en el que su utilidad se verá reflejada en la disminución de la vulnerabilidad de las 25.000 familias que aún viven en los campamentos de Chile. En la medida en que la consolidación del sistema de protección social considere la creación de un organismo que garantice el cumplimiento de los derechos de la población beneficiaria, el giro de las políticas públicas en nuestro país tendrá éxito. De otro modo, seguirán las familias que viven en extrema pobreza sin acceso a información y a una institucionalidad depositaria de su participación y acción como sujetos de su propio desarrollo.

Clarisa Hardy, ministra de MIDEPLAN En Un Techo para Chile

El jueves 17 de agosto, días antes de que se terminara el proceso de consulta ciudadana sobre la nueva Ficha de

Protección Social, la ministra de MIDEPLAN, Clarisa Hardy, se reunió con los jóvenes de Un Techo para Chile, con el

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NUEVA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL: UN REPLANTEAMIENTO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE

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NUEVA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL: UN REPLANTEAMIENTO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE

Visiones sobre la protección social Para Clarisa Hardy, el sistema de protección social es hoy en día la manera moderna en que se habla del Estado de Bienestar. En regiones como América Latina, donde abunda la pobreza, este sistema nace amarrado a la situación de mayor vulnerabilidad social. Cuando hay países que tienen 40, 50 o 60% de la población bajo la línea de la pobreza, es impensable pensar en sistemas que vayan más allá de ese horizonte, y ni siquiera cubren la pobreza total. En Chile, opinó que estamos en condiciones de soportar este problema con el sistema de protección “Chile Solidario”, pero que eso requiere un gran pacto fiscal, el que acarrea una doble discusión: qué derechos quiere garantizar una sociedad y cómo los financia. Las naciones que son concientes de este tema, establecen lo que ella llamó “pactos de solidaridad”, y describió a los impuestos como los modelos de solidaridad distributivos establecidos en la sociedad, donde el fin de reflexionar e intercambiar opiniones con respecto a la protección social en Chile y los nuevos cambios que enfrentó esa importante herramienta de trabajo. “Los derechos y deberes, tanto de las personas como del Estado, nos parecen sustanciales para entender el sistema de protección social, y de aquí se desprende la importancia del pacto social, el que se traduce en un pacto concreto de obligaciones entre ambos actores”, enfatizó como uno de los primeros puntos que se deben discutir y aclarar al minuto de hablar sobre Protección Social en Chile. Y para hacer realmente efectivo este pacto, enfatizó en la necesidad de la fiscalización. Explicó que los encuestadores tienen que ser sometidos a capacitación, y luego serán acreditados, proceso que se hará periódicamente para tener certeza de la calidad de su trabajo, y generar así un listado permanente de encuestadores acreditados.

Puerta de acceso al sistema La importancia de la ficha es que tiene una doble entrada: al subsidio y al sistema de protección social, detectando así las necesidades, condiciones de vida y requerimientos de toda la población. Permitirá, por lo tanto, ubicar dónde están los niños que requieren apoyo de sala cuna, por ejemplo, o dónde se encuentran los discapacitados de cada comuna, y tenerlos minuciosa-

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mente identificados, lo que, según Hardy, será de gran beneficio tanto para los beneficiarios como para el trabajo de MIDEPLAN. La idea es cubrir cada grupo donde el sistema pueda operar. Para cumplir eficientemente esta tarea, hay que conseguir la mejor información posible, por lo que esta cartera comenzará a dar especial énfasis al seguimiento permanente de la calidad de estos datos, ¿y cómo? Se sortearán fichas y se irán a verificar en terreno. Si se ha producido falseamiento de la información, la persona se verá privada de los beneficios, además de una posible penalización. Pero esta sanción no la sufrirá sólo la persona que mintió, sino también el responsable de esa encuesta, ya sea el Municipio o la institución que dispuso de los encuestadores. La Ministra aseguró que se cautelará la privacidad de la información, para que ésta sólo sea usada según lo que corresponde y se vele así por el derecho a la privacidad de los más pobres: “No queremos ser censores, sino saber qué tipo de situación se está viviendo en los hogares y qué requieren más allá del subsidio”. También se pretende que algunos datos se actualicen en línea, lo que contribuirá a la renovación de la información y, en suma, a que la ficha opere en el sistema gradualmente. Es importante saber que las fichas tienen una vigencia de dos años, pero si la situación familiar ha cambiado

que tiene más, debe pagar más. Hay grupos de la población, que si bien no se encuentran bajo la línea de la pobreza, son muy vulnerables socialmente hablando, y corren grandes riesgos de formar parte de los más pobres del país. Es por esa razón que desde el Ministerio se está tratando de ampliar un poco más esta línea: “Hay dos o tres deciles de vulnerabilidad muy bien cubiertos, otros dos se las arreglan bastante bien solos, pero hay algunos en el medio que lo están pasando relativamente mal y son de alto riesgo”, explicó, aunque está conciente del gran esfuerzo fiscal que aquello significa. “Es un debate abierto, y es nuestro compromiso. El Estado puede decir que está en condiciones de financiar hasta el 40%, y qué hacemos con el 60% restante, ¿lo hacemos tripartito? Se pone el Estado, se ponen los trabajadores, se ponen los empresarios… hay que empezar esa discusión”, enfatizó. El primer decil de la población tiene un ingreso autónomo, generado con los recursos del hogar, de un poco más de $60 mil, según datos de MIDEPLAN. Cuando a esos hogares se les suma las transferencias que el Estado actualmente realiza por medio de los subsidios que se distribuyen a través de la ficha, o a través

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considerablemente durante ese tiempo, los beneficiarios tienen el derecho a ser reencuestados. Otro punto que se debe aclarar es que la actual ficha CAS será válida hasta mayo de 2007.

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NUEVA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL: UN REPLANTEAMIENTO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE

PRINCIPALES MODIFICACIONES DE LA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL - Considera información sobre dificultades, enfermeda- - No incluye en el puntaje la tenencia de bienes como des crónicas e invalidantes. lavadoras, refrigeradores o calefones. - Educación concebida como parte de un conjunto de - No se recoge información respecto a las condiciones variables relevantes que permiten caracterizar la capaci- de materialidad de la vivienda sino a la tenencia de dad generadora de ingresos de la familia. ella. - Distingue a familias allegadas internas.

- Registra e identifica a las personas en situación de calle.

- Contempla preguntas que indagan sobre la calidad del - Incorpora la variable de pertenencia a pueblos origiempleo de las personas. narios. - Considera las diferencias regionales y por zona urbano/ - La medición incluye tanto la recepción del subsidio rural, lo que determina el ingreso de las personas. como la suma que involucra.

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Reflexiones conceptuales en torno a la Protección Social

Para Carolina Muñoz, Directora de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Alberto Hurtado; Rocío Faúndez, Paulette Landon y Alejandra González, también profesionales de esta Escuela, el tema de la reformulación de la nueva Ficha de Protección Social va mucho más allá de la discusión sobre los cambios y mejoras que ésta necesita: “Queremos reflexionar sobre un sistema de protección social, que debería, a largo plazo, generar impacto en la reducción de pobreza en Chile”. Ellas enfatizaron en que es importante analizar las opciones conceptuales, ético-políticas, contextuales y epistemológicas que se han tomado para diseñar el instrumento, y una vez concluido ese análisis, discutir sobre la ficha misma. La política social diseña determinadas estrategias para conseguir la información que necesita, desarrollando finalmente una herramienta con la que puede obtenerla. Pero es importante destacar que lo último que se tiene que considerar es el instrumento mismo. La información previa determina qué tipo de datos se necesitan y qué se va a hacer con éstos. También qué conceptos se toman en consideración para construir y darle una finalidad a la ficha. MIDEPLAN pone énfasis en que hay una nueva forma de mirar la política social en Chile, que se traduce en la existencia de una transición desde la focalización hacia una política basada en una perspectiva de derecho, distinto al enfoque de necesidades. Esta transición requiere de una nueva forma de implementar la política, lo que incide en

nuevos mecanismos de identificación y caracterización. Hay tres categorías fundantes u opciones conceptuales, entonces, que se deben considerar para analizar el instrumento, y que dan cuenta del tipo de sistema de protección social que se quiere desarrollar: 1) Basado en una lógica de derechos. 2) Prioridad a la vulnerabilidad social. 3) Impacto en la implementación de la política social, y por ende, en la intervención social.

¿Qué enfoques hay detrás de esta propuesta de nueva ficha? Paulette Landon explicó que es importante entender qué nociones de pobreza se consideran al desarrollar este instrumento. A través de los años, se ha entendido este concepto desde distintas perspectivas, según el enfoque que se le da, pero el más tradicional ha sido la mirada sobre las carencias. Hoy en día, cuando hablamos de pobreza, se asume que es un fenómeno multidimensional, multicausal. Los principales enfoques que se toman en consideración son: - Enfoque de necesidades: La pobreza está concebida como un problema de insatisfacción de necesidades, por lo tanto, la política busca compensar el déficit de éstas. Pero hay que llegar a un consenso sobre cuáles son estas necesidades básicas.

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de prestaciones en salud y educación, becas, etc. ese ingreso aumenta a $164 mil, es decir, casi se triplica. En ese caso, para Hardy, la protección social se nota. En el caso del segundo decil, de $144 mil se pasa a $229 mil, duplicándose. Así, se estaría llegando al 20% más pobre del país. Respecto del tercer decil, el Estado todavía tiene un impacto, entregando 1.26 veces su ingreso autónomo. Y entre los cuarto y octavo deciles, donde las familias viven con $300 mil aproximadamente, ese impacto es casi marginal. En este punto es donde ella hizo hincapié: “¿Qué pasa si el perceptor de esos gastos pierde el empleo, o se va de la casa y deja a la señora sola con los niños? Ésa es una familia que no tiene ninguna cobertura frente a riesgos y quedará inmediatamente bajo la línea de la pobreza”. La preocupación por instalar un sistema de protección hoy en día es creciente y es a ese tipo de

casos a los que se apunta cuando se habla de vulnerabilidad, por lo que se pretende que con la nueva ficha se detecten estas situaciones familiares. Mujeres jefas de hogar, familias con muchos hijos en edad escolar o adultos mayores que dejaron su vida laboral activa son ejemplos de hogares que están expuestos a esta situación de vulnerabilidad. En MIDEPLAN manifiestan que el sistema de protección social se debe enfocar desde dos miradas: lo que ocurre en las familias, es decir, de la puerta para adentro y lo que ocurre en el entorno, o sea, el nivel de protección de la puerta para afuera. La Ficha de Protección Social permitirá identificar las vulnerabilidades del hogar, pero no sucederá lo mismo con la situación del entorno. Es por esa razón que se están desarrollando los llamados “mapas territoriales de la vulnerabilidad”. En esta iniciativa están trabajando, a lo largo de todo el país, los secretarios regionales de planificación en conjunto con los alcaldes. Se busca identificar unidades territoriales vulnerables, como el campamento, la población o la manzana, es decir, aquellas que sean autoidentificadas por el poblador como su lugar de pertenencia. De estos lugares se está rescatando mucha información, ofrecida ya sea por los municipios, Chile Barrio o por el mismo Ministerio, entre otros organismos. Con todos esos datos se construirán los mapas que destacarán las unidades territoriales vulnerables, y se harán coincidir las acciones que se llevan a cabo gracias a las fichas con aquellas acciones de inversión pública (agua potable, consultorios, escuelas, espacios públicos, etc.). Así se pretende terminar con la vulnerabilidad de la unidad territorial, y por consiguiente derrotar la vulnerabilidad o inseguridad familiar. Estos mapas serán puestos a disposición de todas las organizaciones que los requieran para su trabajo.

- Enfoque de capacidades: La pobreza es el resultado de la falta relativa de oportunidades y habilidades que permiten a las personas, libremente, optar entre diferentes alternativas para su bienestar. Es decir, este problema se centra en las posibilidades que tienen los sujetos de activar sus propios recursos. Desde esta perspectiva, la política debería ser promocional, habilitante. Cabe entonces la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las capacidades y realizaciones mínimas? - Enfoque de derechos: La pobreza expresa una vulneración de los derechos. La política buscaría identificar cuáles son los mínimos sociales garantizados que representan un piso de compensación e integración social. De este enfoque, surgen las siguientes dudas: ¿Cuáles son los umbrales del derecho?, ¿qué garantiza su ejercicio? Se identifican otros conceptos que aportan con una mirada más integral a la pobreza y bajo los que también se generan distintos enfoques. Éstos son los de vulnerabilidad social, exclusión social y teoría de capitales: - Enfoque de vulnerabilidad social: Las causas de la pobreza se relacionan con la desprotección e indefensión de las personas frente a los diferentes tipos de riesgos, stress o shocks que sufren, los que son provocados por eventos externos. Desde esta perspectiva, la política social es la de protección. Y cabe preguntarse: ¿Qué activos y estrategias deben ser protegidas y fortalecidas? - Enfoque de la exclusión social: Se relaciona con el quebrantamiento de los vínculos, como el de los individuos y comunidades con la sociedad. La política social con la que se debería trabajar para terminar con la pobreza, desde este enfoque, sería la de desactivación de las prácticas institucionales y de los mecanismos que generan la exclusión, y echar a andar prácticas inclusivas. Desde esta perspectiva, es necesario responder: ¿Qué prácticas institucionalizadas deben ser desactivadas y/o activadas? - Enfoque de capital humano y social: Se define a la pobreza como la debilidad de ciertos atributos individuales o sociales (capitales) que impiden a las personas desarrollar un cierto tipo de activos, que pueden ser traducidos en bienestar gracias a su transformación en ingresos de diversa clase. La política, bajo este enfoque, estaría orientada a crear estrategias, fundamentalmente en educación y redes. Y las preguntas que surgen de esta perspectiva: ¿En qué dimensiones de los capitales hay que actuar?, ¿cuáles hay que priorizar?

El enfoque de derechos como estandarte de la protección social La vulnerabilidad social, que es un fenómeno que justifica la noción de protección social y el que se considera para diseñar la nueva ficha, se logra concebir si es que

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entendemos la pobreza bajo la mirada del enfoque de derechos. Bajo este enfoque se enmarca el trabajo que han aplicado varias agencias de cooperación y organismos internacionales para definir sus acciones y estrategias de apoyo al desarrollo. Basado en los estándares internacionales de derechos humanos, está dirigido a proteger, promover y hacer efectivos estos derechos en cada uno de los países. Las políticas públicas que se construyan bajo la mirada de este enfoque deben considerar a los ciudadanos como titulares de derecho y a los Estados como sujetos de obligaciones. La protección social, entendida desde el enfoque de derechos, se entiende como los procesos, políticas e intervenciones que responden a los riesgos y restricciones económicas, sociales y de seguridad que enfrentan las personas de menor nivel socioeconómico y vulnerables, haciéndolos menos inseguros, menos pobres y con más posibilidades de participar en el crecimiento económico. Ya no sólo se piensa cómo afrontar las experiencias de riesgo y la inseguridad social una vez dadas, sino que los mecanismos que se pueden aplicar antes para prevenir que ciertos shocks afecten a estas personas. Por lo tanto, vivir absolutamente protegido ya no se considera una conquista social y un logro de los gobiernos, sino que es algo exigible, un imperativo de la ciudadanía, que acarrea dos consecuencias principales a la hora de pensar en las políticas sociales: -El punto de partida de las políticas públicas ya no es la existencia de personas con necesidades, sino que sujetos con derechos a demandar ciertas prestaciones y conductas. -Las acciones que emprende el Estado son obligaciones jurídicas que se le imponen por los tratados que ha asumido a nivel internacional en temas de derechos humanos, y ya no son el cumplimiento de un mandato moral. Son muchos los aspectos positivos que se pueden identificar al mirar la protección social desde este enfoque: - Vincula los derechos con la entrega de poder a sectores empobrecidos y el fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad, mediante el uso de la infraestructura institucional, nacional e internacional. Un ejemplo concreto se conoce como el ombudsman o defensor del pueblo, una institución encargada de fiscalizar que el Estado no pase a llevar los derechos de los ciudadanos, pero que en Chile casi no se conoce. - El lenguaje de derecho exige identificar mecanismos de seguimiento y de responsabilidad que involucren a los actores que definen políticas. En esto hay un rol muy importante de la sociedad civil en elaborar “informes sombras”, es decir, informes alternativos a los que el Estado elabora. - Construcción de un pacto social, es decir, un grado

de acuerdo social sobre el derecho a ciertos estándares mínimos de bienestar que deben gozar los ciudadanos. - Se obliga a incorporar en la elaboración de políticas públicas ciertos principios que rigen a los derechos humanos a nivel internacional, como la responsabilidad, la universalidad, la no discriminación y la intervención en procesos participativos, entre otros.

La punta del iceberg de la Intervención Social La Ficha de Protección Social y los procesos de intervención social que se pueden llevar a cabo a partir del diagnóstico específico que nos entrega este instrumento, provocarán un nudo tensionante que se manifestará en los límites y posibilidades que ésta presente. Como sabemos, el objetivo de la Ficha de Protección Social es generar políticas públicas, es decir, planes y programas de intervención social en determinadas poblaciones. La información que nos proporciona esta herramienta, por medio de un modelo con preguntas específicas, construye una determinada realidad, ¿para qué? Para poder intervenir sobre esa gente. Y esa intervención, tradicionalmente, es la que llamamos subsidio, consultorio o programa puente. No es un proceso natural, ni lo realiza cualquiera, lo lleva a cabo un experto. Independiente de que se pueda considerar al voluntariado como una herramienta potente para realizar intervención, el instrumento lo debe diseñar un experto. La Ficha de Protección Social está ubicada entre el diagnóstico preliminar y el diagnóstico profundo del proceso de intervención, formando parte de la dinamicidad de su ciclo. Si la ficha se vuelve estática, se estatiza el proceso de intervención. Los diagnósticos plantean intervención y el propio dispositivo de intervención dinamiza los diagnósticos. Si se tiene una ficha precaria, el proceso de intervención también será precario, porque el diagnóstico construye realidad. Es importante que sea un instrumento respetuoso de la autonomía y poder de decisión de los sujetos de intervención, porque está enfocada desde una perspectiva de derechos. “En este punto hay que decir que es muy irresponsable que la ficha pretenda estar verificando continuamente la información que los sujetos entregan, si esa información se encuentra en otros recursos, como el INE. Se les pregunta lo mismo en el consultorio, en la municipalidad, a la asistente social, en la ficha CAS, etc.” comentó Alejandra González, quien explicó que de ese modo se cae en una teoría de la sospecha, en que se parte de la base de que las personas están mintiendo, pasando a llevar su dignidad. Tiene que ser un instrumento generador de realidades y fundador de posibilidades de intervención, en vez de coartarlas, lo que pasa cuando se parte de diagnósticos

precarios. La Ficha de Protección se ha situado con el objetivo de entregar información para estratificar, pero según estas trabajadoras sociales, eso no es suficiente, porque el potencial de una ficha que proporciona esta clase de datos debiera nutrir la intervención, en vez de usarse sólo en la aplicación de diagnósticos preliminares. Pero hay que dejar bien en claro que el propósito de la ficha no es medir el impacto de la política social, sino que seleccionar de la mejor manera al beneficiario de esta política. Lo que estas profesionales plantearon es que no hay que problematizar o analizar la ficha misma, sino que se debe cuestionar la consulta, para discutir sobre puntos importantes que son previos: ¿Cuáles son las opciones conceptuales respecto al tópico de pobreza que se está usando?, ¿cuáles son los estándares mínimos para fijar una vida digna?, ¿cuáles son los mecanismos de legitimidad que van a tener los grupos vulnerables para identificar sus necesidades? o ¿cómo un titular de derechos puede exigirlos? Finalmente, concluyeron con que el tema no es descartar la ficha en su totalidad porque no está haciendo todo lo que se espera de una política social, ya que no le corresponde. La pregunta es ¿va a ser efectivamente la ficha la punta del iceberg de una nueva manera de entender y realizar la política social en Chile?, ¿de crear en verdad un sistema de protección social de derechos?

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NUEVA FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL: UN REPLANTEAMIENTO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CHILE

Sociólogo, Director de Asuntos Públicos y profesor de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile

HABILITACIÓN SOCIAL: FORMANDO COMUNIDADES SUSTENTABLES

Para que cada proyecto de (er)radicación a la vivienda definitiva consiga efectivamente fortalecer las capacidades de sus beneficiarios y lograr así el desarrollo de comunidades sustentables, es que se está trabajando fuertemente en implementar planes de habilitación social que vayan a la par de este proceso. Ignacio Irarrázaval analiza los avances y errores en esta área, a más de 10 años de publicado su estudio “Habilitación, pobreza y política social”.

Por Constanza Cassanello L. Con el paso de los años van surgiendo investigaciones y estudios que aportan con nuevos conocimientos respecto a la pobreza, lo que va generando redefiniciones de este fenómeno. ¿Cómo se está entendiendo este concepto hoy en día? Yo creo que seguimos bien cegados por la definición clásica, que es la línea de pobreza de la que habla la CEPAL. La política social sigue desarrollándose en base a esa definición, que es la que está instalada. Ahora, hay dos variantes: una es la revisión de la definición de la canasta básica de alimentos que hizo la Fundación para la Superación de la Pobreza, y hay otro punto bien importante que está usándose cada vez más y es el concepto de la vulnerabilidad social, el que viene dado por la encuesta panel de MIDEPLAN y que demostró la movilidad de los pobres en el periodo que va entre 1996 y 2001. Entonces, yo creo que hoy estamos abriéndonos a una visión más dinámica de la pobreza, no tan estructural como existía antes. Aunque me parece que, en términos de políticas públicas, todavía estamos con la definición base de la línea de pobreza clásica. En su estudio “Habilitación, pobreza y política pública” usted se muestra partidario de analizar las causas de la pobreza desde la perspectiva del individuo, y llega a la conclusión de que es posible diferenciar a los pobres según sus actitudes y esfuerzos por surgir. También plantea la importancia de la familia en el proceso de habilitación social. ¿Cómo llevar todas estas ideas a la práctica, en un trabajo concreto de habilitación social? Cuando yo presenté ese estudio, una de las críticas que recibimos fue que el trabajo de habilitación no consideraba en forma adecuada el componente comunitario, lo que es cierto. Nosotros nos centramos en las familias, más que en el entorno. Hoy en día creo que el entorno comunitario y el trabajo de habilitación social a nivel grupal ciertamente ayudan. Hay un efecto demostrativo desde las comunidades que es bastante importante, ya que si mi vecino está mejorando su situación, a lo mejor eso me afecta a mí y a los

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otros. Ha habido bastante progreso en ese aspecto, lo que se nota, por ejemplo, con algunos planes de habilitación social que tienen los programas de vivienda social. Ahora, con respecto a las familias, yo siento que nos falta bastante, ya que se necesita diseñar programas que realmente gatillen las capacidades de cada grupo familiar para encontrar metas que los sacarán adelante. Muchas sueñan con concretizar el ideal de que sus hijos se eduquen bien, ya que tienen muy claro que la educación es un vehículo de movilidad social, pero no saben por dónde enfocar sus esfuerzos y necesitan orientación. Entonces ahí hay una brecha. Dirigiendo el trabajo hacia lo comunitario se han construido algunas cosas, como los programas de habilitación social de las políticas de vivienda. Pero en lo individual, todavía faltan instrumentos más concretos que premien y que pongan incentivos para orientar todos los esfuerzos hacia una meta común como familia. Creo que es importante poner el énfasis en que si luchan y tienen las ganas, se darán una concatenación de hechos que los van a ayudar a salir de su condición de pobreza. Y en este punto nos faltan cosas concretas. Si todos los niños que realmente se sacrifican por ser buenos alumnos y que no les alcanza para acceder a una buena educación, recibieran becas Presidente de la República, eso se transformaría en un incentivo de verdad. A lo mejor puede atentar contra el principio de igualdad total, pero se genera un canal interesante de superación. Por ejemplo, la Presidenta acaba de anunciar con el presupuesto 2007 que van a crearse becas para el 5% más pobre de los mejores alumnos de colegios particulares subvencionados municipalizados. Eso puede ser un tema interesante, ya que hay un incentivo. Esos padres, además, tienen una posibilidad un poco más real de pensar que si valoran la educación y que si a sus hijos les va realmente bien, aunque sean pobres, se les podría asegurar un cupo de financiamiento en la educación superior. Ahí hay un enganche y se entregan herramientas gatilladoras de procesos de esfuerzo, de movilidad. ¿Cuáles serían los grandes errores que se podrían presentar en algún proceso de habitación social? Un error es que creamos que podemos habilitar mucho. Yo

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Ignacio Irarrázaval

creo que hay que generar las energías en la gente. El liderazgo es algo innato de las personas, uno puede dar los incentivos y las herramientas para que lo exploten más, pero hay individuos que son líderes y otros que no son líderes. El grueso de la población pobre es gente que realmente quiere surgir, según un estudio de hace varios años. Entonces un error es creer que por cumplir con la meta mínima, ya se habilitó a las personas. Estos son procesos largos y en que hay que buscar cuáles son los detonantes para que los pobladores enganchen. Esto tiene relación con el efectivismo en el cual estamos insertos, ya que es común querer utilizar indicadores de logro parejos, pero muchas veces estos procesos son distintos. Es más fácil decir, sin desmerecer a Chile Solidario, que se ha cumplido con las 53 prestaciones sociales mínimas, a que hemos encaminado cinco objetivos de plan de vida. Al ser tan efectivistas, muchas veces nos contradecimos a nosotros mismos por querer mostrar resultados rápidamente, ya que tendemos a homogeneizar y estos procesos son muy dinámicos. Tanto a nivel de gobierno como de organizaciones que intervienen en comunidades a través de procesos de Habilitación Social, ¿cuál o cuáles son los conceptos claves que se deben tener presentes en ese trabajo? Yo no desvalorizo el tema comunitario, pero mi sesgo es más bien la familia, cada una de éstas. Un punto importante es conocer y definir sus metas, siendo lo más realistas. Cuando hay un proyecto común, donde todos los integrantes pueden empujar por sacarlo adelante, yo creo que ésa es la base. Y es un tema más cuali que cuanti. Es tener claro que si quieren que su hijo se eduque, entonces hagamos tal cosa, si quieren salir de la población, hay que hacer esta otra. Tratar de ayudar a las familias especificando los fines que se proponen y los procesos asociados hacia éste. Pero el detonante es la persona, no el interventor externo, porque muchas veces, en nuestro afán por hacerlo bien planeamos una batería de intervenciones. El foco principal de la propuesta de Habilitación Social de Un Techo para Chile es lograr la organización comunitaria de los pobladores y la entrega de herramientas al servicio de ésta. El trabajo que se realiza para alcanzar este objetivo se explica en cuatro etapas, que van desarrollándose en el siguiente orden: preparación de la comunidad, planificación del diseño y las posibilidades existentes para el desarrollo de un proceso comunitario, la concreción del nuevo barrio y el comienzo de la

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nueva vida en éste. ¿Qué consideraciones tenemos que tomar en cuenta para ir perfeccionando este plan de trabajo? Yo creo que lo que ustedes están haciendo es muy importante. Hay un aspecto entorno que es fundamental, que los pobladores se comprometan y haya una comunalidad de cosas que se den. Pero vuelvo a destacar la trascendencia de que las familias se organicen en torno a metas. Cuando reciben la casa, ya cumplieron su objetivo, por lo que muchas veces baja el interés y las ganas de comprometerse. También pasa en el caso de la microempresa. Muchas veces se constituye en torno a un objetivo común, por ejemplo, el querer que un hijo se eduque. Cuando éste se titula, se acaba la microempresa y la familia vuelve al carril tradicional. Otro caso típico es que quieren juntar un poco de plata para hacer una ampliación en la casa, entonces trabajan, logran agrandar su hogar y abandonan su trabajo. Para terminar con esta forma de consecución de metas, el trabajar en la definición de los objetivos individuales de las familias puede ser un gran aporte. Yo creo que en este país no hay mucha movilidad social, pero hay que encontrar las oportunidades. Hay posibilidades concretas para surgir y mostrarles ese camino y acompañarlos. Yo creo que la comunidad tiene un efecto de demostración bastante importante y es muy bueno que esté. Evidentemente que si tú te mueves en un ambiente de drogas, de violencia en las calles, eso te va a tirar para abajo, aunque a lo mejor te denota un esfuerzo por salir del barrio. Pero el efecto de que la familia tenga una meta y quiera surgir es lo que gatilla los procesos. Uno puede decantar cuáles son esas metas y tratar de trabajar en buscar los medios para conseguirlas. Siempre analizando desde la perspectiva de la habilitación social. ¿Cómo evalúa los procesos de consecución de vivienda social del gobierno? Si es que lo consideramos por el lado de los derechos, yo creo que es esencial que haya una vivienda social dinámica sin deuda, ya que el gasto en ese ítem estaba deslocalizado y es fundamental que exista un fondo de este tipo. Pero si nos preguntamos si esa solución tiene un efecto habilitador, no creo que mucho. Si lo consideramos como un proceso de habilitación social, algunos pueden vislumbrarlo como un detonante, pero ya sabemos de otros efectos, como el ghetto y todas las consecuencias negativas que pueden acarrear estos procesos. Lo que a mí me gustaría hacer es generar un mercado de vivienda social más dinámico, en el que se pueda pasar de la nada a una vivienda social dinámica, y que luego

de eso se incentive a luchar por algo cada vez mejor. Que no sea que sólo se sacrifiquen por salir de la mediagua. Podríamos gatillar un proceso en que realmente a las personas las acompañemos en la obtención de una solución de vivienda definitiva mucho más digna de lo que aspiran, pero yo creo que todavía el concepto de déficit es muy fuerte en la política habitacional. Hay que imponer como logros para el Ministerio de la Vivienda el haber generado todos estos procesos de movilidad social y habitacional, y que así la Ministra pueda decir que su mérito fue ése y no el haber construido cierta cantidad de metros cuadrados, sin desmerecer, por supuesto, esa meta. Pasando ahora al Estudio Comparativo del Sector sin Fines de Lucro. ¿Cómo se proyecta a largo plazo el voluntariado en Chile? Yo creo que el voluntariado es una fuerza que está instalada y va a crecer cada vez más. Nos vamos a topar con un voluntariado cada vez más profesional y sofisticado, que es lo que ha sucedido en otros países más desarrollados, dándose un fenómeno dinámico. Por ejemplo, Holanda es la nación con más voluntariado, a pesar del bajo porcentaje de población pobre. Su voluntariado se va sofisticando, entonces la misión que tienen estas instituciones sin fines de lucro es cómo acogerlos. Creo que este sector tiene un doble rol. Uno es prestar el servicio, en el caso de Un Techo para Chile dándoles un techo a las familias, pero también tiene la misión, ésta y cualquier institución, de hacer público el problema que motivó el nacimiento de cada una. El mérito de Un Techo para Chile es haber hecho evidente la pobreza de los campamentos, y el que los ciudadanos no estén tranquilos debido a esa realidad, que hayan empresas que se quieran adherir, que se pueda ir a construir mediaguas, etc., además de lograr una solución para las familias más pobres. En este sentido, yo creo que estas fundaciones, corporaciones o instituciones sin fines de lucro tienen que dedicarle tiempo al voluntariado porque eso es parte de su rol, más allá de la prestación del servicio. El involucrar a la gente en una causa común. Gracias a este estudio, terminado el 2004, se pudo conocer la magnitud de este voluntariado. Un 7% de la población adulta chilena aportó parte de su tiempo a este trabajo. ¿Cuáles son las características principales de este grupo de personas? Por el momento no existe mucha diferencia por género. Hay una buena participación de jóvenes, y una cooperación no menor de personas que no tienen tanta escolaridad.

