Departamento de Ciencia PolĂtica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes http://colombiainternacional.uniandes.edu.co
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Las relaciones internacionales en tiempos de crisis
Julio a diciembre de 2012
ISSN 0121-5612
76 Revista del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes ISSN 0121-5612 Carrera 1 18A-10, Bogotá, Colombia +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co http://colombiainternacional.uniandes.edu.co Directora Angelika Rettberg Editora Laura Wills Otero
Julio a diciembre de 2012
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Editora invitada Arlene B. Tickner
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Coordinadora editorial Sylvia A. Chaves O'Flynn
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Contenido 6-12 13-359
EDITORIAL Arlene B. Tickner, Universidad de los Andes
Análisis
15-50
La religión: un silencio de las R/relaciones I/internacionales. Causas de un exilio académico y desafíos teóricos de un “retorno” forzado Ángela Iranzo Dosdad, Universidad de los Andes
51-79
Contextualización de la crisis actual: Post-fordismo, restructuración neoliberal y financiarización Aaron Tauss, Universidad EAFIT
81-109
La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización Diana Marcela Rojas, IEPRI y CEE
111-136
Seguridad internacional y multilateralismo: las organizaciones internacionales y la intervención en Libia Amaya Querejazu Escobari, Universidad de los Andes
137-165
Neoliberalismo, biopolítica y gobernanza del crimen transnacional Diego Nieto, Universidad Icesi
167-194
Dinámica del comercio ilícito de personas: el caso de Colombia-Oriente Asiático Mónica Hurtado • Catherine Pereira-Villa, Universidad de la Sabana
195-228
Transformar a los espectadores en un público: un desafío en las campañas transnacionales de defensa de una causa Juan Carlos Guerrero Bernal, Universidad del Rosario
229-257
El espectáculo político del acuerdo humanitario y la mediación de Hugo Chávez durante el segundo mandato de Álvaro Uribe Manolo Constain • Vladimir Rouvinski, Universidad Icesi
259-292
El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos Luis Fernando Vargas-Alzate • Santiago Sosa • Juan David Rodriguez-Rios, Universidad EAFIT
293-325
¡El populismo en campaña! Discursos televisivos en candidatos presidenciales de la Región Andina (2005-2006) Enrique Patriau, Universidad de Salamanca
327-359
La OMC y los derechos humanos: ¿alguna relación? Germán Burgos, Universidad Nacional de Colombia
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Acerca de Colombia Internacional
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Normas para los autores
Contents EDITORIAL Arlene B. Tickner, Universidad de los Andes
Análisis
6-12 13-359
Religion: A silence in I/international R/relations. Causes of an Academic Exile and Theoretical Challenges of a Forcible Return Ángela Iranzo Dosdad, Universidad de los Andes
15-50
Contextualizing the Current Crisis: Post-Fordism, Neoliberal Restructuring, and Financialization Aaron Tauss, Universidad EAFIT
51-79
International Intervention: The Challenges of Conceptualization Diana Marcela Rojas, IEPRI y CEE
81-109
International Security and Multilateralism: International Organizations and Intervention in Libia Amaya Querejazu Escobari, Universidad de los Andes
111-136
Neoliberalism, Biopolitics, and the Governance of Transnational Crime Diego Nieto, Universidad Icesi
137-165
Dynamics of Human Trafficking: The Colombia-East Asia Case Mónica Hurtado • Catherine Pereira-Villa, Universidad de la Sabana
167-194
Transforming the Spectators into a Public: A Challenge in Transnational Advocacy Campaigns Juan Carlos Guerrero Bernal, Universidad del Rosario
195-228
The Political Spectacle of the Humanitarian Agreement and Hugo Chavez’s Mediation during the Second Administration of Álvaro Uribe Manolo Constain • Vladimir Rouvinski, Universidad Icesi
229-257
Trade as the Platform of Colombian Foreign Policy during the Juan Manuel Santos Administration Luis Fernando Vargas-Alzate • Santiago Sosa • Juan David Rodriguez-Rios, Universidad EAFIT
259-292
Populism in Campaign! Televised Discourses in Presidential Candidates of the Andean Region (2005-2006) Enrique Patriau, Universidad de Salamanca
293-325
WTO and Human Rights: Any Relation? Germán Burgos, Universidad Nacional de Colombia
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About Colombia Internacional
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Guidelines for authors
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Arlene B. Tickner es Profesora Titular, Departamento de Ciencia PolĂtica, Universidad de los Andes. Presidenta, Red Colombiana de Relaciones Internacionales (Redintercol). E-mail: atickner@uniandes.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.01
Editorial Arlene B. Tickner
El siglo XXI ha estado caracterizado por la aceleración y convergencia de múltiples tipos de crisis económicas, políticas, ambientales, sociales, culturales e intelectuales que retan el conocimiento existente sobre la realidad e invitan a la reflexividad, la crítica y la creatividad. Con diferentes manifestaciones, grados de complejidad y perspectivas de solución, tanto los países del Norte como los del Sur experimentan un momento signado por los efectos de la crisis financiera y económica; la redistribución del poder mundial; el agotamiento de los esquemas multilaterales de cooperación; la aceleración de la degradación ambiental; el crecimiento de la xenofobia y la discriminación contra los “otros”; la transformación política en Medio Oriente y Norte de África; y la agudización de las protestas en contra del modelo (neo)liberal de la economía y el Estado, simbolizadas por movimientos como los Indignados y Occupy Wall Street. Dicha crisis ha tenido un impacto significativo en el estudio de la política internacional, ya que no sólo ha puesto de presente los nuevos desafíos que enfrenta la (mal) llamada “comunidad internacional”, sino que ha llevado a cuestionar la relevancia de los modelos teóricos existentes para analizar y comprender el quehacer mundial. Justamente, uno de indicadores de la “crisis” dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales (RI) es que cada vez más la academia especializada parece insatisfecha con las herramientas conceptuales disponibles para examinar los problemas globales más apremiantes. La brecha entre las teorías predominantes de RI y la realidad mundial ha sido identificada por un sinnúmero de autores (ver, por ejemplo, Neuman 1998; Holsti 2001; Tickner y Wæver 2009),
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Editorial
quienes argumentan que las categorías de análisis utilizadas por el llamado mainstream son insuficientes para abarcar fenómenos tales como la proliferación de los mecanismos globales de regulación (económica, política y cultural), la privatización de la seguridad y la violencia, el declive de la autonomía y la soberanía, la desterritorialización de las dinámicas mundiales y la emergencia de flujos complejos, legales e ilegales, de bienes, personas, tecnología, capitales e ideas. Que los estudios internacionales estén mal preparados para enfrentar la coyuntura actual es disputado por bien pocos. Sin embargo, la pregunta de cómo hacer sentido de y qué hacer frente a las múltiples crisis que enfrenta el mundo sigue sin resolverse. Cómo analizar las coyunturas políticas caracterizadas por crisis es una pregunta a la que la teórica política Wendy Brown (2005) dedica una pertinente reflexión. Para ello, Brown realiza una especie de genealogía de los conceptos de “crisis” y “crítica”, con el fin de mostrar que en la Grecia antigua ambos estaban fusionados en la misma palabra: krisis. Según la autora, en la democracia griega krisis implicaba, simultáneamente el reconocimiento de la existencia objetiva de una crisis, junto con una serie de juicios subjetivos desarrollados para corregirla (Brown 2005, 5). En otras palabras, y sobre todo en momentos de crisis, el propósito central del conocimiento (crítico) –que debe estar sintonizado con los tiempos políticos– es la identificación y la reparación de las injusticias que caracterizan a éstos. Con el fin de reflexionar sobre el estado de las relaciones internacionales, entre el 28 y 30 de septiembre de 2011, más de 600 personas, entre profesores, investigadores y estudiantes de pregrado y posgrado de toda Colombia, participaron en el Segundo Congreso de la Red Colombiana de Relaciones Internacionales (Redintercol), que se realizó en la Universidad de los Andes y la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Además de ochenta ponencias académicas que versaron sobre una multiplicidad de temas de interés para los
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estudios internacionales hoy en día, el Congreso contó con la participación de dos distinguidos invitados internacionales. Beth Simmons, directora del Weatherhead Center for International Affairs de la Universidad de Harvard, y presidenta del International Studies Association (ISA), realizó una conferencia inaugural sobre los derechos humanos, el derecho internacional y su utilización en la movilización de intereses y objetivos en la política nacional. Por su parte, Francisco Rojas, exsecretario general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), trató el tema de las transformaciones y nuevos dilemas de América Latina en materia de desarrollo, integración y seguridad. Este número de Colombia Internacional recoge algunos de los productos más sobresalientes del Congreso. Los primeros nueve artículos versan sobre una amplia gama de problemáticas mundiales, desde el papel de la religión en la teoría y la práctica política internacional hasta la aparición de la trata de personas como tema prioritario en la agenda global y los retos de la política exterior colombiana en el mundo de hoy. Un primer grupo de artículos incluidos en el número realiza, desde distintos ángulos, reflexiones teóricas acerca de aspectos neurálgicos del quehacer mundial. En su artículo, Ángela Iranzo explora las razones por las cuales la religión ha sido un factor ausente en el estudio disciplinario de las RI y las implicaciones que tendría considerarla, junto con el secularismo, como aspectos fundacionales de la teoría y la praxis internacionales. Por su parte, Aaron Tauss analiza la crisis financiera actual dentro del contexto del agotamiento del modelo posfordista, así como la erosión de la hegemonía de Estados Unidos. En un tercer artículo, Diana Marcela Rojas examina las deficiencias de la literatura sobre la intervención, una práctica política central de las relaciones internacionales que, en opinión de la autora, necesita ser reconceptualizada a la luz de dinámicas transformadoras como la globalización.
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En un segundo grupo se encuentran artículos que discuten diversas facetas de las dinámicas globales actuales. Es el caso de Amaya Querejazu Escobari, cuyo artículo se dedica al desgaste de las organizaciones internacionales, en especial la ONU, para reaccionar ante situaciones mundiales críticas, y que toma como ejemplo la intervención en Libia. Diego Nieto, por su parte, argumenta que las políticas de combate al crimen transnacional se derivan de la hegemonía del neoliberalismo dentro de los esquemas de gobernanza global, para lo cual los análisis de Foucault sobre la biopolítica resultan particularmente útiles. En el artículo de Mónica Hurtado y Catherine Pereira-Villa se pone de presente la centralidad de la trata transnacional de personas como negocio internacional, en el cual participa activamente Colombia. Por último, Juan Carlos Guerrero explora la diferencia que existe entre espectadores y públicos “comprometidos”, a la hora de entender cómo se involucran distintas poblaciones nacionales y extranjeras en problemáticas como la colombiana. Un último grupo de artículos versa sobre la política internacional de Colombia. Manolo Constain y Vladimir Rouvinski estudian la relación entre Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez mediante el concepto del “espectáculo político”, que permite a los autores dar explicación a la fallida mediación del presidente venezolano en el intercambio humanitario entre el Gobierno de Colombia y las FARC. Luis Fernando Vargas-Alzate, Juan David Rodriguez-Rios y Santiago Sosa, por otra parte, analizan la política exterior colombiana durante el primer año del gobierno de Juan Manuel Santos a través del lente del liberalismo, con el fin de evidenciar la correlación que ha existido entre la política comercial del país y su estrategia de relaciones políticas. Treinta años después de haberse fundado la revista Colombia Internacional, los artículos recogidos aquí dan testimonio de un importante proceso de fortalecimiento que ha experimentado el campo de las Relaciones Internacionales en el país. Éste se evidencia en otros factores, tales como el crecimiento en el
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número de programas académicos dedicados a la enseñanza de las relaciones internacionales, así como sus plantas profesorales y sus poblaciones estudiantiles, no sólo en Bogotá sino en toda la nación; y el aumento de las revistas especializadas, así como los grupos de investigación dedicados al estudio de los fenómenos mundiales. Pese a lo anterior, la construcción de una comunidad académica madura en Relaciones Internacionales que tenga además una injerencia real en el debate público sobre temas mundiales sigue siendo una meta sin materializarse del todo (Tickner y Borda 2011, 21-46). A diferencia de países como Brasil y México, que cuentan con asociaciones nacionales de relaciones internacionales consolidadas y de largo aliento, en Colombia la vida de Redintercol tiene tan sólo tres años. También significativo, los estudios académicos existentes apenas comienzan a responder a las necesidades estratégicas del país y a los principales debates intelectuales en el mundo. Una breve revisión de las ponencias presentadas durante el Segundo Congreso de Redintercol, por ejemplo, apunta al limitado número de análisis que existen sobre distintos aspectos de la política exterior colombiana. Por otra parte, confirma el reducido interés que hay en las discusiones teóricas que se desarrollan en la actualidad en el campo. En un mundo globalizado, en el que lo que ocurre internacionalmente tiene repercusiones múltiples para la vida nacional, y en el que Colombia también ha buscado posicionarse, los estudiosos de las relaciones internacionales están llamados a desempeñar un papel primordial. Este número de Colombia Internacional, así como los esfuerzos por construir comunidad académica en el país de los cuales es producto, constituye un paso positivo y necesario en esa dirección. En el entendido de que la revista divulga conocimiento de las diversas áreas de la Ciencia Política, se incluyen acá dos artículos adicionales. El primero de Enrique Patriau, versa sobre el fenómeno del populismo en los países de la región andina.
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El autor propone una tipología, así como una metodología para analizar los discursos populistas de propaganda política de líderes latinoamericanos. El segundo, de Germán Burgos, aborda el tema de la incorporación de derechos humanos, reconocidos tanto en la legislación nacional como en la internacional por parte de la Organización Mundial del Comercio (OMC). A todos los lectores, esperamos que disfruten este nuevo número.
Referencias 1. Brown, Wendy. 2005. Untimeliness and punctuality: Critical theory in dark times. En Edgework: Critical essays on knowledge and politics, Wendy Brown, 1-16. Princeton: Princeton University Press. 2. Holsti, Kalevi. J. 2001. Along the road of international theory in the next millennium: Four travelogues. En International relations: Still an American social science? Toward diversity in international thought, editores Robert M. A. Crawford y Darryl S. L. Jarvis, 73-100. Albany: State University of New York Press. 3. Neuman, Stephanie G. (ed.). 1998. International relations theory and the third world. Nueva York: St. Martin’s Press. 4. Tickner, Arlene B. y Ole Wæver (eds.). 2009. International relations scholarship around the world. Londres: Routledge. 5. Tickner, Arlene B. y Sandra Borda. 2011. Introducción. Las relaciones internacionales en Colombia: creación, consolidación y producción disciplinar. En Relaciones internacionales y política exterior de Colombia, compiladoras Sandra Borda y Arlene B. Tickner, 21-46. Bogotá: Uniandes.
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Anรกlisis Analysis
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La religión: un silencio de las R/relaciones I/internacionales. Causas de un exilio académico y desafíos teóricos de un “retorno” forzado Ángela Iranzo Dosdad Universidad de los Andes Resumen Salvo contadas excepciones, los teóricos de Relaciones Internacionales empiezan a reconocer las religiones como un factor explicativo de la política internacional contemporánea a partir del 11-S; un desafío para un cuerpo de conocimiento construido principalmente desde fundamentos moderno-seculares como el Estado, la soberanía, la identidad nacional o la racionalidad instrumental, entre otros. Por lo tanto, el propósito principal de este artículo es analizar las causas que han contribuido a hacer de las religiones uno de los silencios de la disciplina, para, posteriormente, reflexionar sobre los efectos reformadores o revolucionarios que una propuesta teórico-metodológica de aproximación a las religiones, más allá de las interpretaciones primordialistas o instrumentalistas, podría tener sobre los fundamentos teóricos de la disciplina. Palabras clave Religión • secularización • teoría de relaciones internacionales • modernidad • imaginarios sociales.
Religion: A silence in I/international R/relations. Causes of an Academic Exile and Theoretical Challenges of a Forcible Return Abstract Since 9/11, with few exceptions, the theorists of International Relations started to include religion into their explanations of international politics, which is an interesting challenge for a discipline built on modern and secular foundations such as the state, sovereignty, national identity or instrumental rationality. Therefore, the main purpose of this article is to explain the causes why religion has been until now a “silence” in the discipline. Following this explanation the article analyzes in depth whether the inclusion of religion in the explanations of International Relations beyond the primordialist and instrumentalist approaches needs a “reformist” or “revolutionary” change in the theoretical apparatus of the discipline. KEYWORDS Religion • secularism • theory of international relations • modernity • social imaginaries.
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ﾃ］gela Iranzo Dosdad es Doctora en Ciencia Polﾃｭtica y Relaciones Internacionales por la UAM. Actualmente es profesora asistente del Departamento de Ciencia Polﾃｭtica de la Universidad de los Andes (Colombia). E-mail: a.iranzo26@uniandes.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.02
La religión: un silencio de las R/relaciones I/internacionales. Causas de un exilio académico y desafíos teóricos de un “retorno” forzado Ángela Iranzo Dosdad Universidad de los Andes
Introducción
Desde la década de los noventa, y especialmente desde el 11-S, tiene lugar un hecho de por sí novedoso en el ámbito académico de las Relaciones Internacionales. Irrumpe a partir de entonces un importante volumen de literatura que reconoce el interés por las religiones y la urgente necesidad de incorporarlas a las explicaciones de política internacional contemporánea.1 De
1 Según una encuesta, entre 1980 y 1990, sólo 6 de 1.600 artículos publicados en las
revistas de Relaciones Internacionales más importantes mencionaban la religión como factor influyente en la política mundial (Philpott 2002, 80). A modo de excepciones, véanse Orbis: A Journal of World Affairs, 42, primavera de 1998, y Millennium: Journal of International Studies, vol. 29, núm. 3 especial, 2000.
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este modo, la religión,2 calificada en una ocasión como el “factor olvidado” por excelencia de las Relaciones Internacionales (Luttwak 1994), pasa a principios del siglo XXI no sólo a formar parte de su agenda de investigación sino a ocupar un lugar central en ellas. Los artífices de esta literatura, en su intento de explicar las relaciones entre religión y política, han destacado con énfasis la narrativa del “resurgimiento de la religión”, una idea que la Sociología trabajó en los años setenta instando ya entonces a un cambio drástico de paradigma de interpretación del fenómeno religioso, más allá de la teoría moderna de la secularización. Pero pese al desfase entre disciplinas, al que se aludirá posteriormente, los internacionalistas y los sociólogos coinciden en situar a finales de los setenta y en los ochenta el escenario de un renacer de la religión de signo político y público. El nuevo orden mundial de pos-Guerra Fría, las dinámicas instauradas por la globalización, el fracaso del modelo de Estado modernizador secular y la llamada crisis de sentido de la modernidad son algunas de las causas a las que aluden como impulsoras del llamado “resurgimiento de la religión” en el mundo. Sin embargo, el propósito de este artículo no es indagar sobre las causas de este resurgimiento, ni siquiera tomarlo como un presupuesto de análisis válido al considerar que, bajo diferentes formas y funciones, las religiones han tenido una presencia continuada en la historia moderna de las relaciones internacionales (Iranzo 2006). Se cree así más prudente y esclarecedor situar la idea del “resurgimiento de la religión” en las Relaciones Internacionales (con mayúscula), como cuerpo de conocimiento científico, que en las relaciones internacionales (con minúscula), como parte de la realidad social objeto de estudio. Por todo ello, la finalidad de estas páginas es contribuir a una reflexión sobre la idoneidad de los postulados teóricos de las Relaciones Internacionales, sus fundamentos ontológicos y epistemológicos, para una mejor comprensión del papel de las religiones en la política global de nuestros días.
2 Este trabajo toma una definición instrumental de “religión” como ensamblaje de
principios, valores y normas que en un contexto sociohistórico concreto comparten los integrantes de un grupo social, como derivados de un principio ordenador supramundano y que condiciona su cosmovisión y sus pautas de relación con lo político, económico, social y cultural.
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Con este propósito, el artículo se interroga sobre las causas que han contribuido a hacer de la religión uno de los silencios de la disciplina, como ocurrió en épocas anteriores con la raza, el género e, incluso, la identidad y la cultura. Se presentan, así, dos argumentaciones que, si bien se diferencian por una exigencia de claridad explicativa, en realidad, se encuentran intrínsecamente relacionadas. La primera defiende que la marcada predilección de la disciplina por una ontología materialista y una epistemología positivista ha tenido un notable impacto sobre el exilio explicativo de la religión. La forma en que la disciplina se construye a sí misma, ontológica y epistemológicamente, determina qué es objeto de conocimiento científico y qué aspectos de esto son útiles en términos explicativos. Se da una relación mutuamente constitutiva entre epistemología y ontología; es decir, el mundo del conocimiento no sólo responde a las demandas explicativas de la realidad social, sino que condiciona la respuesta a la pregunta “de qué está hecho el mundo”. La segunda argumentación llama la atención sobre los llamados paradigma de la secularización y paradigma westfaliano como dos propuestas de explicación, entre otras posibles, que han pasado a convertirse en presupuestos asentados de forma acrítica en la disciplina. Por lo tanto, se llama la atención sobre la influencia de los mapas mentales, estructuras intersubjetivas de pensamiento preconsciente, imaginarios sociales, episteme, doxa…, en la construcción de los silencios académicos; en este caso, producto de la influencia del imaginario social moderno europeo entre los teóricos de Relaciones Internacionales. Y si bien ésta es la tesis principal que justifica el artículo, se presenta una segunda reflexión, recogida a modo de conclusión y desarrollada en futuros trabajos, que vendría a justificar este estudio sobre las razones que han hecho de las religiones un silencio de las R/relaciones I/internacionales. Hasta ahora, las explicaciones sobre el papel de las religiones en las intrincadas lógicas de la política internacional han estado dominadas por las interpretaciones primordialista e instrumentalista, ofreciendo una comprensión de ellas como un epifenómeno social y político. Salir de estas aproximaciones y tratar de aprehender las particularidades de la influencia religiosa en las relaciones políticas exige nuevas propuestas teórico-metodológicas que podrían tener efectos reformadores o revolucionarios para los pilares de la arquitectura
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teórica de la disciplina. Así, a modo de conclusión, se presenta este debate sobre qué alcance puede tener el reconocimiento de la potencialidad explicativa de las religiones sobre un cuerpo de conocimiento tan marcadamente moderno-ilustrado como las Relaciones Internacionales. 1. Causas de un exilio académico I: predilecciones ontológicas y epistemológicas en la autodefinición de la disciplina
Según Steve Smith (1995), la forma de autopercibirse es el principio de la definición de los límites de una ciencia y de la selección de la parcela de realidad social que va a explicar. Es, por lo tanto, el momento de decidir sobre sus silencios, que, como recuerda, acabarán por convertirse en sus voces más altas. Con el propósito de estudiar cómo estos márgenes de autodefinición han contribuido a obviar la relevancia del fenómeno religioso, se recurre a dos ejes que permiten esbozar, a grandes rasgos, el mapa de la disciplina: el eje ontológico y el epistemológico. A su vez, se atenderá especialmente a la relación entre fuerzas materiales e ideacionales en la definición ontológica de las principales teorías, y en la distinción entre positivismo y pospositivismo como apuesta epistemológica en ellas. a. ¿De qué está hecho el mundo? La marcada distinción entre fuerzas materiales e ideacionales Uno de los problemas más acuciantes para la disciplina en la conformación de su mapa ontológico ha sido el partir de una nítida distinción entre fuerzas materiales e ideacionales, cuando, en términos reales, su identificación está intrínsecamente relacionada. La propia definición de lo que son los intereses materiales que mueven a los actores a actuar en el ámbito internacional, e incluso la determinación de cuáles son, están inevitablemente mediadas por las percepciones, las ideas, los contextos socioculturales. Fuerzas materiales e ideacionales no son agentes causales distintos. Sin embargo, al responder a la pregunta “¿de qué está hecho el mundo internacional?”, el mainstream de la disciplina ha otorgado hasta la pos-Guerra Fría especial protagonismo a las fuerzas materiales (riqueza económica, fuerza militar, expansión territorial, posición geoestratégica, etc.) como aquellas cosas del mundo que condicionan y, en última instancia, determinan los intereses y comportamiento de los
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actores. De modo que la atención sobre las ideas, en cuanto conformadoras de identidad, ideología, principios, expectativas o juicios morales, ha quedado relegada a un segundo plano o condenada a un exilio académico forzoso. Es también habitual recurrir a la centralidad del realismo político en la disciplina como una de las principales causas de la predilección por las fuerzas materiales. La teoría realista hace sobresalir como elementos centrales del mapa ontológico internacional al Estado, como actor principal; a la seguridad nacional y el poder material, como intereses que motivan su comportamiento; a la anarquía, como la nota característica del sistema internacional, y, en consecuencia, la guerra, como el principal problema por abordar. Sin embargo, cabe asimismo apuntar que la escuela realista ha sido objeto de una crítica obsesiva, muchas veces inmerecida, por resultar de una interpretación simplista y reduccionista de ella. Es necesario, por lo tanto, atender a los matices que diferencian el llamado realismo clásico de los años cincuenta, ejemplificado en E. H. Carr o H. J. Morgenthau, del neorrealismo o el realismo estructural propuesto por K. Waltz y que acabaría adquiriendo una posición dominante en la disciplina en los años setenta y ochenta del siglo XX. Si bien el mapa ontológico del realismo siempre ha sido el descrito, el realismo clásico –por ejemplo, el pensamiento de Morgenthau– da cobertura a las fuerzas ideacionales al tomar el interés nacional, el poder y el sistema de Estados no como categorías dadas y naturales, sino históricamente contingentes. Siempre ha abordado además las cuestiones de moralidad internacional al situar en el centro de su reflexión la cuestión del dilema moral de la política. Es más, una de las tradiciones de pensamiento, normalmente marginada, que alimenta una de las versiones del realismo político –el llamado, realismo esperanzado– bebe del pensamiento de Agustín de Hipona, recuperado por Reinhold Niebuhr en el período de entreguerras.3 Por lo tanto, como destaca Scott M. Thomas (2005), la religión no ha estado siempre marginada de la tradición realista de relaciones internacionales; por lo que puede que
3 Véase Nieburh (1931, 1940 y 1953) para algunos de los textos más representativos
sobre este punto.
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haya llegado el momento de revisar la tradición agustiniana como parte de un estudio más amplio del cristianismo y la política mundial: La tradición realista clásica o moderna de los años cuarenta y cincuenta estaba, en cierto sentido, enraizada en perspectivas religiosas antes de que se hiciera sentir el impacto del positivismo y la revolución behaviourista en el estudio de la política internacional en Estados Unidos […] Las dimensiones religiosas del realismo político con su énfasis en el pecado, los límites de la naturaleza y del conocimiento humano, la ligación de la tragedia o la ironía con los resultados políticos, así como los límites de lo que la política puede alcanzar, se inician con el redescubrimiento en el paradigma realista de san Agustín, a quien se le califica por esta razón como el primer realista político. (Thomas 2005, 57) De modo que, si bien la ontología del realismo clásico antepone el poder material a las ideas como elementos constitutivos del mundo internacional, no por ello deja de reconocer el alcance de las fuerzas ideacionales en sus explicaciones. Sin embargo, el tránsito del realismo clásico al neorrealismo, caracterizado por el realismo estructural de K. Waltz, supuso un cambio radical. Condicionado por la revolución behaviourista en los años sesenta, el neorrealismo define su mapa ontológico a partir del concepto de estructura, definida en términos de distribución de capacidades o recursos de poder material (armas, población, capacidad industrial, situación geográfica, etc.), en un escenario internacional caracterizado por la anarquía. Entiende las relaciones internacionales, por tanto, como relaciones entre Estados siempre marcadas por la desconfianza, la hostilidad y la rivalidad. Mantiene así el estadocentrismo pero privado de la reflexión filosófica y el guiño a la historia que introducía el realismo clásico. El Estado se toma como un agente racional y unitario, con unos intereses dados y constantes: la seguridad nacional y la maximización del poder. En definitiva, es poco discutible que el neorrealismo, teoría que junto al neoliberalismo ha monopolizando las explicaciones durante el período de la Guerra Fría, se caracteriza por una ontología materialista que no reconoce en
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las ideas ningún papel constitutivo del sistema internacional. Éstas no son más que el subproducto de la distribución de poder material que subyace al sistema internacional. Por lo tanto, dada la poca cobertura que ofrece a las fuerzas ideacionales, no es difícil advertir que el neorrealismo haya obviado completamente la posible influencia de las religiones en la política internacional. Asimismo, el auge del neorrealismo fue seguido por el neoliberalismo. Éste, a diferencia del neorrealismo, reconoce una ontología idealista al introducir, por su énfasis en los regímenes e instituciones internacionales, las fuerzas ideacionales como causas explicativas del comportamiento de los agentes. Sin embargo, parte de la premisa de un mundo de actores sociales preconstituidos; es decir, individuos abstractos que persiguen sus intereses propios a través de la cooperación, y sobre los que se reconocen unos atributos (preferencias, actitudes, derechos, etc.) que se entienden como dados, independientemente del contexto social e histórico en el que interactúen. Por lo tanto, su ontología idealista se limita, en la búsqueda de sus intereses materiales, a las normas resultantes de los acuerdos adoptados mediante una elección racional instrumental, obviando generalmente la influencia de las estructuras ideacionales o normativas endógenas a los procesos de interacción social (Kowert y Legro 1996, 455 y 460). Sin embargo, por lo que respecta al factor religioso, con contadas excepciones,4 toda la tradición política liberal ha hecho gala de un marcado prejuicio modernoilustrado. Firmemente convencidos de la capacidad racional del Estado –así como de los individuos– para escapar del conflicto y cooperar en la persecución de la paz y el progreso, tanto el institucionalismo neoliberal como el idealismo internacionalista de los años veinte se asientan sobre el presupuesto de la secularización de la política internacional como condición no suficiente pero sí necesaria para el desarrollo y prosperidad de un pueblo (Philpott 2002, 70). Atendiendo ahora a la tradición marxista, el propio Karl Marx promulgaría la abolición de la religión por considerarla un elemento disfuncional de las sociedades humanas: “una sociedad plenamente socialista no precisaría de ninguna de las panaceas que ofrece la esfera de lo sobrenatural” (Davie
4 Como excepción, Andrew Moravcsik (1997) reconoce las identidades religiosas como
fuente de preferencias e intereses de los actores.
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2007, 67). La tradición marxista ha dado lugar a una gran diversidad de corrientes teóricas cuya explicación supera estas páginas. Por lo tanto, en lo que respecta a sus formulaciones de política mundial, las teorías clásicas del imperialismo, enunciadas a principios del siglo XX por Rosa Luxemburg, Rudolf Hilferding, Nicolai Bujarin o Lenin, mostraron una ontología claramente materialista. De hecho, serían posteriormente criticadas por su determinismo económico, al defender que los procesos intrínsecos a la economía –capitalista, y su expansión imperialista– son los determinantes primeros de la vida social y política. Pero sus oponentes no sólo elaborarían una crítica al capitalismo sino también al positivismo y el determinismo económico como formas de entender la vida social. Tanto la teoría crítica asociada a la Escuela de Frankfurt como el marxismo dialéctico de Antonio Gramsci y sus seguidores han reconocido la necesidad de atender a la subjetividad, la cultura, la ideología y el propio concepto de socialismo, para hacer posible una transformación política radical (Kellner 1989, 12). Los análisis críticos contemporáneos sobre el poder global defienden una perspectiva que se centra en los procesos y las relaciones, para demostrar cómo las fuerzas sociales, los Estados y los órdenes mundiales pertenecen intrínsecamente a estructuras históricas particulares. Pero hasta el momento no han articulado una explicación sobre el resurgimiento de la religión en un mundo global en el que el neoliberalismo y la democracia se promocionan como pilares de orden político. La Escuela inglesa siempre ha incluido en sus explicaciones sobre la formación de la sociedad internacional la importancia de las fuerzas ideacionales, junto a las materiales. Para estos teóricos, la existencia de una cultura común es la condición necesaria para la formación de una sociedad internacional, frente a un sistema internacional. Y ante la pregunta “cómo surge esa cultura común”, Herbert Butterfield y, especialmente, Martin Wight han insistido en la importancia de la religión como fuente de identidades, principios, visiones de mundo, que contribuyen a la creación de las normas e instituciones que sustentan la sociedad internacional. Sin embargo, estos autores, desde su reivindicación de los vínculos culturales históricamente arraigados, contrastan con quienes insisten en la naturaleza “socialmente” construida de la cultura común, como es el caso de Hedley Bull, R. John Vincent o Tim Dunne. No
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obstante, si bien la Escuela inglesa propone un mapa ontológico en el que las ideas tienen cabida, también se detectan los efectos del presupuesto de secularización sobre sus teóricos. Aunque en los últimos años éstos han reconocido las aportaciones que hizo Wight sobre la importancia de las identidades culturales, desde Bull hasta investigadores actuales como Barry Buzan y Richard Little han ignorado el papel que Wight otorgó a las religiones, así como se han mostrado reticentes a la hora de reconocer su vinculación con la tradición social cristiana de entreguerras y de los años cincuenta del siglo XX (Thomas 2001, 909). Dando un paso más en el giro sociológico, el constructivismo, que con su marcada ontología idealista parecía crear un espacio idóneo para el reconocimiento de las religiones, sólo le ha concedido alguna atención últimamente (Philpott 2002). De acuerdo con Alexander Wendt, quien introducirá este nuevo enfoque sociológico en las Relaciones Internacionales, las identidades y los intereses de los Estados son el resultado de su propia interacción con el sistema y están sujetos a un proceso permanente de redefinición social, por ser elementos endógenos al proceso. Por lo tanto, si bien Wendt introdujo un giro social muy significativo en la reflexión teórica, su marcado estadocentrismo, así como su crítica y, en última instancia, aceptación de la anarquía como condición necesaria del sistema internacional, llevarán a que sea calificado como un “constructivista realista”, cuyo marco teórico no ha propiciado la inclusión de las identidades religiosas y/o seculares. Sin embargo, en los últimos años, otros enfoques constructivistas centrados en los procesos transnacionales o en las fuentes domésticas de la política exterior han acomodado con facilidad el impacto de las identidades y principios religiosos a sus propuestas teóricas.5 No obstante, pese a su importante contribución, Jack Snyder (2011, 16 y 108) señala que
5 Véanse M. Barnett, “Another Great Awakening? International Relations Theory and
Religion”, en J. Snyder (ed.), Religion and International Relations Theory, Columbia University Press, Nueva York, 2011; Martha Finnemore, “Constructing Norms of Humanitarian Intervention”, en P. Katzenstein (ed.), The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics, Columbia University Press, Nueva York, 1993; Neta Crawford, Argument and Change in World Politics: Ethics, Decolonization and Humanitarian Intervention, Cambridge University Press, Cambridge, 2002.
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los constructivistas deben dar un paso más y responder a cuestiones como: ¿Hay alguna diferencia entre la construcción social de identidades y normas con una dimensión trascendente y sagrada, y aquellas que son de naturaleza mundana o secular? La naturaleza divina o secular de tales normas ¿hace que funcionen de forma diferente? Al igual que el constructivismo, otras aproximaciones teóricas pospositivistas ejemplifican un giro filosófico muy significativo respecto a la concepción de la ciencia y su forma de abordar la comprensión del mundo social. Son los artífices del llamado “giro interpretativista” o “giro lingüístico”, que, como se explica en el epígrafe siguiente, contemplan el “retorno de la religión” como una posible fuente de significación que, en su interacción dialógica con otras, contribuye a dotar de sentido a un mundo posmetafísico carente de fundamentos o verdad objetiva alguna. Bajo este marco, teorías como el posestructuralismo o la teoría poscolonial se caracterizan por una marcada ontología ideacional en su forma de explicar la política internacional. El posestructuralismo propone una aproximación crítica a los mapas del conocimiento científico; incide en la subjetividad, representación e interpretación que subyace a categorías, postulados o explicaciones científicas. Además, advierte sobre la política de identidad que esconde cada una de estas propuestas, y la estrecha relación entre poder y conocimiento, huyendo de toda interpretación neutral y aséptica. De este modo, ofrece un marco adecuado para 1) explicar la secularización de la disciplina, llamando la atención sobre la identidad europea-occidental que ha conformado sus categorías de análisis; 2) comprender el alcance de la identidad religiosa/secular en los procesos de inclusión/exclusión que han conformado el orden internacional históricamente; así como 3) ahondar en la comprensión de las religiones, bajo sus distintas formas institucionalizadas/desinstitucionalizadas, territorializadas o no, en un mundo posmoderno exento de certezas, donde ha quedado también desacreditada la crítica racional ilustrada a la religión. Del mismo modo, las teorías poscoloniales ofrecen un espacio de análisis adecuado para los interrogantes sobre la influencia del factor religioso en la formación histórica de las instituciones internacionales. Apuestan por una reflexión compleja, subrayando la diversidad de contextos de poder, de identidades, y valores que, a través del tiempo y el espacio, han conformado las
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categorías maestras de las Relaciones Internacionales; categorías que la experiencia de dominación colonial europea ha silenciado durante largo tiempo. Para concluir, si bien es evidente que las teorías pospositivistas presentan una ontología más receptiva a las religiones en cuanto fuente de identidades, la mayoría de estos enfoques teóricos están apenas empezando –los que lo están– a trabajar sobre los desafíos ontológicos (y epistemológicos) resultantes del hecho de cuestionar la secularización de la política internacional. b. ¿Cómo explicamos el mundo? El protagonismo del racionalismo positivista6 La historia de la disciplina de Relaciones Internacionales ha estado jalonada por el debate en torno a la epistemología. En los años cincuenta surge el llamado “segundo debate”, tradicionalismo-behaviourismo. Éste estuvo vigente hasta los setenta, cuando en la academia se impone el “tercer debate”, el denominado debate interparadigmático. Esta contienda se resolvió a finales de los ochenta, enlazando con el surgimiento de la discusión racionalismo-reflectivismo que algunos reconocen como el “cuarto debate” y otros identifican como una prolongación del tercero.7 Por lo tanto, de los cuatro debates que se identifican como motores de la disciplina desde sus orígenes, tres de ellos acabaron teniendo, de forma más o menos directa, el método científico por objeto y, en última instancia, la cuestión de la filosofía de la ciencia. Con el estallido de la revolución behaviourista, especialmente sentida en la academia estadounidense, el “segundo debate” puso en entredicho la validez explicativa de los enfoques y herramientas de análisis proporcionados por la Historia, el Derecho Internacional y la Filosofía para el estudio de la política internacional. Se empezaron a alzar
6 Para una explicación sobre las distintas definiciones otorgadas al positivismo en la
teoría de Relaciones Internacionales, véase Steve Smith, “Positivism and Beyond”, en Steve Smith, Ken Booth y Marysia Zalewski (eds.), International Theory: Positivism and Beyond, Cambridge University Press, Cambridge, 1996. 7 Véase Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches”, en
International Studies Quarterly, Vol. 32. núm. 4, 1988; y Yosef Lapid, “The Third Debate: On the Prospects of International Theory in a Post-Positivist Era”, International Studies Quarterly, Vol. 33, Núm. 3, 1989.
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voces que rechazaban el enfoque tradicional –propio del realismo clásico, el liberalismo clásico y la Escuela inglesa– argumentando que carecía del rigor de la aproximación científica, quedándose en una mera historia descriptiva o teoría normativa de las relaciones internacionales. La disciplina, de este modo, se irá decantando desde prácticamente su consolidación, por una concepción de la labor científica orientada hacia una cuantificación y modelización progresivas de las relaciones internacionales, basadas en una metodología empirista. Este enfoque epistemológico difícilmente puede identificar y aprehender la compleja contribución de las religiones a las transformaciones de las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales en clave histórica y filosófica en Europa, y en otras regiones geográficas del mundo; así como la influencia de las identidades religiosas sobre los comportamientos de los líderes políticos y estadistas. Sin embargo, en el “tercer debate” algunos autores identifican el primer paso de las Relaciones Internacionales en la superación del positivismo. El debate interparadigmático surgía a partir de la asunción en la disciplina y en las Ciencias Sociales, en general, de la concepción kuhniana de la filosofía de la ciencia. Siguiendo a Thomas Kuhn, la existencia de varios paradigmas en una disciplina denota que ésta no ha llegado a una fase de madurez como Ciencia (“ciencia normal”), que se alcanzará cuando el debate se resuelva en un solo paradigma.8 Con este telón de fondo, en los ochenta los internacionalistas se encontraban ante la disyuntiva de seguir adheridos al paradigma estadocéntrico, pese a sus deficiencias explicativas, o decantarse por paradigmas alternativos que habían surgido, como el globalismo y el estructuralismo. Finalmente, se impuso como solución una concepción de la disciplina caracterizada por el pluralismo paradigmático, y no como algo provisional, sino como el estado normal de las cosas. Pero si bien se había dado un paso importante en la superación epistemológica del positivismo, a la disciplina se le plantea un nuevo reto cuando el neorrealismo y neoliberalismo se erigen, en los años ochenta, en las voces
8 Véase Thomas Kuhn, La estructura de las revoluciones científicas, Fondo de Cultura
Económica, México, 2006. [Versión original, 1962].
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teóricas dominantes, y lo hacen compartiendo una misma agenda de investigación positivista, notoriamente influenciada por la teoría económica. A pesar de las diferencias ontológicas entre ambas teorías, convergían en la respuesta a la pregunta “¿Cómo explicamos el mundo?”. Ambas asumirán que todo intento de explicación científica del mundo exige cierta unidad entre Ciencias Naturales y Sociales. Por lo tanto, se convierte en dominante una opción epistemológica según la cual cualquier intento teórico de explicar el mundo internacional debe partir de una concepción de la ciencia basada en la elaboración de teorías o explicaciones generales sobre un mundo objetivo externo al observador. El estudio de un determinado fenómeno implica la identificación de regularidades que, a través de la inferencia, se convierten en leyes de comportamiento generales, cuya validez científica se confirma a través del contraste empírico. Como reacción a esta opción epistemológica imperante se definen a lo largo de los ochenta, y especialmente con el fin de la Guerra Fría, los términos de un nuevo debate que enfrenta a las posturas teóricas racionalistas con las llamadas reflectivistas; una discusión también definida en términos de positivismo versus pospositivismo. El “cuarto debate” posee un especial alcance para el tema objeto de este artículo, por dos razones. La primera de ellas obedece al hecho de que este debate abre de forma definitiva la Teoría de Relaciones Internacionales a debates propios de la teoría social, instando al reconocimiento del carácter socialmente construido de los fenómenos de la vida internacional; es una inyección de teoría social sobre una disciplina crecientemente norteamericanizada y extraordinariamente provinciana. Las posturas reflectivistas evidencian, como ya lo habían hecho las viejas propuestas teóricas que acudían a la Filosofía, la Historia y el Derecho Internacional como herramientas de análisis, que las Ciencias Naturales y las Ciencias Sociales no comparten el mismo objeto de estudio y, en consecuencia, no pueden intercambiar sus herramientas epistemológicas; hacerlo equivaldrá a silenciar parte de la “realidad” que se quiere explicar. El mundo internacional lo compone un trazado de hechos sociales siempre vinculados a la acción humana, caracterizada por la intencionalidad–intersubjetividad, que se suma a la multicausalidad de los hechos. De modo que las Relaciones Internacionales,
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fieles a su objeto de estudio, no pueden más que aspirar a comprender, y no a explicar,9 las lógicas constitutivas de la política internacional. Dicho en otras palabras, comprender las motivaciones que impulsan el comportamiento de los actores exige, ineludiblemente, reconocer el alcance de las fuerzas ideacionales; las percepciones, principios, creencias, ideas e identidades culturales que, junto a las fuerzas materiales, contribuyen a definir su comportamiento, los procesos de interacción y las estructuras sobre las que actúan. Sin embargo, esto requiere una concepción del conocimiento científico más allá del racionalismo positivista, por sus deficiencias para estudiar las identidades de acuerdo con su naturaleza socialmente construida (frente a una naturaleza primordial dada), sus diferentes dimensiones (frente al determinismo), sus implicaciones fragmentarias y diversificadoras (frente a visiones integradoras y homogeneizadoras) y sus rasgos dinámicos y multidimensionales (frente a su concepción como unidimensionales y estáticos) (Lapid y Kratochwill 1996, 7). No hacerlo implica reducir el mundo empírico a su parte material, haciendo de las ideas, en general, y de las religiosas, en particular, elementos unas veces directamente silenciados, y otras, tomados de forma sesgada. Aludiendo a la segunda de las razones mencionadas, el “cuarto debate” resulta particularmente relevante, en la medida en que pone en relación la epistemología y la ontología, instando a una reflexión metateórica sobre qué es ciencia, dónde residen sus fundamentos y cómo explicar científicamente el mundo de las relaciones sociales cuando la intersubjetividad y la contingencia se nos revelan como rasgos inherentes a ella. La crítica al proyecto racionalista ilustrado, contenida en las teorías posmodernas, anuncia el declive de las certezas de la modernidad (la ciencia, el racionalismo o el progreso) y rechaza las grandes narrativas elevadas sobre la convicción de que existen unos fundamentos últimos, una verdad objetiva para el conjunto de la humanidad. Ya no se busca una gran narrativa que sustituya a la antigua; más bien se propone una nueva forma de mirar al mundo. Como consecuencia, la confrontación entre Ciencia y Religión, entre
9 Diferenciación establecida por Martin Hollis y Steve Smith en Explaining and
Understanding, Clarendon, Oxford, 1990.
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las certezas laicas y las verdades religiosas, pierde toda justificación y legitimidad al habitar en un mundo carente de sentido último. Bajo este presupuesto, sólo cabe aspirar a verdades intersubjetivas resultantes del ejercicio hermenéutico. El diálogo a través del lenguaje se convierte en fuente de conocimiento, y las religiones, en cuanto ofrecen un sistema explicativo del mundo, se erigen en una de las voces que, en su interacción dialógica con otras (incluida la Ciencia), aporta claves para la comprensión y orientación en este mundo. Como señalan Richard Rorty y Gianni Vattimo (2005), la posmodernidad abre un camino hacia la religión posesencialista; es decir, una forma de creencia que abandona el logos metafísico por una cultura del diálogo que, como reivindica Vattimo, ya se encuentra en el cristianismo primitivo en su preocupación por la búsqueda de significado. Por lo tanto, hoy se podría entender el mundo desde el saber y desde el creer. 2. Causas de un exilio académico II: el imaginario social moderno europeo entre los internacionalistas
Se propone ahora virar unos grados en el enfoque de análisis. Ya no se trata de focalizar sobre la desatención de la Teoría de Relaciones Internacionales respecto a las fuerzas ideacionales, sino de enfocar y ampliar la visibilidad de las ideas como estructuras sociales que condicionan la labor de los teóricos. En concreto, se advierte la presencia de los imaginarios sociales10 como redes de significación en las que están socializados los científicos sociales. Y, en particular, la influencia del imaginario social moderno europeo11 en la construcción de las R/relaciones I/internacionales, dada la centralidad otorgada
10 Se toma la definición de imaginario social de Charles Taylor: “las formas en que las per-
sonas imaginan su existencia social, el tipo de relaciones que mantienen unas con otras, el tipo de cosas que ocurren entre ellas, las expectativas que se cumplen habitualmente y las imágenes e ideas normativas más profundas que subyacen a estas expectativas”. Charles Taylor, Imaginarios sociales modernos, Paidós, Barcelona, 2006, p. 37. 11 Si bien se defiende la idoneidad de referirse a la modernidad en plural por ser
inherentemente diversa en su realización, se destaca la categoría “imaginario social moderno europeo” para evidenciar el eurocentrismo de la disciplina y su provincianismo, al trasladar la experiencia histórica de modernización y secularización europea al resto del mundo. Véase Talal Asad. Formations of the Secular: Christianity, Islam and Modernity, Stanford: University Press, 2003.
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por sus teóricos al paradigma de la secularización y al paradigma westfaliano, haciendo de la religión un silencio y describiendo la política como efectivamente secularizada (Philpott 2002, 69). a. El paradigma de la secularización Sin ánimo de subestimar pero sí de profundizar en el proceso histórico de transformación que supuso la modernidad y su alcance sobre las religiones como sistema de orden social, se quiere llamar la atención sobre los efectos que ha tenido la asunción acrítica del paradigma de la secularización12 sobre la comprensión de las religiones en la disciplina. Su calado en esta especie de a priori del pensamiento ha hecho que muchos académicos hayan interiorizado este arquetipo explicativo como un fenómeno empírico evidente, en términos descriptivos y prescriptivos, en la historia moderna de la política internacional. Esta asunción, convicción que muchos han tildado de mitología, se puede explicar haciendo referencia, por lo menos, a dos elementos. En primer lugar, cabe destacar el hecho de que el paradigma de la secularización arraigó en la Sociología americana en los años cincuenta del siglo XX, coincidiendo con el despegue de las Relaciones Internacionales como disciplina autónoma de la Ciencia Política. De ahí su especial influencia en la autopercepción y desarrollo de la disciplina como cuerpo de conocimiento, así como su arraigo entre sus teóricos (Shakman 2004, 240; Fox y Sandler 2004, 2 y 3). Según José Casanova (1994, 17) “puede que la teoría de la secularización sea la única que ha sido capaz de adquirir un verdadero estatus casi paradigmático dentro de las Ciencias Sociales”. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta llamativo, como ya se ha mencionado en la Introducción, el desfase entre la Sociología y las Relaciones Internacionales en el tratamiento científico de la religión y del fenómeno de la secularización. Ya en los años setenta, la sociología de la religión experimentó un giro que algunos han calificado de paradigmático. Dejó de estudiar las condiciones que podían explicar
12 La teoría de la secularización nace en el seno de la Sociología en el siglo XIX como
parte constitutiva de esta área de conocimiento, y se consolidará en los años cincuenta y sesenta del siglo XX como parte de las teorías de la modernización.
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el retroceso de la religión a medida que una sociedad se modernizaba, para abordar el reto de comprender dos fenómenos hasta entonces teóricamente irreconciliables: la modernidad secular y el resurgimiento de las religiones.13 Pues como diría el filósofo Charles Taylor, la modernidad es secular, no en el sentido común y algo vago de la palabra que remite a una ausencia de religión, sino en el sentido de que la religión ocupa un lugar distinto, compatible con el principio de que toda acción social tiene lugar en un tiempo profano (Taylor 2006, 223). Alejándose de la simplista ecuación del paradigma de la secularización, los sociólogos insisten en que los procesos de secularización hay que estudiarlos desde un enfoque histórico, y no como una relación causa-efecto axiomática entre la religión y el conjunto del mundo moderno. Además, han centrado su atención en el estudio de la secularización, abordándola ahora como un concepto multidimensional que alude a un fenómeno complejo que capta en sí mismo tendencias de cambio estructural propias de la modernidad.14 José Casanova (1994), por ejemplo, ha subrayado tres dimensiones de la secularización por diferenciar, para una mejor comprensión de este proceso en los diferentes lugares del mundo: la diferenciación, la privatización y la desaparición, entendiendo la primera como su núcleo central y, sin embargo, la dimensión más marginada hasta ahora. La secularización es un proceso que no implica una desaparición ni privatización de la religión, necesariamente. En la modernidad se produce un proceso de diferenciación que implica la emancipación de las normas e instituciones religiosas respecto de esferas de la vida que se reconfiguran como seculares (por ejemplo, la diferenciación entre ciencia,
13 Varios teóricos han denunciado que la secularización se ha convertido en una doctrina
que ha sistematizado una aproximación ahistórica al estudio de las religiones. Véase Jeffrey K. Hadden y Anson Shupe (eds.), Secularization and Fundamentalism Reconsidered, Parangon House, Nueva York, 1989; William H. Swatos y Kevin J. Christiano, “Secularization Theory: The Course of a Concept”, Sociology of Religion, Vol. 60, núm. 3, 1999; Rodney Stark, “Secularization, R.I.P. (rest in peace)”, Sociology of Religion, Vol. 60, núm. 3, 1999; Peter Berger (ed.), The Desecularization of the World. Resurgent Religion and World Politics, Ethics and Public Policy Center, Washington, 1999; José Casanova, Religiones públicas en el mundo moderno, PPC, Madrid, 1994; Charles Taylor, A Secular Age, Harvard University Press, Cambridge y Londres, 2007. 14 Véase Karel Dobbelaere, “Secularization: A Multi-Dimensional Concept”, Current Sociology, 1981.
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política, economía, religión, etc.); lo cual no quiere decir que la modernidad implique como condición necesaria una reducción de los niveles de la fe o de la práctica religiosa, o el relegar la religión al ámbito privado. A su vez, en el terreno de la filosofía no ha cesado el interés, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la actualidad, por alimentar el debate en torno a las rupturas y/o continuidades entre la teología judeocristiana y la teoría política moderna. Es ilustrativa de este debate la polémica entre Karl Löwith y Hans Blumenberg sobre la legitimidad de la modernidad en relación con la naturaleza derivada (de la teología) de conceptos clave para la política moderna como el progreso15 o, para Carl Schmitt, la soberanía.16 Estas reflexiones filosóficas en torno a los rasgos característicos de la modernidad –por oposición y/o translación de la tradición judeocristiana– toman la secularización como un indicador genealógico o categoría hermenéutica de la modernidad, al captar en sí misma cambios que inauguran la era moderna, como la diferenciación o la temporalización de la experiencia.17 Además, este debate ha cobrado plena actualidad en el seno de la filosofía política tras el 11S. Ante la crisis de muchas de las categorías políticas hasta ahora válidas para comprender el mundo, son varios los filósofos que han dirigido su mirada hacia la teología cristiana, en la búsqueda de alternativas; al mismo tiempo que, como hicieron otros filósofos en los años cincuenta y sesenta del siglo XX, subrayan la naturaleza cristiana, ahora secularizada o temporalizada, de conceptos clave de la teoría política moderna.18 En segundo lugar, cabe subrayar la influencia de un estado de cosas previo en la historia del pensamiento moderno occidental. Se trata de la propia
15 Ver Karl Löwith (1968). (La obra se publicó primero en inglés bajo el título Meaning in
History, en 1949, y, posteriormente en alemán, Weltgeschichte und Heilsgeschehen, en 1953). 16 Ver Carl Schmitt (2001). 17 Véanse, por ejemplo, Koselleck (2003), Löwith (1968) y Marramao (1998). 18 Sobre la versión actualizada de este debate tras el 11-S, véanse Reyes Mate y J. Antonio
Zamora, Nuevas teologías políticas. Pablo de Tarso en la construcción de Occidente, Anthropos, Barcelona, 2006; Giorgio Agamben, El reino y la gloria: para una genealogía teológica de la economía y el gobierno, Pre-Textos, Valencia, 2008; Slavoj Žizek, El frágil absoluto o ¿por qué merece la pena luchar por el legado cristiano?, Pre-Textos, Valencia, 2009.
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concepción de lo que es ciencia; una concepción, la de la ciencia moderna, inevitablemente mediada por el distanciamiento e independencia respecto a la religión, que, con el nuevo orden moral moderno, deja progresivamente de concebirse como una fuente explicativa sobre el comportamiento de los hombres y el funcionamiento del mundo. Si bien rastrear el concepto moderno de ciencia como una forma específica de conocimiento exige remontarse a la revolución científica de la Europa del siglo XVII adentrándose en las aportaciones de Copérnico, Descartes o Newton, su definición explícita en términos de oposición directa a la religión es más propia de los pensadores europeos del siglo XIX. Entre éstos, destaca el francés Auguste Comte. En su obra Cursos de Filosofía Positiva de 1842 defendió, en términos de una ley general, que la humanidad como un todo y los individuos como parte constitutiva de ella pasan por tres estadios sociales que se identifican, a su vez, con tres niveles diferentes de desarrollo intelectual: el teológico o ficticio, el metafísico o abstracto y el positivista o científico; identificando a este último como la forma de conocimiento más elevado. Comte contribuyó a revestir el racionalismo, un metalenguaje analítico originado en el siglo XVII, con los ropajes del empirismo propio del Positivismo decimonónico, desplazando la reflexión abstracto-deductiva por la experimentación empírico-inductiva. Asimismo, fue quien acuñó el término “sociología”, con el fin de identificar un nuevo campo de conocimiento que reemplazara las elucubraciones religiosas como una guía moral y explicativa útil para el nuevo mundo moderno industrializado. Y si Comte acuñó el término “sociología”, Max Weber introdujo posteriormente el concepto “secularización” en la Sociología respondiendo con ello a la convicción, comúnmente aceptada, de que las explicaciones de los acontecimientos de todas las esferas de la vida, así como su funcionamiento, podían encontrarse en la experiencia dentro de este mundo y en la aplicación de la razón humana. El efecto inmediato es el surgimiento de una nueva forma de conocimiento, ciencia, que supone el progresivo abandono de las explicaciones fundamentadas en fuerzas extramundanas, ya fueran divinas o cósmicas. En definitiva, Weber definía como “secularización” este doble proceso de racionalización y desencantamiento del mundo, entendiendo por secularización tanto el proceso como el resultado de éste.
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Éstos son sólo algunos ejemplos que muestran cómo en la genealogía del concepto moderno de ciencia, ésta se percibe en términos de oposición directa o distanciamiento de la religión; primero, entre pensadores puntuales de la época, para pasar posteriormente a convertirse en una asunción generalizada en la comunidad científica. El presupuesto de secularización se revela así como una de las regularidades discursivas que subyace a las Ciencias Sociales. b. El paradigma westfaliano Estrechamente vinculado al paradigma de la secularización, y en una lógica de retroalimentación con él, se encuentra el paradigma westfaliano. Tradicionalmente, ambos patrones explicativos han gozado de especial calado en las Relaciones Internacionales, y conformado lo que, parafraseando a Weber, sería una especie de “tela de araña de significados que los hombres han creado y de los que están suspendidos”.19 El paradigma westfaliano es un relato, entre otros tantos, de la historia de las relaciones internacionales pero acabó erigiéndose en el dominante e interiorizándose como el patrón explicativo de las relaciones internacionales “modernas”. De este modo, la asunción acrítica de este relato histórico es otra de las causas que han contribuido a hacer de la religión uno de los silencios de la disciplina, y uno de sus efectos inmediatos sobre gran parte los teóricos ha sido el tomar la coyuntura histórica de la Paz de Westfalia (1648) como un momento de ruptura y cambio en la concepción teórica y el devenir de la práctica política internacional.20 El escenario de la Europa westfaliana suele
19 Véase Patrick Chabal y Jean Pascal Daloz. Culture Troubles. Politics and the
Interpretations of Meaning, Hurst & Co., Londres, 2006, pp. 23-25, en F. J. Peñas “Imaginarios sociales modernos y nueva conflictividad mundial”, ponencia presentada en el VIII Congreso de la AECPA, Valencia, septiembre de 2007. 20 Como ejemplos de esta narrativa westfaliana, véase R. A. Falk “The Interplay of
Westphalia and Charter Conceptions of the International Order”, en R. A. Falk y C. E. Clack, (eds.), The Future of the International Legal Order, Vol. I, Princeton University Press, Princeton, 1969; H. J. Morgenthau, “The Problem of Sovereignty Reconsidered”, Columbia Law Review, núm. 58, 1948; K. J. Holsti, “Dealing with Dictators: Westphalian and American Strategies”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 1, núm. 1, enero de 2001; D. Fagelson, “Two Concepts of Sovereignty: From Westphalia to the Law of Peoples?”, International Politics, Vol. 38, núm. 4, diciembre de 2001.
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tomarse como un punto de inflexión en el tránsito de la Cristiandad (medieval) a la Europa (moderna); como un momento clave en el proceso de ruptura o emancipación no sólo entre Iglesia y Estado, sino también entre política y religión, marcando así el tránsito del orden político medieval al moderno. Pero si bien este paradigma ya había sido contestado en la disciplina,21 el 11-S y la narrativa del “resurgimiento de la religión” han puesto de manifiesto la vitalidad de la que todavía goza en la academia, ante la exigencia de abordar la hasta entonces silenciada cuestión religiosa.22 Los presupuestos que sustentan lo que algunos han llamado “mitología westfaliana”23 hacen referencia, principalmente, a la identificación de la Europa de 1648 con el origen del Estado y del sistema de Estados en cuanto forma de autoridad política moderna; la desaparición de la religión de la esfera internacional, con el debilitamiento de las figuras del Papa y el Emperador y la privatización de la religión como un asunto interno del territorio de cada príncipe; la concesión de estatus legal al principio cuius regio eius religio como embrión de la soberanía estatal y del (futuro) principio de no intervención, así como el respeto a las minorías religiosas en cuanto principio de pluralismo y embrión de la futura libertad religiosa y de conciencia. Sin embargo, como se pretende demostrar, muchos teóricos de Relaciones Internacionales han asumido estos presupuestos como un a priori en sus análisis, con el efecto de convertir la coyuntura westfaliana en una suerte de arquetipo explicativo abstracto y distanciado de la complejidad real que encierra todo proceso histórico de transforma-
21 Véanse Stephen D. Krasner, “Westfalia and All That”, en J. Goldstein y R. Keohane
(eds.), Ideas and Foreign Policy: Beliefs Institutions, and Political Change, Cornell University Press, Ithaca y Londres, 1993; Robert Jackson (coord.), Sovereignty at Millennium, Blackwell, Massachusetts y Oxford, 1999. 22 Véanse S. M. Thomas, The Global Resurgence of Religion and the Transformation of
International Relations, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2005; D. Philpott, “The Religious Roots of Modern International Relations”, World Politics, núm. 52, 2000. 23 Véanse Stéphan Beaulac, The Power of Language in the Making of the International Law,
Martines Nijhoff Publishers, Leiden y Boston, 2004; Krasner (1999) Andreas Osianders, “Sovereignty, International Relations, and the Westphalian Myth”, International Organization, Vol. 55, núm. 2, 2001; Benno Teschke, The Myth of 1648: Class, Geopolitcs and the Making of Modern International Relations, Verso, Londres y Nueva York, 2003.
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ción. Uno de los efectos derivados de esta tendencia a la modelización y abstracción ahistórica ha sido el presumir ese tránsito de la Cristiandad a Europa, evadiendo el interrogante sobre la existencia o no de una “Europa cristiana” tanto en el escenario internacional del siglo XVII como en el de siglos posteriores; interrogante que se plantea, por ejemplo, a la luz de la institucionalización legal del Estándar de Civilización en el contexto internacional del siglo XIX hasta mediados del XX. Resulta pertinente exponer de forma sucinta en qué consisten estos arquetipos teóricos que sustentan el paradigma westfaliano. Principalmente, cabe destacar la tendencia a identificar la coyuntura europea de la Paz de Westfalia con el escenario en el que ya es visible un cambio en la forma de autoridad política. Para muchos autores, este contexto que ponía fin al largo enfrentamiento entre católicos y protestantes ofrece indicios suficientes para identificar en él el paso de una forma de autoridad múltiple y solapada que caracterizaba al Sacro Imperio Romano a la fórmula “una sola autoridad suprema sobre un territorio”, que inaugura la estatalidad moderna. Reconocer este cambio en el principio de organización de la autoridad política implica reconocer en la Europa de Westfalia el origen de la institución moderna de la “soberanía”. Hay que reconocer la existencia de un debate al respecto,24 pero no es la intención de estas líneas entrar en él. A efectos del objetivo que aquí se persigue, basta con contextualizar históricamente la Paz de Westfalia y los tratados que la conformaron, para mostrar que esta coyuntura no supuso la secularización de facto de la política internacional, sin dejar por ello de reconocer el esbozo de transformaciones, a la larga, determinantes para el orden político internacional. En el propio texto de los tratados de Münster y Osnabrück (1643-1648), no había ninguna mención directa a la “soberanía” o a la “estatalidad”, como las
24 Véanse Leo Gross, “The Peace of Westphalia, 1648-1948”, The American Journal of
International Law, núm. 42, 1948; S. D. Krasner, “Westfalia and All That”, en J. Goldstein y R. Keohane (eds.), Ideas and Foreign Policy: Beliefs Institutions, and Political Change, Cornell University Press, Ithaca y Londres, 1993; Robert Jackson (coord.), Sovereignty at Millennium, Blackwell, Massachusetts y Oxford, 1999; S. D. Krasner, “Compromising Westphalia”, International Security, Vol. 20, núm. 3, 1995/6; R. Jackson (coord.), Sovereignty at Millennium …, op. cit.; Daniel Philpott, Revolutions in Sovereignty, Princeton University Press, Princeton y Oxford, 2001.
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entendemos en el sentido moderno. Si bien se reconoce en Jean Bodin la primera formulación teórica de la soberanía (Les six livres de la République, 1576), la letra de los acuerdos que ponían fin a este conflicto no hacía mención de ella. Los principales objetivos que motivaron estos acuerdos tenían que ver, esencialmente, con la práctica religiosa y la distribución de los territorios, pero no con la creación de unidades políticas separadas e independientes de cualquier autoridad superior. Los Tratados de Münster y Osnabrück no establecieron, de jure, un sistema de Estados independientes (Beaulac 2004, 20 y 21). Será necesario esperar hasta los siglos XVIII y XIX para encontrar abogados, príncipes y filósofos como Emerich de Vattel que aludan directamente a la soberanía, la igualdad de los Estados y la no intervención como principios de la sociedad internacional.25 Pero, asimismo, si bien la conferencia de Westfalia no fue un consejo eclesiástico ni una Dieta Imperial sino un encuentro entre representantes de las distintas entidades políticas y territoriales europeas, con la participación del Papa y el Emperador junto a éstos, no hay que olvidar que Westfalia y en particular el tratado de Osnabrück eran oficialmente un conjunto de nuevas leyes para el Sacro Imperio Romano (Philpott 2001, 95). En palabras de Geoffrey Parker (1988, 309): “hasta 1806, el acuerdo de Westfalia fue considerado por todos como la constitución fundamental del Imperio e incluso después de esa fecha era contemplado algunas veces como garantía fundamental del orden en la Europa central”. Por tanto, entre los dictados de la Paz de Westfalia no estaba la abolición del Imperio. Sin embargo, algunas de las medidas contempladas en los tratados acabarían debilitando progresivamente la autoridad y capacidad de decisión del Papa y el Emperador, en favor del reconocimiento de la autoridad de los príncipes europeos sobre sus respectivos territorios. Por lo tanto, el orden político europeo dictado por la coyuntura westfaliana mantenía formalmente el andamiaje del Sacro Imperio Romano. Pero, en caso de tomar esta coyuntura como origen embrionario de la soberanía moderna (sustentada sobre la autoridad territorial), es inevitable reconocer
25 Véase, por ejemplo, Jens Bartelson, A Genealogy of Sovereignty, Cambridge University
Press, Cambridge, 1995.
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la influencia de las prerrogativas sobre religión y política incluidas en los tratados como uno de sus patrones conformadores. Los tratados de Münster y Osnabrück dieron base legal a un principio que se formuló en la Paz de Augsburgo (1555) para intentar apaciguar las relaciones entre el Emperador y los príncipes protestantes: el cuius regio eius religio. Mediante éste, los poderes cristianos europeos, tras la larga y desoladora experiencia de las guerras de religión, reconocían que cada príncipe decidía la religión en el interior de su reino. Este principio sería un paso más en la definición de la norma de la soberanía pero, no podemos olvidar, lo hacía bajo el imperativo de regular la cuestión religiosa en Europa y, por lo tanto, estaba circunscrito a las variantes del cristianismo occidental (católicos y protestantes). Las prescripciones que incluían los tratados sobre religión y política fueron la primera piedra que contribuyó a establecer la soberanía estatal moderna. Aunque en 1555 los príncipes habían firmado un acuerdo por el que respetaban el derecho de cada uno de ellos a decidir la religión en el interior de su territorio, será tras Westfalia cuando ningún poder, ni los príncipes ni el Emperador, podrá intervenir en el territorio de otro príncipe por motivos religiosos. (Philpott 2001, 21) Así, es habitual estereotipar Westfalia como el origen de la estatalidad soberana y, con ella, de lo que se erige en uno de los ejes normativos de la sociedad internacional: el principio de soberanía. Sin embargo, no es tan habitual reconocer la influencia de la religión en la conformación de estos principios del orden internacional moderno; lo que se explica, en parte, por el énfasis que, por el contrario, sí se le atribuye a una de las normas contenidas en los tratados: la religión deja de ser reconocida como una causa justa para ir a la guerra (causus belli). Cabe también mencionar que es habitual identificar en el principio cuius regio eius religio un giro determinante para la política internacional moderna, en la medida en que se interpreta como la fundación de un principio formal de pluralismo. Pero este pluralismo se circunscribía a los márgenes identitarios del cristianismo occidental y, fundamentalmente, a las relaciones entre los Estados del sistema europeo. Y, aunque los tratados
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incluían normas sobre el respeto a las minorías en el interior de un reino de confesión contraria,26 no es baladí mencionar que la libertad religiosa del individuo era todavía algo extraño. Habrá que esperar a las revoluciones americana y francesa para concebirla como un derecho fundamental del individuo. Hasta entonces, la libertad religiosa era una concesión del príncipe soberano a ciertas comunidades cristianas no acordes a la confesionalidad (católica o protestante) dominante en su territorio.27 Finalmente, si bien la coyuntura europea de 1648 puede tomarse o no como origen de una nueva forma de autoridad política que encuentra en otro agente la titularidad suprema y legítima de ésta (el Estado), no hay duda de que la cultura cristiana seguía siendo un requerimiento para ser reconocido como parte de la sociedad internacional de la época. De modo que el cristianismo, en el propio contexto de los acuerdos de Westfalia, seguía siendo un principio de reconocimiento mutuo entre los actores políticos europeos. Sin ir más lejos, una alusión directa a la Santísima Trinidad encabezaba el texto del Tratado: “En nombre de la Santísima Trinidad: sea por todos sabido […]”.28 Asimismo, ambos tratados, al igual que otros textos de la época, rendían homenaje a la unidad de la Cristiandad, con una alusión constante a términos como “respublica christiana”, “chrétienté”, “orbis christianum” y “Christenheit”.29 Como resultado de esta identificación mutua de los europeos como miembros de una común civilización cristiana, el Imperio otomano,
26 El artículo 5 del Tratado de Osnabrück reconocía el principio cuius regio eius religio
pero introducía nuevas restricciones a la autoridad de los príncipes. Por ejemplo, todo gobernante que cambiara de religión no podía obligar a sus súbditos a hacer lo mismo; reconocía la libertad de conciencia de los católicos que vivían en zonas protestantes, y viceversa, incluidas garantías que protegieran sus prácticas y su educación religiosa; e impulsó una participación igual –entre católicos y protestantes– en las asambleas de la Dieta y otras instituciones imperiales de toma de decisiones. 27 Sobre la evolución histórica de la formulación política de los derechos de las mino-
rías, véase Jennifer Jackson, National Minorities and the European Nation-State System, Clarendon Press, Oxford, 1998. 28 Véase http://www.yale.edu/lawweb/avalon/westphal.htm. La traducción es mía. 29 Véase: Andreas Osianders, The States System of Europe, 1640-1990 – Peacemaking and
the conditions of International Stability, Clarendon Press, Oxford, 1994, pp. 27-30.
