revista turba Por Víctor Bronstein Director del Centro de Estudios de Energía, Política y Sociedad.
YPF-Chevron: soberanía y autoabastecimiento ¿Qué significa la soberanía energética? ¿Se define por la propiedad del capital que explota los pozos? ¿Por tener autoabastecimiento? ¿Una YPF activa que celebre acuerdos con empresas privadas bajo un marco normativo estricto es incompatible con esa soberanía? Victor Bronstein recorre la historia petrolera argentina para responder a algunos de estos interrogantes y advierte que El nuestro es un país con petróleo, no un país petrolero.
14
D
esde su descubrimiento, el petróleo ha sido protagonista de una historia rica en guerras de precios, acuerdos de cartelización, intervenciones de grandes potencias en países de nuestra región y en Medio Oriente, enfrentamientos bélicos, discusiones y re-alineamientos políticos. Se trata del recurso más crítico de nuestras sociedades: no es renovable, está distribuido de manera desigual en el mundo y comienza a mostrar síntomas de agotamiento. El petróleo explica el 35 por ciento de la matriz energética mundial y el 95 por ciento del movimiento del transporte. Es decir que sin petróleo se para el mundo. El gas participa con un 23 por ciento y su disponibilidad es también fundamental para la industria, los hogares y la generación eléctrica. La revista Forbes publicó recientemente un listado de las 25 empresas más grandes del mundo productoras de gas y petróleo, tomando la producción de gas en barriles equivalentes de petróleo. Las tres primeras son Saudi ARAMCO (Arabia Saudita), Gazprom (Rusia) y Nacional Iranian Oil Co (Irán), que producen en conjunto 28,6 millones de barriles por día. Además, de esas 25 compañías petro-
leras, casi el 40 por ciento se encuentra en países de la OPEP. Otro 20 por ciento pertenece a empresas chinas y rusas, de modo que el 60 por ciento del petróleo del mundo se concentra en una docena de empresas que operan en China, Rusia, Venezuela y Medio Oriente. De las 25 empresas más importantes, 15 son compañías nacionales, 2 mixtas (Petrobras y Statoil de Noruega) y 8 privadas. En total, el 96 por ciento de las reservas mundiales está en manos de los Estados. Mejor dicho, de gigantescas empresas estatales. Chevron se ubica en el noveno puesto del ranking general y en la cuarta posición entre las privadas, con una producción diaria de 3,5 millones de barriles, contra una de YPF equivalente a 230 mil barriles. Esta asimetría es el primer aspecto a tener en cuenta para analizar el acuerdo entre YPF y Chevron. YPF: cinco empresas distintas En las primeras décadas del siglo pasado, las grandes empresas petroleras salieron al mundo a buscar reservas, con un comportamiento imperialista que lesionó la soberanía de los países que contaban con ese recurso. En ese momento, bajo el impulso del General Enrique Mosconi, se creó YPF con el objetivo de defender el petróleo, participar de la renta e intervenir en el mercado de combustibles -dominado casi monopólicamente por las firmas extranjeras. Mosconi se inspiró en la creación de la British Petroleum del Reino Unido, que había nacido años antes cuando el gobierno de Winston Churchill tomó el 51 por ciento de las acciones de la Anglo Persian Oil Co. El ideal de Mosconi en aquel momento era crear una YPF mixta con el 51 por ciento de capital estatal. Sin embargo, el contexto político en la última etapa del primer gobierno de Hipólito Yrigoyen hizo que se creara una YPF totalmente estatal, la cual se
15
revista turba
vio obligada a cumplir funciones que excedían sus tareas y objetivos empresariales. Se convirtió en el brazo del Estado en los remotos lugares de nuestro país donde se encontraban los recursos petroleros. Construyó caminos, escuelas y hospitales, además de ocuparse de otras tareas de gobierno. Esta YPF tuvo también que luchar contra la falta de recursos y las disputas políticas que impedían definir y ejecutar una estrategia clara para su desarrollo como empresa. Argentina es un país con petróleo, no un país petrolero. Esta situación obliga a un nivel de eficiencia empresarial y de inversiones que YPF no logró alcanzar y que llevó a que el objetivo del autoabastecimiento, otro de los ideales del general Mosconi, solo se lograra en breves períodos de su historia. Al fracasar en esa búsqueda, su lugar como empresa estatal empezó a ser discutido en la sociedad y entre los distintos sectores políticos, generándose así un círculo vicioso que dificultó aún más el cumplimiento de este objetivo.
Argentina fue pionera del llamado nacionalismo petrolero, política plenamente comprensible a principios del siglo XX que sería erróneo tomar como dogma.