De aquí se deriva un tema importante, que es el no elitizar al voluntariado. Necesitamos que la persona común y corriente pueda ser voluntaria. No puede ser un tema que incumba sólo a los ricos, que sientan que así pagan, se podría decir, su pecado social. El voluntariado también es de interés de la gente de menores recursos. A ellos hay que potenciarlos mucho y darles espacio. Yo creo que la tecnocracia voluntarista no debe existir. No necesitamos sólo profesionales, también se necesita gente que quiere dar de sí. Eso es fundamental. Otra cosa que han potenciado instituciones como Un Techo para Chile y que lo encuentro bien interesante, es la adscripción a este voluntariado, que se da en forma mucho más instantánea. Hasta antes de la existencia de esta fundación, uno veía el voluntariado como un proceso de mucha más larga data. El hito de Un Techo para Chile, que es bien interesante sociológicamente hablando, es el hecho de que una familia, una empresa o un grupo de personas, puedan ir a construir una mediagua, estar dos días con una familia y a lo mejor después desentenderse. Yo creo que es muy importante dar espacio para eso también, porque no todos tienen la capacidad o la voluntad despierta para continuar. Ojalá sí la tuvieran, sino, igual son bienvenidos. Se identifica como un tema relevante el potencial crecimiento de este voluntariado, por lo que es un desafío preparar a este sector para que pueda canalizar adecuadamente esta alza. ¿Cómo evalúa entonces el trabajo que se ha llevado a cabo de parte de este grupo? Yo creo que todavía falta mucho, pero hay que resguardar el justo equilibrio. Yo no creo que lo nuestro sea tener un mega voluntariado internacional. Es necesario el voluntario normal. Que no sea sólo el médico al que le sobra un poco de su tiempo, por ejemplo. También necesitamos a otras personas. Pero, también es fundamental el profesionalizar a estas personas, en el sentido de que si se comprometen media hora, que realmente trabajen ese tiempo que eligieron para dedicarse al voluntariado. Y que se capaciten, que aunque entreguen poco, lo entreguen bien. Por último, hay que ser cuidadosos con no confundir entre profesionalizar y despersonalizar. Lo que motiva a Un Techo para Chile y otras fundaciones es la causa, no el manejar recursos. Si nos profesionalizamos tanto y hacemos infinitos cursos de capacitación, la chiquilla que se quiso unir espontáneamente a la labor, ya no se va a sentir atraída, porque se le van a imponer tantos requisitos, que finalmente va a llegar formateada a entregar su dedicación. Hay que ser cautelosos con esa tensión.

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HABILITACIÓN SOCIAL: FORMANDO COMUNIDADES SUSTENTABLES

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Habilitación Social (PHS) del programa Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Hasta la fecha apenas existen estudios que permitan conocer las percepciones de los usuarios acerca de la aplicabilidad del Plan o en qué modo éste les ha habilitado. Es por ello que desde Un Techo Para Chile surgió el interés de indagar y conocer las opiniones de los propios usuarios acerca de la adecuación del Plan de Habilitación Social a la realidad social en la que viven.

Metodología

PLAN DE HABILITACIÓN SOCIAL: LOS USUARIOS OPINAN El Plan de Habilitación Social fue diseñado en el marco del Fondo Solidario de Vivienda como un instrumento clave para la superación de la pobreza y marginación social. ¿Pero realmente es así? Ocho usuarios de este programa de vivienda social nos lo cuentan. Irene de Federico Arroyo

Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, España

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1. EL ESTUDIO Introducción En el ámbito de las políticas habitacionales, al evaluar si éstas han obtenido los resultados deseados, se acostumbra a prestar atención a aquellas variables cuantitativas, como el número de casas construidas o el monto de subsidios entregados. Sin embargo, raras veces se analizan las variables cualitativas, que en muchas ocasiones tienen mayor importancia. Este es el caso del Plan de

2. ¿QUÉ ES LA HABILITACIÓN SOCIAL? La habilitación social es un concepto que, a pesar de la escasa bibliografía existente al respecto, desde hace más de diez años ha ido ganando espacio, especialmente en el ámbito de las políticas públicas y sociales. Este concepto, que sigue en construcción, descansa en el supuesto de que los pobres no son “inválidos sociales”, sino perso-

1 Las viviendas de los proyectos Nuevo Amanecer y Monseñor Enrique Alvear fueron entregadas en mayo del 2005 y 2006 respectivamente.

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Proyecto Enrique Alvear.

Para alcanzar este objetivo se llevó a cabo un análisis de tipo cualitativo a través de la ejecución de entrevistas semi-estructuradas. Dadas las limitaciones del estudio y primando la diversidad informativa por sobre la representatividad, se decidió realizar ocho entrevistas a usuarios de dos proyectos del Fondo Solidario de Vivienda de la Región Metropolitana: Nuevo Amanecer (Huechuraba) y Monseñor Enrique Alvear (Puente Alto) conformados por 232 y 144 familias respectivamente y cuyas Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) fueron las Municipalidades. Estos proyectos fueron seleccionados fundamentalmente por cuatro motivos. En primer lugar, eran proyectos cuyos postulantes vivieron en campamentos. En segundo lugar, se trataban de proyectos de tipología Construcción en Nuevos Terrenos, lo que permitía percibir la habilitación social en mejor medida. En tercer lugar, ambos proyectos estaban en su última fase o bien ya habían finalizado1, lo que proporcionaba así una visión más completa del objeto de estudio. Por último, éstos fueron recomendados desde el equipo del FSV del MINVU y del SERVIU Región Metropolitana, por su diversidad respecto a la supuesta calidad de los Planes de Habilitación Social llevados a cabo. A continuación se realizará un breve repaso al concepto de habilitación social según la bibliografía existente, fundamental para entender los resultados y las dimensiones analizadas. Asimismo se introducirá el FSV para posteriormente exponer los principales resultados. Finalmente, se expondrán las conclusiones.

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PLAN DE HABILITACIÓN SOCIAL: LOS USUARIOS OPINAN

propios pobres en dicho proceso. Así, como señala Leiva en el marco de la participación ciudadana en la gestión pública, existe un tipo de participación entendida como habilitación social y empoderamiento, la cual está orientada a que la comunidad adquiera destrezas y capacidades, fortalezca sus propios espacios y organizaciones y actúe con un sentido de identidad y de comunidad propio y a su vez logre incrementar su capacidad de negociación e interlocución con el sector público. De ahí se desprende que el procedimiento de la habilitación social debe contemplar la combinación entre participación en la toma de decisiones y la acumulación de capital social4. En el marco de las políticas públicas, como ya se ha mencionado, el término de habilitación social se ha ido introduciendo cada vez más, especialmente en aquellas dirigidas a la superación de la pobreza. Las políticas de vivienda no han sido una excepción, es más, existe un intenso debate en torno a las políticas de vivienda social, que hasta hace relativamente poco tiempo, se concentraban simplemente en entregar una vivienda sin considerar ya no sólo la calidad de ésta, sino tampoco las condiciones y necesidades de las personas que iban a ocuparla. Por ende, aunque solucionaba el déficit habitacional en términos numéricos, no sucedía lo mismo con las condiciones de pobreza y marginación social de los beneficiarios. De este modo, la habilitación social en las políticas habitacionales se centra en que las familias sean protagonistas de sus propias soluciones, en incentivar la participación, la organización comunitaria y en entregar herramientas para que quienes acceden a una solución habitacional puedan insertarse en un nuevo barrio5.

como habilitadas, que son las que registran condiciones objetivas de haber alcanzado un éxito socioeconómico relativo, dentro del segmento de pobreza. Estas familias reflejan una aspiración permanente a lograr una mejoría en su situación socioeconómica y se caracterizan por aspectos tales como: preocupación por mejorar la vivienda, estabilidad en el empleo, asistencia y no retraso escolar (en el caso de familias con niños), interés por capacitarse, etc. Por otro lado, están las familias menos habilitadas, que se caracterizan por todo lo contrario, y que por lo tanto, no muestran características de mejoramiento, a pesar de existir algunas condiciones para ello3. Es importante señalar también que uno de los elementos fundamentales de la habilitación social en torno al cual existe un unánime consenso es la participación de los

2 TOMEI, Manuela. Fondos de Inversión Social: el Caso de Chile. Cuestiones de Desarrollo, Documento de discusión 21: 3, 1997. 3 IRARRÁZAVAL, Ignacio. Habilitación, Pobreza y Política Social. Revista Estudios Públicos (CEP) Nº 59: 100, 1995.

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3. EL FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA 4. RESULTADOS En el marco de la Nueva Política Habitacional, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) desarrolló el Fondo Solidario de Vivienda6, un programa habitacional con el cual se pretende no sólo contribuir a disminuir el déficit habitacional sino desmarcarse de las políticas tradicionales de vivienda. Es un programa destinado a dar solución habitacional a familias organizadas en grupos (Comités), que se encuentran bajo la línea de la pobreza, que no han obtenido anteriormente un subsidio habitacional, que es-

Las entrevistas que se realizaron a los ocho usuarios del programa FSV trataron de cubrir básicamente cuatro dimensiones que corresponden con los objetivos específicos del estudio. Éstos son: el conocimiento de los entrevistados en torno al Plan de Acción Social, sus percepciones en cuanto a la aplicabilidad del mismo, la habilitación que habían percibido a raíz de la ejecución del Plan y, por último, las percepciones en cuanto a la influencia del Plan en su calidad de vida. En base a las

4 LEIVA, Andrés. El tema de la participación de la psicología comunitaria en las políticas del Nuevo Trato. Revista On-Line de la Universidad Bolivariana, 1 (5): 14, 2003. 5 CASTILLO, Marcela. Habilitación social para la vivienda: comunidad protagonista y gestora de sus proyectos. Centro de Investigación Social nº 6: 46, Agosto 2005. 6 Regido actualmente por el Decreto Supremo nº 174 de 2005. 7 Resolución Exenta 2587 de 2002 que establece el “Manual de Procedimiento del Banco de Proyectos del Fondo Concursable Para Proyectos Habitacionales Solidarios”

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nas con dignidad, aspiraciones y potencial que pueden salir de la pobreza cuando se les brindan oportunidades. De ahí la importancia de “habilitarlos”, es decir, generar y fortalecer sus destrezas y capacidades productivas, asociativas y de participación para que ellos mismos inicien un proceso de cambio dirigido al mejoramiento de sus condiciones de vida y de participación ciudadana2. Sin embargo, un estudio más profundo de la pobreza, señala que para salir de esa situación no basta con que se brinden oportunidades a las personas pobres, sino que también depende de ellas, de sus actitudes y esfuerzos que hacen por superar esas condiciones de vida. De este modo, Irarrázaval afirma que existen dos tipos de pobres según cuáles sean esas actitudes y esfuerzos. Por un lado se encuentran aquellas familias denominadas

tán inscritas en los registros del Serviu y que son patrocinados por una Entidad de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS). A través de este programa, se pueden presentar proyectos para acceder a diversas soluciones habitacionales financiados por un subsidio otorgado por el Estado (a través de concursos nacionales y regionales), ahorro de las familias y eventualmente, aportes adicionales. Una de las innovaciones del FSV es que considera la vivienda social como un proyecto integral, conformándose no sólo por un proyecto de vivienda sino que además contempla elementos de índole social destinados a mejorar las condiciones de vida de los usuarios. Uno de estos elementos es la habilitación social que contempla el FSV y que se plasma en el Plan de Habilitación Social (antes denominado Plan de Acción Social) que debe desarrollar y ejecutar la EGIS. Según la normativa, el Plan se define como un “conjunto de programas o acciones destinadas a superar las condiciones de pobreza y/o marginación social de las familias del grupo y a mejorar sus condiciones de vida desde una perspectiva integral”7. Asimismo establece varias condiciones entre las cuales cabe destacar que el PHS debe responder a las características especiales de cada grupo, es decir, debe ser diseñado teniendo en cuenta sus necesidades. Por todo ello, este Plan se podría considerar uno de los ejes centrales del programa, especialmente porque a través de él se pretende (al menos teóricamente) no sólo habilitar para la vida en comunidad, sino también dar un paso más hacia la superación de la pobreza y/o marginación social, generando procesos que doten a los ciudadanos de herramientas para disminuir su vulnerabilidad.

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Usuarios.

opiniones de los entrevistados de los proyectos de Nuevo Amanecer de Huechuraba (N. A.) y de Monseñor Enrique Alvear de Puente Alto (M. E. A.), se presentan los principales resultados.

4.1 Conocimiento del PHS Esta dimensión no fue tenida en cuenta desde un principio ya que más bien formaba parte de la introducción a la entrevista. Sin embargo, dadas las respuestas de los entrevistados se decidió incluir este aspecto como una dimensión más dentro del estudio. En relación a esta cuestión se constató un desconocimiento general respecto al PHS y a sus objetivos ya que tan sólo dos de los ocho entrevistados (ambos del proyecto Nuevo Amanecer) mostraron tener un conocimiento aproximado, aunque muy básico acerca del Plan. Éste lo vincularon principalmente con una herramienta dirigida a orientarles sobre el programa al cual iban a postular, así como una capacitación sobre la vida en comunidad. Las demás personas, acabaron vinculando el Plan con la realización de talleres y actividades, pero desconocían que éstos formaran parte del programa FSV. Cabe señalar que el importante desconocimiento de los objetivos del Plan que se constató resulta más sorprendente en el caso del proyecto Monseñor Enrique Alvear, ya que ninguna de las entrevistadas, hasta la posterior aclaración, supo inicialmente de qué se trataba el Plan. Pero lo más grave es que tres de ellas pertenecían a la Directiva del Comité, por lo tanto, han sido y siguen siendo dirigentes. Esto es especialmente grave ya que los dirigentes deberían ser las personas más informadas de la comunidad, puesto que no hay que olvidar que son el canal de información entre la EGIS y/o diversas instituciones involucradas en el proyecto y los demás grupos familiares que lo conforman. Estas diferencias entre ambos proyectos acerca del conocimiento del Plan podrían tener su origen en la difusión del mismo a sus usuarios. Mientras que en el caso de Nuevo Amanecer se hizo una difusión acerca de los objetivos del PHS y de las actividades que lo enmarcaban mediante la entrega de trípticos y una presentación en PowerPoint en una asamblea en que todas las familias

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integrantes tenían la obligación de asistir, en el caso de Monseñor Enrique Alvear parece no haberse realizado. Por lo tanto, y como se verá a continuación, el hecho de no conocer en detalle ni el programa ni el Plan como parte integrante del mismo, así como tampoco sus objetivos, tiene importantes consecuencias para su correcta implementación. Una de las consecuencias más graves respecto a que los usuarios ignoren que a través del programa FSV, además de entregarles una vivienda, se pretende mejorar sus condiciones de vida y avanzar en la superación de la pobreza y marginación social mediante el Plan de Acción Social, es que no disponen de un incentivo claro para participar en todas las actividades que se realicen con ese fin, y por ende, resulta aún más complicado la consecución del mismo. “No, pienso que eran como más que nada para entretener a la gente, que no estuviera más de ociosa (...) para matar el tiempo. Porque una igual en el campamento siempre estábamos o paradas en la esquina o viendo comedia (...) Yo creo que igual... nunca le explicaron a uno por qué lo hacían pero yo pienso que era por eso” (M. E. A. 2)

4.2 Aplicabilidad Otra de las dimensiones que se pretendió cubrir mediante las entrevistas es la aplicabilidad del Plan de Acción Social que perciben los usuarios del programa, es decir, si las actividades que se realizaron en el marco del Plan, les resultaron de utilidad en su nuevo barrio, en su nueva forma de vida. Examinando las entrevistas se advierte que los entrevistados perciben la aplicabilidad del Plan básicamente en torno a dos aspectos. En primer lugar, para la mayoría de los entrevistados, las actividades y talleres incluidos en el Plan han supuesto un instrumento dirigido a enfrentar de mejor manera la vida en comunidad, los problemas y la realidad social en la que viven, algo que valoran muy positivamente. Por ejemplo, una entrevistada de Nuevo Amanecer, destaca que el taller de prevención de drogas que realizó le sirvió en gran medida para comprender y, por ende, enfrentar y prevenir esta problemática que aún no ha sido erradicada por completo en su nuevo barrio. En segundo lugar, algunos usuarios también señalan que lo aprendido en las actividades y talleres que realizaron lo pueden utilizar para resolver situaciones cotidianas relacionadas con la vivienda y el entorno residencial. Si bien todo ello no empodera directamente, sí pueden influir en otros aspectos de la habilitación que se verán en el siguiente apartado.

4.3 Habilitación social Para analizar esta dimensión se utilizó la definición propuesta por Tomei, que señala que la habilitación de los pobres pasa por “generar y fortalecer sus destrezas y capacidades productivas, asociativas y de participación para que ellos mismos inicien un proceso de cambio dirigido al mejoramiento de sus condiciones de vida y de participación ciudadana”. De este modo, en este apartado se analizan las percepciones de los usuarios en cuanto a la influencia del PHS en las tres dimensiones de la habilitación: la productiva, la asociativa y la participativa.

4.3.1 Ámbito Productivo La habilitación en la dimensión productiva es entendida aquí como aquellas actividades dirigidas a generar y fortalecer las capacidades de los usuarios en el ámbito laboral. Por ello las preguntas que se realizaron fueron enfocadas a conocer las percepciones de los pobladores en cuanto a la influencia del Plan en la realización de su trabajo, o en su caso, en la búsqueda de un mejor trabajo en el futuro. Asimismo, dado que varias de las personas entrevistadas eran dueñas de casa a la vez que dirigentes y señalaban no tener intención de trabajar por el momento, se enfocó el análisis de esas personas en conocer la influencia del Plan en la mejor realización de sus tareas como dirigentes. En primer lugar, y tal y como apuntan dos de los entrevistados, se constató una buena acogida en cuanto a los talleres realizados en el marco del Plan de Acción Social dado que perciben que les ha resultado de utilidad para la realización de su trabajo e incluso para introducirse en el mercado laboral. “Bueno, la que estaba estudiando yo [referido a un taller de corte y confección], la que quise seguir estudiando, sí me sirvió harto porque yo hago costuras a la gente de afuera... y pero... igual si me gustaría seguir más metida... aprender más de lo que sé” (M. E. A. 4) “Claro, claro que sí, porque los cursos, a parte de que ofrecían todas las garantías, entregaban todos los materiales, eran gratuitos y… a la gente le sirvió. De hecho hay gente que se dedica a cortinaje ahora porque recibió esos cursillos” (N. A. 4) Pero no todos los entrevistados tienen la misma postura en cuanto al tema. Una de las dirigentes del Comité de Monseñor Enrique Alvear, al preguntarle si el Plan le ayudó a realizar mejor su trabajo como dirigente, afirma que no recibieron ningún tipo de formación para serlo. Esto no es menor, ya que no se debe olvidar que el papel de los dirigentes ya no sólo se trata, como se mencionaba anteriormente, en ser canal entre EGIS y comunidad, sino

también en desempeñar un rol muy importante que en ocasiones se asemeja al de una trabajadora social. Esta misma persona demanda talleres más adecuados a sus necesidades: “Esos talleres más... más avanzados. Como que se quedaron en el pasado con los talleres. Sí, porque... ya... peluquería ya digo no sirve... para una dueña de casa no sirve porque... es tan barato ir a cortarse el pelo que... en cambio con un negocio... uno puede surgir... y creo que esos talleres podrían haber sido más necesarios que los que daban pero... igual son talleres más caros y todo, por eso no los dan. Pienso que es así. Pero lo encontré... todo lo que hicieron en el campamento respecto a acción social, de talleres y todo eso, pobre, bien pobre” (M. E. A. 2) Lo que apunta esta señora no nos puede dejar indiferente ya que ciertamente, en muchos casos, se realizan talleres que aunque pueden servir para distraer a la gente, no tienen gran utilidad ni van en dirección a contribuir a conseguir el objetivo del Plan: mejorar las condiciones de vida y superar la pobreza y marginación social. No cabe duda que sea positivo que existan talleres para que la gente, aunque sea por algunos momentos, olvide sus problemas cotidianos y se relaje realizando algún tipo de actividad, pero nunca se debe olvidar cuál es el fin del Plan de Acción Social, y por lo tanto, es imprescindible tener muy presentes cuáles son las verdaderas necesidades de los usuarios del programa, así como dar prioridades a aquello que realmente les va a hacer surgir y empoderarse.

4.3.2 Ámbito Asociativo La habilitación en el sentido de generar y fortalecer las capacidades y destrezas asociativas se enfocó en la investigación en la influencia del Plan sobre las relaciones que mantienen los entrevistados con sus vecinos, en concreto, las relaciones que mantienen a nivel organizacional (formal e informal). Por ello, las preguntas que se realizaron en las entrevistas se dirigieron a averiguar fundamentalmente tres puntos. En primer lugar, si los entrevistados realizaban algún tipo de actividad junto

Beneficiarios de los proyectos.

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con sus vecinos. En segundo lugar, si los entrevistados formaban parte de algún tipo de organización con ellos. Y por último, su percepción en cuanto a la influencia del Plan en el tipo de relación que mantienen. En cuanto a los dos primeros puntos, los entrevistados manifestaron que si bien tienen la voluntad de conformarse como Juntas de Vecinos, por el momento el único tipo de actividades que realizan es a nivel más bien informal, como por ejemplo, cuidarse mutuamente los niños cuando tienen que salir, o hacer algún tipo de fiesta para los más pequeños para celebrar la Pascua, la Navidad u otras festividades. “No, mira, no hay organizaciones estables pero sí, ponte tú, nos organizamos para celebrar el 18, para celebrarle la Pascua a los niños… Ahora se celebró muy bonito el Día de la Madre… claro, se pusieron globos en todos los edificios… estuvo muy bonito” (N. A. 4) Ahora bien, también se observa, que no sólo existe la capacidad de organizarse para celebrar eventos, sino también para solucionar las necesidades y problemas que surgen. Muestra de ello son los siguientes comentarios: “Anoche estuvimos conversando con algunos vecinos porque tenemos unos pequeños... como tres robos, entonces... nosotros, como otras poblaciones se organizan con un pito... por ejemplo... y eso estábamos pensando anoche... y ahí queremos organizarnos… con un silbato o algo para cuando pase algo ya avisar a los vecinos” (M. E. A. 1) “Bueno, mira aquí estamos organizados en naves, se llaman éstas. En estas naves nos organizamos para aportar con 500 pesos mensuales para gastos comunes… de eso se paga la luz de las escalas, se ayuda a la gente con medicamentos cuando está enfermo. Estamos bien organizados en ese sentido” (N. A. 4) Sin embargo, algunos de los entrevistados también señalan que esa voluntad de algunas personas por habilitarse en este ámbito, en ocasiones se ve menoscabada por la falta de voluntad de otras, generando así cierto sentimiento de frustración entre aquellos que quieren seguir avanzando en la construcción de su nuevo barrio. Es aquí donde se refleja la tesis de Irarrázaval, cuando agrupa a las personas que se encuentran en condiciones de pobreza en dos grupos: los habilitados que tienen aspiraciones de surgir, y los no habilitados, que no tienen ningún tipo de aspiración para mejorar sus condiciones de vida8. Por último se analizó la percepción de los entrevistados en cuanto a la influencia del Plan en el tipo de relación que mantienen con sus vecinos. Así como en los dos pri-

meros puntos, los entrevistados de ambos proyectos manifiestan opiniones más o menos similares, en este punto, sí existe una clara diferencia entre ambos proyectos. Por un lado, se encuentran los entrevistados de Nuevo Amanecer quienes afirman que a través de las actividades del Plan, lograron conocerse mucho mejor, y así establecer o afianzar vínculos de confianza entre ellos, lo que favoreció en algunas ocasiones, la posterior convivencia una vez ya instalados en sus casas, y por ende, la organización para realizar actividades juntos. Por otro lado, los usuarios de Monseñor Enrique Alvear no creen que el Plan haya influenciado ni positiva ni negativamente en el tipo de relación que mantienen con sus vecinos. Uno de los posibles motivos de estas diferencias es que mientras el proyecto Nuevo Amanecer lo conforman familias de dos campamentos (Poema 20 y Jesús Obrero) y de otro grupo de familias con características de vulnerabilidad social, en el proyecto Monseñor Enrique Alvear todas las familias pertenecían al campamento con el mismo nombre, y por ello, sus vínculos ya venían de mucho antes. Sea como sea, lo que es evidente es que el hecho de diseñar un Plan que cubra las necesidades e inquietudes de los postulantes junto con una participación activa en los quehaceres del Plan (talleres, reuniones, etc.) acaba generando o afianzando los vínculos entre las familias. En este sentido, el fortalecimiento de los vínculos entre los postulantes puede ser entendido como un instrumento que permita una mejor convivencia y la verdadera construcción de un nuevo barrio, de su barrio.