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pese a su poderío, no fue reconocido como parte de la sociedad internacional resultante de la Paz de Westfalia (Naff 1984). En definitiva, el contexto europeo de 1648 pudo esbozar o no la moderna estatalidad soberana y el sistema de estados frente al orden internacional imperial, pero no supuso la secularización de facto de la política internacional. Los actores que participaron y decidieron las normas que regirían las relaciones políticas en la Europa posterior a las guerras de religión se percibían a sí mismos como parte de una sociedad de identidad cristiana, pero ahora con una nueva forma, cada vez más distanciada de la arquitectura del Sacro Imperio. Por ello, se dice que Westfalia “fue una paz cristiana para una cristiandad desunida” (Philpott 2001, 89). Conclusión
Entre la reforma y la revolución: desafíos teóricos de un retorno forzado La revitalización social y política de las religiones, especialmente visible en el contexto de pos-Guerra Fría, ha llevado a especulaciones teóricas como aquellas que señalan al “siglo XX como el último siglo moderno”, el tránsito a un “mundo postsecular”, e incluso la llegada de un “mundo internacional poswestfaliano”. Estas hipótesis han tenido su impacto en las Relaciones Internacionales, propiciando posicionamientos diversos sobre qué efectos, reformadores o revolucionarios, tiene sobre los fundamentos teóricos de la disciplina reconocer en las religiones un factor explicativo de la política internacional. La posiciones revolucionarias enfatizan que las Relaciones Internacionales, originadas y desarrollas en gran medida desde –y en respuesta a– las agendas políticas de los poderes occidentales, están construidas sobre presupuestos teóricos modernos-ilustrados que parten de la asunción óntica de que las relaciones internacionales están efectivamente secularizadas. Por ello, los paradigmas con los que tradicionalmente la disciplina se ha aproximado al mundo (estadocéntrico, globalista y estructuralista) difícilmente pueden integrar el estudio de las religiones sin caer en contradicciones. A simple vista, un ejemplo de este enfoque sería la propuesta de Samuel P. Huntington (1996) que advierte sobre la necesidad de un nuevo paradigma para comprender el mundo internacional que deje de incidir en la centralidad de los Estados, para
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privilegiar ahora las culturas y las civilizaciones como unidades de análisis. Sin embargo, la tesis de Huntington ha sido objeto de numerosas críticas que han invalidado prácticamente su propuesta, por acabar reproduciendo los postulados del neorrealismo revestidos ahora con los ropajes de la identidad cultural.30 Otro posible ejemplo sería la propuesta de Vendulka Kubálková de crear una “Teología Política Internacional” como un subcampo de las Relaciones Internacionales (Kubálková 2003). Defiende que, al igual que se creó la Economía Política Internacional tras advertir que las relaciones internacionales no sólo son una cuestión de poder (político) sino también de riqueza (económica), se podría crear una “Teología Política Internacional”. Esto implicaría reconocer que un mundo cada vez más globalizado no se articula sólo con base en el poder y la riqueza sino también, e incluso más, sobre los valores, las creencias y los significados simbólicos atribuidos a prácticas mundanas interpretadas en relación directa con una existencia trascendente religiosa o espiritual. Pero el componente revolucionario de Kubálková se agota en el uso del término “Teología Política Internacional” porque, en última instancia, su propuesta no señala un encuentro con la Teología Política, defendiendo la existencia de una “particularidad” trascendente que diferenciaría a las religiones de la mera cultura. Más bien, reivindica la centralidad del constructivismo más hard –en oposición al constructivismo soft de A. Wendt– frente a los efectos del dominante racionalismo positivista en la disciplina. Por lo tanto, hasta el momento, y frente al aparente giro revolucionario que “el retorno” de las religiones plantea a la organización social y política de un mundo tardo-moderno, la mayoría de los internacionalistas parecen ser partidarios de la vía reformista. Recientemente, Jack Snyder ha reunido bajo esta tesis las reflexiones de diversos teóricos de Relaciones Internacionales, en el volumen Religion and International Relations Theory (2011). Asimismo, en los años noventa del pasado siglo Judith Goldstein y Robert O. Keohane respondían ante el entonces novedoso desafío del “retorno de la cultura y la identidad” señalando que ya había en las Relaciones Internacionales
30 Véase, por ejemplo, Jacinta O’Hagan, “Civilizational Conflict? Looking for Cultural
Enemies”, Third World Quarterly, vol. 16, núm. 1, 1995.
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importantes herramientas teóricas para abordar la identidad, la cultura, la religión, y que, por ello, merecen ser redescubiertas, rescatadas y reintegradas a la labor teórica (Goldstein y Keohane 1993, 6). Como se ha señalado, el propósito de este artículo no es esbozar una propuesta teórico-metodológica para un estudio más adecuado de las religiones en la política global del siglo XXI, tarea reservada para futuros trabajos. No obstante, con el humilde propósito de alimentar la discusión con quienes lean estas páginas, sí se advierte la necesidad, desde las transformaciones ontológicas y epistemológicas señaladas por las posiciones pospositivistas, de dar un paso más en el giro social, histórico y lingüístico de la disciplina, a tenor de los desafíos planteados por la revitalización social y política de las religiones a finales del siglo XX e inicios del XXI. En este sentido, la Escuela inglesa, el Constructivismo, el Posestructuralismo y las teorías Postcoloniales podrían ser un buen punto de partida. Pero, no obstante, sería necesario acudir también a la complementariedad de otros enfoques teóricos; a un mayor diálogo interdisciplinar con la Sociología, la Filosofía, la Antropología, la Historia, o la Teología; y hacer acopio de reflexiones que, en algunos casos, estas disciplinas vienen realizando desde hace cuarenta años. Como hizo la Sociología en los años setenta, las Relaciones Internacionales se enfrentan al reto de romper con la percepción, aparentemente disyuntiva, de dos fenómenos presentes simultáneamente en el mundo: la modernidad secular y el resurgimiento de la religión. Abordarlo condicionará sin duda la comprensión del presente, pasado y futuro de las relaciones internacionales, invitando a una reescritura genealógica de las supuestas rupturas entre religión y política internacional. A su vez, sacará a la luz la existencia de continuidades y, lo que es más interesante, los procesos históricos de reformulación a través de los cuales éstas se hacen manifiestas. Asimismo, sería necesario abordar interrogantes relevantes para comprender el verdadero alcance de las religiones, en sus diferentes formas y funciones, en el escenario internacional actual; para comprobar si su presencia exige un cambio reformador o revolucionario en la forma de comprender científicamente e imaginar el mundo. Aproximarse a las doctrinas y prácticas religiosas basta para observar una serie de elementos, en principio distintivos, sobre los que la teoría de Relaciones Internacionales tiene que elaborar
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una respuesta, en el intento de reconocer en ella un elemento potencialmente explicativo. Algunos de estos rasgos son: 1. La relación de convivencia y competencia con el Estado-nación. La religión está en la propia base de la configuración histórica del Estado moderno y del sistema de Estados europeos, así como ha contribuido históricamente a reforzar la identidad nacional en su interior. Al mismo tiempo, las religiones suponen un desafío a la autoridad estatal. Por una parte, su existencia histórica es previa a la aparición del sistema de Estados, y las llamadas religiones universales (como el cristianismo y el islam, por ejemplo) se han caracterizado por una marcada naturaleza transnacional que, no obstante, se observa en las dinámicas de la globalización actual y el crecimiento de las llamadas “nuevas formas de religión” prácticas religiosas desinstitucionalizadas, desterritorializadas e informales, como se observa en los movimientos neopentecostales en América Latina y África. Por otra parte, las religiones se han erigido en respuesta a las necesidades no satisfechas por la institución estatal, y en principio, de orden social (y espiritual) alternativo a ésta. 2. La dimensión trascendente/inmanente de las religiones. Las religiones apelan a una dimensión trascendente como fuente del significado último de la existencia; un nivel sagrado o cósmico, más allá de la inmanencia del mundo terrenal o secular que, en principio, articula una fuente de legitimidad de las acciones distinta a las de origen secular. Cabe, por tanto, indagar en si el factor religioso debe entenderse como una dimensión más de la cultura (como la identidad étnica, racial, nacional, etc.) o si una adecuada comprensión de la religión radica justamente en reconocer un carácter particular en ella, susceptible de ser aprehendido en términos teórico-metodológicos. 3. Las religiones como fuente de orden social. Las religiones a lo largo de la historia han ofrecido fórmulas para dotar de significación y organización a las diferentes esferas de la vida. La separación entre éstas (política, economía, religión, ciencia, etc.) es resultado del proceso de “diferenciación” de la modernidad. Actualmente, convivimos con religiones como el Islam que, en su propio proceso de apropiación de la modernidad, no han renunciado en muchas ocasiones a regir determinados ámbitos del derecho y de la vida social a través de la Ley Islámica (Sharia).
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4. El alcance del fenómeno de la secularización. Desechar el patrón explicativo del paradigma de la secularización exige ahondar sobre la complejidad y multidimensionalidad de este fenómeno histórico. Ésta es una condición necesaria para comprender los lugares de la religión en la modernidad, entendida como un programa cultural inherentemente diverso y plural, resultante de su constante reconstitución en los procesos de reapropiación histórica por los pueblos del mundo (Eisenstadt 2000). Pero no sólo alumbrará una mejor comprensión sobre el lugar de la religión en la modernidad sino también en esta época histórica que vivimos, que se ha calificado como tardo-moderna, segunda modernidad o modernidad global, entre otros. Así, como señala Sassen (2011), puede que el resurgir de las religiones sea una dinámica no ajena sino propia de la modernidad tardía y las nuevas estructuras organizativas y de autoridad, en parte desterritorializada, que están surgiendo. En conclusión, la Teoría de Relaciones Internacionales acaba apenas de iniciar un debate que, todo hace indicar, se prolongará en el tiempo. Desde el 11-S, la idea del “retorno de las religiones” se ha convertido en un elemento agitador para los tradicionales pilares de la arquitectura teórica sobre la que se eleva el saber de las relaciones internacionales. En este contexto, se han alzado voces críticas que subrayan la urgencia de cuestionar y reformular categorías de análisis no sólo de las Relaciones Internacionales sino de la teoría social moderna en general. Este “retorno” de las religiones se presenta como un torbellino que sacude y amenaza la pulcra construcción del pensamiento racional moderno. Una fuerza más que se suma a aquellas corrientes que, con furia, ya erosionaron parte de sus pilares tras las decepciones y horrores vividos en el siglo XX. La evidente influencia social y política de las religiones en el mundo de hoy genera importantes desafíos al saber, en general, de las Ciencias Sociales. No obstante, para hacer frente a tales desafíos desde las Relaciones Internacionales es necesario reivindicar un mayor enfoque histórico y filosófico en sus estudios. El presente no se comprende sino acudiendo al pasado, un pasado en el que, como en el tiempo presente, se evidencia una constante lucha de identidades culturales (y racionalidades) que reivindican su espacio político y redefinen muchos de los contornos conceptuales con los que entonces, y ahora, imaginamos el mundo.
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Contextualizing the Current Crisis: Post-fordism, Neoliberal Restructuring, and Financialization Aaron Tauss Universidad EAFIT Abstract The article argues that the current financial crisis that began unfolding in late 2007 cannot be explained merely by institutional failure, false economic theories, or human misbehavior. Instead, the crisis must be analyzed against the backdrop of the internal contradictions of capitalist accumulation and the gradual disintegration of the post-war hegemonic world order under U.S. leadership. The specifics of the crisis are inherently related to the failure of Fordism in the 1970s and the emergence of a post-Fordist, neoliberal, and finance-driven regime of accumulation that was pushed to its limits in the lead-up to the current downturn. KEYWORDS Crisis • world hegemony • post-Fordism • neo-Gramscian approaches
Contextualización de la crisis actual: Post-fordismo, restructuración neoliberal y financiarización Resumen El artículo sostiene que la crisis financiera que se desencadenó a finales de 2007, y que prevalece en la actualidad, no puede ser meramente explicada por el fracaso institucional, las falsas teorías económicas o el mal comportamiento humano. Más bien, debe ser analizada en el contexto de las contradicciones internas de la acumulación capitalista y la gradual desintegración del orden mundial hegemónico de posguerra bajo el liderazgo de EE. UU. Los detalles de la crisis están intrínsecamente relacionados con el fracaso del fordismo en la década de 1970 y la aparición de un régimen de acumulación posfordista, neoliberal e impulsado por el sector financiero, que finalmente fue empujado a sus límites en los preparativos de la recesión actual. Palabras clave Crisis • hegemonía mundial • posfordismo • neogramscianismo
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Aaron Tauss is Associate Professor, Department of International Business, Universidad EAFIT, MedellĂn, Colombia. E-mail: atauss@eafit.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.03
Contextualizing the Current Crisis: Post-Fordism, Neoliberal Restructuring, and Financialization Aaron Tauss Universidad EAFIT
Introduction
The U.S. financial crisis of 2007/08 has provoked the most severe global economic downturn since the Great Depression in the 1930s (Gill 2010; Foster and Magdoff 2009, 11; Petras 2008). Many orthodox voices view the origins of the crisis either in the U.S. housing bubble (Ferguson 2008; Greenspan 2010) or in regulatory changes, in particular, in the deregulation of the financial sectors since the 1970s (Bsirske 2009; Emunds 2009). By downplaying or ignoring the broader historical context, such interpretations largely fail to account for the underlying historical causes of the current crisis. Since the 1970s, the world has witnessed an increasing number of financial crises. The most severe of these disruptions were the oil crisis (1974/75), the debt crisis in the periphery (1982), the U.S. stock market crash (1987), the savings and loan crisis (late 1980s/early 1990s), the Asian financial crisis (1997/98), the ‘new economy’ crash (2000), and the most recent financial crisis (2007-present) (Altvater 2009, 77-9; Bieling 2007, 153-4; Toporowski 2005, 110).
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Until the late 1960s, the post-war economic world order was marked by strong consensus-based interrelation among ideas, institutions, and material capabilities, at the domestic and international levels. Firmly based on “embedded liberalism� (Ruggie 1982), this world order found concrete expression in the Fordist model of accumulation, the Keynesian welfare state, and the Bretton Woods system. The first signs of the erosion of this consensus in the most industrialized capitalist countries were rising inflation and falling profits in the production sector (manufacturing and extraction) and in investment due to rising wages, increasing costs of new technology and intensified international competition, oil-price shocks, and the subsequent re-appearance of financial crises and economic downturns (Schmalz and Tittor 2005, 11; Harvey 2005). The underlying explanation for the transformation of the post-war hegemonic world order is related to the structural crisis of Fordism, which resulted in stagnation within the productive sectors of the most industrialized capitalist countries and to the process of financialization, i.e., the increasing transfer of capital to the financial sector (banking, insurance, stockholding, and real estate) (Arrighi 1994; Foster, McChesney and Jamil 2011). This paper will argue that the current crisis has to be analyzed against the backdrop of profound socio-historical transformations during the 1970s: the crisis of the Fordist model of accumulation, the ascendency of new social forces, the rise of neoliberalism, and the financialization of economies around the world. 1. The crisis of Fordism
During the first quarter of the 20th century, Fordism emerged as a dominant regime of capitalist accumulation. Originating in the United States from where the regime subsequently expanded around the world, Fordism was characterized by industrial mass production and mass consumption (Cox 1987, 219-21; Aglietta 2000, Braverman 1974; Brand 2000). Fordism established itself as a regime of accumulation primarily in the capitalist core countries and there regulated capital-labor relations by successfully creating a broad compromise between both sides. In the periphery, Fordism largely failed to successfully create its particular wage-relation
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(Lipietz 1982). As a model of production, Fordism developed “through the introduction of new productive methods by individual companies, eventually leading to the macroeconomic principle of combined increases in productivity and real wages” (Holman 1993, 221). The 1950s and 1960s marked an era of unprecedented economic expansion around the world. The post-war boom had resulted from the accumulation of consumer savings during World War II, the automobile boom in the United States, the reconstruction of European and Japanese societies, the arms race following the onset of the Cold War, an increased sales effort, the expansion of the financial, insurance, and real estate sectors, and the dominant position of the U.S. dollar within the world economy (McChesney et al. 2009). Since by the late 1960s growth rates, productivity levels, and profits started to decline, Fordism as the hegemonic model of accumulation plunged into a deep crisis (O’Brien and Williams 2004, 148; Zeller 2007, 9; Girón 2010, 119). No consensus exists in the literature on what exactly provoked the decrease in productivity levels and profit rates. One argument states that intensified competition at the global level between the manufacturing sectors of the most industrialized countries led to over-capacity and overproduction. In particular, Japan and Western Europe emerged as potential challengers to the dominant position of U.S. transnational corporations. The increasingly competitive environment, in turn, began to decrease profitability in manufacturing all across the world between 1965 and 1973 and resulted in the “long downturn” (Brenner 2006, 8). The intensified competition at the global level triggered an accelerated introduction of new technology by individual capital holders in their pursuit of relative surplus value. The advancing mechanization of the labor process and the growing expenses for machinery and technology, in turn, further contributed to the decline in profitability. An alternative interpretation of the crisis of Fordism holds that the growing political and social power of organized labor in the industrialized countries was at the very core of the crisis. During the boom in the 1950s and 1960s, powerful and well-organized trade unions had achieved significant wage increases, and, ultimately, the rising wage rate increasingly began to force down productivity and profits (Sablowski
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2004, 29-31). The introduction of new technology essentially brought down real wages and weakened the labor movements (Harvey 2009). 2. The internationalization of production
The crisis of Fordism in the center provoked a profound remodeling and rearrangement of the organization of the labor process (AtzmĂźller 2011). In the late 1960s, the internationalization of production thus emerged as the principal strategy pursued by national capitalists to re-establish the profit rate in light of the crisis. This decade also marked the transition toward a post-Fordist model of accumulation (Peter 2003; Cox 2002a, 81). National economies around the world, in particular low-wage destinations in the periphery, opened up to products and financial investments from the most advanced capitalist countries (Saad-Filho and Ayers 2008, 111). Exporting capital and segments of the labor process to low-wage countries in the dependent world led to the ascendency of a new international division of labor, “in which technological development and innovation is concentrated in a core area, while physical production of goods is moving slowly from the core area [...] into peripheral areas [...], periphery production being linked to the core by control mechanisms located in the core areaâ€? (Cox 1980, 384). The internationalization of production brought about an uneven and hierarchical development and was marked by increasing competition among regions, countries, cities, municipalities, companies, and people. In the 1970s, social polarization of incomes and rising inequality became generalized trends throughout the world (Butterwege 1999, 37-8). At the national level, pressure on domestic wages increased due to intensified foreign competition and notably diminished the capacity of governments to intervene in the economies as a counter-balancing and protectionist force (Hobsbawm 1996, 417). In the center, the structure of the labor force was significantly re-shaped as jobs in the sophisticated service sector increasingly replaced manufacturing labor. The transfer of jobs from rich to poor countries ended in a decline of wages in the industrialized center due to the increasing global pressure of wage competition. The shift in production to low-wage countries also led to rising rates in unemployment in the core
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countries.1 In the periphery, the internationalization of production evoked the mobilization of new working class movements. Here, a vital role was played by the non-established workforce in expanding international production. In particular, in less industrialized countries, outsourcing parts of the production processes mobilized non-established labor integrating millions of people into the ranks of a rapidly growing global workforce, which in many cases led to the formation of new working-class movements. By the end of the 1970s, a new post-Fordist global political economy had emerged. By successfully expanding and integrating production processes across national borders, the accumulation of capital had increasingly become transnational. Post-Fordism was based on the enhanced mobility of capital, increasing mechanization of production, the heightened use of cheap labor, and the shift of production to low-wage countries in the periphery (Dörre 2003). Post-Fordism intensified the internationalization of financial, trading, and industrial capital, abolished the traditional corporatist arrangements between trade unions and labor representations, and diminished the possibilities of democratic control and popular participation (Demirovic 2009; Röttger 2003). Moreover, the transition to post-Fordism nurtured the de-democratization of decision-making processes, strengthened authoritarian power, shifted political competences from the national to the sub- and supra-national levels, reinforced governance over government, and gave rise to international and global regulatory regimes (Atznüller and Schwartz 2003; Dörre and Röttger 2003). 3. The reconfiguration of social forces
Directly related to the internationalization of production was the reconfiguration of social forces provoked by the dynamics of struggle between
1 Unemployment in Western Europe climbed from 1.5% during the 1960s to 4.2% in
the 1970s and even further to an average of 9.2% in the European Community by the late 1980s (Hobsbawm 1996, 406). In the largest Western European countries (France, Italy, Western Germany, and the UK), unemployment increased from 2.6% during the period 1960-1973 to 6.8% between 1973 and 1990. For the same periods, the unemployment rate in the United States jumped from an average of 4.9% to 6.9% (Eurostat; Bureau of Labor Statistics).
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different capital and labor fractions. The internationalization of production fragmented capital and labor into transnational and national forces (Bieler 2006, 32-36). Moreover, internationalization contributed to the transnationalization of cooperation and interaction between national constituencies, in the center as well as in the periphery. Even though the post-war imperial hegemonic system under U.S. leadership had increasingly become transnational since the 1970s, the traditional imperial subdivision into dominant core and dependent periphery largely remained unaltered. On the side of capital, the contradictions between transnational and national fractions significantly intensified. Transnational capital increased its structural power compared to national capital, states, and organized labor. Simultaneously, transnational finance capital in the form of international investment banks, hedge funds, private equity funds, etc., replaced trading and industrial capital as the dominant class fraction. In part, this development was fostered by different forms of elite cooperation through supranational institutions and transnational networks, which included business, state officials, employees of international organizations, representatives of the major media conglomerates, and members of international royalty (Tabb 2008). Transnational finance capital took the lead, as it began to operate a transnational network that managed and controlled the flows of direct investment around the world. Direct investment became the main engine for expanding international production, as such investment allowed international investors to control production, in particular, technology. On the part of labor, the internationalization of production resulted in a twofold fragmentation in industrialized and peripheral countries: first, between established and non-established workers and second, between the sectors of established workers who benefited from the dynamics of internationalization and the sectors that were primarily aligned with national producers (Cox 1981, 148; Bieler 2000, 9-14). The rise of transnational social forces on the side of capital and labor resulted in the reconfiguration of different forms of states according to the reorganization of historic blocs within national contexts. Due to the internationalization of production, the state itself became part of a profound process of internationalization, in the core
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countries as well as in the periphery. The internationalization of the state refers to the different ways “transnational processes of consensus formation, underpinned by the internationalization of production and the thrust of globalization, have been transmitted through the policy-making channels of governments” (Bieler and Morton 2004, 95-6). The increasing need for mutual adjustment and policy harmonization between the national and international levels due to the accelerating integration of national economies into a rapidly expanding world economy led to the replacement of the post-war national corporative structures by a “new informal corporative structure [...] [which] reflected the dominance of the sector oriented to the world economy over the more nationally-oriented sector of the country’s economy” (Cox 1981, 146; Murphy 1998, 423). Although the internationalization of production and the internationalization of the state largely benefited transnational capital, nationally-oriented capital was confronted with a serious challenge from foreign competitors. Consequently, a widening gap emerged between the interests of national businesses and national groups that formed part of the transnational class (Colás 2005, 71). The expansion of the global capitalist economy in the 1970s undeniably increased the relevance of transnational networks and institutions. Links between key government institutions such as the finance ministry, the central bank, and the presidential office and their ties to international financial institutions increasingly gained importance under post-Fordism (Sablowski 2009, 122-4). In designing domestic policies, states were compelled to consider local as well as international concerns and demands. International organizations and transnational networks such as the OECD, the IMF, the World Bank, G7, the GATT, NATO, EC/EU, ASEAN, the Trilateral Commission, the Bilderberg Group, the Council on Foreign Relations (CFR), multinational corporations, policy planning groups, international financial institutions, elitist universities, government commissions and councils, leading think-tanks and foundations, international corporate media, and national elites, in advanced capitalist states and the periphery, became responsible for developing the ideological framework and designing government policies representing the interests of transnational capital that were subsequently adopted and implemented at the national level during the internationalization of the state (Gill 1995, 400).
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The principal objective of this highly interconnected constellation of transnational social forces was the creation of a global hegemonic consensus “among corporate, financial, intellectual, university, civic, intellectual and government leaders around major policy directions” (Gill 1986, 216). In their totality, this transnational “nébuleuse” (Cox 2002, 39) functioned as institutional and ideological pillars to bolster the networking of transnational capital and thus to intensify market discipline and the commodification of social relations (Zelik and Altvater 2009, 167-8). This newly emerged transnational power bloc began to organize the international system through a “new constitutionalism” (Gill 1995; Bieling 2007, 151-3), propelled by neoliberal policies and the increasing penetration of societies by the logic of the markets (Gill 2008, 123-5). The notion of ‘new constitutionalism’ refers to “the narrowing of the social bases of popular participation within the world order [...], the hollowing out of democracy and the affirmation, in matters of political economy, of a set of macro-economic policies such as market efficiency, discipline and confidence, policy credibility and competitiveness” (Bieler and Morton 2004, 97). The concept encapsulates the pursuit by a transnational power bloc to establish neoliberalism as the only acceptable path for socio-economic development by promoting market solutions for socio-political problems, the ideological dominance of neoliberal orthodoxy, which functions as a means of naturalizing social relations of domination and exploitation, and the reproduction of structural and procedural aspects and patterns that guarantee the maintenance of social hierarchies (Gill 1995, 399). 4. The rise of neoliberalism
Intimately related to the processes of internationalizing production, internationalizing the state, and forming a transnational power bloc were the introduction and subsequent implementation of neoliberal policies, which by the mid-1970s increasingly began to replace Keynesianism in the center and import substitution industrialization in the periphery (Radice 2005, 91). The overall context for the ascendency of neoliberalism was provided by the crisis of Fordism.
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During the 1950s and 1960s, neoliberalism had emerged as an intellectual program among conservative circles in the United States and Europe. Institutions such as the Mont Pelèrin society, the Institute for Policy Studies, the Adam Smith Institute, the Heritage Foundation, the Hoover Institute, the Cato Institute, the Institute of Economic Affairs, the Center for the Study of American Business, the National Bureau of Economic Research, the American Enterprise Institute, and the Project for a New American Century began to actively propagate socio-economic policies. Their common objective was to construct and deepen consensus within civil society by providing the technical, empirical, political, and philosophical justification for the neoliberal project (Gill and Law 1993, 121; Brand and Sekler 2009; Altvater 2008, 53-5). Drawing on neoclassical notions of self-regulating markets and rational expectations in individual decision-making, neoliberalism presented itself as a “neutral,” positivist science, “dominated by largely meaningless abstractions, mechanical models, formal methodologies, and mathematical language, divorced from historical developments” (Foster and Magdoff 2009, 136; Schui and Blankenburg 2002, 7-9; Ptak 2007, 27-9; Palley 2005, 20). As a political and social theory, neoliberalism proposed “that human well-being can be best advanced by liberating individual entrepreneurial freedom and skills within an institutional framework characterized by strong property rights, free markets, and free trade” (Harvey 2005, 2). As a discourse, neoliberalism attained hegemonic status in the early 1970s by increasingly shaping and influencing the political decision-making processes, controlling and restricting the flow and dissemination of information and ideas in education and the media, and regulating global and national finance, business, and trade. The introduction of neoliberal policies was necessarily accompanied by the propagation and consolidation of a “neoliberal market-based populist culture of differentiated consumerism and individual libertarianism” (Harvey 2005, 42) at the inter- and intra-personal ideological levels (Gill and Law 1993, 111; Amin 2009). During the late 1960s and early 1970s, neoliberalism was converted into a political project and a strategy of accumulation in response to the structural crisis of capitalism, aimed at the “restoration of the income and wealth of the upper fractions of the owners of capital” (Duménil and Levy 2005, 14; Harvey
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2006; Saad-Filho and Johnston 2005, 4f; Clarke 2005, 57-8). The two main components of restoring class power were the restructuring of the relations in production and in the state-civil society complex. A leading role in that class project was held by transnational financial capital that advanced to become the “main instrument for the imposition of the project of accumulation and social domination associated with neoliberalism” (Saad-Filho and Ayers 2008, 110). As mentioned before, neoliberalism provided the ideological basis and the corresponding set of policies pushed through by transnational elites to expand the structural power of transnational capital around the world (Brand 2005, 38). Generating a broad hegemonic consensus about the increasing progress and penetration of neoliberalism required business and financial elites to fund and promote the production of ideas and ideologies via think tanks, to train technocrats, and to take control of the major media outlets to establish neoliberalism as generally accepted new normality (Overbeek and van der Pijl 1993, 1-3; Butterwege et al. 2007, 12; Demirovic 2008, 19-21). The rise of neoliberalism fundamentally transformed the relationship between the market and the state, as neoliberalism went hand in hand with the gradual cancellation of the post-war Keynesian tripartite corporatism (Munck 2005, 60; MacGregor 2005). The dissolution of social security nets was propelled by the intensified competition between states vying for transnational mobile capital, which became increasingly significant in the face of declining public revenues (Gill 1986, 217). States found themselves in a situation of nearly non-stop appraisal of their ‘business-friendly climate’ by market analysts and investors. Financial markets began to use credit ratings as a coercive mechanism against countries whose economic policies threatened the interests of transnational operators. By undermining the pursuit of sovereign economic policies, transnational capital indirectly forced states to compete with each other in a self-permeating pursuit of an ‘acceptable’ macroeconomic framework. The neoliberal transformation of the state, however, was not a topdown process coordinated and propelled at the global level. The state itself emerged as a driving force behind the expansion of neoliberal policies. The state increasingly began to prioritize the interests of capital, as the power
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of trade unions was considerably weakened by the internationalization of production, technological innovation, rising unemployment, the flexibilization of labor, and the shift from traditionally unionized manufacturing toward the service sector (Gill and Law 1993, 109; Tabb 2008). Neoliberal restructuring of national economies all around the world further produced new forms of de-skilling, de-professionalization, degradation, precarization, unemployment, and underemployment of formerly privileged mental and physical labor. Within the national context, implementing neoliberal policies fundamentally transformed the relations between production and financial capital. Power and wealth were shifted from the working population and fractions of local capital focused on domestic markets toward technocrats, national export and import capital, financial operators, and transnational elites. The new constellation of social forces in turn began to undermine the capacity of governments to regulate and intervene in national economies (Cox 2000, 48). 5. Financialization
Since the early 1970s, the global economy has witnessed a general decline in overall economic growth, the tendency toward the formation of monopolistic and oligopolistic market structures driven by the increasing power of transnational corporations, and the rise of the financial sector, from being a mere facilitator of the accumulation process to being the driving engine behind economic growth (DumĂŠnil and Levy 2005, 13). The expansion of the financial sector was a response to the profound stagnation within the productive sector in the center (Epstein 2006; Butterwege 1999, 31-2). To sustain continuous economic growth, capitalism depends on the perpetual accessibility of new sources and outlets that generate the necessary demand for re-investing a share of the surplus necessary for perpetuating the accumulation cycle. A lack of profitable investment opportunities that generates a crisis of over-accumulation may result from various reasons, such as the maturation of economies, the lack of new technologies over a long period, increasing inequality of income and wealth that reduces demand, blocks investment, and encourages financial speculation, and the monopolization and oligopolization of economies (Milanovic 2005).
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Following the crisis of Fordism, capital was confronted with another serious dilemma: Although the reproduction of the accumulation process required a reduction of real wages, expansion simultaneously depended on wage-based consumption that ultimately sustained economic growth and investment. More generally, the need to increase productivity through introducing new technology in pursuing relative surplus value by the individual types of capital simultaneously reduces the human component in the production process. The consequence is a decline in the value incorporated in commodities and growing pressure on the profit rate. In the late 1960s, the emergence of the new international division of labor and the incorporation of millions of peripheral workers in the global production process resulted in huge productivity gains. The rapidly improving levels of productivity and rising inflation in the center primarily related to a massive increase in the world’s money supply due to large U.S. deficits triggered an enormous expansion of the economy (Brenner 2009, 26; Gambina 2010, 81; O’Brien and Williams 2004, 148). Combined with oligopolistic pricing, a declining wage rate, and regressive taxation reforms, the gains produced a massive absolute surplus that could not be absorbed by consumption and investment (Harvey 2009). Overaccumulation and over-capacity reduced the opportunities and outlets for profitable investment and thus propelled the economy’s drive into stagnation. In this situation, the system fails to expand at adequate levels that encourage reinvestment of the generated surplus (Marx 1981; Baran and Sweezy 1966; Caputo 2010, 26). In the 1970s, the combination of stagnation and inflation in the capitalist core created “stagflation” (Schmidt 2009, 531-2). The aforementioned shift in the economy’s focus from the productive sector to the financial sector is a long-term trend in response to the structural crisis of over-accumulation (Sweezy and Magdoff 1972, 7-9; Tabb 2008). In particular, the expansion of debt and speculation in the 1970s began to function as the main counter-factors in preventing economies from falling into severe recessions: “The reduction of real wages (adjusted for inflation) and the redistribution of wealth upward (through reduced taxed and reductions in social services) –the results of class war waged unilaterally from above– have not been enough to guarantee an ever-increasing spiral of return on capital
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invested in the productive economy. […] The huge expansion of debt and speculation provide ways to extract more surplus from the general population and are, thus, part of capital’s exploitation of workers and lower middle class” (Foster and Magdoff 2009, 61). During the 1950s and mid-1960s, the world economy remained international rather than transnational. The internationalization of production not only provoked increasing activity of and power shift toward transnationally operating firms, primarily multinational corporations and international banks, and a new system of international division of labor, but also triggered the ascendency of off-shore finance (Hobsbawm 1996, 277). Following World War II, the Bretton Woods system emerged as the underlying foundation of the post-war liberal global order with fixed exchange rates, a U.S. dollar pegged to gold, and most-favored-nation treatment in international trade. In the mid-1960s, the crisis of Fordism began to call the foundations of the system seriously into question. Massive military spending for the wars in Southeast Asia, increasing foreign investment by U.S. corporations, and rising imports provoked an enormous efflux of U.S. dollars into international markets. U.S. capital had increasingly begun to lose ground to foreign competitors (Huffschmid 2004, 12). The U.S. dollars leaving the country rapidly became the basis of an uncontrolled global currency market focused on granting short-term loans. At the heart of this market was the City of London, which emerged as the world’s leading center for unregulated, off-shore banking and financial operations (Strange 1972, 198). Banks in the City started to attract off-shore dollars from around the world and subsequently lent “euro-dollars” at flexible rates to governments and private entities (Bieling 2007, 96). As U.S. banks and transnational corporations increasingly began to fund their operations with “euro-dollars” from the City, speculative attacks against the Bretton Woods system and the stable exchange rates intensified (Toporowski 2005, 108; Gowan 1999, 18). As a result of the massive military spending since the mid-1960s, in 1971 the U.S. dollar’s gold cover, which was legally stipulated at 25% of Federal Reserve currency, was nearly depleted (Hudson 2003, 4; Amin 2009). Combined with deepening trade and balance-of-payments deficits, the shrinking gold
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reserves created an increasingly unsustainable situation, as a weakening dollar would have seriously undermined U.S. economic and political power during the height of the Cold War. In 1964, the United States reached the point at which the country’s debts of foreign central banks exceeded the value of the U.S. Treasury gold stock. The military expenditures for the war in Vietnam threatened to bankrupt the country. The United States, however, continued to run balance-of-payments deficits, while European banks mainly recycled their surplus dollars into American gold reserves. This trend continued until March 1968 when the U.S. Treasury suspended further gold sales and thus broke the link between the dollar and the price of gold (Sarai 2008, 76-8). In 1971, the United States under the Nixon administration decided to cut the dollar loose from gold. Eliminating gold as the universal money commodity significantly strengthened the already dominant role of the U.S. dollar as the world’s reserve currency (Imhof and Jäger 2007, 148-50). Most companies and states began to hold a large part of their foreign exchange reserves in dollars and to invest them in the financial markets in the United States or the City of London (Hudson and Sommers 2008). The free-floating exchange rates between currencies opened the doors to speculation and increased the role and influence played by banks and other financial institutions. Moreover, the rates particularly forced countries in the periphery to constantly adjust to the fluctuations of the global financial markets, which, in fact, were mostly unrelated to the country’s own economic performance. Gold was ultimately replaced by an arrangement, referred to as the “U.S. Treasury bond standard” (Hudson 2003) or the “dollar standard regime” (Gowan 1999, 4) in which IOUs issued by the U.S. government and the U.S. dollar became the new quasi-anchor of the world financial order (Bieling 2007, 99-100). The system of fixed exchange rates eventually had to be abandoned by the mid-1970s. The United States had managed to keep its privileged position within the global economy and was simultaneously able “to spend internationally without limit, following whatever economic and military policies it wishes to, without any gold constraint or other international constraint” (Hudson 2003, 5). Decoupling the U.S. dollar from gold formed part of a larger strategy to perpetuate the international supremacy of American capitalism around the
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world in the post-war era. The definition of the United States’ predominant position within the international monetary and financial system compensated for the lack of U.S. competiveness in its productive sector (Strange 1986). With the ending of the gold option, the U.S. forced the rest of the world to pay for the country’s imports, military spending, and wars, and for the U.S. takeover of foreign companies. Since 1971, the United States has been able “to pursue domestic expansion and foreign diplomacy with hardly a worry about balance-of-payments consequences. The new financial regime allowed the United States to impose austerity measures on a foreign debtor country rather than on its own people as it would have been the case had it remained with the gold standard” (Hudson 2003, 9). The United States turned its payment deficits into “an unprecedented element of strength rather than a weakness” (Hudson 2003, 10). Under the new constellation, the U.S. government, the U.S. dollar, and U.S.-dominated financial markets entered into a relationship of mutual, reciprocal reinforcement. The dominant role of the U.S. dollar within world trade helped Wall Street (and the City of London) expand, which in turn increased the strength of U.S. financial firms and thus boosted the importance of the U.S. dollar. U.S. financial capital and U.S. corporations greatly expanded their power and control around the world while the U.S. government unilaterally shaped international monetary and financial policies (Hudson 2009). The debased dollar system provided the U.S. government and U.S. capital with an unprecedented and extraordinary benefit compared to all other countries (Callinicos 2003). As debt was issued in U.S. dollars, the United States could spend abroad without any foreign exchange constraints. At the same time, governments and companies around the world were forced to raise the foreign exchange necessary for repaying the interest and principal on their issued bonds. In contrast to the United States, external deficit problems brought dependent countries rather quickly to the edge of insolvency, as they could not borrow funds in their own currency. This structural shift toward the U.S. dollar standard made the countries in the periphery even more vulnerable to crises and to changes within the global political economy. The increasing number of financial crises since the mid-1970s following the dismantlement of the Bretton Woods system disproportionally benefited financial operators,
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financial markets, and transnational corporations located in the United States (Strange 1987, 553; Huffschmid 2006, 126; Panitch and Konings 2008). Given the chronic trade and balance-of-payments deficits, the U.S. economy became highly dependent upon the ability of U.S. financial markets to attract massive inflows of capital from countries around the world (Zeller 2007, 125; Shaikh 2005, 45). External capital flows became of great significance for maintaining U.S. capitalism, as they contributed substantially to expanding the economy and financing public and private deficits. The United States used its newly defined predominant position within the international monetary and financial system primarily for compensating the lack of competiveness in the country’s productive sector. The economic crisis in 1973 and the subsequent shift toward deflationary monetarist policies in the center countries propelled the accumulation of capital resources in the deposits of international banks, primarily located in the United States and Europe (Newstadt 2008, 98-100). Apart from these recourses, the banks were also awash with petro-dollars because of the quadrupling of oil prices since 1973, triggered by the Yom Kippur War and the subsequent oil embargo. The over-accumulation and hyper-liquidity of private international banks rapidly expanded the scope of loans given to peripheral countries from 1974 onward (Gill 2010; Tabb 2004, 118-9). The oil shocks and the setting-in of stagnation in the most advanced capitalist countries in the mid-1970s provoked increasing current account deficits in the countries in the periphery (Gowan 1999, 48). Low U.S. interest rates and favorable repayment terms in the absence of political and economic conditionalities increased the attraction of foreign loans. The latter were made possible in the first place by the aforementioned credit expansion from public to private institutions, which opened up new lucrative investment opportunities for international banks in the periphery. The banks’ activities were accompanied by technological and institutional charges within the global banking business such as financial innovations, especially securitization, i.e., the bundling of debt obligation into pools of commercial securities, the deregulation of financial markets and capital flows, technological innovations in information transfer and data processing, and dramatically reduced transaction costs (Boris 1987, 26-8).
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The deregulation of international finance and the rise of private banks resulted in a massive diversion of investment away from production, toward the financial sectors within countries. In the face of stagnating productive sectors in the center countries, more and more money flowed into the financial industry. This development thus entailed the rapid expansion of securities markets, the enormous growth of risky derivatives trading, massive speculation of unprecedented scale, and the rise of hedge funds (Bieling 2007, 140-2). Deregulated and innovative financial markets became essential means of coordinating, procuring, and concentrating wealth, and restoring class power. The bulk of that money was not used for investment in production, but for speculation in securities and commodities markets and the real estate sector. Contrary to orthodox neo-classical claims that the function of financial markets was facilitating the efficient allocation of financial resources, speculation emerged as the dominant activity of financial operators (Redak 2003, 25). This boost in speculation in turn increased the vulnerability of national economies to the fluctuations of the global markets and to transnational money flows entering and leaving countries. Following the liberalization of transnational capital flows and the introduction of floating exchange rates, money could be quickly moved out of a country and transferred to a more attractive destination. This provided transnational financial capital with the capacity to willingly create foreign exchange or payments crises, primarily in small open economies in the South. Through such means, governments could rapidly and forcefully be brought in line by international finance capital and coerced into adopting suitable policies (Gill and Law 1993, 107). National, regional, and global financial crises or recessions further benefit transnational capital, in particular transnational corporations and international banks, as during the process of recession and recovery, weaker competitors either go bankrupt or are taken over by stronger players. Since the 1970s, financial crises in the periphery, in fact, have primarily strengthened U.S. financial institutions and the role of the U.S. dollar. Capital flight had a strong stimulating effect on Wall Street, as it increased liquidity. This in turn led to the lowering of U.S. interest rates and thus stimulated the economy at large. U.S. governments therefore continuously refused to reduce
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the volatility and the vulnerability to crisis of the existing international financial and monetary order (Epstein 2006; Altvater 2009, 75-7). The collapse of the Bretton Woods system was followed by a wave of financial innovation and deregulation in the financial sector in the United States. The U.S. took the lead in eliminating restrictions on money flows entering and leaving the country. The absence of financial regulation in the United States increased the pressure in other countries to follow suit on adopting deregulatory policies. Otherwise, domestic operators would have increasingly been incapable of competing with the Wall Street/City of London financial complex (Bsirske 2009; Emunds 2009). The creation of more integrated global financial markets in the 1970s and the recession of the 1980s led to the rise of “competitive regulation” (Gill and Law 1993, 98) of national capital markets in the pursuit of attracting capital flows and foreign direct investment. The liberalization of U.S. financial markets provoked a power shift toward transnational finance capital and the emergence of the financial sector as the primary source for generating corporate profits2 (Harvey 2010; Callinicos 2003). Liberalization put private U.S. banks at the very center of international finance and reduced the government’s control over financial operators. Intensified exploitation and growing increases in inequality regarding income and wealth distribution became necessary features of the post-Fordist, finance-led global economy (Harvey 2005, 19). Both guaranteed the continuous flow of large pools of cash to the financial sectors and thus sustained their expansion and the accumulation process at large. The “Volcker shock” (1979-1982) with its high real interest rates, in conjunction with a stagnating manufacturing base, financial deregulation, and tax cuts for the wealthy facilitated the rise of the stock market in the early 1980s. Rising asset prices, cheap money, and stagnating real wages led to a declining savings rate and simultaneously encouraged household borrowing, which was essential for sustaining a bubble-driven expansion in the financial
2 In the 1960s, 15% of all U.S. domestic profits originated in the financial sectors. By
2005, that number had increased to 40% (Foster and Magdoff 2009, 54).
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sector. Due to the rising demand for loans by households and corporations fuelled by growing consumption, financial institutions willingly expanded borrowing, which, in turn, resulted in the acceleration of the overall U.S. money supply. Since the 1980s, the bubble and bust dynamics of the debtbased U.S. economy has provoked a series of financial crises; the current one has plunged the world into the deepest recession in the post-war era. Conclusions
The article has tried to demonstrate that the present crisis, which began with the bursting of the U.S. housing bubble in 2007, is inherently related to profound changes in production relations, the rise of new social forces, and the reconstitution of the post-war world order in the 1970s. These changes subsequently gave rise to the establishment of a post-Fordist regime of accumulation and to the emergence of the financial sector as the primary engine for capitalist accumulation. In addition, the restructuring propelled the rollback and dismantlement of the Keynesian welfare state and corporate arrangements, which went hand in hand with the weakening and disciplining of organized labor and the collapse of the Bretton Woods system. Historically, the crisis-ridden internal dynamics of capitalist development have always opened up new avenues for forming heterodox social, political, and collective organizations and identities. The implications and consequences of the ecological impacts of structurally-propelled economic growth and monetary expansion, the accelerated depletion of natural resources, growing levels of social inequality and polarization, the ongoing demise of the post-war welfare state, and the commodification of social relations increasingly aggravate the unceasing efforts aimed at stabilizing the process of accumulation. In light of the elucidating futility of the different strategies of “crisis management,� a multiplicity of protest movements in places such as Oakland, Cairo, Athens, and Madrid have, in part, radically called into question the ecological, economic, and financial sustainability of the prevailing set of social relations. In particular, however, over the past two decades popular initiatives and grassroots movements in Latin America such as the recuperated and workerowned companies in Argentina and Uruguay, the Zapatistas in Mexico,
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the indigenous movements in Ecuador, Peru, and Bolivia, the Landless Workers’ Movement (MST) in Brazil, and the student movements in Chile and Colombia have moved to the forefront in the global struggle over the redistribution of land, income, and wealth, the democratization of production, the redefinition of the ecological metabolism, and the overall transformation of the state. In this process, critical academic research plays a fundamental role in fostering alternative practices and debates about the construction of a multiplicity of genuinely democratic and sustainable living spaces. The criteria for this construction necessarily have to identify the possibilities of the concrete materializations of counter-hegemonic blueprints and viable emancipatory projects, address potential points of departure for challenging dominant relations of power, and, most importantly, relate to the lived experiences of day-to-day activities.
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La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización1 Diana Marcela Rojas IEPRI y CEE Resumen La intervención internacional es uno de los fenómenos centrales en la dinámica política contemporánea; sin embargo, los desarrollos teóricos sobre ella siguen siendo precarios, pese a la extensa literatura que da cuenta de la intensificación de las prácticas de intervención en las dos últimas décadas. El presente artículo analiza los principales elementos del debate en torno a su conceptualización y pone de presente los desafíos que plantea la transformación de la intervención bajo el influjo del proceso de globalización. Palabras clave Intervención internacional • teoría de las relaciones internacionales • soberanía • injerencia • intervención humanitaria • globalización
International Intervention: The Challenges of Conceptualization Abstract International intervention is one of the central phenomena in the contemporary political dynamics. However, theoretical developments in the field are still precarious in spite of the extensive literature evidencing the intensification of interventionist practices over the last two decades. This article analyzes the major points of discussion around its conceptualization and presents the challenges derived from the transformation of the interventionist practices under the influence of globalization. KEYWORDS International intervention • international relations theory • sovereignty • interference • humanitarian intervention • globalization
1 Este artículo hace parte del trabajo de investigación realizado para la tesis doctoral
“Las transformaciones de la intervención en la era de la globalización: el caso de Estados Unidos en Colombia: 1961-2010”.
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Diana Marcela Rojas es docente e investigadora del Instituto de Estudios PolĂticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia. Codirectora del Centro de Estudios Estadounidenses, CEE-Colombia. E-mail: dianamarcelarojasr@gmail.com
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.04
La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización Diana Marcela Rojas IEPRI y CEE
Introducción
La intervención internacional es uno de los fenómenos centrales en la dinámica política contemporánea; no obstante, la teoría de las relaciones internacionales no se ha ocupado mucho de ella; en términos generales, los trabajos de carácter teórico la designan por defecto al referirse más bien al tema de la soberanía estatal. La mayor parte de referencias a la intervención internacional se hace en relación con un tipo particular de intervención (humanitaria, militar), durante un período histórico específico o con respecto a estudios de caso concretos; se trata, en su mayoría, de trabajos que en buena medida dan por supuesta su definición.2 Los desarrollos teóricos más significativos se han dado en el campo del derecho internacional.3 Resulta paradójico entonces que, en la medida en que la intervención internacional se hace
2 En términos generales, la teoría de la intervención está referida a cómo y hacia dónde
debe orientarse el cambio social. Durante el siglo XIX una aproximación a lo que podría denominarse una “teoría de la intervención” aplicada al campo internacional se esbozó en los trabajos de Burke y Marx en relación con cuál debía ser la posición de los países europeos frente a la difusión y expansión de la Revolución Francesa (Halliday 2002, 143-144). 3 Se trata de trabajos dedicados a la evolución de la norma de la intervención, al
examen de las doctrinas legales que sustentan la no intervención a partir de la Carta de las Naciones Unidas, y otros que se refieren a la emergencia de nuevas normas ante la proliferación de conflictos internos y nuevas amenazas a la seguridad internacional (Reed y Kaysen 1993).
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más presente en el escenario político mundial, la teorización sobre el concepto desde la disciplina de las relaciones internacionales siga siendo mínima. Este descuido no parece deberse simplemente al olvido o a la negligencia de los especialistas sino, más bien, a la manera como el concepto de intervención parece poner de presente los límites y contradicciones del discurso sobre el Estado en el ámbito de una política de carácter global. El presente artículo se propone responder a estas preguntas: ¿Qué se entiende hoy por intervención? ¿Cuál es su relación con el concepto de soberanía? ¿Cuál es el lugar del concepto en el marco de comprensión de la política global? 1. Alcances de la definición de intervención
La intervención en una concepción clásica ha sido definida como “la interferencia por parte de un Estado soberano, un grupo de Estados o una organización internacional, que involucra la amenaza o el uso de la fuerza o de algún otro medio de presión, en la jurisdicción doméstica de un Estado independiente en contra de la voluntad o los deseos de su Gobierno” (Bull 1984, 1). Los alcances del concepto de intervención internacional se plantean en torno a una definición amplia y una definición restringida, con base en dos elementos: los medios de intervención y la duración de la misma. En una definición amplia, la intervención implica la amenaza o el uso directo de la fuerza de un país frente a otro, con el fin de alterar su comportamiento o cambiar su Gobierno o sus políticas. La intervención en el campo internacional puede incorporar actividades directas, tales como el recurso a la guerra, o acciones indirectas, como el asesinato, el apoyo a fuerzas antigubernamentales, los embargos económicos, etc. Los objetivos generales de la intervención internacional incluyen el cambio de gobiernos (Libia en 2011); expectativas de la población respecto a las actividades del Gobierno; actitudes de conducta consideradas inapropiadas por la comunidad internacional en general (por ejemplo, el apartheid en Sudáfrica). Los objetivos específicos de la intervención pueden incluir cambios en el aparato estatal o en su personal, la remoción o destitución de algún funcionario o grupo específico del poder, el cambio de políticas generales o específicas, la alteración de creencias o valores culturales o políticos, e incluso la alteración de patrones de distribución de población o económicos (Moseley 2005; Jenkins y Plowden 2006).
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Debido a que los medios para ejercer la intervención son múltiples, y sus objetivos diversos, la duración no se convierte en una condición para establecer si un caso se tipifica o no como intervención. En esta definición amplia, la intervención abarca casi todo tipo de interacciones no cooperativas entre países, a partir de lo cual no es posible trazar unos límites precisos en el uso del concepto. En una definición restringida, el concepto de intervención tendría como requisito indispensable el uso o amenaza del uso de la fuerza por parte de un Estado sobre otro. Así, en una definición clásica y más acotada, la intervención es fundamentalmente “intervención militar”, es decir, el despliegue de personal militar a través de límites reconocidos, con el propósito de alcanzar los objetivos que busca el Estado interventor (Talentino 2006, 31). Desde esta perspectiva, se vuelve tenue la línea que separa la intervención de la guerra. De hecho, la intervención pone de presente que el uso de la fuerza sigue siendo un elemento central de la vida internacional. Pero aun en esta definición restringida hay lugar para precisiones. La intervención ocurre cuando los asuntos de un Estado son alterados en contra de su voluntad por las acciones de otro; sin embargo, la compulsión o el constreñimiento pueden estar basados o no en el uso de la fuerza: “dado que un acto de interferencia puede darse a través del ejercicio de la violencia, la presión económica o alguna otra forma de constreñimiento, es la coacción de la voluntad y no el medio a través del cual se logra lo que constituye la esencia de la intervención” (Thomas y Thomas 1956, 243). De este modo, al ampliarse, la definición propuesta depende de la capacidad de diferenciar claramente los actos de constreñimiento de los de aceptación voluntaria. El problema de la definición se traslada entonces al ámbito de las motivaciones, el cual, por ser fundamentalmente subjetivo, es profundamente ambiguo. De este modo: […] claramente, el concepto de intervención adolece de falta de claridad en su definición; pese a todas las formas en las cuales ha sido conceptualizada, la línea que señala la diferencia entre la presencia de la intervención y su ausencia continúa siendo
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elusiva. De este modo, diversas actividades, motivaciones y consecuencias son consideradas constitutivas de la intervención, dado que los términos claves de la mayor parte las definiciones son ambiguos y fallan en ofrecer elementos claros para discriminar el fenómeno empírico. (Rosenau 1969, 153) La intervención es un concepto fundamentalmente político, lo cual significa que se constituye en un campo de batalla entre quienes quieren darle un determinado sentido al fenómeno al calificarlo como tal. Aun teniendo en cuenta las observaciones anteriormente señaladas, se hace necesaria una definición operativa de intervención. Para ello, retomamos la propuesta de Rosenau (1969), en el sentido de considerar dos características fundamentales para poder calificar una situación como intervención internacional: la primera corresponde a la ruptura con los modos convencionales de relaciones entre países que implica una intervención. La segunda se refiere a la incidencia sobre la estructura de autoridad. De este modo, […] el comportamiento de un actor internacional hacia otro puede ser calificado como intervención cuando la forma de comportamiento constituye una ruptura con las formas de relaciones convencionales, y cuando este comportamiento se orienta a cambiar o preservar la estructura de la autoridad política en la sociedad intervenida. […] las consecuencias sobre esta última pueden ser profundas y duraderas, pero una vez que éstas comienzan a ser aceptadas y establecidas, el comportamiento ya no es mirado como una intervención, aun si no disminuye la presencia del actor internacional en la sociedad intervenida. (Rosenau 1969, 161) En este último caso, cuando la intervención se vuelve permanente y se institucionaliza, estaríamos hablando de “sistema paralelo de gobernabilidad”, en el que el agente o los agentes externos se convierten en actores políticos directos y permanentes en el sistema político nacional. De este modo, la persistencia de patrones de comportamiento establece una legitimidad propia
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al convertir lo no convencional en convencional, con lo cual se da paso a un fenómeno que, si bien se origina en la intervención, es distinto a ésta. Si bien esta definición de la intervención resulta útil como punto de referencia, la comprensión del significado del concepto requiere también dar cuenta de otro concepto central para las relaciones internacionales: el concepto de soberanía. En la tradición política moderna la intervención internacional es el concepto que pone en evidencia los límites de la soberanía estatal. La significación, así como los alcances de la intervención, implican pues rastrear los cambios en el concepto de soberanía, cuyo sentido ha estado en permanente cambio. La intervención podría ser considerada la negación de la soberanía, o al menos su transgresión; hasta cierto punto, hablar de la intervención implica hacer explícitos los límites o las limitaciones a la soberanía. Como lo afirma Bartelson (1995, 2), la soberanía es un “concepto esponja” que absorbe diferentes significados en contextos diversos. La soberanía fue originalmente una forma de escapar del dictamen y la dirección de foráneos, y sigue siendo hasta hoy una institución que prohíbe la interferencia extranjera en la jurisdicción de los Estados. La idea de soberanía es una innovación que surge en el contexto político europeo posmedieval, a través de la cual algunos actores políticos y religiosos buscaron escapar a la sujeción de la autoridad papal e imperial, y así establecer su independencia de cualquier otra autoridad (Jackson 2007, 49). Durante la era moderna y el ascenso de los nacionalismos, la soberanía estuvo asociada al sentimiento de unidad nacional. Luego de la Primera Guerra Mundial, la soberanía, al reconocer como legítimo el derecho de un Estado a declarar unilateralmente la guerra a otro Estado, se presenta como un obstáculo para el desarrollo del derecho internacional y el establecimiento de un orden internacional pacífico; de allí la idea de que era necesaria la “rendición de la soberanía”. Después de la Segunda Guerra Mundial, durante el período de la descolonización y de la emergencia de la mayor parte de los nuevos Estados en Asia y África, se revalorizó la idea de soberanía, ya que representaba la ambición de los antiguos pueblos colonizados de alcanzar la independencia. De allí la afirmación del derecho de autodeterminación de los pueblos. En este contexto, la idea de soberanía estaba asociada a la de
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libertad, y, en contraste, la idea de intervención era asimilada a la opresión y el pasado colonial (Jennings 2003, 29). Más recientemente, la creciente interdependencia ha hecho que las fronteras de los Estados nacionales sean cada vez más porosas y que la tradicional línea divisoria entre la política doméstica y los asuntos externos se vuelva borrosa. La comprensión de la soberanía no sólo pasa por el seguimiento de su trayectoria histórica sino también por el reconocimiento de la centralidad del concepto en el pensamiento político moderno, y su cuestionamiento más recientemente: La soberanía es un principio de la política moderna, y no sólo un principio de las relaciones internacionales […] que debe ser entendida como parte de una manera moderna específica en que el mundo es y debe ser comprendido, así como de una autorización política particular que designa a los Estados como autoridades políticas legítimas. (Walker 2000, 28) La soberanía significa que el Estado es la única instancia que tiene la legitimidad para ejercer el control sobre su población y su territorio, así como para definir el tipo de gobierno que lo regirá: “la soberanía designa un poder último, sin principio anterior que pueda matizarlo, reformarlo o vigilarlo” (Badie 1999, 19). En un mundo conformado por Estados soberanos, ningún otro Estado tiene el derecho a interferir en las actividades de otro Estado, a menos que esta interferencia haya sido explícitamente autorizada por el Estado en cuestión. Esto es, cada Estado, independientemente de su tamaño y de su poderío, tiene el derecho legal de verse libre de la intervención por parte de otros Estados. Krasner distingue entre dos significados de la soberanía: la soberanía legal internacional y la soberanía westfaliana. Con respecto a la primera, el Estado es tratado en el nivel nacional de manera análoga a como es tratado el individuo en el nivel nacional. El modelo clásico del derecho internacional replica la teoría liberal del Estado; los Estados son iguales en el mismo sentido en que los individuos son iguales: “la regla básica de la soberanía legal internacional consiste en que el reconocimiento se extiende a entidades, los Estados, que poseen un territorio y gozan de una autonomía jurídica formal”
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(Krasner 1999, 14). En esta primera significación, como reconocimiento de la igualdad jurídica, la soberanía es una especie de “tiquete de admisión” en la arena internacional. El segundo significado corresponde al modelo westfaliano. En él, la soberanía es un arreglo institucional para organizar la vida política entre Estados, y se basa en dos principios: la integridad territorial y la expulsión de actores externos de las estructuras domésticas de autoridad: “la soberanía westfaliana es violada cuando actores externos influyen o determinan las estructuras domésticas de autoridad. […] la norma fundamental de la soberanía westfaliana es que los Estados existen en territorios específicos, dentro de los cuales las autoridades políticas domésticas son los únicos árbitros del comportamiento legítimo” (Krasner 1999, 20). La definición de la intervención es entonces el correlato de esta última acepción. La regla de no intervención es el elemento clave de la soberanía estatal (Jackson 1990, 6). Terreno de enconadas luchas políticas, el concepto hoy parece ser más problemático que nunca; para autores como Badie y Krasner, la soberanía en un mundo globalizado es un mito, una ficción: Principio ambiguo y utilizado de manera contradictoria por actores con racionalidades opuestas, la soberanía es, pues, una ficción en el sentido pleno del término: en lugar de dar cuenta de lo real, ella apela al imaginario dándonos una construcción lógica que le da a la vida internacional una apariencia de coherencia. (Badie 1999, 10) O una hipocresía organizada: Los resultados en el sistema internacional están determinados por gobernantes cuya adherencia a (o violación de) los principios internacionales está basada en el cálculo de intereses materiales o ideales, y no en prácticas fijas que se deriven de estructuras institucionales generales o de gramáticas generativas profundamente incrustadas. La hipocresía organizada es el estado normal de los asuntos. (Krasner 1999, 9)
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L´éffacement del principio de soberanía parece minar las bases de la arquitectura intelectual de la política moderna. Así, en la medida en que la soberanía pierde su consistencia ontológica, la intervención se vuelve un concepto “líquido” (Bauman 2003). Ahora bien, además de los cambios en la conceptualización de la intervención, es preciso dar cuenta de las transformaciones vinculadas a la práctica misma de la intervención en el escenario internacional contemporáneo. 2. Las transformaciones de la intervención internacional
En efecto, el principio de la década de los noventa fue el escenario de varios conflictos armados internos y situaciones de crisis que dieron lugar a intervenciones por parte de la comunidad internacional, y en particular de Estados Unidos; una década después, el intervencionismo no ha hecho más que intensificarse, como lo demuestran el caso de Afganistán y la más reciente guerra en Irak. La intervención en conflictos armados no sólo se hace más frecuente sino que amplía su rango de acción: “con cada intervención sucesiva los participantes adoptan mandatos más amplios, vinculando los programas de reforma a las acciones militares y aceptando extender los programas de rehabilitación sin tener en claro dónde y cuándo termina el proceso” (Talentino 2006, 19). Esta intensificación del fenómeno ha obligado a la disciplina de las relaciones internacionales a volcarse sobre la explicación de la naturaleza, las dinámicas, así como las transformaciones más recientes de la intervención internacional. Buena parte de la literatura dedicada al tema trata de explicar por qué la intervención se ha vuelto más compleja y más prolongada (McRae 2001; Wheeler 2000; Von Hippel 2000; Nalbandov 2009). Aunque desde la década de los noventa Estados Unidos se interesó por el tema de la intervención en los casos de conflictos armados internos, los ataques del 11-S hicieron que el tema de la intervención internacional quedara enmarcado en la “lucha global contra el terrorismo” del gobierno Bush; sin duda, el ataque a las torres gemelas y la subsecuente reformulación de la doctrina de seguridad estadounidense impulsaron el debate político y académico al enmarcarlo dentro del debate sobre los “Estados fallidos” (ESN 2002). De acuerdo con esta perspectiva, la debilidad estatal se constituye en
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una amenaza a la seguridad y el orden internacionales, por su capacidad de albergar redes terroristas, propiciar economías ilegales, ser proclive a la proliferación armamentística, etc. En los últimos años la discusión se ha concentrado entonces en hacer una taxonomía de la fragilidad estatal, establecer sus causas y formular una serie de recomendaciones que orienten una política de intervención para paliar los efectos de la debilidad estatal. Las transformaciones más recientes de la intervención internacional se expresan pues en dos tendencias centrales: en primer lugar, hay una intensificación del fenómeno a partir de los años noventa, y de ser la excepción, la intervención se está convirtiendo en la regla. En segundo lugar, se presenta un cambio en la valoración del fenómeno: de una carga fundamentalmente negativa derivada de la afirmación de la soberanía como premisa del pensamiento político moderno, la intervención ha ido adquiriendo una connotación positiva que refleja un cambio de conceptos centrales del liberalismo, tales como el de sujeto autónomo, la igualdad y la libertad. a. La intervención como la regla Las últimas décadas se han caracterizado por una paradoja en relación con la intervención; desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y con el proceso de descolonización, el sistema internacional se erige en reacción contra la lógica tradicional de hegemonía e intervención planteando como prioridad proteger el Estado soberano contra toda injerencia externa. No obstante, al mismo tiempo, la multiplicación de los intercambios, la contracción del espacio y del tiempo, y una conciencia más profunda de una comunidad humana planetaria, han desencadenado toda clase de injerencias: […] al final de la Segunda Guerra Mundial, el sistema de la ONU, uno de cuyos principios clave es la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, es concebido por Estados Unidos y Unión Soviética como una herramienta en contra de las potencias europeas y sus imperios coloniales. Con la descolonización, la no injerencia se convierte en una de las armas –al menos, retóricas– de los descolonizados contra Occidente y su jefe, Estados Unidos. (Moreau Defarges 1997, 32)
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La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización
El sistema internacional consagra en una extensión sin precedentes la prohibición del uso de la fuerza (artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas) y la no intervención en los asuntos internos de los Estados (artículo 2.7): Parágrafo 4: Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas. Parágrafo 7: Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII. Durante la Guerra Fría, en la práctica, la intervención formó parte de la lógica de la bipolaridad consagrando una especie de droit de regard por parte de cada una de las superpotencias en su propia esfera de influencia; sin embargo, durante este período, el principio de no intervención se vio igualmente reforzado en relación con el proceso de descolonización, y la no injerencia en el campo enemigo. Asimismo predominó el régimen internacional de soberanía negativa sobre el pilar de los derechos humanos. Así, por ejemplo, paralizado por la contienda bipolar, el Consejo de Seguridad sólo impuso sanciones en dos ocasiones por violaciones graves a los derechos humanos; tales fueron los casos de Rodesia y Sudáfrica, en los que se autorizó la adopción de sanciones coercitivas contra sus gobiernos de minoría blanca, pero sin permitir el uso de la fuerza (Gowlland-Debbas 2004, 422). El desarrollo en la tecnología de la guerra y los cambios estratégicos globales en la política internacional del final de la Guerra Fría han contribuido al escalamiento de los conflictos étnicos y de los desastres humanitarios intensificando la intervención y planteándola sobre nuevas bases.