En 1990 George Bush presentó la “Iniciativa de las Américas”. Desarrollaba, entre otras cosas, la idea de facilitar el ingreso de las empresas petroleras de su país en el mercado energético de América Latina. Esta iniciativa tuvo una amplia e inesperada acogida por parte del menemismo, lo que llevó a la desregulación del sector hidrocarburífero y a la impensable privatización de YPF, símbolo de nuestra nacionalidad y empresa insignia de nuestro país. Nació así en 1993 una nueva YPF, que era en realidad una empresa mixta: si bien no tenía mayoría accionaria estatal, tenía cierto control por parte del Estado. Esta segunda YPF consiguió atraer capitales, organizarse como una empresa privada con gran capacidad de gestión y poner en producción muchas de las reservas que la YPF estatal había descubierto, pero que por falta de inversión no había podido desarrollar. En pocos años, Argentina logró el autoabastecimiento e incluso se convirtió en exportador de hidrocarburos. Sin embargo, la concepción liberal de su gestión hizo que no se tuvieran en cuenta cuestiones estratégicas y se firmaron, por ejem-
16
plo, convenios para exportar gas a Chile sin contemplar las necesidades futuras de esta fuente de energía para nuestro país, así como se desmantelaron laboratorios de investigación y desarrollo de YPF. Acuciado por los problemas de la convertibilidad y la necesidad de conseguir fondos para poder terminar su mandato, en 1998 Carlos Menem decidió vender el 100 por ciento de YPF a Repsol, una empresa de menor tamaño que YPF que debió endeudarse para adquirirla. Esta tercera YPF dejó de tener como objetivo principal el desarrollo hidrocarburífero de nuestro país y se vio obligada a girar utilidades para pagar las deudas financieras, lo que disminuyó sus inversiones en exploración y desarrollo. Además, estableció una estrategia de crecimiento global utilizando los recursos obtenidos de la actividad en Argentina para invertir en Brasil, Venezuela, Angola y Sudán, entre otros. Se esfumó así la empresa ideada por Mosconi y el país se quedó sin una herramienta fundamental de política energética. En 2007, Néstor Kirchner intentó revertir esta situación al propiciar el ingreso de capitales argentinos a la empresa y negociar luego que estos capitales, a pesar de no tener la mayoría accionaria, se hicieran cargo de la gestión de YPF. Se produjo así la llegada del Grupo Eskenazi. Nació la cuarta YPF, que no logró de todos modos revertir los problemas causados por la gestión de Repsol: la producción y las reservas siguieron cayendo, mientras aumentaba el giro de utilidades para pagar los compromisos financieros. La caída de la producción y el aumento del consumo (producto del sostenido crecimiento económico) llevaron al gobierno a hacer un cambio brusco en materia petrolera. Se decidió recuperar YPF para implementar una nueva política energética que buscase el autoabastecimiento de hidrocarburos para garantizar el desarrollo económico del país. La expropiación del 51 por ciento de las acciones dio vida a una quinta YPF, que tiene por delante el desafío fundamental de poner en producción los recursos no convencionales. Estos recursos cambian nuestra perspectiva energética, ya que podrían aumentar nuestras reservas de gas cuarenta veces y diez veces las de petróleo. Pero para eso hacen falta grandes inversiones. Es en este contexto, y no otro, que debe analizarse el acuerdo con Chevron y los futuros convenios que seguramente se firmarán con otras petroleras. Soberanía: ¿propiedad o autoabastecimiento? Argentina fue pionera del llamado nacionalismo petrolero, política plenamente comprensible a principios del siglo XX que sería erróneo tomar como dogma. Esto ha generado
Nuestro país vivió en una tensión permanente entre soberanía y autoabastecimiento, que hoy reaparece ante la necesidad de desarrollar recursos no convencionales. muchos desencuentros y ha dificultado el desarrollo económico; sin embargo, la historia proporciona elementos clave para analizar la situación actual. El primer gobierno peronista sufrió una grave crisis energética y en ese momento Juan D. Perón planteó que la soberanía petrolera no se ejercía declamando el monopolio estatal, sino estableciendo una política y una defensa de los recursos a nivel constitucional. En 1946 definió un Plan Nacional de Energía y en la reforma constitucional de 1949 promulgó el artículo 40, que establecía que los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas eran propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación.
A pesar de este marco jurídico, cuando intentó firmar el contrato con la Standard Oil de California (casualmente la actual Chevron) para buscar el autoabastecimiento, los “falsos nacionalistas” -como los llamaba Perón-, se opusieron tenazmente. En ese grupo estaba Arturo Frondizi, quién comprendió más tarde (en 1958) que la defensa de la soberanía pasaba por lograr el autoabastecimiento y por una ley que defendiera los recursos, y no por permitir o no la inversión extranjera. Fue así que sancionó la ley 14.773 de nacionalización del petróleo, firmó los contratos con varias empresas norteamericanas y logró ese objetivo en poco tiempo. Esta tensión permanente que vivió nuestro país entre soberanía y autoabastecimiento aparece nuevamente en la discusión pública ante la necesidad de desarrollar los recursos no convencionales. Lamentablemente, este debate se hace con falsas consignas del pasado y con muy poco conocimiento de la situación petrolera mundial en la actualidad. El mundo tiene hoy dificultades para satisfacer la creciente demanda de crudo y este recurso será cada vez más crítico. Chevron no lesiona nuestra soberanía, la falta de autoabastecimiento sí.
17