4.3.3 Ámbito Participativo La participación en el marco del Plan es un elemento fundamental, ya que si recordamos la definición de Tomei, el objetivo de la habilitación es que “ellos mismos [las personas en situación de pobreza] inicien un proceso de cambio dirigido al mejoramiento de sus condiciones de vida y de participación ciudadana”. Por lo tanto, la participación de los postulantes en el Plan es clave para la consecución de dicho objetivo. Dado que el concepto de participación es muy amplio, se decidió utilizar la clasificación que se encuentra en Umbrales Sociales 2006 de la Fundación para la Superación de la Pobreza9 con el objetivo de analizar las percepciones de los usuarios en cuanto al grado de participación en el cual incurrieron o se les permitió incurrir en el marco de las actividades del Plan.

8 IRARRÁZAVAL, Ignacio. Habilitación, Pobreza y Política Social. Revista Estudios Públicos (CEP) Nº 59: 122, 1995. 9 FUNDACIÓN PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA. Umbrales 2006. Propuesta para una futura política social, Capítulo 6, Agosto 2005.

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a) Participación como información Este tipo de participación es “aquella en que los ciudadanos participan por el hecho de conocer o estar informados de sus deberes y derechos. Este proceso tiene implícito un límite, conocer cuál es la real disponibilidad de la información pública y que ésta sea de calidad, es decir, clara, pertinente, oportuna y precisa”. De este modo, se trató de averiguar si los usuarios recibieron información acerca del proyecto de vivienda y del Plan de Acción Social, y si ésta fue completa. En el caso de Nuevo Amanecer, se constató un alto grado de satisfacción entre los entrevistados acerca de la información recibida tanto acerca del proyecto de vivienda en sí, como de las actividades enmarcadas en el Plan de Acción Social. Hay que recordar que inicialmente desconocían o no recordaban que éste formara parte integrante del FSV, hecho que podría ser debido a que el proyecto se inició en enero del 2002. Respecto al proyecto de vivienda, todos los entrevistados coinciden en que en todo momento recibieron información detallada sobre sus viviendas. Como señala una de las entrevistadas, no solamente recibieron información por escrito, mostrándoles planos y maquetas, sino que incluso se les aconsejó sobre cómo aprovechar mejor el espacio. Respecto al Plan de Acción Social también existe un consenso en cuanto a que siempre recibieron información de las actividades que se realizaban o se iban a realizar, señalando incluso que aquellos que no estaban informados no era por falta de oportunidad, sino por falta de voluntad de ellos mismos. “Yo siempre tuve la información, no falté a ninguna reunión... entonces siempre en las reuniones nos informaban... va a empezar esto, va a empezar esto otro, acérquense... pero de repente si no funcionaba alguno era simplemente porque la gente no asistía o no le interesaba” (N. A. 1) En el caso del proyecto Monseñor Enrique Alvear, las opiniones de los entrevistados son más divergentes entre sí. Cabe destacar las percepciones acerca de la información recibida sobre el proyecto de vivienda en que la mayoría de las entrevistadas afirman que la información en un principio fue completa, ya que al igual que en el caso de Nuevo Amanecer, se les mostró planos, maquetas, etc., incluso se les capacitó para vivir en ese tipo determinado de casas. Sin embargo, otra entrevistada reprocha que la información fue insuficiente. Estas diferencias son probablemente debidas a que las tres entrevistadas que se muestran más conformes con la información forman parte de la Directiva, mientras que la que se muestra disconforme no. Esto hace pensar que las dirigentes es-

taban mejor informadas dado su contacto directo con la Municipalidad, pero en cambio, éstas no traspasaban adecuadamente toda la información a las demás familias. Es por ello que, como se mencionó anteriormente, es fundamental que los dirigentes reciban algún tipo de formación sobre sus obligaciones y sus derechos como personal de la Directiva.

b) Participación como consulta no vinculante Este nivel de participación se caracteriza por “no implicar una relación directa con el proceso de toma de decisiones. Es decir, los resultados de la consulta no tienen mayor impacto, pues la decisión suele radicar en un tercero, además de ser discrecional o privativa de éste”. En este sentido se pretendió cubrir básicamente dos puntos. En primer lugar se trató de conocer si los usuarios del programa pudieron expresar su opinión en las distintas reuniones que se celebraban en el marco del Plan, ya que se considera fundamental como paso previo a la participación como consulta vinculante. Con respecto a este ítem, los usuarios de ambos proyectos afirman que se les concedió el espacio para expresar lo que pensaban. A pesar de estas afirmaciones, es riesgoso decir que los usuarios del programa incurrieron en este nivel de participación, ya que no hay que olvidar que para ello es imprescindible haber alcanzado el primer nivel de participación, es decir, disponer de una información “clara, pertinente, oportuna y precisa”, caso que no parece ser el del proyecto Monseñor Enrique Alvear, tal y como se vio en el apartado anterior. De ahí la necesidad de partir entregando y garantizando una información adecuada a los usuarios del programa, de lo contrario, es imposible avanzar correctamente en los siguientes niveles de participación. Para diseñar un buen Plan de Acción Social, el paso previo y fundamental es que la EGIS conozca cuál es la situación de cada familia postulante, así como sus problemas y necesidades más latentes además de la vivienda. En base a eso se diseña y ejecuta un Plan que se adapte a sus usuarios. De lo contrario, lo más probable es que ese Plan esté abocado al fracaso. Por ello, el segundo punto que se examinó es la posibilidad que tuvieron los usuarios del programa de expresar sus problemas y sus necesidades. En el caso de Nuevo Amanecer y confirmando lo que se indica en el PHS presentado por la Municipalidad de Huechuraba, cada familia postulante tenía asignada una trabajadora social a quien explicaban la situación en la que se encontraban. Asimismo, la trabajadora social era un canal de información directo entre la familia y la EGIS “Eso se hizo totalmente personal, atendían a persona por

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persona, claro. Nosotros por ejemplo nos mandaban una citación, todas estas personas tal día, y uno planteaba el problema, la necesidad o lo que fuese con la asistente social, porque nosotros tuvimos siempre una asistente social que estaba con nosotras, que era la que nos visitaba regularmente, la que sabía el caso de cada uno... entonces toda la información se canalizaba por la asistente social (...) siempre tuve la posibilidad de decirle qué es lo que pensaba...” (N. A. 1) En el caso de Monseñor Enrique Alvear, sin embargo, no está tan claro. Por un lado, una de las entrevistadas, al preguntarle si se hizo algún tipo de reunión o hubo alguna instancia donde pudieran expresar los problemas, directamente afirma que “No, no he ido yo, que yo sepa tampoco se han hecho” (M. E. A. 4). Por otro lado, otra entrevistada, que a su vez es dirigente, sostiene que trabajadoras sociales estaban pendientes de sus necesidades, pero tal y como lo expone, no parece que esto se hiciera en el marco del programa sino más bien como algo ajeno, ya que señala que “Ehhh... por ejemplo, las asistentes sociales siempre estaban pendientes de la necesidad de la gente, antes de estas casas. Si, sobretodo cuando llovía siempre andaban pendiente de todo, de todo (...)”.

más po, no se llevaban a cabo las inquietudes que nosotros planteábamos de repente, no... se escuchaban nomás (...)” (M. E. A. 3) “Ellos nos preguntaban: ¿qué les gustaría aprender? ay, cortinaje o... no sé... cualquier otra cosa. Entonces iban anotando (...) ellos fueron tomando anotaciones de lo mismo que pedía la gente”(N. A. 1) “Sí, sí… porque ellos siempre estaban pendiente de nosotros… y yo creo que este condominio fue diseñado como para nosotros, ah? (…)” (N. A. 4) Mientras que los usuarios del proyecto de Monseñor En-

rique Alvear señalan que iban a ofrecer los talleres, en Nuevo Amanecer preguntaban qué talleres les interesaría realizar, es decir, tenían en cuenta aquello que los usuarios solicitaban. Es precisamente en este matiz donde se percibe la diferencia entre ambos proyectos. Y es que el hecho de tener en cuenta las necesidades e inquietudes de los usuarios es de suma importancia dado que es la forma mediante la cual los pobladores pueden llegar a sentir el proyecto como propio, lo que puede generar un mayor incentivo en la participación de aquellas actividades dirigidas a resolver o enfrentar sus problemas.

d) Participación como co-gestión o co-ejecución Este tipo de participación se refiere a “la realización conjunta entre las partes, sin que necesariamente haya existido un proceso de decisión conjunta. En este caso, la limitación se encuentra dada por el hecho de que los ciudadanos pueden ser incorporados en este nivel de participación sin haber estado insertos en la decisión sobre lo gestionado o los distintos elementos de su diseño”. Por un lado se analizó la percepción de los usuarios en cuanto a su participación en el diseño o ejecución del

c) Participación como consulta vinculante

Csas proyecto Monseñor Enrique Alvear.

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Este nivel es “una forma más avanzada de participación, ya que toma en cuenta la opinión o parecer de los ciudadanos. Esto requiere de personas informadas, pues adquiere sentido en la medida que éstas poseen conocimiento respecto de los temas que se les preguntan. En este caso, los resultados de la consulta influyen en la toma de decisiones”. Para analizar si los entrevistados alcanzaron este nivel de participación las preguntas se enfocaron en saber si percibían que su opinión y sus necesidades habían sido tenidas en cuenta. Por lo tanto y como se mencionaba anteriormente, ya no implica el haberlas escuchado, sino el haberlas plasmado en el marco del Plan de Acción Social. En este ámbito hay varios comentarios que sintetizan la situación de los dos proyectos: “Lo que pasa que ellos venían y ofrecían talleres. Ellos venían y decían, ¿saben qué? Vamos a venir de la casa de la mujer por ejemplo, vamos a hacer un taller de repostería y uno o lo aceptaba o no. Entonces uno pasaba preguntándole a la gente si quería el taller... y la gente opinaba que sí... y si había el 51% de que la gente quería, se hacía” (M. E. A. 2) “Ah, no, pues a veces te escuchaban y te escuchaban no-

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proyecto de vivienda, aspecto del cual no se perciben diferencias entre ambos proyectos. En ambos casos los usuarios manifiestan que no pudieron participar en ese sentido. Como señala una de las entrevistadas del proyecto Monseñor Enrique Alvear, “No... era de arriba. Venía todo de arriba. Nosotros... nos enseñaban nomás. Estaban así y así tenían que quedar” (M. E. A. 3) Por otro lado se examinó su percepción acerca de la participación en el diseño y/o ejecución de los talleres o actividades del Plan así como de la posibilidad que alguna persona de su comunidad hubiera realizado alguno de los talleres que se llevaron a cabo. En este sentido, las respuestas fueron similares en ambos proyectos dado que afirman que no existió esa posibilidad aunque una de las entrevistadas señala que “Eso es lo que se puede hacer ahora, que uno que aprendió también puede enseñar” (N. A. 2)

e) Participación como control ciudadano El último nivel que se analizó es “una forma avanzada de participación ciudadana, pues alude a la posibilidad de emprender acciones de fiscalización con respecto a la gestión pública. Es decir, en este nivel, la ciudadanía puede participar en instancias de evaluación o auditoria de las distintas etapas o fases de un proyecto”. En el marco del Plan de Acción Social se pensó que un primer paso para que los usuarios incurrieran en este tipo de participación era examinar si habían tenido alguna instancia para evaluar las actividades o talleres que se ejecutaron. En este sentido no hay diferencias entre ambos proyectos: tanto en el proyecto de Nuevo Amanecer como en el de Monseñor Enrique Alvear, los usuarios tuvieron la oportunidad, al finalizar los talleres que realizaron, de evaluar el funcionamiento y la eficiencia del mismo. Si bien con esto los usuarios no alcanzan una participación como control ciudadano completa, al menos demuestra que la EGIS les da la oportunidad de fiscalizar una parte de lo que ella misma ha realizado, lo que permite –al menos teóricamente– corregir y perfeccionar algunos aspectos del Plan de Acción Social, del cual, los máximos beneficiarios son los pobladores.

4.4- Calidad de vida Uno de los objetivos de las acciones que se enmarcan en el Plan de Acción Social es contribuir a mejorar las condiciones de vida de las familias postulantes. Por ello se trató de analizar las percepciones de los usuarios acerca de la influencia del Plan en su calidad de vida. Como no existe un concepto acotado de qué es tener una buena ca-

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lidad de vida, se decidió enfocar esta pregunta como algo subjetivo de cada persona, con el fin de entender en primer lugar, qué entendían los entrevistados por una “buena calidad de vida” y posteriormente, indagar cuál había sido la influencia del Plan en su calidad de vida actual. En relación al primer punto, los usuarios vinculan el disponer de una buena calidad de vida con cuestiones como tener un hogar en el cual vivir y un espacio donde desarrollarse, una buena convivencia con los vecinos, así como con cuestiones afectivas, como los valores que se tienen y que se entregan, el cariño, una familia unida, etc. Acerca del segundo aspecto analizado –la influencia del Plan en la calidad de vida de los usuarios– es importante señalar que todos los entrevistados, excepto uno, además de afirmar que en la actualidad disponen de una buena calidad de vida, vinculan la influencia del Plan en su calidad de vida actual con distintos aspectos, los cuales no todos coinciden con la definición que dieron de calidad de vida en un principio. En primer lugar, algunos entrevistados señalan que el PHS influyó en su calidad de vida cambiando sus percepciones en diversos temas y ayudándoles a enfrentar los problemas de distinta manera, con más seguridad de sí mismos. “Si, pues sí influye porque te enseñan cosas que tú no sabí, poh. Te van... como que te van abriendo tu espacio (…) y también tu manera de pensar es diferente... te va cambiando todo poh. Ya no... como que te vai soltando, ya tenís, adquirís personalidad, ya podí enfrentarte y decir mira, a mí no me gusta esto porque resulta que esto... te ayuda poh. Te ayuda porque si no tai como un pollito así, si no tenís por ejemplo, el cómo expresarte y querís decir algo y si no tenis esa capacidad, esos talleres, te quedai callá poh” (M. E. A. 3) En segundo lugar, varios usuarios perciben que su calidad de vida mejoró gracias al Plan ya que influyó positivamente en la relación que tienen con sus vecinos porque el compartir con ellos ayudó a conocerse y comprenderse mejor, aminorando así sus roces y teniendo una mejor convivencia. En tercer lugar, uno de los entrevistados, haciendo referencia a una de sus vecinas, afirma que el Plan fue un instrumento a través del cual consiguió una mejor calidad de vida gracias a la influencia del mismo en su introducción al mercado laboral. “Claro que sí. Claro, lo que yo te decía porque hubo gente que encontró un campo laboral con los cursos que hicieron, ¿te fijas? Entonces obviamente que les subió su calidad de vida, y por ende, la de su familia” (N. A. 4) Por último y no por ello menos importante, una entrevistada del proyecto Monseñor Enrique Alvear, al contrario

que el resto de los entrevistados, señala que el Plan no influenció positivamente en su calidad de vida, ya que opina que los talleres que se realizaron no contribuían a conseguir unas mejores condiciones de vida, señalando que lo que realmente puede ayudarle en ese sentido son talleres que se enfoquen, como decía el usuario anterior, a su introducción en el mercado laboral. “[en respuesta a qué le hubiera ayudado a mejorar su calidad de vida] (...) Los de microempresarios, para mí me hubiera servido por lo menos, administración... talleres así más... más avanzados porque siempre repostería, peluquería... y eso ya no sirve, no sirven nada. En cambio un taller de administración de empresa, algo así sí porque eso sí puede mejorar la calidad de vida porque uno puede... trabajar, hacer otras cosas. Y aparte que uno no tiene estudios... entonces un taller así hubiera servido... yo pienso que sí” (M. E. A. 2)

5.- CONCLUSIONES A través de este estudio se han podido conocer algunas de las percepciones de los usuarios del FSV acerca del Plan de Habilitación Social y la influencia que éste tuvo en sus vidas. Si bien estas percepciones no se pueden extrapolar a todos los usuarios dadas las características del estudio y de cada proyecto, pueden servir de referencia para futuros proyectos. Ahora bien, en base a los resultados obtenidos en este estudio, es necesario destacar los siguientes aspectos. En primer lugar, dado el desconocimiento que se constató acerca del PHS, cabe destacar la importancia de que las EGIS entreguen a todas y cada una de las familias que formen parte de un proyecto información detallada acerca del Plan. Es necesario que todos los usuarios tengan un conocimiento detallado tanto de sus objetivos como de su funcionamiento, de forma que sean plenamente conscientes de la oportunidad que se les brinda de superar su situación de pobreza y marginación social. De lo contrario, no tendrán un incentivo claro para participar en todas aquellas actividades del PHS encaminadas a conseguir ese fin, y por lo tanto, no se obtendrán los

resultados para los cuales fue diseñado. En segundo lugar, y en referencia a los distintos ámbitos de la habilitación social percibida por los usuarios, es importante tener en cuenta varias cuestiones, especialmente acerca del ámbito asociativo y participativo. Por un lado, se ha constatado la importancia de organizar actividades que permita a los postulantes compartir entre ellos, ya que especialmente (pero no únicamente) en los proyectos con gran número de familias postulantes y que además provienen de más de un campamento u otros grupos, es de vital importancia que las familias se conozcan mejor. Como indicaban los entrevistados de Nuevo Amanecer, la oportunidad que les brindó el Plan a través de las distintas actividades, les permitió conocerse mucho mejor, y así establecer o afianzar vínculos de confianza entre ellos, lo que favoreció, en algunas ocasiones, la posterior convivencia una vez ya instalados en sus hogares, y por ende, la organización para realizar actividades en conjunto. Por otro lado y acerca del ámbito participativo, vale la pena mencionar que es el ámbito en el que más se debe avanzar. Si bien se ha advertido que la participación como información es el pilar que permite avanzar en los demás niveles, es esencial que las entidades organizadoras sean conscientes de la importancia de que los usuarios se adueñen y sientan el proyecto de su nuevo hogar como propio. Y para ello es necesario que las EGIS concedan más importancia a las opiniones y necesidades de las familias plasmándolas en el Plan, así como cederles más espacio dentro del diseño, ejecución y fiscalización del proyecto. En tercer y último lugar, y a pesar de que la mayoría de los usuarios se mostraron satisfechos con la influencia del PHS en su calidad de vida actual, es necesario recordar una vez más la importancia de dar prioridad a la hora de diseñar el Plan a aquellas actividades que realmente les hagan surgir y superar su condición de pobreza y marginación social mejorando así sus condiciones de vida, que al fin y al cabo es el objetivo del Plan. Por ello es imprescindible tener en cuenta que el Plan no se trata de un marco de entretenimiento sino del inicio del camino a una vida mejor.

Agradecimientos: A todas aquellas personas de Un techo Para Chile que orientaron y aconsejaron en el desarrollo de esta investigación, especialmente a Manuel Arís. Se agradece también al personal del MINVU, Serviu R.M, Municipalidad de Huechuraba y de Puente Alto por la atención e información facilitada.

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Ruben Kaztman

REGIÓN METROPOLITANA

Fernando Filgueira

Sociólogo, Universidad de la República, Uruguay A la memoria de Carlos Filgueira

INTRODUCCIÓN

Mapa de la Desigualdad

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Sociólogo, Universidad Católica de Uruguay

La profundidad de los procesos de transformación de los modelos de acumulación y desarrollo en que está inmersa la región está afectando la estabilidad en el acceso de las personas a las fuentes del bienestar, alimentando con ello el crecimiento del “malestar social” con la globalización. Entre los factores que afectan esa estabilidad se cuentan: la apertura de las fronteras comerciales, el mayor impacto sobre las economías latinoamericanas de los shocks externos, el proceso de ‘desindustrialización’ e incorporación acelerada de nuevas tecnologías, una creciente desvinculación del salario respecto de las instituciones de protección social asociada al aumento del empleo no formal, así como el ajuste fiscal del Estado y sus impactos sobre el empleo y las políticas sociales. Esta breve lista de causas del “malestar latinoamericano” con la globalización goza de amplio consenso, ha sido trabajada extensamente por la literatura especializada, y se apoya en una multiplicidad de indicadores que permiten constatar su relevancia y vincular sus efectos a las vicisitudes de la desigualdad y de la vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social. Estos procesos son también, si se quiere, de naturaleza “rápida” en su desarrollo y en sus impactos. Paul Pierson (2005) llama la atención sobre dos aspectos de las ciencias sociales en la actualidad. Por un lado, un énfasis excesivo sobre lo visible, lo mensurable y los encadenamientos causales que se manifiestan en períodos relativamente cortos. Por otro, una escasa consideración a procesos importantes, pero que por la lentitud de sus dinámicas no se prestan a ser detectados por el radar un tanto miope de una ciencia cada vez más exigida a dar explicaciones apresuradas de fenómenos rápidos y visibles al ojo desnudo. La caída de aranceles, los shocks externos, las revoluciones tecnológicas y, aún, aunque en menor medida, la desaparición en poco tiempo de la masa de empleo formal que caracterizara a las naciones más avanzadas del mundo en desarrollo, poseen no sólo

el atractivo de su relevancia inmediata, sino también una bastante fácil vinculación con los “resultados” sociales y económicos. No cabe duda que, si bien muchos de ellos son discretos en el tiempo, esos procesos poseen efectos dilatados en los horizontes temporales. Pero estos efectos dilatados, tienden a recibir menos atención que sus efectos de corto y mediano plazo. La razón por la cual otros procesos -que argumentaremos son centrales para entender el presente y proyectar el futuro social de las naciones de la región- no reciben una atención privilegiada es diversa. Parte se debe a la misma lentitud con que se despliegan y se muestran en plenitud; parte a la ausencia de un bagaje teórico que los vincule a efectos, de categorías conceptuales que los tipifiquen y de medidas operativas adecuadas que permitan el registro estandarizado de su naturaleza y, muy especialmente, de sus cambios. Aún otra parte de esa parcial desatención, se debe a la fosilización disciplinaria de objetos que previamente habían estado sometidos a procesos de fertilización transdisciplinaria en los que las reflexiones sociológicas habían jugado un papel central. Creemos que en América Latina existen hoy al menos dos canteras de investigación subutilizadas en el debate sobre desarrollo, y en particular sobre desarrollo social, y cuya relativa oscuridad responde a una combinatoria de los factores antedichos. Ellos son el área de la familia y el área de los estudios de la migración y, dentro de ésta, en particular el área de los estudios urbanos. Exiliados durante demasiado tiempo en la demografía, en el caso de los estudios sobre urbanización y ciudades, y acotados o bien al análisis microsocial o cruzados por el debate ideológico, en el caso de familia, estos dos espacios de estudio han sido subutilizados también por la ausencia de un paradigma del desarrollo social que les de un lugar articulado en el debate y en la investigación académica. Sólo recientemente la economía empieza a entender la importancia de estos cambios en el problema del desarrollo. La ciencia política continúa ajena a su tratamiento, en tanto que son tal vez la demografía y la

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sociología las que más han insistido en su importancia, aunque los escritos sobre estos cambios rara vez ocupan las vitrinas de la novedad académica o la agenda de las políticas públicas. Esta negligencia se ha visto moderada en el último tiempo por la aparición de un concepto que se destaca en el escaparate de las ciencias sociales: la idea o noción de capital social. Ella, en cualquiera de sus formulaciones, requiere entender los sistemas normativos que operan en unidades agregadas y las relaciones e interacciones sociales que caracterizan a dichas unidades agregadas. La ciudad, el barrio y la familia son unidades colectivas por excelencia. Las ciudades en tanto unidad de cooperación y diferenciación económica y política, los barrios en tanto espacio de socialización, sentido de pertenencia e intercambio comunitario, y las familias en tanto reducto último de las formas no mercantilizadas de la cooperación y el conflicto. Son éstos los úteros del capital social. Si ellos cambian, cambia la distribución y acceso a dicho capital, con efectos que crecientemente se constatan en el acceso ulterior que este capital permite a las otras formas, más “individuales”, de capital: el capital humano y el capital físico. Pero si el capital social pretende ser algo más que una moda, el mismo debe ser cuidadoso de no caer en tres trampas muy comunes de las ciencias sociales. En primer lugar, no debe ser una categoría residual en los modelos explicativos (i.e. lo que no explica el capital físico y humano, lo explica el capital social). En segundo lugar, no puede ser imperialista (i.e. el capital social renombra a los otros capitales y ofrece una simplificación reduccionista). En tercer lugar, debe evitar el peor de los males: ser un concepto sin indicador. Para evitar dichos potenciales giros infértiles, el capital social debe estar anclado y articulado en una teoría más amplia que le dé lugar, sentido y acote su alcance. Y para hacer esto debe necesariamente demostrar su capacidad de operar en registro de teorías de alcance medio, las que se caracterizan por su capacidad taxonómica y heurística no totalizante, sino analítica y empíricamente referenciada. Ciudad, barrio y familia son buenas canteras empíricas para empezar a transitar una ruta que recobre el largo plazo como materia de investigación de procesos y efectos. Pero sumado a esto, debe existir una teoría articulada que permita vincular esta forma de capital, no sólo a sus referentes empíricos que le dan sustento y utilidad, sino a otras categorías y conceptos que le dan sentido en un sistema causal y clasificatorio interconectado. Las páginas que siguen presentan el

enfoque que hemos denominado de activos, vulnerabilidad y estructura de oportunidades. En él el capital social encuentra un lugar, contribuyendo a construir lo que es, en definitiva, el intento de avanzar en una “teoría de alcance medio” sobre algunos aspectos de la estructura y estratificación social.

1. EL PARADIGMA AVEO Desde 1997, primero desde la Oficina de CEPAL de Montevideo y después desde el Programa de Investigación sobre pobreza, exclusión e integración social (IPES) de la Universidad Católica de Uruguay hemos venido desarrollando un marco conceptual con el propósito de mejorar nuestra comprensión sobre hacia dónde van las estructuras sociales de las ciudades de la región. En particular, nos interesaba saber si nos estábamos acercando o nos estábamos alejando del ideal de sociedades integradas sobre bases de equidad (Filgueira, C., 1998), (Kaztman R., 1999), (Kaztman, R., Beccaria L., Filgueira, F., Golbert, L. y Kessler, G., 1998)1. Nuestras primeras indagaciones confirman nuestras sospechas iniciales. Coincidente con muchas otras interpretaciones sobre las consecuencias de las nuevas modalidades de acumulación, así como de los cambios en los patrones demográficos y en el rol del Estado, nuestra impresión es que nos estamos alejando de ese ideal de integración sobre bases de equidad, y que nos encontramos más bien ante un proceso de endurecimiento de las estructuras sociales urbanas. Ello responde a nuestro juicio a tres procesos interconectados: segregación urbana, trasformación familiar y destrucción de vínculos de los sectores populares urbanos con el mercado laboral. Los sectores más afectados por el endurecimiento de las estructuras sociales urbanas son los trabajadores de baja calificación relativa y sus familias. Éstos enfrentan crecientes dificultades para integrarse a los principales circuitos económicos y sociales de sus sociedades. En todos los casos, esas dificultades significan un empeoramiento relativo de las condiciones de vida de esos trabajadores. En algunos casos significa también un empeoramiento absoluto, el que se expresa en un aumento de la proporción de hogares que caen en la pobreza, o que no logran salir de ella, o que experimentan situaciones de exclusión social. En otras palabras, nos encontramos ante un bloqueo progresivo de las rutas de movilidad ascendente para las personas de baja calificación, las que no

1 Conjuntamente con Carlos Filgueira, a quien dedicamos este artículo, se generaron los primeros trabajos desarrollando este paradigma. En particular debe resaltarse el trabajo pionero de Carlos Filgueira (1998) Welfare and Citizenship: Old and New Vulnerabilities” en Tokman, V. y O´Donnell G. Poverty and Inequality in Latin America: Issues and New Challenges. University of Notre Dame Press.