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En efecto, con el fin de la rivalidad entre las dos grandes superpotencias existía la expectativa de que emergiera un mundo dominado por gobiernos democráticos y orientados hacia la economía de mercado, que inevitablemente conduciría a un mundo más pacífico y estable. La teoría de la paz liberal parecía encontrar entonces un terreno fértil que se expresaba en la proclamación de la administración de G. H. W. Bush de un “nuevo orden mundial”. Cambios positivos en los conflictos en Oriente Medio, Camboya y Sudáfrica, así como la situación de estabilidad y prosperidad en América Latina y en Asia oriental, reforzaban esta visión. Sin embargo, la persistencia de conflictos armados internos, la guerra en los Balcanes y el genocidio en Ruanda despertaron al mundo del corto sueño de una paz kantiana. Dos factores han incidido en la intensificación de la intervención desde el final de la Guerra Fría: el primero hace referencia a la persistencia, exacerbación o generación de conflictos violentos, la mayor parte de los cuales adquieren la forma de guerras civiles o de represión interna, donde la mayor parte de las víctimas son civiles. El segundo factor tiene que ver con el auge de los actores no estatales y su incidencia en el manejo de los asuntos internacionales. Con respecto al primer factor, los conflictos internos han sido una fuente significativa de inestabilidad regional e internacional, al punto de convertirse en una de las principales amenazas para la seguridad global (Brown 2005, 9). Entre 1989 y 1997 se contabilizaron entre 52 (1992) y 30 (1997) conflictos armados en países como Afganistán, Argelia, Armenia Azerbaiyán, Burundi, Camboya, Chad, Colombia, Congo (Zaire), Georgia, Haití, Indonesia, Irak, Liberia, Ruanda, Sierra Leona, Somalia, Sri Lanka, Sudán, y la antigua Yugoslavia (Ruiz-Giménez 2005, 122). Para autores como Haass (1998), la proliferación de la violencia de carácter intraestatal y transnacional se origina en la pérdida del marco regulatorio que significó la competencia bipolar. El final de la Guerra Fría exacerba una serie de factores que contribuyen a ello: la pérdida de control por parte de las superpotencias, que genera una descentralización en la toma de decisiones y una difusión del poder político internacional; la erosión del sistema de alianzas y la emergencia de nuevas potencias; la exacerbación de contradicciones políticas domésticas otrora contenidas y/o expresadas a través de
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la dicotomía capitalismo/comunismo; el debilitamiento del Estado-nación y la creciente relevancia de actores supra y subnacionales; la difusión y el avance en las tecnologías militares convencionales y no convencionales. El escenario de la pos-Guerra Fría se caracterizaría así por una desregulación de la escena internacional, con la emergencia de nuevos jugadores, nuevas capacidades, nuevos alineamientos, nuevas amenazas, pero aún sin nuevas reglas (Haass 1998, 5). El segundo factor para explicar la intensificación de la intervención concierne al empoderamiento de actores internacionales no estatales, tales como las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los grupos de interés e, incluso, los individuos, lo cual ha permitido que los temas vinculados a la defensa de los derechos humanos, la buena gobernanza y la seguridad humana se posicionen en la agenda internacional;4 ello ha aumentado el interés y la voluntad de la comunidad internacional y de las organizaciones regionales de intervenir en los asuntos internos de los países con respecto a tales temas.5 De este modo, ha habido un incremento en el número, la variedad y el alcance de las intervenciones justificadas por razones humanitarias (Keating y Knight 2005, 33). La represión de las poblaciones civiles, particularmente contra los kurdos, en numerosas partes de Irak da lugar a la Resolución 688 del 5 de abril de 1991 del Consejo de Seguridad, la cual es considerada como fundadora del
4 Uno de los avances internacionales después de la Segunda Guerra Mundial fue la adop-
ción de nuevas normas de conducta estatal respecto de la protección y promoción de los derechos humanos. Al compromiso inicial en la Carta de la ONU de 1945 se sumó la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, donde se plasman el código ético, el consenso político y la síntesis jurídica de los derechos humanos. Posteriormente se agregan los dos Pactos de 1966, relativos a los derechos civiles y políticos y a los derechos sociales, económicos y culturales, que reafirman y proclaman las normas de derechos humanos como principio fundamental de las relaciones internacionales y dan mayor fuerza y especificidad a la Declaración Universal. 5 Este incremento de las intervenciones internacionales en conflictos armados internos
se refleja en la cifras de la ONU: mientras que durante toda la Guerra Fría Naciones Unidas sólo llevó a cabo cinco operaciones de peacekeeping, entre 1991 y 2010 se reportan veinticuatro operaciones de peacekeeping y misiones de peacebuilding. “United Nations Peace Operations Year in Review 2010”, pp. 77-79. Disponible en http://www. un.org/en/peacekeeping/publications/yir/yir2010.pdf
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derecho de injerencia. En ella, por primera vez en su historia, exceptuando el caso particular de Sudáfrica, el Consejo de Seguridad de la ONU constata como una amenaza contra la paz un problema interno de derechos humanos. Para otros autores (Moreau Defarges 1997; Sassen 1996; Baylis, Smith y Owens 2008) estas tendencias se enmarcan en un proceso aún mayor. Con la globalización, parecería que la intervención se ha vuelto una realidad omnipresente, multiforme, cotidiana y, finalmente, normal de la vida internacional; la globalización, con sus niveles de creciente interdependencia entre las sociedades, estaría conduciendo a una especie de “institucionalización” de la intervención. La intervención y la globalización El aumento y la intensificación de la intervención pueden ser explicados a partir de cuatro factores: la multiplicación de las interdependencias, la formación de problemas globales, la omnipresencia de los medios de comunicación y la conformación de una “sociedad civil global”. En cuanto a la multiplicación de las interdependencias, […] ésta crea, especialmente entre las sociedades y entre los Estados, entrecruzamientos de relaciones económicas, financieras, políticas, naturales, científicas. De este modo, cada uno, de múltiples maneras, se vuelve dependiente de los otros, adquiriendo sobre ellos medios de influencia. Las fronteras entre lo “interno” y lo “externo”, si subsisten, se hacen porosas. La prosperidad y la estabilidad de cada uno se ligan a las de los otros, en una suerte de derecho de vigilancia mutuo que se establece entre todos. En este universo de intercambio y de competición, cada Estado se cuida de ser penalizado y vigila atentamente que sus competidores estén sometidos a las mismas reglas y las respeten. (Moreau Defarges 1997, 102) Un segundo factor que explicaría la “institucionalización” de la intervención es el surgimiento de problemas globales. Un problema global puede ser definido como un asunto que concierne a toda la humanidad y que sólo
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puede ser resuelto a través de acuerdos, si no entre todos los seres humanos o todos los Estados, al menos entre la gran mayoría. Hay dos tipos de problemas: en primer lugar, los problemas relativos a la supervivencia de la humanidad como especie: por ejemplo, el cambio climático y la destrucción de los bosques tropicales, la disponibilidad de recursos energéticos. El otro tipo de problemas está ligado a la explosión de los flujos (de mercancías, servicios, capitales, turistas, armas, drogas, informaciones, ideas...). Se trata de problemas que afectan los parámetros globales y ponen en juego el futuro de la especie humana, y que dan lugar a la llamada “sociedad del riesgo global” (Beck 2008). Otro factor se debe a la omnipresencia de los medios y, más ampliamente, de los sistemas de comunicación, que ponen al espacio estatal bajo la mirada permanente de lo externo (opiniones públicas, movimientos de todas clases, Estados, organizaciones internacionales) (Ortiz 2004; Marí 1999). El cuarto factor hace referencia a los movimientos trasnacionales que se erigen en promotores y guardianes de una moral planetaria. Ejemplo de ello es el desarrollo exponencial de ONG como Amnistía Internacional, Greenpeace, Human Rights Watch y Médicos sin Fronteras: “Los movimientos reivindicativos de la sociedad civil global son abogados, creadores y jueces de normas y valores globales. Crean y acusan esta conciencia de valores (cotidiana, global y local a la vez) poniendo en escena todo el horror público, la indignación del público mundial por las violaciones espectaculares de las normas” (Beck 2004, 315). A través de los factores señalados, la globalización estaría generando una tendencia creciente a adelantar acciones de intervención cuando la estabilidad del sistema internacional es puesta en cuestión, debido a la precariedad de las estructuras estatales en los países más débiles. Es decir, en la medida en que la fragilidad estatal afecta de modo más directo el orden internacional, la intervención como medio de acción política tiende a generalizarse. La intervención reivindicada La segunda tendencia central en la transformación de la intervención concierne a los cambios en la valoración de la misma. El concepto de intervención está profundamente cargado de connotaciones políticas; en
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este sentido, no se trata de una categoría meramente descriptiva y neutral. Hasta hace poco, la intervención, particularmente en el ámbito de la política internacional, ha tenido una fuerte carga moral negativa usada para denunciar situaciones de dominación o de ejercicio ilegítimo del poder. De allí que aparezca como sinónimo de “imperialismo”, “hegemonía” y “colonialismo”. En la medida en que la intervención implica la negación de la soberanía, y con ella, de la autonomía del sujeto político, se hace imperativo justificar la intervención como una excepción a la regla que pone entre paréntesis –por buenas razones y sólo durante un tiempo delimitado– el sacrosanto principio de la autonomía del Estado. La intervención suscita pues dilemas morales que conciernen a la autonomía individual y la libertad de los pueblos, así como serias discusiones legales y estratégicas respecto a cuándo y cómo es apropiado que un actor internacional intervenga en los asuntos de otro (Davis y Dietrich 2004). De acuerdo con Finnemore (2004, 3), las razones y los modos de la intervención han cambiado a lo largo de la historia del sistema estatal, pero tales cambios se deben no solamente al desarrollo de nuevos armamentos y de las modificaciones en las capacidades de los miembros de la comunidad internacional: “si bien es cierto que los Estados fuertes continúan interviniendo a los débiles como quieren y cuando quieren, lo que sí se puede decir es que la forma y los medios de las intervenciones se han transformado permanentemente; y más importante aún, se han transformado las valoraciones y los acuerdos estatales acerca de los propósitos que llevan al uso de la fuerza”. El escaso desarrollo teórico del concepto de intervención puede explicarse en parte por la connotación normativa negativa; la intervención implica poner de presente los límites, ambigüedades e, incluso, el carácter ficticio de la soberanía como noción central para la política internacional moderna. El cambio valorativo de la intervención proviene pues de una reinterpretación y una limitación de la soberanía: Por largo tiempo, la soberanía fue considerada como el derecho de independencia y de libertad frente a la interferencia externa. Hoy, la soberanía abarca ciertos deberes, obligaciones
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y responsabilidades hacia sus ciudadanos, hacia otros Estados y otros actores internacionales, de acuerdo con estándares establecidos. En Occidente, el sentir político se inclina hacia la creencia de que los Estados tienen el deber de interferir en los asuntos domésticos de otro Estado cuando su Gobierno falla en cumplir con los estándares regionales o internacionales. (Staden y Vollaard 2002, 182) En este sentido, la soberanía es formulada ya no sólo como un derecho sino como un deber que acarrea responsabilidades: La soberanía en otro tiempo pretendía reinar como amo absoluto, pero hoy en día no es más que un príncipe entre otros al que se le contradice directamente. […] los Estados son cada vez más responsables del orden mundial, ya que se encuentran en una interdependencia creciente y se enfrentan al hecho de que los bienes colectivos son globales y cada vez más numerosos. Esta evidencia empírica supone una prolongación normativa, incluso ética: cada Estado, en razón de sus recursos, tiene una obligación material, incluso moral, frente a todos los demás Estados o no Estados que habitan el planeta. (Badie 1999, 13-14) A la connotación de responsabilidad se agrega la idea de la “buena gobernanza”6 como condición de la soberanía. Ella sugiere que los Estados soberanos deben estar en capacidad de garantizar la vida, la libertad, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos, poniéndolos al resguardo de cualquier 6 Desde finales de los años noventa, el Fondo Monetario Internacional ha promovido
la importancia del buen gobierno para la eficiencia económica y el crecimiento. El Comité Provisional del FMI, en su reunión en Washington el 29 de septiembre de 1996, identificó la “promoción del buen gobierno en todos sus aspectos, incluidos el aseguramiento del imperio de la ley, el mejoramiento de la eficiencia y la rendición de cuentas del sector público, y la lucha contra la corrupción como un elemento esencial de un marco en el que las economías puedan prosperar”. The Role of the IMF in Governance Issues: Guidance Note. The IMF Executive Board, July 25, 1997. Disponible en http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/govindex.htm
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forma de depredación o brutalidad.7 Cuando el Estado no cumple con esta condición, los actores internacionales se arrogan una especie de derecho de vigilancia. A esto lo podríamos denominar el “giro humanitario” de la soberanía; en él, los derechos de los individuos y de los pueblos prevalecen por encima del derecho de los Estados. El sujeto político por excelencia ya no sería el Estado sino el individuo; la autonomía que hay que resguardar es la de los ciudadanos y la de los pueblos; los Estados dejan de ser “regalianos”, para ponerse al servicio de este sujeto emancipado del yugo hobbesiano. De este modo, los derechos humanos y la democracia se han ido convirtiendo en la nueva fuente de legitimidad del principio de la autoridad política soberana. Así, el reconocimiento de la condición de soberanía de los Estados pasaría por la exigencia de que éstos sean democráticos y respetuosos de los derechos humanos. Como lo señala el informe de la International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS): El debate actual sobre la intervención se enmarca en un contexto histórico, político y jurídico caracterizado por la evolución de las normas internacionales de conducta individual y estatal, incluida la formulación de normas y mecanismos nuevos y más estrictos para proteger los derechos humanos. Éstos han pasado a constituir una parte fundamental del derecho internacional, y su respeto se ha convertido
7 En el Informe Sobre el Desarrollo Humano de 1997, el Programa de Desarrollo de la
ONU (UNPD) define la “buena gobernanza” como “el ejercicio de autoridad a través de procesos políticos e instituciones transparentes cuya responsabilidad puede ser cuestionada y que además promueven la participación del público”. En los desarrollos más recientes, la ONU vincula la buena gobernanza a la protección de los derechos humanos: “el respeto de los derechos humanos exige un ambiente favorable entre otros marcos jurídicos e instituciones apropiados; igualmente son necesarios procesos políticos y administrativos que garanticen los derechos y satisfagan las necesidades de la población”. Estos procesos se desarrollan en cuatro ámbitos: las instituciones democráticas, los servicios del Estado, el Estado de Derecho y las medidas anticorrupción. Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’homme. “Pratiques de bonne gouvernance pour la protection des droits de l’homme”. Nations Unies. New York et Genève, 2007. Disponible en http://www.ohchr.org/Documents/Publications/ GoodGovernance_fr.pdf.
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en una responsabilidad y un tema central de las relaciones internacionales. Algunos hitos de esta progresión han sido la Declaración Universal de Derechos Humanos, los cuatro Convenios de Ginebra y sus dos protocolos adicionales relativos al derecho internacional humanitario en los conflictos armados, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948, los dos pactos de 1966 sobre los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, y la aprobación en 1998 del estatuto para el establecimiento de una Corte Penal Internacional. Estos acuerdos y mecanismos, pese a que en ocasiones se han aplicado de forma imperfecta, han modificado significativamente en todos los niveles las expectativas acerca de la aceptabilidad de la conducta de los Estados y otros agentes. (ICISS 2001, 7) De allí proviene la metamorfosis valorativa en la cual se pasa de la intervención negativa que transgrede la soberanía estatal, a la intervención positiva que resguarda los derechos de la humanidad. La inversión de valores se expresa en los argumentos a través de los cuales se legitima la intervención. Se pueden identificar tres tipos de justificación de la intervención (Jackson 2003, 252): 1. El mantenimiento o restablecimiento del orden internacional: la intervención se justifica en nombre de la seguridad y la paz internacionales o en nombre de la seguridad nacional. Con respecto a esta justificación, el cap. VII, art. 51 de la Carta de la Naciones Unidas, es la base para la transgresión del art. 2 de la Carta, que consagra el principio de no intervención (derecho de autodefensa de los Estados). 2. El consentimiento: la intervención se lleva a cabo con base en la solicitud del gobierno legal del Estado intervenido. Es el caso de la llamada “intervención por invitación”, en la que los países débiles promueven y perpetúan relaciones de subordinación y dependencia con Estados más fuertes que les proporcionan ventajas que de otro modo no podrían obtener; desde la perspectiva del derecho internacional, la expresión libre del consentimiento subsana la violación al principio de no intervención, legitimando, paradójicamente, la intervención en el reconocimiento mismo de la soberanía del
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Estado intervenido.8 En sentido estricto, una intervención solicitada no es una intervención porque no transgrede la soberanía del Estado (un Estado no puede violar su propia soberanía). Desde el punto de vista sociológico (Salamé 1996; Lundestad 1984; Tickner 2007), la intervención por invitación resguarda nominalmente la soberanía westfaliana; sin embargo, las prácticas políticas muestran que una entidad política puede ser formalmente independiente pero de facto profundamente penetrada. Un Estado puede reclamar ser el único responsable legítimo de hacer cumplir las reglas en su propio territorio pero puede que las reglas mismas que impone no hayan sido hechas por él (Krasner 2001, 2). 3. El humanitarismo: la intervención se realiza para proteger a la población del Estado intervenido frente a graves abusos a manos de su propio Gobierno, de grupos rebeldes opuestos al Gobierno, o como resultado de una situación de anarquía doméstica. Ésta es la justificación más controversial, dado que no se requiere del consentimiento del Estado intervenido y va más allá de las reglas que establece la Carta de la ONU en relación con la paz y la seguridad internacionales y la legítima autodefensa. Este cambio normativo se ha hecho en los debates acerca de la llamada “intervención humanitaria”. La intervención humanitaria La intervención humanitaria parece ir en contravía de la soberanía estatal como norma fundacional del sistema internacional moderno. El cambio normativo que implica este concepto se generó en el debate en los años ochenta en torno al “derecho de injerencia humanitaria”; en 1987 Bettati y Kouchner acuñaron el término “deber de injerencia”, a través del cual se relativiza el
8 Según la American Society for International Law: “La intervención por invitación
involucra el consentimiento del Estado que hace la invitación para justificar la acción; sin este consentimiento se violaría la prohibición del uso de la fuerza que consagra la Carta de las Naciones Unidas. Sólo cuando al Estado que hace la invitación se le reconocen los derechos soberanos, la invitación proporciona las bases legales para la acción militar”. Christopher J. Le Mon, “Legality of a Request by the Interim Iraqi Government for the Continued Presence of United States Military Forces”, junio de 2004. Disponible en http://www.asil.org/insigh135.cfm
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principio de soberanía, con el fin de otorgar a terceros Estados el derecho a acceder a las víctimas y proporcionarles ayuda humanitaria. La justificación de la injerencia como intervención humanitaria consagra que, […] los Estados soberanos tienen la obligación internacional de proteger los derechos humanos. La ampliación internacional de la responsabilidad de los Estados soberanos, para proteger los derechos de los individuos, independientemente de su ciudadanía o su lugar de residencia, ha dado lugar a unos temas normativos espinosos; el más controversial de ellos es la intervención humanitaria que involucra el uso de la fuerza. (Jackson 2007, 128) La intervención humanitaria se define entonces como “la amenaza o el uso de la fuerza a través de las fronteras estatales por parte de un Estado (o grupo de Estados), con el objetivo de prevenir o poner fin a una situación de grave y extendida violación de los derechos humanos fundamentales de individuos distintos a sus propios ciudadanos, sin el permiso del Estado dentro de cuyo territorio es aplicada la fuerza” (Holzgrefe y Keohane 2003, 18); “Es la interferencia coercitiva en los asuntos internos de un Estado, que involucra el uso de la fuerza armada, con el propósito de poner fin a violaciones masivas de derechos humanos o de prevenir la extensión del sufrimiento humano” (Welsh 2004, 3). La intervención humanitaria suele justificarse en una interpretación extensiva del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, “que le permite al Consejo de Seguridad adoptar medidas de fuerza contra Estados que hayan quebrantado o amenazado la paz internacional, al considerar que la violación grave de los derechos humanos es constitutiva de tal quebrantamiento o amenaza” (Ruiz-Giménez 2005, 12). El concepto de intervención humanitaria está estrechamente ligado al de “seguridad humana”, el cual se contrapone a la noción de seguridad nacional que apunta a la seguridad y defensa de un Estado (McRae 2001; Badie 2005, 103). La seguridad humana abarca la seguridad de las personas, su seguridad física, su bienestar económico y social, el respeto a su dignidad y valía como seres humanos y la protección de sus derechos humanos y libertades fundamentales (Paris 2001; King y Murray 2001). El creciente reconocimiento mundial de que
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los conceptos de seguridad deben incluir a las personas y no sólo a los Estados se considera una importante evolución del pensamiento internacional durante los años noventa. Es a través del concepto de seguridad humana que la intervención humanitaria se vincula con la ayuda al desarrollo (CSH 2003). En 1991 el Departamento de Asuntos Humanitarios de la ONU y la ECHO de la Unión Europea multiplicaron por tres los fondos destinados a la ayuda humanitaria, convirtiendo la ayuda de emergencia en el paradigma de la ayuda al desarrollo, dando lugar a cambios importantes en el sistema de cooperación para el desarrollo (Ruiz-Giménez 2005, 136). La responsabilidad internacional humanitaria de los Estados es un asunto que suscita controversias. Jackson (2007) identifica dos enfoques en relación con la intervención humanitaria. Ambos reconocen que el principio de no intervención no es de carácter absoluto y que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a las personas que viven fuera de sus fronteras, así como a las que viven dentro de ellas. El primer enfoque corresponde a la llamada doctrina de la “responsabilidad de proteger”: la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades, e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población. Cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda atajar o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención.9
9 El debate sobre la responsabilidad de proteger surge a raíz de las dudas o de la demora
en intervenir por parte de la comunidad internacional en casos como el genocidio de Ruanda y la masacre de Srebrenica, durante la guerra en Bosnia. El Gobierno de Canadá y grandes fundaciones promovieron la creación de la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía de los Estados (ICISS), cuyo propósito fue “abordar el conjunto de las cuestiones jurídicas, morales, operacionales y políticas que se plantean en este tema, y recoger la mayor cantidad de opiniones en todo el mundo, con el fin de realizar un informe que ayude al Secretario General de las Naciones Unidas y a todos los que participan en la intervención internacional a encontrar un nuevo campo de entendimiento mutuo”. Informe “La Responsabilité de Protéger”. Rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États. Ottawa, Centre de recherches pour le développement international. Diciembre de 2001. Disponible en http://www.er.uqam.ca/ nobel/k14331/jur7635/instruments/Rapport-de-la-Commission.Resp_de_Proteger.pdf
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Desde este enfoque se sostiene que debe haber un equilibrio entre la soberanía estatal y el respeto de los derechos humanos: […] cuando una población extranjera sufre un daño serio –como resultado de una guerra interna, una insurrección, la represión o un fracaso estatal– y el Estado local es incapaz o no tiene la voluntad de resolver la situación, el derecho soberano de jurisdicción estatal y la no intervención deben ceder ante la responsabilidad internacional de proteger. En este caso, el objetivo de una intervención armada debe ser siempre proteger a la población, y no derrocar un gobierno o un régimen, o favorecer el interés nacional del Estado o los Estados que intervienen. (Jackson 2007, 130) De este modo, la doctrina de la responsabilidad de proteger justifica la intervención humanitaria a partir del condicionamiento del principio de no intervención a la responsabilidad del Estado de proteger su población. El segundo enfoque defiende la idea de la necesidad de establecer un balance entre las responsabilidades de un Estado y los derechos humanos. Éste parte de la idea de que los Estados soberanos y las organizaciones internacionales tienen la responsabilidad de proteger seres humanos, siempre y cuando sea posible y permisible (Mégret 2009, 576). Una de las responsabilidades de un Estado es proteger a sus propios ciudadanos, y no poner innecesariamente en riesgo la vida de sus soldados. En este caso, la jurisdicción territorial y el derecho de no intervención que completa la soberanía son relativizados en función del respeto a los derechos humanos. Sin embargo, al lado de los derechos humanos se encuentra también la responsabilidad del Estado de proteger a su propio pueblo, y de mantener la paz y la seguridad internacionales. El enfoque parte de la idea de que no hay valores absolutos en la política mundial, y eso incluye tanto los derechos humanos como la soberanía estatal. Ello se hace explícito en la declaración de la Cumbre de la ONU de 2005, en la que la Asamblea General afirma que Naciones Unidas tiene la responsabilidad de proteger poblaciones contra el genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes contra la humanidad. En abril de 2006 el Consejo
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de Seguridad reafirmó esta declaración dándole un peso adicional bajo la ley internacional, en la Resolución 1674 (Rice 2007, 85). La cada vez más generalizada intervención en conflictos armados internos también encuentra su justificación en otro cambio normativo que concierne al lugar y la valoración de la violencia en las relaciones internacionales; la guerra ya no es vista como la norma de las relaciones entre los Estados, sino como la excepción, un asunto que debe ser evitado, y si se presenta, debe ser resuelto (Creveld 1991; Holsti 1996). Las organizaciones internacionales, en particular, han presionado crecientemente para hacer algo que ponga fin a la violencia, proteja los ciudadanos y disminuya la inestabilidad que suscitan los conflictos armados internos (Talentino 2006, 20). Los cambios en la frecuencia y en la intensidad de las intervenciones internacionales, así como los debates acerca de su legitimación en un mundo globalizado, señalan una transformación sustancial en la naturaleza del fenómeno. Dicha transformación plantea desafíos considerables para la teoría de las relaciones internacionales, que aún están por afrontar. Tal vez el primero de ellos, y el más significativo, concierne a la utilidad del concepto mismo de intervención. En un mundo de jurisdicciones cruzadas y de interdependencias crecientes, la tentativa de fijar el significado de una noción como ésta parece cada vez más difícil; sin embargo, la apelación al concepto de intervención para caracterizar algunos fenómenos de la política internacional contemporánea sigue siendo útil para señalar la asimetría en el ejercicio del poder entre países, la voluntad y la capacidad de dominio entre actores internacionales, así como para mantener la compleja y contradictoria, pero aún necesaria, distinción entre las esferas políticas doméstica e internacional. Un segundo desafío, que depende estrechamente de la capacidad de generar un consenso mínimo sobre la definición del concepto, concierne al establecimiento de una tipología de la intervención internacional, la cual, si bien no sería universal, al menos podría servir de marco de referencia para el período posterior a la Guerra Fría. El tercer desafío se refiere a los cambios en la valoración de las prácticas internacionales. El debate en torno a la intervención es una buena muestra de la manera en que las dinámicas políticas globales han ido trastocando el sentido de nociones centrales que estuvieron en la base de la concepción política
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moderna durante siglos, tales como la idea de soberanía. La comprensión de estas transformaciones normativas resulta indispensable para captar la esencia del juego político que se perfila en estas primeras décadas del siglo XXI. Por último, las limitaciones del concepto de intervención, algunas de las cuales se han señalado aquí, muestran la necesidad de incursionar en nuevos terrenos conceptuales; la innovación teórica sigue siendo un campo muy riesgoso y poco seductor en el conservador ámbito de las relaciones internacionales; no obstante, precisamente es allí donde se requieren propuestas audaces, que si bien no pueden aspirar a la categoría de teorías generales, sí pueden contribuir a explicar algunas parcelas de la realidad, de manera provisional.
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Seguridad internacional y multilateralismo: las organizaciones internacionales y la intervención en Libia*1 Amaya Querejazu Escobari Universidad de los Andes Resumen A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial el multilateralismo ha sido la forma a través de la cual los Estados han hecho frente a amenazas contra la paz y seguridad internacionales, centrando sus acciones en lo prescrito por el Consejo de Seguridad (CS) y la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Sin embargo, la manera como las organizaciones internacionales (OI) han venido respondiendo a esas amenazas ha sido criticada. Más allá de las consideraciones éticas respecto a si se deben llevar a cabo o no intervenciones humanitarias, el artículo busca examinar si el multilateralismo está en crisis, refiriéndose específicamente a las críticas en cuanto a su eficiencia, legitimidad y equidad, especialmente en la toma e implementación de decisiones. Para ello, se hace un análisis del papel de las OI en la intervención en Libia. Palabras clave Multilateralismo • seguridad internacional • organizaciones internacionales • intervención en Libia
International Security and Multilateralism: International Organizations and Intervention in Libia Abstract Since the end of World War II multilateralism has been the way through which states have faced threats against peace and international security, enforcing actions according to the Security Council (SC) prescriptions and the United Nations (UN) Charter. Nevertheless the performance of international organizations (IO) in the response to those threats has been criticized. Beyond ethical considerations on whether or not humanitarian interventions should be undertaken, the paper aims to examine if multilateralism is facing a crisis, specifically addressing its efficiency, legitimacy and equality, especially in the decision making process as well as in the enforcement of institutional decisions. The role of IO in the intervention in Libya is offered as a case study. KEYWORDS Multilateralism • international security • international organizations • intervention in Libya
* Ponencia presentada al II Congreso de Relaciones Internacionales “Relaciones
Internacionales en tiempos de crisis”, Redintercol, Bogotá 28-30 de septiembre de 2011. El escrito forma parte del proyecto de investigación “La participación de las OI en la creación del Derecho Internacional: alcances y desafíos en el contexto de la gobernanza global”. Proyecto registrado de la Universidad de Antioquia (CODI Acta 602 del 10 de mayo de 2011), financiado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas.
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Amaya Querejazu Escobari es estudiante del Doctorado de Ciencia PolĂtica de la Universidad de los Andes. E-mail: amaya.querejazu@gmail.com
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.05
Seguridad internacional y multilateralismo: las organizaciones internacionales y la intervención en Libia Amaya Querejazu Escobari Universidad de los Andes
Introducción
Crisis es una palabra frecuentemente utilizada cuando se trata de describir fenómenos internacionales. El multilateralismo en materia de seguridad internacional no escapa de esta realidad y es tal vez uno de los ámbitos de las relaciones internacionales que más llama la atención tanto por sus fortalezas como por sus debilidades. Luego de transcurrida la primera década del siglo XXI, las instituciones multilaterales que tienen como objeto la seguridad de sus Estados miembros han sido negativamente calificadas por su desempeño, y no es extraño que se refieran a ellas como instituciones en crisis; ya sea porque su funcionamiento no es el esperado, o porque son instituciones muy burocráticas con problemas de financiación, lo cual puede verse en la tendencia de los Estados a crear grupos informales para la discusión de temas prioritarios.1 Pero para entender y apreciar de mejor manera las razones por las cuales estas instituciones no responden a las necesidades de los Estados
1 Como ejemplos, pueden mencionarse el G-20 y el G-8.
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que las crean o a las expectativas de la sociedad internacional, es preciso, primero, hacer referencia a qué entendemos por seguridad y cuáles son las amenazas que atentan contra la seguridad internacional. Abordar temas de seguridad es cada vez más complejo, en la medida en que definir seguridad implica abarcar sus otras dimensiones y poder distinguir entre seguridad en términos tradicionales y seguridad humana. Es por eso que a partir del Programa para la Paz de 1992 el entonces Secretario General de la ONU propuso ampliar la misión de la organización, de manera que su alcance repercuta también en la seguridad internacional, pero de forma multidimensional: Esta misión de mayor alcance de la Organización mundial exigirá la atención y los esfuerzos concertados de los distintos Estados, las organizaciones regionales y no gubernamentales y todo el sistema de las Naciones Unidas; a este respecto, cada uno de los Órganos principales de la Organización deberá actuar con arreglo al equilibrio y la armonía que exige la Carta. En virtud de ésta, todos los Estados Miembros han asignado al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En el sentido más amplio del concepto, esta responsabilidad debe ser compartida por la Asamblea General y por todos los elementos funcionales de la Organización mundial. Cada uno de ellos tiene una función especial e indispensable que cumplir en el enfoque integrado de la seguridad humana. (Secretaría General, Organización de Naciones Unidas 1992, 5) Se entiende por seguridad humana la libertad frente a la necesidad o libertad para vivir sin miseria (freedom from want); ésta se garantiza a través de la satisfacción de necesidades en aspectos comunitarios, económicos, ambientales, alimentarios, de salud, así como seguridad personal y política. El reconocimiento de los derechos humanos, la religión e identidad cultural forman parte de esta dimensión. Este término se enfrenta con
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el sentido tradicional de seguridad, entendida como la libertad para vivir sin miedo (freedom from fear), compatible con el realismo ortodoxo, con las perspectivas Estado-céntricas de las relaciones internacionales (Maclean, Sandra; Black, David; Shaw, Timothy 2006, 4). Para atender problemáticas relacionadas con la seguridad humana, se han desarrollado esquemas de gobernanza que apuntan a las ayudas humanitarias, la cooperación técnica, la atención y prevención de enfermedades y la reacción efectiva ante desastres naturales y humanitarios.2 Es en la dimensión tradicional de seguridad donde más frecuentemente se habla de crisis del multilateralismo, y las razones principales para hacerlo son, en primer lugar, el grave cuestionamiento a la existencia del CS luego de que Estados Unidos y sus aliados invadieran Irak en 2003, sin tener en cuenta que dicho organismo no había autorizado expresamente el uso de la fuerza y que no se había logrado comprobar la existencia en Irak de armas de destrucción masiva. Esta acción al margen de los términos previstos en la Carta de la ONU puso en tela de juicio el alcance mismo de la organización respecto a su principal mandato, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En segundo lugar, el intervencionismo humanitario es hoy en día una de las acciones multilaterales más debatidas, no tanto por el hecho de que la comunidad internacional rechace la necesidad de actuar frente a crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra, sino respecto a cómo se realizan esas operaciones de intervención y por qué se torna tan difícil garantizar que el intervencionismo sea realmente humanitario y no oculte intereses individuales de los Estados interventores.3 Las intervenciones humanitarias son un desafío a las instituciones multilaterales en un sistema que aún descansa en principios como el de soberanía y no intervención
2 Posteriormente, en 2005, en el Informe “Un concepto más amplio de la libertad:
desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, amplió y profundizó la posición de la Organización, con el objetivo de adaptarla a los desafíos del siglo XXI. En el informe se proponen también estrategias de acción. Informe del Secretario General de Naciones Unidas, 2005. 3 Al respecto, pueden consultarse: Janzeckovic (2006), Use of Force in Humanitarian
Interventions; Malmvig (2006), State Sovereignty and Intervention; Coicaud y Warner (2001), Ethics and International Affairs; Orford (2003), Reading Humanitarian Interventions.
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y que choca con el principio de responsabilidad de proteger.4 En tercer lugar, el multilateralismo ha logrado muy pocos avances en la lucha internacional contra el terrorismo (Newman 2007). Luego de una década de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, si bien la preocupación por esta situación es creciente, y los esfuerzos por hacerle frente son muchos, las medidas que efectivamente se pueden tomar se han logrado más en instancias nacionales o por acuerdos concretos contenidos en tratados, que a través de esquemas multilaterales formales (OI). El presente trabajo se centra en analizar el multilateralismo en materia de seguridad -en el término tradicional, como libertad frente al miedo- y el despliegue de los esfuerzos de seguridad colectiva que se han transformado para hacerle frente en los últimos años. Se examinarán algunos de los aspectos que pueden generar crisis en las acciones multilaterales como la eficiencia, la legitimidad, la identidad y la equidad, especialmente en la toma e implementación de decisiones de las OI. Se defiende la posición de que si bien las OI llevan a plantearnos varios interrogantes, no podemos referirnos a ellas como instituciones multilaterales en crisis, y además, que las OI crean la necesidad de sí mismas. Se trata de un análisis sistémico, y se aclara que en un nivel sistémico las características de los actores están dadas, se asumen y no se consideran como variables (Keohane 1983). Se utilizará como ejemplo el caso de la intervención en Libia. La ONU, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Liga Árabe (LA), la Organización de Cooperación Islámica (OCI), la Unión Africana (UA) y la Corte Penal Internacional (CPI) son sólo algunas de las organizaciones que han desempeñado un papel en la intervención en Libia y que dan muestra de cómo el multilateralismo es hoy en día el símbolo de
4 La responsabilidad de proteger ha sido fundamentada en el Informe de la Comisión
Internacional sobre la Intervención y Soberanía de los Estados “La Responsabilidad de Proteger”, presentado a la Asamblea General de Naciones Unidas, diciembre de 2001. En el prefacio se hace referencia a la responsabilidad de proteger como “[…] la idea de que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que pueden evitarse –de los asesinatos masivos, las violaciones sistemáticas y la inanición– pero que si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de Estados”, p. viii.
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cooperación y gobernanza. Libia forma parte de las anteriores OI, con excepción de la OTAN y la CPI. 1. Seguridad internacional y multilateralismo
El multilateralismo puede darse de muchas formas: puede ser informal o institucionalizado, y es una opción importante para la inserción de los países en un mundo cada vez más globalizado. Sin embargo, como opción se ha visto también afectado por las grandes transformaciones globales que impactan las relaciones internacionales con mayor profundidad y tiene que adaptarse a nuevas situaciones y a las demandas de una sociedad civil internacional más organizada y activa en asuntos globales. Este trabajo se enfoca en el multilateralismo institucionalizado, más específicamente, en las OI. Pero antes de entrar en el análisis de fondo relativo a la crisis del multilateralismo, es preciso hacer referencia a ciertas nociones teóricas que permitan enmarcar de manera más coherente la comprensión del papel que tienen las OI actualmente. El enfoque teórico que más puede ilustrar la importancia de las organizaciones en las relaciones internacionales es el neoliberalismo institucional. Según esta corriente, el multilateralismo aporta estabilidad y reciprocidad a las relaciones internacionales, puede reducir los efectos negativos de la anarquía modificando el comportamiento de los actores y haciendo que éste sea más regular y predecible. Su necesidad se deriva del hecho de que los Estados enfrentan conjuntamente problemáticas mutuas a través de la cooperación, sin perder independencia (Newman 2007, 10; Baldwin 1993). Uno de los principales exponentes de este enfoque, Robert Keohane –citado por Katzenstein (Katzenstein, Keohane y Krasner 1998)–, señala que las instituciones permiten a los Estados alcanzar sus propios objetivos de manera más eficiente, no aplicando el derecho de una manera centralizada sino más bien proveyendo de información a los actores. Las instituciones logran alterar las estrategias de los Estados al cambiar los costos de las alternativas a su alcance; por lo tanto, promueven la cooperación. Las instituciones proveen información, monitorean el cumplimiento, definen cuándo se hace trampa y ofrecen soluciones (Katzenstein, Keohane y Krasner 1998, 622). Para el neoliberalismo institucional, no es necesario que existan estrictos códigos
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normativos, sino que basta con que los Estados reconozcan que las instituciones son centros de información que reducen los costos y que hacen propicia la cooperación. Esto nos puede llevar a la conclusión de que el multilateralismo no necesariamente apunta a crear normas de estricto cumplimiento, sino que busca reducir los esfuerzos que los Estados tendrían que realizar individualmente y hacer que éstos sean más eficientes a través de acciones colectivas. Las crisis, la incertidumbre, la competitividad y el conflicto de intereses es lo que hace que los gobiernos demanden la institucionalización del régimen internacional (Keohane 1983, 150 y ss ). No obstante, en la medida en que la sociedad civil se apropia de mecanismos de participación internacional, ese planteamiento básico de que las instituciones facilitan la interacción entre Estados ya no es suficiente. La sociedad civil y también los Estados comienzan a demandar un papel de mayor impacto de las OI y esperan, como consecuencia, que su desempeño sea también eficiente en la solución de problemas comunes. Se reclaman ciertas transformaciones y reformas que les permitan mejorar en eficiencia y ejecución. Según Castells (2005), el mundo está pasando por un momento de profundas transformaciones en diferentes dimensiones (comunicación, tecnología, cambios en la economía), y las herramientas organizacionales e institucionales de gobernanza son insuficientes e inadecuadas. Además, la crisis de gobernanza está relacionada con una crisis de legitimidad política, caracterizada por una creciente distancia entre los ciudadanos y sus representantes (Castells 2005, 9). Una de las deficiencias de las instituciones multilaterales tiene que ver con la responsabilidad política y la rendición de cuentas (accountability) en sus tres aspectos formales: información, justificación y responsabilidad por las decisiones y acciones que toman. El problema es que las OI son creadas por los Estados, y la representación es intergubernamental; además, la mayoría de ellas carece de órganos de control, y quienes realizan ese control terminan siendo los mismos Estados miembros, y lo ejercen con base en sus propias estrategias políticas y de poder. Esto le impide a la sociedad civil internacional reclamar de las organizaciones una mayor responsabilidad política, pues la misma se desvanece cuando se trata de pedir cuentas a la institución. La dificultad de la rendición de cuentas tiene que ver con el desplazamiento de la responsabilidad de las OI a los Estados que las componen, y viceversa, y con la
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falta de coordinación y malentendidos entre los funcionarios de las organizaciones y los representantes de los gobiernos. En la medida en que el poder de los Estados miembros afecte la responsabilidad política y la respuesta política de las instituciones, más evidente será su falta de legitimidad. Es más, cuando se habla de seguridad, no necesariamente son idénticos las percepciones e intereses entre los actores, ni coinciden con la realidad, por lo que se puede afirmar, según Jervis (1983), que para que el multilateralismo sea estable, las grandes potencias deben participar en su conformación y debe prevalecer el valor compartido de seguridad mutua y cooperación; así, las percepciones sobre defensa y agresión deben ser más o menos similares, y tal vez lo más importante: la guerra y la persecución individualista de seguridad deben ser vistas como costosas, pues si los actores ven que la guerra es buena en sí misma harán todo lo posible para buscar el unilateralismo (Jervis 1983). Desde un enfoque neorrealista, el multilateralismo en seguridad puede explicarse utilizando el ejemplo del dilema del prisionero: para lograr que los países más poderosos cooperen, es necesario hacerles atractiva la cooperación. Si al sopesar los costos y beneficios de participar en instituciones de seguridad colectiva los Estados poderosos no encuentran que obtienen beneficios, naturalmente preferirán optar por el unilateralismo. ¿Cuál es el atractivo para las grandes potencias de participar en escenarios con otros Estados más débiles si no tienen alguna prerrogativa? Por ejemplo, de alguna manera, el poder de veto de los cinco miembros permanentes del CS compromete la participación de las grandes potencias en asuntos colectivos. Es así como se concibió la creación de la ONU, con el reconocimiento de la necesidad de establecer los policías del mundo. Además, se resalta el hecho de que los esquemas de seguridad multialteral tienden a ser asimétricos: existe cooperación, pero no en los mismos términos, y gran parte de la debilidad de las instituciones de seguridad colectiva –ya sean estas alianzas u organizaciones– es que unos países asumen más los costos que otros (free riders) (Frieden 2010). Las instituciones sirven para que las acciones en pro de la seguridad colectiva puedan realizarse con base en ciertas reglas y acuerdos previos, pero no podemos dejar de lado que en la política las relaciones de poder son determinantes de esas mismas acciones y que las potencias frecuentemente
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preferirán el unilateralismo frente al multilateralismo, si aquél satisface sus intereses y necesidades mejor que éste. El problema que generó la situación por la que Estados Unidos intervino en Irak tiene que ver –entre otras cosas– con la falta de claridad en el contenido de las resoluciones que emite el CS; por lo menos ésa fue la posición que alegó Estados Unidos, que defendió su actuación en el hecho de que la resolución 1441 de 2002 del Consejo no era lo suficientemente específica y clara (Alvarez 2005). Es por eso que señalar que el CS es un organismo en crisis es precipitado, y es necesario considerar la posibilidad de que el problema no está sólo en la forma como se toman las decisiones en el seno de este organismo sino en el hecho de que las reglas o el régimen nunca son observados del todo o pueden ser interpretados de maneras distintas. 2. Desafíos al multilateralismo
Para responder a ciertos problemas, los Estados acuden a diversos mecanismos: se asocian unos con otros, o acuerdan incluso compartir soberanía, como es el caso de los bloques de integración; construyen densas redes de instituciones internacionales para atender temas globales y, además, se pueden incluir semi-instituciones ad hoc definidas en torno a una serie de temas, descentralizando el poder con la esperanza de aumentar su legitimidad. En materia de seguridad, estas alternativas son básicamente las alianzas (menos estables) y las instituciones de seguridad colectiva como la OTAN, pero sin duda el esfuerzo de seguridad colectiva de mayor alcance (casi universal) e importancia es el que se crea con la Carta de la ONU y se regula en el capítulo VII. En otras palabras, construyen esquemas de gobernanza global. En este escrito se argumenta que el multilateralismo puede estar afectado por una crisis de eficiencia, legitimidad y equidad. En lo que respecta a la crisis de eficiencia, puede afirmarse que las instituciones tienen serias dificultades para manejar de manera adecuada problemáticas como el cambio climático, la regulación de mercados financieros, inteligencia o contraterrorismo. Se espera que las OI ofrezcan una respuesta asertiva a todos los problemas de la sociedad internacional y se olvida con facilidad que son vehículos de los Estados, quienes dan una prioridad distinta a esos problemas dependiendo de su propia realidad y necesidades, por lo que buscarán satisfacer intereses individuales
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a través de la cooperación. Es más, para que el desempeño de las OI sea más efectivo se requieren importantes recursos financieros y humanos, y muchos de los países no están en la capacidad de asumirlos, o no quieren llevar toda la carga de financiar acciones globales. El problema de las OI va desde los obstáculos administrativos y burocráticos hasta el déficit presupuestario con el que se ven obligadas a funcionar. Esta realidad se ve agudizada por la crisis económica mundial por la que atraviesa el mundo hoy y que ha afectado a los países que mayores aportes pueden dar para la consecución de fines multilaterales. En segundo lugar está la crisis de legitimidad. Éste es tal vez el punto más álgido en materia de multilateralismo en seguridad. Si bien este factor afecta a la mayoría de las OI, son evidentes el problema que se presenta en el CS y la forma como se toman las decisiones en su seno. El CS no sólo ya no refleja la configuración de la sociedad internacional actual sino que es uno de los foros de toma de decisiones más cerrados del mundo (Annan 2005). Por otra parte, las decisiones en las que se autoriza el uso de la fuerza bajo el principio de responsabilidad de proteger, como en el caso de Libia, y el intervencionismo humanitario son todavía muy controvertidas, sobre todo si –como se mencionó– las decisiones son tomadas por unos cuantos (OTAN y CS), sin tener en cuenta criterios jurídicos establecidos o reconocidos. En tercer lugar, una crisis de equidad, que tiene marcada relevancia para el caso que pretendemos exponer aquí. Vemos como uno de los desafíos más importantes del multiateralismo, desde el punto de vista de la seguridad colectiva, que las decisiones no necesariamente se toman con base en criterios estandarizados. Esto da lugar a una evidente ambigüedad o doble moral en el comportamiento de las OI respecto a la responsabilidad de proteger a las poblaciones de ataques sistematizados (Malmvig 2006). Por ejemplo, ¿qué diferencia existe entre Libia y Siria? ¿Por qué se decidió una ayuda multilateral a Libia y se cierran los ojos frente a lo que pasa en Siria? La respuesta a estas preguntas es de naturaleza política y no jurídica, pero por razones de extensión, y para no desviarnos del tema, no ahondaremos en la situación en Siria,5
5 Tanto China como Rusia han utilizado el poder de veto que tienen para impedir una
intervención en Siria. La situación puede cambiar en cualquier momento.
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por su complejidad. Uno de los grandes problemas que afectan la legitimidad y la transparencia, y que atentan contra la igualdad, es que en la mayoría de los casos las OI actúan basándose en procesos de toma de decisiones con un enfoque de caso por caso; las OI pueden estar sólidamente definidas, financiadas, y buscar un impacto importante en la sociedad, pero en las decisiones más importantes su actuación sigue siendo ad hoc (Newman 2007). Por lo tanto, si se quiere mejorar la imagen de las OI es necesario establecer estándares claros; así es posible hacer coincidir lo que es legal (principios de soberanía y no intervención) con lo que es legítimo (responsabilidad de proteger), y el derecho internacional deja de ser una herramienta más de poder. La situación se agrava cuando la decisión de una intervención o acción con fines humanitarios no goza del consentimiento soberano del Estado que se pretende intervenir. La Carta de la ONU establece éste como un requisito; en Libia, pese a las negociaciones, el gobierno de Gadafi no dio dicho consentimiento. Es difícil cambiar viejos hábitos, y si bien existe una gran conciencia en torno a que el Estado y, por lo tanto, el sistema westfaliano ya no responden a la realidad actual, transformar las instituciones que se crearon con esas nociones lleva tiempo. Los Estados enfrentan mayores dificultades en la era de las redes globales (Castells 2005, 11); para compensar esta situación, la sociedad civil crea ONG u otras formas de agregaciones de intereses, organiza expresiones y representaciones populares (Rosenau 1992, Held y McGrew 2007). Así, el sistema de facto de gobernanza se está ampliando. Algunos ámbitos extremos neoanarquistas buscan la disolución del Estado y su reemplazo por redes articuladas de personas, ONG y organizaciones en todos los niveles de la sociedad. Éstas no son sino otras manifestaciones del multilateralismo: el multilateralismo en red (Cooper 2009, Legler 2010). No obstante, la solución que los Estados han buscado dar a las crisis de gobernanza global es la constitución de un nuevo Estado: el Estado red (network state) (Castells 2005, 12), como si una transpolación internacional de los gobiernos nacionales fuera lo idóneo. Olvidan que los procesos para enfrentar los problemas de gobernanza global incluyen las asociaciones con actores privados, el desarrollo de la sociedad civil, la emergencia de un movimiento de justicia global, la redefinición del rol y organización de las instituciones
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internacionales y los intentos por construir nuevas instituciones para temas específicos (Castells 2005, 12). Para Newman (2007), es refutable decir que el multilateralismo está en crisis de manera objetiva. Las crisis se refieren a instituciones formales multilaterales específicas, y no al concepto de multilateralismo como tal. Puede juzgarse objetivamente si un acuerdo multilateral está en crisis si es inefectivo u obsoleto en cuanto a su forma o con respecto a su rendimiento, y, consecuentemente, está perdiendo apoyo diplomático y financiamiento. Este autor considera que una institución está en crisis cuando los principios constitutivos en los que se funda el acuerdo y opera la institución son puestos en duda por las actividades y declaraciones de sus miembros; o si existe un consenso epistémico de que los valores e instituciones de una particular forma de multilateralismo ya no son efectivos o legítimos (lo que para Krasner [1983] sería causal para poner en cuestión el régimen como tal, y no sólo las reglas y procedimientos del mismo). La razón principal por la que una institución multilateral entra en crisis es porque la misión del arreglo multilateral simplemente ya no es necesaria o viable, de acuerdo con criterios formales o informales de los Estados miembros (Newman 2007, 27), cosa que no sucede en el caso de la OTAN ni del CS de las Naciones Unidas. Puede también darse la situación que los procesos de toma de decisiones se alteren por cambios en el balance de poder; esto hace que los miembros o sus líderes declinen en su poder relativo y estén menos propensos a aceptar el costo poco atractivo en la ecuación y lidiar con los free riders; o incluso puede suceder que el multilateralismo fracase en adaptarse a cambios en las circunstancias y no pueda responder adecuadamente a desafíos, o que los principios constitutivos de la organización ya no sean apropiados para lidiar con los retos a los que se enfrenta la organización (Newman 2007, 40). Según Thakur, the United Nations is both a stage on which member states have the starring roles and work out their relationships, partnerships and rivalries; and an actor implementing the decisions made on the stage by the member states. If the UN is in crisis, it is a crisis of contradictory expectations.
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Its Charter begins with the grand words “We the peoples of the world”. The reality is that it functions as an organization of, by and for member states […] The UN needs to achieve a better balance between the wish of the peoples and the will of governments; between the aspirations for a better world and its performance in the real world; between the enduring political reality enveloping and at times threatening to suffocate it and the vision of an uplifting world that has inspired generations of dreamers and idealists to work for the betterment of humanity across cultural, religious and political borders. (Thakur 2006, 344) Y, sin embargo, el multilateralismo está bajo desafios sin precedentes que van desde el control de armas hasta el cambio climático, la justicia internacional y el uso de la fuerza por fuera de los territorios. En este contexto se hace necesario reafirmar el papel de la ONU como la personificación más importante del principio de soberanía y el foro diplomático por excelencia. Las causas y consecuencias de los desafios a las políticas y las decisiones son internacionales, pero la autoridad para tratarlas todavía está investida en los Estados. Los mandatos de la ONU son globales, mientras que sus recursos financieros son menores que los de las autoridades municipales en muchos países (Thakur 2006, 345). De acuerdo con Newman, los desafíos al multilateralismo se encuentran en tres áreas: la primera, estructural o sistémica, que se deriva de la estructura y naturaleza del sistema internacional. La premisa del multilateralismo sigue descansando sobre proposiciones del sistema westfaliano del Estado-nación, y éste es incapaz de atender un amplio rango de problemas. Si bien uno de los fines principales de las OI es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, la mayoría de los conflictos hoy en día son domésticos, más que interestatales; además, las OI, como creación de los Estados, descansan sobre el principio de soberanía y le dan a ésta una prevalencia por encima de la protección de derechos humanos (Newman 2007, 17). Además, en muchos casos los problemas de violencia que se constituyen en amenazas para la paz son causados por los gobiernos, como sucede en Libia.
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En segundo lugar, existen desafíos hegemónicos a las instituciones contemporáneas que se relacionan directamente con el ejercicio del poder, especialmente norteamericano. Esto hace que las OI no logren cumplir con estándares de legitimidad y transparencia. Si las OI no pueden cumplir y responder frente a problemas globales, su legitimidad es cuestionada; incluso si siguen las normas y reglas de procedimiento en la práctica, su legitimidad procedimental ha entrado en conflicto con su rendimiento legítimo (Newman 2007, 17). Mucho se ha criticado el papel pasivo de la ONU en ciertos eventos, o se ha cuestionado su imparcialidad. En el caso que nos ocupa, podría decirse, incluso, que su actuación y decisión tomaron mucho tiempo. Según Dallaire, citado por Newman, “los Estados miembros no quieren una Organización de las Naciones Unidas grande, con buena reputación, fuerte e independiente, sin importar los pronunciamientos hipócritas que señalen lo contrario”6 (Newman 2007, 58); la superación de las limitaciones inherentes al multilateralismo en el área de seguridad internacional es poco probable globalmente. En varios sentidos, éste es el origen de muchos de los males del multilateralismo (Newman 2007, 148). 3. Descripción de la participación de las OI en Libia 2011
Este escrito pretende utilizar el caso de Libia para ilustrar el argumento de que el multilateralismo, específicamente el de las OI, está lejos de estar en crisis, y defender todo lo contrario: las OI no sólo logran ampliar su objeto y mandato sino que tejen entre ellas redes de coordinación, haciéndose cada vez más necesarias para resolver situaciones que demandan la atención de la comunidad internacional. Se aclara, de nuevo, que el caso será analizado desde el punto de vista sistémico e institucional, y no se pretende ir al fondo de las causas que ocasionaron la reacción violenta de la población libia contra el régimen de Gadafi.
6 “Member nations do not want a large, reputable, strong and independent United
Nations, no matter their hypocritical pronouncements otherwise. What they want is a weak, beholden, indebted scapegoat of an organization, which they can blame for their failures or steal victories from”.
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Teniendo en cuenta la situación de insurrección y la forma como el Gobierno libio reaccionó en contra de su propia población, el CS adoptó por unanimidad la resolución 1970 el 26 de febrero de 2011, en la que estableció ciertas medidas para frenar los hechos violentos en Libia, argumentando que era evidente el aumento de ataques sistemáticos y el número de refugiados; que Libia no estaba acatando su responsabilidad de proteger, y que se temía la falta de abastecimientos médicos para atender a la población afectada.7 En esta resolución se insta al Fiscal de la CPI a iniciar las investigaciones pertinentes que dieran con los principales responsables de los hechos violentos. En este punto es necesario abrir un paréntesis para recordar que Libia no forma parte del Estatuto de Roma (que crea y otorga a la CPI personalidad jurídica internacional y mandato propio), por lo que, en principio, la Corte no tiene competencia para juzgar, a menos que se trate de una remisión hecha por el CS. Éste, sin duda, es un ejemplo que demuestra plenamente que estamos viviendo un momento de transformación y de reubicación de la autoridad, pues una situación así habría sido impensable algunas décadas atrás, cuando el consentimiento soberano de obligarse o no respecto a normas internacionales era la última ratio para exigir un determinado comportamiento internacional. Hoy, el hecho de que Libia no haya prestado su consentimiento en obligarse por el contenido del estatuto no es un impedimento como para que el sistema de la ONU, al cual se vincula la CPI, y en especial el Fiscal, no pueda tomar cartas en el asunto. No obstante, la resolución hace la siguiente aclaración: 6. Decide que los nacionales, los ex funcionarios o funcionarios o el personal de un Estado que no sea la Jamahiriya Árabe Libia y no sea parte en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional quedarán sometidos a la jurisdicción exclusiva de ese Estado respecto de todos los presuntos actos u omisiones derivados de operaciones en la Jamahiriya Árabe Libia
7 La resolución 1970 toma en consideración la posición respecto a las violaciones
de DD. HH. de la Unión Africana, la Liga Árabe, la Organización de la Conferencia Islámica, la resolución A/HRC/S-15/2 del Consejo de DD. HH. de la ONU.
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establecidas o autorizadas por el Consejo o relacionados con ellas, a menos que ese Estado haya renunciado expresamente a la jurisdicción exclusiva.8 El 3 de marzo el Fiscal de la CPI comunicó su decisión de iniciar una investigación sobre la situación en Libia.9 En la medida en que las disposiciones de la resolución 1970 no lograron pacificar el país, tanto la OCI (8 de marzo) como la UA (10 de marzo) y la LA (12 de marzo) emitieron sendos pronunciamientos que condenaban la situación en Libia y no tardaron en solicitar al CS que se pronunciara de manera más vehemente respecto a la situación, y fue la LA quien solicitó que se aprobara una zona de exclusión aérea, una intervención multilateral que no implicara la incursión terrestre por parte de la coalición. El 17 de marzo de 2011 fue un día decisivo para la comunidad internacional. En la resolución 1973 de 2011, el CS hace referencia al incumplimiento de la resolución 1970 y reitera que el Gobierno de Libia está fallando en su responsabilidad de proteger a su población; interpreta10 y declara que tales hechos son amenazas y crímenes de lesa humanidad, aprueba llevar a cabo todas las medidas necesarias a través de la delegación de acción unilateral, multilateral regional, alianzas y organizaciones, aceptando todas las acciones, excepto la ocupación extranjera. Se resalta que, en virtud de lo establecido en el capítulo VIII de la Carta de la ONU –referido a los acuerdos regionales–, el CS no sólo tuvo en cuenta la solicitud de la LA, en el sentido de que eran necesarias medidas más drásticas, así como los pronunciamientos de rechazo de la UA, sino que encomendó
8 CS de Naciones Unidas. Resolución 1970. 9 Corte Penal Internacional. Situación en libia: http://www.icc-pi.int/Menus/ICC/
Situations+and+Cases/ consultado el 8 de septiembre de 2011. 10 Uno de los hechos más trascendentales es que con el paso del tiempo, y en virtud
de los poderes implícitos de la Carta, a lo que se hará referencia más adelante, el CS no sólo ha venido declarando cuáles son las amenazas contra la paz y seguridad, sino que también ha asumido funciones de interpretación, que en el ámbito nacional están generalmente reservadas a órganos judiciales, convirtiendo a éste en un órgano cuasi judicial.
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a la LA 11 actuar con otros miembros en la implementación de la zona de exclusión aérea, señalando un claro liderazgo y la coordinación en cabeza de la LA y a cargo del Secretario General. Se conformó un panel de ocho expertos para asistir al comité encargado de monitorear las acciones, cuya creación se estableció en la resolución 1970. A diferencia de la resolución 1970, la resolución 1973 no fue adoptada por unanimidad, y la manera como se dieron las cosas con posterioridad a la adopción de esta última parece dar la razón a los Estados que se abstuvieron de dar su voto afirmativo a la resolución.12 Por ejemplo, China y Rusia se abstuvieron, en el sentido de dar prioridad a los medios pacíficos de solución de diferencias que se estaban adelantando, pero sobre todo porque muchas preguntas quedaban sin respuesta, entre ellas, cómo y quién debería llevar a cabo el contenido de la resolución y cuáles deberían ser sus límites. China no vetó la decisión en consideración a los deseos de la LA y la UA (no se puede olvidar que fue precisamente la LA quien solicitó al CS la aprobación de la exclusión aérea y condicionó las acciones a no hacer una intervención terrestre). India, Alemania y Brasil llamaron la atención y advirtieron sobre las consecuencias no deseadas de una intervención. El jueves 24 de marzo la LA autorizó que la OTAN asumiera el control e implementara la resolución 1973. Uno de los problemas en el retraso en la respuesta fue que la OTAN no se puso de acuerdo sobre quién dirigiría la misión, pues los países miembros alegaban la falta de claridad respecto a la intervención como tal, y se discutía si ésta tenía como objeto proteger a civiles o derrocar al Gobierno. Este vacío de liderazgo y las dudas que hubo para ejecutar la resolución fueron bastante evidentes y son una prueba de lo dividida que estaba la comunidad sobre la intervención; sobre todo, por la falta de claridad del mandato contenido en la resolución. El 8 de septiembre el Fiscal de la CPI solicitó que Interpol –otra OI– expidiera una circular roja contra Gadafi y otras personas cercanas a él, por presuntos
11 El artículo 53 de la Carta establece que el CS utilizará dichos acuerdos u organismos
regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. 12 Entre los Estados que se abstuvieron están Rusia, Alemania, Brasil, India y China. Los
países que aprobaron o votaron a favor de la misma fueron: Estados Unidos, Francia, Colombia, Portugal, Líbano, Bosnia-Herzegovina, Nigeria, Sudáfrica y Reino Unido.
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crímenes contra la humanidad, que incluyen asesinato y persecución.13 “El Fiscal señaló que su oficina continúa la investigación sobre Libia y afirmó que los crímenes cometidos en ese país no serán ignorados por la comunidad internacional”.14 El caso de Libia nos muestra ambas caras de la moneda. Es interesante ver cómo se articularon varios espacios multilaterales, varias OI (cada una con fines diferentes pero compatibles), reflejando un esfuerzo de gobernanza global. La ONU y varios de sus órganos y agencias –la LA, la CPI, la OTAN, la OCI, la UA y la Interpol– están hoy en día en capacidad de llevar a cabo sus mandatos de manera interconectada, imperfecta sí, pero no deja de ser sin duda muestra del gran avance de las instituciones internacionales, lo que indica que el multilateralismo es una opción para los Estados. La actuación internacional sin duda ha cambiado el panorama en Libia; la oposición se encuentra también fuertemente armada y es capaz de sostener un enfrentamiento contra el gobierno de Gadafi, y ya varios países, entre ellos Colombia, han reconocido al gobierno de transición establecido. El CS decidió sobre la base del principio de responsabilidad de proteger. Las acciones que impliquen una falla en dicha responsabilidad implican una amenaza contra la paz y seguridad internacionales, según el artículo 39 del capítulo VII de la Carta de la ONU; si el CS adopta una resolución en la que se contemplan medidas del mencionado capítulo VII de la Carta, el tema deja de ser un asunto interno (Sanchez 2005), porque así se establece en el artículo 2.7 de la Carta. Esta razón se convierte cada día en una razón más poderosa para intervenir en situaciones que antes eran únicamente asunto interno del Estado soberano. Como se señaló, el problema en torno a las intervenciones humanitarias es que, en parte, las reglas de intervención no están del todo definidas, y aún existe una brecha entre lo legal y lo legítimo; y en gran medida, de las 13 “4. Decides to refer the situation in the Libyan Arab Jamahiriya since 15 February
2011 to the Prosecutor of the International Criminal Court”. ICC Prosecutor requesting Interpol Red Notice for Gadaffi http://www.icc-cpi.int/NR/exeres/E112A1F4-B8E3-4F74BC96-82C976F7077C.htm, consultado el 8 de septiembre de 2011. 14 Centro de Noticias ONU: Fiscal de CPI solicita a Interpol orden de arresto a Qadhafi,
disponible en http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=21712, consultado el 8 de septiembre de 2011.
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discusiones y los debates que se den al respecto dependerá la legitimidad de las OI que llevan a cabo las intervenciones. 4. Las OI crean la necesidad de ellas mismas
Una de las conclusiones que este análisis propone es que no sólo el multilateralismo no está en crisis, sino que las instituciones que simbolizan ese multilateralismo no se han mantenido estáticas con el paso del tiempo, sino que se han transformado y adaptado, en la medida en que las circunstancias y sus respectivos tratados constitutivos lo han permitido. En su actuar han creado dos situaciones que permiten afirmar que crean la necesidad de ellas mismas. En primer lugar, está el precedente: una vez que actúan de determinada manera, se espera de ellas que solucionen problemas colectivos de manera similar; en segundo lugar, crean expectativas que van más allá del mandato con el que son investidas por los Estados miembros. Estas expectativas se plasman en la demanda de respuestas por parte de la sociedad civil y en la manera como las organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales buscan conectarse con las OI para responder mejor a problemáticas globales. El funcionamiento de las organizaciones está lejos de ser el esperado, y por eso es tan evidente su dificultad para satisfacer esas expectativas, y su debilidad tiene que ver con la falta de reglas claras y de legitimidad. A veces se considera que las OI pueden solucionarlo todo; sin embargo, muchas veces son únicamente un vehículo que refleja los intereses de sus miembros, y las decisiones de las OI tienden a reflejar eso. O por el contrario, las OI se ven restringidas en su actuar porque los Estados se niegan a dar mayor alcance a sus competencias. Al respecto, Chapman ofrece un estudio en el que pretende establecer un modelo de transmisión estratégica de información que demuestra que las audiencias tienden a aceptar las decisiones institucionales, en la medida en que éstas contradicen la parcialidad de los Estados miembros. Contrariamente, cuando las decisiones refuerzan esas posiciones estatales pueden ser descartadas dependiendo de la relación entre las preferencias de la audiencia, las de sus líderes y las de la institución (Chapman 2007, 157). El alcance del multilateralismo institucionalizado se amplía cuando se construyen o tejen redes de acción e interacción entre las mismas
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organizaciones o con otros actores internacionales, reduciendo los costos y facilitando la cooperación. También es evidente la capacidad de transformación que tienen las OI para subsistir, pese a que las circunstancias por las que fueron creadas desaparezcan o se modifiquen profundamente, respondiendo a nuevas necesidades de los Estados que las componen. Éste es el caso de la OTAN: finalizada la Guerra Fría se esperaba su paulatina desaparición, pues al parecer el objeto por la que fue creada, que consistía en hacer frente a la amenaza soviética, había desaparecido; sin embargo, sucedió lo contrario, no sólo la institución no fue desmantelada sino que incluso se expandió, admitiendo como nuevos miembros a países que en su momento pertenecieron al bloque soviético. En 1999 tres antiguos Estados satélites de la Unión Soviética –Polonia, Hungría y República Checa– se unieron a la organización, y en 2004 se sumaron otros siete Estados. La OTAN no sólo se ha ampliado en cuanto a miembros sino que también ha extendido su misión. Su participación en Yugoslavia dio cuenta de su primera actuación en una intervención humanitaria, donde ningún Estado miembro de la alianza había sido amenazado ni atacado por otro; y, luego de los ataques terroristas en septiembre de 2001, su misión se extendió aun más, al tratar de actuar frente a amenazas terroristas (Frieden 2010, 187). No sólo existe una demanda de los regímenes internacionales administrados y coordinados por las OI sino que éstas influyen en las percepciones que crean esas demandas. Es más, si tenemos un enfoque legalista, en la medida en que las OI se adapten a las normas y reglas del derecho internacional, son miembros legítimos de la comunidad de Estados (Newman 2007, 149). Desde el derecho internacional es interesante resaltar cómo –a partir de la doctrina de los poderes implícitos (Ridruejo 2009, 662) y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia15– las OI han ido creando los mecanismos normativos y procedimentales que les han permitido ampliar su competencia y alcance funcional, y en algunos casos más extremos, como el del CS, se han vuelto órganos cuasi judiciales, en la medida en que sus resoluciones,
15 Corte Internacional de Justicia. Dictamen: Reparación de los daños sufridos al servicio
de las Naciones Unidas, 1949; Corte Internacional de Justicia. Dictamen: Ciertos gastos de las Naciones Unidas, 1962
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que son de carácter vinculante, determinan qué se entiende por amenaza internacional, pero también porque el CS ha venido interpretando el derecho internacional y creando normas de derecho (Alvarez 2005). En los análisis de relaciones internacionales, incluso aquellos con enfoque legalista, poca atención se ha brindado a las instituciones cuasi legislativas como el CS de la ONU, o a organizaciones regionales con funciones consultivas como la LA, instituciones que son participantes activas pero carecen de poder de ejecución. Para entender por qué estas instituciones pueden ser efectivas y por qué los Estados continúan consultándolas es necesario examinar las consecuencias de sus decisiones y cómo estas decisiones afectan la política exterior de los Estados (Chapman 2007, 135). Además, según Thakur (2006), el registro de las Naciones Unidas muestra una sorprendente capacidad de innovación, avances conceptuales, adaptación política y aprendizaje organizacional. Esto puede demostrarse respecto a las operaciones de paz y mantenimiento de paz, seguridad humana y derechos humanos, sanciones y el uso de la fuerza, y demás (Thakur 2006, 343). Con todas sus limitaciones, el multilateralismo no está en crisis, sino todo lo contrario; su necesidad es validada por las demandas del mundo contemporáneo. Incluso los Estados más poderosos no pueden alcanzar su seguridad y prosperidad económica tan efectivamente si actúan aislada o unilateralmente. Conclusiones
El caso de Libia puede de alguna manera demostrar tanto las ventajas como las desventajas del multilateralismo. La renuencia que tuvieron algunos Estados para aprobar la resolución del CS o para prestar su apoyo por fuera de él es una de las razones que determinarían las desventajas del multilateralismo. El contenido de la resolución, por un lado, no era claro en cuanto al fin que se pretendía con la zona de exclusión aérea, y los Estados manifestaron profundas dudas al respecto. Por otra parte, los Estados que apoyaban al régimen libio no dejaban de tener razón al defender que dicho Estado tenía el derecho soberano de enfrentar la situación sin injerencias externas, particularmente de Occidente. Es urgente, en la medida que el CS es un órgano cuasi judicial, que sus resoluciones y declaraciones no sean objeto de interpretaciones subjetivas y caprichosas; esa lección debería haber quedado clara
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desde la resolución 1441 de 2002, que dio pie a la interpretación unilateral por parte de Estados Unidos para defender la intervención en Irak; la resolución 1973 de 2011, que aprueba todos los medios necesarios, excepto la intervención terrestre, no es clara en cuanto si el objeto es poner a salvo a la población libia, armar a la oposición de Gadafi o poner fin a su régimen; esa ambigüedad marcó la posición de varios Estados. Esta situación es una de las razones por las que las OI pierden su legitimidad. Otra de las razones que dan cuenta de las desventajas del multilateralismo tiene que ver con la falta de estándares generalmente aceptados y que afectan la equidad o atentan contra ella, en la medida en que la responsabilidad de proteger implicaría que cualquier Estado que falle de esa manera y agreda seriamente a su población podría ser objeto de una intervención. Sin embargo, no se llevan a cabo acciones bajo el principio de responsabilidad de proteger en todos los lugares donde existen graves ataques contra la población civil. Esta falta de ecuanimidad afecta a la organización y en cierta medida les da la razón a los críticos realistas que afirman que la intervención en Libia tiene que ver, sobre todo, con las reservas de petróleo y con los intereses propios de los Estados que intervinieron. La comunidad internacional ya cuenta con un esquema de instituciones, entre ellas las OI, lo suficientemente amplio como para que las acciones sean colectivas y no individuales, como para que se actúe con base en reglas preestablecidas y no en respuestas circunstanciales. El problema es que no actúa en términos similares para situaciones similares. Puede ser que, como afirma Newman, la razón de la debilidad del multilateralismo en temas de seguridad es que en realidad algunos Estados –y, ciertamente, muy pocas potencias– tienen plena confianza en la ONU para su seguridad. Pero esto no hace que ella sea irrelevante para su seguridad o para la seguridad internacional de manera más general (Newman 2007, 50). Dentro de las ventajas está la creciente apropiación de las OI de los temas que tienen que ver con su mandato institucional y la manera como los arreglos y acuerdos de coordinación permiten hablar de una gobernanza. En Libia se actuó conforme a derecho, en el sentido de que se aplicó lo establecido en la Carta de la ONU en los capítulos VII –relativo al uso de la fuerza– y VIII –en lo que respecta al multilateralismo regional–. Puede ser que el estado de la
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normatividad esté siendo fuertemente cuestionado, y ésa es una necesidad a la que las normas internacionales deberán adaptarse cuando se consensúen más los debates relativos a la legitimidad y legalidad de las intervenciones. Puede que nos parezca que esas normas no son suficientes o no están lo suficientemente claras; sin embargo, ése es por ahora el derecho internacional positivo. En eso consistirá gran parte de la transición de una sociedad Estado-céntrica westfaliana hacia una sociedad más cosmopolita o por lo menos más global. Según Thakur, “The idea of a universal organization dedicated to protecting peace and promoting welfare has survived the death, destruction and disillusionment of armed conflicts, genocide, persistent poverty, environmental degradation and the many assaults on human dignity of the twentieth century” (Thakur 2006, 344). En la medida en que las OI ofrezcan más y mejores respuestas a los problemas globales, más crecerán las expectativas en torno a ellas. Se espera que las OI hagan milagros, solucionen todos los problemas del mundo, y se olvida fácilmente que tienen profundas debilidades institucionales y financieras. Y la posible opción es mediante mecanismos más abiertos a la participación directa de la sociedad civil a través de las ONG, la democratización de las discusiones y, de ser posible, la toma de decisiones. El multilateralismo ha dejado de ser un fin en sí mismo para convertirse solamente en un medio.