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logran aprovechar las oportunidades que actualmente brinda el mercado en cuanto a puestos de trabajo estables, protegidos y suficientemente remunerados. A nuestro entender este desfasaje es la fuente más importante de vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social, al menos para un número creciente de trabajadores de los estratos populares urbanos. El marco conceptual que estamos elaborando procura explicar los diferenciales en la vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social de distintas categorías de hogares urbanos. Lo hace desde una perspectiva que privilegia como factor explicativo, por un lado, el grado de ajuste entre los activos que pueden movilizar los hogares, y por el otro, los requerimientos de acceso a las fuentes de renovación y acumulación de los activos necesarios para participar plenamente en la sociedad. Al conjunto de esas fuentes de activos lo llamamos estructura de oportunidades. Cuando los recursos de los hogares son insuficientes para aprovechar las oportunidades de acceso al bienestar hablamos de vulnerabilidad a la pobreza y/o a la exclusión social. Las trasformaciones en las familias y en los procesos de residencialidad urbana, en los que concentraremos la tercera parte de este documento, se encuentran en la base de este bloqueo tanto intra como intergeneracional.

¿Cuál es el uso que estamos dando al término vulnerabilidad en este contexto? En general, cuando se aplica a personas o grupos, el término vulnerabilidad denota una escasa capacidad para resolver situaciones de riesgo o situaciones adversas. En este sentido, ha sido usado frecuentemente como sinónimo de pobreza, pero respondiendo más a la resonancia semántica que despierta el término en el sentido común que a una definición apoyada y articulada con otros conceptos como la que nosotros intentamos plantear. En nuestro caso llamamos vulnerabilidad a la pobreza o a la exclusión social a las situaciones que surgen cuando las configuraciones de recursos que controlan y pueden movilizar los hogares no son suficientes para aprovechar las estructuras de oportunidades de acceso al bienestar. Esta concepción de la vulnerabilidad social es fruto de la acumulación de innumerables aportes. Podemos resumir esos antecedentes más cercanos a nuestro interés diciendo que para nosotros los trabajos de Caroline Moser desde el Banco Mundial resultaron claves. Sus estudios la llevaron a la construcción del “asset vulnerability approach”, marco analítico que le permitió observar y analizar las estrategias que desarrollaban los hogares pobres para enfrentar situaciones de crisis. A través de ese marco, Moser buscaba conocer cómo se adquieren los activos de los hogares, cómo se acumulan, cómo se protegen, cómo se consumen, cómo se invierten y cómo se articulan unos con otros. Es importante subrayar la convicción de Moser de que el conocimiento de esos procesos es imprescindible para evitar que las intervenciones a favor de los pobres entren en colusión con los mecanismos que operan naturalmente en el seno de la trama social. Lo que propone es que las políticas sociales faciliten y potencien aquellos encadenamientos positivos entre activos que ya forman parte de las estrategias de los hogares para enfrentar situaciones de adversidad. A su juicio, las intervenciones podrán convertirse en poderosos instrumentos de política social en la medida que partan del reconocimiento que la sustentabilidad del bienestar tiene que ver con el fortalecimiento de las estrategias que ya forman parte de las capacidades autónomas de los hogares para mejorar sus condiciones de vida (Moser, C.,1996, 1997). Nuestro agregado a la propuesta de Moser fue vincular la existencia de activos en los hogares, y sus capacidades para movilizarlos, a las lógicas de producción y distribución de activos en cada sociedad. Reconocemos el paso fundamental que da Moser al abrir la caja negra de los hogares y preguntarse por los recursos que tienen y por las estrategias que usan para movilizarlos ante crisis o adversidades. Lo que proponemos en nuestro enfoque es ampliar la pregunta, interrogándonos acerca de cómo construir sociedades que minimicen la ocurrencia de

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esas situaciones de riesgo para que afecten a un número lo más pequeño posible de personas y familias. Para responder a este interrogante debemos entender las lógicas de producción y distribución de esos activos en distintas sociedades, esto es, preguntarnos por la naturaleza y la dinámica de las estructuras de oportunidades que controlan los órdenes institucionales básicos de la sociedad, esto es, el mercado, el Estado y la comunidad. Dentro de la comunidad se encuentran dos espacios privilegiados de análisis: la ciudad y sus barrios. Ahora bien, al referirnos a los niños, podemos entender a las familias como su fuente inmediata de bienestar, de hecho como su estructura de oportunidades por antonomasia. Como veremos, las estructuras de oportunidades se diferencian de la noción de activos, porque no son modificables por la acción de los individuos aisladamente. La familia, en tanto unidad concreta, no sería por ello parte de la estructura de oportunidades. Pero en el caso de los niños, sin duda, la familia constituye algo sobre lo que ellos rara vez tienen comando y que a su vez provee buena parte de los bienes y servicios que definen sus riesgos, sus oportunidades y su bienestar.

a. Qué es lo que entendemos por estructura de oportunidades Las estructuras de oportunidades se definen en términos de probabilidades de acceso a bienes, servicios o a actividades que inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque facilitan a los hogares el uso de sus propios recursos o porque les suministran otros que resultan útiles para su integración a la sociedad a través de los canales existentes. La clave para distinguir la fuente de los activos de los activos mismos es la noción de control o comando. Las fuentes más importantes no pueden ser transformadas o afectadas por la acción individual de las personas. Por el contrario, esas fuentes constituyen estructuras de oportunidades para el acceso a los activos. Los individuos pueden utilizar o no esas oportunidades dadas sus preferencias y capacidades, pero no las pueden modificar individualmente (aunque sí pueden organizarse para modificarlas, como cuando los vecinos demandan colectivamente la instalación de escuelas o policlínicas en un barrio). El término “estructura de oportunidades” alude a que las rutas al bienestar están estrechamente vinculadas entre sí, de modo que el acceso a determinados bienes, servicios o actividades provee recursos que facilitan el acceso a otras oportunidades. Como la capacidad de generación de ingresos es el recurso más importante para el bienestar de los hogares, los activos más valorados por la gente son aquellos que hacen posible el acceso a empleos de buena calidad. De hecho, la secuencia en el acceso a dis-

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tintas fuentes de activos tiende a organizarse de modo de maximizar la probabilidad de que los miembros del hogar se incorporen a actividades cuyos productos son valorados por el mercado. Para ello deben estar atentos a los cambios en las calificaciones y habilidades requeridos por la estructura productiva. Para muchos padres, la creciente visibilidad de la estratificación de los circuitos que conducen al bienestar implica, por ejemplo, una presión cada vez más temprana por tomar decisiones que aseguren la ubicación de sus hijos en las “líneas de montaje” correctas, lo que a veces puede afectar opciones tan distantes al mercado como la elección del jardín de infantes al que concurrirán sus hijos. Las funciones de las estructuras de oportunidades se pueden clasificar en dos grandes grupos: las que proveen nuevos activos o regeneran aquellos agotados, y las que facilitan un uso más eficiente de los recursos que ya disponen los hogares. Un ejemplo de la primera categoría de funciones es la provisión de oportunidades de educación y salud gratuita por el Estado. Un ejemplo de la segunda categoría de funciones es la provisión de servicios de guardería infantil, porque la utilización de estos servicios suele liberar recursos humanos del hogar que pueden ser invertidos en actividades que generan ingresos. Resultados similares se producen cuando, por ejemplo, se mejora la infraestructura vial de una localidad, la infraestructura de vivienda (gas, agua potable, electricidad, teléfonos, etc.), o la red de transporte. Todo ello incide en los hogares directamente, elevando su bienestar, y también indirectamente, al crear condiciones favorables, tanto para un aumento de la disponibilidad de su fuerza de trabajo, como para su utilización más eficiente. Hay formas menos visibles, pero igualmente importantes a través de las cuales el Estado y las instituciones de la sociedad civil facilitan el uso de los recursos del hogar. Una de ellas es el fortalecimiento del capital social comunitario y/o la provisión adecuada de servicios de seguridad pública. En efecto, las intervenciones que refuerzan el tejido social comunitario construyendo confianza entre los vecinos, así como la presencia efectiva en los barrios de representantes de la ley que generen seguridades con respecto a su implementación, evita que esos hogares tengan que dedicar tiempo a la protección de sus bienes, o al cuidado de la integridad física de los niños, tiempo que entonces pueden asignar a generar ingreso, contribuyendo de un modo directo a mejorar las condiciones de vida de la familia. Las estructuras de oportunidades más importantes para el acceso a activos son las que surgen del funcionamiento del Estado, del mercado y de la comunidad. Cada uno de estos órdenes institucionales brinda oportunidades de acceso a los recursos, a las facilidades y a las protecciones que en cada lugar y momento histórico se

consideran necesarios para participar activamente en la vida de la sociedad. Pero además, cada uno de los órdenes institucionales también aporta a la eficacia con que se eslabonan las cadenas de oportunidades al bienestar. En lo que sigue voy a hacer una breve caracterización de lo que significan estos tres órdenes institucionales básicos en términos de estructuras de oportunidades.

i. El Mercado En nuestras sociedades el mercado de trabajo es la esfera principal para la generación, apropiación y utilización de activos. Sus dimensiones básicas son el empleo, el ingreso, el consumo y el ahorro. El empleo, su distribución, su retribución y su estabilidad varían en la historia y la geografía de los países afectando en forma determinante la suerte de los sectores populares, y limitando o expandiendo el repertorio de sus estrategias para generar ingresos. El análisis de las transformaciones del mercado de trabajo tiene una larga tradición en los países de la región. Gran parte de esa tradición se consolidó a través de los estudios acerca de la naturaleza y de las consecuencias del funcionamiento de los modelos de “sustitución de importaciones”. Tanto el crecimiento económico como las transformaciones productivas generadas por la expansión industrial y por el crecimiento del aparato estatal durante ese período brindaron una amplia gama de experiencias propicias para el análisis de esas oportunidades. Cuando se produce el colapso de los modelos de sustitución de importación y emergen las nuevas modalidades de crecimiento asociadas a la globalización, el arsenal de conceptos y de metodologías que había decantado de aquellos estudios ayudó a hacer una rápida caracterización de la naturaleza del nuevo modelo y de sus consecuencias sobre el mercado laboral. Al respecto se pudo observar, por un lado, que a medida que se consolidaba su vigencia, se tornaba más clara la primacía de las estructuras de oportunidades asentadas en el mercado sobre las que dependían de los otros dos órdenes institucionales básicos. El Estado como empleador se replegó en la gran mayoría de los países lo que, entre otras cosas, redujo los márgenes de maniobra para el clientelismo político. A su vez, la creciente presencia del gran capital en las economías locales redujo los espacios para las empresas pequeñas y para la obtención de empleos a través de relaciones primarias. Por otro lado, aunque hay quienes sostienen que, a largo plazo, el crecimiento económico asociado a la aceleración del cambio tecnológico, a la apertura de las economías, o a la reconversión productiva, va a producir una ampliación importante de las oportunidades generadas desde el mercado, el famoso “trickle down”, lo cierto es

que algunos de los fenómenos que acompañaron esos procesos en los países de la región –como la mayor exposición a crisis económicas de origen externo, la reducción del empleo público y del empleo industrial, o la obsolescencia de determinadas ocupaciones y calificaciones por el cambio técnico- parecen estar causando, al menos por el momento, el efecto contrario. De hecho, lo que se observa es una reducción de oportunidades que se traduce en una drástica elevación de los umbrales del desempleo estructural, una fuerte expansión de formas contractuales no protegidas de corto plazo, mayor inestabilidad en los empleos, debilitamiento de las estructuras sindicales y repliegue del Estado como garante de las protecciones laborales. Las oportunidades de empleo que permiten que las personas se incorporen a los circuitos sociales y económicos principales se concentran hoy día alrededor de las actividades globalizadas y con alta densidad tecnológica. La consecuente elevación de los umbrales de habilidades cognitivas y destrezas sociales que dan acceso a lo que la OIT llama el “empleo decente” implica un fuerte estrechamiento de la estructura de oportunidades del mercado laboral para los trabajadores de menor calificación. Este sector de la población ve debilitados sus vínculos con el mercado, y con ello crece su incertidumbre con respecto a la efectividad del trabajo como vía legítima de progreso personal y como referencia medular para la construcción de sus identidades personales.

ii. El Estado Con respecto al Estado, y pese a su evidente repliegue en muchas áreas, sus estructuras de oportunidades siguen siendo las fuentes más significativas para la acumulación de activos en los estratos populares urbanos, lo que se manifiesta a través de múltiples funciones. Entre las más importantes se pueden mencionar la de estructurador o vinculante, que le permite definir los nexos entre fuentes, como cuando se requiere la participación formal en el mercado de trabajo para asignar los beneficios de seguridad social, cuando se exige la asistencia escolar de los niños para la provisión de asignaciones familiares o subsidios de distintos tipo, o cuando se establecen planes de vivienda para hogares dentro de tramos específicos de ingresos per capita. El Estado es también importante como empleador, brindando puestos de trabajo estables y con plena cobertura de beneficios. Como proveedor directo de activos físicos y en recursos humanos, a través de la asignación de viviendas y de la provisión de educación y salud pública, y como proveedor indirecto, facilitando el acceso a activos a través de los créditos para microempresas o para vivienda, o haciendo posible un uso más eficiente de los recursos

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de los hogares, como en el caso de las guarderías infantiles. Finalmente, el Estado es importante regulador del funcionamiento de otras fuentes de activos, como es el caso de los controles sobre el funcionamiento del mercado en todas sus formas, sobre las relaciones capitaltrabajo en cuanto a la fijación de aportes a la seguridad social, sobre el establecimiento de ámbitos de negociación salarial o sobre la definición de derechos laborales; pero también sobre los usos posibles del suelo urbano y de los espacios públicos, y del funcionamiento de las instituciones de la sociedad civil. Pero, quizás, el aspecto general más importante del manejo que hace el Estado del control que ejerce directa o indirectamente sobre las estructuras de oportunidades, se refiere a su capacidad para ir ajustando la arquitectura del régimen de bienestar de la sociedad, de modo de mantener un acoplamiento razonable con las cambiantes estructuras de riesgo. Regímenes construidos en torno a los riesgos típicos que emergían en contextos de familias relativamente estables, organizadas en torno al sistema de aportante único, con expectativas de trayectorias laborales estables y protegidas en el mercado de trabajo, con una masa de activos ocupados en el sector formal de las economías que garantizaba condiciones de vida dignas a los pasivos, y con áreas urbanas relativamente integradas, deben transformarse para enfrentar las estructuras de riesgo que surgen con el colapso de

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las expectativas previas en cada una de esas esferas de comportamiento.

iii. La comunidad y sociedad civil En el plano de la sociedad civil, y sin ser exhaustivo, quisiéramos destacar tres tipos de estructuras de oportunidades que funcionan como fuentes importantes de activos: las redes políticas, las familias, y las redes extrafamiliares en la comunidad. El clientelismo político ha sido y sigue siendo en muchas sociedades de la región, una fuente importante de capital social para los estratos populares urbanos. En particular, su significación como vía de acceso a empleos públicos se potenció en el período en el que la expansión de los servicios urbanos acompañó los procesos de urbanización y la sustitución de importaciones. Las presiones por racionalizar el gasto fiscal, por aumentar la eficacia y la eficiencia del aparato estatal y por hacer más transparente el reclutamiento de funcionarios públicos, restringieron el margen de maniobra de los políticos para dispensar ese tipo de favores. Para algunos sectores de los estratos populares urbanos, ello significó una reducción de los réditos que podían obtener ofertando lealtades políticas, o comprometiendo su voto en las elecciones, o invirtiendo su tiempo en actividades de proselitismo.

Las familias y las redes extrafamiliares en la comunidad forman parte de lo que Coleman ha llamado “instituciones primordiales”, atendiendo a sus funciones fundamentales como fuentes de protección y seguridades ante riesgos y contingencias en los regímenes de bienestar tradicionales. En la medida que parte de esas protecciones y seguridades comenzaron a ser provistas por el Estado o adquiridas en el mercado, la importancia relativa de las instituciones primordiales se redujo. En muchos países de la región, sin embargo, el carácter marcadamente estratificado, y en algunos casos excluyente de las lógicas que regulan la distribución de estos bienes por el mercado y el Estado, lleva a que las familias y las redes comunales de los estratos populares urbanos sigan operando como la fuente principal de protecciones y seguridades ante situaciones adversas (Coleman, J. 1994). Para cada etapa del ciclo de vida existe al menos una estructura de oportunidades que constituye la fuente dominante donde las personas procuran los activos necesarios para una integración adecuada a su sociedad. Es indudable que la familia juega ese papel para los niños, y también es cierto que, a medida que éstos crecen, otras estructuras, como el vecindario, el Estado y el mercado, van asumiendo primacía como proveedores de activos. En ese escenario, las condiciones bajo las cuales las nuevas generaciones se integran a las sociedades quedan sujetas al grado de articulación que se establece entre los productos de una estructura de oportunidades y los recursos que requiere el acceso a las siguientes. En general, y con una intensidad que depende del tipo de régimen de bienestar prevaleciente en cada sociedad, las familias y las redes familiares siempre permanecen en el trasfondo de ese escenario, operando como estructuras primordiales de protecciones y seguridades básicas. El valor de las familias como fuente de activos para sus miembros, particularmente para los más jóvenes y los más viejos, parece haber sido debilitado por algunos de los cambios que habitualmente se asocian a la segunda transición demográfica, tales como el aumento de la monoparentalidad, la inestabilidad de las relaciones conyugales y el incremento de las familias reconstituidas. En las clases medias y altas, estos supuestos efectos negativos fueron parcialmente compensados por la reducción de la natalidad, el aumento de los niveles educativos, la postergación de la edad del primer embarazo y el aumento de ingresos y experiencias de realización personal de las madres, cuyos niveles de educación se asociaron fuertemente a la elevación de sus tasas de participación laboral. Distinto es el caso en los estratos populares urbanos, donde muchas familias exhiben al mismo tiempo aspectos de la segunda y de la primera transición demográfica. En esos casos, la combinación de la ausencia o de la

inestabilidad de uno de los cónyuges con la presencia de una prole numerosa y una maternidad temprana, reduce la capacidad de los padres para atender las necesidades de los hijos, lo que a su vez, debilita la aptitud familiar para funcionar como fuente de los activos que éstos necesitan para integrarse adecuadamente a sus sociedades. De este modo, el debilitamiento de la capacidad de socialización de sus familias se constituye en un importante eslabón de los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza y de la exclusión social, a la vez que anticipa un incremento de la inequidad en la sociedad futura. Pasando ahora a la comunidad, se puede afirmar que contrariamente a lo que pasó en el plano del mercado, en el plano de la comunidad se avanzó muy poco para caracterizarla como estructura de oportunidades. El interés es más bien reciente, comprendiendo la identificación de las funciones que cumplen las formas asociativas de la “sociedad civil”, el aporte de las acciones colectivas de carácter solidario, y sobre todo, el tipo de activo denominado “capital social”, sobre cuya naturaleza nos vamos a extender más adelante. Baste por el momento decir que, cuando las comunidades funcionan efectivamente como estructuras de oportunidades informales de acceso al bienestar, el capital social es su recurso más importante. Dicho capital se localiza principalmente en las redes de relaciones interpersonales de apoyo mutuo que, por lo general, se construyen en base a principios de reciprocidad, como ocurre por ejemplo, en las redes de amigos, en las que se establecen con los vecinos en la comunidad local, en las comunidades étnicas o religiosas, etc.. Cualquiera de estas formas constituye una arena de ampliación o reducción de las restantes estructuras de oportunidades, independientemente de lo que ocurra en el plano del mercado y del Estado. El contexto comunitario es una fuente de capital social en varias de sus formas. Una de las formas es la eficiencia de las normas que regulan el comportamiento en el entorno social inmediato a los hogares. Dicha eficiencia está directamente vinculada con el nivel de confianza en las relaciones entre vecinos, nivel que, además de ser un indicador de bienestar en sí mismo, está positivamente asociado a la realización de emprendimientos colectivos. Para los individuos de los sectores más humildes de la sociedad, otra forma de capital social se localiza en vecindarios de composición social heterogénea, y se instala en las relaciones que los residentes pobres pueden establecer con sus vecinos en mejores condiciones económicas. Tales interacciones abren oportunidades de acceso a contactos y recursos de información de calidad más elevada que aquellos a los que tiene acceso los vecinos pobres que residen en barrios homogéneamente pobres. En el mismo sentido, otro recurso que opera en

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los vecindarios heterogéneos en beneficio de los más humildes es la presencia de modelos de rol. Me refiero a personas que por sus condiciones de vida, por sus hábitos y comportamientos, son ejemplos de cómo alcanzar niveles razonables de bienestar utilizando la estructura de oportunidades existente. Todos estos beneficios se potencian en contextos comunitarios donde prima la confianza. La desconfianza y la inseguridad, en cambio, llevan, por un lado, a que los hogares congelen parte de los recursos que podrían dedicar a mejorar sus condiciones de vida, como cuando deben dejar una persona para proteger la vivienda contra intrusos, o para cuidar a los hijos, o para acompañarlos en el camino a la escuela por los riesgos a que están expuestos. Por otro lado, el clima de inseguridad activa mecanismos que lo reproducen y lo amplían. Uno de esos mecanismos consiste en la deserción de la comunidad local de aquellos que cuentan con los recursos para mudarse a barrios o localidades con patrones de convivencia más confiables. Progresivas deserciones vacían el vecindario justamente de aquellos que han tenido más éxito en su integración a los circuitos sociales y económicos modales de las ciudades, lo que usualmente está asociado a una mayor capacidad de “voz”. De lo anterior se desprende que las comunidades locales, como fuentes de distintas formas de capital social, cumplen funciones muy importantes para la integración de

las personas y los hogares a la sociedad. Para los pobres urbanos, esas funciones están siendo debilitadas por procesos de segmentación o segregación espacial que reducen las oportunidades de sociabilidad informal con miembros de otras clases, situación que podría reforzar las condiciones objetivas y subjetivas de aislamiento de los más vulnerables con respecto al curso modal de la sociedad (”mainstream”), (Kaztman, 2001). En efecto, los niveles de segregación residencial en las ciudades determinan la mayor o menor probabilidad de que se conformen espacios de sociabilidad que sólo incluyen personas o familias con características socioeconómicas similares. La constatación de estos hechos ha aumentado la preocupación por los efectos perversos de la profundización de las fisuras en el tejido social urbano, en particular, por lo que esas fisuras pueden significar en términos de un fortalecimiento de la impermeabilidad que tradicionalmente han mostrado las estructuras sociales de la región a las pretensiones de movilidad de los de abajo. En los países latinoamericanos de industrialización temprana, esos procesos están transformando el carácter universalista que se pudo imprimir al desarrollo de los servicios públicos durante el período de sustitución de importaciones. En otros, que nunca han desarrollado ese carácter universalista, lo que se observa en cambio es una superposición de viejas segmentaciones con nuevas segmentaciones que refuerzan las anteriores. En ambos

casos, se observa un estrechamiento de los ámbitos de sociabilidad informal con miembros de otras categorías sociales y, por ende, la disminución de las probabilidades de construir el tipo de “lazos débiles” que Granovetter (1986) destaca como recurso significativo para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres. Además de sus efectos sobre el tejido social de las ciudades, los procesos de formación de barrios homogéneamente pobres también tienen consecuencias importantes sobre las chances de vida de sus residentes. Algunos estudios en la región, principalmente en las ciudades de Santiago de Chile, Montevideo y Río de Janeiro, comienzan a constatar la existencia de un impacto significativo de la composición social de los vecindarios sobre los comportamientos de riesgo de niños y jóvenes (deserción y rezago escolar, desafiliación institucional y maternidad adolescente) (Sabatini, 2002) (Kaztman, 1999) (Torres, H. Ferreira M.P., Gomez S., 2005). Aunque lejos de ser conclusivos, esos resultados permiten conjeturar que, dadas las nuevas características de la pobreza urbana, la homogeneidad en la composición social de sus vecindarios es un factor que tiende a debilitar la capacidad colectiva para generar el tipo de capital social que facilita el logro de metas individuales o comunitarias. Esto es, en un marco laboral caracterizado por el progresivo debilitamiento de los vínculos que mantienen los pobres con el mercado de trabajo, la consecuente incertidumbre ocupacional y de ingresos no puede menos que afectar la voluntad y la disponibilidad de recursos para mantener instituciones comunitarias o para invertir en la construcción de redes locales de reciprocidad2. De este modo, sobre los pobres urbanos espacialmente segregados y con débiles lazos laborales parecen confluir al menos dos procesos que reducen sus chances de acumular capital social. Por un lado, su aislamiento con respecto a otros estratos de la sociedad. Por otro, las dificultades para generar instituciones y redes sociales locales que sirvan de soporte a ese capital.

2. INEFICACIA NORMATIVA, DESCONFIANZA INTERPERSONAL E INSEGURIDAD EN LOS BARRIOS DE LA NUEVA POBREZA URBANA Algunos estudios etnográficos revelan casos alentadores de barrios pobres urbanos que operan como una base territorial fértil para la emergencia de actores locales que articulan los intereses colectivos de los residentes. Sin ignorar la existencia de esos casos, parece realista afir-

mar que éstos son los menos y que lo que prevalece es la situación opuesta. O sea, en la mayoría de los aglomerados de pobres urbanos con débiles lazos con el mercado de trabajo, se observan grandes dificultades para que los barrios operen como fuentes de capital social para sus residentes. Son frecuentes los estados de desorden, y los sentimientos generalizados de inseguridad y desconfianza interpersonal, todo lo cual traduce una alta ineficacia normativa, al mismo tiempo que señala la presencia de importantes obstáculos para generar actores locales que puedan procesar las insatisfacciones comunes y plantearlas en forma articulada ante los poderes públicos. Lo anterior lleva a plantear dos grandes interrogantes, la respuesta a los cuales es útil para entender el carácter de los efectos de los barrios urbanos pobres sobre el comportamiento de los residentes. El primer interrogante se refiere a las condiciones que hacen a los marcos normativos locales más fuertes o más débiles como reguladores de la conducta de las personas. El segundo interrogante se dirige, en cambio, a plantear las condiciones que alejan o acercan a los residentes de los marcos normativos dominantes, esto es, de aquellos que regulan la conducta de las personas en los circuitos sociales y económicos principales de la ciudad.

a) Determinantes de la eficacia de los marcos normativos locales Con respecto a la eficacia de los marcos normativos locales, dos parecen ser los factores condicionantes más relevantes. Uno de ellos fue mencionado en párrafos anteriores. Se trata de los efectos de la incertidumbre ocupacional y de ingresos sobre la renuencia y/o incapacidad de los residentes a asumir responsabilidades en el mantenimiento de redes informales de reciprocidad o de las bases físicas de instituciones locales. Son esas redes e instituciones las que apuntalan la eficacia de los marcos normativos locales. En otros documentos hemos argumentado sobre los probables efectos de esas incertidumbres en las formas de constitución y disolución de las redes de reciprocidad más críticas para el desarrollo de las personas y las sociedades: las familias. (Kaztman, 1992) (Kaztman, 2001, cap.IV). El otro factor refiere a procesos más sutiles que vale la pena examinar con detenimiento. Se trata del grado de convergencia generacional e intergeneracional de las orientaciones a la acción. Con respecto a la convergencia generacional debemos partir reconociendo que las situaciones de anomia se

2 Un ejemplo excelente de la dinámica que se activa en este tipo de procesos se encuentra en la película argentina, “Luna de Avellaneda”. Avellaneda es un barrio del Gran Buenos Aires que experimentó un fuerte proceso de industrialización. La película relata la relación entre la desindustrialización de la zona y el colapso de un club de barrio.

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manifiestan con mayor frecuencia y dramaticidad en las posiciones de la estructura social que ocupan los pobres urbanos. Es allí donde el desajuste entre las expectativas y los logros es mayor, tanto en lo que hace al consumo material como al ejercicio de la ciudadanía. Sobre los procesos que generan esas expectativas basta recordar que éstas son diariamente alimentadas a través de la formidable y creciente penetración de los medios de comunicación de masa en los hogares urbanos. Es también en estos barrios donde se encuentra la mayor diversidad de respuestas a las expectativas frustradas. Rescatando la tipología mertoniana de respuestas a las situaciones de anomia, podemos decir que algunos hogares reaccionarán a los desajustes resistiéndose a ser desafiliados de la sociedad, adhiriendo a las metas convencionales de bienestar y esforzándose por alcanzarlas, utilizando para ello las vías socialmente aprobadas. Una segunda categoría de hogares abandonará la lucha, desistirá de las metas y tratará de sobrevivir como puede. Son “los que tiran la esponja” e incluye categorías como los vagabundos, los “sin casa”, drogadictos, alcohólicos, etc., pero también a los que intentan sobrevivir aprovechando los intersticios de informalidad que deja abierto el funcionamiento de la economía urbana. Una tercera categoría se rebelará y buscará canalizar sus reivindicaciones a través de acciones colectivas, arrimándose a aquellos grupos políticos que proponen transformaciones tanto en las metas como en los medios para alcanzarlas. Una última categoría mantendrá las metas convencionales, pero utilizará medios no legítimos para alcanzarlas, la delincuencia, o no convencionales, la migración internacional. Alrededor de cada una de estas respuestas diferentes a las situaciones de anomia se van sedimentando patrones de orientaciones a la acción. Nuestra impresión es que una de las razones principales de la ineficiencia normativa en los barrios populares urbanos es justamente la alta probabilidad de que en ellos convivan personas cuyas acciones cotidianas responden a códigos diferentes y muchas veces contradictorios. Esa convivencia, frecuentemente forzada por la falta de recursos para evitarla, implica que los espacios de interacción vecinal que pueden ser efectivamente regulados por marcos normativos comunes son estrechos. Por otra parte, el tono de la convivencia vecinal no puede dejar de reflejar la pugna subyacente entre los patrones esencialmente antagónicos que orientan la acción de cada grupo, pugna que tiende a emerger cada vez que hay que tomar una decisión colectiva ante un problema que aqueja al vecindario. Con respecto a las convergencias intergeneracionales cabe referirnos a las brechas entre las orientaciones a la acción de los adultos mayores y los jóvenes urbanos pobres. Parece razonable sostener que en las orientacio-

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nes de los primeros se manifiesta la inercia de patrones de expectativas y actitudes incorporadas en un escenario significativamente distinto del actual, donde las aspiraciones de consumo eran más modestas, el mundo del trabajo operaba como eje central en la formación de identidades, donde se mantenían perspectivas de mejoramiento de las condiciones de vida en base al esfuerzo personal y familiar, y donde todo ello se apoyaba en el funcionamiento de regímenes de bienestar cuyas protecciones apuntalaban esas esperanzas. Con esto no se está argumentando que esas generaciones de urbanos pobres no hayan sido afectadas por las profundas transformaciones que posteriormente alteraron la estructura productiva, los requerimientos de acceso a los trabajos, así como por la formidable ampliación de los medios de comunicación de masa y la consecuente exposición a los patrones de consumo de grupos mucho más afluentes que el propio. Lo que se busca subrayar es más bien la presencia de factores que amortiguaron el impacto de esos fenómenos sobre la adherencia de aquella generación a los patrones normativos convencionales, ya sea porque tuvieron más oportunidades que la juventud actual para acumular activos útiles para enfrentar dichos cambios; porque los códigos y orientaciones a la acción que incorporaron en aquellos escenarios socioeconómicos más favorables fueron reforzados por las respuestas de grupos de pares que compartieron experiencias de vida similares, o porque sus aspiraciones fueron naturalmente atemperadas por un largo enfrentamiento con las resistencias que coloca la realidad a la satisfacción de los deseos. Por su parte, la experiencia vivencial de los actuales adolescentes y jóvenes pobres es totalmente distinta. Enunciemos brevemente algunos aspectos de esas experiencias que contrastan claramente con los de la generación anterior. En primer lugar, su socialización ha estado mucho más marcada por los medios de comunicación de masa. Segundo, al focalizar a los jóvenes como receptores privilegiados de mensajes publicitarios, los mismos medios han provisto importantes elementos para la constitución de subculturas juveniles con sus propios códigos, expectativas y preferencias de consumo material y simbólico, y orientaciones a la acción. Tercero, su pasaje por la etapa de “moratoria de roles”, esto es, el período de suspensión temporal de obligaciones que favorece la experimentación con situaciones nuevas, es hoy mucho más extenso que en la generación anterior, lo que implica una mayor exposición a las influencias de los grupos de pares y a los contenidos de las subculturas juveniles. Cuarto, las perspectivas de los jóvenes pobres urbanos de construir trayectorias laborales estables y mejorar sus condiciones de vida en base al trabajo son mucho más inciertas que en el pasado.

Estas circunstancias no pueden menos que ampliar la brecha entre los patrones de orientación de las nuevas y las viejas generaciones. Con ello se socava la legitimidad de la autoridad de los adultos mayores, depositarios tradicionales de los roles ligados a la transmisión a las nuevas generaciones de los códigos, disciplinamientos y orientaciones de la acción que se derivan de esos marcos, y se reducen las posibilidades de construcción de marcos normativos locales que sirvan como referente general para la orientación de los comportamientos de ambas generaciones 3.

b) Distanciamiento de los patrones normativos convencionales En los barrios con altas concentraciones de pobres urbanos operan una serie de factores que afectan la relación de los residentes con los patrones normativos dominantes en la sociedad. Uno de ellos se vincula con la falta de participación estable en los espacios económicos, sociales y políticos regulados por esos patrones. Para una pro-

porción creciente de los residentes, especialmente los más jóvenes, el mundo del trabajo ha dejado de operar como eje en la construcción de las identidades. A su vez, la participación institucional, quizás con la probable excepción de las iglesias, es muy baja o nula. A lo que nos estamos refiriendo es a una especie de vacío de estructuras institucionales formadoras de identidades, en cuyo centro sin duda se ubica la falta de oportunidades para construir trayectorias laborales estables. La necesidad de llenar ese hueco identitario no puede menos que provocar un giro de las personas hacia ámbitos potenciales más cercanos y accesibles de construcción de identidades, activando de ese modo su sensibilidad a las influencias del entorno territorial inmediato. De esta manera, junto a las fuerzas centrífugas movilizadas por las respuestas diferentes que dan los vecinos a las situaciones de anomia, también se movilizan fuerzas centrípetas asociadas a la búsqueda en el territorio de bases de identidad y sentidos de pertenencia que ya no se encuentran en el mundo del trabajo o en la participación en instituciones. A estas circunstancias

3 Otras formas de desviación a las normas convencionales parecen responder en cambio a modificaciones muy profundas de las lógicas que orientan la acción. En su análisis de jóvenes delincuentes en Buenos Aires, Gabriel Kessler utiliza la noción de “lógica de la provisión” para referirse a una tendencia a legitimar los recursos que se obtienen por la necesidad que se tiene de ellos. “Cualquier recurso, sin importar su procedencia, es legítimo, si permite cubrir una necesidad, definida subjetivamente por cada uno” (Kessler, G., 2004, pag. 250) Así enunciada, esta lógica no parece compatible con el establecimiento de cualquier patrón de convivencia.

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debe sumarse el hecho de que la falta de recursos hace que muchos de los hogares descontentos con los patrones locales de convivencia deban descartar la alternativa de mudarse a otros barrios. Por último, el compromiso de los residentes con los marcos normativos convencionales es socavado más severamente allí donde la cotidianeidad de fuertes carencias favorece desvíos asiduos de esas normas, lo que ocurre en los barrios con altas concentraciones de pobres. Una observación frecuente de los estratos medios urbanos refiere a la falta de cumplimiento de compromisos asumidos por trabajadores de baja calificación, usualmente como parte de actividades informales. Para la gran mayoría de esas personas, respetar los compromisos asumidos es una fuente importante de autoestima. En la mayor parte de los casos, el no cumplimiento responde a presiones vinculadas a la satisfacción urgente de necesidades de sobrevivencia. A menos que en los sectores medios de la sociedad haya un reconocimiento generalizado de las dificultades para adherir a ese tipo de norma bajo condiciones de extrema carencia, las penalizaciones y estigmatizaciones consecuentes sólo fortalecerán circuitos que retroalimentan la vulnerabilidad de los pobres urbanos a la exclusión social. Dos anotaciones más sobre la segregación residencial son pertinentes. La primera es nuestra convicción de que todavía hay mucho camino para recorrer en la construcción de evidencias sólidas sobre la relación entre los procesos segregación residencial en las ciudades, la escala en que se verifica un aumento en la homogeneidad en la composición social de los vecindarios, y la naturaleza más virtuosa o más perversa de los mecanismos que se activan actualmente en los barrios con altas concentraciones de pobres. La pregunta clave a este respecto es: ¿en qué medida el funcionamiento de esos mecanismos incrementa la desvinculación con las fuentes de los activos que los residentes necesitarían para reducir de manera significativa su vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social? La segunda nota apunta a que si bien es cierto que hay agendas de investigación en algunos países de la región que están dando prioridad a estos estudios, más y más se está necesitando una agenda regional. Hasta el momento, los escasos esfuerzos nacionales en esta materia han estado desconectados, pero hay una creciente conciencia sobre la necesidad de coordinar, comparar y contrastar nuestros hallazgos, carencias y desafíos en este campo.

c) Activos y clasificación de activos

El capital social

Los hogares manejan muchos recursos, materiales e inmateriales, cuya movilización y articulación les permite mejorar su situación de bienestar, evitar el deterioro de sus condiciones de vida o bien, disminuir su vulnerabilidad. La enumeración detallada de esos recursos podría ser casi infinita. Pero desde el punto de vista de este enfoque, sólo algunos de estos recursos constituyen activos. Son aquellos que permiten a los hogares un aprovechamiento efectivo de las oportunidades que brindan el Estado, el mercado y la comunidad para acceder a las condiciones de vida que se consideran dignas en un momento determinado. De esta premisa del enfoque, se derivan al menos dos consecuencias. La primera es que la posibilidad de convertir recursos en activos está fuertemente condicionada por la estructura productiva de un país, sus modalidades de acumulación y crecimiento y por la naturaleza y cobertura específica de su régimen de bienestar, esto es, por la forma particular en que se combinan las protecciones y seguridades que brinda el Estado, con las que brinda la comunidad y las familias, así como con las oportunidades que brinda el mercado. Una segunda derivación, es que dentro de este enfoque, el análisis microsocial de los recursos de los hogares y de las personas y de sus estrategias de movilización, no puede hacerse con independencia del análisis macro-social de las transformaciones de las estructuras de oportunidades4. En nuestros trabajos, y en coincidencia con muchos otros autores, hemos propuesto una clasificación en tres tipos de activos principales de los hogares: capital físico, capital humano y capital social, aunque también hemos explorado la conveniencia o no de incorporar los derechos, el capital ciudadano como otro tipo de activos. Los activos en capital físico y en capital humano han sido extensamente discutidos en la literatura de las ciencias sociales. Son muchos los trabajos que han explorado sus lógicas de producción y reproducción, sus usos, así como las estrategias específicas que demanda la adquisición, acumulación, consumo, protección e inversión de cada uno de ellos. Por ende, y en virtud de lo planteado en la introducción, creemos que vale la pena concentrarnos en el Capital Social en tanto activo. Vayan entonces a modo de cierre de esta nota algunas reflexiones a las ya hechas sobre las formas de capital social y sus posibles efectos sobre la vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social urbana.

El significado y los usos del capital social han sido de los temas más controvertidos de las ciencias sociales en la última década. Nuestra impresión es que esos debates todavía mantienen un carácter turbulento y confuso, y que gran parte de esa confusión tiene que ver con el hecho de que la misma noción se está utilizando para explicar fenómenos que se manifiestan a niveles de agregación y formalización de las relaciones humanas muy diversos, desde los resultados del desempeño escolar de los niños hasta el ritmo de crecimiento de regiones o naciones, desde la dinámica de una agrupación de vecinos hasta el funcionamiento de grandes instituciones. Recordemos que las familias, los clubes comunales, las calles de los barrios, los centros educativos, los lugares de trabajos, los partidos políticos, las asociaciones e instituciones de cualquier tipo, los gremios y sindicatos, todos ellos constituyen fuentes potenciales de capital social, pero con distintos criterios de reclutamiento, con distintas modalidades de acumulación de obligaciones, con distintos marcos valorativos y eficiencias normativas para regular el cumplimiento de las obligaciones de sus miembros y, fundamentalmente, con distintos tipos y niveles de recursos. Parece razonable reconocer que la confusión también se debe a que los antecedentes de investigación sobre estos temas son todavía muy escasos y recientes. Por lo tanto, para poder evaluar la utilidad de cada uno de los significados del capital social que hoy día compiten como propuestas ordenadoras del conocimiento en diversos campos, quizás lo más conveniente es esperar que se aquieten las aguas, lo que seguramente va a ir ocurriendo a medida que decanten los resultados de investigaciones que utilizan esa noción en busca de explicaciones a fenómenos específicos. Las referencias al capital social que hacemos a continuación están limitadas al rol que juegan en el marco conceptual que estamos elaborando, y que concebimos como una herramienta analítica que procura mejorar nuestra comprensión de las condiciones que favorecen la emergencia de sociedades más integradas y más equitativas. En este contexto analítico específico, entonces, la noción de capital social se planteará tanto como uno de los recursos fundamentales en la configuración de activos de las personas y de los hogares, pero también como atributo de las estructuras de oportunidades, en la medida que éstas operan como fuentes de esos activos. Como se ejemplificó anteriormente, todas las esferas sociales definen ámbitos y modalidades de interacción donde se localiza y acumula capital social. Estas fuentes de capital social se diferencian entre sí por la intensidad de las obligaciones entre las personas, la eficien-

4 Si bien es uno de los principales atractivos del enfoque, la complejidad metodológica implícita en la afirmación anterior advierte acerca del carácter exploratorio del mismo. Esto es, la factibilidad empírica de trabajar simultáneamente a niveles micro y macro sociales, o de trabajar en un nivel sin perder de vista el otro, debe ponerse a prueba

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cia de las normas que regulan el cumplimiento de esas obligaciones, pero fundamentalmente, por la importancia de los recursos que fluyen en sus estructuras. Esos recursos pueden ser bienes materiales (p.e., préstamos) o no materiales (p.e., información, contactos, muestras de reconocimiento y de prestigio), y tienen en común el hecho que facilitan el logro de las metas de bienestar de las personas. A diferencia de los activos en capital humano y de los activos en capital físico y financiero, los activos en capital social son totalmente dependientes de la cobertura territorial y social de las redes donde están instalados, así como de los sistemas normativos de obligaciones y reciprocidad que regulan las interacciones de sus integrantes. Eso hace que cuando una persona o una familia se alejan físicamente de las estructuras sociales donde han acumulado capital social, sus activos se reducen. Asimismo, cuando los sistemas de normas y su eficiencia son destruidos o sus contenidos modificados, el capital social del individuo también lo será. Esta reflexión plantea problemas interesantes de investigación como por ejemplo, cómo se transforman los usos del capital social que tienen como fuente las redes familiares y el núcleo familiar, cuando éste se transforma, pierde integrantes o modifica las normas que regulan las obligaciones mutuas de sus miembros. O qué sucede cuando en un barrio desaparecen los miembros que poseían mayores recursos de capital social, humano y físico por procesos de segregación y migración intraurbana. Como activo de una persona, el capital social es su aptitud para movilizar la voluntad de otras personas de modo que le provean recursos que le facilitan el logro de ciertos fines. De ahí se derivan dos características. La primera es que la movilización de este activo es dependiente de la voluntad de otras personas. La segunda, que la posibilidad de apropiación de los recursos que circulan en las redes es dependiente de que los “dadores” de recursos reconozcan a los “perceptores” como miembros de la red sobre los cuales hay obligaciones creadas. Esta acepción es muy cercana a la de Bordieu (1986), para quien la construcción de redes sociales es una meta instrumental. Las personas hacen una inversión deliberada de recursos con el objeto de generar activos en capital social. En esta acepción, el monto de capital social apropiable por una persona es una resultante de una ecuación compleja que incluye las obligaciones de otros con él, las normas que regulan el cumplimiento de esas obligaciones, y los recursos que circulan por esas redes. Sin embargo, es indudable que muchas personas y muchas familias ven facilitado el logro de ciertas metas de bienestar gracias a aspectos de las estructuras sociales de las que forman parte en cuya construcción no han hecho inversión alguna. El capital social está en esos

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casos encastrado en las instituciones de una sociedad (local, regional o nacional) y se refleja en la calidad de los patrones de convivencia, en la reciprocidad de expectativas entre sus habitantes y fundamentalmente en la confianza en los otros. De este modo, es posible que una familia migre a una localidad que se caracteriza por un clima elevado de confianza mutua y se beneficie de ese capital social por el sólo hecho de residir allí. Dicho clima general de confianza facilitará el logro de sus metas de bienestar porque, por ejemplo, la seguridad en las calles evitará que la familia tenga que dedicar parte de sus recursos a proteger a los niños camino a la escuela, o para mantenerse alerta ante los riesgos de robos o de violencia. Posiblemente haya en los miembros más antiguos de esas comunidades expectativas latentes de que las familias que se instalan en esas localidades contribuyan con sus actitudes y sus comportamientos al mantenimiento de ese clima. Expectativas de contribución futura también pueden estar subyacentes en estructuras de oportunidades más cerradas, como es el caso de jóvenes de minorías étnicas que consiguen becas de estudio, o personas que consiguen préstamos para distintos fines, y que son otorgados por representantes de su comunidad étnica, por el sólo hecho de pertenecer a ella. En el caso de las familias, también éstas suelen operar como fuentes de capital social para sus hijos sin requerir mayores contribuciones a la construcción del mismo, aunque esos requerimientos suelen ir cambiando con la edad de los hijos. Otra forma de capital social, esto es, de atributos de las estructuras sociales que facilitan el logro de metas individuales, que no requiere necesariamente de inversiones deliberadas en su construcción, es el mencionado anteriormente como exposición a modelos de rol, y que resulta de la existencia en el entorno social inmediato de personas que son ejemplos de éxito en la utilización de las vías legítimas de acceso al bienestar. Esta forma de capital social se aprecia entre niños pobres que concurren a establecimientos escolares donde la mayoría de sus pares son de estratos medios, para quienes la continuidad de sus estudios en niveles superiores es una expectativa no cuestionada. Aunque también es cierto que en algunos casos la asistencia de los niños pobres a esas escuelas puede formar parte de una estrategia familiar deliberada, que anticipa que bajo esas circunstancias los niños incorporarán naturalmente expectativas de logro que no son usuales en su medio socioeconómico de origen. Estos pocos ejemplos son suficientes para mostrar que las formas de capital social son múltiples, que también son variadas las estructuras de oportunidades donde están depositados esos activos, y que el acceso a esas fuentes puede requerir más o menos inversiones y res-

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ponder a acciones más o menos deliberadas de las personas y las familias. Lo que también permite establecer esta somera descripción de qué es el capital social y sus fuentes, es que familia, y ciudad/barrio, constituyen fuentes esenciales de capital social. Por ello su transformación también modificará la cantidad, calidad y distribución del capital social en una sociedad.

3. A MODO DE CIERRE Robert Nisbet (1967) señalaba que la matriz de la sociología fue una resultante de los esfuerzos que realizaron sus padres fundadores en encontrar el sentido de los cambios vertiginosos que se producían en sociedades que, en forma simultánea, vivían transformaciones revolucionarias tanto en las formas de producción como en las formas de organización de la autoridad (estado, democracia, capitalismo e industrialismo). A este respecto, Nisbet avanzaba una hipótesis incómoda. Sostenía que el espíritu de la matriz sociológica era conservador, no en su vocación, pero sí en su reacción visceral a la modernidad. Marx, Durkheim, Weber y otros buscaban reconstruir intelectualmente un orden que se había perdido en la realidad. Por ello las “ideas eje”, así les llamó, de la sociología, se ubicaban en una serie de continuos: lo sacro y lo secular, el poder y la legitimidad, el status y la clase, la comunidad y la sociedad de masas. Todos estos autores veían en las transformaciones conjuntas de estado nación, democracia, capitalismo e industrialismo la promesa de la emancipación humana. Pero destacaban a la vez los riesgos inherentes a esos procesos. La contracara de la división del trabajo, era la anomia; el poder creativo del capitalismo acarreaba, como caballo de Troya, la exasperación de la alienación; la legitimidad burocrático racional planteaba el dilema de la jaula de hierro vacía de contenido; y con el avance de las formas democráticas emergían los riesgos de tiranía de las mayorías y la temida invasión de las masas. De este modo, el orden rígido y estable de los estamentos, la relación cara a cara de las pequeñas comunidades y los sentidos de la acción basados en normas compartidas, se replegaban para dar lugar, crecientemente, a alienación, anomia y masificación. Hay, sin duda, en esas narraciones un punto central en el problema del orden y en la comprensión de las bases y estructuras que en el pasado lo garantizaban. Eventualmente este desorden dio paso a un nuevo orden basado en el estado nación, el capitalismo regulado, nuevos arreglos familiares, concepciones democráticas de la autoridad y nuevas formas de organización del trabajo industrial. La era de oro de los estados de bienestar, en la posguerra, representa la culminación de este orden.

Lentamente, y a través de cruentas batallas anónimas y públicas5, éste fue sustituyendo al desorden originario del siglo XVIII y del siglo XIX, proceso que, en Europa y el norte desarrollado, se completa hacia mediados del siglo XX. A inicios del nuevo milenio estos países comienzan su enfrentamiento con nuevas fuentes de desorden. A diferencia de los países de industrialización temprana, el desarrollo del capitalismo de bienestar nunca se completó en América Latina. En ninguno de sus países alcanzó su plenitud la alianza entre Estado, familia y capitalismo que en los países desarrollados del norte generó el modelo de hombre ganapán, barrios heterogéneos y promesa de movilidad estructural e individual. Lo que pasó más bien en la región, es que los nuevos vientos del cambio, con sus impulsos desindustrializadores, nuevas pautas familiares, y crecientes procesos de segregación y segmentación, arrasaron con los pocos órdenes parciales y fragmentarios que, sólo en algunas urbes latinoamericanas, habían comenzado a manifestarse como un calco precario de la era de oro del capitalismo de bienestar. Y es que la garantía del orden social se apoya necesariamente en la existencia de mecanismos y dinámicas que producen, distribuyen y sostienen la eficacia de marcos normativos. Al igual que los problemas de producción y distribución de bienes, riqueza y servicios que surgen con referencia al desarrollo, la producción y distribución de normas eficaces para regular la cooperación y el conflicto, y para ofrecer a los ciudadanos herramientas de comunicación, cooperación y competencia, deben ser problematizadas. Por un lado, las normas comparten con otros bienes un conjunto de características. Son un bien escaso y, por lo tanto, un bien cuya distribución no es igualitaria. Por otra parte, si bien las normas son - para hacer ahora un paralelismo con los debates ecológicos - una fuente de energía social renovable, ello requiere de condiciones que, como sugerimos en este documento, no están presentes en la región, especialmente en las grandes urbes latinoamericanas. En primer lugar, para ser eficaces, las normas deben ser legítimas, esto es, deben actuar como tales por su capacidad efectiva para regular el comportamiento. Las normas son reales cuando son internalizadas. Por ello, producir y distribuir normas eficaces es producir y distribuir contenidos susceptibles de ser internalizados y utilizados como marcos orientadores de la acción individual. En segundo lugar, estén o no dadas las condiciones para preservar y renovar sistemas normativos eficaces, las normas siempre existen. Despleguemos este aparente

dilema para entenderlo. Salvo casos extremos, todos los individuos pueden invocar principios normativos que justifiquen un determinado accionar. El problema es que esgrimir una norma para justificar una acción, no es lo mismo que participar en un sistema normativo. Para ello es necesario que un conjunto de denominadores mínimos de las normas que orientan el comportamiento de los miembros de una comunidad – esto es, de aquellos que comparten un espacio territorial e instituciones, y que participan a través de su acción en el mundo de la política y en el mundo de la producción y reproducción social-, también debería ser compartido con los otros actores involucrados en estas esferas. Ello es necesario tanto para la producción de orden agregado, como por el hecho de que de no hacerlo, dichos individuos se encontrarán, en general, en desigualdad de condiciones para operar, cooperar y competir en esas esferas. El problema entonces es que si bien las normas siempre existen, los denominadores mínimos comunes pueden perderse, y la fragmentación normativa resultante puede generar orientaciones diversas a la acción. Este problema tiene al menos dos implicancias centrales: el problema de la extensión de los marcos normativos y el problema del grado en que esos marcos prescriben la acción. Consideremos en primer lugar el problema de la extensión de los sistemas normativos. Estos sistemas tienen sentido en tanto marcos que estructuran espacios reales de cooperación, competencia y conflicto. Es irrelevante compartir normas con los marcianos, ya que con ellos no tenemos interacción. Era relativamente irrelevante compartir normas entre el doctor urbano y el campesino en economías de subsistencia, cuando se trataba de dos áreas territoriales no unificadas por una autoridad central. En la medida en que más gente se ve obligada a participar en instancias comunes se torna más necesaria la existencia de marcos normativos comunes. En un sentido básico, América Latina es hoy más democrática que nunca y más integrada que nunca. La urbanización, la penetración del capitalismo y la ampliación de los derechos políticos implican esferas ampliadas de participación, competencia, cooperación y conflicto. Esto sucede al mismo tiempo que los sistemas normativos se fragmentan y con ellos las orientaciones a la acción. Es aquí donde se encuentra una de las paradojas mayores del debate sobre segregación y tal vez una pista clave para desmadejar el problema. La segregación residencial urbana se produce al tiempo que más gente diversa convive en un mismo espacio territorial (la ciudad) y comparte una misma autoridad de base territorial parti-

5 Fueron públicas las guerras europeas, pero anónima la tercera edad sacrificada a un nuevo modelo familiar e industrial, anónima la domesticación de la mujer y su exilio a dicha esfera, anónimos los migrantes que no encontraban lugar en las grandes urbes.