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Neoliberalism, Biopolitics, and the Governance of Transnational Crime1 Abstract The paper argues that policies for controlling transnational crime are a crucial dimension for understanding neoliberal hegemony in global governance. It takes on the relation established by Foucault between biopolitics and neoliberalism, in order to reconstruct the discursive formation framing law enforcement and security strategies beyond the spatiality of the nation-state. The paper then turns to outlining the practical expressions of this discourse in the governance techniques deployed to control transnational crime. Overall, this study aims to show how neoliberal criticism of state power is not coupled with a reduction in governance but, on the contrary, implies many regulations and strategies for controlling the population. Keywords Neoliberalism • biopolitics • transnational organized crime • global governance
Neoliberalismo, biopolítica y gobernanza del crimen transnacional Diego Nieto Universidad Icesi Resumen El artículo sostiene que las políticas públicas desarrolladas para el control del crimen transnacional son una dimensión crucial para entender la hegemonía neoliberal en la gobernanza global. A través de la relación establecida por Foucault entre biopolítica y neoliberalismo, se reconstruye la formación discursiva que enmarca las estrategias de law enforcement y seguridad que operan más allá de la espacialidad del Estado-nación. Posteriormente, se da una mirada a la expresión práctica de este discurso en las técnicas de gobierno desplegadas para el control del crimen transnacional. En su conjunto, el estudio busca señalar cómo la crítica neoliberal al poder del Estado no va de la mano con la reducción del gobierno sino que, por el contrario, implica gran cantidad de formas de regulación y estrategias de control sobre la población. Palabras clave Neoliberalismo • gubernamentalidad • biopolítica • control del crimen • relaciones trasnacionales
1 This article is a modified version of the paper presented at the Second Congress of
the Colombian Network of International Relations: “International Relations in times of crises”, RedIntercol, Universidad de los Andes, Universidad Jorge Tadeo Lozano, September, 28-30, 2011.
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Diego Nieto is full-time professor at the Political Studies Department, Universidad Icesi (Cali, Valle del Cauca). E-mail: danietosa@gmail.com
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.06
Neoliberalism, Biopolitics, and the Governance of Transnational Crime Diego Nieto Universidad Icesi
Introduction
Can we establish a relationship between the increase in forms of crime control at the transnational level and the rise of neoliberalism in the last few decades? I argue that there is an intrinsically productive relation between the development of forms of regulating crime at the global level and the establishment of neoliberalism as a hegemonic way to deal with questions of governance. Contrary to the common understanding of neoliberalism, in this article I aim to show how, despite neoliberalism’s criticism of state intervention and the “excess of government,� neoliberalism is closely connected with the securitization and re-regulation of society at the global level. Examining the issue of crime shows why and how there is an outright connection between the ideal of free-market economies and security as a global concern. To show this, I first outline the methodological stance from which I engage with the questions of governance. Following Foucault, I consider that to understand the ways in which global governance emerges, it is better to start from the way political problems of governance are constituted, otherwise known as the problematizations of political life, and to follow their concretion in government practices. In the second section, I pursue this methodological path to show how crime is part of the politics of the life of populations, that is, its biopolitical character. I also dispute the mainstream understanding of neoliberalism to establish its inherent relation with the particular way crime has been
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governed over the last few decades. Drawing on Foucault’s 1978-79 Lectures at the Collège de France, The Birth of Biopolitics (2008), I argue that we need to conceive of neoliberalism as a political rationality devised for governing populations—the central concern of biopolitics—rather than as an ideology or economic theory. Once this analytical framework is defined, the third part of the article seeks to explain the interdependent relation of the issue of organized crime, neoliberalism, and the rise of transnational governance. This section shows the role that neoliberalism plays in “diagnosing the rational way to govern transnational crime.” Finally, I argue that if neoliberalism frames our understanding of crime, neoliberalism also shapes the governance techniques developed to deal with crime. This part outlines the main policies, strategies, and programs that constitute the global “assemblage” of security and law enforcement measures. This part is the key to seeing how neoliberalism, far from reducing regulation over subjects, exercises various forms of power over the people of the world. 1. Problematizations as a starting point
Affirming that nation-states face diverse challenges to their power due to the transformations experienced in the international arena is not as controversial as it once was. How to understand these transformations and the consequences for power relations in the international system is still, however, a matter of much debate. My aim is to contribute to this debate through examining a specific problem in transnational politics: transnational crime. This, of course, is a methodological choice, and one I believe gives us a vantage point over other approaches to engage with global governance. I draw on Foucault’s later works in which he suggested that to study government in modernity, we need to re-trace the problematizations of political issues that acquire wide recognition and authority about the ways to dispose and govern the life of populations (Foucault 1984, 79). That is, if we are to explain shifts in governance, we ought to start with the specific concerns, questions, and intended answers to political problems in particular moments in the history of a given society.
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Thus, rather than privileging the role of the state or other actors in the international system, I see it as more appropriate to ask first how globalization has come to exist politically. This, in turn, obliges us to look at the issues and problems that demand new forms of political imagination to govern beyond the nation-state. Only then does it make sense to ask why and how they structure, in discourse and practice, transnational governance. In this sense, issues such as crime give us a concrete entry for understanding these transformations in contemporary forms of power and authority. Moreover, in this way we will be able to see that transnational governance is not limited to changes in state power and the international system but that it is attached to longer trajectories and wider shifts in the forms of governance in modern times. In this regard, Foucault’s notion of problematizations offers a key to make sense of these changes; problematizations give us a historical perspective on governance that combines its discursive framing and concrete expression in government practices and techniques. This last contention is what makes this approach distinct from other “constructivist� analyses. Even when sharing with them several epistemological and methodological premises, I consider they still give too much emphasis, either to the meanings and understandings actors give of problems in the international system or to how these discourses come to define their identities, behavior, interests, and rules of the game. In this way, not only is less attention being given to the concrete problematizations from which public policies take form, but also the examination of how they materialize in specific techniques of government has yet to be more deeply analyzed.2 The idea of starting from problematizations of political life demonstrates strengths in this respect. This approach does not limit itself to explaining the daily functioning, processes, and power exchanges between actors in the international arena. Neither does this approach consider it sufficient to analyze
2 I must note that constructivism includes a great variety of studies and authors.
Nevertheless, for the most part, I believe the limits exposed above are shared among them. Even those influenced by Foucault have yet to work more fully on the ideas he developed in his late writings on neoliberalism and biopolitics. An account of these various approaches can be found in Sanchez (2010) and Ruggie (1998; 2009).
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the meanings and understandings that construct the world of these agents. When we direct our research to problematizations, this approach provides a different way of going about explaining governance: identify the role that rationalities of government such as neoliberalism play in the shifts of power relations and techniques of governance. This implies that it is necessary to establish the relation between two interrelated and co-constituted domains: on the one hand, the conventiongoverned setting of controversies and struggles where the problems of political life emerge and reproduce (Stenson 1999, 55), and on the other hand, the rationalities of political action devised to govern these problems. The former provides with particularity and originality such rationalities, whereas the latter are understood in an instrumental sense, historical and not metaphysical; they are employed to see how discourses and practices of government emerge as a “necessary” solution for fulfilling the standards and objectives defined by these forms of rationalization of domains of life (Dreyfus and Rabinow 1982, 133-140). These rationalities of government or governmentalities refer, therefore, to the general analytical grid of political ideas that give form to programs and strategies of governance. Hence, these rationalities are not only discourses in a strictly philosophical or ideological sense but are also constituted by practices and techniques of intervention, and strategies of policy formation and implementation (Rose and Miller 1992, 174). The study of these governmentalities and all the different dimensions entailed is what defines the methodological distinctiveness of our research. 2. Biopolitics, crime, and neoliberalism
I shall start first with the problematization of crime in modernity to show why its conceptualization falls within what Foucault calls the realm of biopolitics. Thus, we will see in which sense crime might be related to neoliberalism and transnational governance. As said before, biopolitics stems from Foucault’s reconstruction of the emergence of the government of populations as a specific “art of government” in modernity. That means that government acquires a new way of thinking— a new rationality—about the exercise of power, characterized by an ensemble
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of institutions, procedures, analyses and reflections, calculations, and tactics that have as its target populations, as its knowledge political economy, and as its technical means apparatuses of security (Foucault 1991, 99-101). This political administration of life—protecting and caring for the health of populations—is what constitutes biopolitics, that is, the constitution of an independent domain for exercising forms of political power, conceived as biopower, the power over life (Foucault 2004, 249-50). Crime is a crucial phenomenon in biopolitics, for it deals with the type of conduct deemed harmful to society and the punishments that guarantee the reproduction and sustainability of biopolitics in time. From the concern with crime, a great deal of statistical and criminological developments emerge, as well as law enforcement institutions and security techniques to combat crime. In this manner, crime is a privileged place for exercising biopower, because it acts on subjects so they respect and practice life in law-abiding ways, and when this is not the case, defining the programs and strategies for dealing with the group of people who represent the criminals (Foucault 2008, 248). Hence, crime is deeply involved in biopolitics in modern governance, but is it related to neoliberalism? Foucault moved forward in his lectures from 1978 to 1979 to argue that the study of this government of populations takes us inevitably to the study of liberalism as the general framework of biopolitics. Only with the emergence of liberal mentalities of government was it possible for the independent domain of “society” to appear and become the main target of political action (Foucault 2008, 20-2, 317). Only then the knowledge of the emergent social sciences, statistics, and demography became central and provided a way of representing the autonomous dynamics of society to assess whether they should or should not, as well as how they were going to be, an object of administration and regulation (Barry et al. 1996, 9-10). Although far from being subsumed to it, neoliberalism is part of the trajectories developed from the liberal concerns with the problems of the life of populations, and in this sense, with crime. Neoliberalism is, above all, a technology of government, a way to conduct life, which in our case works through the knowledge of criminology and acts over subjects through security apparatuses. That is why crime control measures are such an important feature of biopolitics and neoliberalism; they represent some of the most
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determinant elements of the securitization/protection of society through managing populations and their subjects. Yet the particular characteristic of neoliberalism lies in that, as a technology of government, neoliberalism goes hand in hand with the globalization of politics, to the extent that it would be difficult to fully grasp one without the other. As I will show, one of neoliberalism’s main characteristics is that it proposes itself as a rationality for governing beyond the state, for governance becomes a question that involves “inevitably” the way of living of the population of the world, and not only of those confined to the territoriality of the nation-state. 3. Neoliberalism and the control of crime: governance beyond the state
What does it mean that neoliberalism proposes itself as a rationality for governing beyond the state? It means that neoliberalism has a way of imagining political problems that is not confined to the spatiality of the nation-state. In general terms, Foucault always thought of power as something that was to be studied “beyond” the state, while working always within the nation-state as a space of reflection. In the case of neoliberalism, for its particular feature of being what we could call a sort of transnational governmentality (devised to operate beyond the state), we need to extend our research to the issues that have allowed questions of transnational and global governance to come into existence as a particular technology of rule (Larner and Walters 2004, 4). In the final analysis then, transnational governance is understood as a particular form of political imagination specifically conceived to regulate, control, and exercise forms of power not only from, between, and over states, but more importantly, to deal with the issues and practices in terms of which biopolitical power is exercised over and through the territories and populations living in spaces beyond the nation-state (Larner and Walters 2004, 16). I argue that in recent years transnational organized crime (TOC) has become an issue that serves as a starting point for a political imagining of the transnational. The aim is that through examining TOC we will be able to show how it shapes the constitution of a transnational governance of neoliberal signature.
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a. The constitution of organized crime as a threat to global society The first point we need to deal with is the extension of the neoliberal rationality of government to transnational spaces through the problem of transnational crime. This is an important element we need to address, if we consider it paradoxical to affirm that neoliberalism could call for deploying regulations and interventions given its criticism of the excess of state’s interference (Foucault 2008, 317-23). The explanation of this paradox lies in the connection between crime and biopolitics. The concern with the consequences of new forms of crime drives the deployment of security apparatuses in neoliberalism. How are they justified if neoliberalism seeks to enhance freedom and protect society from excessive state intervention? To exercise power, it is necessary to define crime as a biopolitical threat to the life of the people governments must protect. As Foucault suggests, “it is at this point that racism intervenes...It is at this moment that racism is inscribed as the basic mechanism of power, as it is exercised in modern States.” But what is in fact this modern discourse on racism? “It is a way of fragmenting the field of the biological that power controls. It is a way of separating out the groups that exist within a population...This will allow power to treat the population as a mixture of races, or to be more accurate, to subdivide the species it controls” to make possible the exercise of power within the population itself (my emphasis, Foucault 2004, 255). Thus, in this discourse “the enemies who have to be done away with are not adversaries in the political sense of the term; they are threats, either external or internal, to the population and for the population”. In the biopower system, “the imperative to kill is acceptable only if it results not in a victory over political adversaries, but in the elimination of the biological threat to the improvement of the species and race” (my emphasis, Foucault 2004, 255). We should notice that crime can very often turn into this kind of threat that supports security and defensive actions by governments. Indeed, as Foucault says, “the same could be said of criminality. Once the mechanism of biocriminal was called upon to make it possible to execute or banish criminals, criminality was conceptualized in racist terms” (Foucault 2004, 257). My contention is precisely that crime acquired this status in world politics over the last few decades. Elsewhere, I have provided evidence of this claim
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through a genealogical reconstruction of the hegemonic discourse of TOC. The idea that organized crime constitutes a challenge to the stability of society is found in mid-twentieth-century America. Interestingly, examining this discourse illustrates how organized crime is conceptualized in racist terms, as an enemy that threatened the life of American society (Nieto 2012). This seminal conception of organized crime was established in its original form in the 1950s by criminolog ist Donald Cressey, who described organized crime as “a well-knitted, hierarchical and centralized organization acting as an international conspiracy, seeking profit and power, and bound together by ethnic or some other form of cultural kinship” (Cressey 1969, x). This picture was closely replicated through the following decades, becoming the dominant official representation governing criminal policies against organized crime ever since (Nieto 2012, 27-29). This definition of organized crime as an alien threatening conspiracy against American society is a typical definition of the problem of crime as a biopolitical threat. Whether people face it daily or not, a threat originates from organizational structures with power and wealth of a degree strong enough to challenge the basic structures of society. The existence of these powerful enemies becomes an incontrovertible fact that requires urgent measures in order to protect it (Edwards and Gill 2002a, 252). These are, however, “alien-enemies” closely tied to exterior forces and interests, but who operate within American society. If a danger exists, it is not product of the American fabric; the danger comes as a conspiracy from external forces that threaten the “respectable society” from within and outside at the same time (Edwards and Gill 2003, 268). Therefore, to fight the threat, it is necessary to act over the American population itself. However, in this discourse it is clear that the targets of biopower will not be Americans themselves, but the exterior conspirators identified as threats: first Italians, and eventually, Chinese, Colombians, Mexicans, Japanese, Irish, etc. (Nieto 2012, 29). In this context, the problem of drug trafficking emerges and acquires unprecedented significance, because it became the missing link to explain the transformation and strengthening of organized criminality into huge criminal enterprises with international reach. As soon as crimes related to the drug trade are defined as a threat to society from international syndicates
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of drug traffickers, they turn the analysis of political action to a problem beyond the nation-state territoriality, making it possible to conceive the now infamous war on drugs (Nieto 2012, 30). In the war on drugs, started by Nixon and supported later by Reagan, security apparatuses are deployed beyond the nation-state, not to wage war in the classical sense of the term but in biopolitical terms, to defend the life of populations. Waging war against something like drugs, and not against the classic military state-bound enemy, is an expression of the significance that organized crime has to understand contemporary structures of transnational governance and global security. Nevertheless, only framed in biopolitics, it is possible to make sense of their purposes and justification. The war on drugs is, for this reason, one of the best examples to show the biopolitical character of current transnational governance. Furthermore, when the diagnoses and practices of government devised to deal with organized crime and the drug traffic problem in America were replicated and reached worldwide through the concept of Transnational Organized Crime during the 1990s, the presence of biopolitics in transnational governance became even wider and more profound. TOC was defined as the “new threat� by American security experts after the end of the Cold War, part of the unintended consequences of globalization. Thus conceived, TOC has exactly the same biopolitical character of organized crime and drug trafficking, although the particularity of TOC lies in that it threatens not only American people but also the entire population of the world as Clinton argued in 1995 before the United Nations General Assembly (Nieto 2012, 31).3 TOC as a biopolitical threat to international society elevated the objectives of securitization and crime control beyond identifying it with particular national interests. As is evident in Kofi Annan’s discourses at the time, TOC was identified as the reason for deploying security strategies, law
3 Naturally, I am not alone in this assertion that the American conception of organized
crime has been the dominant representation in governments and popular imaginary alike. Many criminologists and researchers on the history of organized crime have found the connection between this view and the definition of security threats to America and the world in the 1980s and 1990s (cf. Smith 1991; Naylor 1995; Albini 1997; Levi 1998; Woodiwiss 2001, 2003a, 2003b).
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enforcement tactics, and crime control measures over the population of the world (Nieto 2012, 32). This “challenge from globalization” became a transnational government concern, and demanded a form of political imagination to create crime-control measures and security apparatuses beyond the state. b. Neoliberalism and the transnational as place of governance: competence and collective enrichment Even though criminologists and historians of organized crime have consistently pointed out this American hegemonic discourse, they have reflected less frequently on its connection to the arrival of neoliberalism in government. The question then is to define if there is a relation between the rise of neoliberal governance in world politics and changes in crime control measures around the world. In this sense, I argue that once organized crime was conceived as a biopolitical threat to global society, organized crime became an object of reflection from the neoliberal way of governance. Thus, we can see how these two discourses work together, the first establishing the threat and legitimizing the deployment of security apparatuses, with the second explaining how crime functions, defines its targets, and provides the best measures for its control. Let us see, in this sense, how and why neoliberalism problematizes the question of the security of the world. Foucault argues that the central concern of liberalism in terms of international spaces is collective enrichment and progress, which is realized by ensuring that mutual commerce and competence take place under the best conditions. Commerce and competence are the only guarantors of unlimited economic growth, liberalism’s fundamental societal policy (Foucault 2008, 545). This idea is certainly also present in neoliberalism, not only as it appeals for economic liberalization policies but also, more significantly, through the deployment of numerous “environmental regulations and controls” on the conditions and factors that guarantee maximization of the game of competition. Indeed, the distinctiveness of neoliberalism, and perhaps one of the main difference from classical economic liberalism, is that “competition becomes a historical objective of governmental art and not a natural given that must be respected...the market, or rather, pure competition, which is the essence of
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the market, can only appear if it is produced, and if it is produced by an active governmentality” (Foucault 2008, 121). Thus, quite contrary to the common view, “neoliberalism should not be identified with laissez-faire, but rather with permanent vigilance, activity, and intervention” (Foucault 2008, 132). The “retreat from the state” proper of the neoliberal age is also in itself a positive government technique, because the “degovernmentalization of the state” does not mean “de-governmentalization of life per se” (Barry et al. 1996, 10–11). Neoliberalism aims to actively create the conditions within which economic freedom might be practiced in the form of entrepreneurial and competitive conduct: first, via a critique of the consequences of the intrusion of the state and, second, with a whole array of organizational forms and technical methods to extend this field of economic freedom (Foucault 2008, 65, 147). Striving for a perfect game of competition is the main reason that in the end requires the active vigilance, control, and regulation of spaces beyond the state. Identifying TOC as a dislocating phenomenon in this game is what makes transnational spaces the object of neoliberal reflection, to ensure the reduction to a minimum of detrimental repercussions over the ideal of a society of competition and entrepreneurs. c. The neoliberal analysis of crime: rational criminals and risk environments The consequences of these principles are evident in the neoliberal analysis of crime. One of the predominant characteristics of neoliberalism as a mentality of government is that neoliberalism seeks to understand the social by extending “the rationality of the market…to domains which are not exclusively or not primarily economic” (Foucault 2008, 323). In this sense, we can argue that the neoliberal analysis of crime translates problems of the criminal field into economic calculation models. The economic models of supply and demand and of investment-cost-profit explain social relationships and individual behavior, epitomized in the figure of the homo economicus or entrepreneurial subject (Foucault 2008, 243). In this order, neoliberalism defines crime in a way that is not qualitative or moral. In its terms, crime corresponds to any action that makes an individual run the risk of being condemned to a penalty (Foucault 2008, 251). If we
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focus on the side of the perpetrator, the criminal is just one more homo economicus in the market environment: a moderately rational and self-interested individual, unfettered by any moral compass, a consumer who is alert to criminal opportunities and responsive to situational inducements when they are cost-effective. In this way, the criminal is stripped of his sociological and psychological layers, and re-framed in a sort of pseudo-economic analysis. The criminal is not “abnormal” or the one to be corrected, but a rational actor who chooses a course of action when faced with an environment of crime (Garland 1999, 18-9; Foucault 2008, 250-3).4 These risk environments or criminogenic situations, as Garland calls them (i.e., unsupervised car parks, deserted neighborhoods, subway stations, electronic financial transactions, etc.), become the privileged target of crime control under neoliberalism. Crime is viewed as a routine phenomenon, part of the everyday conduct of economic and social life, where countless opportunities for illegal transactions emerge. Therefore, the criminal system does not deal with criminals directly, but rather reacts to patterns of illegal exchanges in a particular environment of crime (Foucault 2008, 253-6; Garland 1999, 18; Edwards and Gill 2003, 267). Government action depends on analyzing the environment of gains and losses—the well-known cost-benefit calculation—to which the individual responds committing a criminal act. Government must aim to channel him away by modifying situational controls and manipulating incentives and risks within it, while making sure not to disturb the structural dynamics of the market, that is, not limiting other individuals’ free preferences in it (Foucault 2008, 255-6). d. From the economics of narcotraffic to transnational organized crime We mentioned above that the drug-traffic problem was essential to make crime a transnational issue. Similarly, drug trafficking played a central role in the development of transnational mechanisms of crime control, policing,
4 In this case, as with most rational choice approaches, this “situational man” is not
a preferred form of subjectivity, but quite simply an assumption about the real subjectivity, although one with quite important implications in terms of policy measures as we shall see.
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and security (see particularly, Andreas and Nadelmann 2006, 5; Sheptycki 2000, 201). Therefore, looking more closely at the way in which through the neoliberal analysis of the drug trade regulating transnational spaces becomes a government concern is essential. O’Malley’s analysis of neoliberal discourses on drug use has shown that the inherent liberal precepts of “free will,” “individual choice”, and “risk” provide a rationale for designing policies to control drug traffic. In this discourse, “choice and risk” appear as complimentary terms, where the choice-making drug-user is perceived as a normal subject who seeks pleasure through consuming drugs. His choices are possible due to an environment of risks and opportunities in which he is neither totally free nor compelled to consume, but where he calculates his choices among risk-bearing options (O’Malley 1999, 193). The government's duty is to reduce the risks opened to populations through cost-effective controls in the market milieu. Thus, policies against the drug trade have as their fundamental aim reducing the opportunities for making wrong decisions—production, trade, or consumption. The market as a structure of human interactions is never the problem in itself; the market is only the environment where rational actors seek to fulfill their preferences (Foucault 2008, 257; O’Malley 1999, 208). Nevertheless, it is very striking that the supply chain of drugs is targeted as the main place of intervention. Indeed, these standards decided to punish drug producers and traders much more strongly than consumers. Against drug producers and traders, moralization is retained to maintain the stringent punitiveness of such actions of creating risk for others. Moral responsibility was refocused on those defined as the creators of harm, the risk producers, and significantly removed from consumers (O’Malley 1999, 209).5 5 Focusing on the side of the consumer, O’Malley has referred to the idea of a homo
prudens or the responsibilized, security-conscious, crime-preventing subject. This second set of processes in crime control would act more determinately on increasing the promotion of “prudentialism” and the “responsible individual.” These aspects help to make sense of the expansion of demand for private security, but also of the increasing role played by community and private crime prevention, as well as community-based policing movements (O’Malley 1996). For my purposes, the side of the producer and trader is the one that provides the key elements of analysis to understand controlling populations through crime control measures at the transnational level.
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The purpose is to regulate this risk environment for the free consumer by reducing the opportunities to incur in such behavior. This has pointed toward curtailing the supply of drugs, that is, the producing and trading countries. The American narration of organized crime as an alien threat serves this purpose very effectively as has been described above. Those involved in the supply chain are identified as cartels organized in the form of reckless international enterprises conspiring against the prosperity of global society. In this way, the alien character of organized crime is coupled with the analysis of a criminogenic risk situation that directs its targets toward those people who represent the supply chain function: the alien-enemies within the global population. This decision can be explained only by the racist discourse that defines who within the population of the world will be the object of biopower. This is the point at which the assemblage of the politics of the biocriminal and the neoliberal analysis of crime meet most clearly for the first time. Here, when it was necessary to banish international criminals, governing crime entails military activities beyond borders in the war on drugs. e. Neoliberal analysis of TOC: the global risk situation Precisely because of this, a dominant narrative in the official problematization of transnational organized crime emerges with the end of the Cold War. It warns that TOC is menacing democratic institutions, the global economy, and the stability of the international system (Bigo 2000, 87-90; Andreas and Nadelmann 2006, 7).6 Underlying this statement we find the idea that, as globalization becomes a reality, a new transnational risk environment emerges with its corresponding set of increased opportunities for crime. This dominant narrative amounts then to the representation of a new global criminogenic situation. As seen with the drug trade, cross-border criminal activities are mainly market phenomena themselves. They are problematic because they directly affect the transnational market structure of competition and its rules of the game (Foucault 2008, 257). Under neoliberal rule, cross-border criminal
6 Academic and “expert� accounts in which this narrative is expressed are not difficult
to find either (see as some examples: Williams 1994; 2002a; 2002b; Lupsha 1996; Shelley 1995; 1997; 2005; Sterling 1995).
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activities become a political concern, not so much because of moral reasons but for the market-distorting consequences, for putting at risk the dynamics of transparent competence within the market (Foucault 2008, 250-3). Thus, an array of dissimilar criminal activities comes under the eye of transnational governance: migration, the drug trade, financial transactions, and in general all activities that affect the processes of life and the basic neoliberal objective of economic growth.7 Similarly, within this risk situation it is possible to identify the existence of rational criminals as well, the homo economicus of transnational crime, so to speak, the transnational enterprises of crime. They are not different from any other enterprise in the global market that invests in an action, expects a profit from it, and accepts the risks of a loss—a punishment. They take advantage of the possibility of profiting from all the actual and possible market-illegal activities now embodied in the elusive term Transnational Organized Crime. The bottom line is that the transnational becomes a “real” space of government intervention, an object of action for transnational security apparatuses through the representation of this global criminogenic situation and of organized crime as a transnational enterprise. At this stage, neoliberalism appears to provide the intellectual tools under which the issues of crime demand a “transnationalization” of governance. 4. The assemblage of transnational crime control
I have tried to highlight how the dominant problematizations of crime are deeply enmeshed in neoliberal thought. The materialization of this neoliberal art of government in what we could call the assemblage of apparatuses that constitute the real expression of power in contemporary global governance remains to be exposed. Perhaps it is too much to ask this assessment for an in-depth analysis of all the mechanisms and programs that give form to the practical
7 There is no room to go in depth about this specific issue here, but the remarkable
quick growth of the regulations regarding money laundering is clear proof that the distortion of the market is what matters most in terms of the global governance of crime (see Beare, 2003).
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consequences of the neoliberal governance of crime. Thus, my main aim is to characterize how some of the most significant ones respond to the neoliberal rationalization of life.8 However, before we analyze them, we must highlight an important feature in neoliberal techniques of governance. In neoliberal analysis, precisely because crime occurs during the course of routine transactions, any crime-reducing intervention must seek to preserve “normal life” and “business as usual.” Regulations should not involve intrusive controls in the situation itself, or modification of the interests and incentives of the actors involved (Garland 1999, 19). As Foucault says, to maintain the market in the order of the law, you must consider everyone as a player and only intervene in an environment still loose enough for him to be able to play (Foucault 2008, 259). Thus, one of the main features of neoliberal techniques of government is what has been termed government at a distance: in the sense that its objectives are seen to be best achieved with a “responsibilization strategy,” in which authorities enlist other agencies and individuals to form a chain of coordinated actions that reach into risk environments. These actions prompt crime-control conduct on the part of selected actors and create conditions to make possible a field of self-regulated spheres of life without direct state intervention. As we shall see in the following sections, through light but effective indirect controls, neoliberalism seeks to harmonize collective goals such as global security and fair competition (Garland 1999, 20; Foucault 2008, 241, 323; Stenson 1999, 52). a. Homogenization of criminal law and state reform In this order, the first, and perhaps the most prominent strategy in terms of the governance of transnational spaces, is the homogenization of regimes of prohibition. This is what Foucault calls the “juridification of the world in terms of the organization of a market” (Foucault 2008, 56). This, clearly, is an aspect that has affected governance in a general sense, but it is important to see its specificity in the case of crime.
8 This account is not definitive, and seeks to serve more as a framework for analyzing
the current tendencies in policing and crime control. Therefore, they constitute, for now, guidance for further comparative and case study research.
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As stated at the outset, in the context of biopolitics prohibition regimes are mainly a mechanism, a technique for deploying security strategies (Foucault 1978, 190). Crime is a legal concept, at least in the sense that what counts as crime is defined by the law, as are the measures and penalties accordingly devised. Therefore, law ought to be the first mechanism governing all the others; it is the basic tool of action and deployment of tactics. Recent research in crime control and law enforcement has made evident the move toward the American model around the world. Criminal justice priorities, as well as models of criminalization and criminal investigation, are exported to foreign governments as a result of the increased homogenization of criminal law. The growth of international pressures cannot be underestimated either: the ratification of the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, and before that, the Conventions against Drug Traffic – Single Convention on Narcotic Drugs (1961), the Convention on Psychotropic Substances (1971), and the Convention Against Illicit Traffic in Drugs and Psychotropic Substances (1988) have all pressed toward the homogenization of action against transnational crime (cf. Nadelmann 1990; 1993; Andreas and Nadelmann 2006). Along these lines, we have also witnessed an important move toward policies for “improving” state institutions. Certainly, sustained in the idea that the explosion of trade and investment across borders has weakened some states’ capacity to control, monitor, and regulate their respective frontiers, one of the most important programs has been improving central institutions of crime control in these places. These programs target, especially, regions considered unprepared to live up to the task of retaining the undesired effects of globalization. In particular, we see the emergence of mechanisms of cooperation and aid to “improve” these states’ capacity to enforce prohibition regimes, as well as others aimed at reforming the states’ criminal systems. Certification processes as well as requirements to fulfill certain institutional and law enforcement standards to obtain monetary and infrastructure aid and training are some of the most significant instances. As we have seen, these countries are not to be defined as political enemies, as when communism was around; rather, these are ill regions, dangerous, weak or “ failed” states,
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whose populations and institutions, given certain historical circumstances, have a certain proclivity to fall prey to criminal structures, and therefore to become a risk to global society. Nation-states are not seen in terms of realpolitik, in a zero-sum game of military power, but rather in their ability to perform a sort of “governmental redistribution” over populations upward to international institutions and downward to regional and local organizations. In this case, the nation-state acts not only as an apparatus but also as a symbolic spatiality that retains a coordination and redistribution role (Stenson 1999, 46). For instance, the issue of corruption has conveniently been linked to poor economic growth and low political stability. In response, forms of actuarial and economic justice, liberalization, and privatization have been offered as the preferred policies from such important transnational institutions such as the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank (Beare 2003, 119). These measures are accompanied by the extended use of management, auditing, and accounting techniques that fulfill the neoliberal aim of enabling a “market for public services to be established autonomous from central control” (Barry et al. 1996, 14). These developments support the claim that instead of the so-called retreat of the state, what we experience is a strengthening of the faculties of the international system to enforce the laws prescribed by the global frame of regulations and prohibitions. b. Risk prevention and intelligence-led police Another set of techniques we find refer more directly to the type of interventions that an analysis of crime as an environmental risk would imply. Here, using securitization and surveillance mechanisms demands the systematic gathering of information and statistics of the targets singled out as causes of crime rates. These targets, as could be expected from the economic grid of analysis, are akin to the factors in the market economy: network transactions, customers and suppliers, the proceeds and assets of crime, successful criminals and enterprises of crime, and the absence of effective guardians or situational controls. Thus, first, we have some of the basic investigative methods that rely on the use of identification and information-gathering techniques related to
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1) targeting career criminals and enterprises of crime, or the suppliers of crime such as kingpins and mafia bosses. These techniques are now widely applied around the world, and take the form of undercover and sting operations, the cultivation of informants, wiretapping, and conversation monitoring, for example. Second, we find another strategy aimed at putting these “cartels� out of business by confiscating and seizing 2) the assets and proceeds of crime, clearly the same extension of the economic grid, only this time applied to the commodities sustaining global enterprises. The fundamental rationale underlying these two practices is constructing personal dossiers and profiles of suspected populations and career criminals. These practices are meant to feed police intelligence strategies to reduce risk figures through preventive measures. Similarly, it builds on the idea that information and intelligence gathering should not be the exclusive competence of police forces, either, and even less of the state, but mainly that civil society must take responsibility itself, specifically through collaborating and coordinating efforts with financial, health, and welfare institutions (Naylor 2003, 267). Another very significant environmental form of control acts on 3) the movement of populations around the globe. Liberalization policies have been accompanied by techniques and programs associated with controlling migration and airport activities tightening border controls. Although these practices would not normally be associated with free-market neoliberalism, it should be clear by now that they are widely compatible with this rationality. The processing of visa applications, for instance, a requisite for citizens of some countries to travel to specific parts of the world, derives from the idea of systematically targeting suspected populations. They also serve to gather as much information as possible to reduce and prevent possible risks from these movements. This, of course, includes a similar constitution of databases by traveling agencies and airlines, as well as biometric and financial profiling by migration offices across the world. Undoubtedly, the extended use of communication technologies to increase the quantity and rapidity of the flow of information between spatially dispersed points is the backbone of the whole dispositive. It allows the existence of many regulations without the need to put this system of surveillance
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under the direct control of the international state-system (Barry et al. 1996, 14). This “optimization” of gathering and classifying information is what has been described as the move toward an 4) intelligence-led policing paradigm that constitutes a central tool in transnational policing. Significantly, this paradigm presents itself in the “depoliticized” and managerial language proper for actuarial logic. It defines its tasks according to pro-active and risk-based effective interventions in targeted suspect populations. Intelligence lies in local police statistics, victim surveys, and crime pattern analysis that classify places and situations as “hot spots” of crime or low-rate secure areas. Environmental risk indexes are created to calculate degrees of vulnerability in all these places. It is commonplace now to use extensive electronic surveillance, special security software, database matching, closed-circuit television (CCTV) cameras, and many other technologies (Garland 1999, 20; see also: Haggerty and Ericson 1997; 2000; Gill 2000; Sheptycki 2000a). c. A community of knowledge: cooperation and training initiatives The arguments discussed thus far imply that expertise plays a fundamental part in translating society into an object of government. This is the famous power-knowledge thesis that Foucault elaborated in all his works. Indeed, one of the domains where the issue of “action-at-adistance” expresses itself more clearly is in the process of constituting a community of expertise (Barry et al. 1996, 13). They are a key element for explaining how the micro and local level is reconnected with strategies of power at a molar-macro level, in “centres of calculation of risk” such as the commissions for studying crime, inter-governmental planning institutions, and INTERPOL. This community of knowledge is built from two fundamental strategies in the case of transnational crime. First, we have training initiatives that discipline a community of experts regarding a set of policing practices. In this case, transnational law enforcement has slowly grown a community of knowledge by following on the American efforts to export shared expertise by setting up information centers, as well as providing scholarships to law enforcement officials from many countries around the world.
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Second, there is the constitution of broader networks of information sharing through regularizing forms of informal cooperation between policing bodies. Andreas and Nadelmann (2006) argue that “a transnational criminal law enforcement community based on expanding cross-borders governmental networks with shared technical and investigative expertise has become an increasingly important –though often overlooked and poorly understood– dimension of global governance” (9). Similarly, Sheptycki (2003a) claims that we witness the conformation of an “international of technocratic experts” whose strategic analysis “affects the framing of police priorities in local communities” around the world (47). We could even say that the whole concept of national jurisdictions suffers an important transformation, as the proliferation of Extradition Treaties and Mutual Legal Assistance Treaties (MLAT) makes the claims of states to extraterritorial jurisdiction a much more frequent practice that does not need to undergo regular diplomatic channels once accepted by the parties involved. d. Global security: police-military assemblages in the “wars on drugs and terror” Finally, but not less important, there is much historical evidence in recent years to support the claim that the move toward an intelligence-led policing has also meant more extensive use of military hardware, personnel, and strategies for law enforcement tasks, as well as the rising status of policing issues in diplomacy and security discourses (Andreas and Nadelmann 2006, 15; Haggerty and Ericson 1997; 2000; Sheptycki 2000). As Beare argues, these blurring of the frontiers between national security and criminal intelligence cannot be separated from the connection established between criminal organizations, money-laundering activities, drug trafficking, and terrorism, especially after September 11 (Beare 2003, xvii). Techniques and strategies for waging war acquire great political prominence when crime is considered the main form of financing political violence and terrorism. Activities such as drug trafficking and money laundering link terrorism and organized crime, and thus bring together crime control strategies with military techniques to fight them.
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Atypical enterprises of war, such as those against drugs and terror, involve policing as much as conventional soldiering and strategies for waging war. Indeed, the paradoxical use of techniques of war in so many fields which were normally the competence of law enforcement authorities, and vice versa, has become even more explicit in the “age of terror.” This is the constitution of what I call the transnational police-law enforcement/military-security assemblage, which in many fields has displaced the military-diplomatic apparatus that used to regulate the relations between states and guarantee the establishment of the equilibrium and security of the international arena in modernity. This complex topic is difficult to tackle properly here. Suffice to say that it has drawn the attention of many authors working within Foucault’s framework; for instance, Michael Dillon and other commentators have interpreted this phenomenon as the assemblage between forms of actuarial and selfregulatory technologies with those of despotic rule and coercive sovereign power, that is, between the biopower of fostering and preserving life and the sovereign power to kill (cf. Dean 1999; Hindess 2000; Dillon and Neal 2008; Dillon 2009; Dillon and Reid 2009; Reid 2008). Conclusion: security beyond neoliberalism
In the context of biopolitics, crime has a significant place to make sense of what is at stake in global governance. Crime discloses at least two very important dimensions: first, how the idea of a transnational governmentality is thought of through defining threats to the global society; and second, that power over subjects is exercised through various mechanisms derived from these “racist” discourses of criminal threats. Many of us have experienced these mechanisms of control exposed in the last part of the article, where the “fear” of terror and crime—typical biopolitical discourses—triggers forms of regulations and surveillance that go well beyond the fight against organized crime and terrorism itself. These mechanisms discipline subjects and control populations, devise policies targeting and classifying “dangerous” places and people, and in the end divide the world between the “respectable” and the outlaw and reckless populations.
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This last point is critical, and the place of neoliberalism in this discourse cannot be underestimated. Neoliberalism has a very specific definition of the ethos of the respectable individual, and therefore, of the valuable ways of enjoying freedom. For all neoliberalism’s defense of individual freedom, it is significant to see how, whereas entrepreneurs and millionaires are welcomed to enjoy the “benefits” of globalization (and accordingly policing mechanisms are designed), the vast majority of the population suffers all these controls and the severe consequences of diffuse wars such as those on drugs and terror. This is the great paradox of biopolitical power in neoliberal politics: to enhance individual freedom, neoliberalism must deploy many forms of power over subjects. As Foucault says about the interplay in liberalism between freedom and apparatuses of security: “The problems of what I shall call the economy of power peculiar to liberalism are internally sustained, as it were, by this interplay of freedom and security... the horsemen of the Apocalypse disappear and in their place everyday dangers appear, emerge, and spread everywhere... there is no liberalism without a culture of danger” (Foucault 2008, 65, 67). The neoliberal rationality of crime control epitomizes this paradox, illustrating how the homo economicus has become the grid and interface between the individual and the technologies of power designed for governing the population. In this way, thanks to this fundamental connection between the problems of the market and the problems of security and crime, a re-territorialization of forms of power takes place. The global assemblage for governing crime constitutes the extension of a political imagination of freedom to the production of subjects and populations through security apparatuses. My contention is that if we consider there is something questionable, normatively and in the practical consequences brought about by the mechanisms of policing and securitization developed over the last few decades (let alone the wars on drugs and terror), we cannot separate our criticism from a profound examination of the neoliberal rationality underlying them. This also demands we must re-imagine the interplay between freedom and security beyond neoliberalism.
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Dinámica del comercio ilícito de personas: el caso de Colombia-Oriente Asiático1 Mónica Hurtado • Catherine Pereira-Villa Universidad de la Sabana Resumen Este estudio caracteriza la dinámica de la trata transnacional de personas con fines de explotación sexual desde su dimensión como negocio. Con base en la revisión de expedientes judiciales colombianos (2005-2011), se analizó la interacción entre víctimas, tratantes e intermediarios involucrados en casos de trata entre Colombia y el Oriente Asiático. Esta investigación sostiene que en ocasiones las víctimas de trata tienen una doble condición: por un lado, son sujetos, en la medida que toman decisiones, y por otro, son objetos en situaciones en las que no pueden ejercer su voluntad. El hecho de que las víctimas tomen decisiones con base en información asimétrica facilita su explotación, y explica en parte por qué la trata de personas es un negocio ilícito rentable y creciente. Entre los hallazgos del presente estudio, se estimó la rentabilidad que produce una víctima colombiana a una red en Hong Kong o Singapur, y se identificaron criterios para establecer su situación de explotación. Palabras clave Trata de personas • negocio internacional ilícito • explotación sexual • usura • información asimétrica • Colombia • Hong Kong • Singapur
Dynamics of Human Trafficking: The Colombia-East Asia Case Abstract This study characterizes the dynamics of transnational trafficking in humans for commercial sexual exploitation from a business dimension. Based on a review of Colombian judicial records (2005-2011), this study analyses the interaction between victims, traffickers and intermediaries involved in cases of trafficking between Colombia and East Asia. This research argues that victims occasionally have a double-condition for a trafficking network: on the one hand, they are subjects to the extent that they make decisions; and on the other, they are objects as they cannot exercise their free will. Since victims make decisions based on asymmetric information, this facilitates their exploitation and explains in part why trafficking in persons is both a profitable and growing illegal business. Among other topics, this study estimates the profits obtained by a network by exploiting a Colombian victim in Hong Kong or Singapore, and suggests criteria to evaluate exploitation. Keywords Trafficking in persons • illegal international business • sexual exploitation • usury • asymmetric information • Colombia • Hong Kong • Singapore
1 Este artículo es el resultado de la investigación financiada por el Programa de
Administración de Negocios Internacionales de la Universidad de la Sabana. Las autoras desean agradecer a la profesora Kay Warren, directora del Pembroke Institute de la Universidad de Brown, por su generosidad en compartir expedientes judiciales, y a los investigadores de Policía de la DIJIN, a los fiscales y jueces que amablemente nos dieron entrevistas. Agradecemos también a las asistentes de investigación María Alejandra Urrea, Diana Velásquez y Viviana Silva, quienes revisaron y sistematizaron de manera juiciosa la información de los expedientes judiciales.
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Mónica Hurtado es Profesora Asistente de la Escuela Internacional de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de la Sabana; M.A. en Estudios de América Latina de la Universidad de Stanford; M.A. en Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame; politóloga de la Universidad de los Andes. E-mail: mocahur@yahoo.com Catherine Pereira-Villa es Profesora Asistente y Jefe de área de Negociación y Comercio Internacional de la Escuela Internacional de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de la Sabana. M.A. y M.Phil. en Economía Avanzada y Finanzas Internacionales de la Universidad de Glasgow, Reino Unido; economista de la Universidad de Aberdeen, Reino Unido. E-mail: pereiracatherine@hotmail.com
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.07
Dinámica del comercio ilícito de personas: el caso de Colombia-Oriente Asiático Mónica Hurtado • Catherine Pereira-Villa Universidad de la Sabana
Introducción
María,2 de 28 años, fue asesinada en 2006 en la ciudad de Pereira (Colombia) en la sala de su propia casa. De acuerdo con el expediente judicial, el móvil del asesinato tuvo que ver con un ajuste de cuentas. María había sido víctima de trata de personas con fines de explotación sexual en Singapur y había escapado de la red de tratantes, al parecer, sin haber cancelado su deuda. Al regresar a Colombia, María denunció su caso ante las autoridades y estas iniciaron una investigación judicial. A los dos meses de estar en Colombia, un motociclista tocó el timbre de su casa, le entregó un ramo de flores, el cual estalló minutos después, quitándole la vida. Varios detalles de esta historia quedan por fuera de este relato, tales como el drama de su hijo huérfano, la impotencia de la justicia colombiana para
2 Nombre ficticio para proteger la identidad de la víctima.
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juzgar a los tratantes en Singapur o la prosperidad de la red que continúa comerciando con seres humanos. Sin embargo, hay un hecho en el que se quisiera enfatizar: María estuvo tres meses en Singapur, pero antes había ejercido la prostitución dos años en Japón. Es decir, María había reincidido en su intento por salir al exterior y ejercer como trabajadora sexual, aun si debía someterse por un tiempo a condiciones de esclavitud. Y es que, en general, el estímulo económico al trabajo sexual en otros países es notorio. En una ciudad como Pereira o Bogotá, una trabajadora sexual puede ganar alrededor de US$250 mensuales, mientras que al realizar una labor similar en Japón puede ganar aproximadamente US$3.000.3 El comercio ilícito de seres humanos, o trata de personas,4 continúa creciendo en el mundo. A pesar de los esfuerzos adelantados por la comunidad internacional y algunos Estados en las dos últimas décadas, las ganancias derivadas de este negocio ilícito se calculan en US$32.000 millones aproximadamente (Belser 2005). Es así como la trata de personas continúa siendo uno de los negocios ilegales más rentables globalmente, después del tráfico de drogas y de armas. El número acumulado de víctimas de trata de personas en todo el mundo se calcula en 12,3 millones, bajo diferentes modalidades, tales como la explotación sexual, el trabajo forzado y la servidumbre, entre otros (Belser 2005).
3 Cálculos de los autores con base en distintas fuentes. Entre otras, expedientes judicia-
les (2005-2010), entrevistas a investigadores judiciales colombianos, sentencia T-629 de 2010 Corte Constitucional de la República de Colombia, y el estudio hecho por la Secretaría de Integración Social (SIS) de Bogotá en 2010. 4 Trata de personas, de acuerdo con el Protocolo de Naciones Unidas para Prevenir,
Reprimir y Sancionar la trata de personas, Especialmente Mujeres y Niños de 2000, se entiende como “la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”. Hasta marzo de 2009, la Convención Contra el Crimen Organizado de la cual forma parte el Protocolo había obtenido la firma de 147 Estados y la ratificación de 56 de ellos. Colombia ratificó este Protocolo en 2004 (United Nations Treaty Collection 2012).
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Lo que le permite a la trata de personas extenderse y multiplicarse es, en parte, la dinámica del negocio, es decir, la interacción económica entre víctimas, tratantes e intermediarios. En este sentido, no es sólo la alta rentabilidad sino además la correspondencia entre demanda y oferta las que nutren este comercio ilícito de seres humanos. Hay una coincidencia entre el interés de tratantes (demandantes) e intermediarios por captar los denominados talentos o víctimas por un lado, y la disposición en varios casos de las víctimas (oferentes) de “probar suerte” y mejorar su situación socioeconómica, por otro.5 Existe un elemento adicional, y es que, cuando las víctimas de trata de personas ejercen cierta agencia –toman decisiones–, lo hacen de manera viciada, dado que pueden mediar el engaño, el fraude, u otro método ilegal. En términos legales, estas decisiones no tendrían validez, pero en términos económicos las víctimas padecen las consecuencias de hacer una selección equivocada al estar inmersas en un mercado con información asimétrica (Akerlof 1970). De hecho, por subestimar los costos de su decisión, las víctimas dejan de ser sujetos y se convierten en objetos incapaces de ejercer su voluntad, y es de este modo como las redes logran explotarlas. A diferencia de los esclavos en el siglo XVII, algunas víctimas actúan como agentes económicos racionales hasta cierto punto, es decir, evalúan los costos y beneficios de sus decisiones. Excepto para los niños, y en algunos casos particulares,6 las víctimas de la trata de personas podrían optar por trabajar en la industria del sexo, o decidir realizar trabajo doméstico, a fin de mejorar su situación económica. Sin embargo, una vez la víctima de trata de personas llega a otro país, sin pasaporte, bajo coerción física y emocional, se convierte en un objeto y no puede ejercer su voluntad. En 5 Al igual que Danailova-Trainor y Belser (2006), este estudio no considera al cliente o
consumidor de servicios sexuales como parte de la demanda, dado que en realidad este paga por un servicio sexual y no por una víctima de trata. 6 El consentimiento de las personas menores de edad no tiene validez ante la ley interna-
cional. Bajo la ley colombiana, el consentimiento dado por la víctima a cualquier forma de explotación prevista en esta ley, sea adulta o menor de edad, no constituye causal de exoneración de la responsabilidad penal (Ley 985 de 2005). Por otro lado, se puede dar el caso de personas que sean vendidas sin siquiera saberlo y sin mayor posibilidad de resistirse y/o ejercer su voluntad. Este tipo de prácticas se dan, entre otras, en algunas partes de África y Asia. Al respecto, véanse Rajbhandari (2008) y Naím (2006).
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este caso, la víctima es tratada como una mercancía que puede ser diferenciada e incluso reemplazada, con el fin de satisfacer la demanda del mercado y maximizar las ganancias. 1. Estado del arte
En los últimos años distintos autores se han concentrado en el estudio de la trata de personas desde múltiples perspectivas, por ejemplo, el impacto de la globalización y el fortalecimiento del crimen organizado (Naím 2006), la persistencia de patrones culturales discriminatorios que justifican la trata de personas por razones de condición social, género, etnia o religión (Rajbhandari 2008, 224-251; Newman y Cameron 2008, 37-45), y la tensión entre la apertura de mercados y la implementación de políticas migratorias restrictivas (Dinan 2008). Algunos autores han abordado la trata de personas desde una perspectiva de mercado, es decir, desde las opciones que tienen los agentes económicos que participan en él. Entre otros, se destaca el trabajo de Jakobsson y Kotsadam (2011), que consideran la trata de personas como una actividad motivada por el logro de utilidades, y que puede o no ser estimulada por la legislación en cada país; Williams (2008) analiza la trata de personas desde la oferta y demanda y la dimensión de la víctima como objeto, o en sus propios términos, como “materia prima”. Por su parte, Wheaton et al. (2010) presentan un modelo de competencia monopolística para la trata y enfatizan la agencia de los actores involucrados, no sólo la de los tratantes e intermediarios, sino también la de la víctima. Salt y Stein (1997), desde otro ángulo, analizan la trata de personas como negocio global basado en intermediarios, con alto grado de planeación. Los estudios mencionados anteriormente ayudan a entender la trata de personas desde una perspectiva de mercado, a la vez que han aportado modelos teóricos para entender cómo opera este comercio ilícito de seres humanos. No obstante, se identifican dos carencias en la literatura que esta investigación busca suplir. Por un lado, los trabajos analizados no han considerado la doble condición (sujeto-objeto) de las víctimas de trata de personas que explica en parte por qué este comercio ilícito es tan rentable y, además, se reproduce. Por otro lado, sigue siendo limitado el trabajo empírico que utilizan
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los autores mencionados para comprobar sus modelos teóricos (Jakobsson y Kotsadam 2011; Danailova-Trainor y Belser 2006).7 2. Metodología
En este sentido, esta investigación analizó los expedientes judiciales de trata transnacional de personas con fines de explotación sexual investigados en Colombia entre 2005-2010. Colombia es considerado el tercer país con mayor número de víctimas de trata de personas en América Latina (OIM 2006), y el Oriente Asiático resultó ser el principal lugar de destino de víctimas colombianas, de acuerdo con los expedientes judiciales revisados. Por otro lado, también se construyó una base de datos para establecer los costos y la rentabilidad de este negocio ilícito en sus distintas etapas, como captación-reclutamiento, traslado y explotación de la víctima. Para corroborar algunos datos y ampliar la información sobre la dinámica económica de este negocio ilícito, se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios de Policía Judicial, fiscales y jueces colombianos, así como a la comunidad religiosa Las Hermanas Adoratrices, vinculada al trabajo con población vulnerable a la trata, y a representantes de agencias de cooperación internacionales con programas de trata en Colombia, como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). a. La muestra seleccionada Entre 2005 y 2011 se investigaron veintidós casos de trata transnacional de personas con fines de explotación sexual en Colombia, de los cuales once recibieron sentencia y los once restantes se encuentran en fase preliminar, y, por lo tanto, están sujetos a la reserva del sumario.8 7 Como lo sostienen Jakobsson y Kotsadam (2011) y Danailova-Trainor y Belser (2006)
–que utilizan bases de datos de agencias internacionales como la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Crimen Organizado (UNODC) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT)–, la información es limitada e insatisfactoria; de hecho, manifiestan la necesidad de recolectar información más precisa. 8 En Colombia, la Fiscalía 15 Especializada tiene la competencia para conocer los casos
de trata transnacional de personas.
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En los procesos revisados se identificaron 142 víctimas, de las cuales cuarenta y dos estuvieron directamente vinculadas a los procesos judiciales, y las cien restantes se mencionan en los testimonios. En relación con los tratantes, se identificaron cuarenta y cuatro, incluidos explotadores e intermediarios.9 Hasta donde se pudo establecer, se emitieron ocho sentencias. La mayoría de jefes de las redes siguen en la impunidad,10 algunos con orden de arresto internacional de la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol), como es el caso de dos colombianas que operan en Singapur y Hong Kong. En relación con la información financiera de los expedientes, se estableció que hubo sesenta y dos transacciones documentadas en siete entidades financieras colombianas, tres bancos extranjeros, en siete países de diferentes continentes. Con base en la información mencionada se establecieron los costos y la rentabilidad del negocio, a la luz de las tres fases identificadas: reclutamiento, traslado y explotación. También se caracterizó la interacción entre los tratantes, intermediarios y víctimas. Las víctimas de trata de personas en Colombia provienen de distintas zonas del país (Medellín, Barranquilla, Pasto, Cúcuta y Buenaventura, entre otras) y llegan a lugares igualmente diferentes, como Japón, Barbados, Panamá, Ecuador y Chile, entre otros (entrevista con funcionaria del Programa de Trata de Personas de OIM, 8 de febrero de 2011; entrevista a una hermana adoratriz, 23 de marzo de 2011). Sin embargo, este estudio seleccionó el caso de la ciudad de Pereira (Colombia), como lugar de origen, y Hong Kong y Singapur, como lugares de destino, dado que en el 60% de los expedientes revisados éstos fueron los centros de origen y destino, respectivamente. Éstos no son necesariamente los epicentros donde se desarrolla el comercio ilícito de víctimas colombianas, simplemente se establece el patrón que mostraron los casos que llegaron a la justicia colombiana durante los últimos cinco años por trata transnacional con fines de explotación sexual. Por otro lado, y en relación con los cálculos del negocio internacional de la 9 Se consideraron como intermediarios los reclutadores, los que trasladan a las víctimas
y los que reciben las remesas. 10 Impunidad implica no sólo la falta de sanción, sino también de reparación (Comisión
de Derechos Humanos, ONU 2005).
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trata, debe resaltarse que fue una labor dispendiosa, entre otras cosas, porque la información está fragmentada y es incluso confusa. Los valores obtenidos con base en testimonios, registros financieros, y otro material probatorio que reposa en ellos, fueron convertidos a dólares con base en las tasas de cambio disponibles en el Banco Central de Colombia (Banco de la República).11 b. Lugares de origen y destino: del barrio Cuba de Pereira a Hong Kong y Singapur La ciudad de Pereira (en Colombia) tiene 428.397 habitantes, y la mayoría de la población es joven, entre 10 y 19 años (DANE 2005). Es una ciudad con una economía legal dinámica concentrada en gran parte en la producción cafetera y la industria. A la vez, esta ciudad ha sido escenario de economías ilegales como el narcotráfico, que, entre otras cosas, ha incidido en la actividad de la delincuencia organizada y los índices de violencia. En 2008 Pereira registró una tasa de 64 homicidios por cada cien mil habitantes, es decir, casi el doble de la media nacional para ese año –38 homicidios– (Policía Nacional 2008). Además de tener una economía legal e ilegal, Pereira ha presentado altos índices de desempleo; de hecho, en 2010 fue la ciudad de mayor índice de desempleo en Colombia, 21% (DANE 2010). El barrio Cuba fue el lugar de donde provino la gran mayoría de las víctimas de trata registradas en los expedientes pero existen otros epicentros de víctimas de trata de personas en Pereira, como es el caso del barrio Santa Rosa, de donde salen varias víctimas hacia Ecuador (entrevista a hermana adoratriz, 23 de marzo de 2011). Tradicionalmente, del barrio Cuba ha salido un gran número de migrantes, tanto legales como ilegales, y en ese sentido, ha sido un receptor de remesas significativo, bien sea de trabajadores en diversas fábricas, así como de las denominadas “mulas” que trafican con droga (Guarnizo y Díaz 1999). En realidad, Pereira no es la ciudad más pobre de Colombia en términos absolutos, pero quizás sí existe pobreza relativa generada por las grandes
11 La tasa representativa de Mercado (TRM) en pesos colombianos osciló entre $1.625 (en
junio de 2008) y $ 2.515 (en julio de 2006), por dólar.
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diferencias entre estándares de vida. Al igual que otras ciudades de países en desarrollo, la generalización de patrones de consumo de grupos vinculados al narcotráfico ha exacerbado la percepción de la pobreza. No es sólo la pobreza absoluta, como sostienen algunas investigaciones (Universidad Nacional, UNODC y Ministerio del Interior y de Justicia 2009, 48), sino también la pobreza relativa la que está animando a distintos sectores de la población a que intenten mejorar su situación económica trabajando en el exterior en prostitución, por ejemplo (Newman y Cameron 2008, 29). Esta problemática no sólo sucede en Colombia; otros países también la tienen. En una encuesta realizada en Rusia en 1997 a niñas de décimo grado, “el 70% respondió que sus metas profesionales eran volverse prostituta en el extranjero (foreign currency prostitute); diez años atrás las respuestas de las encuestadas fueron volverse profesoras, doctoras, cosmonautas, actrices” (Williams 2008, 132). El panorama desde los lugares de destino es diferente. Mientras que el Producto Interno Bruto (PIB) anual de Pereira es de aproximadamente US$2.200 millones y el PIB per cápita de Colombia es de US$5.400 aproximadamente,12 Singapur tuvo en 2009 un PIB per cápita de US$36.537, y Hong Kong, uno de US$29.00013. En otras palabras, el poder adquisitivo es muy superior en estos lugares de destino de víctimas de trata de personas, que en los de origen. Hong Kong y Singapur están ubicados en el Oriente Asiático; fueron colonias inglesas y han desarrollado economías muy dinámicas vinculadas al comercio internacional. Hong Kong tiene una población aproximada de siete millones y es un centro de negocios para el mundo por los servicios financieros, comerciales y de turismo que presta (Census and Statistics Department 2011). Por su parte, Singapur cuenta con una población aproximada de cinco millones de habitantes y tiene una economía que se caracteriza por la producción de bienes manufacturados y servicios, entre los cuales se destacan
12 Sin embargo, y dado que los expedientes analizados no incluyen mayor información al
respecto, este estudio se concentró exclusivamente en víctimas, tratantes e intermediarios. http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=ar ticle&id=129&Itemid=86 13 http://www.singstat.gov.sg/stats/themes/economy/hist/gdp.html
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la construcción y el turismo (Census of Population 2010). La actividad económica tanto en Hong Kong como en Singapur ha involucrado mano de obra extranjera, calificada y no calificada. De hecho, Singapur ha incentivado por décadas la migración extranjera (Lim 1982). Tanto Hong Kong como Singapur han sido lugares de tránsito y destino de víctimas de trata y tráfico de personas (TIP Report 2009; Schloenhardt 2001; Adamoli et al. 1998; Tan 2003; Spaan 1994). La infraestructura portuaria de Hong Kong y el desarrollo aeroportuario de Singapur han ofrecido condiciones favorables para el comercio lícito pero también para negocios ilícitos, como es el caso de la trata de migrantes desde el sudeste de Asia y países latinoamericanos como Colombia, entre otros. Según la Coalition Against the Trafficking of Women (1998), Hong Kong ha sido el segundo mercado más grande de mujeres tratadas desde Nepal, así como lugar de destino para tratantes y personas que ejercen la prostitución (Lim 1998). Aunque la crisis financiera asiática de finales de los años noventa llegó a afectar la industria del sexo en Hong Kong –las mujeres que trabajan en las calles pasaron de ganar por servicio entre US$50 y US$58, a ganar entre de US$26 y US$45–, su oficio aún sigue siendo rentable (Yang 2006). Según esta autora, la competencia de trabajadoras sexuales en Hong Kong que provienen de China continental ha dificultado el empleo para las trabajadoras sexuales de Hong Kong. En relación con Singapur, esta investigación estableció que en 1993 este país registró el mayor número de trabajadoras sexuales del sudeste de Asia (Lim 1998), y que continúa siendo un lugar de destino para víctimas de trata (TIP Report 2009). Al parecer, la industria sexual en Hong Kong y Singapur ha mantenido por años una demanda y oferta altas. Aunque no se reconozca en las estadísticas oficiales, probablemente ésta es una actividad importante en ambas economías. 3. Roles, actores y trata de personas
La trata de personas involucra distintos actores, tales como las víctimas (oferentes), los intermediarios y los tratantes (demandantes), aunque en ocasiones pueden modificar sus roles, y las víctimas convertirse en tratantes. Aun así, se identificarán por separado, para efectos del análisis de la dinámica de la trata de personas con fines de explotación sexual.
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En relación con las víctimas, y como lo confirmaron dos expertos investigadores de Policía entrevistados (diciembre de 2010), se identificaron al menos tres tipos: el primero incluye aquellas personas que son engañadas sobre la actividad que van a realizar y las condiciones a las cuales estarán sometidas; es el caso de la persona a la que se le ofrece trabajar en el exterior como empleada doméstica o mesera, pero en realidad se trata de laborar en la industria del sexo y bajo condiciones de esclavitud. Un segundo tipo de víctima se refiere a aquellas personas que saben de antemano la actividad que van a realizar –por ejemplo, una oferta como trabajadora sexual–; sin embargo, las condiciones laborales son muy diferentes a las acordadas. Lejos de ser una labor bien remunerada, resultan sometidas a violencia física y psicológica, jornadas laborales extenuantes e incomunicación permanente con el mundo exterior, entre otras formas de alienación.14 Un tercer tipo de víctima, y es discutible si realmente mantiene esta condición, es aquella persona que viaja conociendo de antemano la actividad y las condiciones bajo las cuales trabajará, y aun así decide partir. Es el caso de personas que fueron víctimas de trata de personas en un tiempo pero después deciden regresar, dado que saben cómo funciona el “negocio” y le han perdido el miedo al tratante o manilla15 (entrevista a investigador de la DIJIN, diciembre de 2010). En ocasiones, estas mismas personas se convierten en manillas. Entre otros, se encontró el caso de una víctima de explotación sexual en Hong Kong que canceló su deuda después de dos años y regresó a Colombia. Sin embargo, en esta ocasión el propósito de esta víctima fue reclutar otras mujeres para explotarlas en Hong Kong. En el último caso, las víctimas se comportan como actores racionales, y en ocasiones incluso ejercen cierta agencia. En relación con el primer tipo de víctima, y a pesar del engaño en torno a la actividad y las condiciones laborales, 14 Debe aclararse que ambos tipos de víctimas están protegidas explícitamente por el
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de personas, especialmente Mujeres y Niños de 2000 (en adelante, el Protocolo), en la medida que se vulnere la libertad individual y autonomía de una persona, y, por ende, su consentimiento no tiene ninguna validez ante la ley. 15 Este término lo utilizan las víctimas para referirse a la persona que las explota, les
controla el dinero y las somete a través de violencia física y emocional.