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cipando al menos formalmente en ella (el estado nación y la democracia). Pero este proceso crecientemente inclusivo, en su sentido básico, se ve acompañado de una esfera económica que parece poder prescindir cada vez más de un porcentaje importante de esta misma población. Por ello, mayor ciudadanía política y ciudadanía territorial no parecen traducirse en estructuras de oportunidades que produzcan marcos normativos de orientación a la acción eficaces y compartidos. El empleo y el trabajo remunerado se retraen en tanto ámbitos de socialización y producción de normas, al tiempo que la demografía y la política presionan a incorporar a crecientes contingentes de población a esferas compartidas de acción y resultados. No aparecen, a su vez, otras esferas desterritorializadas de construcción de identidades y normas para los sectores populares urbanos, exiliándose los mismos a áreas territoriales segregadas del resto ciudadano y segmentadas a su interior. Respecto al segundo problema, el del carácter prescriptivo del marco normativo, nótese que cuando hablamos de sistemas normativos eficaces no nos referimos a normas totalizantes que determinan lo que cada uno debe hacer. En efecto, los sistemas normativos eficaces de la modernidad, no lo son por ordenar un curso de acción, sino por ofrecer núcleos prescriptivos mínimos que orientan y regulan la elección (Germani, 1985). Esto es, el avance de la acción electiva sobre la prescriptiva no amenaza el orden social ni afecta en forma desigual las chances individuales, pero sÍ lo hace la destrucción e hiperfragmentación de los núcleos prescriptivos mínimos que orientan tales elecciones. Cuando ello sucede, y emergen sistemas normativos fragmentados en base a formas de solidaridad apoyadas en instituciones primordiales –familia, religión, territorio, etnia- no sólo se fisuran los marcos normativos, sino que éstos tienden a ser menos “modernos”. O, citando a Germani, más que orientadoras de las elecciones, retornan a modalidades normativas que prescriben las acciones. Por ello la aparición de estos sistemas normativos fragmentados, no agrega meramente orientaciones diversas a la acción, sino que lo hacen contraponiendo un “mainstream” moderno orientador de la elección a otro subconjunto de normas básico y prescriptivo. Esto afecta tanto la capacidad de estos sectores de operar en el “mainstream”, como la de construir desde su propia realidad territorial sistemas compartidos de normas que den al menos cohesión social a dichas unidades, puesto que en un mismo barrio pueden aparecer identidades y sistemas normativos basados en familia, territorio, etnia o religión, que resultan contrapuestos y que carecen de espacios de compatibilización. Se completa así el déficit de capital social, que no se limita al acceso a estructuras de oportunidades de la

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sociedad en su conjunto, sino que se traslada también al interior de las comunidades pobres. De este modo, un bien escaso, no renovable, y que debe ser extensivo a los reales participantes de las esferas sociales concretas, se produce en cantidades insuficientes, en cualidades inadecuadas, y se fragmenta y se distribuye en forma crecientemente desigual. En el desarrollo del modelo AVEO, estas peculiaridades del bien “marco normativo eficaz” han sido siempre un obstáculo para incorporar como activos sociales las orientaciones normativas de los actores (sea en la esfera del capital humano, sea en la del capital social). A diferencia del capital educativo o de los bienes materiales, en el modelo AVEO no podíamos identificar estructuras de oportunidades que dieran cuenta de la distribución diferencial de las orientaciones normativas. Los intentos pioneros realizados en un trabajo anterior por uno de los autores de este documento (Kaztman, 1999), procuraban mostrar cómo la segregación residencial activaba o desactivaba mecanismos distributivos de orientaciones normativas, pero no alcanzaban a identificar las grandes tendencias que estaban operando en la estructura de oportunidades para gestar dicho estado de situación. La preocupación del enfoque AVEO con el barrio y la familia, tiene en su origen, una clara deuda con esta pregunta de orden y marcos normativos. Parte de la respuesta al diagnóstico de déficit y distribución desigual de capitales normativos se encuentra en la propia evolución de familias y barrios, pero sólo adquiere un sentido abarcador cuando se lo coloca en el marco más general y formalizado de las tres fuentes de capital normativo. Estado, mercado y comunidad continúan siendo las fuentes esenciales de dicho capital, pero son las inconsistencias particulares de la evolución de estas estructuras de oportunidades las que ayudan a explicar también un déficit en su producción y desigualdades en su distribución. El incremento del espacio de cooperación y conflicto se combina con barreras crecientes al interior de dichos espacios y con la pérdida de funciones en dos esferas fundamentales de creación, transmisión y distribución de normas: familia y barrio. El problema del empleo atraviesa las transformaciones familiares y el cambio en la residencialidad urbana, e interactúa con ellas. Al tornarse escaso y concentrarse su ausencia en los sectores populares urbanos, se resienten las bases materiales que predisponen a los individuos a ingresar en acuerdos cooperativos, ya sea para la socialización de la descendencia, ya sea para la sociabilidad cotidiana que cementa el orden y que favorece las posibilidades de movilidad social en las ciudades. Por otra parte, al retraer a los individuos de una esfera de socialización no primordial, el debilitamiento de los vínculos con el mercado de trabajo también los aleja de un contacto

cotidiano con los núcleos prescriptivos mínimos de la modernidad. Retornando, por último, a la llamada de atención de Paul Pierson con que iniciamos este artículo, resulta claro que los procesos de producción y distribución de normas eficaces son más lentos e invisibles que el efecto de los cambios tecnológicos sobre las tasas de desempleo, o la caída de aranceles sobre nuevos ganadores y perdedores, o la retracción del estado social con respecto a la vulnerabilidad de la tercera edad. Pero ellos dan sentido y reubican estos últimos fenómenos en una matriz causal de desen-

volvimiento lento. Es, por lo tanto, a través de la consideración de los procesos de producción y distribución de normas eficaces que las transformaciones en el nivel de empleo, en el gasto social, en las tasas de divorcio o en las pautas de residencialidad, adquieren pleno significado para entender las transformaciones del orden social. Con estas reflexiones, a nuestro entender ubicadas en las fronteras del enfoque AVEO, esperamos haber hecho un modesto aporte a su desarrollo así como a los esfuerzos por devolver la centralidad de lo social en el análisis de las sociedades.

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CIS

artículo 56

LAS NORMAS COMO BIEN PÚBLICO Y COMO BIEN PRIVADO:

Pamela Jorquera

“Para empezar un gran proyecto, hace falta valentía… Para terminar un gran proyecto, hace falta perseverancia.” Las Lomas II.

INTRODUCCIÓN Estas palabras aluden a un compromiso asumido por un grupo de jóvenes voluntarios con respecto a una situación presente en nuestro país que les molesta infinitamente. Esta situación es la pobreza. Estas palabras se refieren, básicamente, a que asumir un compromiso de esa índole requiere de un trabajo sistemático y consecutivo y no soluciones de parche. Esto es importante ya que el tema de la pobreza y de todos los factores que la acompañan, ha alcanzado una visibilidad importante, tanto a nivel de políticas públicas, como de acciones dirigidas desde la sociedad civil. En este sentido, las iniciativas provenientes desde ese sector son cada vez más importantes y visibles dentro de nuestra sociedad. Del mismo modo, el fenómeno del voluntariado ha alcanzado una visibilidad en la sociedad, ya sea por una mayor valoración de éste en la opinión pública o por su considerable aumento. Ha surgido, entonces, la necesidad de entender todo el escenario social en el cual se desarrolla, como las relaciones sociales que se generan en torno a él. La problematización de la pobreza ha llevado a la generación de sus posibles soluciones dentro de nuestra

Antropóloga, Universidad de Chile

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sociedad, en donde el fenómeno del voluntariado tiene mucho que decir, ya que éste se ha relacionado con la satisfacción de ciertas necesidades de un sector de la población que, por diferentes razones, no puede autosatisfacerlas. De esta manera, surge la relación entre voluntariado y pobreza, relación que constituye el tema de interés de esta investigación. El voluntariado puede ser entendido como una forma específica de participación social. De esta manera, su importancia radica en que se constituye como un ejercicio de ciudadanía y de participación social, que toma su significado del concepto de solidaridad, por lo que opera como un mecanismo de reparación de las desigualdades. El hablar de ciudadanía implica la visión del sujeto como sujeto de derecho, en lo que destaca la importancia de asumir libremente un compromiso reflejado en la voluntad de cooperar. En este sentido, el voluntariado es una posición movilizadora de la sociedad, que apela a la conciencia de los ciudadanos. Es así como el desarrollo de la participación social opera como un mecanismo de desconcentración de los conflictos sociales, por la vía de la integración social. Para tal objetivo se requiere que la participación sea específica en una comunidad o territorio definido. (De la Puente; 1989: s/p) En este sentido, las ONG’s como Un techo para Chile que participan con grupos de voluntarios cumplen una doble función, puesto que en su objetivo por superar la pobreza y producir un proceso de integración entre los diferentes miembros que componen la sociedad, posibilitan que éstos, distanciados social, cultural y espacialmente, encuentren espacios comunes en donde pueden establecer relaciones cara a cara. Es así como las relacio-

nes sociales establecidas entre pobladores y voluntarios no se dan regularmente en la vida cotidiana, sino que son favorecidas por la Fundación. De este modo, el problema de investigación del presente estudio es ¿Qué efecto tienen las relaciones sociales establecidas entre pobladores y voluntarios que participan en organizaciones sociales, en el cumplimiento de los objetivos que cada miembro se planteó? La investigación pretende centrarse en analizar las relaciones sociales que se producen al interior de los campamentos, por medio de los programas de intervención, a fin de analizar si el tipo de relaciones establecidas afecta positiva, negativa o neutralmente los objetivos perseguidos por los involucrados, es decir, los pobladores y los voluntarios. Es por este motivo que el estudio se centrará en una instancia en donde ambos actores confluyan voluntariamente. Esta instancia está dada por la presencia de una organización.

MARCO TEÓRICO En esta investigación se optó por utilizar la perspectiva sistémica, ya que su carácter universal permite explicar todos los fenómenos sociales que se producen. Es por esto que este trabajo se adhiere a los conceptos de sistemas, sistemas organizacionales y organizaciones comunitarias. De este modo, se hará un acercamiento a las teorías que explican las organizaciones comunitarias. Dentro de éstas se entenderán las organizaciones de voluntarios y las organizaciones de pobladores, acercamiento que se llevará a cabo desde los aspectos más generales de la teoría, hasta las especificidades que ayudan a explicar la investigación. A modo de introducción, se puede decir que la sociedad contemporánea puede ser descrita como una sociedad compleja, puesto que en su interior se desarrolla un sistema de comunicaciones, siendo éste el elemento distintivo del sistema social. Nuestro estudio entenderá la sociedad contemporánea como funcionalmente diferenciada, producto de la evolución de ésta, ya que desde la perspectiva sistémica de evolución aparecen tres formas de diferenciación social (Rodríguez y Arnold 1992: 145-152): las sociedades segmentarias, las sociedades estratificadas o jerárquicamente diferenciadas y las sociedades funcionalmente diferenciadas, en las que predominan las diferenciaciones promovidas por las especializaciones de operaciones que se asumen por diferentes sistemas sociales. Estas sociedades se distinguen como parte de la Modernidad, donde la variedad y la complejidad alcanzadas no son posibles de ser soportadas socialmente por un centro único, ni menos por una jerarquía donde la movilidad es

escasa y determinada por la tradición. La sociedad funcional diferenciada va a adquirir determinadas características, siendo la más importante la conocida como exclusión. Ésta es entendida como la posibilidad de que una parte de la población quede totalmente privada de las prestaciones de los sistemas funcionales, así como que, en el ámbito de la inclusión, se producen formas no previstas de estabilización, las cuales crean mecanismos característicos de inclusión y exclusión (Robles 2003: 3). Tal como se ha planteado antes, las discusiones acerca de la pobreza han reconocido que ésta es un fenómeno complejo, multidimensional, relativo, histórico, que está relacionado a una condición de carencia. Sin embargo, sus principales mediciones siguen siendo estadísticas, puesto que permiten una mejor visibilización para poder desarrollar y evaluar políticas sociales y de intervención. Los métodos basados en la estadística dejan un sinfín de características fuera del análisis, como por ejemplo las características culturales de los grupos humanos. En este sentido, el enfoque de la exclusión permite una mejor visión de este fenómeno, puesto que es un concepto multidimensional, se observa siempre en relaciones de interacción, que no están relacionadas a distribuciones estadísticas. A su vez, las relaciones de interacción en la sociedad funcionalmente diferenciada parecen asumir la forma de diferenciaciones de espacios. Los fenómenos de pobreza y exclusión no son analogables, puesto que la pobreza implica la insatisfacción de ciertas necesidades básicas, identifica una condición de vida de privación. La exclusión, por otro lado, no remite al individuo sino que es un proceso fundamentalmente social, que indica la imposibilidad de la sociedad de producir integración. Es así como puede existir exclusión sin pobreza (Barros P, 1996 p 96). Este estudio se adherirá al enfoque de exclusión/inclusión, puesto que el objetivo es analizar las relaciones sociales que se dan entre actores pertenecientes a distintos sectores de la población, que comparten un interés común, encontrándose en un espacio definido para eso. El enfoque de la exclusión/inclusión permite un tratamiento más amplio del tema, puesto que no sólo refiere al tema de la pobreza sino a las relaciones de interacción que pueden generar mecanismos de inclusión, lo que va directamente de la mano con nuestro estudio acerca de las relaciones que establecen pobladores y voluntarios.

SISTEMAS ORGANIZACIONALES La diferenciación funcional ya mencionada, conduce a la formación de otros sistemas, las organizaciones. La sociedad moderna es una sociedad organizacional puesto que en todas las situaciones hay una organización involucrada.

CIS

investigación

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Las organizaciones pueden observarse, independiente del tipo que sean, como sistemas con ciertas características específicas. A continuación se abordan las más relevantes (Rodríguez; 2001:28): - Presentan articulación hacia fines específicos utilizando medios igualmente específicos; esto marca la direccionalidad de las decisiones y acciones (producciones de bienes y/o servicios). No obstante la importancia que ya se ha destacado de este punto, no siempre las organizaciones tienen claramente explicitados sus fines y medios, y además, hay otros agregados sociales que igualmente presentan objetivos. - Las organizaciones no se componen de personas. Éstas pasan y la organización continúa. De hecho, los individuos son incorporados a las organizaciones de manera instrumental y racional. - El poder, al igual que los roles y la responsabilidad, se divide según las diferentes funciones distinguidas por la organización. Esto es parte de cualquier organización, independiente de si está más o menos jerarquizada. Si bien, hay organizaciones que presentan un diseño “más plano”, o menos jerarquizado, de todas maneras se lleva a cabo un proceso de diferenciación en su interior (en este caso diferenciación horizontal). - Los procesos de comunicación se canalizan en pos de la optimización de los medios hacia fines, buscando un desempeño eficiente e intentando reducir la redundancia, además de especificar competencias. En estas distinciones sólo media el criterio de la propia organización. - Las organizaciones, como cualquier otro sistema, establecen su entorno en el cual se identifica la sociedad total, los individuos (incluso sus propios miembros), clientes, beneficiarios, otras organizaciones, sistemas sociales como la economía, la política, etc. Sin este entorno las organizaciones no pueden definirse como tales, requieren un entorno para poder operar y con

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quien interactuar. En los sistemas organizacionales van apareciendo complejidades, puesto que no responden a programas externos, sino a una definición interna de sus prioridades. Esto puede verse en la tematización que se hace de las organizaciones comunitarias y en las expectativas/frustraciones que sobre ellas pesan, desde el sistema político y la administración gubernamental. Uno de los principales factores de incomprensión y tensiones, es decir, incomunicaciones entre la comunidad y quienes tienen que entenderse con ellas, consiste en que las asociaciones no mantienen condiciones de operación que permitan categorizarlas y hacerlas tratables organizacionalmente, puesto que desbordan en fluctuaciones en donde prima la presencia y la persona por sobre la membresía y logro de objetivos formales, lo que se explica por su cultura. Desde ahí hay que precisar sus fortalezas y debilidades frente a los desafíos y oportunidades que presionan desde sus entornos. De este modo, se puede acotar que los sistemas comunitarios son tipos organizacionales que definen parte importante de sus actividades internas de manera informal, recurriendo a patrones culturales del tipo particularista, pero su inserción en el sistema global los obliga a operar en ambientes que les exigen aplicación de criterios universalistas de racionalidad. En el día a día de estas organizaciones se tejen decisiones cotidianas, en donde se corre el peligro de que personas con iniciativas más concretas sean desplazadas por los estrategas o los que tienen un buen manejo de la palabra, lo que incide en que formas espontáneas de organización sean ahogadas por un dirigismo, burocratización (Ibíd. p 19). Dadas estas características, este tipo de organizaciones comunitarias son denominadas cuasiorganizaciones, puesto que no cumplen con condiciones de operación que permitan categorizarlas como interacciones ni como organizaciones. Son organizaciones que intentan funcionar en base a relaciones primarias, interacciones. Las cuasiorganizaciones articulan motivos e interés y no decisiones por lo que solo adquieren relevancia para los pobladores en los momentos en que dichos interés y motivos se perfilan nítidamente. Cuando no es así continúan funcionando en términos de estrechos límites de un grupo de dirigentes. Dentro de las principales debilidades de este tipo de organizaciones destaca la voluntariedad y el asamblea que los desacuerdos se traduzcan en conflictos. (Ibíd. p 20)

OBJETIVO GENERAL Determinar el efecto de las relaciones sociales establecidas entre pobladores y voluntarios que participan en

organizaciones sociales, en el cumplimiento de los objetivos que cada actor se planteó.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1.- Revisar el modelo de intervención de la ONG y como éste es implementado por los voluntarios que participan en ella. 2.- Describir el proceso de formación y estructura de la organización Mesa de Trabajo del campamento Las Lomas II. 3.- Identificar el tipo de relaciones establecidas entre los pobladores y los voluntarios. 4.- Describir el efecto que tienen dichas relaciones sociales en el cumplimiento y fines de los miembros involucrados. 5.- Describir los factores que inciden en la no participación en dicha organización de otros habitantes del campamento.

METODOLOGÍA Desde la perspectiva teórica sistémica, es preciso decir que al enfrentarnos a la realidad lo hacemos desde una perspectiva de observadores de segundo orden, en donde se reconoce que cada persona es un sistema psíquico, determinado estructuralmente y operacionalmente cerrado. Desde esta perspectiva no se puede conocer “la realidad tal cual es”, sino que como cada sistema psíquico la observa. En este sentido, es el observador de segundo orden quien introduce observaciones externas a tramas internas de interacción. De este modo es capaz de observar no sólo lo que los observadores distinguen y describen, sino que incluso actualiza la posibilidad de analizar esquemas de diferencias con que realizan tales observaciones (Arnold, 2002; p 22). Esta investigación se inserta dentro de la metodología cualitativa, puesto que ésta es la investigación que produce datos descriptivos como las propias palabras de las personas, habladas o escritas, y la conducta observable. Estos estudios han sido concebidos como interpretativos, ya que buscan entender o describir escenas sociales y culturales desde el interior, esto es, problematizan las formas en las que los individuos o los grupos forman e interpretan las organizaciones y las sociedades (Taylor; 1990. 20 p). Debido a que esta investigación pretende analizar el efecto de las relaciones sociales establecidas entre pobladores y voluntarios que participan en organizaciones sociales, en el cumplimiento de los objetivos que cada

uno se planteó, se propone utilizar el estudio de casos, a fin de profundizar en las dinámicas que se establecen entre los actores ya descritos. En este sentido, se propone el estudio de caso de la organización Mesa de Trabajo, la cual funciona al interior del campamento Las Lomas II, ubicado en la comuna de Lo Barnechea, puesto que en ese campamento hay gran cantidad de voluntarios involucrados. La mesa de trabajo es pertinente a nuestros objetivos, ya que en ella se juntan los pobladores y voluntarios en pos de la consecución de un objetivo común, el cual es definido a través del funcionamiento de dicho sistema organizacional. Para la recolección de los datos se hicieron entrevistas semi estructuradas a distintos miembros de la mesa de trabajo, bajo el principio de la saturación de información que guía las investigaciones cualitativas. También se realizaron dos entrevistas grupales a pobladores y voluntarios por separado, ya que ambos representan sistemas diferentes.

REVISIÓN DEL MODELO DE INTERVENCIÓN DE LA ONG Y CÓMO ES IMPLEMENTADO POR LOS VOLUNTARIOS QUE PARTICIPAN EN ELLA Históricamente, el objetivo de UTPCH se ha relacionado con el área tangible, es decir, con la satisfacción de necesidades de carácter inmediato, como lo es la importancia de proveer de un techo a personas que por diversas razones no lo poseen. Sin embargo, durante el mismo proceso de intervención se han agregado necesidades de intervención relacionadas con áreas intangibles, como lo es la entrega de herramientas necesarias a los pobladores para poder enfrentar de mejor manera posible el proceso de (er)radicación de sus campamentos, y posteriormente la vivienda definitiva. De esta manera, la organización UTPCH ha transitado desde un objetivo tangible inmediato, como la construcción de mediaguas, hacia un objetivo intangible mediato, empoderar a la comunidad para que enfrente su proceso de (er) radicación y posterior vivienda definitiva. Se ha constituido en una organización cuyos objetivos se complementan entre sí. De esta manera, se han establecido etapas de intervención, las cuales son: 1.- La etapa de inserción. 2.- La etapa de construcciones. 3.- La etapa de intervención formal: sólo comienza cuando entran a trabajar al campamento el Área de Intervención Social (AIS) de Un Techo para Chile e Infocap en Campamentos (IEC), ya que implica un voluntariado per-

CIS

Para Luhman (Rojas; MS s/p) existen tres tipos de sistemas sociales que corresponden correlativamente a niveles crecientes de complejidad: - El sistema de la interacción caracterizado por la presencia física de los participantes del sistema, condicionando su existencia a la copresencialidad de los interactuantes. Un ejemplo son los grupos. - El sistema llamado organización, que se caracteriza por condicionar la pertenencia, la membresía. Es decir, las personas deben cumplir con las expectativas que el sistema tiene sobre ellas, así la organización es anterior a los miembros y es posterior, en la medida que puede prescindir de ellos para existir. - El sistema llamado sociedad, el que es comprendido como todas las comunicaciones posibles desarrolladas, es decir, un sistema de comunicaciones y no de personas.

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Dentro de la etapa de intervención formal se encuentra el Área Comunitaria de UTPCH, la cual surge como una instancia de seguimiento y apoyo para la intervención de todos los campamentos donde trabaja la Fundación. Su objetivo general es acompañar el proceso de intervención de todos los campamentos donde trabaja permanentemente UTPCH, desde el período de inserción a las comunidades hasta la conformación del nuevo barrio. “…el área de comunitaria es el primer paso para entrar a un campamento. Es la encargada de organizar y potenciar líderes, potenciar en cuanto a la organización más que nada. Los que trabajan en esta área son los que orientan a las personas a que formen su comité para una vivienda, tratar de incentivar a estas personas, convencerlas de que sí es posible…” (Encargado Nacional Área Voluntariado UTPCH) ¿Cómo se identifican los objetivos de las comunidades? El Área de Comunitaria identifica las necesidades de las comunidades a través de la formación de una Mesa de Trabajo en los campamentos, que es un espacio formal de reunión donde se juntan dirigentes y líderes sociales representantes del campamento y voluntarios. En esta instancia se genera un trabajo en conjunto en base a las necesidades e intereses de la comunidad, para contribuir al desarrollo y lograr una mejor labor, además de contribuir a una mayor validación de los dirigentes frente a la comunidad (UTPCH: MS. p 6.). El objetivo de la Mesa de Trabajo es trabajar de manera conjunta con la comunidad, desarrollando un plan de trabajo que rescate sus intereses y necesidades. A su vez, es una herramienta de intervención, un espacio de participación y formación, y una vía formal de comunicación. ¿Quiénes integran la Mesa de Trabajo? La mesa de trabajo está integrada por los siguientes miembros:

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Voluntarios: En un comienzo, son los principales promotores de la mesa y las actividades que ahí se realizan, pero una vez que el trabajo se está consolidando, es necesario ir dejando mayor iniciativa en los pobladores. Tienen la misión de motivar y ser facilitadores del trabajo siendo lo más responsables y constantes posible en el trabajo. Pobladores: Son los miembros más importante dentro de la mesa de trabajo y por eso, tienen la mayor responsabilidad en el trabajo en ésta, puesto que todas las decisiones tomadas tienen repercusión en su labor como dirigentes, tanto dentro como fuera del campamento, y por lo tanto, en la comunidad en su conjunto. Su rol también es muy importante en la ejecución de las tareas que haya acordado la mesa, ya que son ellos quienes en definitiva las dirigen y llevan a cabo. Equipo Central: Apoyo a los voluntarios y pobladores en la gestión de la mesa, a través de una comunicación fluida entre coordinadores, voluntarios y pobladores, entrega de material de apoyo y una retroalimentación constante (UTPCH: MS. p 6).

DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE FORMACIÓN Y ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN MESA DE TRABAJO DEL CAMPAMENTO LAS LOMAS II

Motivos Externos La motivación externa al campamento Las Lomas II que determinó su formación viene desde UTPCH. Está dada por el modelo de intervención presente en la Fundación, y por la importancia de la etapa de intervención. Lo principal de dicha etapa es capacitar a la comunidad, entregándole los conocimientos necesarios para que se hagan cargo de su proceso de (er) radicación. “…Bueno, la mesa de trabajo se formó, o sea vino un día, en marzo, vino una gente de UTPCH, los voluntarios, los organizadores de UTPCH, los técnicos que le llaman…” (Dirigente Campamento Las Lomas II) Motivos Internos Hubo motivaciones internas que posibilitaron que la FORMACIÓN MT.

1.1-Motivos Principalmente, los motivos que generaron la creación de la MT, son externos al campamento, pero también podemos identificar motivaciones internas.

1.2- Elementos que estimularon o inhibieron la formación de la MT Los elementos que estimularon e inhibieron la formación de la organización mesa de trabajo son presentados en el siguiente cuadro, donde se distingue entre las observaciones realizadas por pobladores y voluntarios, siguiendo el modelo teórico escogido para el presente estudio.

VOLUNTARIOS

POBLADORES

ELEMENTOS ESTIMULADORES

1- Cantidad de pobladores. 2- Calidad, es decir, la gran variedad de personalidades que enriquecieron a la MT.

1- Necesidad. 2-Figura del voluntario: características personales, expresadas en el entusiasmo, alegría, esfuerzo.

ELEMENTOS INHIBIDORES

1- Alta presencia de incomunicaciones generadoras de malentendidos, conocidos popularmente como “cahuines”. 2.- Relaciones establecidas entre la Junta de Vecinos y la MT, debido a que el campamento Las Lomas II posee una directiva consolidada, legitimada y muy activa. 3- Falta de experiencia.

1- Desconocimiento del otro. No sólo se manifiesta en la relación voluntario – poblador, sino también en la relación poblador – poblador. Éstos reconocen que a pesar de que viven en el mismo lugar y por muchos años, existe un estado de desconocimiento del otro, lo que hace que a la hora de querer generar un vínculo participativo cueste mucho el confiar en la otra persona. 2- Falta de comunicación. 3- “Cahuines”

1- Proceso de Formación Como todo proceso de inserción de la MT, ésta ingresó al campamento Las Lomas II por vía de la figura de los voluntarios, quienes realizaron una reunión con la Junta de Vecinos, ya que la figura del dirigente es de suma importancia para el funcionamiento de la MT. Después de realizada la reunión con la JJVV, donde se expuso de qué se trataba la MT, se hizo una reunión con los pobladores interesados, para lo cual se realizó un proceso de difusión de la MT, por medio de colocación de carteles y puertas a puertas, tareas confiadas a la figura del voluntario. En un principio hubo gran acogida por parte de los pobladores, teniendo una gran asistencia, pero con el tiempo, al empezar a realizarse las actividades propias de la MT, surgieron los malentendidos que provocaron que el número de integrantes bajara, llegando a constituir un grupo estable de 10 personas. Este grupo funcionó hasta fines del año 2005, y desde abril de 2006 la mesa se reinició con un grupo renovado, manteniéndose las actividades actualmente.

motivación externa pudiera concretizarse en la formación de la misma. Dichas motivaciones vienen dadas desde las necesidades de los pobladores, ya sean necesidades materiales o inmateriales. “.. Se formó un grupo que queríamos trabajar, queríamos juntar plata pa nuestra casa y los que estamos nos cuesta juntar plata...”. (Pobladora 1MT)

2- Estructura de la MT En los siguientes cuadros se presenta el objetivo de la ESTRUCTURA MT Objetivo

MT y los cargos que existen en ella, distinguiendo nuevamente entre la observación de pobladores y voluntarios.