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ésta toma decisiones que aparentemente le permiten maximizar sus ingresos. Igual sucede con el segundo tipo de víctima, que si bien no es engañada sobre la actividad que va a realizar, sí lo es sobre las condiciones a las que será sometida. El problema es que ambos tipos de víctimas toman decisiones bajo engaño o, en términos económicos, con base en información asimétrica: no cuidará niños sino que trabajará en una discoteca; o trabajará en la discoteca, pero no pagará su deuda en tres meses sino en dos años. El último tipo de víctima nunca pierde su agencia; sin embargo, es tratada como un objeto, y en este caso surge un dilema: ¿cuándo se debe considerar que una víctima deja de ser sujeto y se convierte efectivamente en objeto? Como anota un defensor de víctimas de trata de personas en Colombia: algunas víctimas no se sienten como tales por estar sometidas a extensas jornadas de trabajo –de 10 pm a 6 am, sin incluir domicilios– o por atender veinte clientes por noche; por el contrario, se consideran afortunadas por haber logrado trabajar y recibir mayores ingresos: “la satisfacción del deber cumplido y por lo que se dan la pela” (entrevista a abogado defensor de víctimas de trata de personas, agosto de 2009). Es sólo hasta cuando el tratante incumple el acuerdo y el pago resulta ser menor del esperado que se consideran traicionadas, utilizadas, e incluso víctimas. En relación con los intermediarios y tratantes, se encontró menos información en los expedientes; sin embargo, se identificaron características de las redes que integran. Son sujetos que buscan beneficiarse en forma desmedida de su víctima a través de usura y engaño, como se expondrá más adelante; pueden ser los captadores o reclutadores, los receptores o los tratantes. Las redes identificadas en los expedientes están constituidas por clusters familiares que operan internacionalmente; esto se constató en diez de los once expedientes revisados. Entre otros, se identificó una red de tratantes en la ciudad de Barranquilla en la que participaban la madre, sus dos hijos, la nuera, el esposo y un par de amigos. Otra característica de las redes es que éstas involucran parientes de los tratantes que residen legalmente en el exterior y que están asociados a mafias locales del país de destino. Se encontró que tres de las principales tratantes de origen colombiano registradas en los expedientes se casaron
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con extranjeros, por ejemplo, ciudadanos del país de destino donde operan, resolviendo así los problemas de visa y residencia. Es el caso de dos de las manillas colombianas con circular roja de Interpol casadas con ciudadanos de Hong Kong y Singapur. Los miembros de la red cumplen diversas tareas: reclutar, acompañar a la víctima durante el traslado, recibir las remesas que envían a Colombia desde el lugar de destino, así como pagarles a la mafia y a los socios locales de la red. Como los expedientes analizados corresponden únicamente a los investigados por la justicia colombiana, fue poca la información que se pudo establecer en torno a los socios en el exterior y la manera como operan. Sin embargo, y con base en las palabras de una hermana adoratriz, detrás de una persona que ejerce prostitución en general, y que es víctima de trata en particular, hay una diversidad de intermediarios y redes: entre otros, los que sacan papeles, los que controlan aduanas, los dueños de establecimientos donde se ejerce la prostitución y sus administradores, los que venden droga, los que venden ropa que deben utilizar las víctimas de trata (entrevista a hermana adoratriz, 23 de marzo de 2011). Las redes de trata colombianas pueden operar tanto a pequeña como a gran escala. Esto quiere decir que una empresa familiar puede operar localmente reclutando y trasladando víctimas, y operar a mayor escala cuando se transan bienes y servicios legales, como medios de transporte y alojamiento, e ilegales, como la falsificación y alteración de documentos, entre otros. El hecho de que las redes identificadas sean domésticas y familiares no quiere decir que no tengan vínculos con grandes mafias. La Yakuza, por ejemplo, provee distintos “servicios” a las pequeñas redes: desde mantener funcionarios corruptos en los aeropuertos de destino para facilitar el ingreso de víctimas hasta proveer hoteles, bares y apartamentos donde la manilla aloja sus víctimas (entrevista a investigador de Policía, diciembre de 2010). Además, las grandes mafias administran la calle, es decir, establecen espacios (en metros) en los cuales puede laborar una trabajadora sexual y proveen seguridad, dado que las mafias de otras calles pueden agredir o invadir su espacio (Loaiza 2009). Una víctima de trata de personas que trabaja en la calle puede estar pagando entre US$50 y US$100 diarios por jornada de trabajo (entrevista a investigador de Policía, diciembre de 2010).
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a. Reclutamiento Durante la fase del reclutamiento se ubica y convence a las víctimas de que viajen al lugar de destino. Esto puede tomar entre tres días y un mes. Aunque puede variar, el perfil es relativamente estándar: se seleccionan mujeres menores de 25 años, con buen cuerpo, en lo posible bonitas, cálidas, preferiblemente rubias y con poca educación (entrevista a investigador de Policía, noviembre de 2010; entrevista a hermana adoratriz, marzo de 2011, y expedientes judiciales). El reclutador puede ser desde una señora de edad –frecuentemente, la madre de la (o el) tratante, que hace fila para pagar un servicio público– hasta alguien en un salón de belleza que aborda a las víctimas. Sin embargo, también se dan casos donde son las propias víctimas las que abordan a los reclutadores, que ya son reconocidos, y les solicitan un cupo para viajar (entrevista a investigador de Policía, diciembre de 2010). Aquí se identifica un grado de agencia por parte de las víctimas que tienen una vecina o amiga que ha mejorado sus ingresos y les da la información sobre quién las “puede ayudar” a viajar. ¿Qué tipo de víctima podría ser más apetecida por una red, aquella que nunca ha laborado en tal actividad, o quizás aquella que tiene experiencia como trabajadora sexual? La información encontrada al respecto ha sido mixta. En relación con las primeras, aunque la red debió dedicar algún tiempo para someterlas, fueron quizás más vulnerables que otras víctimas que se habían desempeñado como trabajadoras sexuales. Respecto de las segundas, la red no debió invertir mayor esfuerzo en prepararlas para desempeñarse en este oficio; de hecho, la mayoría de víctimas en los expedientes habían laborado como trabajadoras sexuales en Colombia y sabían qué actividad iban a realizar en los lugares de destino. Además, de acuerdo con un investigador de Policía Judicial colombiano (diciembre de 2010), la víctima que conoce la actividad que va a realizar pero no las condiciones a las que será sometida es diferente. El hecho de que tenga experiencia como trabajadora sexual puede darle cierta independencia y manejo a la víctima cuando está en el lugar de destino, lo que puede representar
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un riesgo para la red. Es por esto que algunas víctimas seleccionadas por las redes de tratantes no tenían ninguna experiencia. Lo que es común a los diferentes tipos de víctimas es que tienen ambición y expectativa de mejorar su condición socioeconómica. En esta fase la red busca ilusionar a la víctima con una supuesta gran oferta: trabajar en el exterior, mejorar sus ingresos, y, además, en corto tiempo (alrededor de tres meses). Y es aquí donde empiezan a identificarse problemas de información asimétrica: las redes dan a sus víctimas información abiertamente falsa, o al menos incompleta. Los tratantes obtienen suficiente información sobre la víctima –entre otras, sus necesidades económicas, el lugar donde viven ella y sus familiares cercanos– y cuánta rentabilidad les puede representar el explotarla en el lugar de destino, pero las víctimas no saben prácticamente nada de sus tratantes (entrevista a hermana adoratriz, 23 de marzo de 2011). Si se trata de una víctima que sabe qué actividad va a realizar, se le promete que si su trabajo funciona adecuadamente, la red le puede conseguir un permiso legal para prolongar su estadía en el lugar de destino, con lo cual podrá obtener cifras superiores a los US$50.000 de utilidad. En tales casos, la deuda que contrajeron las víctimas estuvo por el orden de los US$25.000 y US$30.000. A la víctima le prometen que cada servicio sexual tiene un costo entre US$500 y US$2.000, lo cual, multiplicado por el número de servicios sexuales de cada noche más los domicilios –pueden ser en promedio entre cinco y diez servicios–, proporcionaría ganancias alrededor de US$2.500 a US$5.000 diarios. Si esta información fuera cierta, estas cifras proyectadas mensualmente le generarían ingresos a la víctima de US$60.000, aproximadamente. Esto es mucho dinero mensual, si se compara con la deuda inicial, que está tasada en US$30.000, y que en principio pagaría en los tres primeros meses de trabajo. También es mucho dinero, si se compara con lo que ganaría laborando como trabajadora sexual en Pereira u otra de las principales ciudades colombianas. En efecto, una trabajadora sexual en Colombia puede laborar entre diez y doce horas diarias, de lunes a sábado y, en ocasiones, medio tiempo el domingo (Sentencia T-629 de 2010 de la Corte Constitucional). Aquellas que laboran en bares nocturnos reciben por los servicios sexuales de una hora entre US$20 y US$30, y cerca del 43% de su ingreso le queda al establecimiento comercial,
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que le reconoce un ingreso adicional por el consumo de licor de los clientes (ver la tabla 1). Según una encuesta realizada por la Secretaría de Integración Social de Bogotá a 350 trabajadoras sexuales en 18 de las 20 localidades de Bogotá, una trabajadora generalmente obtiene ingresos cercanos a un salario mínimo, aproximadamente US$25016 (eltiempo.com 2010). Igualmente, se afirma que las trabajadoras sexuales menores de 30 años obtienen mayores ingresos y que los servicios sexuales oscilan entre US$2 y US$1.000. Tabla 1. Ingresos promedio de una trabajadora sexual Colombia* 20 minutos
30 minutos
60 minutos
Distribución del ingreso
US$10
US$15
US$31
100%
Ingreso trabajadora
US$6
US$8
US$11
57%
Ingreso establecimiento
US$4
US$7
US$20
43%
Tarifa por servicios sexuales
Oriente Asiático Tarifa por servicios sexuales
Entre US$120 y US$250
Tarifa por servicios durante toda una noche
US$650
*Cifras en dólares americanos con tasa de cambio US$1 = COP$2.070 pesos colombianos. Nota: cálculos de los autores. Fuente: Sentencia T-629 Corte Constitucional y expedientes revisados.
Ante la oferta económica del tratante, la víctima entra al negocio y cae en la red, que, como se verá en la fase de explotación, le cambiará significativamente los términos del acuerdo. Respecto a los costos en los que incurre una red para captar la víctima, puede afirmarse que son diversos: desde invitarla a tomar algo, sacarle fotos para enviarle al tratante, pagar por la vacuna contra la fiebre amarilla y comprar una maleta de viaje hasta comprar el tiquete aéreo, sacar la visa y el
16 El salario mínimo en Colombia en 2010 era COP$515.000.
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pasaporte, entre otros. El costo de reclutar una víctima, sin incluir el tiquete aéreo, es de aproximadamente US$1.279 (ver el Anexo 1). b. Traslado y recepción El traslado de la víctima y su recepción tienen lugar entre el reclutamiento y la explotación propiamente dicha. Dependiendo de la ruta y lugar de destino, el costo del traslado de una víctima oscila entre US$2.500 y US$4.500. Este dinero lo sufraga la red mediante envíos de dinero en montos pequeños por el sistema financiero internacional, denominado pitufeo, cuyo objeto es dificultar su rastreo hacia una actividad ilícita (entrevista a fiscal, julio de 2009). El costo del traslado puede variar según la ruta que tome la víctima y el destino al que se dirija. Según la información de los expedientes, la ruta más utilizada para llegar al Oriente Asiático es a través de Francia: por ejemplo, el recorrido Pereira-Bogotá-París-Singapur cuesta en promedio, por tiquete, US$2.500 (cerca de COP$4.912.000). Sin embargo, con el cambio de las normas para acceder a visas para la Unión Europea en 2007, se dificultó el traslado de las víctimas por esta ruta y se comenzaron a utilizar otros trayectos, como Pereira-Bogotá-São Paulo-Johannesburgo-Hong Kong, con un costo promedio de US$4.500. En relación con el número de víctimas que viajaban mensualmente a los lugares de destino, es difícil establecer una cifra, entre otras razones, porque varía de caso en caso. Sin embargo, se conoció que una red compraba entre uno y cuatro tiquetes mensuales. Esto quiere decir que, en el caso de una de las redes que aparece en los expedientes revisados, esta red pudo victimizar entre doce y cuarenta y ocho personas ese año (2007). En cuanto a la recepción de la víctima, se encontraron patrones comunes: para empezar, una vez llega la víctima a su lugar de destino debe entregar el dinero en efectivo (entre US$500 y US$1.000) que le fue proporcionado por sus tratantes, por si fuera necesario mostrarlo durante el trayecto de viaje. Por lo general, la víctima se hospeda en un apartamento de la red donde viven entre cinco y seis víctimas más. Una vez la víctima está ubicada en la residencia, el tratante modifica el trato que le da a la víctima: le retiene el pasaporte, la puede someter por medio de la violencia física, emocional y psicológica, y se inicia toda una fase de explotación y usura.
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c. Explotación Es difícil definir explotación, entre otras razones, porque no existe como tal una definición internacional estandarizada (Andrees y Van der Linden 2005, 58) y el Protocolo al respecto no da mayor claridad (Warren 2007).17 Este estudio no propone como tal una definición de explotación; sin embargo, ésta se aproxima desde tres elementos que se identificaron de manera consistente en los expedientes y se corroboraron con las diferentes entrevistas: la pérdida de la agencia de la víctima, la información asimétrica y la usura.18 En relación con la agencia, podría decirse que en esta fase la víctima deja de ser un sujeto capaz de ejercer su voluntad y se convierte en un objeto o mercancía: transable, reemplazable, y que se puede estandarizar. Durante la explotación propiamente dicha, la víctima es sometida a condiciones de esclavitud, vive bajo violencia física, emocional y psicológica, y además se le impide movilizarse libremente, entre otras (OIM 2006). Probablemente, la explotación se inicia desde el traslado, en la medida en que la víctima no puede arrepentirse de la decisión tomada una vez se encuentra en el lugar de destino. Por el contrario, en la fase de reclutamiento la víctima en ocasiones puede retractarse y desistir de viajar; de hecho, se conocieron tres casos donde las jóvenes no aparecieron en el aeropuerto. En la fase del traslado y recepción, la víctima tiene una deuda adquirida y no
17 Según la ley colombiana contra la trata, se considera explotación “el obtener provecho
económico o cualquier otro beneficio para sí o para otra persona mediante la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre, la explotación de la mendicidad ajena, el matrimonio servil, la extracción de órganos, el turismo sexual u otras formas de explotación” (Artículo 188A del Código de Procedimiento Penal, Ley 985 de 2005). 18 Hasta cierto punto, la esclavitud por deudas (debt bondage) podría considerarse una
definición de explotación. Sin embargo, desde la perspectiva de negocio internacional este concepto tiene un alcance limitado, en la medida en que puede haber explotación sin que exista esclavitud por deudas. Es el caso, por ejemplo, del sector que elabora balones de fútbol en Pakistán, donde algunos trabajadores son sometidos a condiciones de esclavitud, pero no en razón de una deuda, sino por cuenta de lealtades familiares y razones culturales (Khan 2010). En ese sentido, este estudio propone entender la explotación a partir de tres elementos (pérdida de agencia de la víctima, información asimétrica y usura), dado que operan independientemente de la modalidad de trata, y de si hay esclavitud por deudas.
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puede arrepentirse de su decisión. Ni siquiera escapando de sus tratantes puede efectivamente liberarse de ellos, entre otras cosas porque los tratantes saben todo de ella: dónde vive, quiénes son y dónde están sus seres queridos. Es el caso de “María” que se relata al inicio de este artículo, quien escapó de sus victimarios, regresó a Pereira, pero fue asesinada en la sala de su casa dos meses después. En esta tercera etapa, denominada explotación propiamente, además de la pérdida de agencia de la víctima, se evidencia la usura. Si bien ésta tampoco tiene una definición estandarizada y, de hecho, se regula de manera doméstica según cada Estado, es un concepto que ha perdurado por siglos en distintas sociedades y ha mantenido cierto consenso.19 Este estudio encontró usura por parte de los tratantes en tres eventos: por un lado, la diferencia entre lo que le cuesta a una red trasladar a una víctima en el lugar de destino (alrededor de US$4.000 y US$6.200) y la deuda que efectivamente le cobran a la víctima (entre US$25.000 y US$30.000). En otras palabras, el costo inicial en el que incurre la red por víctima se multiplica en términos de ingreso cinco veces. Por otro lado, se identificó usura en esta fase de explotación en relación con lo que le cuesta a un tratante la manutención de sus víctimas y lo que éste les cobra. En varios expedientes se confirmó que las víctimas se alimentan poco y que entre cinco y seis comparten un mismo lugar de alojamiento, y
19 Desde la época de la Roma antigua, la usura era sinónimo de interés y podía ser con-
vencional, es decir, socialmente aceptada o legal. Desde el año 528 d. C., si el interés excedía el 12%, la usura era ilegal (Koyama 2010). En español, la usura se define como “ganancia, fruto, utilidad o aumento que se saca de algo, especialmente cuando es excesivo” (Real Academia Española, consultado en marzo de 2011), mientras que en inglés se entiende como “la acción o práctica ilegal de prestar dinero a tasas de interés no razonables” (traducción de los autores a partir de la definición del Oxford English Dictionary, consultado en marzo de 2011). Por su parte, el derecho canónico recoge el concepto de usura (véase en el Antiguo Testamento, Deuteronomio 15: 7-10, y en el Nuevo Testamento, Lucas 6: 35). Por otra parte, en países islámicos, el solo hecho de cobrar un interés puede ser ilegal (Abbasi et al. 1989). No obstante el caso, la usura implica el cobro de una tasa de interés desmedido. En Colombia la usura tiene una definición explícita: el interés que excede 1,5 veces el interés bancario corriente (Ley 599 de 2000). Este estudió no identificó una definición explícita sobre la usura ni en Hong Kong ni en Singapur. En cuanto a instrumentos internacionales financieros como los del Comité de Basilea, tampoco se encontró una definición de usura.
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ninguna contó con servicio de salud o seguridad social alguno. Esto representa un costo mensual aproximado para la red de US$200 por víctima (cálculo de los autores), pero la red le cobra a la víctima al menos el doble, es decir, US$400 (información basada en los expedientes judiciales revisados). El tercer evento de usura se asocia con los costos en los que incurre el tratante cuando llega una nueva víctima, tales como el pago de un impuesto a la mafia de la zona donde va a trabajar la víctima, gastos de embellecimiento y, en algunos casos, compra de ropa. Aun considerando estos gastos, el tratante no se compadece ni con la manera en la que incrementa diariamente la deuda a las víctimas, ni con los ingresos que efectivamente éstas generan. Con base en la información de los expedientes, un día de trabajo puede representar ingresos brutos para el tratante entre US$400 y US$2.500 por víctima. Si se proyectan estos datos, una red puede generar al mes ingresos varias veces más altos que el costo de tratar una víctima, por supuesto, dependiendo de varios factores, tales como el tamaño de la red y la demanda por servicios sexuales, entre otros. Una víctima debe pagar distintas sanciones, multas y castigos que frecuentemente le imponen sus tratantes. Entre otros, se destaca la penalización por no cumplir con el aseo doméstico del lugar de alojamiento, alimentarse demasiado, no trabajar las horas requeridas o negarse a prestar un servicio sexual o un domicilio. Las sanciones pueden ir desde incrementar la deuda hasta ser vendida a otra mafia. En el último caso, la deuda para la víctima comienza de nuevo (entrevista a investigador de Policía, diciembre de 2010). En términos generales, se estableció que la mayoría de víctimas trabajaba todas las noches entre las 10 pm y las 5 am atendiendo clientes, pero podía extenderse la jornada si la solicitaban para atender clientes a domicilio. Acerca del portafolio de servicios, aunque la información de los expedientes está incompleta y es fragmentada, se estableció que la industria sexual en Japón, Hong Kong y Singapur tiene tarifas que oscilan entre US$12 y US$700 (sobre el caso de Japón, véase Loaiza 2009). Prácticamente, los gastos en los que puede incurrir una red para que una víctima empiece a laborar en la industria sexual el primer mes son de aproximadamente US$6.179 (esto incluye el gasto calculado de reclutamiento, US$1.279; el gasto de traslado, US$4.500; el gasto de recepción, comida y
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habitación durante los treinta primeros días, US$400; ver el Anexo 1). Esto se constituye en usura, si se considera que los ingresos que mensualmente puede recibir una red oscilan entre US$19.200 (tres veces el gasto) y US$45.000 (siete veces el gasto). A este ritmo de generación de ingresos, la red puede obtener por una víctima utilidades supranormales anuales, entre US$230.000 y US$350.000 (ver la tabla 2). En realidad, una víctima en Hong Kong o Singapur estaría en capacidad de pagar la deuda original en un período entre veinte y cuarenta y siete días. Tabla 2. Deuda inicial y nivel de ingresos brutos diarios generados por víctima explotada, en tres escenarios Deuda inicial
US$30.000
Escenarios
Ingresos
Días para el pago de la deuda*
Poco trabajo
US$640
47
Medio trabajo
US$950
32
Mucho trabajo
US$1.500
20
*Aunque la deuda inicial se podría pagar en cuarenta y siete días, la víctima es usualmente explotada mucho más tiempo; en varios casos revisados, la explotación duró dos años. Fuente: cálculos de los autores basados en los expedientes. La tasa de cambio utilizada en los cálculos fue US$1= COP$2.070.
En el caso más corto de victimización, identificado en Singapur, la víctima estuvo cincuenta días produciendo ingresos que, tasados al ingreso mínimo manifestado por la víctima, pudieron generar ingresos para la red de US$32.000, es decir, cinco veces más altos que el costo en el que incurrió la red para explotar la víctima, y más altos que el valor de la deuda inicial. Desde la lógica de los negocios internacionales, la trata de personas con fines de explotación sexual opera como un negocio rentable en el corto plazo. Si bien una víctima puede ser explotada por más de un año, es durante los primeros meses cuando la red puede maximizar ingresos. En efecto, como ocurre con otras actividades, la explotación sexual tiene una curva de aprendizaje, y al transcurrir los primeros meses, la víctima usualmente aprende cómo
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sobrevivir en el medio, lo cual puede amenazar los intereses del tratante. En otras palabras, en el corto plazo el tratante maximiza ingresos y concreta utilidades supranormales, so pretexto de exigirle a la víctima el pago de la deuda. Al transcurrir los meses es más difícil para el tratante argumentar que se le adeuda el mismo monto, y en este sentido, los ingresos de la red no se pueden maximizar de la misma manera. Es por esta razón que las redes supervisan la víctima y la sustituyen por otra, con el fin de reducir el costo para la red por víctima explotada. La dinámica de la trata como negocio internacional se configura como un flagelo casi ineluctable y a la vez sostenible. Una vez la víctima está efectivamente próxima a cancelar su deuda, por lo general dos años después de haber llegado al lugar de destino (entrevista a investigador de Policía, diciembre de 2010), el panorama no necesariamente mejora. Según los expedientes, excepcionalmente las víctimas logran trabajar para sí mismas y ahorrar suficiente dinero para mejorar su situación económica y la de sus familiares. No obstante, un caso “exitoso”, es decir, aquel donde la víctima logra obtener los ingresos esperados, o incluso más, probablemente no llegue nunca a ser denunciado ante la justicia. En los expedientes analizados se identificó el caso de una joven colombiana en Japón que obtuvo altos ingresos a pesar de ser víctima de trata. Lejos de denunciar su caso ante las autoridades japonesas o colombianas, reclutó a una amiga para que esta “probara suerte” como ella. En algunos casos analizados, las víctimas que estaban próximas a terminar de pagar la deuda fueron obligadas a contraer matrimonio con algún ciudadano del lugar de destino, con el objeto de extender la estadía legal y continuar, de este modo, explotándola. Esto puede costarle a la víctima alrededor de US$1.500, que se sumarán a la deuda. Puede también darse el caso en que la víctima se disponga a ganar su propio dinero, pero que los propios tratantes la denuncien ante las autoridades por permanecer como inmigrante ilegal (en ese escenario, puede estar en prisión o ser deportada). Este último caso abriría un cupo para que la red traiga una nueva víctima. Otra posibilidad puede darse cuando la víctima pacta con el tratante cancelar la deuda, con la condición de reclutar nuevas víctimas que, como se registró en algunos expedientes, resultaron siendo amigas, vecinas o familiares de la víctima, que alimentaron a la red.
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Por último, a largo plazo este negocio ilícito internacional que seguirá prosperando, en la medida en que su dinámica se siga nutriendo de la usura que le permite a la red obtener utilidades supranormales y de información asimétrica, entre otras cosas, porque es de este modo que la víctima es más fácilmente sometida a condiciones de esclavitud: de ser un sujeto pasa a ser un objeto o mercancía para la red. Conclusiones
La trata de personas es un negocio internacional que, como otros, involucra dos o más países, supone la correspondencia entre demanda y oferta y opera en un contexto legal, financiero y de mercado, al cual se adapta. Sin embargo, la trata de personas es un comercio ilícito que reduce a un ser humano a la categoría de objeto para generar ingresos a través de la explotación y está basado en la generación de utilidades supranormales. Por medio de este estudio se identificó que el uso de información asimétrica y la doble condición de la víctima (sujeto-objeto) le permiten al negocio de la trata crecer y ser sostenible. En este orden de ideas, surge una pregunta central: ¿cómo enfrentar y erradicar un negocio internacional e ilícito tan exitoso? Con base en este estudio se podrían plantear las siguientes respuestas: la trata debe enfrentarse tanto local como globalmente desde lo financiero y lo económico, y no sólo desde lo penal; entre otras razones, porque es una manera de golpear a los tratantes dondequiera que estén, y porque pueden limitar las posibilidades de crecimiento de este comercio ilícito. Aunque se mejoren los tratados y las legislaciones internas para proteger los derechos de las víctimas y castigar a los tratantes, la trata de personas funcionará sin mayores problemas, en la medida que siga siendo un mercado rentable y exitoso. En los expedientes judiciales revisados se identificó la ausencia de criterios económicos aplicados de forma sistemática a la recolección de pruebas ordenadas por los fiscales y recolectadas por la Policía Judicial. En las declaraciones de las víctimas y de los testigos no se mencionan con frecuencia aspectos financieros, tales como ingresos y gastos de las redes. Esto hace más difícil perseguir a los tratantes por delitos económicos conexos como el lavado de activos, la usura y el enriquecimiento ilícito. Por ello, es menos
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probable proferir medidas cautelares sobre bienes y dineros, o medidas como la extinción de dominio utilizadas en casos de narcotráfico y testaferrato. Por otro lado, es más difícil romper la correspondencia entre tratantes (demanda) y víctimas (oferta). Se busca con este estudio lograr un efecto preventivo en las potenciales víctimas, en la medida en que éstas puedan reconocer que no es un buen negocio para ellas y sí para las redes: pagarán cinco, diez o quince veces la deuda original, en un largo período y sometidas a condiciones de esclavitud.
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Anexo 1. Gastos e ingresos de una red de trata de personas con fines de explotación sexual
Fase de captación o reclutamiento
Cifras en dólares norteamericanos
Toma y envío de fotos hacia lugar de destino vía digital
US$7
Vacuna de fiebre amarilla
US$14
Costo trámite de pasaporte
US$66
Envío del pasaporte (uso de fotocopia y correo electrónico)
US$5
Maleta de viaje nueva
US$48
Plástico que recubre la maleta de viaje
US$5
Kit de maquillaje
US$34
Préstamos en dólares entre US$800– US$1.500 dólares estadounidenses que se devuelven en país destino
US$1.100
Subtotal
US$1.279
Fase de traslado Tiquete aéreo (valores promedio de ruta por Suramérica)
US$4.420
Tiquete aéreo (valores promedio de ruta por Europa)
US$2.230
Tiquete o propina acompañante (no aplica en todos los casos)
US$24
Transporte al aeropuerto de salida
US$14
Tiquete de acompañante dentro de Colombia
US$97
Subtotal ruta Suramérica
US$4.556
Subtotal ruta Europa
US$2.365
Fase de explotación Generación de ingresos diarios en escenario con baja demanda
US$640
Generación de ingresos diarios en escenario con demanda media
US$950
Generación de ingresos diarios en escenario con demanda alta
US$1.500
Fuente: cálculos de los autores basados en los expedientes. La tasa de cambio utilizada en los cálculos fue US$1= COP$2.070.
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Transformar a los espectadores en un público: un desafío en las campañas transnacionales de defensa de una causa1 Juan Carlos Guerrero Bernal Universidad del Rosario Resumen Este artículo esclarece una diferencia establecida por los sociólogos entre las nociones de espectador y de público. Con base en esa distinción y en una encuesta etnográfica efectuada en Francia a espectadores distantes de la violencia en Colombia, se establece que esos observadores no pueden ser considerados como un público concernido por la problemática colombiana. El artículo explica por qué resulta difícil transformar a esos espectadores en un público. Esa transformación no se da fácilmente, no tanto por el hecho de que muchos espectadores franceses no tengan vínculos particulares con Colombia, sino más bien debido a dos razones. Primero, porque no es frecuente que la problemática colombiana surja como un objeto de discusión cotidiana en Francia. Y segundo, porque los espectadores franceses tienen dificultades para volver inteligible lo que ocurre en Colombia. Palabras clave Activismo político transnacional • espectadores distantes • público internacional • violencia colombiana • Francia
Transforming the Spectators into a Public: A Challenge in Transnational Advocacy Campaigns Abstract This paper clarifies a distinction the sociologists make between the notions of spectator and public. Based on this distinction and on an ethnographic survey carried out in France among people who are distant spectators of the violence in Colombia, the paper states that these observers cannot be considered as a public concerned by Colombian issues. The purpose is to explain why it is difficult to turn those spectators into a public. This transformation does not come easily, not so much by the fact that many French viewers have no particular ties with Colombia, but rather because of two reasons. Firstly, because it is not common that the Colombian internal problems emerge as a subject of daily discussion in France. Secondly, because French spectators strive to make what is happening in Colombia intelligible. Keywords Transnational political activism • distant spectator • international public • Colombian violence • France
1 Este artículo es resultado de una investigación realizada por el autor en el marco de su tesis
doctoral en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de París (EHESS). Dicha investigación se enriqueció posteriormente con reflexiones que fueron fruto de varios intercambios científicos entre Francia y Colombia financiados por el programa Ecos-Nord y Colciencias.
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Juan Carlos Guerrero Bernal es investigador del CEPI (Centro de Estudios Políticos e Internacionales) y del ORAC (Observatorio de Redes y Acción Colectiva), profesor de las facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario. PhD. en Sociología y M.A. en Relaciones Internacionales. E-mail: guerrerojcdl@gmail.com
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.08
Transformar a los espectadores en un público: un desafío en las campañas transnacionales de defensa de una causa Juan Carlos Guerrero Bernal Universidad del Rosario
Introducción
Lograr la adhesión de un público es un asunto crucial para cualquier grupo de activistas que se moviliza en defensa de una causa. Así es, puesto que el apoyo del público aumenta la capacidad de presión e influencia de los militantes sobre los actores a los cuales dirigen sus reivindicaciones y demandas. No importa a qué escala espacial (local, regional, nacional, continental o internacional) se despliegue una acción militante, los públicos son siempre importantes para quienes defienden una causa. Está claro sin embargo que cuanto más elevada sea la escala espacial de la movilización, mayor es la dificultad para convocar a un público alrededor de una causa cualquiera. En este artículo se reflexiona sobre las dificultades a las cuales se ven abocados los activistas para obtener la adhesión de un público, en particular cuando las causas defendidas se refieren a situaciones problemáticas que tienen lugar en un país distinto a aquel en donde se sitúa el público por sensibilizar. Concretamente, se trata de mostrar los obstáculos que existen para constituir un público en Francia que se sienta concernido
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por la situación de violencia en Colombia. Dicho público sería un público internacional, en la medida en que los individuos por sensibilizar no se encuentran situados en el país donde surge la situación problemática que los activistas intentan visibilizar. El artículo busca responder cuatro preguntas esenciales e interrelacionadas. La primera: ¿Qué es un público y por qué razón es importante reflexionar sobre él cuando se analizan las campañas transnacionales de defensa de una causa? La segunda: ¿Puede ser considerado como un público cualquier grupo de personas que observe a distancia el fenómeno de la violencia colombiana? La tercera: ¿Qué tipo de representación de la problemática colombiana predomina entre los espectadores distantes de lo que ocurre en Colombia? La cuarta: ¿Por qué razón es difícil transformar a los espectadores distantes de la violencia colombiana en un público que se sienta concernido por ese problema? Para responder a estas preguntas, se indagó sobre el concepto de público en la literatura académica, con el propósito de establecer qué es un público y cómo se constituye éste. Además, se estableció, con base en un trabajo empírico de carácter etnográfico, cuáles son los marcos interpretativos a través de los cuáles personas comunes y corrientes, que observan a distancia (desde Francia) el fenómeno de la violencia en Colombia, intentan interpretar la problemática colombiana. Con base en los resultados de esa etnografía se extrajeron unas conclusiones finales para explicar por qué es difícil transformar a esos espectadores franceses de una violencia lejana (como la colombiana) en un público concernido por lo que sucede en nuestro país. 1. El concepto de público en la literatura académica
Hace más de dos décadas que el activismo político transnacional comenzó a surgir como un campo de estudios en el mundo académico.2 Hoy
2 Sin duda alguna, el interés por el activismo político transnacional en el mundo acadé-
mico surgió sobre todo con el fin de la Guerra Fría, y en particular con las movilizaciones sociales transnacionales que sacudieron al bloque del Este en aquella época. En aquel momento, tanto sociólogos como especialistas en Relaciones Internacionales comenzaron a observar con fascinación las capacidades y posibilidades de acción política aparentemente inéditas que habían adquirido los individuos y los movimientos sociales en el ámbito internacional (Rosenau 1990; McAdam, McCarthy y Zald 1996).
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en día, la literatura académica sobre el activismo político transnacional es abundante, no sólo por la multiplicidad de trabajos dedicados al análisis de estudios de caso,3 sino también porque académicos provenientes de diferentes disciplinas se han interesado en el tema, en especial los sociólogos y los politólogos (entre ellos, por supuesto, los especialistas en Relaciones Internacionales). Por un lado, los sociólogos y algunos politólogos se han preocupado por reflexionar sobre cómo la globalización y la interdependencia han afectado la naturaleza y la dinámica de los movimientos sociales, y han sostenido que desde finales del siglo XX se asiste al surgimiento de “organizaciones de movimientos sociales transnacionales” (transnational social movement organizations o TSMO). Esa reflexión ha sido llevada a cabo poniendo a prueba marcos analíticos y conceptuales desarrollados previamente en la Sociología para el análisis de movimientos sociales nacionales (Klandermans, Kriesi y Tarrow 1988; Kriesi et al. 1995; McAdam, McCarthy y Zald 1996; Della Porta, Kriesi y Rucht 1999; Della Porta y Tarrow 2004). Por otro lado, varios académicos (en particular los especialistas en Relaciones Internacionales) se han interesado en observar la manera como, en este mundo cada vez más globalizado, han proliferado “redes transnacionales de defensa” (transnational advocacy networks). Dichas redes pueden contener movimientos sociales nacionales o trasnacionales, pero también incorporan a otros actores (ONG, sindicatos, fundaciones, iglesias, partes de organizaciones intergubernamentales regionales e internacionales, ciudadanos cosmopolitas, etc.) que se organizan de manera horizontal para defender causas específicas, trascendiendo las fronteras estatales (Keck y Sikkink 1998; Tarrow 2005; Reitan 2007; Prakash y Gugerty 2010; Von Bülow 2010; Reydams 2011).
3 Resultaría imposible en un artículo breve realizar una revisión exhaustiva de los trabajos
de estudios de caso sobre el activismo político transnacional. Sin embargo, conviene subrayar que los estudios de caso no sólo realizan observaciones de experiencias de activismo transnacional en países o regiones geográficas específicas, sino que también se concentran en el estudio de distintos tipos de causas relacionadas con los derechos humanos, el medio ambiente, la justicia social, la democracia, la paz y el desarme, etcétera.
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El abanico de problemáticas abordadas en toda esta literatura es bastante amplio. Por ejemplo: de qué manera los contextos o entornos (nacionales e internacionales) inciden en el desarrollo y la eficacia de los movimientos sociales transnacionales y de las redes transnacionales de defensa; cuáles son las tácticas y estrategias utilizadas por los activistas para posicionar sus causas; qué tipo de estructuras movilizadoras despliegan los activistas transnacionales; qué registros discursivos y qué repertorios de acción colectiva son utilizados por ellos y cómo ambos se difunden de un país a otro a través de redes que trascienden fronteras estatales. A todas estas preguntas de investigación podrían agregarse otras relacionadas con la manera como los activistas transnacionales interactúan con unos medios de comunicación convencionales cada vez más globalizados y usan las nuevas tecnologías de la información (McCaughey y Ayers 2003; Van de Donk et al. 2004; De Jong, Shaw y Stammers 2005). Ahora bien, aunque la importancia del público al cual van dirigidas buena parte de las acciones militantes es siempre reconocida en la abundante literatura consagrada al activismo político transnacional, curiosamente allí no se reflexiona demasiado sobre él. Por lo general, dicha literatura se centra en los activistas mismos o en los contextos políticos e institucionales en los cuales despliegan sus acciones, pero sin otorgarle mucha atención al público. Este último sólo es tenido en cuenta cuando se reflexiona sobre cómo “enmarcan” los activistas sus reivindicaciones para lograr la adhesión de un público a su causa. Pero el estudio de esos procesos de “encuadre” de las causas (el llamado frame analysis) se interesa sobre todo en establecer cuáles son las estrategias empleadas por los activistas al realizar esa actividad de producción de “marcos de la acción colectiva” y de qué factores depende la buena acogida de dichos marcos por parte del público (Benford y Snow 2000). Es decir, el frame analysis no reflexiona sobre el público mismo, sobre qué es esta entidad colectiva y cómo se constituye. Es como si se asumiera que el público prexiste a la acción de los activistas; como si el público se encontrara latente y a la espera de una causa bien enmarcada para poder aparecer. Existe pues un vacío en la literatura del activismo político transnacional en lo que se refiere a la reflexión sobre los públicos. Y para subsanarlo es
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preciso recurrir a otros trabajos sociológicos.4 En ellos –especialmente en los más contemporáneos– se define qué es un público estableciendo una distinción conceptual con respecto a la noción de espectador (Dayan 2005). En primer lugar, la diferencia entre espectador y público reposa en la existencia de dos estilos de atención distintos que las personas pueden poner en práctica al observar un acontecimiento o un espectáculo. La atención del espectador es flotante, pues ella tiende a permanecer abierta (es decir, a la espera de algo inesperado que logre finalmente retenerla). En cambio, la atención de un público es mucho más focalizada y se dirige hacia alguna cosa en particular; los miembros de un público no son totalmente ciegos ante “lo inesperado”, sino que conocen de antemano aquello que observan y saben hacia dónde dirigir su atención (Dayan 2005, 46-47).5
4 Hace más de un siglo algunos sociólogos comenzaron a considerar al público como
una entidad colectiva particular que merece atención. Gabriel Tarde fue uno de los pioneros en la reflexión sociológica sobre los públicos (2006). Publicado originalmente en 1901, su trabajo estableció una distinción, que se volvió célebre, entre la masa de gente reunida en un lugar específico (la foule) y el público (le public). Tarde sostenía que para el público el espacio ya no es el soporte fundamental de la asociación, pues no se necesita de un contacto corporal o una proximidad de cuerpos para formar parte de un público. El vínculo de los individuos que forman un público es de tipo “espiritual”. Es decir, los individuos están dispersos y separados físicamente, pero entre ellos hay una conexión de tipo mental (Nocera 2008). 5 Esta diferencia de estilos de atención puede ilustrarse mejor retomando las observa-
ciones de Theodor Adorno (2010) sobre la multiplicidad de “actitudes” y “disposiciones” que los individuos pueden adoptar al contemplar los objetos de arte. Adorno estableció toda una gama de formas de recepción de la música, tipificadas así: el “oyente perfecto” (tan sabio como un verdadero músico), el “buen oyente” (capaz de tener un buen sentido de la música y de no dejarse influenciar por las jerarquías establecidas por el prestigio), el “consumidor de cultura” (capaz de ver la música como un bien cultural que puede reforzar su prestigio social), el “consumidor emocional” (aquel que hace de la música una especie de recipiente en el cual él puede verter su energía psíquica), y por último, la “gran masa” (todos aquellos que se contentan con utilizar la música para “amoblar” su vida cotidiana). Podría decirse que el estilo de atención del público se asemeja al del “oyente perfecto” (conoce tan bien la música que sabe lo que está oyendo y hacia dónde dirigir su atención). Y el estilo de atención del espectador se parece más bien al de cualquier individuo de la gran masa (no conoce demasiado lo que escucha y permanece a la espera de que algo en la pieza musical logre llamar su atención). Desde luego, todo este abanico de formas posibles de consumir la música podría aplicarse, por analogía, a las formas de recepción de otros objetos distintos al arte, como la información mediática sobre una cuestión específica.
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En segundo lugar, una audiencia de espectadores y un público también se diferencian por las formas de comportamiento y de compromiso de los individuos que los componen. Mientras que los espectadores aguardan a implicarse en aquello que observan –y a lo sumo, su identificación con el objeto observado es tan sólo ocasional–, los miembros de un público producen manifestaciones sociales de su gusto o disgusto, de su aprobación o de su desaprobación frente al objeto observado. En otras palabras, un espectador espera pasivamente una implicación, mientras que un individuo que forma parte de un público se involucra activamente en performancias colectivas.6 Por esto, para los sociólogos, un público no es simplemente una sumatoria de espectadores, sino una entidad coherente de naturaleza colectiva (Dayan 2005, 47-48). Por último, los procesos de observación en las audiencias de espectadores y de público son distintos. A diferencia del espectador, que acepta el marco propuesto por el objeto de su mirada, el público puede construir un marco alternativo de recepción (un contra-marco). En otras palabras, el público puede cuestionar los valores incorporados en ese marco y tiene la capacidad de establecer su propia forma de mirar, lo que le otorga una cierta autonomía que no tiene la audiencia de espectadores (Dayan 2005, 48).
6 La palabra performancia es un anglicismo utilizado hoy en la sociología de la acción
colectiva y en la sociología de la recepción de los medios de comunicación o de los objetos de arte. La palabra es utilizada más o menos con el mismo sentido que ella tiene en el medio artístico. Para los artistas, una performancia (performance) es un acto escénico que contiene elementos estéticos y que se lleva a cabo en un lugar y un momento precisos, con el objeto de llamar la atención y/o provocar a un público que al principio sólo aparece como un simple espectador. Es importante subrayar que los artistas entienden la performancia como un arte relacional. Esto quiere decir que su objetivo es lograr que los espectadores dejen de ser simples observadores de la obra artística y se involucren en ella, incluso comprometiendo sus propios cuerpos. Ahora bien, los sociólogos han retomado la idea de performancia de una manera más amplia para analizar los procesos de recepción, por parte de una audiencia, de cualquier objeto de arte o de cualquier producto audiovisual de los medios de comunicación. Los sociólogos se interesan sobre todo en observar la forma como esos objetos artísticos y productos mediáticos pueden llegar a involucrar a sus espectadores, al punto de generar públicos que llevan a cabo performancias colectivas. Un auditorio de espectadores en un concierto de música que al final se levanta y aplaude emocionado es un público que realiza una performancia colectiva. Del mismo modo puede ser calificada la audiencia de espectadores que, después de observar un acontecimiento indignante a través de los noticieros de televisión, se vuelca a las calles para protestar por lo ocurrido.
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Vale la pena anotar que la distinción entre audiencias de espectadores y de públicos de Daniel Dayan se asemeja bastante a una diferencia realizada entre públicos pasivos y públicos activos establecida por otros sociólogos que adoptan una perspectiva pragmática para estudiar la formación de los problemas públicos (Brugidou 2008). Según este enfoque, los públicos se forman a partir del momento en que varios ciudadanos le prestan atención a una controversia pública e intentan encontrar las causas, e incluso los responsables, de un problema que desde su perspectiva les concierne (no únicamente como individuos, sino sobre todo como comunidad política).7 Es importante aclarar que, bajo el enfoque pragmático, los públicos no son una entidad estática, sino dinámica: ellos surgen y se deshacen a través de fases sucesivas que oscilan entre dos figuras. Por una parte, la figura del público activo, momento en el cual los individuos se involucran en una especie de “trabajo de investigación” frente a lo que les preocupa, adquiriendo conciencia de sus intereses, efectuando juicios sobre aquello que debe hacerse y evaluando la eficacia de una política pública o de las soluciones diseñadas para hacerle frente a un problema. Por otra parte, la figura del público pasivo, momento en el cual las personas ordinarias tan sólo tienen una vaga conciencia de los problemas que pueden concernirles en cuanto miembros de una comunidad política (Brugidou 2008). Finalmente, debe recalcarse que un público (activo) sólo logra constituirse cuando varios individuos que observan simultáneamente un mismo hecho o fenómeno, y se ven afectados por él, terminan entrelazados por una forma de comprensión general del objeto observado. De esa forma, entre ellos se establece una especie de entendimiento común de por qué es importante lo
7 El pragmatismo niega un postulado de algunos trabajos sobre la “opinión pública”
realizados a comienzos del siglo XX (Lipmann 2008), según el cual los ciudadanos no son capaces de aprehender la complejidad de los problemas de las sociedades en las que viven. La perspectiva pragmática exige, al contrario, reconocer la existencia de competencias cognitivas y morales en las personas ordinarias, gracias a las cuales ellas son capaces de hacer inteligible la realidad y problematizarla. Desde luego, no puede olvidarse que dichas competencias siempre se distribuyen desigualmente entre los individuos, de manera que en cualquier sociedad algunos individuos son más capaces que otros.
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que observan.8 La constitución de un público depende entonces de la posibilidad de los espectadores de referirse a un orden de sentido instituido, es decir, a una perspectiva impersonal y general que proporciona una contextualización implícita de lo que ocurre frente a ellos (Quéré 2003, 119-122). Hecha la distinción entre el espectador y el público, uno puede entonces preguntarse sobre la importancia que tendría el concepto de público en el estudio del activismo político transnacional. Pues bien, el concepto es importante porque obliga a pensar las campañas de defensa de una causa sin centrarse solamente en el círculo restringido de los militantes que participan en ellas. No considerar lo qué es un público conlleva ignorar dificultades prácticas a las cuales pueden verse confrontados los activistas políticos cuando intentan obtener la adhesión de ciertos espectadores a sus causas. Esto es esencial, ya que un propósito fundamental de la actividad militante es intentar la configuración de públicos que presten atención a las cuestiones problemáticas y a las causas de movilización que los activistas pretenden hacer visibles en la esfera pública. Al introducir el concepto del público en los estudios sobre activismo político transnacional resulta evidente que existe una gama amplia de diferentes formas y grados de implicación en la defensa de una causa. Uno podría representar esa gama con una serie de círculos concéntricos (ver la gráfica 1). Los círculos cercanos al epicentro de la gráfica (en diferentes tonalidades oscuras) ilustran diferentes tipos de militantes.9 Y dos círculos
8 A esa forma de entendimiento común no se llega natural o espontáneamente. Por lo
general, esa forma de entendimiento común es resultado del “trabajo de investigación” en el cual pueden sumergirse los individuos que comparten una experiencia de turbación frente a un acontecimiento que los afecta (Dewey 2003). 9 La sociología de los movimientos sociales ha establecido tipologías de los militantes
de acuerdo con las distintas formas de apoyo que puede recibir una causa (Neveu 2002). Por ejemplo, existen los llamados “empresarios de la protesta” (aquellos que asumen el rol de portavoces y organizadores de un grupo que reivindica algo, aportando recursos valiosos como saberes, redes de apoyo o elementos logísticos que son escasos dentro del grupo) y los “miembros activos o constituyentes” (aquellos que aportan tiempo, dinero y apoyos concretos a una causa, pero sin asumir roles de liderazgo). Entre estos miembros activos algunos autores distinguen dos grupos: los “beneficiarios potenciales” (quienes pueden beneficiarse directamente del logro de la reivindicación colectiva) y los “militantes morales o de conciencia” (aquellos que apoyan un grupo militante sin obtener ni buscar beneficios directos o materiales).
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periféricos (los que se encuentran en color blanco) representan dos tipos de observadores de las acciones de dichos militantes. Según su mayor o menor grado de comprensión e implicación en las causas promovidas por los militantes, estos observadores componen, bien sea un público, o bien una audiencia de espectadores. El público es aquel que focaliza su atención en dichas causas, implicándose en ellas, es decir, comprendiendo su relevancia y manifestando su inquietud e interés a través de performancias colectivas que no necesariamente se realizan en un mismo espacio físico (dado que en la actualidad internet ha generado “espacios virtuales” de encuentro de personas situadas en espacios físicos distintos). En cambio, los espectadores observan, pero sin sentirse concernidos por los llamados de los militantes. Esto no significa que los espectadores se opongan a la causa defendida por los activistas. Simplemente son observadores pasivos. Por eso, el último círculo concéntrico (en color negro) sería el de los oponentes a las causas promovidas por los militantes.
Gráfica 1. Distintos grados de implicación en una causa militante Los militantes morales (o de conciencia) Los “constituyentes” Los beneficios potenciales LOS EMPRESARIOS DE LA PROTESTA
Los oponenetes (”no adherentes”)
Los observadores de la acción militante
El público (“los adherentes”) Los espectadores (el “público mirón”)
Fuente: Elaboración del autor.
La distinción propuesta aquí entre militantes y observadores puede parecer problemática cuando el analista se sitúa en el límite entre estos dos
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grupos, puesto que un público no es un conjunto de observadores pasivos e indiferentes a la causa defendida por los activistas. El público está compuesto por observadores “activos” que empero no llegan a ser militantes. Retomando otra tipología clásica, podría decirse que el público es un conjunto de “adherentes” a la causa.10 Si se quiere precisar aún más esta diferencia entre un activista y un público, conviene entonces rescatar la reflexión de Daniel Dayan (2005, 49) al respecto. Para él, un activista pertenece a una entidad relativamente institucionalizada, con una jerarquía, unas reglas y unos niveles de decisión. En contrapartida, el público se caracteriza por una “inocencia institucional” y por una “ceguera frente a las jerarquías”. Además, entre ambos hay una diferencia en cuanto a la acción: el activista se implica en tácticas (su acción es instrumental), mientras que el público, en lugar de buscar la oportunidad, apunta a la ejemplaridad. Podría decirse entonces que la acción de este último se funda en “motivos puros”, y que ella es básicamente de tipo dramatúrgico (se realiza en un registro gestual y puede ser definida como una performancia). 2. Una encuesta etnográfica sobre los espectadores distantes del fenómeno de la violencia colombiana
Para mostrar en este artículo que el público no es una entidad cuya existencia puede ser asumida per se, se realizaron varias entrevistas etnográficas entre abril de 2003 y abril de 2005 a ciudadanos franceses que 10 Los sociólogos que se inscriben en la tradición de la movilización de recursos
(McCarthy y Zald 1977) consideran que las “organizaciones de los movimientos sociales” existen en un entorno social compuesto por “adherentes” y “no adherentes” a la causa del movimiento. Por un lado, los “adherentes” son personas u organizaciones que simpatizan con la reivindicación de los activistas y que creen en las metas del movimiento, pero que no aportan recursos a la causa (como sí lo hacen los “constituyentes”). Esto quiere decir que los “adherentes” son parte del movimiento social, pero no pueden ser considerados exactamente como militantes del mismo. Por otro lado, los “no adherentes” son las personas u organizaciones que no hacen parte del movimiento social, lo cual no significa que ellas sean necesariamente “oponentes” del mismo. En efecto, entre los “no adherentes” puede existir un “público mirón” (bystander public), es decir, un conjunto de personas que son testigos sociales de la actividad del movimiento (Turner 1970). Como puede verse, los adherentes son, de acuerdo con lo planteado en este artículo, un “público”, mientras que el “público mirón” es el conjunto de “espectadores”.
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tenían algunas propiedades sociales comunes: todos ellos habían realizado al menos algunos estudios universitarios y pertenecían a una clase media francesa (la tabla 1 sintetiza los perfiles de las personas entrevistadas).11 La encuesta se centró deliberadamente en personas con ese perfil, pues se asumió que en ese estrato social –y no en uno más popular– los individuos podrían ser más propensos a comportarse como “cosmopolitas arraigados” (rooted cosmopolitans).12 Más concretamente, el interés era observar hasta qué punto esas personas, con estudios superiores y capacidades cognitivas nada despreciables, que además viajan con cierta frecuencia fuera de su país y tienen posibilidades de “conectarse” a través de diferentes medios con la realidad internacional, se interesaban en cuestiones y problemas que, como el fenómeno de la violencia en Colombia, tenían lugar más allá de las fronteras francesas.
11 En total se realizaron 18 entrevistas (9 hombres y 9 mujeres, entre los 21 y los
83 años de edad). El número de entrevistas realizadas fue reducido, dado que la intención no era efectuar una encuesta, sino entrevistas etnográficas en profundidad. Este tipo de entrevista no requiere muestras representativas de entrevistados: más que la cantidad, lo importante es la calidad y la profundidad de las entrevistas (Guber 2001). Para esta investigación se realizó una selección cuidadosa de un grupo de personas de la clase media francesa que pudiera brindar luces con respecto a cómo se informan sobre la actualidad internacional, y a cómo interpretan una realidad distante como la colombiana. Para indagar las respuestas a esos cuestionamientos se preparó un cuestionario antes de las entrevistas, pero éste no se aplicó tal cual durante las mismas. Como lo postulan varios metodólogos (Kaufmann 1996), en la entrevista etnográfica los cuestionarios son sólo una guía previa que no debe seguirse de manera estricta, pues el investigador debe intentar sobre todo entablar una conversación larga y profunda con base en los lineamientos que van surgiendo en la interacción con el entrevistado. Más que imponer un cuestionario, se trata de escuchar atentamente y de llevar al entrevistado a profundizar sus respuestas al máximo, explicitando toda una serie de implícitos. 12 El concepto de “cosmopolitas arraigados” pretende sintetizar una situación dialéc‑
tica en la cual se encuentran hoy muchos grupos y personas, dado que, al mismo tiempo que el internacionalismo tiene un impacto creciente en sus relaciones sociales, estas últimas no dejan de tener un anclaje en contextos locales y nacionales específicos. Los “cosmopolitas arraigados” son personas que se proyectan en sus relaciones más allá de los escenarios locales y nacionales, pero siempre manteniendo un arraigo en la localidad donde residen. En otras palabras, son “individuos cuyos lazos primarios son domésticos, pero que hacen parte de una sociedad internacional compleja” (Tarrow 2005, 42).
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Tabla 1. Perfiles de las personas entrevistadas Identificación del entrevistado
Edad en el momento de la entrevista
Género
Estado civil
Nacionalidad del cónyuge
Ocupación
Entrevistado 1
21
Masculino
Soltero
N.A.
Estudiante de maestría
Entrevistado 2
22
Femenino
Soltera
N.A.
Estudiante universitaria
Entrevistado 3
24
Femenino
Soltera
N.A.
Recién graduada de maestría
Entrevistado 4
26
Femenino
Soltera
N.A.
Estudiante de doctorado
Entrevistado 5
27
Masculino
Soltero
N.A.
Funcionario de una ONG
Entrevistado 6
28
Masculino
Casado
Colombiana
Ingeniero
Entrevistado 7
28
Masculino
Casado
Colombiana
Ejecutivo comercial
Entrevistado 8
28
Femenino
Soltera
N.A.
Psicóloga
Entrevistado 9
31
Femenino
Soltera
N.A.
Profesora de francés
Entrevistado 10
32
Femenino
Casada
Francés
Bibliotecaria
Entrevistado 11
39
Masculino
Casado
Francesa
Director financiero de una ONG
Entrevistado 12
46
Masculino
Casado
Paraguaya
Biólogo investigador
Entrevistado 13
50
Masculino
Casado
Francesa
Coordinador de logística
Entrevistado 14
50
Masculino
Casado
Francesa
Funcionario público
Entrevistado 15
52
Masculino
Casado
Paraguaya
Profesor de francvés
Entrevistado 16
54
Femenino
Casada
Francés
Ama de casa
Entrevistado 17
59
Femenino
Casada
Francés
Funcionaria pública jubilada
Entrevistado 18
83
Femenino
Viuda
N.A.
Ama de casa
Fuente: Elaboración del autor.
La encuesta reveló que los entrevistados debían ser considerados como espectadores distantes13 de la violencia colombiana, pues ellos tenían una comprensión “profana” de este fenómeno y no se sentían directamente concernidos por sus efectos. Más aún, los entrevistados no se definieron a sí mismos como “verdaderos conocedores” de nuestra realidad, ni tampoco leían ni miraban regularmente y con un interés particular, las informaciones
13 Los espectadores distantes son un conjunto de individuos que observan ocasionalmente y a
distancia –es decir, a través de los medios de comunicación y sin sentirse particularmente implicados– distintos acontecimientos que tienen lugar en el mundo (en el extranjero). Esos sucesos son observados por los espectadores de manera irregular, esporádica y superficial.
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transmitidas en los medios de comunicación franceses sobre la actualidad colombiana. Todos ellos compartían pues una cierta indiferencia frente al fenómeno de la violencia en Colombia. Lo anterior no significa que todas las personas entrevistadas tuvieran el mismo interés hacia los asuntos relacionados con la actualidad internacional ni que usaran los medios de comunicación de igual forma para informarse. Una gran mayoría de los entrevistados reconoció no tener hábitos regulares de lectura de los periódicos y una cierta tendencia a informarse rápidamente sobre la actualidad internacional (a través de la televisión o de la radio).14 Pero algunos entrevistados sí manifestaron un interés hacia lo que ocurre en el mundo, demostrando además hábitos regulares de lectura de periódicos y de uso de fuentes de información variadas (incluidas aquellas disponibles en internet). Las entrevistas mostraron también que varias de las personas entrevistadas, con tendencia a informarse rápidamente sobre lo que sucede en el mundo, eran conscientes de los límites de las fuentes de información internacional que privilegiaban. Según ellas, por lo general, la televisión y la radio (un poco menos la segunda que la primera) informan de manera “puntual” y “reactiva”, es decir, sin profundizar demasiado y dejando rápidamente en el olvido los temas y acontecimientos mediatizados. Por eso, desde su punto de vista, para forjarse una opinión sobre los sucesos del mundo es necesario recurrir a análisis documentados que contextualicen los hechos y vayan más allá de ideas preconcebidas. Los entrevistados reconocieron que ese tipo de análisis –sobre todo tratándose de cuestiones internacionales– debe ser buscado en documentales televisados, en programas especiales de radio, en artículos de prensa o en internet. El problema es que ese esfuerzo por informarse de manera consciente y rigurosa, seleccionando deliberadamente informaciones profundas sobre un tema en particular, requiere no sólo disponer de tiempo sino también tener un interés por el tema. Lo interesante es que si bien ese interés por las cuestiones internacionales sólo lo poseían unos cuantos, las entrevistas revelaron que entre la gente común y corriente
14 Varias personas entrevistadas afirmaron que ni siquiera leían con regularidad los perió-
dicos gratuitos que se reparten a veces en las calles (por ejemplo, a las entradas de los metros), y que permiten a los lectores “sentir” un poco “el clima de la actualidad”.
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existe una capacidad crítica frente a la información divulgada por los medios de comunicación tradicionales.15 Por último, la encuesta reveló que los entrevistados ignoraban todas las campañas de sensibilización sobre Colombia realizadas por activistas transnacionales vinculados a ONG. En cambio, todos habían sido testigos de las marchas realizadas en Francia para exigir la liberación de Íngrid Betancourt, debido al cubrimiento mediático que recibieron esas acciones. Pero ninguno participó en esas movilizaciones, ni hizo parte de los comités ciudadanos que las organizaron. Todos eran espectadores, y no militantes. En síntesis, en general, todos los entrevistados poseían muy pocos puntos de referencia para aprehender la realidad colombiana. Sus puntos de referencia provenían sobre todo de informaciones mediáticas que procesaban muy esporádica y rápidamente. Por eso, era muy probable que estos observadores de la problemática colombiana no constituyeran un público, sino que fueran simples espectadores. Para comprobarlo, esta investigación indagó sobre las representaciones que esos espectadores tenían del fenómeno de la violencia en Colombia, puesto que, para formar un público, los espectadores deben compartir una forma de comprensión general común del objeto o asunto observado. Esa investigación sobre las representaciones pretendía también explorar algunas claves para entender mejor las razones que hacen difícil la transformación de los espectadores en un público. 3. Los espectadores distantes frente al fenómeno de la violencia en Colombia
a. La violencia colombiana: una realidad difícil de descifrar desde la distancia Cuando uno se interroga sobre las condiciones de emergencia de un público internacional que se sienta concernido por el fenómeno de la violencia
15 Seguramente, esa actitud crítica explica en buena medida por qué han proliferado en
internet páginas y blogs que proveen informaciones alternativas a aquellas transmitidas por los medios de comunicación convencionales (incluida la prensa escrita). Para las personas que terminan haciendo parte de un público concernido e interesado por un tema específico, esas informaciones alternativas son de gran relevancia.
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en Colombia, es preciso tener presente que dicho público no se constituye por el simple hecho de que individuos de uno o varios países accedan ocasional y simultáneamente a una información mediática sobre la actualidad colombiana. Esa mirada a distancia y concurrente de un acontecimiento en Colombia (realizada a través de la televisión, la radio, el internet o la prensa escrita) no engendra automáticamente un público. Un público sólo comienza a formarse cuando un cierto número de espectadores comparte una caracterización (o representación) más o menos común y clara del objeto o del acontecimiento observado. Cuando ese modo de caracterización común de los hechos lejanos aparece, los individuos dejan de ser una pluralidad de espectadores independientes, pues entre ellos se establece un vínculo común que es del orden de las representaciones. Cuestionarse sobre la manera en que individuos distantes de la realidad colombiana caracterizan a priori la violencia en Colombia equivale entonces a explorar las condiciones de posibilidad de emergencia de un público internacional que se sienta concernido por el drama colombiano. De aquí surge una pregunta esencial: ¿qué forma de entendimiento común de la violencia en Colombia predomina entre los individuos que observan, ocasionalmente y a distancia, lo que allí ocurre? Las entrevistas mostraron que la mayoría de espectadores franceses tienen dificultades para calificar e interpretar el fenómeno de la violencia colombiana. Varios de los entrevistados asocian a Colombia con una imagen de violencia, pero no logran forjarse una representación clara del problema. Para ellos, Colombia es un país peligroso, cuya problemática concreta es empero difícil de descifrar:
[Colombia] es realmente un país sobre el cual hay una especie de velo. No sé si hay mucha gente que logra entrever lo que hay detrás de la droga, detrás de Íngrid Betancourt, de todo eso. Pienso que eso quizás sólo lo logra la gente que ha ido allá. Pero además, ése no es un país a donde uno va. Uno no va de viaje a Colombia porque uno tiene miedo. Si tú me dices mañana: “Ven a Colombia conmigo”, a mí no me
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darían ganas ¡Colombia es peligrosa! Entonces, si yo fuera a América Latina, yo iría a Brasil o a Chile. En todo caso, no me darían ganas de ir a pasar dos semanas en Colombia, porque para mí es peligroso. Tal vez sea completamente loco lo que imagino, es decir, que si un turista va allá, va a recibir una bala de repente, saliendo del aeropuerto. Realmente uno no tiene una imagen clara. Uno sólo tiene miedo. ¡Uno tiene una impresión de violencia!16
Como puede verse en este extracto, varios espectadores franceses sólo poseen una imagen vaga de la problemática colombiana. Esa imagen apareció en formas ligeramente distintas en las entrevistas, a través de frases como que Colombia es “un país desgarrado por la violencia”, “un país donde parece difícil desplazarse sin correr grandes riesgos”, “un país donde hay una situación de violencia que no cesa de degradarse”.17 Al tratar de describir la situación, todos los entrevistados evocaron el “tráfico de droga”, la “violencia” y la “corrupción”, pero todos esbozaron un cuadro borroso de la situación. Curiosamente, el conflicto armado colombiano no surgió siempre en las entrevistas como un problema bien identificado por los espectadores distantes. Varios entrevistados olvidaron mencionarlo cuando comenzaron a referirse al fenómeno de la violencia en Colombia, y fue necesario preguntarles si habían escuchado hablar de dicho conflicto para que se refirieran a él. Desde luego, ése no fue el caso de algunos lectores asiduos de la prensa, ávidos de información sobre los asuntos internacionales. Pero incluso a estos individuos les pareció difícil discernir el abanico de actores implicados en el
16 Entrevistado número 9: profesora de francés, graduada en Letras, de 31 años de edad,
lectora ocasional de periódicos, sin ninguna actividad militante o asociativa. La entrevista se efectuó en París, el 17 de mayo de 2004. Todas las citas de las entrevistas transcritas en este artículo fueron traducidas por el autor. 17 De aquí en adelante, todas las expresiones que se encuentran entre comillas corres-
ponden a términos y frases empleados por las personas entrevistadas.
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conflicto armado colombiano, así como tener claridad sobre “¿quién lucha contra quién?” y “¿por qué?”. Aunque las guerrillas hicieron parte de su panorama borroso de actores, los entrevistados no lograron caracterizarlas fácilmente. Las analogías con otras guerrillas latinoamericanas no parecían resultar muy pertinentes, dado que en ellos prevaleció la duda sobre “la connotación política” de las guerrillas colombianas. Las fuerzas paramilitares les parecieron aún menos fáciles de definir que las guerrillas. Y aunque los individuos mejor informados también identificaron al Estado colombiano como un actor del conflicto, expresaron muchas dudas sobre qué tipo de complicidad existe entre las fuerzas estatales y las paramilitares. Lo que primó en ese panorama confuso de la realidad colombiana fue una impresión de “ausencia de Estado” y de “falta de unidad de Colombia”. La problemática colombiana resultó aún más confusa para los espectadores distantes al referirse al fenómeno del narcotráfico. Para ellos era evidente que el narcotráfico es imprescindible para entender lo que ocurre en Colombia. Pero los entrevistados no tuvieron muy claro “quién [qué actor armado] se financia con el dinero de la droga” y “hasta qué punto los narcotraficantes son un poder independiente o más bien un poder en el seno del Estado”. Igualmente, el rol de Estados Unidos les pareció impreciso, a pesar de tener la idea de que “Estados Unidos siempre ha metido sus manos en América Latina”, en particular, “para apoyar dictaduras”. Todas las personas entrevistadas presumieron la intrusión de “los americanos” en Colombia, pero casi nadie entendía bien los motivos y modos de esa intromisión. Incluso aquellas personas que leían con frecuencia la prensa y se interesaban en la actualidad internacional percibieron una “injerencia confusa”, relacionada con el problema de la droga, pero donde “lo que está en juego resulta opaco”. b. Sin puntos de referencia para situar el origen de la violencia en Colombia El origen de la violencia tampoco resulta claro para los observadores distantes de la realidad colombiana. Casi todas las personas entrevistadas manifestaron tener la impresión de que “Colombia ha tenido siempre una historia bastante agitada”, pero casi ninguna logró evocar una fecha o un
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acontecimiento que sirviera de punto de referencia para elaborar un relato histórico sobre el fenómeno de la violencia colombiana. Sólo uno de los entrevistados –un lector regular de la prensa y una persona con una cultura vasta– intentó elaborar un relato histórico, aunque con cierta dificultad:
Bueno, yo oí hablar de Colombia a causa del escándalo alrededor de Íngrid Betancourt, puesto que, como Francia estaba implicada, entonces, en ese momento, por esa vía, uno pudo obtener un poco de información. Lo que sé de Colombia es que, por ejemplo, el presidente actual [n.d.a.18: el entrevistado se refería a Álvaro Uribe Vélez] es más bien de derecha, o incluso yo diría casi de extrema derecha. Entonces, es alguien de mano fuerte que, desde mi punto de vista, tiene más relaciones con Estados Unidos que con la sociedad civil o política de Colombia. Bueno, yo sé pocas cosas sobre Colombia… [n.d.a.: pausa del entrevistado]. Una de las cosas que creo saber es que Colombia vive en una guerra civil prácticamente desde hace sesenta años. Entonces, es un caso de una guerrilla que comenzó con una guerra civil atroz, donde hubo decenas o millares de muertos, que fue terrible. Pero pienso que finalmente esa guerra no puso un punto final a la oposición entre ciertos partidos y que, de cierta forma, Colombia se encuentra en estado permanente de guerra civil… [n.d.a.: expresión de duda manifiesta en el entrevistado]… desde hace sesenta años… No sé en qué fecha exactamente se terminó la guerra civil que produjo tantos muertos: ¿fue en los años treinta o cuarenta? [n.d.a.: la pregunta es lanzada esperando quizás una respuesta por parte del entrevistador]. No sé mucho, pero bueno, hace cincuenta años por lo menos que esa guerra continúa bajo otras formas y que los problemas no han sido
18 En las transcripciones de las entrevistas, la abreviación “n.d.a.” significa “nota del autor”.
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resueltos, ni políticamente, ni económicamente. Lo que creo saber de Colombia es que hay una falta increíble de diálogo y de comunicación entre los partidos existentes.19
Lo que importa subrayar aquí no es la imposibilidad de los entrevistados para elaborar una historia detallada sobre Colombia, sino más bien su dificultad para retener una fecha o un acontecimiento cualquiera de importancia, a partir del cual pudieran situar, por lo menos intuitivamente, el origen de los problemas relacionados con la violencia. Varios entrevistados señalaron, por ejemplo, que sin tener un conocimiento muy profundo de otros conflictos en el mundo, podían identificar en esos casos algunos puntos de referencia temporal (por ejemplo, la creación del Estado de Israel o la Intifada, en lo que concierne al conflicto que enfrenta a palestinos e israelíes). En cambio, en el caso colombiano lo que predomina es una impresión de “continuidad” de la violencia. En efecto, los entrevistados expresaron que la violencia colombiana parece ser un fenómeno que dura en el tiempo y que no cesa de degradarse, pero frente al cual es difícil distinguir sus orígenes y su evolución. Además, cuando en la memoria de los espectadores surgía un recuerdo sobre el pasado, no necesariamente se trataba de acontecimientos concretos, sino de personajes fuertemente mediatizados, como Íngrid Betancourt o Pablo Escobar. Y aún
19 Entrevistado 15: profesor de francés, de 52 años de edad, lector frecuente de
numerosos periódicos, especialmente Le Monde Diplomatique, militante de izquierda durante su juventud y buen conocedor de América Latina, especialmente gracias a numerosos viajes de larga duración. La entrevista se efectuó en los suburbios parisinos, el 30 de noviembre de 2003. De todas las personas entrevistadas, ésta fue la única que logró elaborar algo parecido a un relato histórico para explicar el fenómeno de la violencia en Colombia. Los demás entrevistados se limitaron a decir que esa violencia había durado muchos años, pero sin poder situar el origen del fenómeno. Esta diferencia se explica por el hecho de que la persona citada aquí se interesa realmente en las cuestiones internacionales y lee con regularidad la prensa, informándose como si fuera un “ciudadano cosmopolita” ejemplar. A pesar de esto, en su respuesta se expresa en varias ocasiones una incertidumbre sobre la exactitud de su relato histórico, y sobre todo una dificultad para situar con precisión el origen de la violencia colombiana.