VOLUNTARIOS

POBLADORES

Apoyar a la comunidad en el proceso de organización hacia la vivienda definitiva. De este modo, la organización MT tiene como función canalizar las necesidades de los pobladores y apoyar las decisiones que se tomen con respecto a ellas.

Los pobladores reconocen que la MT tiene como objetivo no sólo el que está relacionado con juntar dinero para la vivienda definitiva, sino que también están presentes otros objetivos, como aprender a organizarse y compartir con los vecinos, pero el objetivo principal es el primero.

Los voluntarios reconocen que la principal necesidad, expresada explícitamente por los pobladores, es juntar dinero para la vivienda definitiva, y hacia ese objetivo se han encaminado las actividades desarrolladas por MT. Esta diferencia en la percepción del objetivo de la MT produce que exista cierta ambigüedad en la observación de los voluntarios con respecto a este objetivo.

Está presente otro objetivo: la organización es un espacio para compartir con los demás y por ende, desvincularse de los problemas propios pasando un rato ameno.

CIS

manente y una periodicidad en el trabajo. El AIS cuenta con los programas de salud, microcréditos, reforzamiento educacional, jurídica, comunitaria e IEC cuenta con cursos técnicos, y de matemáticas y lenguaje. 4.- La etapa de proyectos de vivienda definitiva: se basa en la coordinación, asesoría y gestión de distintos factores, tales como la arquitectura y diseño de proyectos, además de los plazos de entrega, postulaciones a subsidios y programas. 5.- La etapa de habilitación social: se refiere a un trabajo con la comunidad orientado a potenciar la erradicación y el paso a la vivienda definitiva. 6.- Nuevo Barrio: la meta final de erradicación a través de un trabajo de excelencia.

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Las principales actividades están relacionadas con la recaudación de dinero. Es así como la MT hacen bazares donde venden ropa, completadas y bingos. “..Nunca se ha planteado y yo siento que hasta el minuto no ha sido necesario, porque están los chiquillos y nosotros los respetamos mucho a ellos y sentimos en el fondo como que ellos son la directiva así, como que ellos... ¿entiendes? aunque ellos no toman decisiones propias…” (Pobladora 4 MT) Con respecto a la distribución de los cargos en la MT, el siguiente cuadro explica las diferentes distinciones que se hacen entre pobladores y voluntarios:

VOLUNTARIOS

ROLES

No existe una estructura ordenada en roles, expresado en la ausencia de cargos. Sin embargo, se esperan ciertos comportamientos de algunos miembros, principalmente de los voluntarios, más que de los dirigentes.

POBLADORES

Los voluntarios reconocen sus funciones como coordinadores de campamento, pero son más reticentes a adjudicarse cargos dentro de la MT, donde se consideran uno más del grupo. Los voluntarios observan una diferencia en el rol que los pobladores les asignan, dependiendo de si el voluntario es mujer u hombre. De acuerdo a esta observación los pobladores identifican al voluntario mujer como la encargada de dirigir la MT. Es ella quien debe lograr que la MT funcione bien. AsImismo, los principales juicios y críticas se dirigen a ella. Las observaciones hacia los voluntarios hombres son positivas. Ellos son amables y cariñosos, y no les dirigen críticas ni juicios cuando algo no funciona según lo esperado.

Observan una ausencia de cargos, pero es observada como algo positivo, puesto que traería problemas. Sin embargo, reconocen en la figura del voluntario al encargado de dirigir la MT. Los pobladores consideran que las siguientes funciones son las que deben cumplir los voluntarios: 1- Coordinar 2- Hacer que la MT funcione bien 3- Gustar 4- Saber Trabajar 5- Proponer ideas 6- Establecer el orden 7- Ser animoso y creativo 8- Guardar el dinero

Nuevamente, desde la posición de observador de segundo orden se pueden identificar fortalezas y debilidades presentes en la Mesa de Trabajo, las que son observadas tanto por pobladores como voluntarios.

VOLUNTARIOS 1- Gran diversidad de sus miembros 2- Reuniones dinámicas y no muy estructuradas

POBLADORES 1- Disposición de todos los miembros de la MT para participar y llevar a cabo las actividades. 2- La confianza que se ha producido entre los miembros y que es consecuencia del proceso de conocimiento del otro 3- Sistematicidad, ya que las reuniones son todos lo martes

Estas fortalezas han sido posibles gracias al tiempo de vida de la MT, donde las situaciones más complicadas ya se vivieron y se resolvieron. Esto ha permitido

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POBLADORES

IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE RELACIONES ESTABLECIDAS ENTRE LOS POBLADORES Y LOS VOLUNTARIOS

Para que se produzca una relación social debemos estar en presencia del siguiente modelo:

Agente B

Para realizar esta caracterización también es necesario distinguir entre las observaciones de voluntarios y pobladores.

Voluntarios Creen que es importante establecer buenas relaciones con los pobladores, en el sentido de que el estado de dichas relaciones debe posibilitar que ambas partes se complementen y no que una inhiba a la otra. De este modo, las relaciones son caracterizadas de la siguiente manera: 1- Relaciones de tipo horizontal. 2- Relaciones de tipo afectivo. 3- Relaciones basadas en la confianza. 4- Vinculo con el campamento más que con la MT. Es decir, las relaciones entre ambos miembros no son exclusivas de la MT.

1- Irresponsabilidad y desorden. Se generan estos problemas, los que pueden originar malentendidos.

Agente A

PRODUCTO El producto circulado del agente A al agente B puede ser simbólico o material. En el caso del primer producto, el agente que lo traspasa no lo pierde, al contrario del segundo caso, donde el producto deja de ser propiedad del agente que lo traspasó. De acuerdo al esquema de las relaciones sociales, la que se establece entre voluntario y poblador, desde la observación de los pobladores, es la siguiente:

Agente A POBLADOR

Pcto. Simbólico: RESPONSABILIDAD

Pobladores

3- Fortalezas y Debilidades de la MT FORTALEZAS

VOLUNTARIOS 1- Presencia de conflictos latentes. Existe la posibilidad de que en cualquier momento pueda producirse algún malentendido que genere descontento en sus miembros. En este sentido, la MT es altamente contingente en su interior. Esta observación se basa en el alto nivel de malentendidos que se produjeron en el pasado de la MT. 2- Complejidad del objetivo de la MT. El objetivo de la MT es muy complejo de conseguir puesto que está relacionado con el proceso de (er) radicación del campamento. 3- Presencia de desorganización de la MT.

que el funcionamiento de la MT haya reducido un poco su complejidad. Sin embargo, presenta las siguientes debilidades:

La base de las relaciones establecidas entre voluntarios y pobladores, observada por estos últimos, es el conocimiento del otro. A través de éste se derribaron prejuicios en torno a los voluntarios, ya que, en un principio, existía una actitud de recelo frente al sector social que representa este grupo. Las relaciones son caracterizadas por los pobladores de manera similar a los voluntarios: 1- Relaciones horizontales. 2- Relaciones de tipo afectivo. Una relación social es definida como una serie de procesos de circulación de productos materiales y simbólicos que implican, al menos, dos agentes y un producto (Racine; MS: s/p).

Pcto. Simbólico: MOTIVACIÓN

Agente B VOLUNTARIO

El principal producto traspasado por los voluntarios a los pobladores es el producto de tipo simbólico de la motivación, y esta motivación entregada por los voluntarios, hace que los pobladores traspasen responsabilidad, manifestada en las ganas de trabajar en la organización, o sea, responsabilidad frente a las actividades de la MT. Esta motivación entregada por los voluntarios se alimenta de los otros productos entregados, como lo es el afecto que sienten los pobladores, el apoyo y la posibili-

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ESTRUCTURA

DEBILIDADES

ORGANIZACIÓN MESA DE TRABAJO CAMPAMENTO LAS LOMAS II: ESTUDIO ACERCA DEL EFECTO DE LAS RELACIONES SOCIALES ENTRE POBLADORES Y VOLUNTARIOS

Agente A VOLUNTARIO

Pcto. Simbólico: MOTIVACIÓN, APRENDIZAJE

Pcto. Simbólico: DEDICACIÓN

Agente B POBLADOR

Como podemos ver, ambos sistemas observan que reciben del otro motivación para realizar las actividades y funcionar como MT. Es decir, cada sistema reconoce que emite elementos estimuladores para la MT. De esta manera, los productos traspasados entre los diferentes sistemas estimulan el funcionamiento de la MT porque se basan en relaciones de tipo horizontal, donde ambos agentes aprenden del otro. La frecuencia y reproducción de las relaciones sociales establecidas entre voluntarios y pobladores se da por las reuniones de la MT todos los martes de las semanas, y por la preocupación de avisar si algún integrante, ya sea voluntario u poblador, no puede asistir a dicha reunión o a las actividades.

Redes egocéntricas- exocéntricas En la MT las redes generadas, producto de las relaciones establecidas, son principalmente exocéntricas, puesto que son establecidas entre diferentes agentes, internos y externos al campamento (pobladores y voluntarios). Ambos agentes producen redes exocéntricas al relacionarse con otros diferentes a su lugar de procedencia. Por otro lado, las redes egocéntricas, es decir, entre pobladores, sólo se activan en la MT, puesto que fuera de ella no hay presencia de relaciones establecidas entre ellos. Se relacionan dentro de la MT, y en las actividades que ella genera, pero fuera de lo que ésta implica son pocas las situaciones que posibiliten una relación social, frecuente y que se reproduzca, aún cuando muchos de ellos son vecinos directos. Esto concuerda con el estado de las relaciones entre pobladores previo a la formación de la MT, donde se observa poco conocimiento del otro. Por esta razón, la figura del voluntario es de suma importancia para posibilitar las relaciones entre los pobladores, ya que gracias a su presencia los pobladores asisten a la MT y están dispuestos a desenvolverse con sus vecinos.

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DESCRIPCIÓN DEL EFECTO DE LAS RELACIONES SOCIALES ESTABLECIDAS ENTRE VOLUNTARIOS Y POBLADORES EN LOS OBJETIVOS PLANTEADOS POR CADA UNO

SISTEMAS Pobladores

El efecto de las relaciones establecidas entre los miembros de la MT en sus objetivos son presentados en el siguiente cuadro. De acuerdo a esto, los efectos han sido diferentes para los voluntarios y pobladores. El objetivo principal de los primeros sufrió un efecto positivo, ya que se acercó a la realidad de los intervenidos, y si bien continúa siendo alter-referido, está relacionado con los intereses y necesidades de los pobladores. Sin embargo, el objetivo de los pobladores ha sufrido un efecto neutral, ya que sigue primando en ellos el objetivo principal.

SISTEMAS Voluntarios

PRESENCIA DE CAMBIOS El objetivo de los voluntarios al participar en la MT es principalmente alter referido, y está relacionado con la posibilidad de apoyar el proceso de (er) radicación de una comunidad. En este sentido, el objetivo de los voluntarios sí ha cambiado, puesto que en un principio no estaba presente la meta de juntar dinero, sino que fue un objetivo traspasado desde los pobladores. De esta manera, se han producido cambios en las observaciones con respecto a la pobreza y sobre los pobladores, cambios que están relacionados con el significado de ayudar a una comunidad, lo que significa no hacer las cosas por ellos, sino apoyar el trabajo que hacen. “…Sí se han agregado nuevas cosas, he entendido el que tienen que hacer ellos las cosas… la ayuda en el tema de las lluvias, si es que hay un problema como grave quizás Un techo pueda ponerse con algo. Pero sería un objetivo que ellos logren hacer las cosas por sí mismos, sin tanto asistencialismo, sin tanto eso de “ay tengo tal problema, por favor ayúdenme”, sino que si la casa tiene una gotera, que se preocupen ellos antes de la lluvia. Antes yo tenía esa visión, en el fondo de que si llovía obvio que tenían que ir. Un techo tenia que llegar y darle ayuda…” (Voluntaria 2 MT)

PRESENCIA DE CAMBIOS El objetivo por el cual los pobladores van a la MT es un objetivo auto referido, porque les permite ahorrar dinero para su vivienda definitiva. Este objetivo se ha mantenido, puesto que entender a la MT como un espacio para compartir y distraerse, puede ser distinguido como un elemento que posibilita la participación en ella. Los pobladores reconocen que ese elemento ha sido traspasados desde los voluntarios, pero siguen distinguiéndose como objetivos complementarios y no como el principal. “¿Cuál es el objetivo por el cual usted ingresó a la mesa de trabajo? Por lo que te dije antes, por juntar plata para la casa. ¿Y no ha cambiado ese objetivo? No, porque lo principal es eso. Porque pienso que si no fuera para eso, yo no participaría…” (Pobladora 4 MT)

DESCRIPCIÓN DE LOS FACTORES QUE INCIDEN EN LA NO PARTICIPACIÓN EN LA MT DE OTROS HABITANTES DEL CAMPAMENTO

Percepción de los otros Los pobladores que no participan en la MT tienen las siguientes observaciones de los demás sistemas involucrados en ésta: a) UTPCH 1- Positiva: Ayuda a la gente. 2- Negativa: Algunas actividades acostumbran a los pobladores a sólo recibir y no hacer algo por sí mismos. 3- Desconocimiento de UTPCH, que se produce principalmente por la carga laboral que poseen los pobladores. b) Voluntarios La percepción es positiva, ya que enseñan y ayudan a los pobladores. “…Lo encuentro bueno, excelente, porque es un sacrificio que ellos hacen, por voluntad. Además que nos sirve a los dos lados. Para nosotros porque nos ayuda, y para ellos también porque les sirve para el futuro, así tienen más experiencia de vida, conocen la realidad…” (Pobladora 1 No participa MT) c) Pobladores que participan en la MT Los pobladores que no participan observan que los que sí lo hacen participan por dos principales razones: porque les ayuda a juntar dinero para la vivienda y porque es un espacio en donde se distraen de los problemas domésticos.

Es importante considerar estos factores, ya que al realizase la evaluación anual de la MT, el Área de Comunitaria de UTPCH, la centraliza en pobladores que no participan en ella. “…Pero yo finalmente lo evalúo una vez al año, a través de un cuestionario o a través de una encuesta donde le preguntamos directamente a los pobladores que no están metidos en las mesas de trabajo, si encuentran que el espacio de la mesa de trabajo ha servido para que el campamento esté más organizado…” (Encargada Nacional Área de Comunitaria UTPCH)

d) Pobladores que no participan en la MT Los pobladores que no participan observan los siguientes motivos de no participación: no necesitar ahorrar dinero para la vivienda, falta de tiempo por el trabajo o, simplemente, comodidad de la gente.

Motivos

Interés por participar

Los motivos expuestos por los pobladores para no participar son los siguientes:

Pese a lo anterior, los pobladores manifiestan su interés por participar, puesto que participar en la MT es sinónimo de beneficios, como lo es el dinero que podrían juntar o un espacio para la distracción. “.. Si yo pudiera, iría, independiente de lo que te conté, iría porque sería para un beneficio propio, y como todo depende de mí…” (Pobladora 1 No participa MT)

1234-

Trabajo. Horario. Relaciones con la Junta de Vecinos. Declaran no haber sido invitados.

e) MT Observan la presencia de cambios en ésta desde el año 2005, que fue cuando se formó. Estos cambios se manifiestan en una menor presencia de dificultades entre sus integrantes.

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dad de ser escuchados por otros. Los principales productos traspasados entre voluntario y poblador, desde la observación de los voluntarios, corresponden a productos simbólicos de motivación y aprendizaje.

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DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

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UTPCH ha tenido una evolución en su objetivo, el cual se expresa en el camino recorrido por su modelo de intervención, que va desde la construcción de mediaguas hasta acompañar a la comunidad ya (er) radicada. Este cambio en el objetivo es producto del mismo proceso de intervención, el cual incluye tanto a voluntarios como a pobladores. Con respecto al sistema organizacional Mesa de Trabajo, podemos decir que éste surge de la necesidad de UTPCH de poder comunicarse con su entorno. Sin embargo, por las características descritas en el marco teórico, la Mesa de Trabajo no alcanza a constituirse como un sistema organizacional. Es un determinado sistema, conocido con el nombre de cuasiorganización, puesto que intenta resolver problemas específicos provenientes de un entorno, pero no tiene claridad en el objetivo, ya que no logra distinguirse de este entorno, porque funciona en base a dos códigos. Por un lado, el código de ganancia/ no ganancia y el código relacionado con la solidaridad y ayuda desinteresada al prójimo. Es decir, no hay claridad en cuanto al objetivo en base al cual se articula, puesto que, por un lado, lo que pretende es recolectar dinero, pero por otro intenta ser un espacio para la vida comunitaria del campamento. Intenta funcionar como una organización sin fin de lucro, pero su principal objetivo es el lucro, ya que produce utilidades que se reparten entre sus miembros. Además, es una cuasiorganización ya que comparte características con los sistemas de interacción, por eso la presencia de sus miembros es primordial para su funcionamiento. Esto se agudiza en la MT, puesto que la presencia de los voluntarios es esencial para que la organización funcione. No logra desarrollar códigos de comportamiento que aseguren su funcionamiento. Si los voluntarios no están, la organización se termina. Esto se evidencia en que uno de los principales elementos que posibilitan la participación en ella es la figura del voluntario. La Mesa de Trabajo no articula decisiones, sino motivos e intereses que sólo se activan cuando son relevantes, como lo es el ahorrar dinero para la vivienda. Asimismo, la MT contiene una alta complejidad interna, manifestada en la doble contingencia, es decir, en la posibilidad de que se produzcan malentendidos, que se expresan en la presencia de continuos conflictos latentes. Finalmente, el efecto de las relaciones establecidas entre los voluntarios y los pobladores es de significancia para la existencia de la organización, puesto que se basa en

el elemento simbólico de la motivación y dedicación que traspasan los voluntarios a los pobladores. Con respecto a los voluntarios, el objetivo por el cual participan en la MT es un objetivo de tipo alter-referido, es decir, buscan generar un efecto en otro diferente. Este objetivo se expresa en ayudar en el proceso de (er) radicación de los pobladores. Y para estos últimos, el objetivo por el cual participan en la MT es de tipo autoreferido, es decir, buscan su beneficio personal. Esta diferencia de objetivos es la base de las relaciones complejas que se dan en la MT, y se alimenta de la ambigüedad de su objetivo. En este sentido, los objetivos de los voluntarios se han visto afectados por las comunicaciones con los pobladores, puesto que el juntar dinero no era su objetivo y, sin embargo, han tenido que acomodar sus medios para conseguirlo. El objetivo de los pobladores se ha mantenido igual y los elementos traspasados desde los voluntarios sólo se configuran como elementos que favorecen la participación en la MT.

Las relaciones sociales establecidas entre voluntario y poblador son posibles gracias al modelo de intervención de UTPCH que potencia el vínculo entre ellos, generando relaciones de tipo horizontal. Estas comunicaciones generadas por los voluntarios van en contra de lo que los pobladores están acostumbrados a recibir de los integrantes de la sociedad con mayor poder adquisitivo, sector con el que se identifica a los voluntarios. Las comunicaciones emitidas por los estos últimos cubren las necesidades de inclusión presentes en los pobladores y que se manifiestan en ser tratados como iguales, con amistad de por medio. Finalmente, sobre los pobladores que no participan, que constituyen el entorno de la organización Mesa de Trabajo en el campamento, las causas encontradas fueron las siguientes: motivos de trabajo y familiares. Es decir, son muy pocas las instancias en la que los pobladores se comunican entre sí, generándose principalmente redes exocéntricas.

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Debemos precisar que el proceso de determinar significa que estamos buscando fijar los términos de ese efecto, es decir, distinguir entre los efectos producidos. De acuerdo a esto, al hablar de efectos nos referimos a lo que sigue después de una causa. Es decir, a lo que surge de ésta. El estudio pretende distinguir los efectos provocados por las relaciones sociales establecidas entre pobladores y voluntarios en el objetivo que cada uno se planteó antes de empezar a relacionarse. En esta investigación se encuentran dos tipos de sistemas interactuando entre sí: el sistema organizacional UTPCH y el sistema organizacional Mesa de Trabajo. Cada uno de estos sistemas corresponde al entorno del otro y cada uno de éstos emitirá comunicaciones para poder acoplarse con los otros. Cada uno, independiente del tipo que sea, debe distinguirse de su entorno reduciendo la complejidad externa. Una de las características de los sistemas organizacionales es que son sistemas de comunicaciones especializados en abordar problemáticas específicas, estableciendo soluciones. Con respecto a UTPCH, podemos decir que es un sistema organizacional que trata de resolver un problema en específico: la pobreza presente en nuestro país. Se articula hacia ese objetivo utilizando medios, igualmente específicos, que estarían dados por su modelo de intervención. Dentro de él se produce una diferenciación en roles específicos, que permite que las personas que lo componen puedan circular sin afectar al sistema organizacional, lo que era una de las debilidades de UTPCH. Finalmente, UTPCH intenta establecer su entorno, el que debe ser organizado para poder acoplarse con él. Es por esto que emite las comunicaciones necesarias a fin de poder irritar a los sistemas que son su entorno. De esta manera surge el sistema organizacional Mesa de Trabajo, el cual intenta acoplarse con el sistema organizacional UTPCH. Sin embargo, este intento de producir comunicaciones con otros sistemas es sumamente complejo puesto que UTPCH no ha logrado reducir la complejidad interna propia del sistema, ya que en su intento de acoplarse con otros sistemas está presente un alto nivel de doble contingencia, tal como vimos en los resultados. Por un lado, su principal fortaleza está dada por la facilidad con la que se logra la confianza entre pobladores y voluntarios, pero por otro lado, esta confianza entre ambos es muy difícil de lograr y a veces es lo más complicado. Podríamos decir, todo es y no puede ser.

“Escribir para las personas y no para las instituciones” Alberto Flores Galindo Por Evelyn Seminario. Un Techo para mi País - Perú

El Perú es un país lleno de cifras, somos más de 26 millones de peruanos, de los cuales más de la mitad son pobres. De éstos, aproximadamente 8 millones viven en Lima. El desempleo y subempleo alcanza a más del 70% de la población, y casi el 90% de los habitantes no está de acuerdo con la distribución de la riqueza. En los últimos meses -que coincidieron con el proceso electoral- los datos anteriormente detallados han sido tan expuestos, que un peruano medianamente informado puede redactar todo un párrafo sin necesidad de revisar un libro publicado por el INEI o involucrarse en una búsqueda cibernética. La sobre exposición a tal información, tan acorde con las promesas presidenciales, ha reavivado diversos debates teóricos acerca del “problema de la pobreza” y una búsqueda insaciable de causas, consecuencias y de soluciones.

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Sin embargo, el tiempo no se detiene, sigue su curso, y mientras varios sectores intensifican sus luchas, paralelamente existe un grueso de la población que tiene varias demandas que no son escuchadas y que en ciertos momentos pueden ser completamente ignoradas. El presente relato no pretende esbozar alguna nueva teoría de las ya muchas existentes, sino dar a conocer algunas de estas voces y de estas historias que a veces se pierden entre números. Lima, como planteaba al comienzo de este artículo, absorbe a gran parte de la población. Sin embargo, Lima no es el Perú, como plantea Salazar Bondy; pero no cabe la menor duda de que desde ella se irradia a todo el país un lustre que desdichadamente no es el del esclarecimiento. Por tal motivo, las historias se centran en esta urbe que cada día que pasa alberga a más gente y que por más que

cueste reconocerlo resume un poco el sentir nacional. El “12 de diciembre” se encuentra a dos horas y media del lugar donde vivo, queda en la periferia de la ciudad y no tiene acceso a agua potable, luz, ni mucho menos a pistas asfaltadas. Mientras “viajo” en el bus, va cambiando el paisaje: los grandes edificios poco a poco comienzan a escasear, aparecen las luces de neón, las casas más pequeñas comienzan a desaparecer, las pistas y el ambiente se van enrareciendo, poco a poco se terminan los grandes caminos de cemento y comienzan los de arena. De verdad Lima es un desierto. Bajo en el lugar habitual y comienzo a subir el cerro. No importa cuántas veces lo haya hecho, llego a la cumbre sin respiración. Desde el punto más alto del asentamiento, que irónicamente queda al lado de una cruz, se divisan muchas de las casas que hemos construido. Permanezco un par de minutos parada en ese punto, cuando una risa me distrae. Es Zulema que sube con su hijo Juan en las espaldas, burlándose de cómo me he cansado tan rápido mientras que ella permanece aún con aliento. Zulema tiene casi 40 años, dos hijos mayores de 19 y 18, una hija de trece, y el menor, Juan, de dos. Ella es de Ayacucho, y como la mayoría de las personas del “12 de diciembre”, vino a Lima en busca de un futuro mejor. Paso a su casa. Mientras me invita algo de tomar, Zulema comenta que además del porvenir quiso migrar de Ayacucho por “lo que vio”. Se refiere a los horrores del conflicto armado interno, la época del terrorismo. “No pues, señorita, y no regresaba, así con hambre, frío, qué me importaba a mí. Si se llevaban a los hombres y no volvían y regresaban a las mujeres ya con el hijo. Mi papá me mandó pues a la casa de mi tío acá en Lima para que

estuviera mejor. Cómo lloraba yo... unas cartas no más, después ya no supe más de mis papás ni de mis hermanitos... nada supe ya, ni los pude traer, nada...”. A pesar de que han pasado más de 20 años, a Zulema aún se le llenan los ojos de lágrimas cuando cuenta esta historia. Durante la década de los ochenta y principios de los noventa, el Perú estuvo inmerso en una guerra interna, y hace ya casi tres años se entregó el Informe Final de

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historias de latinoamérica

TRES HISTORIAS A TRES DÍAS DE SANTIAGO

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años, muy dulce, despierta y cariñosa. Vamos a su casa para saludar a sus demás hermanos. Es casi ya la hora del almuerzo, y Darcila, la mayor de doce años, está cocinando para los cuatro menores. Su mamá, Inés, llegará dentro de poco; ha salido a trabajar a las cinco o cuatro de la mañana, los niños no recuerdan bien porque estaban dormidos. Ella es “recicladora”: recoge basura de los diversos distritos cercanos y separa los papeles, cartones, plásticos, vidrios, entre otros, para luego venderlos. En el verano sus hijos mayores la acompañan, pero en época de colegio se quedan en casa. En varios distritos de Lima, en las noches o a primera hora de la mañana se ve a diversos grupos de personas, sin importar la edad (niños, adultos y ancianos) hurgando entre las bolsas de basura. Nadie sabe cómo se llaman ni muy bien qué es lo que hacen ahí, lo que sí es un hecho real es que separan la basura y se la llevan. Tienen entre sus enemigos más notables a los perros o al camión que recoge los desperdicios, ya que cuando cambian sus horarios para ellos ya no hay bolsas que escudriñar. Vani, otra de las hijas de Inés, me invita un dulce. Comenta que su mamá se lo compró por haber ido a vender huevo con choclo afuera del lugar donde a Inés le tocaba votar. Tenían que pagar una cuota para el ripiado de las calles y no tenían cómo hacerlo, así que no encontraron una mejor solución que la venta de comida. Dice que su mamá trabaja mucho, hasta domingos, comenta orgullosa, pero que a veces “por un montón de plástico como de tres días le dan 20 soles , pero otros días hay más suerte”. Seguimos jugando en la arena y se acerca Christopher: “Tú eres la que me llevó al doctor”, comenta. En la construcción de abril, hubo una cuadrilla que no comenzaba sus labores, la de la casa de Patty. Se debía a que llegó

de menores en lugar de buscar soluciones concretas. En ciertos momentos realmente me siento tercermundista. Pero volviendo al problema de Christopher, en el “12 de diciembre” no hay agua, y obviamente los niños se enferman. Todos los días llega un camión que hace malabares para subir por los caminos de arena, tocando la bocina a rabiar. El conductor, por breves instantes, es el personaje más importante en el barrio. La gente sale corriendo de sus casas llamando al “aguatero” para que llene sus baldes. En un mes ellos gastarán entre 20 o 25 soles. Yo, tomando una ducha de una hora, lavándome las manos a cada instante y, tengo que admitirlo, desperdiciando agua, no pagaré más de 34 soles sin esfuerzo alguno. En las últimas elecciones presidenciales uno de los candidatos se presentó entre otras cosas con el slogan “democracia es agua para todos”. La vivencia de una ciudadanía plena es irrisoria. Matos Mar habla de un divorcio entre la sociedad nacional y el Estado, que justamente el fenómeno migratorio en el Perú y el desborde popular en Lima abren el camino para generar una toma de conciencia, para la construcción de una identidad nacional auténtica. Es decir, la aspiración de ser parte de una sociedad real, y no de una sociedad de algunos. Por mucho tiempo fueron considerados parte del “otro Perú”, o tal vez, sus historias fueron puestas detrás de cifras que les quitaron vida, ayudando a mantenerlas lejanas, excusando así nuestra indiferencia. Resulta más cómodo e incluso permite escarparnos de tensiones elaborar discursos llenos de cantidades. Pero al aproximarnos a la realidad, movernos de las aulas universitarias y entrelazar vínculos y mantenerlos, aprendernos nombres y no meros datos, realmente podría comenzar el cambio del que habla Matos Mar.