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a través de estas figuras mediáticas resultaba difícil discernir cómo se originó y cómo ha evolucionado el fenómeno de la violencia en Colombia.20
4. Intentos de hacer inteligiblela violencia colombiana
a. La confección de interpretaciones sobre una realidad lejana Aunque el fenómeno de la violencia colombiana sea difícil de aprehender, los espectadores distantes pueden ocasionalmente confeccionar interpretaciones sobre esa realidad lejana y desconocida recurriendo a prismas de lectura que les brindan la posibilidad de enmarcarla y clarificarla momentáneamente. En efecto, hay esquemas interpretativos que las personas pueden elaborar para dar inteligibilidad a realidades extranjeras en apariencia incomprensibles como la colombiana. Así, incluso desprovistos de conocimientos directos o profundos sobre una realidad lejana, algunos espectadores franceses fueron capaces de “imaginar mentalmente” o de confeccionar una comprensión subjetiva de lo que ocurre en Colombia. Las analogías fundadas, por ejemplo, en un criterio de proximidad geográfica (comparaciones con otros países latinoamericanos) fueron un recurso a través del cual algunos entrevistados trataron de clarificar el fenómeno de la violencia colombiana. Esos marcos de lectura fueron combinados con otros esquemas interpretativos que hacen parte de la cultura de los individuos y que hunden sus raíces en matrices ideológicas:
Lo que yo sé, es que Colombia es, como todos los países de América del sur, una oligarquía. Entonces, supongo que todo tiene que ver con la repartición de los recursos… Algo así
20 Por ejemplo, casi ningún francés desconoce el nombre de Pablo Escobar, personaje
que atrajo la atención de los medios de comunicación entre 1989 y 1993, cuando el cartel de Medellín se enfrentó al Estado colombiano. Sin embargo, casi nadie es capaz de precisar lo que estaba en juego y el hilo de la intriga en esa guerra entre las mafias de la droga y las autoridades colombianas. Algo muy parecido sucede frente a la figura mediática de Íngrid Betancourt.
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como una reforma agraria… Bueno, grosso modo, una división equitativa de las riquezas que, desde mi punto de vista, no existe en Colombia en este momento. No sé cómo funciona eso exactamente, pero tengo la impresión, así de lejos, de que hay un pequeño grupo de antiguas familias que acaparan toda la riqueza del país y todo el poder, y también toda la representación política. Pienso que el fracaso de Colombia es un fracaso de la representación política. Hay todo un sector de la sociedad que no está representado en el Gobierno. Y eso es un problema. Es lo que yo decía sobre Bolivia o Guatemala [n.d.a.: el entrevistado se refiere a otro momento de la entrevista]. Hay toda una parte de la población que sólo está allí como un adorno, que finalmente no toma parte de la democracia. Pero, por ejemplo, yo veo que en Guatemala, después de Rigoberta Menchú, hay una toma de conciencia y los indios, por ejemplo, están obteniendo alguna cosa. No sé, quizás no hay muchos indios en Colombia... Pero tengo la impresión de que las personas que son, digamos, proletarias –para retomar el término de Marx–, que hacen parte de las capas sociales bajas de la sociedad en Colombia, no tienen ningún medio de hacerse representar y escuchar. Es decir, que ellos están allá para trabajar, para crear unas riquezas, pero políticamente no valen nada.21
Ciertamente, esta interpretación fue producida por el entrevistado con recursos cognitivos que tenía a su disposición en el curso de una prueba puntual de comprensión de una realidad lejana, como es, de hecho, una entrevista formal que exige por parte del entrevistado una clarificación de sus
21 Entrevistado 15. (En la nota de pie de página 19 se encuentran más detalles sobre el
perfil de esta persona).
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opiniones.22 Se trata de una interpretación elaborada individualmente, sin que el entrevistado haya tenido la oportunidad de un contacto directo con la realidad colombiana, ni tampoco la ocasión de confrontar su visión con la de otros observadores o la de otras personas que conocieran el país. El entrevistado tenía absoluta conciencia de esto, pues durante la entrevista insistió en que había muchos aspectos de Colombia que no le parecían claros y que todo lo que podía hacer era “imaginar” las causas y las razones de una violencia lejana. Es decir, ese individuo no tenía ninguna seguridad de que sus esquemas interpretativos fueran correctos y bien forjados; más bien, tenía serias dudas respecto a que su lectura de la realidad pudiera dar cuenta de toda la complejidad de la violencia colombiana y resistir la prueba de una discusión con verdaderos conocedores de Colombia. b. Una realidad resistente a los marcos interpretativos de los espectadores distantes Cuando los espectadores distantes no constituyen aún un público –es decir, cuando aún no están unidos por una forma de representación común de lo que observan–, las posibilidades de interpretación de una realidad lejana son múltiples, pero no infinitas. Además de las analogías, los espectadores situados a distancia también pueden recurrir a repertorios limitados de categorías
22 David Hartley (1989) observó que el investigador, cuando interroga unas audiencias,
puede suscitar glosas en los entrevistados que no existirían por fuera del marco de la investigación. En esos casos, el investigador podría llegar a creer que las representaciones de los entrevistados manifestadas durante la entrevista ya existían antes de ésta. Pero en realidad muchas de esas glosas son suscitadas por el hecho de que las entrevistas no son situaciones sociales neutras, desprovistas de expectativas recíprocas, tanto por parte del entrevistador como del entrevistado. Durante una entrevista, el entrevistado muchas veces responde intentando cumplir con expectativas que él presupone en el entrevistador (por ejemplo, la obtención de “buenas” respuestas). Esto ocurre en particular cuando el tema de la entrevista establece una especie de jerarquía entre el entrevistador (aquel que conoce bien el tema) y el entrevistado (aquel que tiene un conocimiento superficial del mismo) (Blanchet y Gotman 1992). Es probable que esto haya sucedio en las entrevistas realizadas para esta investigación, puesto que el entrevistador era de origen colombiano. Así, pese a los intentos de conducir la entrevista como si no fuera una evaluación de conocimientos, en muchas ocasiones los entrevistados trataron de proveer una representación menos vaga y contradictoria de Colombia de la que realmente tenían.
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interpretativas que son producto de su propia cultura y pueden servir para aclarar realidades extranjeras.23 Por ejemplo, en Francia varios individuos tienden a remitir todo conflicto de orden político a una oposición ideológica entre la izquierda y la derecha. Y este marco de lectura es utilizado con naturalidad por los franceses para hacer inteligibles conflictos políticos que tienen lugar fuera de su país. Así, la violencia y el conflicto armado colombiano –cuando son percibidos como problemas políticos– pueden ser descritos como una confrontación violenta entre “la extrema izquierda” y “la extrema derecha”. Sin embargo, es interesante constatar que los espectadores distantes de la realidad colombiana dudan de la validez de ese marco interpretativo, pues esas oposiciones fundadas en ideologías no parecen tener demasiado sentido en el caso colombiano: Para mí, [el conflicto armado] es la extrema izquierda contra la extrema derecha. De un lado las FARC, y del otro lado los grupúsculos de extrema derecha… Y entre los dos, un Estado que es más o menos acusado de tener unas connivencias, pero respecto a las cuales uno no sabe mucho, de hecho… Y además, sobre todo, una ausencia de Estado. Ése es el sentimiento fuerte que surge de todo esto. Es como si el país estuviera territorializado… Pero también la impresión que tengo es que la oposición de extrema derecha y de extrema
23 Erving Goffman fue uno de los primeros sociólogos en interesarse en la manera como
las personas determinan la significación pertinente de una situación. A él se le atribuye la noción de “marco” ( frame), que se refiere a los esquemas interpretativos a través de los cuales una escena desprovista a priori de sentido se transforma en algo que tiene un significado. Goffman estableció una distinción entre “marcos primarios” y “marcos transformados”, o dicho de otra forma, entre esquemas de interpretación que tienen una relación con un “entorno cultural” (razón por la cual se encuentran inmediatamente disponibles cuando los actores emprenden un trabajo de atribución de significación a una situación) y esquemas “fabricados” a través de interacciones sociales que buscan definir una situación, cuyo sentido es objeto de controversias y polémicas (Goffman 1991). Al establecer esta distinción, los sociólogos subrayan el hecho de que los marcos no se reinventan permanentemente y que hasta cierto punto son un elemento forjado por la cultura (Cefaï 2001).
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La intervención internacional: los desafíos de la conceptualización
izquierda no tiene prácticamente ningún sentido, puesto que a fin de cuentas, se llegó a un punto en el que las posiciones y las maneras de actuar de todos los actores son completamente similares. Es decir que los dos, creo, practican el secuestro. No sé, pero me parece... Y en últimas, uno tiene dos grupos que buscan tomar el poder, pero que se parecen mucho. Con un lado quizás más mafioso del lado de la extrema derecha y más jerarquizado quizás… Bueno, de hecho, no sé nada al respecto. Digo esto, pero es una impresión… Y, por supuesto, la cuestión de la droga en medio de todo esto… Quiero decir, que ellos luchan entre ellos por posesiones, por el tráfico de influencias. Pero, no sé… Y qué más podría decir… Ah, sí, pues que hay un momento en el que la situación se vuelve completamente absurda con esas historias de los secuestros, donde se secuestra incluso a personas pobres que no tienen evidentemente el dinero para pagar los rescates. Y al final, uno se pregunta si los secuestros no se convierten en unos arreglos de cuentas a una escala pequeña o local… Y entonces, finalmente, uno se ve confrontado a una guerra civil, pero también a una corrupción masiva, de hecho. Pues sí, eso es lo que yo diría. En fin, para resumir, sobre Colombia se tiene una imagen de violencia que irradia muy fuerte, pero también se tiene una imagen de imprecisión o de algo borroso.24 En la cita puede verse cómo el fenómeno de la violencia en Colombia sobrepasa el entendimiento de los espectadores distantes, incluso cuando intentan interpretarlo a partir de ciertos marcos que les son familiares. Y una vez que esos marcos se revelan inapropiados para aprehender la problemática colombiana, se impone una visión proteiforme y confusa de la violencia. En efecto, para los espectadores distantes es difícil comprender cuáles son
24 Entrevistado 4: estudiante francesa de doctorado en Ciencias Sociales, de 26 años de
edad, lectora asidua del periódico Le Monde. La entrevista se realizó en París, el 19 de diciembre de 2003.
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las “divisiones ideológicas” que dividen a los grupos que se enfrentan en Colombia y cuáles son las líneas demarcadoras de la confrontación sobre el territorio. Para ellos, la única explicación más o menos plausible reposa en cuestiones económicas ligadas al tráfico de droga y a la corrupción. Es como si “la venta de la droga fuera el único objetivo de la confrontación” y como si “el principal medio para lograrlo fueran las armas”. Ese marco interpretativo es el único que brinda alguna inteligibilidad a la situación, aunque parezca a priori una “simplificación caricatural” de la realidad.25 En todo caso, para dichos espectadores se trata de una caricatura confusa, pues todo se percibe imbricado, enredado y sin mucha explicación. La imprecisión termina así por prevalecer en cualquier tentativa de interpretación.
25 Algunos sociólogos (Chalvon-Demersay 2003) han observado cómo las ficciones
transmitidas por la televisión pueden ser usadas por los individuos como un recurso para interpretar el mundo y orientarse en las experiencias de la vida ordinaria, sin necesariamente confundir el universo ficcional con el real. Según esto, la ficción también puede servir como una referencia en la cual los individuos se apoyan para “leer” realidades lejanas y desconocidas. Es obvio que las ficciones sobre las mafias de las drogas presentadas en series de televisión y en películas han contribuido a modelar las percepciones de varios espectadores que, desprovistos de otros marcos de lectura, tratan de imaginar una realidad extranjera como la colombiana. Las personas entrevistadas en esta investigación contaron que desde su adolescencia era común asociar a Colombia con el fenómeno de las drogas, sobre todo debido a las representaciones difundidas en las ficciones de la televisión o el cine. Pero, como lo señalan los sociólogos, todo el mundo sabe que esas ficciones contienen “estereotipos”, es decir, una dosis de irrealidad. Sólo que al mismo tiempo, por tratarse de una realidad lejana y desconocida, casi nadie es capaz de establecer con precisión la frontera entre la ficción y la realidad. Sobre todo porque, por lo general, las ficciones no presentan retratos muy claros de la realidad colombiana. Esto fue evidente en esta investigación, al analizar la recepción de una película de Barbet Schroeder, La Virgen de los sicarios, que logró una cierta audiencia en Francia y que fue uno de los pocos retratos de Colombia que recordaban algunos entrevistados. Esta producción cinematográfica reafirmó en esas personas la imagen que tiene Colombia de “país ultrapeligroso”, pero sin proveer muchos elementos para la comprensión de la realidad colombiana. Según los entrevistados, lo que se destaca en la película es el “ambiente angustioso”, “arbitrario” y “sin sentido” de Medellín; en otras palabras, las riñas y arreglos de cuentas permanentes a los cuales está expuesto el protagonista. La cinta les dejó una impresión espantosa e incomprensible de Medellín: como si la ciudad fuera “una especie de polvorín”, un lugar donde la gente puede ser asesinada en cualquier momento, sin saber bien por qué. Semejante retrato confirma los estereotipos que existen sobre Colombia, pero no aclara demasiado la frontera entre la ficción y la realidad sobre el país.
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Conclusión
En este artículo se mostró que la existencia del público no puede nunca asumirse como algo dado. En efecto, al examinar en un grupo de personas pertenecientes a la clase media francesa qué tanto podía ser calificado ese conjunto como un público concernido por el fenómeno de la violencia en Colombia, se encontró que ese tipo de entidad colectiva no existía. Y el público no existía allí, no sólo por el desinterés manifiesto que esos individuos expresaron frente a la problemática colombiana, sino también porque entre ellos no había un lazo forjado a partir de una forma común de entendimiento de la realidad colombiana. Las representaciones de esa realidad estaban colmadas de imágenes imprecisas y vagamente articuladas de violencia, droga y corrupción, de manera que entre las personas entrevistadas no había ese orden de sentido instituido que, según Louis Quéré (2003), le permite a un grupo de individuos focalizar su atención en un objeto y conformar un público. Las personas entrevistadas estaban desprovistas de esa perspectiva común o de esa representación diáfana de la realidad colombiana. Por eso, ellas sólo eran una agregación sin integración en un todo; no eran un público, sino una sumatoria de espectadores dispersos. Esta constatación nos indica algo importante: la posesión de un capital social y cultural significativo no basta para que los individuos se comporten como “cosmopolitas arraigados” (Tarrow 2005) capaces de conformar “públicos activos” frente a cuestiones internacionales. Esos capitales no bastan, en buena medida, porque aunque hoy se viva en un mundo cada vez más interconectado, resulta casi imposible para todos nosotros interesarnos en el número cada vez más creciente de problemas que los medios de comunicación visibilizan en la actualidad. La siguiente observación resume bien el problema: “No solo nadie se interesa en todo, sino que cuanto más fácil resulta producir y difundir la información, más se da cuenta uno de que las condiciones de recepción son difíciles y limitadas. A la apertura de la comunicación, se opone la estrechez de la recepción” (Wolton 2008, 53). Ahora bien, asumir que un público no es una entidad que existe per se o que emerge ex nihilo significa reconocer que el público surge en circunstancias muy particulares. Su emergencia exige no sólo coyunturas específicas que lo susciten, es decir, acontecimientos que lleven a la gente a tomar conciencia de la importancia de un asunto o un problema. Ella también requiere un esfuerzo de fabricación intencional del público que es justamente lo que intentan
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hacer los militantes de causas específicas. Éstos son actores que buscan constituir públicos movilizando recursos y creando marcos de acción colectiva de forma estratégica. Es por esta razón que transformar a simples espectadores en un público es un verdadero reto para los activistas. En cuanto al caso examinado en este artículo (el de los espectadores franceses frente al fenómeno de violencia en Colombia), conviene proponer algunas explicaciones de por qué el proceso de transformación de los espectadores en un público puede resultar difícil para cualquier militante de una causa relacionada con los efectos de la violencia en Colombia. Al menos tres explicaciones pueden barajarse y discutirse brevemente. Primera explicación: la transformación de los espectadores en un público es difícil, puesto que los observadores del fenómeno de la violencia en Colombia son personas que, por sus trayectorias biográficas, no han desarrollado vínculos de algún tipo (afectivos o profesionales) con los colombianos. Esta explicación no tiene mucho peso, sobre todo cuando se confronta con la evidencia empírica. A priori, uno podría pensar que los franceses que han vivido por largo tiempo en Colombia, que tienen orígenes colombianos o que han desarrollado vínculos con colombianos en el marco de sus actividades profesionales o sus relaciones íntimas, tienen mayores posibilidades de hacer parte de un público concernido por los efectos de la violencia colombiana. Sin embargo, esta investigación mostró que las trayectorias biográficas no son absolutamente determinantes de la constitución de los públicos internacionales. Algunos franceses entrevistados en este trabajo habían desarrollado y tejido lazos personales con Colombia (ver en la tabla 1 los hombres casados con mujeres colombianas), mas no por esto se sentían particularmente concernidos por la problemática de nuestro país. Inversamente, otros franceses –como es el caso de muchos individuos que simpatizaron e incluso llegaron a formar parte de los Comités para la liberación de Íngrid Betancourt– no eran personas que tuvieran previamente lazos fuertes con Colombia.26
26 Las movilizaciones para la liberación de Íngrid Betancourt son un caso exitoso de constitu-
ción de un público y de emergencia de una causa relacionada con los problemas de violencia en Colombia. Por lo menos, así fue durante cierto tiempo (entre 2002 y 2008). La explicación de este éxito exigiría una exposición que desborda los límites de este trabajo, pero que será el objetivo esencial de otro documento resultante de nuestras investigaciones.
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Segunda explicación: la transformación de los espectadores en un público es difícil porque la mayoría de los observadores franceses del fenómeno de la violencia en Colombia son personas que perciben esa cuestión como un problema internacional “lejano” que no tiene repercusiones inmediatas y evidentes en sus vidas. Esta explicación tiene mucha más validez que la anterior, pues, por razones obvias, normalmente los asuntos nacionales son los que más acaparan el interés de los franceses. Sin embargo, esto no quiere decir que entre los ciudadanos franceses nunca exista un interés por fenómenos lejanos de violencia. Por ejemplo, los franceses no siempre ignoran las situaciones problemáticas que tienen lugar en Medio Oriente o incluso en Colombia. Su atención es a veces arrastrada hacia esos lugares “remotos”, cuando lo que allí ocurre se convierte en un “asunto de actualidad”.27 Claro está, en Francia es más probable que los eventos del Medio Oriente se vuelvan tema de actualidad, en la medida en que allí residen muchos inmigrantes de esa región, cuyas conversaciones ordinarias (en el seno de asociaciones, de barrios, de escuelas, de universidades) pueden girar en torno a las tensiones y conflictos de sus países de origen. Esas conversaciones contribuyen a erigir crisis lejanas en temas del día a día, frente a los cuales los espectadores distantes pueden
27 Es necesario aclarar que las diferencias en la atención prestada a los acontecimien-
tos del extranjero no se relacionan tanto con la distancia geográfica que existe entre el lugar donde se desarrolla una crisis y el lugar desde donde ésta se observa, sino con el “sentimiento de actualidad” que los observadores experimentan frente a los diversos hechos que tienen lugar en el mundo. Dicho sentimiento remite, antes que nada, a una impresión compartida entre los individuos de estar frente a un hecho del cual todo el mundo habla. Es decir, el sentimiento de actualidad no tiene que ver con la novedad o cercanía de un hecho. Según Gabriel Tarde (2006, 9-10), lo que las personas consideran “actual” es aquello que interesa, no tanto por la contemporaneidad del acontecimiento, sino por su aparición como un objeto de interés general. Es decir, lo que apasiona cuando la gente se interesa en la información de los medios de comunicación, no es tanto el que los hechos mediatizados sean actuales o próximos geográficamente, sino la conciencia que se tiene de que esos hechos son simultáneamente conocidos por varias personas, lo cual los convierte así en temas de discusión pública. Esto significa que un hecho del pasado o distante geográficamente puede ser de actualidad, siempre y cuando, en un momento dado, éste se convierta en un tema de interés general.
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verse eventualmente compelidos a forjarse una opinión.28 Y en ese momento puede asistirse al nacimiento de un público. Ahora, dado que la inmigración colombiana en Francia es mucho menor en términos absolutos, allí son más raras las conversaciones ordinarias sobre la violencia en Colombia. Pero que sean insólitas no significa que sean imposibles, pues ciertos acontecimientos pueden llevar a que el problema de la violencia en Colombia se convierta en un asunto de actualidad. Normalmente, esto ha ocurrido cuando un acontecimiento suscita una emoción profunda que interpela los límites entre lo aceptable y lo inaceptable, entre lo justo y lo injusto, entre lo tolerable y lo intolerable (ésa es, por cierto, una de las claves de comprensión del éxito del surgimiento de un público alrededor del caso de Íngrid Betancourt). Tercera explicación: la transformación de los espectadores en un público es difícil porque la mayoría de los observadores franceses del fenómeno de la violencia en Colombia no logran hacer fácilmente inteligible esa problemática. A lo largo de este trabajo se puso el acento en esta explicación, puesto que es importante subrayar que los “problemas internacionales” ponen a prueba de una manera más radical las capacidades cognitivas y morales de las personas (al menos, mucho más que cuando se trata de problemas próximos, locales o nacionales). En este trabajo de investigación resultó evidente esa dificultad de los espectadores franceses para enmarcar y caracterizar una situación de violencia compleja y poco inteligible como la colombiana.29 Las representaciones borrosas sobre la violencia colombiana de dichos espectadores –que, por cierto, hacen eco a las de muchos colombianos–impiden la focalización de su atención en Colombia, puesto que para interesarse en una realidad lejana y
28 Conviene subrayar que la comprensión común de una situación de violencia en otro
país no puede llevarse a cabo solamente a través del acceso esporádico, momentáneo e individual a las informaciones que son transmitidas por los medios. Ella se realiza también en buena medida a través de experiencias de interacción, mediante las cuales los espectadores confrontan y ponen a prueba sus formas subjetivas de interpretación de una realidad lejana. 29 Quizás otros fenómenos de violencia intraestatal han sido más fácilmente representables
para los espectadores franceses, que el caso colombiano. Por ejemplo, es probable que casos como el de Yugoslavia o Ruanda hayan sido comprendidos con un poco más de comodidad, dado que las fracturas de tipo étnico aclaran ciertas líneas divisorias de base entre los beligerantes y proporcionan algunas claves para entender esos conflictos.
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formular un juicio sobre ella hay que poder representársela y comprenderla, aunque sea mínimamente (ser capaz, por ejemplo, de entender lo que allí está en juego). Al decir esto no se pretende simplemente centrar la explicación en una supuesta incompetencia total de los espectadores para entender lo que ocurre en Colombia (de hecho, en las entrevistas algunos de ellos demostraron haber entendido varias cosas). Más bien, se quiere enfatizar en la complejidad misma de los fenómenos de violencia que tienen lugar en Colombia. A fin de cuentas, como lo subraya Daniel Dayan, un público no es independiente del problema (o como se diría en inglés, del issue) alrededor del cual él se constituye. En otras palabras, existe un vínculo interactivo entre el público y el problema, pues ambos se crean recíprocamente (Dayan 2005, 53-54). En este caso, el problema (el fenómeno de la violencia en Colombia) no es en sí mismo fácilmente representable, y el público no puede emerger con facilidad.
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El espectáculo político del acuerdo humanitario y la mediación de Hugo Chávez durante el segundo mandato de Álvaro Uribe1 Manolo Constain • Vladimir Rouvinski Universidad Icesi Resumen Durante el segundo mandato de Álvaro Uribe Vélez, los presidentes de Colombia y Venezuela entraron en un período de desencuentro que generó grandes fisuras en sus relaciones diplomáticas y desencadenó distintas crisis. Con la llegada de Juan Manuel Santos a la Presidencia de Colombia, el conflicto parece haberse resuelto de una forma inesperadamente rápida. Lo anterior supone que, más que una crisis colombo-venezolana basada exclusivamente en aspectos estructurales de la relación, los desencuentros y tensiones del período especificado responden a dinámicas propias de la relación entre Álvaro Uribe y Hugo Chávez. El concepto del espectáculo político propuesto por Edelman (1988) permite abordar el análisis de las relaciones entre estos mandatarios desde una perspectiva poco utilizada en la literatura latinoamericana. El fallido acuerdo humanitario y la mediación de Hugo Chávez en la segunda mitad de 2007 se pueden considerar como la primera coyuntura relevante por analizar desde este concepto en la trayectoria de conflicto que experimentaron ambos presidentes en ese entonces. El artículo analiza la forma en la cual los desarrollos políticos de este período fueron interpretados y transmitidos por el periódico El Tiempo de un modo determinado, como parte de un espectáculo político que, apoyado en la relación gobierno-medios, estaba encaminado a generar apoyo político en la opinión pública, a través del uso simbólico del tema del secuestro.
Palabras clave Acuerdo humanitario • espectáculo político • política exterior • símbolos • medios de comunicación.
The Political Spectacle of the Humanitarian Agreement and Hugo Chavez’s Mediation during the Second Administration of Álvaro Uribe Abstract During Álvaro Uribe’s second term in power, diplomatic relations between Colombia and Venezuela were marked by severe difficulties that triggered several crises. With the arrival of Juan Manuel Santos to power, however, these difficulties seem to have been resolved unexpectedly fast. Hence, rather than being a crisis caused by some structural aspects of bilateral relations, the dispute was about misunderstandings and tensions that can be linked to specific dynamics of the relationship between Hugo Chávez and Álvaro Uribe. The authors use the concept of political spectacle proposed by Edelman (1988) in order to examine the relationship in question. From this perspective, the unsuccessful attempt to reach a humanitarian agreement with the mediation of Hugo Chávez that took place during the second half of 2007 can be considered as the first relevant event to analyze in the Venezuelan and Colombian leaders’ conflictive interactions at the time. The article examines the way in which the political developments of this period were interpreted and transmitted by the El Tiempo newspaper immersed in a political spectacle that was based on a government-media relationship and aimed at generating support of the government in the public opinion through the symbolic use of the kidnapping issue.
Keywords Foreign policy • political spectacle • symbols • humanitarian agreement • mass media.
1 Este articulo se basa en parte de los hallazgos del trabajo de investigación Neopopulismo y
Symbolic Politics: el caso de la instrumentalización de las relaciones colombo-venezolanas durante el acuerdo humanitario del segundo mandato de Álvaro Uribe Vélez, del cual se realizó una ponencia en el Segundo Congreso de la Red Colombiana de Relaciones Internacionales (Redindercol).
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Manolo Constain es joven Investigador de Colciencias e Investigador del Centro de Estudios Interdisciplinarios CIES, Universidad Icesi, Santiago de Cali. E-mail: manoloconstain@hotmail.com Vladimir Rouvinski es director del Centro de Estudios Interdisciplinarios CIES y Profesor de Tiempo Completo, Departamento de Estudios PolĂticos, Universidad Icesi, Santiago de Cali. E-mail: vrouvinski@icesi.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.09
El espectáculo político del acuerdo humanitario y la mediación de Hugo Chávez durante el segundo mandato de Álvaro Uribe Manolo Constain • Vladimir Rouvinski Universidad ICESI
“Yo, por muchas razones que algún día se escribirán en detalle, que las tengo guardadas en mi mente, pensé que es el presidente Chávez el único ser hoy en el mundo a quien las FARC deberían respetar y entregarle los secuestrados” Palabras pronunciadas por Álvaro Uribe Vélez el 21 de noviembre de 2007 en la clausura del Curso de Altos Estudios Militares (CAEM), Curso Integral de Defensa Nacional (Cidenal) y Estado Mayor (CEM), (Presidencia de la República de Colombia, 2007c) “[…] el Presidente de la República da por terminada la facilitación de la senadora Piedad Córdoba y agradece al Presidente Hugo Chávez la ayuda que estaba prestando” Comunicado de la Presidencia de la República emitido el 21 de noviembre de 2007 (Presidencia de la República de Colombia, 2007a)
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Introducción
Durante la presidencia de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), y sobre todo durante su segundo mandato (2006-2010), los presidentes de Colombia y Venezuela entraron en un período de desencuentro que generó grandes fisuras en sus relaciones diplomáticas y desencadenó distintas crisis. Con la llegada de Juan Manuel Santos a la Presidencia de Colombia, el conflicto diplomático parece haberse resuelto sorpresivamente rápido.2 Lo anterior supone que más que una crisis colombo-venezolana, basada exclusivamente en rasgos estructurales característicos de las relaciones cíclicas entre Colombia y Venezuela (como el diferendo limítrofe, la seguridad fronteriza, etc.), lo que ambos países vivieron durante este período fue un choque entre mandatarios que parecía responder a dinámicas propias de la relación entre Uribe y Chávez. Teniendo en cuenta lo anterior, el presente estudio pretende profundizar en las dinámicas y lógicas del conflicto Uribe-Chávez, más que en las de las relaciones colombo-venezolanas. El tema de los choques entre Álvaro Uribe y el presidente venezolano Hugo Chávez que caracterizaron el gobierno del entonces primer mandatario colombiano ha sido abordado desde varias perspectivas analíticas, aunque en menor medida que otros aspectos más generales de la relación bilateral. Por ejemplo, para María Teresa Romero, las causas de los choques entre Álvaro Uribe y su homólogo venezolano tienen que ver con problemas fronterizos que datan de la Independencia, ideas políticas y caminos antagónicos en las negociaciones entre ambos mandatarios, la personalidad particular de Chávez y su creencia de que una confrontación con otro país puede generar apoyo popular en casa, sobre todo en coyunturas electorales (Romero 2008). Para otros autores, como Javier Sanín, la crisis se puede explicar analizando las circunstancias
2 Juan Manuel Santos, el actual presidente de Colombia, en ese entonces recién pose-
sionado, y Hugo Chávez, el presidente de Venezuela, se reunieron el 10 de agosto de 2010, y en corto tiempo lograron solucionar una de las crisis bilaterales más graves de los años recientes. Aunque todavía existen temas sensibles e irresueltos en los ámbitos comercial y de seguridad, el lenguaje bélico y la visibilidad del conflicto en los medios se han reducido drásticamente, hasta el punto que Santos, en una rueda de prensa después de su intervención en la Asamblea de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), en noviembre de 2010, se refirió a Chávez como su “nuevo mejor amigo”.
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en las cuales llegan al poder Álvaro Uribe y Hugo Chávez, el tipo de liderazgo que encarnan, el cambio institucional y político que pretenden, la tradición presidencialista y caudillista, el papel que asignan a lo militar, la concepción de la seguridad, la posibilidad de interpretar el poder presidencial llevándolo hasta los límites, la extensión de los medios de comunicación y la personalización de la política que de ellos se desprende, hasta hacer de los medios la arena privilegiada del quehacer político, produciendo en ambas naciones una hiperinflación del poder ejecutivo (Sanín 2008). Otra perspectiva es la adoptada por Eduardo Pastrana y Diego Vera, quienes plantean que más que la continuidad de choques entre estilos de política exterior sujetos a la intermitencia de carácter de los mandatarios, lo que parecía definir las relaciones de los primeros mandatarios de Colombia y Venezuela durante el gobierno de Uribe era la colisión entre dos visiones de gobierno contrapuestas, amparadas en rasgos de manejo autoritario que generaban alta conflictividad interna y externa, sustentadas en conceptos de seguridad incompatibles, intereses políticos irreconciliables y ausencia de bilateralidad para trabajar los problemas transfronterizos (Pastrana y Vera 2008). Este trabajo ofrece otra explicación sobre las dinámicas conflictivas propias de las relaciones entre Hugo Chávez Frías y Álvaro Uribe Vélez, utilizando el concepto del espectáculo político desarrollado por Murray Edelman (1988). Desde esta perspectiva conceptual, el fallido intento de liberar a secuestrados a través de un acuerdo humanitario entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)3 y la mediación de Hugo Chávez, que inicia a mediados de agosto y termina el 21 de noviembre de 2007, se puede considerar como la primera coyuntura relevante de analizar en la trayectoria de conflicto que experimentaron ambos mandatarios en ese entonces. Desde esta perspectiva conceptual, que explicaremos en detalle a continuación, los desarrollos políticos de estas dinámicas no son
3 El acuerdo humanitario se refiere a un intercambio de secuestrados políticos y mi-
litares retenidos por las FARC, por miembros de este grupo guerrillero que están en prisión. Éste siempre ha sido un tema espinoso, debido a las posiciones inamovibles y antagónicas de las partes. Para efectos de simplicidad, de aquí en adelante, el artículo se referirá al fallido intento de lograr un acuerdo humanitario entre el Gobierno y las FARC como “el acuerdo humanitario”.
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hechos concretos e irrefutables, sino que más bien hacen parte de un espectáculo político que los interpreta y los comunica de una forma particular. El artículo analiza la forma en la cual los desarrollos políticos de este período fueron interpretados y transmitidos por el periódico El Tiempo de una manera determinada, como parte de un espectáculo político que, apoyado en la relación gobierno-medios, estaba encaminado a generar apoyo político en la opinión pública, mediante el uso del símbolo del secuestro. 1. El espectáculo político: símbolos y medios de comunicación
A pesar de que Murray Edelman (1919-2001) es considerado por muchos como uno de los científicos políticos más influyentes en la segunda mitad del siglo XX,4 su contribución es menos conocida fuera del ámbito académico estadounidense, y es prácticamente desconocida en América Latina: de sus tres grandes libros, sólo el último está traducido al español.5 No obstante, desde el punto de vista de los autores de este artículo, la perspectiva que ofrece Edeleman respecto a los símbolos políticos, los medios de comunicación y las democracias modernas puede ser útil para analizar varios escenarios políticos en América Latina, y, en particular, las relaciones entre los presidentes de Colombia y Venezuela durante el gobierno de Uribe. El argumento central de la propuesta de Edelman tiene que ver con la afirmación de que en democracias modernas, el público en general no tiene acceso a los espacios que revelan la lógica de las decisiones políticas cotidianas que toman las personas en el poder. La mayoría de la gente no monitorea de forma permanente a los políticos que eligen y no analiza en profundidad los complejos asuntos políticos de la realidad en que vive. El público en general dedica su atención a asuntos políticos sólo en aquellos casos en los cuales “las acciones y discursos políticos representan una amenaza o un alivio simbólico”, y responde a éstos “con base en los supuestos que están tallados en dichos discursos y acciones y no apoyados 4 Véanse Arnhart (1985), Schneider y Ingram (1993), Chadwick (2001), DeCanio (2005),
Lopez y Amparan (2011). 5 The Symbolic Uses of Politics (1964), Political Language: Words That Succeed and Policies
That Fail (1977) y Constructing the Political Spectacle (1988).
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en un conocimiento directo de los hechos” (Edelman 1964, 172). Éstos son los escenarios que Edelman, más adelante (1988), va a identificar como espectáculos políticos, que se entienden como interpretaciones determinadas de los desarrollos políticos que poseen un valor simbólico dramatúrgico, construidas desde observadores interesados y dirigidas a una audiencia específica que reacciona emocionalmente a los símbolos y lógicas que se utilicen en su construcción. La construcción de espectáculos políticos alrededor de temas específicos se posibilita porque el público en general es indiferente frente a la complejidad que implica la toma de una decisión política. Para Edelman, esta indiferencia se debe a las limitaciones cognitivas inherentes propias de una sociedad moderna compleja (Edelman 1964, 5). En otras palabras, para la mayoría de ciudadanos modernos los aspectos más significativos de su vida son aquellos que componen su diario vivir y no trascienden a la esfera pública (Edelman 1988, 35). En este contexto, habitualmente, para el común de la gente, “la política se reduce a una serie de imaginarios impuestos por [los medios de comunicación masivos]. Estos imaginarios crean un panorama en movimiento, enmarcado en un mundo que la gran mayoría nunca llega a experimentar, pero que a su vez teme o apoya con pasión, y en algunos casos hasta con acción” (Edelman 1964, 5). El aspecto simbólico del espectáculo político tiene una relevancia central, ya que, según la teoría de elección simbólica, también abordada por Edelman (1971), las personas deciden apoyar a un político en respuesta a la carga emocional de los símbolos que éste evoque. En este caso, los símbolos son referencias estables a sucesos o elementos políticos que generan una reac‑ ción emocional que no se mide desde lo racional. La irracionalidad propia de la reacción a un símbolo se explica por el hecho de que las opiniones de las personas sobre asuntos complejos generalmente son inestables: el criterio que se use para evaluar un tema específico puede cambiar la opinión que se tenga sobre el mismo tema, de acuerdo con su carga simbólica. Por ejemplo, un grupo de personas puede estar de acuerdo con la afirmación de que la Constitución es el ente regulatorio más importante de la sociedad, y al mismo tiempo, por una simpatía con el líder, estar en desacuerdo con el hecho de que la Constitución prohíba una reelección presidencial.
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Lo anterior explica la utilidad de apelar a los símbolos en la actividad política, ya que la movilización de la población no dependerá de la racionalidad de la acción, sino más bien de la carga emocional del símbolo que se utilice. Por ejemplo, una población de una nación puede apoyar la invasión de un territorio extranjero promovida por un político específico, motivada por la carga emocional que posee un símbolo como el de la libertad, aun sin conocer todas las razones que llevan a éste a realizar el llamado a invadir. En este entorno, el apoyo político de la población se basa en las reacciones emocionales que genera el uso de símbolos, y para que el uso del símbolo tenga los resultados deseados, el político debe identificar qué símbolos generan una reacción determinada en la población. Es más, el impacto que tiene el uso de un símbolo puede cambiar dependiendo del contexto y escenario, debido a que los símbolos se vuelven particularmente potentes en un ambiente en el cual la población tiene expectativas o temores fuertes. Es por esta razón que no se puede considerar el accionar de la gente o el peso de los símbolos y su significado como algo dado o predeterminado, sino que el significado y la identidad de los símbolos están socialmente arraigados en actos de comunicación mutuamente reforzados: los políticos y el común de la gente tienden a cooperar para asentar y justificar sus interpretaciones de lo político (Edelman 1988, 97). Se puede decir, entonces, que mientras el uso de los símbolos puede ser intencional, la construcción de un espectáculo político no necesariamente es una acción deliberada de un actor determinado que se hace de manera consciente. Es más bien un proceso intuitivo y ambiguo, en constante construcción, que cuenta con distintos actores, y en donde la interacción entre éstos y sus interpretaciones es lo que finalmente construye el espectáculo político final. Teniendo en cuenta lo anterior, el papel de los medios de comunicación en el desarrollo del espectáculo político es crucial por varias razones. En primer lugar, periódicos, televisión, radio e internet son los espacios donde se pone a prueba la continuidad de los vínculos emocionales entre el político y la población. Debido a la importancia de mantener estos vínculos, un político puede aprovechar su posición como generador de noticias que reportan los medios y usarlos para transmitir y guiar la carga emocional de los símbolos que considera más aptos para el momento. En muchos casos, dicho político pretende, a través de los medios, crear unos puntos de referencia para enfocar la atención
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de la opinión pública en temas relacionados con los símbolos en cuestión. Los medios no sólo facilitan la creación de estos puntos de referencia sino que también son fundamentales para centrar la atención del público en ellos e interpretar los sucesos políticos enmarcados en los mismos de una forma determinada. Esto se debe a la alta capacidad de los medios para llegar a audiencias masivas y participar en procesos de creación de opiniones y percepciones. Así, los medios constan de un importante poder para encauzar el rumbo de los desarrollos políticos dentro del espectáculo político y son clave en su construcción. Este trabajo se enfoca en el análisis de un espectáculo político y su desarrollo en los medios de comunicación, en donde el secuestro es utilizado como una referencia estable que genera reacciones emocionales frente a un proceso político determinado: el acuerdo humanitario. Es necesario subrayar que para los colombianos, el secuestro se edifica como uno de los símbolos con mayor carga emocional, pues durante muchos años Colombia fue el país con mayores niveles de secuestro en el mundo: entre 1985 y 2001, el número de secuestrados ascendió a 22.428 víctimas.6 El hecho de que los habitantes de este país hayan tenido que convivir con el flagelo del secuestro por tanto tiempo ha creado sensibilidades y pautas de comportamiento determinadas frente al tema, como las marchas masivas en todo el territorio nacional a favor de la liberación de los secuestrados.7 2. El acuerdo humanitario y la mediación de Hugo Chávez
El tema del acuerdo humanitario fue una constante de debate en el gobierno de Álvaro Uribe y marcó un punto de inflexión en su posición frente a las FARC. El grupo guerrillero exigía un despeje militar de territorio colombiano para que se dieran las liberaciones de los secuestrados, condición inaceptable para el entonces presidente colombiano, ya que 6 De acuerdo con registros estadísticos del Ministerio de Defensa y la Fundación País Libre. 7 Por ejemplo, a principios de 2008 hubo grandes movilizaciones de la población en
contra del secuestro, como la marcha del 4 de febrero en contra de las FARC, “No más secuestros, no más mentiras, no más muerte, no más FARC” –que se presume reunió a 10 millones de colombianos en las calles de distintas ciudades y pueblos del país, y que fue ampliamente difundida por los medios–, o la marcha de policías en sillas de ruedas en contra de las FARC y por la liberación de secuestrados.
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esto planteaba una amenaza para la seguridad del país.8 El acuerdo humanitario, con el secuestro como su símbolo más representativo y con mayor carga emocional, representaba entonces una sensibilidad importante en la agenda gubernamental, y el manejo que se le diera, ya fuera por parte del Gobierno u otros actores, indudablemente generaría unos efectos políticos determinados. Consecuentemente, su solución era un reto para el mandatario colombiano. Adoptar una posición más flexible en el proceso, aceptando que Piedad Córdoba y Hugo Chávez fueran facilitadores y mediadores entre el Gobierno y las FARC, le permitía mantenerse firme en su posición de no ceder a las exigencias de las FARC respecto a un despeje militar, pero también daba la impresión de que se estaban planteando opciones para solucionar el problema, al mismo tiempo que limitaba el uso de este símbolo por parte de los otros actores políticos del proceso. En la agenda política del segundo gobierno de Uribe, el acuerdo humanitario comenzó a cobrar importancia cuando, el 5 de agosto de 2007, la senadora Piedad Córdoba pidió apoyo a Chávez como mediador en el proceso de un acuerdo entre el Gobierno de Colombia y las FARC. El 15 de agosto el presidente Uribe autorizó a la senadora Córdoba para que fuera facilitadora y se reuniera con este grupo guerrillero a fin de mediar en el proceso. Al día siguiente, el presidente Chávez se reunió con Córdoba en el Palacio de Miraflores, en Caracas, para concretar su participación como mediador entre el Gobierno colombiano y las FARC. El 31 de agosto Chávez reveló que había recibido una respuesta del grupo guerrillero para iniciar un diálogo directo que permitiera la búsqueda de un intercambio humanitario. El 7 de noviembre el presidente venezolano confirmó haberse reunido con alias “Iván Márquez” en Venezuela, y el 9 de noviembre Chávez y Uribe se reunieron en Santiago de Chile, después de la Cumbre de Mandatarios Iberoamericanos, para discutir la reunión de Chávez con
8 “El Gobierno ha hecho todos los esfuerzos por el intercambio humanitario [...] Tenemos
dos limitaciones. Una es el tema de zona de despeje. Cuando el país nos pide que haya control militar y policivo en todo el territorio, no podemos volver a zonas de despeje”. Palabras pronunciadas por Álvaro Uribe Vélez el 10 de febrero de 2007, (Presidencia de la República de Colombia, 2007b).
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el emisario enviado por las FARC, así como algunas cuestiones del acuerdo humanitario. El 19 de noviembre Álvaro Uribe le puso término a la labor de mediación de su homólogo venezolano e indicó, a través del Alto Comisionado para la Paz, en ese entonces Luis Carlos Restrepo, que dichas gestiones debían terminar el 31 de diciembre. El 21 de noviembre el presidente de Colombia anunció la decisión de cesar abruptamente la mediación de Chávez, debido a una llamada de este último al general Mario Montoya, comandante del Ejército Nacional de Colombia en ese momento. Lo que vino después de la decisión de Uribe de terminar con la mediación de forma unilateral constituye la primera crisis diplomática del segundo mandato del expresidente de Colombia con su homólogo venezolano. Cuando el proceso, que contó con la autorización de Uribe, se termina por la decisión unilateral del Gobierno de Colombia, Chávez aprovechó los contactos facilitados, las redes de apoyo y el prestigio internacional creciente para continuar unilateralmente su gestión. Sin embargo, pronto sale a la luz la intención del Gobierno venezolano de forzar una solución negociada del conflicto armado otorgando el estatus de beligerancia a las FARC y solicitando su retiro de las listas internacionales del terrorismo. También se revelan reuniones y comunicaciones irregulares sostenidas por funcionarios venezolanos, evidenciadas por la información incautada del operativo que dio de baja a alias “Raúl Reyes” en Ecuador.9 Sumado a los acontecimientos anteriores, el éxito de la operación “Jaque”10 cierra definitivamente la puerta para una futura mediación de Chávez en el acuerdo humanitario. Una de las primeras preguntas que pueden surgir en el estudio del acuerdo humanitario es: ¿Por qué Uribe aceptó la participación de Chávez en el proceso? Un análisis elaborado desde la perspectiva conceptual del espectáculo político nos puede facilitar la tarea de encontrar una respuesta adecuada.
9 Se trata de una operación militar colombiana, en cercanías de Santa Rosa de
Sucumbíos, una población ecuatoriana que limita con el departamento colombiano del Putumayo, el 1º de marzo de 2008. 10 La Operación Jaque fue un operativo de rescate para liberar a un grupo de secuestra-
dos el 2 de julio de 2008. Los secuestrados liberados fueron Íngrid Betancourt, tres contratistas estadounidenses y once personas más.
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Antes, y para entender mejor las posibles explicaciones que nos puede brindar el concepto del espectáculo político respecto a esta pregunta, hay que aclarar que la decisión de permitir la mediación de un Jefe de Estado extranjero en un tema de política doméstica tan delicado como el acuerdo humanitario tiene que ver con las características particulares del manejo de la política exterior en el caso colombiano. En Colombia, al comparar el margen de maniobra del Ejecutivo sobre la agenda política doméstica y la agenda política exterior, es evidente que el Presidente cuenta con una autonomía mucho más reducida en la primera, por tener que lidiar con grupos de interés sobre los cuales no tiene un control absoluto. En cambio, en el caso de la política exterior el primer mandatario goza de una libertad mucho más amplia para la toma de decisiones y el control sobre la implementación de dicha política.11 Por esta razón, al aplicar las reglas de juego propias de la política exterior a la política interna, permitiendo la mediación de Chávez en el acuerdo humanitario, el presidente colombiano estaba obteniendo un mayor margen de maniobra sobre el desarrollo del proceso y el uso simbólico del tema del secuestro. Así, pues, cualquier infidencia de Chávez podría interpretarse como una violación de la soberanía, una amenaza a la seguridad, o la intromisión en política doméstica, temas sensibles de política exterior que podían justificar cualquier decisión de Uribe sobre la mediación. Por otro lado, el entorno nacional paralelo al desarrollo del proceso político en el cual participaba el presidente venezolano era bastante delicado para el gobierno de Uribe.12 La mediación de Chávez en el acuerdo humanitario empezó dos meses antes de las elecciones regionales de octubre de 2007, justo en uno de los momentos más críticos del escándalo de la parapolítica,
11 Cabe resaltar que en regímenes presidencialistas, los ejecutivos están estructural-
mente mejor posicionados que cualquier otro actor en el ámbito de política exterior, ya que cuentan con unas capacidades institucionales excepcionales que les facilitan controlar y utilizar los recursos de poder, para establecer sus propias reglas de juego (Milanese 2007). 12 Por más que Uribe contara con altos niveles de popularidad en el período estudiado,
éste había perdido 9 puntos de favorabilidad en julio de 2007, la mayor caída registrada hasta ese momento desde el inicio de su mandato.
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el cual se refiere a la revelación de hechos y acusaciones concretos sobre la penetración del paramilitarismo en las instituciones políticas en Colombia, como el Congreso, la Fiscalía, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), las Fuerzas Armadas, entre otras. El tema del poderío político de los grupos armados ilegales de ultraderecha comienza a tomar una importancia particular en 2007, poco tiempo antes de la decisión de permitir la mediación de Chávez. En ese entonces, el escándalo alcanzó uno de sus puntos de mayor controversia, puesto que muchos de los involucrados hacían parte de la coalición del gobierno uribista,13 y se dijo que hasta el 33% del Senado y el 15% de la Cámara de Representantes tenían vínculos con el paramilitarismo.14 Se puede considerar entonces la mediación de Hugo Chávez en dicho proceso como un punto de referencia en donde se centró la atención de la opinión pública, en
13 El 6 de julio de 2007, el exdirector del DAS Jorge Noguera Cotes fue recapturado por
la Fiscalía, tres meses después de recobrar la libertad en el proceso que se le seguía por el delito de concierto para delinquir en asocio con grupos paramilitares. Durante la primera parte del escándalo, Noguera contó con el respaldo del presidente Álvaro Uribe, de quien fue jefe de campaña en Magdalena durante las elecciones presidenciales de 2002. El 11 de julio, la Sala Penal de la Corte Suprema vinculó al proceso al senador Mario Uribe, primo del Presidente, y a los congresistas Zulema Jattin (Partido de la U) y Julio Manzur (Partido Conservador), todos de la coalición de gobierno. Este último había sido –un mes previo a las acusaciones– presidente del Partido Conservador. El 19 de julio se entregó a la justicia Óscar Wilches, representante a la Cámara de Representantes del partido Cambio Radical, para responder por supuestos vínculos con paramilitares en el departamento de Casanare. Vale la pena mencionar que Wilches había tenido una participación activa en la campaña electoral de Uribe en esta región. El 10 de agosto, tres de los más influyentes congresistas de la Costa Atlántica colombiana –Dieb Maloof (movimiento Colombia Viva), Mauricio Pimiento (Partido de la U) y Luis Eduardo Vives (Colombia Viva), todos ellos de la bancada uribista– fueron llamados a juicio por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia por supuestos vínculos con los paramilitares. El 14 de agosto, los congresistas Luis Alberto Gil, Óscar Reyes, Alfonso Riaño y José Manuel Herrera (de Convergencia Ciudadana, partido que hacía parte de la coalición de gobierno) fueron vinculados al escándalo de la “parapolítica” por suscribir un supuesto pacto con el paramilitar alias “Ernesto Báez”. El 23 de agosto la Corte Suprema de Justicia acusó a Karelly Patricia Lara de tener nexos con alias “Jorge 40”, exjefe del Bloque Norte de uno de los grupos paramilitares. La dirigente era miembro de la coalición uribista de gobierno. 14 De acuerdo con un informe elaborado por Claudia López y Óscar Sevillano (2008),
en 2008 la prensa nacional reportó que 34 de los 102 senadores electos en 2006 estaban siendo investigados por nexos con el paramilitarismo, así como 25 de 168 representantes a la Cámara.
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comparación con otros temas de importancia para el país en ese momento, como el escándalo de la parapolítica. De esta forma, al aceptar la mediación de Hugo Chávez en el proceso, Uribe estaba creando –mediante una actuación más que deliberada, intuitiva– un punto de referencia que le brindaba ventajas comparativas en el uso simbólico del tema del secuestro, debido al mayor margen de maniobra que le otorgaba un tema relevante de la política exterior como lo era la mediación de su homólogo, y a su vez le permitía limitar y controlar la utilidad del uso del mismo símbolo a su contraparte. Si le sumamos a esto el papel de los medios para centrar la atención en estos puntos de referencia e interpretar los sucesos políticos relevantes a ellos, de una forma determinada y coherente con los intereses del Gobierno,15 el uso simbólico del tema del secuestro se vuelve aun más provechoso para la contraparte colombiana. Como ya se mencionó, los medios constan de un importante poder para encauzar el rumbo de los desarrollos políticos presentes en un espectáculo político determinado. El ejercicio del poder político, la elaboración de representaciones simbólicas y su difusión, la construcción de discursos que interpretan realidades y justifican actitudes –todos elementos presentes en la coyuntura analizada– son significativos en las relaciones sociales establecidas y mediadas en las sociedades democráticas contemporáneas por los medios de comunicación masivos.16 Por esta razón, para comprender mejor el papel que desempeñaron los medios de comunicación en la construcción de un espectáculo político alrededor del acuerdo humanitario, es fundamental analizar su actuación en la coyuntura en cuestión, y en particular, la difusión de las noticias relevantes del tema. Para cumplir con el objetivo anterior, se debe tener en cuenta que la capacidad del Gobierno para interiorizar en la opinión pública sus interpretaciones sobre los desarrollos políticos y, en últimas, construir un espectáculo político en el cual pueda aprovechar de mejor manera el uso simbólico del tema
15 Lo anterior se facilita si se tienen en cuenta los nuevos paradigmas de la comunica-
ción presidencial en América Latina, que implican, en algunos casos, el acuerdo entre el Gobierno y medios privados (Dinatale y Gallo 2010). 16 Véase la discusión relevante en Ayaka, Duque y Hurtado (2006).
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del secuestro dependerá, en gran parte, de lo efectivo que sea para transmitir dichas interpretaciones a través de los medios de comunicación. Identificar en dónde y cómo el periódico decide publicar las noticias en una edición particular –por ejemplo, un titular, una noticia acompañada de una imagen llamativa en el primer plano, una entrevista que ocupa toda la página, etc.– es fundamental para analizar lo anterior. Pero de igual importancia es establecer en qué medida un medio de comunicación asume una posición a favor del Gobierno y transmite los mensajes o las interpretaciones gubernamentales sobre un desarrollo político específico con poco filtro o sin ningún tipo de filtro, para que sean más fácilmente interiorizados por la opinión pública. Para el análisis del espectáculo político del acuerdo humanitario es entonces imperativo seleccionar un medio de comunicación que cumpla con las características antes mencionadas. 3. La cobertura mediática de El Tiempo antes de la ruptura
El Tiempo es un periódico de circulación nacional considerado como uno de los diarios más importantes del país.17 Durante el gobierno de Álvaro Uribe el periódico respaldó la posición del Gobierno en algunas de las situaciones más críticas para su imagen doméstica e internacional. Por ejemplo, durante la crisis diplomática que generó el ataque colombiano al campamento de “Raúl Reyes” en territorio ecuatoriano en 2008,18 El Tiempo interpretó los hechos desde un enfoque meramente doméstico, sin tener en cuenta las consecuencias para el país en la arena internacional, defendiendo la posición del
17 El Tiempo, fundado en 1911, es en la actualidad el diario de mayor circulación en Colombia,
y durante la mayor parte de su historia sus accionistas mayoritarios fueron miembros de la familia Santos. En el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, dos miembros de la familia Santos ocuparon puestos de alto nivel: Francisco Santos fue vicepresidente y Juan Manuel Santos fue ministro de Defensa. La circulación promedio de El Tiempo de lunes a sábado es de 200.000 ejemplares, y en la edición dominical asciende a aproximadamente 400.000 ejemplares. 18 Luis Edgar Devia Silva, alias “Raúl Reyes”, miembro del Secretariado de las FARC, fue
abatido en territorio ecuatoriano a causa de una incursión a uno de sus campamentos, realizada por las Fuerza Armadas colombianas. El operativo militar que condujo a la muerte de “Raúl Reyes” desencadenó una crisis diplomática entre Colombia y Ecuador, ya que se argumentaba que Colombia había violado el derecho internacional y la soberanía de Ecuador. Venezuela se sumó a la crisis, favoreciendo la posición ecuatoriana y criticando fuertemente a Álvaro Uribe por las acciones de las Fuerzas Armadas colombianas en territorio ecuatoriano.
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Gobierno de Colombia, en detrimento de las posiciones de los otros países involucrados (Amado 2009, 146). Un hecho más que recibió críticas sobre su cubrimiento en el periódico fue el escándalo de Agro Ingreso Seguro.19 Según Claudia López, una de sus columnistas en ese entonces, “más que un cubrimiento, lo que hizo El Tiempo fue una fabricación inducida para apoyar su interpretación deseada de los efectos políticos del escándalo”.20 Otro aspecto importante para tener en cuenta respecto a El Tiempo es su lógica mediática. Entre 1999 y 2009, en lo que se refería a la frontera colombo-venezolana, las noticias de este periódico se concentraron sobre todo en los discursos oficiales, predominantemente presidenciales (Jiménez-Aguilar 2010, 691). El uso de discursos oficiales y presidenciales permite una apelación directa a la opinión pública, en cuanto se evita editar la información e interpretar el mensaje de forma diferente. Este tipo de lógica mediática encaja perfectamente en un espectáculo político como el construido alrededor del tema del acuerdo humanitario: las interpretaciones del Gobierno sobre los desarrollos políticos, plasmadas en su discurso oficial y presidencial, son comunicadas de un modo directo a la audiencia, facilitando su interiorización. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede considerar a El Tiempo como un medio de comunicación apto para ilustrar la relación gobierno-medios, desde la visión del espectáculo político. Es importante aclarar que los autores no consideran a un medio como El Tiempo como un ente monolítico. Se trata, más bien, de entender otras dimensiones de la incidencia que tienen El Tiempo y otros medios en la formación de la opinión pública. Como argumenta Óscar Mejía, aunque las columnas y los editoriales otorgan resultados más favorables a los medios escritos colombianos en la construcción de una cultura
19 Agro Ingreso Seguro (AIS) fue un programa del gobierno de Álvaro Uribe Vélez que
ofrecía subsidios a pequeños y medianos agricultores colombianos, con el objetivo de desarrollar el sector agricultor del país. Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación encontró irregularidades en la ejecución del programa relacionadas con contratación, actos de corrupción, beneficios indebidos a algunas familias terratenientes, falta de supervisión de los programas, detrimento del erario y aumento indebido de los recursos destinados al programa. 20 Véase López (2009). Vale la pena mencionar que la columnista fue despedida de El
Tiempo por la publicación de esta columna de opinión.
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política democrática en el país frente a otros medios, en la presentación de noticias como tal, los medios escritos colombianos no atienden a la pluralidad de voces, ni cuentan con una aproximación imparcial a los acontecimientos, lo cual evidencia la necesidad de observar y abordar las diferencias entre la población que recibe la información y sus preferencias, toda vez que podría constatarse que la selección de columnas y editoriales es seguida por un público específico, mientras que los titulares y las primeras planas son consultados por un número amplio de lectores que, por ende, no encontrarían una ilustración adecuada sobre los asuntos de relevancia pública-política en el país (Mejía 2011). De esta forma, por más que un periódico no sea un ente monolítico y existan opiniones divergentes dentro del mismo, existen rasgos (como la presentación de las noticias al público general) que permiten identificar posturas específicas en el periódico que cumplen funciones dentro de la construcción de un espectáculo político. En la revisión de noticias de El Tiempo,21 se evidencia que la decisión de Uribe de nombrar a Piedad Córdoba como facilitadora y a Chávez como me-
21 Se realizó una selección universal de noticias, artículos de opinión, editoriales, repor-
tajes, y entrevistas publicados en El Tiempo relevantes para el acuerdo humanitario (y en algunos casos sobre el diferendo limítrofe, tema que volvió a la agenda con la mediación de Chávez), para el período que va del 16 de agosto al 23 de noviembre de 2007. En total, se revisaron 145 artículos de prensa, divididos en las siguientes secciones del periódico: Nación, 70; Opinión, 52; Primera Plana, 13; Información General, 7; Internacional, 3. Se revisó un total de 100 ediciones del periódico El Tiempo. Siguiendo la propuesta metodológica utilizada por Arie Soesilo y Philo Wasburn (1994), se examinan tres dimensiones de la cobertura mediática en la construcción de un espectáculo político: la importancia relativa asignada al tema, la cantidad relativa de cobertura dada a las posiciones oficiales (balance) y los esquemas interpretativos de los temas particulares que el periódico presenta (el marco de presentación). En cuanto a la importancia, los autores tienen en cuenta: 1) el número de artículos que se refieren al tema, 2) el número de días en los cuales aparecen artículos sobre el tema; y 3) el número de artículos en primera plana. Para evaluar si los artículos de El Tiempo avalaban la posición del gobierno Uribe (balance), el estudio se enfocó en dos aspectos: 1) el porcentaje de artículos en donde aparecían citas directas de Álvaro Uribe Vélez o funcionarios de su gobierno, y 2) el porcentaje de artículos que usaban fuentes de información oficiales (Cancillería, Ministerios, Presidencia, etc.). Por último, analizando el marco de presentación, se establecieron: 1) el porcentaje de noticias que se refieren a la decisión de Uribe de aceptar la mediación de Chávez y Piedad Córdoba como acertada, 2) el porcentaje de noticias que se refieren a la decisión de Uribe de terminar con el proceso de manera unilateral como justificada.
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diador es presentada como una solución innovadora de un problema bastante complejo.22 Por ejemplo, el 17 de agosto, uno de los columnistas del periódico caracteriza “las noticias que están saliendo sobre las iniciativas de paz del Gobierno” como “buenas y [que] dan pie para mantener en suspenso el escepticismo”, y luego afirma que “incorporar un nuevo interlocutor, en este caso Piedad Córdoba e indirectamente a Chávez, que tiene palancas de poder para ejercer frente a las Farc, es un paso inteligente que ha dado el Gobierno” (Hommes 2007). El día siguiente, El Tiempo menciona que la decisión de Uribe “traerá una nueva propuesta para destrabar el acuerdo humanitario” y que “La presencia del presidente venezolano tiene un valor estratégico por lo que él representa en el hemisferio, pues tratará de buscar apoyo de otros países, lo que podría comprometer más a las partes para aproximarse”.23 El 20 de agosto, otro editorial de este periódico enfatiza que en el pasado hubo varios intentos de lograr el acuerdo humanitario, “sin resultados efectivos”, pero que “la [mediación] del presidente Hugo Chávez parece no ser una más. Es el primer jefe de estado de un país extranjero que anuncia su mediación directa para liberar a todos los secuestrados; trae la solidaridad de unos vecinos con capacidad de incidir de manera directa sobre las partes; es una de las pocas personas a las que las dos partes escuchan con respeto; y además, entra con propuestas concretas como la de ofrecer territorio para los acercamientos, el punto que más distancia a los antagonistas. Estos aspectos hacen la diferencia con los muchos casos anteriores”.24 Desde las noticias publicadas en El Tiempo, es evidente que este medio de comunicación presentó la decisión de Uribe desde una connotación positiva,25 interpretando la decisión como una solución viable y acertada para que finalmente se diera un acuerdo humanitario.
22 Para una discusión relevante del tema del acuerdo humanitario y la solución negociada
del conflicto, véase Chernick (2008). 23 El Tiempo (2007a). 24 El Tiempo (2007b). 25 Véanse también otras publicaciones que enmarcan el acuerdo humanitario en un am-
biente optimista: El Tiempo (2007c; 2007d; 2007e; 2007f); Ochoa (2007); Amat (2007); Rangel (2007), entre otras.
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Las publicaciones de El Tiempo, optimistas respecto al tema del acuerdo humanitario, muestran a Uribe como un líder capaz de resolver los complejos problemas que sus predecesores no habían podido solucionar. Es relevante anotar que desde la perspectiva conceptual del espectáculo político, “[e]l líder tiene que ser construido como innovador, como alguien que acepta la responsabilidad por las acciones gubernamentales y posee cualidades de las que carecen los seguidores, como la de ser exitoso en sus estrategias, en contraste con los errores de los líderes anteriores, y cuando no tiene éxito, como la víctima de obstáculos insuperables interpuestos por adversarios o enemigos” (Edelman 1991, 50-51). Observamos que en esta primera etapa de la coyuntura del acuerdo humanitario, el presidente colombiano se mostraba como un líder innovador y exitoso en sus estrategias, en contraste con errores de líderes anteriores. Sin embargo, como veremos en el próximo apartado de este artículo, con la ruptura del proceso –y siguiendo la lógica del espectáculo político mencionada anteriormente–, el entonces primer mandatario colombiano sería presentado como la víctima de las malas intenciones de otros actores del proceso. Es por esta razón que mientras en un principio las noticias de El Tiempo transmitieron interpretaciones generalmente positivas respecto al proceso y sus actores, caracterizando la decisión del Gobierno como acertada, cuando el proceso entró en crisis, las interpretaciones de este medio sobre la mediación de Hugo Chávez y el acuerdo humanitario cambiaron abruptamente. 4. La cobertura mediática de El Tiempo después de la ruptura
El seguimiento de las noticias que relatan los desarrollos políticos propios de la segunda etapa de la coyuntura del acuerdo humanitario permite confirmar la forma particular en que El Tiempo relató los hechos. Para empezar, la decisión de Álvaro Uribe de suspender la mediación de Hugo Chávez fue tomada el 21 de noviembre de 2007, pero sólo dos días después, el día 23 de noviembre, El Tiempo informó sobre la decisión de Uribe en un artículo de prensa.26 Es interesante anotar que dicha publicación no hace una referencia
26 El Tiempo (2007g). Vale la pena aclarar que la referencia que se hace de que el
periódico no informa la decisión de Uribe hasta el 23 de noviembre corresponde al periódico impreso, y no a su versión online.
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explícita en su título a la decisión de Uribe. En cambio, se hace referencia a Chávez y su intención de obtener apoyo de militares colombianos para un despeje de territorio colombiano. La noticia empieza haciendo referencia a un diálogo que mantuvieron los mandatarios, “reconstruido por fuentes cercanas al Gobierno” de la siguiente manera: “–Álvaro, déjame ir a hablar con Marulanda al Caguán. Necesitamos un despeje pequeño. –Hugo, yo no puedo admitir que se hable de despeje, mis generales se desmoralizarían. –Álvaro, entonces déjame y yo hablo con tus generales. ¿Quién es el comandante de tu Ejército? –El general Mario Montoya, respondió Uribe. Pero te repito, Hugo: no puedes hablar con mis generales, porque se me vuelven chavistas. Todo lo que haya que hablar sobre este tema lo hablamos los dos”. La forma como el mandatario encamina el proceso muestra un claro estilo de liderazgo personalista. Es Uribe el que acepta la mediación de Chávez, es él quien decide dónde y cuándo se deben reunir los distintos actores, y es él quien establece los márgenes de acción permitidos en la mediación. También es Uribe quien se disgusta con las infidencias de su homólogo, quien decide cuándo el proceso pone en riesgo los intereses del país, y, finalmente, es él quien termina sorpresivamente con la mediación. La personificación del proceso alrededor de Uribe, que se evidencia en la cobertura de El Tiempo, lo posiciona como la figura al mando que establece las reglas de juego, obligando a los distintos actores a actuar de acuerdo con los parámetros permitidos por el entonces primer mandatario. Tanto es así, que cuando el otro protagonista, Chávez, no sigue las reglas de juego establecidas, Uribe considera el hecho como “intolerable […] por ser violatorio de la soberanía nacional”.27 Desde esta posición de autoridad, el margen de maniobra del entonces primer mandatario colombiano es mucho mayor que el de los otros actores. Desde aquí, y mediante interpretaciones de los medios que favorecen su posición y transmiten sus pronunciamientos textualmente, el Presidente logra llegar a la opinión pública de una forma más directa y ser el protagonista de un espectáculo
27 Esta frase se menciona en El Tiempo (2007i).
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político que favorece sus interpretaciones de los hechos y responde a sus intereses, en este caso, a través del uso simbólico del tema del secuestro. Volviendo a la cobertura de El Tiempo sobre la decisión de Uribe de terminar con la mediación de Chávez, el artículo publicado el 23 de noviembre también relata cómo Uribe se había informado de que durante la reunión de alias “Iván Márquez” con Chávez, se había hablado más de despeje que de acuerdo humanitario, y señala que el empeño de Chávez en lograr apoyo de los generales colombianos al despeje “rebosó la copa” de eventos previos que le habían disgustado al entonces primer mandatario colombiano. Además, informa que el acuerdo humanitario había llegado a su fin, y que de ahora en adelante se hablaría de una “solución humanitaria”. Se habla de que en esta nueva “era” no habría escenario internacional, y “menos para las Farc”, haciendo alusión a que las FARC aprovechaban este tipo de escenarios para buscar protagonismo internacional. Respecto a esto, el periódico enfatizó lo siguiente: “Uribe podrá intentar muchas otras alternativas, pero de algo de lo que está seguro, es que no volverá a generar un escenario de protagonismo político internacional a quienes considera ‘los terroristas más sanguinarios del mundo’”. Al mismo tiempo, este artículo de prensa menciona que “el estilo poco diplomático del presidente Chávez, y […] el desespero del presidente Uribe por las constantes filtraciones de su colega venezolano y el nuevo protagonismo de las Farc, fueron la causa de la crisis”. Se menciona que Uribe no calculó el riesgo político de la gestión de Chávez, cuando en las noticias iniciales sobre la mediación no se interpretaba dicha gestión como un riesgo sino como “esperanzadora”.28 En otra publicación29 se habla de una “agenda paralela y oculta”, distinta a la que desplegaban regularmente frente a las pantallas de televisión Chávez y Piedad Córdoba. Es importante mencionar dos noticias más que apoyan la tesis de que los desarrollos políticos fueron interpretados de una manera determinada. La
28 Véanse las noticias mencionadas previamente que enmarcan el proceso en un ambiente
positivo, así como Valencia (2007). 29 El Tiempo (2007s).
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primera30 se refiere a la discusión de si era adecuado que un primer mandatario extranjero llamara a altos mandos militares de otro país, y enfatiza que “la llamada de Hugo Chávez al general Mario Montoya, que llevó al gobierno a suspender la mediación del mandatario venezolano en el tema del intercambio, no solo es ‘inusual’ sino ‘inapropiada’ pues rompió con las normas de la diplomacia”. El artículo periodístico también menciona la advertencia previa que le había hecho Uribe a Chávez de no llamar a generales colombianos, lo que supuestamente agravó el hecho. Se califica la llamada de Chávez como un “acto agresivo” y una “injerencia”. La otra noticia31 caracteriza la decisión de Uribe como justificable, pero sorpresiva. También relata que “el gobierno y gran parte de la opinión pública” estaban molestos con el protagonismo que habían adquirido las FARC en el proceso. La publicación habla del plazo que había establecido Uribe a la mediación de Chávez como algo “lógico” y reitera la imagen negativa de las FARC por la ausencia de voluntad para adelantar el proceso. Las noticias mencionadas anteriormente se centraron más en la llamada de Chávez al general colombiano y el papel cuestionable de los otros actores, que en la decisión de Uribe y sus implicaciones para el proceso. De esta manera, frente al fracaso del acuerdo humanitario y la mediación de Chávez, Uribe es presentado como la víctima de las malas intenciones de los otros actores, por ejemplo, las infidencias de Chávez, las agendas ocultas de los facilitadores, el protagonismo político de las FARC, etcétera. Teniendo en cuenta que el tema de la mediación de Hugo Chávez y el acuerdo humanitario gozó de una amplia cobertura durante el período analizado –un total de 145 noticias relacionadas con el tema entre el 16 de agosto y el 23 de noviembre de 2007–, a un lector interesado lo puede sorprender el hecho de que la noticia sobre una decisión tan trascendental del proceso como la suspensión del acuerdo humanitario y la mediación de Chávez no obtuvo una cobertura más visible por el mismo periódico que había dedicado tanto espacio a las noticias relevantes del tema en meses previos.
30 El Tiempo (2007j). 31 El Tiempo (2007h).
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Sin embargo, no se trata de una casualidad. El hecho de que justo encima de esta noticia se encuentra otra32 (en títulos grandes) sobre una encuesta de Gallup que reafirma la popularidad de Uribe –casi que opacando la que informa sobre la decisión del entonces presidente colombiano– es indicativo de la existencia de una lógica mediática coherente con el rol de los medios de comunicación en un espectáculo político. Es más, la encuesta, cuyos resultados se destacan en El Tiempo el 23 de noviembre, no era la primera que se publicaba sobre la popularidad del entonces primer mandatario colombiano durante el período analizado en momentos críticos del proceso. Existe otra publicación que hace referencia a otra encuesta de Gallup que aparece pocas semanas después de la decisión de Uribe de aceptar la mediación de Chávez. La primera encuesta, la del 8 de septiembre, que se enmarca en un ambiente optimista en el cual se proclama la mediación de Chávez como la solución del problema del acuerdo humanitario, explica el aumento de la popularidad de Uribe, en parte, por su manejo de la política exterior. Según esta primera publicación33, “La imagen favorable del presidente Álvaro Uribe y el apoyo a su gestión volvieron a aumentar y están por encima del 70 por ciento” y “[…] el incremento en los niveles de aprobación del Presidente se debe en buena medida al tema de las relaciones internacionales, incluida la visita del mandatario venezolano Hugo Chávez”. Ahora, según la segunda publicación34 y la encuesta presente en ella, “La opinión favorable que los colombianos tienen del presidente Álvaro Uribe volvió a aumentar. Está por el orden del 74 por ciento”, pero no se cree que “la mediación del presidente venezolano Hugo Chávez […] haya incidido en la mejoría de la imagen de Uribe”. Como se puede observar a partir de lo anterior, los dos momentos más críticos del proceso –la decisión de Uribe de aceptar la mediación de Chávez y la decisión de terminar con esta misma mediación– coinciden con encuestas que reafirman la popularidad del entonces presidente colombiano. En la primera, cuando la mediación del presidente venezolano se enmarca en un ambiente positivo, la popularidad
32 El Tiempo (2007l). 33 El Tiempo (2007k). 34 El Tiempo (2007l).
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de Uribe se asocia al manejo de las relaciones con Chávez. En cambio, cuando Uribe termina con la mediación del presidente venezolano –decisión que podía generar efectos negativos teniendo en cuenta la sensibilidad del tema de los secuestrados–, su popularidad se explica por otras razones. Como evidencia lo anterior, las noticias de El Tiempo interpretaron los desarrollos políticos de una forma determinada, favoreciendo, en mayor medida, la posición del Gobierno. En un principio, la mediación de Hugo Chávez se presentó de una manera positiva, enmarcando la decisión de Uribe en un ambiente de optimismo e interpretándola como una movida que podría destrabar el proceso del acuerdo humanitario. Estas interpretaciones mostraban al Gobierno colombiano como capaz de brindar soluciones a temas complejos en los cuales habían fallado sus predecesores. Sin embargo, cuando el proceso llega a un momento de ruptura, El Tiempo le resta importancia a la decisión de Uribe de terminar con la mediación de Chávez, se centra en reafirmar la popularidad del entonces presidente colombiano, atribuye el fin del proceso a una falla del presidente venezolano, justifica la decisión de Uribe y reinterpreta las percepciones sobre el acuerdo humanitario y los otros actores del proceso de una forma negativa. Esto plantea una situación win-win para Uribe, ya que, en un principio, los efectos positivos del uso simbólico del tema del secuestro son asociados a su decisión, y cuando la mediación termina –hecho que también genera reacciones, en este caso negativas, debido a la carga emocional del símbolo–, se presenta a Uribe como una víctima de las malas intenciones de los otros actores. Conclusiones
El presente análisis pretende ofrecer una nueva explicación de la naturaleza política de los choques entre Álvaro Uribe y Hugo Chávez desde la perspectiva conceptual del espectáculo político. Se escoge el acuerdo humanitario como la primera coyuntura relevante para analizar la trayectoria de conflicto entre ambos mandatarios durante el segundo mandato de Uribe, ya que se evidencian interpretaciones determinadas de los desarrollos políticos relacionados con el acuerdo humanitario, inmersas en un espacio que posee un valor simbólico dramatúrgico en donde la opinión pública puede reaccionar emocionalmente al uso simbólico del tema del secuestro.
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No hay duda de que en Colombia el secuestro se ha convertido en uno de los símbolos que se usa en actividades políticas cuya finalidad es despertar emociones, más que resolver problemas concretos. En estos escenarios, un político es evaluado desde lo emocional, y no desde lo racional. Teniendo en cuenta lo anterior, la decisión de Uribe de aceptar o terminar la mediación de Chávez no se evaluaría desde lo racional, sino desde lo emocional, precisamente por estar vinculada de manera directa al uso simbólico del tema del secuestro. En este contexto, el papel de los medios de comunicación, específicamente de El Tiempo, era fundamental para facilitar la interiorización de interpretaciones determinadas que incidieran en la evaluación por parte de la opinión pública de las decisiones que se tomaran respecto al proceso. Así, en un principio, cuando la decisión de aceptar la mediación de Chávez genera esperanza para la liberación de los secuestrados, la decisión de Uribe se interpreta como acertada, y no se percibe como riesgosa ni se hace referencia a lo espinoso que ha sido el proceso en casos anteriores. De esta manera, las reacciones emocionales positivas que generó el uso simbólico del tema del secuestro en un principio podían ser directamente asociadas con las cualidades del liderazgo político de Uribe. Pero al finalizar el proceso, y volver a un punto muerto para la liberación de los secuestrados, las reacciones emocionales negativas también podían ser asociadas al entonces primer mandatario colombiano. Esto explica la necesidad de reinterpretar los desarrollos políticos, que se evidencia en las publicaciones de El Tiempo, y atribuir a factores externos a Uribe la responsabilidad de que el proceso haya llegado a su fin. Esto puede direccionar de alguna forma los efectos emocionales negativos a otros actores del proceso. De la misma forma, el uso simbólico del tema del secuestro presente en este escenario, con su capacidad de ser utilizado para generar efectos determinados en la opinión pública, era un botín para cualquiera de los actores y podía ser un instrumento eficaz para generar todo tipo de apoyo político. Lo anterior planteaba una necesidad para el gobierno Uribe de tener control absoluto del proceso, ya que su uso no podía guiarse por ninguna otra directriz que no fuera la propia. Mediante la decisión de Uribe de aceptar la mediación de Chávez –un asunto sobre el cual tenía mayor autonomía en la toma de decisiones pues se trataba de las relaciones con un líder de
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otro país–, el entonces presidente colombiano logró establecer un vínculo emocional con los colombianos que le permitió contar con un margen de maniobra importante en el uso de este símbolo. A partir de esto, es coherente plantear la posibilidad de que Uribe haya apelado a la simbología propia del secuestro en el contexto colombiano para la construcción de un espectáculo político alrededor del acuerdo humanitario que respondiera a sus intereses políticos. La mediación de Chávez también facilitó la creación de un punto de referencia que centrara la atención de la opinión pública en este tema. Siendo la reacción al símbolo del secuestro meramente emocional, la creación de un punto de referencia a partir del mismo, naturalmente, centraría la atención de la opinión pública en el acuerdo humanitario, restando importancia a otros temas que estaban en la agenda, como el de la parapolítica. Vale la pena subrayar que este artículo no pretende caracterizar a Uribe o El Tiempo como actores que construyeron un espectáculo político de forma unilateral y deliberada. Más bien se intenta mostrar dicha construcción como un proceso que se debe analizar teniendo en cuenta toda la complejidad de la realidad política. Sin embargo, sí se caracterizan los actores en cuestión como observadores interesados que –guiados por sus propios intereses– tenían una mayor incidencia en la construcción del espectáculo político y en la interiorización de interpretaciones sobre el acuerdo humanitario, en comparación con otros actores, lo que les permitía el uso simbólico eficaz del tema del secuestro en un contexto político determinado. De esta forma, la facilidad del Gobierno para transmitir sus interpretaciones sobre los desarrollos políticos relacionados con el intercambio humanitario, a través de El Tiempo, y el margen de maniobra sobre la mediación de Chávez en el proceso permitieron la construcción de un espectáculo político que respondiera a los intereses del gobierno de Álvaro Uribe Vélez en ese entonces, y, finalmente, produjeron una situación más beneficiosa que perjudicial para el expresidente colombiano, ya que, a través de las noticias de El Tiempo, las percepciones favorables de muchos colombianos generadas por el uso simbólico del tema del secuestro fueron asociadas directamente con las decisiones de Uribe, y las negativas, con otros actores del proceso, como las FARC, Piedad Córdoba y/o Hugo Chávez.
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos Luis Fernando Vargas-Alzate • Santiago Sosa • Juan David Rodriguez-Rios Universidad EAFIT Resumen Este artículo analiza la política exterior colombiana desde una perspectiva liberal, durante el primer año de la administración Santos. El mismo explora la relación entre el comercio internacional del país y sus maniobras diplomáticas, utilizando datos estadísticos e informes de tipo oficial y académico sobre las acciones realizadas en las relaciones exteriores contemporáneas. Los autores sustentan el liberalismo comercial como una perspectiva útil para analizar la actual política exterior de Colombia, particularmente haciendo uso conceptual de la paz capitalista, ya que han identificado en el comercio una plataforma base para las relaciones internacionales colombianas. Palabras clave Colombia • política exterior • liberalismo • comercio
Trade as the Platform of Colombian Foreign Policy during the Juan Manuel Santos Administration Abstract This paper analyzes Colombia’s foreign policy during the first year of the Santos administration from a liberal perspective. It explores the relation between the country’s international commerce and its diplomatic actions by using statistical data and official and academic reports about the contemporary international relations. The authors argue that the commercial liberalism is a useful perspective for the analysis of Colombia’s current foreign policy, especially by using the concept of the capitalist peace because the authors have found in commerce a basic platform for the country’s international relations. KEYWORDS Colombia • foreign policy • liberalism • trade
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Luis Fernando Vargas-Alzate es Magíster en Estudios Políticos con énfasis en Relaciones Internacionales. Coordinador y profesor del área académica de Relaciones Internacionales en la Universidad Eafit. E-mail: lvargas3@eafit.edu.co Santiago Sosa es Negociador Internacional, candidato a Magíster en Negocios Internacionales de la Universidad Eafit. E-mail: ssosanor@eafit.edu.co Juan David Rodriguez-Rios es negociador internacional de la Universidad EAFIT. E-mail: jrodri26@eafit.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.10
El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos Luis Fernando Vargas-Alzate • Santiago Sosa • Juan David Rodriguez-Rios Universidad EAFIT
Introducción
El comercio, entendido como una práctica crucial para el establecimiento o profundización de las relaciones entre distintos países, ha sido un componente importante dentro del estudio de las relaciones internacionales y, sobre todo, de la economía política internacional. A pesar de involucrar actores de diferente naturaleza, tanto estatales como no estatales, y nacionales y subnacionales, también se ha interpretado como una actividad altamente sensible para las decisiones de tipo político y para el desarrollo de relaciones diplomáticas entre los Estados. De la misma manera, los procesos de toma de decisiones en la formulación y ejecución de la política exterior pueden verse afectados por la existencia (o no) de relaciones comerciales entre las naciones y por la influencia de distintos grupos de interés con intereses económicos frente a diferentes países del mundo. En el caso colombiano, por ejemplo, es notable la influencia de los gremios económicos en la toma de decisiones en diversos ámbitos de la política pública, tanto nacional como internacional, sobre todo en lo relacionado
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con los asuntos económicos, los cuales se han vuelto determinantes en la definición de la actuación mundial del país. Pese a lo anterior, en el estudio de la política exterior de Colombia ha sido notable la falta de análisis sobre política comercial internacional. En su lugar, la mayoría de los análisis han girado en torno a las acciones políticas y diplomáticas, sin atender la creciente importancia que las relaciones comerciales han adquirido dentro de la proyección internacional del país. El argumento central que desarrollará este artículo es que las decisiones de la administración de Juan Manuel Santos en materia de política exterior se cimientan sobre los avances en política comercial y en los nacientes vínculos comerciales que se han originado con distintos países a lo largo y ancho del planeta. Por tanto, se analizará la relación entre la política exterior de Colombia como estrategia de inserción global y las dinámicas del comercio internacional del país, al tiempo que la influencia de los gremios económicos. Para ello, se presenta un análisis histórico de la política comercial del país desde una perspectiva liberal, que permite vincular el comercio con la diplomacia. El argumento se desarrolla en tres secciones. Primero, se exponen las bases conceptuales que sustentan el estudio, tomando como punto de partida un desarrollo histórico del liberalismo, seguido de la reconceptualización del mismo dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales (RI). En segundo lugar, se realiza un recorrido histórico sobre la política comercial colombiana, acompañado del análisis de la influencia de los gremios económicos en su desarrollo. Finalmente, el texto explora la evolución del comercio exterior desde la llegada del presidente Juan Manuel Santos a la Presidencia y su relación con las decisiones políticas que se han tomado en materia internacional. Esto permite concluir que el comercio se ha convertido en plataforma de la política exterior colombiana durante el primer año de la administración Santos. 1. Desarrollo histórico del liberalismo
El concepto y la práctica del liberalismo han ido cambiando dramáticamente, tanto desde la perspectiva económica como política, desde el mismo momento en que tuvo su desarrollo en el mundo occidental durante
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la primera mitad del siglo XIX. Dicha corriente filosófica, que centra sus análisis en la libertad, emergió en un contexto de cambio continuo con duraderos efectos: la Segunda Revolución Industrial (impulsada por el uso de la electricidad), la aparición de los medios de comunicación, un notable incremento en las dinámicas internacionales del comercio y otras maneras de relacionarse entre los individuos y las sociedades, como también un relativo período de paz entre los poderes europeos, que sólo será interrumpido en 1914 con el desarrollo de la Gran Guerra Europea. Todos esos factores permitieron e impulsaron la propagación de ideas de libertad y progreso (Flamant 1979). Además de lo anterior, la corriente liberal estuvo también presente en los debates generados sobre el rol del Estado en relación con la libertad individual, atestiguando un punto de rompimiento en la caracterización entre el viejo y el nuevo liberalismo. A partir de entonces, la posición dominante estuvo basada en el individualismo de John Stuart Mill (1869) y la idea de que la libre competencia entre los individuos, sin interferencia del Estado, asegura el equilibrio de la economía. Sin embargo, a partir de 1880, un nuevo movimiento de teóricos y pensadores, liderado por F. C. Montague, propuso subrayar el hecho de que en un contexto dominado por libertades individuales sin restricciones, las sociedades podrían potencialmente incrementar la desigualdad y terminarían presentándose abusos notables contra los débiles. Desde la perspectiva de las Relaciones Internacionales, que será retomada más adelante, Donald J. Puchala (2003) hace una acertada distinción entre la ideología política y la teoría liberal. En sus términos, como ideología, el liberalismo internacional analiza con recelo las visiones globales alternativas, siendo los liberales personajes que no aceptan visiones realistas del conflicto indeleble en los asuntos humanos. Sobre la praxis internacional del concepto, el autor señala que los internacionalistas liberales afirman la defensa de un grupo de valores que incluye el individualismo, la libertad, la igualdad política, la soberanía popular, el gobierno constitucional, la propiedad privada, el comercio sin restricciones y la paz. Éstos son referentes básicos de la teoría que procuran llevarse al escenario global a través de múltiples mecanismos.
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Durante el último cuarto del siglo XIX y el primero del siglo XX, el centro de análisis de los teóricos liberales se mantuvo en el nivel doméstico. El Estado-nación continuó siendo visto como protector fundamental y encargado directo de hacer cumplir la norma. Su actuación se consideraba necesaria para garantizar el ejercicio de la libertad individual. No obstante, internacionalmente no existía un mecanismo claro que forzara el cumplimiento de dicha garantía por parte de los Estados, a pesar del notable flujo migratorio, de comercio y financiero, intensificado hasta niveles que nunca antes se habían presentado. El desarrollo del Derecho Internacional y los mecanismos de solución de controversias, tales como el arbitraje y la conciliación, se convirtieron en los primeros intentos dados en esa dirección, aunque hubo una generalizada aversión, incluso entre los teóricos liberales, hacia la consolidación de las autoridades del orden supranacional (Shanahan 1959). Además de ello, con el estallido de la Gran Guerra (Primera Guerra Mundial) se extendieron los inconvenientes de un sistema internacional en el que los valores liberales eran exclusivamente ejercidos en una vía indirecta a través de cerradas relaciones entre Estados-nación. Ése fue el contexto específico en el que tanto el liberalismo institucional como el institucionalismo tuvieron su origen (Mowle 2003). No obstante, con la Segunda Guerra Mundial se pudo notar cómo el institucionalismo se truncó, por lo que la compleja situación de la posguerra forzó que se adelantara el fortalecimiento de las instituciones internacionales. Desde entonces, la economía global experimentó un incremento sustancial, que se vio expuesto en el crecimiento del comercio internacional. Colombia ya formaba parte de los exportadores de commodities y participaba, aunque mínimamente, en la dinámica comercial del momento. El mundo de hoy se enfrenta a múltiples tendencias, entre las que se destacan la globalización, el cambio demográfico y la urbanización, y pronto se enfrentará a problemas relacionados con la gobernanza multinivel y el manejo de los recursos (Yusuf y Stiglitz 2001). De hecho, han sido los aspectos económicos limitados de la globalización los que han causado un gran debate, sobre todo porque las organizaciones internacionales no son democráticas y tienden a usar una plantilla para todas las relaciones
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políticas. Prueba de ello, por ejemplo, son los tres pilares del Consenso de Washington:1 privatización, austeridad fiscal y liberalización (Stiglitz 2002). La globalización y el liberalismo se han visualizado como base problemática para los países en desarrollo, e incluso como fuente de conflictos. A pesar de ello, Colombia le apostó a la permanencia en la política comercial que adoptó con la apertura económica surgida de las reformas neoliberales. Y su apuesta, basada en un manejo juicioso de las variables macroeconómicas, le ha puesto en un buen nivel internacional en lo que concierne al terreno económico. Esto se ratifica, por ejemplo, con la obtención del grado de inversión por parte de las agencias calificadoras de riesgo (Moody’s, Standard and Poor’s y Fitch Ratings). Justo se cumplen dos décadas de un proceso que no se ha interrumpido para el país desde su puesta en marcha. 2. La reconceptualización del liberalismo
Según Andrew Moravcsik (1997), toda teoría liberal de la política internacional parte de la centralidad de las relaciones entre los Estados y las sociedades en el comportamiento internacional estatal. Dicho argumento se basa en tres supuestos: primero, los actores sociales tienen primacía, en cuanto son los individuos y grupos privados quienes, a través de una acción colectiva, promueven la consecución de sus intereses teniendo en cuenta las limitantes que enfrentan. Segundo, cada Estado representa una muestra (que puede cambiar) de su sociedad doméstica, cuyos intereses definen las preferencias estatales y, de acuerdo con éstas, las acciones de los tomadores de decisiones. Finalmente, el comportamiento de los Estados en la arena internacional está determinado por la configuración de preferencias estatales interdependientes, de donde se desprenden los patrones de interdependencia: coexistencia
1 El esquema conocido como Consenso de Washington consiste en la implementación
de varias medidas sugeridas por las instituciones financieras internacionales localizadas en Washington. Más información al respecto puede encontrarse en el texto What Washington Means by Policy Reforms, capítulo 2, “Latin American Adjustment: How Much Has Happened?”. Fue presentado por el Peterson Institute for International Economics (1990). http://www.petersoninstitute.org/publications/papers/paper. cfm?researchid=486 (fecha de búsqueda, 18 de septiembre de 2011).
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(conflicto inexistente o insignificante), conflicto (juego de suma cero) o cooperación (juego de suma positiva por compartir intereses). De dichos postulados, continúa Moravcsik, se desglosan tres variantes de la teoría liberal en RI: el liberalismo ideacional, el liberalismo republicano y el liberalismo comercial. El primero se enfoca en la compatibilidad de las preferencias sociales a través de bienes colectivos fundamentales y tiene tres elementos esenciales: fronteras geográficas, procesos de toma de decisiones en la política y regulación socioeconómica de una sociedad. El segundo, el republicano, se enfoca en la naturaleza de la representación doméstica. Finalmente, el liberalismo comercial se enfoca en los incentivos que son creados por el surgimiento de oportunidades de transacciones económicas transnacionales, en cuanto el comportamiento de los Estados puede ser explicado a través de patrones de incentivos de mercados que enfrentan los actores económicos domésticos y transnacionales. Justamente a través de las diferentes vertientes del liberalismo, distintos autores han intentado explicar por qué se dan relaciones cordiales y de cooperación entre Estados. En particular, dos planteamientos recientes han tomado fuerza dentro del liberalismo como fuente de comprensión de la paz entre las naciones: la paz liberal y la paz capitalista. a. La paz liberal Desde la segunda mitad del siglo XX hasta el inicio del actual, el enfoque de la tradición liberal ha estado en la naturaleza democrática del Estadonación como garantía de las relaciones cordiales entre Estados y como uno de los factores más importantes que llevan al establecimiento de alianzas entre aquéllos (MacMillan 2004). Más aún, en los primeros años del siglo XXI ha habido un enfoque particular en el estudio de la llamada paz liberal, también llamada paz democrática. De acuerdo con ella, como explican Vesna Danilovic y Joe Clare (2007), se esperan relaciones pacíficas entre Estados que cumplen con tres características: primero, protegen las libertades individuales; segundo, tienen un imperio de la ley e igualdad jurídica; y tercero, el gobierno es representativo. La lógica detrás de esto, según Michael Doyle (2005), está asentada en la conexión entre esas tres características, en cuanto actúan como mecanismos
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causales que sólo operan en conjunto. En efecto, además del compromiso compartido de los valores liberales y la preeminencia dada a la diplomacia y las instituciones internacionales en la solución de conflictos, se ha argumentado que las democracias liberales pueden desarrollar relaciones más profundas entre ellas porque cada cual entiende los procesos de toma de decisiones de las otras (Mansfield, Milner y Rosendorff 2000). Además, los teóricos afirman que el libre comercio (y no cualquier clase de comercio) promueve la paz entre las naciones (McDonald 2004), que el liberalismo comercial ayuda en el establecimiento de la paz entre Estados en guerra (Press-Barnathan 2006) y que las instituciones comerciales internacionales promueven la paz (Bearce 2003; Bearce y Omori 2005). Por tanto, se espera que un Estado liberal con una agenda de libre comercio y muchos vínculos comerciales evite el conflicto armado con sus socios comerciales, dado que éstos sean también Estados liberales. Sin embargo, desarrollos recientes han encontrado que la paz liberal es más exclusiva de lo que antes se pensaba: no sólo son pacíficas las democracias sólo en pares, sino que sólo se asegura una paz liberal entre democracias desarrolladas (Gartzke y Hewitt 2010). Otras teorías liberales han comenzado a rivalizar con esta explicación de las relaciones pacíficas entre Estados. En particular, por otro lado, arguye Nils Petter Gleditsch (2008), la paz capitalista es el mayor contrincante de la paz liberal. Aquélla se explica a continuación. b. La paz capitalista En línea con la idea del libre comercio como promotor de paz, la perspectiva de la paz capitalista da más preeminencia a los factores económicos que a los políticos, en la explicación de por qué hay relaciones pacíficas entre Estados, aun si ellos no son estrictamente liberales en su aplicación política. De acuerdo con esta perspectiva, un alto nivel de desarrollo económico –en el cual el capital intelectual y el flujo irrestricto de activos financieros son más importantes que el valor dado a la tenencia de tierra y recursos naturales– hace que un país sea más propenso a cooperar con sus pares o, por lo menos, hace que prefiera estrategias y técnicas de poder suave (soft power) en la consecución de sus metas, en vez de usar la confrontación abierta. En el mismo
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sentido, la existencia de intereses de política exterior compartidos y un alto nivel de interdependencia entre economías nacionales explican las dinámicas actuales de la cooperación internacional (Gartzke 2007). La idea de la paz capitalista, basada en los principios de la economía liberal, ayuda a superar las limitaciones del argumento, aún predominante, de la paz liberal, pues permite entender por qué emerge la cooperación entre Estados que no comparten un sistema político democrático pero que sí comparten intereses económicos en el marco del capitalismo y la globalización. En efecto, el mundo se ha movido de un sistema de amenazas hacia uno de intercambio: la fuerza ha sido desplazada por el comercio (Gleditsch 2008). Adicionalmente, la literatura sugiere que los mercados libres y el desarrollo económico contribuyen a la reducción de conflictos interestatales, por lo que la promoción del desarrollo económico es más deseable que la promoción de la democracia, en cuanto ésta no asegura la paz entre Estados (Gartzke y Hewitt 2010). En línea con lo anterior, Michael Mousseau (2010) afirma que la paz capitalista podría ser más útil que la paz liberal, puesto que implica recomendaciones más prácticas para alcanzar la paz global, aunque, argumenta el mismo autor, la paz liberal y la paz capitalista no son mutuamente excluyentes. Las diferencias entre ambas posturas se resumen en la tabla 1. Tabla 1. Paz liberal vs. paz capitalista Paz liberal
Paz capitalista
· Se enfoca en factores políticos. · La cooperación es fomentada por la existencia de valores en común. · Al tener instituciones políticas similares y transparentes, los regímenes democráticos son más propensos a entenderse entre sí y cooperar. · Las instituciones internacionales, basadas en principios liberales, ayudan a mantener el orden internacional. · Creación del concepto de la paz excluyente (separate peace) entre democracias liberales: ellas no pelean entre sí pero podrían tener conflictos con Estados con regímenes no democráticos.
· Se enfoca en la economía. · La cooperación es entendida como el resultado de intereses económicos y de política exterior compartidos. · Da preeminencia al nivel de desarrollo de una economía para explicar el desempeño internacional de los países. · Las instituciones internacionales sirven para asegurar un orden económico liberal alrededor del mundo.
Fuente: tabla realizada por los autores, basados en Gartzke (2000 y 2007).
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Estas perspectivas proporcionan los cimientos sobre los cuales será analizada la administración del presidente Santos. En particular, y como se mencionó antes, el artículo hace uso de la vertiente comercial del liberalismo para el estudio de la política exterior colombiana, siendo la paz capitalista la perspectiva seleccionada para este caso. En general, podría argumentarse que las acciones del Estado colombiano en el exterior siguen una lógica de paz capitalista, tal y como se evidencia en los acuerdos firmados recientemente, las reuniones y negociaciones entre gobiernos, la ausencia de conflictos internacionales, la restauración de las relaciones con los vecinos y el acercamiento a gobiernos que no necesariamente comparten valores con Colombia. Lo último, en particular, constituye una clara diferencia entre la administración actual y la anterior, pues, si bien la administración Uribe Vélez se enfocó también en el libre comercio y en potenciar el máximo de mercados en favor de las relaciones internacionales de Colombia, los vínculos de cordialidad con otros Estados fueron impactados en gran medida por la diferencia o similitud política entre Colombia y sus interlocutores. Ya abordadas las bases teóricas del presente estudio, se realizará un recorrido histórico de las políticas comerciales de Colombia hasta los últimos años. 3. Breve recuento de las políticas comerciales de Colombia en el siglo XX
El desarrollo histórico de la economía colombiana se ha encargado de demostrar que el país no ha sido constante ni exitoso en la aplicación de tendencias o modelos económicos de alto impacto. A lo largo del siglo XX fueron desplegados varios intentos por consolidar algunos programas (proyectos) para industrializar y hacer más competitiva a Colombia. No obstante, el país permanecía en un estado de aletargamiento y rezago evidentes. La gestión adelantada, tanto en política económica como comercial, resultó poco efectiva en relación con el impacto internacional que se pudiera alcanzar. Sin embargo, entre la última década del siglo anterior y la primera del XXI, ese desarrollo tradicional dio un giro notable en lo concerniente a la internacionalización de la economía colombiana. Claramente, en ello tuvo mucha influencia la naciente Carta Magna, que, en sus artículos 226 y 227, demanda
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la internacionalización como obligación del Estado, a través de las gestiones gubernamentales de cada administración. El esquema sugerido por las instituciones financieras internacionales (Consenso de Washington) tuvo un efecto positivo en los procesos de apertura de la economía doméstica. Las políticas exterior y comercial empezaron a transitar caminos similares que, de manera infortunada, no han sido ampliamente estudiados en Colombia por parte de los académicos dedicados al tema de la política exterior. Hecho que se ratifica en la más reciente obra sobre comercio exterior, escrita por Danilo Torres Reina (2011) y fundamentada de manera exclusiva en el comercio mismo, no en las RI o en el exigente ejercicio sobre análisis de política exterior. Las siguientes líneas presentan una explicación sobre cómo ha sido adaptado y modificado en Colombia el paradigma liberal, permitiendo incluso mayor intervención estatal en el campo económico, para favorecer la dinámica exportadora del país. En la primera mitad del siglo XX Colombia optó por implementar un modelo de industrialización agrícola que fortaleciera exclusivamente al sector exportador. Sin embargo, no había grandes esquemas o estructuras por modificar: la estrategia de comercio exterior de Colombia estuvo, en últimas, enfocada en las exportaciones de café a partir del gobierno de Rafael Reyes (1904-1909). En la década de 1930, las instituciones nacionales comenzaron a girar hacia el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), dando incentivos a los empresarios y creando mecanismos que ayudaran a desarrollar procesos industriales competitivos, con el fin de disminuir la dependencia del país de bienes industriales importados. Más adelante, en la década de 1960, esta estrategia fue institucionalizada bajo el marco de la Cepal (hoy Cepalc). Sin embargo, no se lograron altos niveles de industrialización: las medidas proteccionistas aplicadas llevaron a un sesgo antiexportador que no generó avances importantes (Garay 2004). Las administraciones anteriores a la del presidente Virgilio Barco (19861990) no tuvieron éxito en conectar la economía colombiana con el ejercicio de la política exterior, ni con el sistema económico internacional (Torres 2011). Fue Barco quien dirigió al país a un período de estructuración
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industrial que intentó responder a la crisis generada por la deuda externa latinoamericana.2 Después de ello, vino una era de liberalización económica, que promovió cambios estructurales significativos. Desde entonces, el comercio internacional ha fortalecido en buena medida las acciones de política exterior del país. El proceso de liberalización comercial, conocido en Colombia como la apertura, comenzó en 1989 con el presidente Virgilio Barco. Estableció la reducción gradual y unilateral de barreras –tanto arancelarias como no arancelarias– al comercio internacional y demandó más transparencia en los procesos de asignación de cuotas a productos específicos. El proceso fue acelerado y complementado con la apertura de la cuenta de capitales después de la elección de César Gaviria como presidente, quien había sido el ministro de Hacienda y Crédito Público de Barco y su asesor personal (Ocampo y Villar 1992). Sin embargo, la combinación de la liberalización del capital y el reajuste en las restricciones al comercio llevó a una situación en la que la moneda nacional se apreció, generando –con el subsiguiente aumento en importaciones– un deterioro de la cuenta corriente. Dicha situación contribuyó a la crisis económica que Colombia experimentó al final del siglo XX y al inicio del XXI, la cual fue enfrentada a través de la depreciación de la moneda, en cuanto el Gobierno no recurrió a los métodos tradicionales de restricción al comercio (Villar y Esguerra 2005). Colombia se orientó hacia una política comercial internacional abierta basada en la creación de cada vez más vínculos comerciales con economías de diferentes partes del mundo. Sin embargo, en principio la región fue una prioridad. Mientras el presidente Barco Vargas (1986-1990) gobernó, se presentó un significativo cambio en lo que tiene relación con la posición de los socios comerciales. Las compras desde Estados Unidos desplazaron a la Comunidad Europea. En efecto, al iniciar el gobierno Barco, el 28,4% de la oferta exportable se destinaba al mercado norteamericano, y para 1990, a este mercado se dirigió el 41,3% (Torres 2011, 207).
2 Estudios como los desarrollados por Hallberg (1991), Ocampo (1993) y Chica (1994) son
importantes fuentes para entender los logros significativos conseguidos en la segunda mitad de la década de 1980 en Colombia.
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
No hubo proliferación de acuerdos comerciales, pero la administración Barco sí fue de transición entre el proceso de ajuste proveniente de la presidencia anterior (Betancur, 1982-1986) y lo que el presidente César Gaviria iría a desarrollar en su período de gobierno. La política comercial de Gaviria estuvo profundamente anclada a múltiples acuerdos. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Grupo de los tres (G3) fueron quizá los más institucionalizados. Danilo Torres Reina lo sintetiza en su trabajo: “Desde la perspectiva de la política comercial, una manera de viabilizar la apertura de la economía fue a través de acuerdos comerciales. La concepción teórica que lo sustentó fue el denominado ‘regionalismo abierto’, que se definió como un proceso que busca armonizar la interdependencia que surge de los acuerdos comerciales preferenciales con la relación establecida en el marco de acuerdos más amplios” (Torres 2011, 229). Con un desempeño industrial y agrícola muy bajo, la administración Samper no pudo profundizar los acuerdos comerciales. La economía colombiana apenas si mantuvo un promedio de crecimiento del PIB de 2,8% durante el cuatrienio (según informaciones del DANE), y crisis de todo tipo frustraron el avance pretendido con la apertura económica. Con el plan de desarrollo Cambio para Construir la Paz de Andrés Pastrana (1998-2002), las exportaciones fueron declaradas motor de crecimiento, y para ello, el citado plan hizo énfasis en un capítulo completo en la consolidación de la apertura económica, la internacionalización del sector industrial, la diversificación de la oferta exportable y el fortalecimiento del crecimiento económico (República de Colombia 1998). Sin embargo, el entorno fue poco favorable: la situación doméstica de precariedad se combinó con crisis internacionales en Asia y Norteamérica. En general, la economía mostró cifras oscuras. El siglo XX finalizó para Colombia con un comercio internacional relativamente estancado y con socios comerciales poco diversificados. Estados Unidos, la Unión Europea y los vecinos fueron los compradores tradicionales de la última década. Sin embargo, en su mayoría los niveles de ventas decayeron en términos porcentuales. Como lo dejó indicado Danilo Torres (2011, 266), “en materia de destinos de nuestras exportaciones, el desempeño de los mercados de los países industrializados fue precario. […] Se redujo
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sustancialmente el mercado de la Unión Europea al 14,4% y Japón al 1,7%, cuando al iniciar el gobierno la participación de estos dos mercados fue de 23% y 2,4%, respectivamente. El Grupo Andino se mantuvo constante alrededor del 18%” y el aumento de las exportaciones hacia Estados Unidos en un 8,4% compensó la debilidad de las ventas hacia Europa. No hubo grandes cambios en la estructura de ventas hacia el exterior. 4. La última década en el ámbito comercial
En el período 2002-2010, durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, se consolidó el proceso de liberalización económica y comercial de Colombia. Con una política exterior más orientada hacia Estados Unidos que hacia América Latina, Uribe Vélez tuvo avances en cuanto a seguridad y defensa. Al mismo tiempo, su gobierno buscó fortalecer la economía nacional y mostrar resultados en la internacionalización de ésta.3 Los esfuerzos de Uribe Vélez por lograr un país más seguro se tradujeron en resultados interesantes en términos económicos. Es importante recordar que el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas colombianas se dio de manera continua a lo largo de su administración, lo cual permitió ejercer una mayor presencia institucional en la extensión del territorio nacional. De igual forma, las mejoras en seguridad llevaron a una mejor posición de Colombia en los índices globales de competitividad y abrieron la puerta al diálogo con actores económicos importantes en el orden internacional. De acuerdo con la información oficial publicada al final del gobierno citado, pueden apreciarse avances en apertura comercial (libre comercio) con una variedad de economías (Suiza, Liechtenstein, Estados Unidos, Chile, Canadá, entre otras). Al observar las estadísticas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y las del Banco de la República se pueden apreciar avances, en cuanto a exportaciones para el período de gobierno de Uribe Vélez, mayores al 300% en algunas áreas. Algo similar ocurrió con la inversión
3 Las características principales de este ejercicio político en relaciones internacionales
pueden ser analizadas en Tickner (2007), Ardila et al. (2008), González (2004), Carvajal (2008 y 2009) y González (2006), entre otros.
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
extranjera directa, que para el año 2010 presentó cifras equivalentes al doble de las del año 2002 (con algunas fluctuaciones en los años intermedios). De acuerdo con las estadísticas del DANE (2011), Estados Unidos mantuvo su posición como el principal socio comercial de Colombia durante los ocho años de la administración Uribe Vélez, representando entre el 30% y el 37% del total del comercio exterior (valor combinado de exportaciones más importaciones) año tras año. De igual forma, la Unión Europea, cuyos veintisiete miembros son tomados como unidad, debido a que conforman un mercado común, se posicionó en segundo lugar de forma continua durante el período de análisis. Cabe anotar que, aunque en términos monetarios el valor del comercio total (global) entre Colombia y este bloque económico se incrementó considerablemente, pasando de 3.500 millones de dólares en 2002 a 16.400 millones de dólares en 2011, en términos porcentuales la Unión Europea mantuvo una participación similar tanto al principio como al final del período de análisis (14% en 2002 y 13% en 2010). Por otro lado, el comercio con Venezuela creció constantemente entre 2002 y 2008, pero en 2009 experimentó una abrupta disminución, debido a las tensiones políticas entre los dos países. En 2009 Venezuela perdió su posición como tercer socio comercial de Colombia (segundo lugar, si se desagregan los valores para cada mercado individual de la Unión Europea). Aunque la relación política bilateral ha mejorado considerablemente, no se han podido recuperar los niveles de intercambio anteriores a la crisis diplomática. Según las estadísticas del Ministerio de Comercio colombiano, en 2011 Colombia exportó a ese mercado US$ 1.750 millones, mientras que en 2008 había vendido US$ 6.091 millones. Finalmente, vale la pena mencionar la dinamización de las relaciones comerciales con China durante la administración Uribe Vélez, aunque el crecimiento del comercio bilateral se explica principalmente por el aumento de las importaciones de Colombia desde ese país asiático. Para el año 2010, China representaba el 14% del total de importaciones de Colombia, mientras que el mercado chino representaba apenas un 5% de las exportaciones colombianas. En términos globales (exportaciones más importaciones), el comercio con China representó en 2010 un 9% del total del comercio
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exterior de Colombia. La gráfica 1 muestra la evolución del comercio exterior colombiano entre 2002 y 2010. Gráfica 1. Comercio exterior de Colombia en millones de dólares, 2002-2010 Estados Unidos Venezuela México Japón China Ecuador Unión Europea
(EN MILES DE DÓLARES)
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0
Fuente: realizada por los autores con base en datos del DANE (2011).
El país finalizó la primera década del siglo XXI en buena posición en lo relativo al proceso de internacionalización. Al finalizar dicho período, Colombia tenía en vigor TLC con Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras y México; acuerdos multilaterales con la Comunidad Andina, Mercosur, Caricom y Aladi; acuerdos de alcance parcial con Costa Rica, Cuba, Nicaragua, Panamá y la Asociación de Estados del Caribe (AEC); además de otros TLC firmados (en proceso de ratificación), los cuales en conjunto muestran un progreso importante en lo relativo a liberalización económica y comercial. No obstante, dicho proceso ha avanzado a un paso más acelerado desde la llegada al poder de Juan Manuel Santos, acompañado de acciones en política exterior específicas que complementan la parte comercial. Además de las acciones gubernamentales de la administración Uribe Vélez, también es necesario tener en cuenta la importancia del sector
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
privado en el proceso de internacionalización de la economía colombiana, ya que, como se explicó anteriormente, las preferencias estatales se forman de acuerdo con los intereses de una muestra de la sociedad doméstica (Moravcsik 1997). En el caso colombiano, los gremios empresariales tienen una gran influencia en los procesos de toma de decisiones: su capacidad de lobby, su liderazgo en los sectores económicos a los que pertenecen (tanto en el nivel nacional como internacional) y sus esfuerzos para la internacionalización han tenido un importante efecto en la formulación y ejecución de políticas públicas en Colombia. Al tener en cuenta los intereses y particularidades de los gremios en la definición de las preferencias estatales, este estudio se distancia de los análisis tradicionales sobre la política exterior colombiana, en cuanto ellos parten de la concepción del Estado como un actor unitario o monolítico, si se quiere. Valga anotar la excepción del trabajo liderado por la profesora Martha Ardila en 2008, donde se trató el tema en función de una línea similar a la ofrecida por este artículo. La siguiente sección presenta el papel de los gremios económicos para la formulación y ejecución de la política exterior colombiana reciente. 5. La influencia de los gremios
En los últimos años el sector empresarial colombiano se ha vuelto más consciente de las tendencias económicas internacionales. A pesar de la crisis financiera y económica mundial de 2008, el país ha continuado en la búsqueda de mecanismos que permitan una inmersión global, mostrando una economía sólida, mientras que la mayoría de las economías nacionales en el mundo ha lamentado los efectos negativos de la misma. Como prueba de ello, el país fue identificado como una economía emergente con gran potencial por el banco HSBC, que acuñó el acrónimo Civets.4 De acuerdo con Garay (2008), los gremios en Colombia fueron formados para proteger los intereses de sus miembros y, en consecuencia, se han
4 El acrónimo Civets hace referencia a un grupo de economías conformado por Colombia,
Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica, que se caracteriza por su alto nivel de atracción de capital extranjero y por el gran potencial de desarrollo que tienen.
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convertido en portavoces y representantes de los empresarios en los debates de formulación de políticas. De esta manera, el proceso de apertura de la economía nacional, que comenzó en la década de los noventa, no sólo fue liderado por el Gobierno sino también por los gremios. Irónicamente, estos últimos fueron en un primer momento los principales opositores de la liberalización de la economía, e intentaron mantener la tendencia intervencionista que había implantado el modelo ISI (Industrialización por Sustitución de Importaciones). El Gobierno colombiano ha mostrado interés en entablar negociaciones de libre comercio con diferentes actores globales (Estados y economías), además de las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC. Esta dinámica pone en evidencia, como lo indica Garay (2008), el poder y la influencia de los gremios empresariales nacionales. En este sentido, la presión ejercida por estos grupos se dirige hacia la conclusión exitosa de negociaciones para liberalizar la economía. Valga aclarar que, dadas las negociaciones específicas de un contexto, es visto que algunos gremios determinados se opusieron a la liberalización económica a través de los TLC. Sin embargo, en el desarrollo de las negociaciones, la oposición fue superada. Lo anterior fue particularmente evidente durante la administración Uribe Vélez,5 donde se hizo común encontrar la influencia del lobby de los gremios en la formulación de políticas, no sólo de carácter económico sino también en política exterior. En efecto, de acuerdo con Laura Cristina Silva (2007), la administración Uribe Vélez, para buscar el aval de los gremios en materia de libre comercio, modificó la agenda interna del país a través de la “Agenda interna para la competitividad”, que se discutió al tiempo que se negociaba
5 Algunos de los casos registrados por la prensa: Portafolio, 31 de julio de 2009, artículo
“Respaldo de los gremios a manejo de política exterior del gobierno”; periódico El Colombiano, 12 de julio de 2010, columna “Gremios avalaron política económica de Uribe Vélez”; periódico El Tiempo, 10 de agosto de 2010, análisis “Hay que blindar los convenios comerciales”. Igualmente, en las últimas décadas del siglo anterior, el profesor Roberto González Arana realizó un análisis sobre temas relativos a la influencia de los gremios económicos y sus intereses en las decisiones del Gobierno colombiano para impulsar la apertura de las relaciones económicas y comerciales con el exterior, en el comienzo de la llamada “Apertura”. Lo anterior puede ser consultado en González (2004) y Vargas-Alzate (2009).
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
el TLC con Estados Unidos. De esta manera, los proyectos de inversión, especialmente los de infraestructura, fueron definidos a partir de un acuerdo entre el sector privado y el Gobierno. Puede verse, por tanto, el poder e influencia de los gremios empresariales en la definición de preferencias estatales y ejecución de estrategias. El mejor ejemplo de ello fue la presión ejercida sobre el Gobierno para mantener las preferencias arancelarias (ATPA-ATPDEA) y garantizar un fácil acceso al mercado estadounidense durante las administraciones de Pastrana y Uribe Vélez. Más aún, ello había estado presente antes, durante los procesos de negociación del G-3, mediante el cual los empresarios obtenían mejores condiciones comerciales con México y Venezuela. La estrategia de confeccionar un “cuarto de al lado” fue tomada de la experiencia de negociación del Nafta entre Estados Unidos, Canadá y México. 6. Comercio exterior colombiano tras la posesión de Juan Manuel Santos
Para el análisis de la evolución del comercio exterior de Colombia tras la posesión de Santos, se tomó como referencia el período comprendido entre enero y julio de 2011, debido a dos razones específicas. La primera es la disponibilidad de estadísticas oficiales sobre comercio exterior desagregadas por país, las cuales, hasta la fecha de redacción del presente trabajo, se hallan publicadas sólo para dicho período. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presenta estadísticas para la totalidad del año 2010, pero éstas no son útiles para los objetivos del estudio, dado que el período presidencial de Juan Manuel Santos comenzó en agosto de ese año. La segunda razón se debe a que los cambios en política exterior con dificultad pueden verse reflejados de manera inmediata después de la posesión de un nuevo mandatario. En ese sentido, es razonable tomar como punto de partida el mes de enero de 2011 (aproximadamente cinco meses después de la posesión) como inicio del período por analizar. Habiendo aclarado lo anterior, y con base en la información del MinComercio (2011), en las tablas 2 y 3 se exponen los datos de comercio
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exterior de Colombia con los diecinueve principales socios comerciales en cuanto a importaciones y exportaciones (incluido Emiratos Árabes Unidos6). Tabla 2. Exportaciones de Colombia, enero-julio de 2011 Socio comercial
Valor USD FOB
Porcentaje del total de exportaciones
Variación (%) con respecto a enero-julio de 2010
Estados Unidos
11.860.551.242
37,43
25,5
Unión Europea
4.659.585.961
14,70
70,3
China
1.457.866.410
4,60
30,4
Chile
1.358.204.288
4,29
118,2
Panamá
1.182.739.118
3,73
276,7
Ecuador
1.076.990.802
3,40
10,5
Caricom
944.967.396
2,98
179,2
Venezuela
897.113.937
2,83
5,5
Brasil
777.980.709
2,45
39,7
Perú
754.841.120
2,38
18,5
Triángulo Norte
674.695.255
2,13
111,0
EFTA
496.509.265
1,57
4,0
México
402.807.069
1,27
10,6
Japón
383.438.184
1,21
32,9
Israel
353.852.826
1,12
103,9
Canadá
294.288.097
0,93
-11,6
Turquía
289.337.966
0,91
185,3
Corea del Sur
194.052.954
0,61
4,0
20.397.265
0,06
-0,7 21,5
Indonesia Emiratos Árabes
7.626.563
0,02
Otros
3.602.881.404
11,37
-
Total
31.690.727.832
100,00
41,4
Fuente: realizada por los autores con base en MinComercio (2011).
6 Se incluye Emiratos Árabes Unidos teniendo en cuenta la apertura de la embajada de
Colombia en ese país.
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
Tabla 3. Importaciones de Colombia, enero-julio de 2011 Porcentaje del total de importaciones
Variación (%) con respecto a Enero-Julio de 2010
Socio comercial
Valor USD FOB
Estados Unidos
7.835.254.269
27,07
39,3
China
3.911.151.600
13,51
57,3
Unión Europea
3.905.363.625
13,49
34,9
México
3.113.737.970
10,76
62,1
Brasil
1.538.738.725
5,32
24,5
Argentina
1.005.389.852
3,47
38,5
Japón
782.318.248
2,70
35,6
Corea del Sur
644.858.834
2,23
38,1
Ecuador
575.473.685
1,99
33,9
Perú
569.134.170
1,97
41,7
Chile
482.735.847
1,67
33,4
Canadá
456.657.592
1,58
8,4
Venezuela
348.759.384
1,21
130,2
Caricom
261.020.549
0,90
50,6
Israel
87.467.577
0,30
34,8
Panamá
86.788.568
0,30
-1,9
Indonesia
84.518.254
0,29
37,8
Turquía
58.771.347
0,20
131,5
Triángulo Norte
37.235.233
0,13
56,7
Emiratos Árabes
22.700.146
0,08
417,8
Otros
3.134.456.383
10,83
-
Total
28.942.531.856
100,00
41,1
Fuente: realizada por los autores con base en MinComercio (2011).
Se puede apreciar durante los primeros siete meses de 2011 una tendencia de crecimiento de alrededor del 41% tanto para las exportaciones como para las importaciones, es decir, en cuanto a flujo comercial entre Colombia y sus principales socios. En relación con las exportaciones, la tabla permite notar cómo Estados Unidos continúa siendo el principal socio comercial del país, mientras que
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la Unión Europea y China se posicionan en segundo y tercer lugar, respectivamente. Es interesante notar que las posiciones del cuarto al decimoprimer lugar son ocupadas por países latinoamericanos: Chile (4°), Panamá (5°), Caricom (7°) y el Triángulo Norte (11°) se han venido posicionando rápidamente como importantes socios de exportación, con altas tasas de crecimiento. Aunque Venezuela presentó un crecimiento del 5,5% en relación con el período anterior, la buena posición como segundo socio comercial del país, alcanzada en 2009, quedó atrás. Es un mercado natural que se truncó con la compleja situación diplomática y política de 2008. Mientras que el aumento progresivo agregado de las exportaciones colombianas fue de 41,4%, las tasas individuales de crecimiento más significativas fueron las de Panamá (276,7%), Turquía (185,3%), Caricom (179,2%), Chile (118,2%), Triángulo Norte (111%), Israel (103,9%) y la Unión Europea (70,3%), todas como indicadores de un despertar respecto a las necesidades del comercio internacional. Las siguientes son algunas características del perfil exportador colombiano para estos mercados específicos, durante el período estudiado: •• La tendencia en el crecimiento de las exportaciones hacia Panamá viene desde el año anterior (en 2010 las exportaciones a ese país se incrementaron en 202% con respecto al año inmediatamente anterior) y se explica antes que todo por las ventas de petróleo y sus derivados, que representan un 74,4% del total exportado a ese país. •• Con Turquía, el incremento en las ventas de carbón con respecto al período anterior (201,3%) impulsó el crecimiento del valor de las exportaciones hacia ese país. Para el período de análisis, el carbón representó alrededor del 92% del total de exportaciones colombianas hacia ese mercado, que se considera estratégico para los intereses de Colombia en Asia y Europa. •• Con Chile, el crecimiento en las exportaciones también tiene su explicación en las ventas de combustibles fósiles. Las exportaciones de petróleo crecieron un 246,1% con respecto al período enero-julio de 2010, mientras que el carbón creció un 51,8% durante el mismo período. En conjunto, estos dos combustibles representaron un 76,8% del total de las exportaciones colombianas hacia Chile. Sin embargo, el crecimiento en las exportaciones de productos de café (121,5%), azúcar (108,1%) y automotores (113,7%) es también significativo. En conjunto,
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estos tres productos representaron un 8,3% del total exportado hacia ese país. Posterior al terremoto de 2010 en Chile, las exportaciones de materiales de construcción y autopartes se beneficiaron del tratado de libre comercio vigente entre ambas economías e incrementaron su flujo hacia el país austral. •• Con Israel, el crecimiento de las exportaciones también se explica por las ventas de carbón, las cuales crecieron un 198,1% y representaron un 95,7% del total de exportaciones de Colombia hacia ese país. Sin embargo, también vale la pena mencionar el aumento en las exportaciones de productos agroindustriales, como café y azúcar, con un crecimiento de 180,5%, aunque en conjunto éstos representan apenas un 0,5% del total exportado desde Colombia hacia Israel. Con la administración Santos despegó el proceso para la negociación de TLC con este mercado del Medio Oriente. •• Con la Unión Europea, los productos con las tasas más altas de crecimiento para enero-julio de 2011 con respecto al mismo período del año anterior fueron: petróleo (3.797%), café (107,2%), azúcar (364%) y otros productos agroindustriales (302,8%). El que en algún momento fue primer socio comercial de Colombia, ahora compite para no ser desplazado por China, en el análisis total del flujo de comercio, es decir, la combinación entre exportaciones e importaciones (balanza comercial). En lo relativo a importaciones, Estados Unidos también sigue siendo el principal socio comercial, mientras que China se posiciona en segundo lugar desplazando a la Unión Europea (ahora en tercer lugar). Las compras de commodities por parte de China ascienden notablemente en el período estudiado, y la proyección a futuro es mucho más agresiva; sin embargo, las compras colombianas de manufacturas chinas están disparadas. Si bien la tasa agregada de crecimiento para las importaciones colombianas fue de 41,1% durante el período de análisis, las mayores tasas de crecimiento desagregadas por socio de importación fueron las de Emiratos Árabes Unidos (417,8%), Turquía (131,5%), Venezuela (130,2%) –explicada por la reactivación del bilateralismo–, México (62,1%), China (57,3%), Triángulo Norte (56,7%) y Caricom (50,6%). Algunas importantes características sobre las compras colombianas en el exterior en relación con los mercados citados son:
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•• El crecimiento en las importaciones desde Emiratos Árabes Unidos se explica por el aumento en la compra de derivados del petróleo (que representaron un 39,2% de las importaciones, mientras que para el mismo período del año anterior representaban 0%), metalurgia (incremento de 1.855,6%) y química básica (incremento de 2.542,6%). •• El aumento en las importaciones desde Turquía fue dado por una mayor variedad de productos: bienes de industria liviana (aumento de 95,6%), tales como textiles, zapatos, telas y plásticos; metalurgia (incremento de 1.406,4%); industria automotriz (incremento de 1.020,8%) y maquinaria y equipo (incremento de 94,5%). Como puede notarse, en parte las importaciones son similares a la producción colombiana que se procura exportar, por lo que mucho se discute la complementariedad del tratado de libre comercio que se negocia con este mercado euroasiático. •• En el caso de Venezuela, el aumento de las importaciones de Colombia en un 130,2% contribuyó a que la cifra total retornara al nivel que tenía en 2009 (por encima de los US$300 millones). Los mayores incrementos en las importaciones de Colombia desde Venezuela se dieron en los siguientes productos: derivados del petróleo (105,9%), productos agrícolas (510%), metalurgia (120,3%) y química básica (216%). Tal ha sido la dinámica del comercio internacional durante el primer año de la administración Santos, que los análisis al respecto ligan directamente las acciones de política exterior con las posibilidades de acercarse a nuevos mercados o de consolidar sus lazos con algunos ya existentes, pero que por diferentes razones fueron dejados en un segundo plano. La siguiente sección presenta las acciones diplomáticas de la misma administración, con el objeto de establecer análisis puntuales sobre la hipótesis de la investigación. 7. Acciones de política exterior durante el primer año del gobierno Santos
Colombia ha tenido un Ministerio de Relaciones Exteriores muy activo, como se documenta en el reporte del mismo (2011), durante el primer año de la administración Santos. Hubo múltiples visitas diplomáticas de alto nivel (tanto por parte del Presidente como de la Ministra y los Viceministros) y una expansión de las misiones diplomáticas y comerciales. La tabla 4 muestra las
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El comercio como plataforma de la política exterior colombiana en la administración de Juan Manuel Santos
nuevas embajadas, los nuevos consulados y las nuevas oficinas de Proexport establecidos en el primer año de Santos. Tabla 4. Nuevas misiones diplomáticas y comerciales (hasta agosto de 2011) Ciudad/país Nuevas embajadas
Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, Trinidad y Tobago (reabierta) y Turquía.
Nuevos consulados
Shanghái, Orlando, Newark y Vancouver.
Nuevas Oficinas de Proexport
Seúl, Tokio, Estambul y Shanghái.
Fuente: realizada por los autores, basados en MRE (2011).
Además, se lograron varios avances en la negociación, suscripción y ratificación de acuerdos y alianzas con varios países alrededor del mundo, desde temáticas comerciales hasta de seguridad. La tabla 5 muestra los acuerdos y las alianzas internacionales de Colombia. Tabla 5. Acuerdos y alianzas internacionales (hasta agosto de 2011) Países firmantes Alianzas de paz y seguridad
Costa Rica, Guatemala, Jamaica, Honduras, Haití y México.
TLC vigentes
CAN, Mercosur, Chile, G-2 (México), Triángulo Norte (Honduras, Guatemala y El Salvador), Suiza, Liechtenstein y Canadá.
TLC suscritos
Estados Unidos, EFTA (parcial) y la Unión Europea.
TLC en negociación
Corea del Sur, Panamá y Turquía.
TLC a futuro
Japón, Consejo de Cooperación del Golfo (Gulf Cooperation Council) y Australia.
Tratados de doble tributación
21 con 22 países.
Tratados de inversión bilaterales vigentes
Perú, Suiza y España.
Tratados de inversión bilaterales suscritos
Reino Unido, Corea del Sur, Bélgica y China.
Tratados de inversión bilaterales en negociación
Kuwait, Japón y Emiratos Árabes Unidos (primeros acercamientos).
Alianza del Pacífico
Chile, México, Perú y Panamá.
Fuente: realizada por los autores, basados en MRE (2011).
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Como puede apreciarse, las alianzas establecidas por Colombia en el escenario internacional presentan una gran diversidad, tanto geográfica como de orientación política de los países con los que se construyen. En particular, son notorias la orientación hacia las economías emergentes y la coincidencia entre las dinámicas del comercio colombiano y las acciones diplomáticas del país. En efecto, la apertura de la misión diplomática colombiana en Turquía, así como el inicio de las negociaciones de un tratado de libre comercio entre ambos países, han coincidido con un incremento en las relaciones comerciales bilaterales, reflejado en el crecimiento tanto de importaciones como de exportaciones. Adicionalmente, la apertura de la embajada en Emiratos Árabes Unidos se decidió junto con intentos de negociar acuerdos económicos como doble tributación e inversión bilateral. Esto tiene como objetivo ulterior abrir camino para una expansión futura hacia los países del Consejo de Cooperación del Golfo. De la misma manera, la reapertura de la embajada en Trinidad y Tobago ha coincidido con un incremento en las dinámicas de flujos comerciales entre Colombia y el Caribe, los cuales se han presentado como respuesta a la necesidad de diversificar las exportaciones del país, debido a la reciente disrupción del comercio con Venezuela. Además, es interesante notar que el nivel de importaciones de productos venezolanos ha venido regresando a los niveles previos a la crisis diplomática bilateral. Se espera que la nueva aproximación entre ambos gobiernos haga que las exportaciones colombianas también se recuperen. Adicional a lo anterior, y relacionado con el multilateralismo, Colombia fue elegida por 186 votos para formar parte del Consejo de Seguridad (ONU) como miembro no permanente y tuvo la presidencia de dicho órgano en abril de 2011, durante la cual enfocó los esfuerzos del mismo en Haití. Colombia también lideró, junto con Venezuela, el regreso de Honduras a la OEA. Finalmente, Cartagena fue la sede de la séptima Cumbre de las Américas en 2012. En esta reunión, los objetivos de Colombia se centraron en el fortalecimiento de la cooperación y el avance en la integración física del continente. Es de notar que Colombia haya tenido una orientación marcada hacia la cooperación y las relaciones pacíficas. Es, de hecho, esta característica de la política exterior la mayor diferencia entre la administración actual y la anterior, en cuanto la administración Uribe Vélez tuvo que enfrentar airados debates y rivalidades políticas con otros países latinoamericanos y, en
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particular, con varios de los países vecinos. El hecho de que el retorno de Honduras a la OEA haya sido liderado por Colombia y Venezuela permite ver unas dinámicas muy diferentes en la administración Santos, en comparación con su antecesora, en materia de consecución de objetivos políticos. 8. Relación entre política exterior y comercio internacional
Partiendo de la información anterior sobre comercio y política exterior desde la posesión de Santos, es factible apreciar la estrecha relación existente entre estos dos aspectos, que se sintetiza en la tabla 6. Tabla 6. Resumen comercio y decisiones de política exterior con algunos de los países de mayor incremento porcentual en intercambio comercial. Aumento exportaciones enero-julio 2010/2011
Aumento importaciones enero-julio 2010/2011
China
34,4%
57,3%
Apertura de oficina de Proexport y consulado en Shanghái.
Unión Europea
70,3%
34,9%
Suscripción del TLC entre Colombia y la Unión. Suscripción de tratados de inversión con Reino Unido y Bélgica.
País
Acciones en política exterior
Turquía
185,3%
131,5%
1. TLC en negociación. 2. Apertura embajada en Ankara. 3. Apertura oficina de Proexport en Estambul. 4. Visita de Santos a Turquía, 18 de noviembre de 2011.
Emiratos Árabes Unidos
21,5%
417,8%
Apertura embajada en Abu Dabi.
Israel
103,9%
34,8%
Acercamientos primarios para negociación de TLC en 2012.
Corea del Sur
4,0%
38,1%
Apertura de oficina de Proexport en Seúl.
Caricom
179,2%
50,6%
Reapertura de embajada en Trinidad y Tobago.
Venezuela
5,5%
130,2%
Restablecimiento de relaciones diplomáticas.
Chile
118,2%
33,4%
Inicio negociaciones Alianza del Pacífico.
Fuente: elaborada por los autores, basados en MinComercio (2011) y MRE (2011).
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Como se puede apreciar en la tabla 6, las decisiones de negociar tratados bilaterales y de abrir nuevas representaciones diplomáticas y/o comerciales han coincidido con la dinamización de relaciones comerciales, como ha sido el caso con los países mencionados en la tabla. Ha habido una clara estrategia de ampliación de los vínculos diplomáticos y comerciales de Colombia con otros Estados con intereses económicos similares, en respuesta a las demandas de los gremios nacionales más influyentes, aun si dichos Estados no comparten principios políticos con el país. En el caso de Indonesia, aunque en el período de análisis no se registran aumentos considerables en el flujo de exportaciones e importaciones (-0,7% y 37,8%, respectivamente), es importante notar que entre los objetivos expresos de la apertura de la misión diplomática en ese país se encuentran incrementar los intercambios comerciales y buscar el apoyo de ese país para insertarse en los foros de cooperación económica en Asia-Pacífico (MRE 2011). De igual forma, son interesantes los casos de Venezuela y Ecuador, naciones con las cuales el restablecimiento del diálogo diplomático y político coincidió con una reactivación de las relaciones comerciales, las cuales se vieron deterioradas durante la administración Uribe Vélez por diferencias ideológicas en lo relativo a la seguridad. Puede observarse, entonces, que la administración actual ha enfatizado la cooperación, en vez de la rivalidad o el conflicto, lo cual la diferencia en gran medida de su antecesora, tal como ha sido esbozado previamente, más aún cuando se tienen en cuenta la apertura de nuevos cuerpos diplomáticos alrededor del mundo y la negociación de diferentes acuerdos con una gran variedad de Estados. De acuerdo con lo anterior, es factible anotar que los intereses económicos motivan las acciones públicas en la agenda internacional colombiana. Los objetivos políticos y económicos de la política exterior del presidente Juan Manuel Santos se complementan, mientras que durante la presidencia de Uribe Vélez se distanciaban y desfasaban en la práctica. Como queda reflejado hasta aquí, para hacer una lectura de la política exterior colombiana durante el primer año de la administración Santos es útil acudir a la perspectiva del liberalismo comercial, en particular partiendo de los postulados de la paz capitalista, por cuanto las acciones internacionales son motivadas por los intereses económicos de la nación.