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la Comisión de la Verdad y Reconciliación, que recoge, entre otras cosas, testimonios como el de Zulema. En casi dos décadas de terror, en el Perú hubo más de 69 mil muertos y desaparecidos. Muchas concepciones y tradiciones se vieron alteradas y miles de campesinos en búsqueda de seguridad fueron desplazados a las grandes ciudades. Éstas los expulsaron a su vez a las zonas más retiradas, a los perímetros, como si se quisiera negar la realidad ocultándola, alejándola. Zulema recuerda con nostalgia su vida en comunidad. Dentro de la cosmovisión andina, padre o madre no sólo son los biológicos, sino también la generación correspondiente a la de los padres. Siguiendo esta lógica, algunos no sólo perdieron a su padre biológico sino también a los padres y hermanos de toda la comunidad, lo que afectó sus tradiciones, desarrollo y su progreso económico. Ella me enseña algunas palabras en quechua. Yo, instantáneamente recuerdo waqcha, que en quechua designa tanto “pobre “como “huérfano”, “sin familia”. El panorama se va aclarando poco a poco. Le pregunto a Zulema por Carmen, una de sus vecinas. Me dice que se ha ido a la “jornada” en el colegio y que regresará para la hora del almuerzo. Es increíble, pienso, cómo a pesar del tiempo y de las distancias, las estrategias para el desarrollo de la comunidad no han cambiado mucho. La jornada a la que se refiere Zulema no es otra sino la de la construcción del colegio. Los pobladores se han inscrito en turnos, ya que, si quieren avanzar con la edificación, tienen que trabajar todos en él. La organización colectiva se abre paso entre el vacío del Estado, como los rezagos de una minka . Me despido de Zulema para ir de visita al colegio. En el camino me encuentro con Lourdes, una niña de siete

su esposo totalmente ebrio, se bajó del mototaxi y cayó al suelo en la puerta de su casa. Patricia comenzó a reclamarle muchas cosas, entre ellas, cómo en un día tan importante él le respondía así. Carlos se paró e intentó golpearla, mientras su hija salió de la casa de esteras para decir que su hermanito, Christopher, tenía mucha fiebre y estaba temblando en la cama. Patty no podía llevarlo a la posta porque no tenía dinero. Además, para conseguir un transporte tuvimos que bajar hasta la carretera y detener una camioneta de SEDAPAL . En el centro de salud, mientras esperábamos los análisis, comenzó su historia. Carlos ya no vive con ella, regresa cada vez que desea y si ella no le abre la puerta de la casa amenaza con quemarla. Solía golpearla. Además, sus hijos no tienen el seguro escolar, puesto que al no tener partidas de nacimiento -Carlos no había tenido, en siete años, tiempo para ir a los registros a firmar los papelesno se podía acceder a ese beneficio. Christopher tenía tifoidea, se tenía que disminuir la fiebre y tomar cierta clase de medicamentos. En Lima, de cada cien mujeres, 48 son víctimas de violencia por parte de sus parejas. Al igual que Patty, casi nadie hace alguna denuncia, sino que se mantienen dentro del círculo de dominación. Esta cifra, sumada a la de que en una hora, nueve mujeres son violadas; altera todo sentido del cuidado y del respeto por el otro. En este punto quisiera detenerme, porque la violencia de género y la posesión del cuerpo de la mujer como objeto de dominación han llegado a cifras alarmantes. Patty no denunciará a Carlos, porque en la comisaría no le harán caso, le dirán que es su “obligación” atender a su marido o comprenderlo. Paralelamente, el debate político se centra en si se debe habilitar la pena de muerte para los violadores

REFORMAS NECESARIAS AL SISTEMA EDUCATIVO: SUBVENCIÓN PREFERENCIAL Y ACCOUNTABILITY Por Constanza Cassanello L.

Claudio Sapelli, Director de Programa Docentes del Instituto de Economía de la Universidad Católica, y especialista en materias educacionales, sobre todo en la relación entre educación y equidad, estuvo en la oficina de Un techo para Chile para darnos su visión respecto a los problemas actuales que enfrenta este ámbito en nuestro país, además de entregarnos luces sobre las posibles reformas que se podrían realizar al sistema para conseguir una educación digna y de calidad para los sectores más pobres. Este año se marcó un precedente en el tema de la educación en nuestro país. Los secundarios de todo Chile, con un nivel de organización poco antes visto, se tomaron sus liceos y colegios y salieron a las calles a exigir, de una vez por todas, un verdadero cambio en el sistema educacional. Todo el país se mantuvo expectante ante lo que esta “revolución de los pingüinos” podría conseguir del gobierno. Durante todo el 2006 se han discutido las reformas al sistema, y el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación que se constituyó, tuvo la tarea de presentar, el 11 de diciembre, un informe con sugerencias de cómo proceder para mejorarlo, y así delinear un mejor modelo, más transparente, con calidad y que permita más integración, con lo que se consiga eliminar los vicios generados por las prácticas de exclusión.

Acuerdos y desacuerdos El profesor Claudio Sapelli es de la idea de que todos están de acuerdo con que estas dificultades existen, y que la problemática del sector requiere resolver tanto el problema del mal diseño de la subvención, como el problema de los malos colegios. Pero, planteó, nos encontramos en desacuerdo al responder la pregunta ¿Cómo logramos la mejora en la calidad y equidad? El economista explicó que son dos las posibilidades que se manejan: la ley de subvención preferencial, que hoy está en discusión en el Congreso, o derogar la LOCE (Ley Orgánica Constitucional de Educación). En el diagnóstico que el profesor hizo de este panorama, se encuentran los siguientes problemas: -Existe una segmentación por ingresos. Los alumnos con un mejor nivel socioeconómico asisten a los mejores colegios, y por el contrario, los alumnos que vienen de familias con un menor ingreso estudian en los peores establecimientos. Actualmente el sistema educativo funciona en base a subsidios a la demanda, es decir, se entrega el dinero a los establecimientos según el número de alumnos matriculados, entonces, si un alumno que no está contento en su colegio se cambia a otra escuela, la nueva recibe el subsidio que pierde la primera. Con esto se pretende que los colegios se esfuercen por tener un nivel de educación que atraiga a los niños, y por ende, que consigan mayor

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financiamiento. Pero en el contexto chileno, este subsidio no es considerado tal según las descripciones textuales, ya que un subsidio a la demanda es uno en el que todas las escuelas enfrentan los mismos incentivos, reciben la misma subvención para un mismo objetivo y tienen la posibilidad de elegir libremente la cantidad y calidad de los elementos humanos y físicos que participan en el proceso educacional. Y lo que se está dando hoy es que por los problemas de diseño del sistema se traba la libre competencia entre los colegios y no se cubren los costos de educar a los alumnos de menores recursos. -Existen colegios muy malos y no hay un mecanismo para que desaparezcan. “Dos formas en que esto podría pasar serían, en cuanto al mercado, que los colegios se quedaran sin alumnos por la competencia; y en cuanto a la planificación, que se les negaran los fondos públicos porque no cumplen con los estándares mínimos”, puntualizó. Pero explicó que, actualmente, ninguno opera hoy para muchos colegios, en particular para los municipales: “esto se da debido a que tienen una restricción presupuestaria blanda, lo que significa que el ministerio y las municipalidades financian los déficit de sus colegios porque no quieren que se achiquen o cierren. Incluso, casi ninguna escuela municipal ha cerrado en los últimos años. Con esto, su financiamiento está asegurado”. Y además, manifestó que tampoco funciona debido a que no sufren consecuencias si las cosas se hacen mal, ya que nadie les exige metas y una fecha determinada para cumplirlas, a cambio del financiamiento: “los colegios siguen recibiendo plata, se pagan los sueldos y todo continúa funcionando”.

Panorama actual Con respecto a lo que está pasando actualmente, Sapelli dijo que con la subvención actual, que es pareja, ha sido exitoso el conseguir cobertura: casi el 100% en básica y cerca del 90% en media. Sin embargo, destacó que se ha sido menos triunfante en conseguir calidad: “los colegios buscan a los alumnos que les resultan más atractivos, es decir, que tienen más capital humano que el promedio y eluden a los alumnos con rentas negativas, es decir, que no tienen buenos resultados académicos”.

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tertulias

Como una forma de incentivar la reflexión y provocar el diálogo en torno a temas de contingencia nacional, es que Un techo para Chile, a través del Centro de Investigación Social (CIS) organiza mensualmente instancias de conversación, en las que participan nuestros voluntarios, los profesionales que trabajan en el proyecto y personeros de distintos ámbitos del quehacer nacional que están teniendo protagonismo en nuestro Chile actual. En esta publicación destacaremos dos tertulias que se desarrollaron dentro de este año, las que dieron espacio para discutir sobre temas de actualidad y que muchas veces marcan la pauta a nivel de agenda país: las reformas al sistema educativo y las prioridades y desafíos de la Municipalidad de Peñalolén.

El dinero que se entrega por cada niño subvencionado, $35 mil, no alcanza para entregar una educación que se ajuste a las necesidades de los alumnos con un capital humano más bajo: “requeriría un esfuerzo más grande de parte de los establecimientos, como más horas de clases, menos alumnos por sala y una metodología distinta a aplicar con esos niños, lo que necesita de más financiamiento”. La subvención por cada niño es la misma, por lo que no hay otra posibilidad de destinar más recursos a ese alumno, comentó. Entonces, hay una escasez de oferta de entrenamiento para los alumnos de hogares con bajo capital humano, es decir, no hay cómo reforzar o darle más capacitación a los niños que tienen un rendimiento más bajo, ya que no existe el apoyo financiero para ello. Y, según él, estos alumnos se transforman en “rehenes” del sistema municipal, que además no es accountable. Al usar este término, Sapelli hizo referencia a la asignación de responsabilidades para el mejoramiento y aseguramiento del proceso de rendición de cuentas. Dijo que esto no está sucediendo y es prioritario producirlo. En resumen, la mala calidad de la educación para los alumnos de familias de bajos ingresos o con baja educación se debe, bajo su punto de vista, al diseño del sistema, y cree que si uno pudiera resolver este problema de diseño desaparecería la segregación. Por lo tanto, esto es factible de hacer sin modificar más que la subvención: “si se diseña bien, debiera ser cierto que un colegio es indiferente entre recibir un alumno con alto capital humano del hogar y baja subvención, y uno con bajo capital humano del hogar y alta subvención”, subrayó. Lo que advirtió, eso sí, fue que es imposible hacerlo en forma inicial, por lo que hay que lograrlo por prueba y error, incorporando un mecanismo de retroalimentación.

Dando luces de propuesta “El proyecto de subvención preferencial pretende solucionar los dos grandes problemas de nuestra educación: equidad y calidad”, explicó el economista. La iniciativa, que ingresó al Congreso en octubre de 2005, ha vivido transformaciones importantes en todo este tiempo, y tras varios meses de discusión en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, ha avanzado un nuevo paso y ahora entrará a la Comisión de Hacienda para luego ser votada por el Pleno de la Cámara. El profesor dijo que este marco legal implica incrementar en más de un 50% la subvención del tercio más pobre de los alumnos que asisten a escuelas subvencionadas, “es decir, se sumarán 18 mil pesos adicionales por cada alumno que requiera mayores recursos económicos para

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mejorar su situación. Esto significa que los 30 o 35 mil pesos que cada establecimiento subvencionado recibe por esos niños, se redondearán en 50 mil pesos”. El sistema es voluntario y los establecimientos que quieran ingresar a él firman un documento de compromiso de igualdad de oportunidades y excelencia académica. Sapelli confía en esta propuesta, ya que “reconoce el problema, pero se acerca poco a la solución ‘ideal’, con lo cual seguirá habiendo segmentación”. Esta situación se debe a que, según las críticas que se le han hecho, se aumentará la selección de alumnos con más competencia, y en consecuencia, se creará una mayor segregación del alumnado más vulnerable. Entonces, planteó que se trata de resolver el problema de la segmentación residual trasladándole el costo a los colegios, prohibiéndoles segmentar. Esto significa un doble impuesto a los colegios particulares subvencionados, ya que por un lado, tienen que financiar a alumnos de bajo nivel socioeconómico sin subvención suficiente y por el otro, no pueden elegir a los alumnos más adecuados para su proyecto educacional. Claudio Sapelli dijo que “si hay una adecuada correspondencia entre el valor de la subvención y el costo de educar al alumno no hay selección sobre la base de las variables utilizadas para determinar la subvención”. Entonces, en dicho sistema la posibilidad de seleccionar es un premio que recibirían los colegios de alta calidad. Y con esto se está refiriendo a la capacidad de elegir alumnos que sean adecuados para el proyecto educativo de dicho establecimiento. Los colegios que reciban la subvención preferencial deben comprometer metas y mostrar logros concretos. Se debe diseñar programas de apoyo y métodos de seguimiento y evaluación eficientes y efectivos. “Y se debe informar mejor e involucrar más a los padres, motivándolos incluso a cambiar a sus hijos de colegio si están en uno que es reiteradamente mal evaluado”, destacó.

la subvención preferencial, por lo que propuso pensar y establecer ambos sistemas por separado. En su exposición consideró que la amenaza del castigo debiera ser suficiente para que el colegio haga todo lo posible para mejorar, entre ellos pedirle ayuda al Ministerio. Y dejó planteada la discusión sobre el origen del problema de muchos establecimientos: “Hay un diagnóstico implícito de que la dificultad con los malos colegios es un problema de gestión, pero parece más factible que el problema de primer orden sea de profesores. En esto el estatuto docente es un problema grave”. Para graficar el punto anterior, explicó que el estatuto conlleva que las municipalidades pierdan una enorme cantidad de autonomía respecto de cómo manejar los colegios. Al determinarse la inamovilidad, no se pueden manejar los cuerpos docentes. Si es que un colegio dejaba de atraer alumnos, y el problema eran los profesores, no se podía hacer nada: “recién ahora se está hablando de la amenaza de cierre, pero antes no existía ninguna. Hasta ahora no había ningún mecanismo por el lado de la oferta para que los colegios fueran de buena calidad”.

Como comentarios finales, el profesor Sapelli consideró crucial la flexibilidad para que los colegios puedan usar los recursos extra de manera de aumentar resultados. “Si no pueden premiar a profesores exitosos, por ejemplo, se limita el alcance del sistema”, comentó, justificando que recientes estudios con datos de panel, muestran un “efecto profesor” muy significativo. En definitiva, lo que Claudio Sapelli planteó como una ayuda al mejoramiento del sistema educacional chileno se traduce en dos buenas propuestas por separado: la subvención preferencial y un programa concreto de accountability. Estas propuestas conseguirán, con una aplicación seria y profesional, alcanzar algunos objetivos concretos que irán cambiando el énfasis en el tema educativo a una prioridad urgente por la calidad. Promover la igualdad de oportunidades entre los alumnos, la existencia de subvenciones por alumno y no por colegio, y que la evaluación de colegios se base en los resultados y no en procesos son las metas hacia las que habrá que dirigir todos los esfuerzos. Y dejar claro que los malos resultados en los colegios tendrán consecuencias.

La misión del accountability Bajo la puesta en marcha de los planes de accountability, el subsidio no depende sólo de las características del niño, sino también de las características del colegio. El profesor Sapelli destacó que un problema que acarrea este sistema es que la diferenciación es usada como castigo al mal colegio, con lo que indirectamente se está castigando al niño. “Pero si el sistema está bien formulado, se pueden lograr beneficios potenciales importantes a bajo costo”, explicitó. El formular un buen plan de accountabiliy es difícil, y más aún si se quiere atar a otro sistema tan complejo como

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TERTULIAS CLAUDIO SAPELLI

Por Constanza Cassanello y Paulina Mansilla

Claudio Orrego, el alcalde de la emblemática comuna de Peñalolén, compartió una tarde junto a los integrantes de la oficina de Un techo para Chile para entregarnos un panorama general de su municipio, los principales problemas que tiene que enfrentar día a día desde la alcaldía, sus máximas preocupaciones como edil y la realidad de la pobreza por la que él está luchando, esa que se esconde entre otras paredes, lejos de los campamentos…

“Peñalolén es lejos la comuna más diversa que tiene Santiago. La proporción es 70-80% de población más popular y 30% de medio y alto ingreso. No es cierto que se formó sólo en base a tomas”, resaltó Claudio Orrego al comenzar a contar cómo se fue conformando su comuna. Para él es de real importancia y orgullo el hecho de que en su municipio convivan familias de diferentes estratos socioeconómicos, ya que es de los que considera que la heterogeneidad es un activo y no un pasivo, y que cuando se vive en un lugar donde coexisten grupos sociales tan distintos, si bien eso genera cierta tensión, también hace surgir oportunidades, no sólo laborales, sino que de toda índole: “nosotros tenemos 9.800 mujeres en la comuna que se declaran asesoras del hogar. El 99% trabaja fuera de Peñalolén, y sin embargo tenemos unos 10 mil hogares que dicen tener nana….¿Por qué no tener la capacidad de mezclar esta demanda por fuerza laboral y esta oferta dentro de la misma comuna? Siento que es un tremendo mérito, no solamente por no tener que viajar dos horas para llegar a sus trabajos, sino que además se produce integración social, que es un tema que también me interesa como alcalde”.

Hilvanándose una historia Peñalolén tiene distintos orígenes y, por ende, una composición variada. A partir de la década del 40 comienzan a venderse sitios sin urbanizar en los terrenos de Peñalolén Alto, donde sus propietarios fueron constituyendo las primeras poblaciones. Entre Departamental y Quilín se instaló una central de cooperativas de trabajadores, donde ahora se encuentran viviendas sociales de desarrollo reciente. También apareció La Faena, al otro lado de Grecia y surgió una toma en la década de los 70, que llegó a conformar amplios sectores de campamentos. Con el correr de los años, el crecimiento implicó políticas de vivienda muy significativas.

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Algunos de los hitos que Orrego destacó de la comuna fue la conocida toma ‘Esperanza Andina’, que para el alcalde fue bien épica: “una de las más combatidas y conocidas, más organizadas de la que haya tenido conciencia este país. No sólo se tomaron el terreno arriba de la Municipalidad, sino que marcharon al Congreso Nacional, lograron que se dictara una ley de expropiación y que se aprobara”. La otra gran ocupación, a fines de los 90, fue la de los terrenos de Miguel Nazur, conocida comúnmente como ‘Toma de Peñalolén’. Ésta nunca se detuvo ya que el dueño de esas tierras no interpuso una querella ni pidió carabineros para sacar a las personas. Su idea fue que los pobladores se tomaran el lugar hasta conseguir que el gobierno lo expropiara y le pagara el valor correspondiente. Pero la historia y los procesos de esta toma fueron muy distintos a los de Esperanza Andina, ya que, según Orrego, no hubo mucha disciplina de parte de los pobladores, lo que significó que hubo dispersión de las dirigencias y 18 comités distintos, que respondían a lógicas distintas: “esos comités tuvieron sus momentos de unión cuando negociaron con el ministro Ravinet para buscar una solución al campamento, tiempo en el que se dio a conocer públicamente este conflicto, y que todos recuerdan por los problemas que hubo con los habitantes de la comunidad ecológica”.

La pobreza que no se ve El alcalde trata de estar muy cerca de la gente de su comuna, y conocer de sus mismas bocas los problemas o dudas que los aquejan. Por esta razón, se da espacio todos los días jueves para atender a sus vecinos. Ha sido debido a esta experiencia que se ha topado de cara con otro tipo de pobreza, no la de los campamentos, sino una pobreza que está oculta y que lo incentiva fuertemente a trabajar para hacerla desaparecer: “cuando escucho a

¿Se terminarán algún día los campamentos en Peñalolén? Además de Nazur, en esta comuna van quedando, según el alcalde, alrededor de tres microcampamentos, de 10 familias aproximadamente. Su preocupación, sin embargo, no es esa, ya que opinó que aunque se terminaran estos asentamientos, aún así no se acabaría el problema. Y fue convincente en manifestarlo, ya que su máxima preocupación radica en las más de 9 mil familias allegadas que habitan en su comuna: “terminaremos con la forma más visible de pobreza en Peñalolén, pero existe esta otra dimensión que es menos

vistosa, pero igual o más dramática. Yo lo veo todos los jueves en mi oficina, y no está en Franja Grecia o en los clásicos campamentos, sino que atomizada en mil unidades dentro de Lo Hermida”. Su deber, planteó, es llegar a ellos, y no de una manera individual, sino que con una política focalizada, que permita habilitar a la persona para que tenga la posibilidad de generar ingresos para amparar a su familia, para ahorrar para su vivienda, y después poder irse a una casa y mantenerla. Todos estos planes se basan en lo que Orrego denominó el “desarrollo económico de Peñalolén”, que para él es el pilar de la política social, ya que si las personas no tienen trabajo, explicó, caen en un pozo sin fondo y he ahí el por qué se debe concentrar en esa tarea. “Es una necesidad dramática, el cómo los habilitamos socialmente, cómo los capacitamos, el que recuperen estudios y consigan trabajo”. Respecto a la Toma de Peñalolén, comentó que cuando se termine, será un alivio desde el punto de vista financiero, ya que así se podrá -con el dinero que se destina a la gente de Nazur- crear otro tipo de espacios para las personas. Un compromiso del Ministerio de Vivienda y de la Municipalidad con los habitantes de la Toma fue destinar estos terrenos a un gran parque que supliera los escasos espacios públicos de la comuna y el gran déficit en áreas verdes (2,5 metros cuadrados de áreas verdes por habitantes, mientras los estándares internacionales establecen como mínimo 9 metros cuadrados). Es así como todas las organizaciones sociales de Peñalolén apoyaron la idea del parque, porque no tenían dónde estar ni jugar, y debido a que áreas de ese tipo también ayudan a combatir la pobreza: “para una comuna como ésta, con tanta densidad social y sin equipamiento de espacios públicos, el tener un parque genera instancias de encuentro entre personas distintas…poco a poco esta quimera de la integración y la solidaridad se está convirtiendo en una realidad”.

La importancia de la urgencia Cuando Claudio Orrego estuvo trabajando en la empresa privada, le tocó viajar mucho por Latinoamérica, y siempre se preguntó qué tenían los otros pueblos que no teníamos nosotros, que los hacían estar menos desarrollados, a pesar de sus talentos y de su trabajo esforzado. Finalmente entendió que hoy no hay economía ni mercado de ningún tipo que se sustente si no hay buenas instituciones: “cuando miro lo que hemos hecho en Chile, en comparación con América Latina, digo que vamos por buen camino, aunque hay que ‘agilizar el tranco’…¡Qué distinto sería que nuestra clase política escuchara a los vecinos todas las semanas! Porque escuchar y acoger la urgencia de los demás es tremendo”. Para él lo que nos falta como país es volver a tener el sentido de urgencia que muchos tuvieron. Es un convencido de que hay que ir más rápido, sin improvisar ni volverse populistas, ya que en políticas públicas –advirtió desde su experiencia- eso puede acarrear el efecto contrario al que se busca.

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PEÑALOLÉN: UN SINFÍN DE DESAFÍOS

toda esta otra gente que no vive en campamentos, que son madres solteras, que pagan arriendo, luz y agua, que tienen cuatro hijos y el arrendatario las está echando, y además vienen emocionadas mostrando su libreta de ahorro con 50 mil pesos, que no vienen a pedir nada y están tratando de mantener su vida… pienso que ésa es la gente por la que me la debo jugar”. Apoyarlas sustentablemente por medio de redes municipales es la clave del trabajo con esas familias, afirmó. Involucrar a esas personas a un círculo virtuoso de redes solidarias, ya sean públicas o voluntarias. Con esto pretende “enseñar a pescar”, tarea nada de fácil cuando a la gente se la ha acostumbrado al asistencialismo: “uno se encuentra con situaciones de mucha injusticia. Las personas más pobres de las pobres no son las que gritan y que tienen toda la ayuda del mundo...es la pobreza oculta, como la llamo yo”. Claudio Orrego cree que para poder trabajar en forma adecuada con esta realidad hay que definir cuidadosamente el ámbito de la pobreza a atacar. Para eso hay que tener claro cuáles son sus subconjuntos y especificar el nicho que se va a tratar. Lógicamente, dijo, los municipios se topan con dificultades, como el no tener el instrumental o la capacidad para hacer un buen diagnóstico del trabajo de apoyo que se les brindará a esas personas. Pero su desafío, y el de todos –opinó- está en crear redes solidarias: “cada uno hace lo que puede y lo que sabe hacer, pero hagámoslo en red, para que no nos pisemos los talones y podamos colaborar unos con otros. Y trabajemos con el mismo espíritu…que la gente aprenda a pararse por sí misma. Cuando yo me vaya, qué va a quedar: ¿sólo la gratitud de lo que di o una comunidad empoderada que tenga conciencia de que depende de ellos cómo surgirán en adelante?”. En este punto fue reiterativo, ya que insistió en el beneficio que tiene esto para las propias familias. Opinó que no hay política pública efectiva para los problemas sociales de nuestro tiempo si no lleva un componente de autogestión, de organización y de trabajo comunitario. Cree que carecemos de éste ya que, por un lado, el mercado y el individualismo, y por otro, una caridad mal entendida, lo han roto. Estos elementos han sido los causantes, entonces, de generar gente dependiente: “si no se trabaja en conjunto, no hay nada que hacer. Y esto es una oportunidad para Peñalolén, de ser una primera comuna integrada socialmente”.

10:30: ruido ensordecedor

Ésta es la realidad de los pobladores del campamento El Puente. Una línea férrea sobre sus cabezas, el tren que deja caer escombros a su paso, barro y pobreza.

12:45: paso del tren

TEMUCO, IX REGIÓN

14:24: se escucha el ruido por tercera vez

19:10: ahí viene denuevo

22:00: Crisis de pánico en algunos niños

03:00: nuevamente pasa el tren…

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