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Conclusiones
El presente artículo se ha centrado en una explicación liberal de la política internacional colombiana, al partir de la variante comercial del liberalismo, con el fin de resaltar la correlación entre las decisiones de política exterior y el desarrollo de las relaciones comerciales del país desde el comienzo de la administración Santos. La política exterior colombiana se ha basado tradicionalmente en principios del liberalismo, tales como el respeto por el derecho internacional, la resolución pacífica de conflictos y la preferencia por el diálogo y el multilateralismo. En las últimas dos décadas, Colombia también ha adoptado los principios del liberalismo económico, tales como el libre mercado y la remoción de barreras para el libre flujo de capitales. No obstante, las dos últimas administraciones han desarrollado su política exterior y comercial desde diferentes perspectivas dentro del marco del liberalismo. Lo anterior marca una diferencia importante frente a la administración Uribe Vélez, ya que ésta, pese a adelantar también negociaciones de libre comercio, las restringió a los socios tradicionales de Colombia y/o gobiernos ideológicamente cercanos (por ejemplo, el gobierno Bush, en Estados Unidos, y el de Harper, en Canadá). Además, dicha administración dio preeminencia a los temas de seguridad y defensa en su política exterior, aun cuando lo anterior pudiera redundar en el deterioro de relaciones comerciales (como sucedió con Venezuela y Ecuador). En cambio, la administración Santos ha mostrado una posición más pragmática en lo ideológico y enfocada en asuntos económicos, en línea con los postulados de la paz capitalista. La apertura de la misión diplomática de Colombia en Turquía, al igual que el inicio de las negociaciones de un tratado de libre comercio entre los dos países, han coincidido con el auge de las relaciones comerciales bilaterales, que se refleja en el aumento tanto de las importaciones como de las exportaciones. De igual manera, la apertura de la embajada en Emiratos Árabes Unidos coincidió con el intento de negociar acuerdos económicos con ese país (Acuerdo de Protección y Promoción Recíproca de Inversiones y Acuerdo para Evitar la Doble Tributación), y se espera que esto también abra la puerta a una eventual expansión comercial hacia los países del Consejo de Cooperación del Golfo.
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Asimismo, la reapertura de la embajada en Trinidad y Tobago coincidió con la dinamización del comercio con la región Caribe, en respuesta a la necesidad de diversificar mercados tras la afectación de los vínculos comerciales con Venezuela. También es interesante notar que el flujo de importaciones colombianas desde Venezuela ha retornado a los niveles previos a la crisis diplomática entre los dos países. Se espera que el reciente acercamiento entre los dos gobiernos lleve también a la recuperación de los niveles de exportaciones colombianas hacia ese mercado. En general, la información recolectada muestra que la diversificación de socios comerciales y la negociación de acuerdos de carácter económico se han dinamizado de forma significativa en la administración Santos. También es importante notar que el Gobierno colombiano no ha tenido confrontación diplomática alguna desde la posesión del Presidente, lo cual sugiere que la teoría de paz capitalista puede ser útil para comprender las relaciones exteriores actuales de Colombia, máxime si se considera que las preferencias estatales reciben una marcada influencia de los gremios económicos del país. Futuras investigaciones podrían centrarse en profundizar en la forma en que los gremios económicos influencian los cambios en los parámetros de comercio exterior y cómo sus acciones afectan los procesos de toma de decisiones políticas. Sumado a ello, sería interesante explorar más en profundidad el carácter explicativo de la tesis de la paz capitalista en las relaciones internacionales actuales de Colombia.
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¡El populismo en campaña! Discursos televisivos en candidatos presidenciales de la Región Andina (2005-2006)1 Enrique Patriau Universidad de Salamanca Resumen El populismo, parte constitutiva de la política en América Latina, pretende ser explicado y estudiado recurriendo a diversas perspectivas. Una de ellas consiste en entenderlo como una clase de discurso político. Por tanto, este trabajo propone una tipología y una metodología de análisis del discurso populista que se aplican a la propaganda televisiva que diversos líderes andinos presentaron durante sus respectivas campañas presidenciales desarrolladas entre 2005 y 2006 en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Palabras clave Populismo • discurso político • propaganda • campañas electorales
Populism in Campaign! Televised Discourses in Presidential Candidates of the Andean Region (2005-2006) Abstract Populism, a characteristic of politics in Latin America, is explained and studied through diverse perspectives. One of these perspectives consists of understanding populism as a type of political speech. In this regard, this work proposes a typology of populist speech and a methodology for its analysis. In particular, this typology will be applied to the televised publicity which diverse Andean leaders incorporated as part of their respective presidential campaigns presented between the years 2005 and 2006 in Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru and Venezuela. Keywords Populism • political speech • advertising campaigns
1 El autor agradece los valiosos comentarios y sugerencias del evaluador anónimo y de
los editores de Colombia Internacional. También, los aportes de estudiantes y profesores del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca, especialmente los comentarios de la profesora Flavia Freidenberg.
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Enrique Patriau es doctorando en Estudios Latinoamericanos, Instituto de IberoamĂŠrica, Universidad de Salamanca. E-mail: enriquepatriau@usal.es
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.11
¡El populismo en campaña! Discursos televisivos en candidatos presidenciales de la Región Andina (2005-2006) Enrique Patriau Universidad de Salamanca
Introducción
El populismo es parte constitutiva de la política en América Latina. En los países andinos se han vivido experiencias populistas que marcaron la vida de la región. Baste recordar los procesos liderados por figuras como el expresidente de Ecuador José María Velasco Ibarra, o Víctor Raúl Haya de la Torre en Perú, fundador y líder histórico del APRA. Casi toda la literatura especializada en populismo advierte la vaguedad del término y las dificultades derivadas de su empleo. Suele ocurrir que, intuitivamente, se denominen “populistas” a procesos políticos que presentan rasgos distintos entre sí. El populismo pretende ser explicado y estudiado recurriendo a diversas herramientas metodológicas y perspectivas analíticas. Puede ser entendido como la reacción a un proceso de cambio social y económico (Germani 1965; Di Tella 1965; Ianni 1975); la consecuencia de una crisis institucional (Roberts 2008; Mayorga 2006); una política económica determinada (Dornbusch y Edwards 1991); una estrategia propia de líderes personalistas para ejercer el poder (Weyland 2001); un estilo de liderazgo
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(Freidenberg 2007); o una clase de discurso provisto de características específicas (Laclau 1978, 2006, 2009; Canovan 1999). Laclau (1978) introduce el análisis del discurso como una manera de entender los populismos. Señala que los discursos políticos constituyen a quienes los escuchan en sujetos específicos, dependiendo de la manera en que son interpelados.2 No es lo mismo interpelar a “camaradas” que a “compatriotas” o “compañeros”. Los populismos se caracterizan por la interpelación que hacen los líderes a un “pueblo” indefinido, en oposición a un orden dominante. En el discurso populista, el pueblo se encuentra separado de las élites3 por una frontera de naturaleza antagónica que divide el campo social. En el populismo la pertenencia al pueblo se da por oposición: se es del pueblo cuando no se forma parte de las oligarquías, de los grupos de poder, de los más poderosos. Dicho esto, el presente trabajo pretende establecer si en los discursos de cinco líderes políticos de la Región Andina (Rafael Correa Delgado, Evo Morales Ayma, Alan García Pérez, Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez Frías) existen patrones comunes que permitan identificarlos como populistas, a partir del análisis de sus mensajes electorales. En ese sentido, se plantea que el populismo puede ser entendido como una clase de discurso político. Específicamente, se argumenta que pueden identificarse hasta tres dimensiones en un discurso populista: la presencia de un enemigo (las élites, las instituciones representativas, el imperialismo, entre otros); la apelación 4 a un pueblo opuesto a ese enemigo; y la construcción de un líder hecho desde abajo y poseedor de grandes cualidades que lo legitiman como conductor del pueblo. A partir de estas tres dimensiones se propone una tipología para el estudio de los discursos populistas, en la que se aplica una metodología de
2 El concepto de interpelación hace referencia al modo en que los oyentes de un discur-
so son dotados de una personalidad colectiva (Laclau 1978). 3 Se entiende por élite a la minoría que, en toda sociedad, siempre detenta el poder en
sus diversas formas, frente a una mayoría que carece de él (Bobbio 1997, 519). 4 Por apelar se entiende aquella acción por la cual se recurre a una persona o cosa en
cuya autoridad, criterio o predisposición se confía. Los populismos apelan, es decir, recurren a la autoridad del pueblo.
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análisis de contenido sobre los anuncios electorales televisivos que estos cinco líderes andinos propagaron durante sus respectivas campañas presidenciales entre 2005 y 2006. El análisis de contenido es una estrategia de investigación social que mide la aparición de ciertos elementos de interés en un conjunto de información seleccionada (Sánchez 2005, 213-214). En este caso, se desea identificar en los anuncios televisivos aquellas dimensiones consideradas como propias de un discurso populista. Los cinco casos de estudio coinciden en las presidencias de sus respectivos países a partir de la ola de elecciones celebradas en trece países de Latinoamérica entre noviembre de 2005 y diciembre de 2006. Morales y Correa resultaron electos por primera vez en Bolivia y Ecuador, respectivamente. En los casos de Chávez en Venezuela y Uribe en Colombia, se trató de reelecciones inmediatas, y en el de García, en Perú, de una reelección, luego de veintiún años. Cabe señalar que sobre estos cinco líderes andinos se ha dicho y escrito que son representantes del populismo, atendiendo a diversas razones. Por ese motivo se ha tenido a bien incluir un caso de control, el de la excandidata presidencial peruana Lourdes Flores Nano,5 a fin de validar la propuesta de análisis en el caso de un político considerado no populista. Para la realización de ese trabajo se ha procedido a la recolección de los anuncios televisivos recurriendo a diversas fuentes disponibles, entre ellas, empresas especializadas en investigación de medios, partidos políticos, jefes y asesores de campaña, e internet. En total, la muestra obtenida asciende a 135 anuncios. El texto principal se estructura en dos apartados. En el primero se define qué se entiende por discurso populista, se propone una tipología de discurso populista y se explica detalladamente la metodología empleada en el análisis de los anuncios electorales. El segundo apartado propone un ejercicio de interpretación y comparación a partir de los resultados obtenidos. Por último, se presentan las conclusiones.
5 Lourdes Flores Nano, del Partido Popular Cristiano (PPC), cuenta con una amplia tra-
yectoria política en Perú. Excongresista, participó en las elecciones presidenciales de 2006 al frente de la coalición Unidad Nacional, aunque no alcanzó la segunda vuelta al ser desplazada en el conteo final de votos.
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1. El discurso populista
Por tratarse de un concepto complejo, existen varias maneras de comprender y analizar al populismo. Siguiendo principalmente a Laclau (1978, 2006, 2009), este trabajo entiende que un discurso populista es, básicamente, un discurso político de naturaleza antagónica, pronunciado por un líder que apela a un pueblo y al que moviliza en contra de un enemigo, generalmente identificado por el propio líder. Howarth y Stavrakakis (2000, 3) señalan que un discurso opera como una construcción social y política que establece un sistema de relaciones entre diferentes objetos y prácticas y provee posiciones con las cuales los agentes sociales se identifican. Existen varias clases de discurso, y el populista es uno político. La política necesita al lenguaje; sin él, la actividad de la política no existiría (Chilton y Schäffner 2002, 3). Emilio de Ipola (1979, 949) enumera las siguientes propiedades de los discursos políticos: 1) Contienen una temática centrada principalmente en el control de las estructuras institucionales del Estado y del poder; 2) Tienen el objetivo de refutar y descalificar al discurso contrario, opositor; 3) Incluyen la evaluación de sus efectos ideológicos y políticos inmediatos. Un discurso político puede definirse como una construcción persuasiva que permite la transmisión de una propuesta política valiéndose de palabras y de imágenes, en una comunión entre lo verbal y lo visual (García Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky 2007, 260). Así, un discurso político tiene como fin la persuasión, que es un proceso de influencia comunicativa y social caracterizado por la intención manifiesta de la fuente de producir un efecto y generar una conducta o un cambio en el receptor (Capdevilla 2004, 19). Que un discurso pueda ser considerado político o no dependerá del contexto en el que se produce. En ese sentido, un discurso político es una acción política. De él se esperan manifestaciones usuales relacionadas con los sistemas políticos, ideologías, instituciones, procesos, actores, eventos. A diferencia del discurso legal o educativo, el político es reflexivo; en una campaña, los políticos hablarán sobre ellos mismos, sus promesas, sus adversarios y enemigos e incidirán en las malas gestiones de los presidentes o parlamentarios anteriores a ellos (Van Dijk 1999, 39).
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Enrique Patriau
Un discurso populista es un discurso político. El líder populista actúa políticamente y, a través de su discurso, busca persuadir a sus receptores destacando positivamente las acciones propias y negativamente las de los rivales. Siguiendo a Althusser, Laclau (1978) propuso que los discursos políticos constituyen a quienes los escuchan en sujetos específicos, de acuerdo con la forma en que son interpelados: “camaradas”, “compañeros”, “compatriotas”. Esa interpelación hace que el colectivo se identifique. En el caso de los discursos populistas el referente básico suele ser el “pueblo”, categoría que no es patrimonio exclusivo del populismo, aunque le resulte esencial. En realidad, “pueblo” puede hacer referencia a cualquier sector social o grupo humano. Tal indefinición, es decir, que contenga diversos sentidos a la vez, constituye su gran ventaja. Dependiendo de las circunstancias, un pueblo engloba a la patria altiva frente a una potencia extranjera, o representa a las clases oprimidas rebeladas en contra de las clases dominantes, o simboliza el cambio frente a las élites políticas. Esa variedad de significados le permite al populismo “maniobrar semánticamente” de acuerdo con el contexto en el que se desenvuelve (Dussel 1983, 295). Para Laclau (2006, 56-57), la construcción del pueblo significa apelar a “los de abajo, en una oposición frontal con el régimen existente”. Por tanto, el concepto de pueblo ayuda a radicalizar la idea de la mayoría democrática. El triunfo electoral no es de una parcialidad del electorado, o de un partido, sino de ese pueblo encarnado en un líder que proviene desde abajo y que está dotado de grandes cualidades. En el discurso populista, el pueblo gobierna. La democracia populista defiende el derecho de las mayorías a imponerse políticamente sobre el resto de la sociedad a través del líder (Peruzzotti 2008, 110). A su vez, esa mayoría popular se autoafirma discursivamente. La culpa es de los demás, de quienes se encuentran fuera del grupo. La responsabilidad de los males se proyecta sobre otro país, un determinado líder –nacional o extranjero–, una minoría, las corporaciones multinacionales, las instituciones de representación democrática como los partidos o el Congreso (Freidenberg 2007, 35). No basta con apelar al pueblo para poder hablar de un discurso populista. Lo que diferencia a un discurso populista de cualquier otro, y se vuelve clave
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en el análisis, es su maniqueísmo, la división social que hace entre un “nosotros” enfrentado a un “ellos” .6 De un lado, el pueblo y su voluntad, y del otro, los grupos conspirativos que atentan contra ese pueblo (Hawkins 2010, 50). El líder populista identifica a un adversario al cual contrapone a sus liderados. Enemigos hay varios por escoger: las élites dominantes, el imperialismo, las instituciones de la democracia representativa. Siguiendo lo anterior, Salazar Elena (2007, 245) sostiene que un candidato político podrá ser calificado de populista cuando articule un discurso que presente una relación antagónica entre pueblo y élites, y el emisor se identifique como un integrante del pueblo en su relación antagónica con esa élite. Por su lado, Mayorga (2006, 135) explica que el discurso populista contemporáneo –o neopopulismo, como lo denomina él– es de raigambre antipolítica, ya que se basa en un abierto cuestionamiento de los partidos establecidos, por considerárseles instituciones corruptas, inútiles y perniciosas, fuera de echarles la culpa a la clase política y a las élites económicas por los males que aquejan al país. En tónica similar, Paramio (2006, 65) explica que el actual discurso populista denuncia a la élite política y al sistema de partidos tradicional como traidores de los intereses del pueblo y presenta a los nuevos líderes populares como los genuinos representantes de esos intereses. El discurso populista configura un “nosotros” y un “ellos”, pero dramatiza ese antagonismo. Por un lado, el líder y sus seguidores; por el otro, los enemigos de ese líder, que también son los enemigos del pueblo. Al mismo tiempo, este líder suele poseer características muy particulares: se presenta como alguien hecho desde abajo, que con base en su propio esfuerzo ha llegado a convertirse en una persona extraordinaria, dedicada a cuidar de los intereses de la patria y de su pueblo (De la Torre 2007, 59; Freidenberg 2007, 32).
6 Es en el par pronominal de un “nosotros” y un “ellos” que se expresan la lucha social
y la polarización de los grupos; son palabras, como pocas existen en el lenguaje, muy cargadas social e ideológicamente y que ayudan a estrechar las relaciones de identidad e ideología (Van Dijk 1998, 257).
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a. Propuesta teórica y diseño metodológico El principal aporte del presente trabajo radica en proponer una metodología para analizar los populismos y que podría ser replicada en futuras investigaciones. En ese sentido, se argumenta que el populismo puede ser entendido y analizado como un discurso político, el cual incluye características específicas.7 La discusión de la literatura, realizada líneas arriba, permite señalar tres dimensiones de un discurso populista (ver el cuadro 1): 1) La identificación de un enemigo; 2) La apelación a un pueblo opuesto a ese enemigo; 3) La construcción de un líder hecho desde abajo y poseedor de grandes cualidades que lo legitiman como conductor del pueblo. Cuadro 1. Dimensiones del discurso populista Identifica a un enemigo, planteando una lucha antagónica en contra de él Apela a un pueblo El líder se presenta como alguien hecho desde abajo, portador de grandes cualidades Fuente: elaboración propia con base en la revisión de la literatura especializada.
Conviene hacer algunas precisiones. La categoría “pueblo” puede contener distintos significados a la vez. Puede servir para diferenciar a las masas de los más ricos, hacer referencia a un país amenazado por alguna potencia extranjera, simbolizar la necesidad de un cambio urgente frente a las élites políticas que controlan el poder, entre otros. El concepto de pueblo se amolda al contexto político en el que se le utiliza, y eso lo hace funcional para el populismo. Sin embargo, no basta con apelar al pueblo para hablar de un discurso populista. El pueblo en el populismo existe, en la medida en que es opuesto a un enemigo. Volviendo sobre Laclau (2009, 108), el pueblo populista no
7 Un reciente y muy interesante aporte en la dirección de analizar y medir los populis-
mos como discursos puede encontrarse en Hawkins (2010), tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativa. Su trabajo abarca, principalmente, los casos de jefes de Estado de países de Latinoamérica y también de Estados Unidos y Europa.
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equivale al cuerpo de todos los ciudadanos (el populus) sino a una parte de ese cuerpo, la menos favorecida (la plebs). En el populismo, la plebs reclama ser el populus, defendiendo el derecho de las mayorías a imponer sus condiciones sobre el resto de la sociedad privilegiada. En otras palabras, el pueblo populista existe, en cuanto se genera una frontera que lo separa de las estructuras del poder establecido, al cual desafía conducido por el líder, una persona salida del propio pueblo, que lo encarna y lo defiende. En el diagrama 1 se muestran todas las posibilidades de combinación de las tres dimensiones. Diagrama 1. Dimensiones del discurso populista
A Identificación de un enemigo
AB
AC ABC
B Apelación al pueblo BC
C El líder es alguien hecho desde abajo, portador de grandes cualidades
Fuente: elaboración propia.
Entonces, un discurso populista, tal como ha sido definido, supone necesariamente una naturaleza antagónica, en la medida que enfrenta a dos campos sociales: buenos-malos, pobres-ricos, los de abajo-los de arriba, mayoríasminorías. Por tanto, un discurso será populista, siempre y cuando incluya en su contenido las tres dimensiones (A, B, C) o, al menos, apele a un pueblo e identifique a un enemigo enfrentado con dicho pueblo (A, B). En el cuadro 2 se resume la tipología propuesta.
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Cuadro 2. Tipología para el análisis de un discurso populista Discurso populista puro
Aquel discurso que presenta en su contenido las tres dimensiones (ABC): identificación de un enemigo (A), apelación al pueblo (B), el líder es alguien hecho desde abajo y portador de grandes cualidades (C)
Discurso populista limitado
Aquel discurso que presenta en su contenido solamente dos dimensiones (AB): identificación de un enemigo (A), apelación al pueblo (B)
Discurso no populista
Todas las demás posibilidades de combinación: (A), (B), (C), (AC), (BC)
Fuente: elaboración propia.
Partiendo de esta tipología, se procederá al análisis de los anuncios electorales recolectados. Entre noviembre de 2005 y diciembre de 2006 se celebraron elecciones en trece países de América Latina, entre ellos, los cinco que conforman la Región Andina. Rafael Correa (Ecuador), Evo Morales (Bolivia), Alan García (Perú), Hugo Chávez (Venezuela) y Álvaro Uribe (Colombia) se postularon con éxito a la Presidencia de sus respectivos países. Morales (2005) y Correa (2006) salieron electos por primera vez. En los casos de Chávez (2006) y Uribe (2006), se trató de reelecciones inmediatas, y en el de García (2006), de una reelección después de veintiún años. Sobre ellos se ha dicho y escrito que son representantes del populismo, aunque respondiendo a variadas razones y sin que exista un consenso respecto a su condición misma de populistas (Hawkins, 2010; De la Torre, 2005; Freidenberg, 2007). Teniendo en cuenta lo anterior, se desea explorar en qué medida esa idea común de considerar a estos líderes como populistas es posible evidenciarla a partir del modo en que se dirigen a sus seguidores. Con este objetivo, se analizarán los anuncios televisivos que los cinco candidatos emitieron en sus respectivas campañas presidenciales.8
8 Un anuncio televisivo (o spot) es un mensaje político de campaña, de carácter per-
suasivo, elaborado por los partidos y sus candidatos. A través de él, un aspirante a un cargo público puede exponer sus propios temas, posiciones, y ganar visibilidad, teniendo en cuenta que la televisión se ha consolidado como el más importante medio de comunicación política. Mediante el anuncio televisivo un partido o su candidato construyen su propia imagen –aquella que desean que llegue hasta los electores– sin ninguna intermediación (García Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky 2007, 45).
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Esto se enmarca dentro de lo que se denomina investigación comparada en comunicación política, definida como una estrategia por la cual se arriba a diferencias o similitudes entre objetos de investigación, teniendo en cuenta contextos, sistemas y culturas (Pfetsch y Esser 2004, 9). Se propone un modelo de análisis de contenido que, fuera de los cinco casos mencionados, se aplicará también a uno de control, los anuncios electorales de la candidata presidencial peruana Lourdes Flores Nano, que participó en las elecciones presidenciales de 2006. Se le escoge para validar la propuesta de análisis en un caso de político considerado no populista. En el cuadro 3 se resumen los casos de estudio. Cuadro 3. Candidatos, países, período de campaña y número de elección Candidato
País
Partido
Periodo de campaña
Número de elección
Evo Morales Ayma
Bolivia
Movimiento Al Socialismo (MAS)
2005
Primera
Rafael Correa Delgado
Ecuador
Alianza PAIS (Patria Altiva i Soberana)
2006
Primera
Alan García Pérez
Perú
Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA)
2006
Segunda (elegido en 1985)
Álvaro Uribe Vélez
Colombia
Primero Colombia
2006
Segunda (elegido en el 2002)
Hugo Chávez Frías
Venezuela
Movimiento V República (MVR)
2006
Tercera (elegido en 1998 y en el 2000)
Lourdes Flores Nano (caso de control)
Perú
Partido Popular Cristiano (PPC)
2006
Fuente: elaboración propia.
La recolección de los anuncios se hizo recurriendo a diversas fuentes disponibles, entre ellas, jefes y asesores de campañas, partidos políticos, agencias especializadas en la investigación de medios e internet. En total, la muestra asciende a 135 anuncios, distribuidos de la manera en que se detalla en el cuadro 4.
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Cuadro 4. Número de anuncios estudiados, por candidato Candidatos
Número de anuncios
Evo Morales Ayma
17
Rafael Correa Delgado
19
Alan García Pérez
19
Álvaro Uribe Vélez
63
Hugo Chávez Frías
9
Lourdes Flores Nano (caso de control)
8
Total
135
Fuente: elaboración propia.
La enunciación audiovisual se caracteriza por su polifonía, lo que significa que en este tipo de discursos existen diversos lenguajes que se juntan y contribuyen a explicar el enunciado: imágenes, música, diálogos, textos escritos, entre otros (Capdevilla 2004, 105). De hecho, dada la preeminencia adquirida por la televisión en las campañas electorales modernas, las imágenes ya son parte de la construcción discursiva, pues se relacionan con los juicios que los votantes hacen acerca de los candidatos y tienen fuerte peso en su decisión de voto (García Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky 2007, 33). Recurriendo a las dos estructuras básicas que integran un mensaje –imágenes y textos orales y escritos– se analizará el contenido de los anuncios. Un análisis de contenido supone la aplicación sistemática de reglas previamente fijadas, a fin de medir la frecuencia con la que aparecen ciertos elementos de interés en el conjunto de una masa de información, aunque siempre teniendo en consideración que es inalcanzable el ideal de la absoluta objetividad (Sánchez 2005, 213-214). La categorización se considera el paso más importante en todo análisis de contenido. Es sobre la base de las categorías que se estudiará todo el material recolectado. Éstas deben ser recíprocamente excluyentes, a fin de no generar confusiones en el momento de categorizar. Es decir, una misma unidad de análisis sólo puede y debe encajar en una única categoría (Wimmer y Dominick 1996, 179). En este trabajo las categorías corresponden a las tres dimensiones establecidas como propias de un discurso populista. Un resumen del estudio puede verse en el cuadro 5.
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Cuadro 5. Resumen esquema del estudio Objeto investigado Empleo de recursos discursivos populistas en la propaganda electoral televisiva de candaditos presidenciales en la Región Andina (2005-2006): Evo Morales Ayma, Rafael Correa Delgado, Hugo Chávez Frías, Alan García Pérez, Álvaro Uribe Vélez y Lourdes Flores (caso de control)
Muestra Los anuncios electorales televisivos de todos los casos (ascienden a 135)
Unidad de análisis 1) Imágenes 2) Textos orales y escritos de los anuncios
Dimensiones 1) Se identifica a un enemigo (élites, partidos y políticos, el imperialismo, etcétera) y se plantea una lucha antagónica contra él 2)Se apela a un “pueblo” 3) Al líder político se le presenta como alguien hecho desde abajo y portador de grandes cualidades
Fuente: elaboración propia con base en el modelo revisado en Sánchez (2005, 222).
A su vez, cada una de estas tres dimensiones requiere de una definición, a fin de poder ser reconocidas claramente en el material recolectado. Por tanto, se proponen las siguientes definiciones, según se detallan en el cuadro 6. Cuadro 6. Dimensiones de los discursos populistas y sus definiciones DIMENSIÓN
DEFINICIÓN
Identificación de un enemigo y planteamiento de una lucha antagónica
Cualquier enunciado textual o visual que evidencie una predisposición negativa hacia los siguientes actores: elites políticas, sociales o económicas instituciones representativas (partidos políticos, Congreso), el imperialismo y actores extranjeros (personas, instituciones). El enunciado puede ser directo (hecho por el líder) o indirecto (a través de otro actor)
Apelación al pueblo
Cualquier enunciado textual o visual que haga referencia al “pueblo” o a otro colectivo humano indefinido (es decir, que pueda incluir a cualquier sector social o grupo de personas). El enunciado puede ser directo (hecho por el líder) o indirecto (a través de otro actor)
Un líder hecho desde abajo, portador de grandes cualidades
Cualquier enunciado textual o visual que destaque el origen popular del líder, haciéndose referencia a su historia de vida, a su proceso de conversión en líder, a sus grandes cualidades. El enunciado puede ser directo (hecho por el líder) o indirecto (a través de otro actor)
Fuente: elaboración propia.
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2. Resultados y análisis comparativo
a. Presencia y ausencia de las dimensiones del discurso populista en los candidatos Este trabajo plantea tres dimensiones propias de un discurso populista: la apelación a un pueblo, la identificación de un enemigo y la construcción de la figura de un líder que emerge desde abajo, provisto de características notables. El análisis de contenido ha establecido si cada una de estas dimensiones aparece o no en el conjunto de anuncios televisivos recolectados. En el cuadro 7 se señalan qué dimensiones se encuentran presentes y ausentes en cada caso.9 Cuadro 7. Presencia y ausencia de las tres dimensiones en los discursos Candidatos
A Identificación de un enemigo
B Apelación al pueblo
C Construcción de un líder hecho desde abajo, portador de grandes cualidades
Rafael Correa
+
+
+
Evo Morales
+
+
+
Hugo Chávez
+
+
+
Alan García
+
+
-
Álvaro Uribe
-
-
+
Lourdes Flores (caso de control)
-
+
+
Fuente: elaboración propia.
Correa, Morales y Chávez presentan en sus anuncios televisivos las tres categorías. García y Flores, dos de ellas, y Uribe, sólo una. Siguiendo la tipología propuesta para analizar los discursos populistas Correa, Morales y Chávez (ABC) presentan discursos populistas puros. García (AB) presenta un discurso populista limitado, pues solamente apela a un pueblo e identifica a
9 El signo positivo indica la presencia de esa dimensión, y el signo negativo, su ausencia.
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un enemigo. Los discursos de Uribe (C) y Flores (BC), en cambio, no califican como populistas. En el diagrama 2 se ubica a cada uno de los líderes, de acuerdo con la presencia o ausencia de las dimensiones. Diagrama 2. Ubicación de los candidatos según las dimensiones del discurso populista
A Identificación de un enemigo
GARCÍA
B Apelación al pueblo
CORREA MORALES CHÁVEZ
FLORES
URIBE
C El líder es alguien hecho desde abajo, portador de grandes cualidades
Fuente: elaboración propia.
b. La construcción del “pueblo” y del “enemigo” Si bien la confrontación discursiva entre el “pueblo” y una “oligarquía” ha estado presente en la política ecuatoriana desde las décadas de 1930 y 1940, los sectores sociales simbolizados en dichas categorías no siempre han sido los mismos. El populismo de José María Velasco Ibarra10 identificaba al pueblo con los ciudadanos cuya voluntad política no era respetada por oligarquías o “argollas” que, con base en fraudes recurrentes, usurpaban el poder y se mantenían viviendo de él. Esta concepción de pueblo dejaba por fuera a quienes no podían votar por ser analfabetos o no eran considerados parte de
10 Presidente de Ecuador en cinco ocasiones.
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la nación (indígenas y afrodescendientes).11 Más adelante, con el nacimiento de Concentración de Fuerzas Populares (CFP),12 el concepto de pueblo adquiere ribetes más socioeconómicos, diferenciando a los pobres de los más ricos, en cuanto a ingresos, preferencias políticas o estilos de vida. Y en el golpe de Estado perpetrado en contra del presidente Jamil Mahuad en el año 2000, los líderes indígenas y los militares liderados por el coronel Lucio Gutiérrez desarrollan otra visión de pueblo: los indígenas postergados, que se erigen en un foco de resistencia contra los corruptos y las políticas de ajuste y en garantía de la defensa de la soberanía nacional (De la Torre 2003, 59). El análisis de los anuncios electorales revela que Correa se aleja de aquella tradición discursiva antioligárquica, reemplazándola por un discurso de marcado contenido antiinstitucional. A través de sus spots de campaña, el candidato de Alianza PAIS construye al pueblo como la víctima constante e indefensa de los abusos de una “prepotente partidocracia”, de un “Congreso decadente”. El pueblo, para Correa, son los ciudadanos oprimidos por las élites políticas, “los mismos de siempre”. Así lo señala expresamente en uno de sus spots de campaña: Basta de los traidores a la patria, basta de los mismos de siempre, ya basta de que se nos lleven la patria en peso, ya basta de los vendepatria, ya basta de ser engañados, compañeros. Aquí está Alianza PAIS, aquí está todo un pueblo para decir basta a los mismos de siempre, basta a los mismos de siempre.13 La línea divisoria trazada por Correa se percibe más claramente en un segundo spot. En éste se ve a un león (la “partidocracia”) persiguiendo y
11 En los populismos, el pueblo no siempre lleva implicaciones positivas. El propio
Velasco Ibarra, quien decía amar a su pueblo, manifestaba posiciones abiertamente racistas en contra de los indígenas, especialmente los que vivían en la ciudad (De la Torre 2003, 59). 12 Partido político fundado por Carlos Guevara Moreno en 1949. 13 Ésta y todas las que siguen son transcripciones literales de los spots analizados. Se
trata de material audiovisual que forma parte de mi base de datos.
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cazando a un animal indefenso (los ciudadanos). La estrategia busca destacar la peligrosidad del enemigo frente a la indefensión de la víctima. La locución en off completa la escena: Ésta es la prepotente partidocracia que se ha ensañado contigo, el ciudadano común. Te ha hecho su súbdito, su presa. Se sienten los dueños de la patria, ¿hasta cuándo? A continuación, aparece Correa. Reivindica a los ciudadanos como los verdaderos “dueños de la democracia” y califica a los partidos políticos de “mafias” y al Congreso de “decadente”: Ya basta, los ciudadanos somos los dueños de la democracia, los dueños de nuestro país. Acabemos con la dictadura de estas mafias que se hacen llamar partidos políticos, terminemos con los abusos de un Congreso decadente. Vamos juntos a la victoria en octubre 15 del 2006. Vamos juntos a la Asamblea Nacional Constituyente. Este marcado discurso antipartidos se pone de manifiesto, esencialmente, durante la campaña por la primera vuelta. Se trata de una estrategia que aprovecha la erosión institucional continua que venía produciéndose en Ecuador y que alcanzó su cenit con la renuncia obligada de Lucio Gutiérrez a la Presidencia, momento en el que diversos sectores de la opinión pública consagraron el neologismo “partidocracia” para ubicar a las fuentes del bloqueo democrático ecuatoriano, iniciando un ciclo de manifiesto antipartidismo (Ramírez 2008, 172). No obstante, en el discurso electoral de Correa el enemigo no es sólo interno. En un cuarto spot promete que protegerá la soberanía ecuatoriana de los intrusos que lleguen desde fuera (sin nombrarlos directamente, se refiere a organismos internacionales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional): Haremos respetar la soberanía y la dignidad del país. No permitiremos la injerencia de prepotentes burocracias internacionales.
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En Bolivia, los populismos de Carlos Palenque y Max Fernández14 representaban y canalizaban las demandas de los sectores informales y marginales de la población. A través de sus respectivas organizaciones políticas, Conciencia de Patria (Condepa) y la Unión Cívica Solidaridad (UCS), respectivamente, recibían el respaldo de los sectores urbanos populares, en especial Condepa, cuya fuerza electoral provenía en mayor medida de la población rural e inmigrante que vive en La Paz (Mayorga 2006, 154). Condepa, que promovía un modelo de desarrollo endógeno, hacia dentro, con el autoabastecimiento como un fin último y necesario para no depender de ningún país, asimilaba nociones y matices mesiánicos y utópicos de la mitología andina articulados en el Jach’a Uru (“el gran día en que terminarán las penas y los sufrimientos”, en aimara); incluso, Palenque se veía a sí mismo como el nuevo Pachakuti, el enviado de los dioses (Mayorga 1995, 113-114).15 Si bien Morales no alcanza esos niveles mesiánicos, aprovecha su identidad étnica amparándose, como lo hizo “el Compadre” Palenque, en un discurso indígena que ha sido importante en la política boliviana. En el discurso electoral de Morales, el pueblo lo conforman, principalmente, los indígenas –quechuas, guaraníes y aimaras–, una identidad étnica que se acentúa a través de la utilización de elementos en los anuncios como la wiphala, la llamada bandera de los pueblos originarios. Este pueblo nunca ha tenido la oportunidad de gobernarse a sí mismo, y Morales, le ofrece la inédita posibilidad de alcanzar el poder. En uno de sus anuncios, el entonces candidato presidencial aparece de perfil, dirigiéndose a un interlocutor que no aparece en pantalla:
14 Antes de dedicarse a la política, Carlos “el Compadre” Palenque era un músico folclo-
rista con gran habilidad para el charango. Tras adquirir una radio y un canal de televisión fue ganando popularidad como comunicador. Por su parte, Max Fernández era un excomercializador de cerveza que llegó a presidente de una de las empresas más poderosas de Bolivia, la Cervecería Boliviana Nacional. El primero murió en 1997 producto de un infarto y en medio de una severa crisis partidaria que lo llevó a enfrentarse a Mónica Medina, su propia esposa y exalcaldesa de La Paz. El segundo falleció en un accidente aéreo dos años antes, en 1995. 15 El ideólogo de Condepa Andrés Solís Rada llegó a afirmar que Túpac Katari, el líder
aimara que se sublevó contra la colonia española, revivía en el “Compadre Palenque” (Mayorga 1995, 114).
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No se trata de Evo Morales, se trata de un pueblo. No se trata de personas, no se trata del partido. Se trata de los movimientos sociales, se trata de quechuas, aimaras, guaraníes especialmente, junto con los intelectuales, profesionales, hasta empresarios. Es el pueblo el que quiere gobernar. Como decíamos, nosotros mismos queremos gobernarnos y nosotros mismos queremos resolver nuestros problemas y cambiar nuestro país. Morales se asume representante del pueblo y reclama para éste el dominio absoluto sobre los recursos naturales del país. En un segundo anuncio, proclama: Cuando seamos gobierno, cuando seamos poder político nosotros, dueños absolutos de esta enorme tierra, tienen que pasar esos recursos naturales a manos nuestras, bajo el control del Estado, bajo un control del pueblo boliviano. Morales enfrenta al pueblo a enemigos puntuales. Uno de ellos son las empresas petroleras que explotan los recursos naturales bolivianos. La nacionalización de los hidrocarburos se ofrece, en ese contexto, como una solución para detener los “abusos” de las transnacionales. Como señala en un tercer anuncio: En el plano de la economía la [propuesta] más importante es la nacionalización e industrialización de los hidrocarburos. Será una nacionalización responsable que dignificará al país y acabará con los abusos de las petroleras. No solamente las petroleras son identificadas como los enemigos del pueblo boliviano. En semejanza al caso de Correa, otro sector antagónico en el discurso electoral de Morales son los políticos “de siempre”. En un cuarto spot, una locución en off dice:
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Tuto fue ministro de Banzer, Banzer fue socio de Jaime, Jaime fue jefe de Samuel, Samuel fue jefe de Tuto, Jaime fue socio de Goni […] Pucha, caray, nos están mamando. Siempre son los mismos, siempre son los mismos. ¿Vamos a cambiar este país o no?16 En Venezuela, Chávez desarrolla su liderazgo sobre la fragmentación de una sociedad polarizada. Coronil (2005, 99) explica que el mito político de la V República “chavista” se sostiene en el ofrecimiento de justicia para las mayorías empobrecidas, en el contexto de un mundo globalizado dominado por el imperialismo. De esa forma, el populismo de Chávez puede ser entendido como una visión de mundo maniquea que contrapone, del lado bueno o positivo, la voluntad del pueblo, y del lado malo o negativo, minorías conspirativas (Hawkins 2010, 50). Efectivamente, en el discurso electoral de Chávez el pueblo gobierna por su intermediación. El anuncio más famoso de aquella campaña presidencial empieza con el siguiente título: “Mensaje de amor al pueblo de mi Venezuela”. A continuación, se ve a Chávez mirando fijamente a la cámara. Recorre brevemente su vida y, acerca de su conversión en presidente, dice: Por amor al pueblo me hice presidente, ustedes me hicieron presidente. He gobernado estos años por amor. La figura del pueblo en los anuncios de Chávez equivale a una mayoría que vivía en la pobreza mientras otros, los enemigos del pueblo, se beneficiaban de la riqueza del país. En un pequeño documental titulado La revolución de la mayoría, el narrador explica de la siguiente manera la realidad venezolana previa a la aparición de Chávez:
16 Tuto es Jorge Quiroga, el candidato de Podemos, principal rival de Morales en las
elecciones de 2005 y expresidente constitucional tras la renuncia de Hugo Banzer por razones de salud, en 2001. Samuel hace referencia a Samuel Doria Medina, otro excandidato presidencial en el mismo proceso, por Unidad Nacional. Jaime y Goni son los expresidentes Jaime Paz Zamora y Gonzalo Sánchez de Lozada, respectivamente.
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Durante décadas, el pueblo venezolano había sido excluido del beneficio de la riqueza producida en el país. La pobreza crecía ante la voracidad capitalista dejando a millones de venezolanos sin las garantías de los derechos humanos básicos como salud y educación, mientras la clase política y empresarial, a escondidas, le entregaba a las transnacionales y al Fondo Monetario Internacional todas las riquezas de la patria. En el discurso de Chávez, el pueblo es el que está en el poder, imponiendo el derecho de gobernar de las mayorías sobre el resto de la sociedad privilegiada. En el mismo documental, el narrador añade: La mayoría ahora está gobernando, porque la mayoría ahora tiene el poder, y con alegría, con solidaridad, con amor a la revolución bolivariana de Venezuela, esta mayoría no se va, se queda. Respecto a García, su caso no puede entenderse sin recordar lo que supone el APRA, un partido de masas fundado por uno de los líderes históricos del populismo latinoamericano, Víctor Raúl Haya de la Torre, y cuyo ideario político original abrazaba radicales posiciones antioligárquicas y antiimperialistas, asumiendo incluso al enfrentamiento armado como un paso para conseguir la libertad latinoamericana (Manrique 2009, 61). A pesar de que las posiciones originales del APRA se morigeraron con el tiempo, Haya nunca logró convertirse en presidente. Sí lo consiguió García, uno de sus discípulos más queridos, que no ha abandonado del todo el discurso tradicional aprista de características antioligárquicas y al cual recurre de acuerdo con las circunstancias políticas que se le presentan en el camino. En su discurso electoral, García reclama para el APRA la representación del pueblo. En un spot, el candidato se dirige a sus simpatizantes con las siguientes palabras:
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Todos saben que el APRA, como todo movimiento y obra humana, puede cometer errores, pero jamás el APRA ha cometido la traición de abandonar al pueblo, ni lo hará, porque ése es el objetivo y el destino del movimiento popular. A la par, García hace referencia a una “derecha que favorece a los ricos”, que es en realidad la prolongación de un estilo discursivo que también empleó durante su primer gobierno (1985-90).17 En un segundo spot, García aparece sentado, mirando a la cámara, y en el fondo, el mapa del Perú. Dice: Nuestro país tiene una enorme posibilidad por el crecimiento internacional y por el desarrollo del mercado interno, pero entre la derecha que favorece a los ricos y crea más injusticia y desempleo, y el extremismo que propone enfrentamiento, caos y pérdida de puestos de trabajo, está el Partido Aprista, que sí tiene una propuesta seria y responsable para crear empleo con justicia social, con derechos sociales y con seguridad ciudadana. Yo no les fallaré.18 La idea de los “ricos” como un enemigo por vencer se refuerza en un segundo anuncio. La narración en off dice: Los ricos y Lourdes Flores se desesperan, vuelven con su campaña sucia. No les creas.
17 Cuando en 1987 García quiso estatizar la banca privada y empezó a recibir serias crí-
ticas por su decisión, respondió de la siguiente manera: “La plata se quedará para el pueblo y no se irá a Miami”, “Yo soy un cholo que lucha contra los ricos”, “Lucho por mi pueblo contra los cuatro banqueros” (Mariátegui 1994, 245). 18 Las menciones a la “derecha” y “al extremismo” aluden a las candidaturas de Lourdes
Flores Nano (analizada en este trabajo) y Ollanta Humala, actual presidente peruano, respectivamente.
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El caso de Uribe merece una explicación. La literatura sobre su presidencia en Colombia resalta el carácter antagónico de un discurso político que diferencia entre “uribistas” y “terroristas”, en el marco de una denominada política de seguridad democrática, táctica que le ha rendido réditos políticos (Nasi 2007, 178).19 Sin embargo, este ingrediente decisivo en el discurso presidencial de Uribe no ha sido identificado en sus mensajes electorales. 20 Se verán algunos ejemplos más adelante; en ellos se privilegia la aparición de ciudadanos que ofrecen entusiastas muestras de apoyo al candidato, sin proponer un discurso antagónico propio del populismo. Tal fue la estrategia planteada por el equipo que llevó la campaña, que de esa forma buscaba aprovechar electoralmente los altos índices de popularidad de Uribe, dando la sensación de un plebiscito popular a través de los diversos testimonios recolectados en distintas zonas del país (Richard 2009, 74-75). Respecto al caso de control, Flores, aunque hace referencia al pueblo, no lo contrapone con ningún enemigo. En este caso, la candidata peruana utiliza el concepto “pueblo” para referirse a un cuerpo social que incluye a todos los ciudadanos. Como dice en un anuncio: Queridos compatriotas, cambiemos juntos el Perú, construyamos juntos un gran destino. Si todos lo hacemos unidos, no habrá para mí mayor orgullo que haber liderado un pueblo hacia esa fe que mueve montañas. El cuadro 8 resume qué actores son identificados como “pueblo” y “enemigos” en los discursos electores televisivos de cada uno de los candidatos.
19 Acerca del discurso de Uribe en la Presidencia colombiana, también pueden revisarse
De la Torre (2005) y Galindo (2007). 20 Es interesante hacer notar que en el ya mencionado trabajo de Hawkins (2010, 76), el
discurso de Uribe tampoco es considerado populista. Lo contrario ocurre con los discursos de Chávez y Morales, que sí alcanzan ratios altos, luego del análisis cuantitativo practicado por el autor.
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Cuadro 8. El pueblo populista y sus enemigos Candidato
¿Quiénes son el pueblo?
Enemigos del pueblo
Rafael Correa
Los ciudadanos oprimidos por la partidocracia
La partidocracia, el Congreso, los mismos de siempre, las burocracias internacionales
Evo Morales
Los indígenas (quechuas, guaraníes y aimaras)
Petroleras abusivas, los mismos de siempre
Hugo Chávez
La mayoría
La clase política y empresarial, las élites, las transnacionales, el imperialismo, el Fondo Monetario Internacional
Alan García
Quienes no son ricos
Los ricos
Álvaro Uribe Lourdes Flores (caso de control)
Todo el conjunto de ciudadanos
Fuente: elaboración propia.
c. La construcción del líder Se ha visto que de los seis casos analizados (es decir, incluido el caso de control), cuatro de ellos apelan al pueblo e identifican a un enemigo: Correa, Morales, Chávez y García. ¿Cómo construyen estos líderes su propia imagen a través de los anuncios electorales? En el caso de los tres primeros, se identifican patrones comunes, al mostrarse como personas que se hicieron desde abajo, provistas de grandes cualidades. Correa rescata sus recuerdos de infancia, su condición de niño de clase media, aunque empobrecida. También recuerda cómo su tenacidad y sus ambiciones académicas lo llevan becado a universidades del extranjero. Fuera de su país sobrevive limpiando baños, cuidando niños, atendiendo mesas en restoranes. Ese origen popular lo convierte en un ejemplo de los sueños y anhelos de superación personal. Así, declara en un spot: Yo diría que tuve una niñez feliz, pero dura, entre otras cosas porque éramos una familia de clase media baja, con muchas limitaciones económicas. Jamás tuvimos carro, un buen tiempo no tuvimos televisión. Jamás, ni qué pensar una televisión a color.
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Correa construye su imagen como la de un líder que no claudica, amante y defensor de la patria. En un anuncio, un narrador recuerda su breve gestión como ministro de Economía del presidente Alfredo Palacio:21 Rafael Correa ha sido el ministro de economía más capaz y patriota de los últimos tiempos. Nunca se sometió a las exigencias del Fondo Monetario Internacional, ni del Banco Mundial. Morales, en tanto, hace referencia a su infancia transcurrida en medio de la pobreza, que cobró la vida de cuatro de sus hermanos: La pobreza es cuando uno no tiene atención en temas sociales: salud, educación, vivienda. Nosotros hemos sido siete hermanos, de los siete hermanos apenas hemos vivido tres. Asimismo, reivindica su pasado militar, principal acreditación de su servicio prestado a la patria: Si quieren hablar de defender la bandera boliviana, primero que vayan al cuartel. Nadie va a humillarme diciendo que no defendemos la bandera boliviana. Hemos servido a la patria, hemos cumplido con el deber de la patria. Por su parte, Chávez construye la imagen de un líder que persigue sus sueños hasta alcanzarlos. Fue pintor, beisbolista, estudiante y soldado: Siempre todo lo he hecho por amor. Por amor al árbol, al río, me hice pintor. Por amor al saber, al estudio, me fui de mi pueblo querido a estudiar. Por amor al deporte me hice pelotero. Por amor a la patria me hice soldado.
21 Palacio asume la presidencia ecuatoriana tras la caída de Lucio Gutiérrez.
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Luego, es dentro del cuartel militar donde su amor por la patria adquiere mayor profundidad, llevándolo, años más tarde, a sacrificarse por ella, dejando atrás esposa e hijos, por seguir la estela libertadora trazada, entre otros, por Simón Bolívar. La prisión que le toca purgar después de fracasar el golpe de Estado contra el presidente Carlos Andrés Pérez en 1992 es una prueba más. Como señala en un documental biográfico elaborado especialmente para difundirse durante la campaña presidencial: Despedirse de los hijos, darles un beso, y con cuidado para que no despertaran. Darles la bendición a la una, a la otra y al otro, y adiós, no sé si vuelva. Me tocó lo mío también, los dejé chiquitos, pero no por maluco, ¿sabe? Por patriota. Detrás de la misma bandera de aquel Bolívar […] Vencí los dolores, vencí los sinsabores, y hoy lo que hago más bien es darle gracias a Dios por haberme permitido pasar en este camino un poco más de dos años, en una cárcel que fue una escuela, porque fue una cárcel de conciencia, de dignidad. El ejemplo de García lleva connotaciones distintas. No se encuentran en los anuncios electorales referencias a su liderazgo en los términos revisados, y sí en cambio hay una constante alusión al APRA, lo que deja en evidencia una tradición partidaria no presente en los casos anteriores. En cuanto al liderazgo de Uribe, éste es construido a través de las voces de otros. En los anuncios, la gente le pide que continúe su tarea en el gobierno. Los electores toman la palabra y resaltan las cualidades personales del político. Uribe es admirado por sus electores, quienes le profesan su afecto y agradecimiento. Una de las electoras dice: Usted nos ha sacado adelante y lo más importante es que nos ha hecho creer otra vez en nuestro país. Lo queremos, lo adoramos. Y en otro spot, un simpatizante sostiene:
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Excelentísimo señor presidente, es un honor muy grande para mí chocar su mano. Buscando a la redonda de este pueblo de Colombia no hay quién lo reemplace a usted, señor presidente. Yo, personalmente, lo respaldaré hasta mi muerte. Finalmente, el caso de control, Flores, rescata su origen de clase media y recurre a la historia personal de éxito, de quien gracias a su propio esfuerzo pudo irse becada a estudiar a universidades del exterior. En una breve biografía difundida durante la campaña, el narrador señala: Como hija única vivió sus años de infancia y juventud en un típico hogar de clase media […] Posteriormente viajó a España gracias a una beca para realizar estudios de especialización. El cuadro 9 resume la forma en que cada líder político construye su liderazgo a través de sus discursos electorales televisivos.
Cuadro 9. La construcción del líder Candidato
Construcción del líder
Rafael Correa
Nació en una familia de clase media, estudió en universidades del extranjero gracias a una beca, limpió baños, fue mozo en restaurantes, es un patriota
Evo Morales
Nació en la pobreza extrema, ha servido en el cuartel y ha cumplido con el deber que le impone la patria
Hugo Chávez
Persigue sus sueños, es un patriota, sigue la estela dejada por Bolívar
Alan García Álvaro Uribe
Preocupado por las necesidades de los más pobres, es irremplazable
Lourdes Flores (caso de control)
Nació en una familia de clase media, estudió en universidades del extranjero gracias a una beca
Fuente: elaboración propia.
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Conclusiones
Este trabajo entiende al populismo como un discurso político que puede presentar tres dimensiones: 1) La identificación de un enemigo; 2) La apelación a un pueblo; 3) La construcción de un líder, que viene desde abajo y es portador de grandes cualidades. Se propone una metodología de análisis de contenido que busca identificar esos elementos en un conjunto de información previamente seleccionada: los anuncios televisivos electorales de cinco exitosos candidatos presidenciales en la Región Andina (todos ganaron sus respectivas elecciones) más un caso de control. Si el discurso populista, tal como ha sido definido, necesita dividir el campo social en dos ejes (amigo-enemigo, buenos-malos, pueblo-oligarquía), entonces, y según se desprende de los resultados obtenidos, solamente pueden ser considerados populistas –desde el discurso de sus mensajes electorales– Rafael Correa, Evo Morales, Hugo Chávez y Alan García. Se argumenta que lo que hace populistas a los discursos de estos cuatro líderes políticos es, justamente, la presencia de dos ingredientes decisivos: la identificación de un pueblo y de un enemigo opuesto a ese pueblo. Distanciándose del populismo tradicional ecuatoriano que enfrenta al pueblo con las oligarquías –aunque los sectores sociales representados en ambas categorías cambien en el tiempo, dependiendo del proyecto populista que se desarrolle–, Correa diseña un discurso marcadamente antiinstitucional, donde la “partidocracia” (rótulo que amalgama a los partidos en general, a los políticos tradicionales y al Congreso) es enfrentada a los ciudadanos. En Bolivia el discurso étnico ha sido importante para la política. En experiencias populistas anteriores, como la de Condepa y “el Compadre” Carlos Palenque, se encuentran referencias a elementos culturales y religiosos del mundo aimara. Esta estrategia la utiliza exitosamente Morales, quien a través de su discurso construye un pueblo, conformado especialmente por los indígenas. A su vez, este pueblo es opuesto a los intereses de quienes no desean que los recursos naturales –los hidrocarburos– pasen a manos del pueblo para su legítima explotación y aprovechamiento, o a quienes no desean el cambio que el propio Morales representa. En Venezuela Chávez construye su liderazgo y elabora su discurso político enfrentando a “la mayoría” en contra de una “minoría”, que antes de que él llegara y asumiera el poder en representación del pueblo vivía privilegiadamente, aliándose con fuerzas imperialistas en el aprovechamiento de los
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recursos naturales y conculcándoles a las masas sus derechos básicos: la salud y la educación. Es Chávez el redentor y el libertador de un pueblo postergado en sus aspiraciones y capturado, que defiende el derecho de las mayorías a imponerse sobre una minoría antipatriota.22 Correa, Morales y Chávez añaden a sus discursos electorales un ingrediente adicional. Construyen sus liderazgos mostrándose a sí mismos como personas que se hicieron desde abajo. Correa explota su niñez en una familia de clase media baja y sus becas de estudio que lo llevaron a universidades del extranjero. Morales recuerda que nació en la pobreza extrema, la misma que costó la vida a cuatro de sus hermanos. Y Chávez diseña la imagen de un líder que persigue constantemente sus sueños. Los tres dicen amar profundamente a su patria. Correa quiere protegerla de las injerencias de actores internacionales; Morales y Chávez reivindican su pasado en los cuarteles militares como una señal indubitable de ese amor. El ejemplo de García se explica en el contexto de un político que lidera y pertenece a un partido antiguo de masas que, en sus orígenes, se caracterizaba por un pronunciado perfil antioligárquico y antiimperialista, el cual, si bien ha ido atemperándose con el transcurrir de las décadas, no ha sido abandonado por completo. La referencia a los “ricos” en los anuncios electorales del APRA responde a la prolongación de un discurso que resucita de acuerdo con las circunstancias. El caso de Uribe es especial. Como se ha señalado, la literatura acerca de su presidencia coincide en el hecho de destacar su discurso antagónico a partir de la identificación de los terroristas como enemigos de la nación. Pese a ello, esta característica no se encuentra presente en los anuncios electorales, los cuales ofrecen mensajes que no aluden a ninguna clase de confrontación o división. Sí se deja en evidencia, en cambio, la naturaleza de la relación que Uribe ejerce sobre sus seguidores –de inclinaciones afectivas, idílicas, mesiánicas– y que forma parte de un particular estilo de liderazgo que privilegia la relación directa,
22 Es probablemente en el ejemplo de Chávez donde se evidencia con mayor claridad la
naturaleza excluyente del discurso populista, en la medida que quienes no forman parte de la mayoría sencillamente no son tenidos en cuenta. Como dice De la Torre (2007, 77), los no incluidos en el pueblo no existen y “tampoco tienen derechos, pues al estar en contra del mandato del líder atentan contra los intereses de la nación y del pueblo, que no son otros que los del líder”.
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no institucionalizada, la cual le sirve para proyectar la imagen de un líder eficaz, resolutivo y preocupado por la suerte de los más necesitados. El caso de control –Flores– resulta útil, en cuanto valida la estrategia de análisis empleada. Se escogió a ella por tratarse de una líder política que no es considerada populista. El estudio de sus anuncios electorales revela que, si bien construye una imagen de líder hecha desde abajo, que apela al pueblo y aspira a representarlo, no opone contra aquél a enemigo alguno. En su discurso la categoría “pueblo” hace referencia, más bien, al cuerpo general de ciudadanos, sin antagonismos propios del populismo. En resumen, la presente investigación demuestra que es posible evidenciar el carácter populista de los líderes políticos mediante el modo en que elaboran sus discursos y se dirigen a sus simpatizantes. El análisis se ha circunscrito a un conjunto de información específica –propaganda electoral televisiva– pero puede ser aplicado sobre cualquier forma de discurso político.
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La OMC y los derechos humanos: ¿alguna relación?1 Germán Burgos Universidad Nacional de Colombia Resumen Este artículo sostiene que la OMC (Organización Mundial del Comercio) ha incorporado y puede incorporar, según su normatividad interna, compromisos en materia de derechos humanos reconocidos tanto en el derecho nacional como internacional. Respecto de lo ya realizado, esta organización ha permitido, a través del mecanismo de las excepciones especiales, la limitación del comercio libre de diamantes producto de contextos de guerra y la producción nacional y/o obligatoria de medicamentos en situaciones de urgencia para la salud colectiva de un país. Por su parte, el mecanismo de excepciones generales –previsto en algunos artículos del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade o Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y el GATS (General Agreement on Trade in Services o Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) y otros tratados de la OMC– permite invocar el incumplimiento de normas de libre comercio, para defender los derechos humanos. Si bien hasta ahora existen algunos casos emblemáticos al respecto, la forma como el SSD (Sistema de Solución de Diferencias) ha interpretado esta normatividad ha limitado su alcance. Las relaciones existentes entre el derecho del libre comercio administrado por la OMC y el derecho nacional e internacional de los derechos humanos cuestionan de alguna forma la tesis de la fragmentación del derecho internacional público. Palabras clave OMC • derechos humanos • libre comercio y derechos humanos • proceso Kimberly • fragmentación del derecho internacional
WTO and Human Rights: Any Relation? Abstract This article argues that the WTO, following its internal norms, has been able to incorporate human rights commitments recognized by both national and international law. Until now, through the special exceptions mechanism this organization has allowed limitations on the international free trade of diamonds mined in war zones, as well as the domestic or compulsory production of medicines in breach of ADPIC rules in situations of national health urgency. On the other hand, the general exceptions mechanism established in certain articles of the GATT and GATS permits breaching free trade rules to protect human rights. Although so far there are some emblematic cases about the way the SSD has interpreted this regulation, this has been limited. Thus, I argue that the relationship between international commercial law administered by the WTO and international human rights questions the thesis of the fragmentation of public international law. KEYWORDS WTO • Human rights • Free trade and human rights • Kimberly Process • fragmentation of international law
1 Texto producto de la investigación “Acceso a la Justicia Global”, financiada por la
Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ). Profesor Asociado. Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Colombia.
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Germรกn Burgos Ph.D. en Derecho de la Universidad de Barcelona y es profesor de la Universidad Nacional de Colombia. E-mail: jgburgoss@unal.edu.co
Digital Object Identification http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.12
La OMC y los derechos humanos: ¿alguna relación? Germán Burgos Universidad Nacional de Colombia
Introducción
El accionar de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha sido objeto de un amplio seguimiento político y análisis académico acerca de su impacto en la realización de algunos derechos humanos. Desde las protestas de Seattle, se hizo más pública la crítica contra la OMC, según la cual las normas del comercio internacional administradas por este organismo dificultan políticas nacionales que favorezcan la garantía de algunos derechos humanos, particularmente en materia de salud o alimentación. De manera muy gruesa, se ha planteado que la disciplina impuesta por los tratados OMC se ha sobrepuesto y ha limitado la posibilidad de políticas nacionales que permitan la garantía de una parte de los derechos económicos y sociales en el nivel nacional. A pesar de esta primera valoración, otros sectores han planteado que, aprovechando la fortaleza institucional de la OMC, vía su Sistema de Solución de Diferencias (SSD) y la importancia del comercio multilateral para los Estados, se debería condicionar éste al cumplimiento de requisitos en materia del respeto de determinados derechos. La introducción de los llamados “temas de Singapur” sería la máxima expresión de cómo sectores de la “sociedad
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civil” internacional, así como de algunos Estados, han pensado en la vinculación de los temas laborales y ambientales como condiciones al comercio.2 En el marco del derecho internacional público (DIP), en el cual se ubica este artículo, el estudio de la relación entre la OMC y los derechos humanos se ha visualizado bajo dos puntos de entrada. El primero de ellos corresponde a la consideración de la responsabilidad internacional de las Organizaciones Internacionales (OI). Es así como se ha venido sosteniendo que en general este tipo de organismos tienen obligaciones en materia de derechos humanos, dado el carácter de costumbre internacional obligatoria que tienen estos últimos. Por el contrario, otras posiciones sostienen que en general las OI están sujetas ante todo a su tratado y no pueden entenderse como organizaciones directamente vinculadas con una agenda de derechos humanos.3 La segunda aproximación al tema de este artículo se ha realizado a partir de la preocupación por la llamada fragmentación del DIP. Por ésta se ha entendido la generación de áreas especializadas del derecho internacional que tienden a ser de una u otra forma autocontenidas o autorreferenciadas. Dado que el DIP no cuenta con una jerarquía de fuentes y una producción centralizada, se ha constatado un crecimiento importante del mismo bajo un modelo plural donde concurren diversas regulaciones que pueden ser en determinados casos contradictorias o complementarias. Bajo este enfoque, por ejemplo, el derecho internacional del comercio internacional convive fragmentariamente con el derecho internacional de los derechos humanos, dado que cada uno de ellos está, en líneas generales, bajo el mismo nivel de jerarquía, pudiendo ocurrir el surgimiento de conflictos a la hora de regular temas que pueden ser adyacentes. El presente artículo se ubica dentro de la discusión sobre la fragmentación del derecho internacional público, en particular, en materia de la regulación 2 Bajo el término temas de Singapur se hace referencia a lo discutido en la Conferencia
Ministerial desarrollada en este país, donde se planteó la necesidad de condicionar el libre comercio a ciertas cláusulas en materia de derechos humanos. Pueden verse al respecto, Lal Das (2004) y Lobejón (2008). 3 Sobre la responsabilidad internacional de las organizaciones internacionales en materia
de derechos humanos, pueden verse, entre otros Clapham (2006); Skogly (2001); Ghazi (2005); McCorquodale (2009); Rey (2006) y Cortés (2008).
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internacional del comercio y los derechos humanos. En tal sentido, está guiado por dos preguntas: 1. ¿De qué manera la OMC ha incorporado por distintas vías compromisos en materias relacionadas con algunos derechos humanos? y 2. ¿Cómo la actual configuración del GATT y del GATS, tratados administrados por la OMC, permite a los Estados eludir compromisos en materia de comercio internacional a favor de algunos derechos humanos?4 Como respuesta a estas dos preguntas, el texto sostendrá que la OMC ha realizado algunos avances para permitir un libre comercio coherente con la defensa de ciertos derechos humanos. En particular, el mecanismo de las excepciones especiales vía el proceso Kimberly y la declaración de Doha en materia del derecho a la salud han permitido algunas garantías. Por su parte, lo previsto en el art. XX del GATT y XIV del GATS, teniendo en cuenta avances interpretativos del mecanismo de solución de controversias de la OMC, abre algunas ventanas para la defensa del derecho a la salud y el medio ambiente, en cuanto a límites a normas internacionales de libre comercio. A partir de estas constataciones, se defenderá que es posible un encuentro virtuoso entre el derecho internacional del libre comercio y el de los derechos humanos, al menos desde la experiencia OMC, lo cual controvierte las versiones más radicales sobre la fragmentación del derecho. A pesar de lo anterior, el impacto de los derechos humanos respecto de normas de libre comercio sigue siendo limitado. Para desarrollar lo anterior, el escrito está organizado en tres partes. En la primera se hará una introducción a las distintas formas de ver la relación entre derechos humanos y libre comercio, y se ubicará de manera más profunda la discusión sobre la fragmentación del derecho internacional público. En la segunda se abordarán las formas concretas como hasta ahora la OMC ha incorporado de manera directa o indirecta algún tipo de compromiso en materia de derechos humanos. En la última sección se establecerá de qué manera el mecanismo de excepciones generales puede permitir, hasta cierto
4 En este trabajo la expresión derechos humanos se utilizará de dos maneras. Por un
lado, se referenciará genéricamente para indicar los ámbitos de relación general con las normas de libre comercio, los cuales, como se verá, abordan diversos derechos. Por otra parte, se hará referencia específica a algunos derechos humanos en relación con el comercio internacional, con énfasis en el derecho a la salud y al medio ambiente.
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punto, privilegiar el cumplimiento de obligaciones de derechos humanos por encima de aquellas relacionadas con el libre comercio, abordando de esta manera la segunda pregunta de este artículo. Finalmente se desarrollará una sección de conclusiones. Por último, este texto pretende ser fundamentalmente una síntesis rigurosa y actual sobre el tema. Por tanto, es ante todo el producto de la identificación, el análisis y la sistematización de fuentes secundarias y, en menor medida, primarias, que han abordado el tema con anterioridad. En términos formales, lo podríamos identificar como un trabajo de reflexión producto de la investigación. 1. Libre comercio y derechos humanos: una relación compleja
La relación entre libre comercio y derechos humanos ha concitado un creciente interés académico y político. La literatura especializada al respecto la ha abordado tanto en un nivel de relación general como desde una perspectiva más concreta relativa a ciertos derechos y determinadas normas del comercio internacional.5 Por su parte, la ONU misma y la OMC han producido distintos tipos de documentos que han tratado de analizar las aristas de esta relación.6 En el anterior ámbito académico y político, la relación general entre libre comercio y derechos humanos ha tendido inicialmente a ubicarse bajo dos enfoques hasta cierto punto contrapuestos. Por un lado están aquellos que en un plano abstracto consideran que estos dos extremos, en los niveles temático y regulatorio, son áreas complementarias. Por su parte, otros autores plantean que en términos fácticos, y aun en abstracto, existen tensiones que significan ver críticamente esta relación.
5 La literatura especializada sobre la relación entre algunos derechos humanos y el libre
comercio ha crecido de manera exponencial. Al respecto, pueden verse, entre otros, Robertson (2006); Peixoto (2012); Morten (2008). 6 Al respecto, pueden verse, entre otros, los reportes del Alto Comisionado para
los Derechos Económicos y Sociales de la ONU, e intitulados “The Impact of the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights on Human Rights”; “Globalization and Its Impact on the Full Enjoyment of Human Rights; Liberalization of Trade in Services and Human Rights”; “Human Rights, Trade and Investment” y “Human Rights and Trade. Understanding Global Trade & Human Rights”.
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a. La complementariedad entre derechos humanos y libre comercio Autores como Pipan (2006), Cottier (2002), etc., defienden que, en sentido general, los fundamentos del libre comercio y de los derechos humanos son producto de una matriz común, representada, entre otros, en su origen moderno; en su interés por promover el bienestar de las personas; en su común idea de limitar el poder del Estado respecto de ámbitos de acción de los individuos, ya sean sus libertades ciudadanas o económicas, y finalmente, en el componente liberal que une a una parte de los derechos humanos con el libre comercio. Igualmente, ambas áreas fueron reguladas bajo diversas dinámicas por el derecho internacional proveniente de la segunda posguerra mundial.7 A pesar de esta tradición común, es claro que ambos regímenes de regulación en los niveles nacional e internacional crecieron de manera paralela y, en algunos casos, aislada, y sería de manera muy reciente que se plantearía la existencia de vínculos entre ellos: El establecimiento de la OMC marca el inicio de un nuevo discurso […] excepto por el bien conocido problema de las sanciones económicas a las violaciones de los derechos humanos. A diferencia de los tempranos días del GATT, la relación entre derecho comercial, liberalización comercial y derechos humanos ha sido puesta en la agenda, especialmente por las ONG. (Alston 2002, 825)8 Esta complementariedad de origen y de sustrato común, ligada al individualismo liberal que uniría el libre comercio y los derechos humanos, se ha planteado contemporáneamente sosteniendo que entre estos dos temas existen interdependencias importantes identificables de diversas maneras. En tal sentido, la garantía de los derechos humanos hace posible la realización de
7 “Efectivamente, el Estado de Derecho es el aspecto común más importante y fundante
de los derechos humanos y del sistema multilateral de comercio del GATT y de la OMC” (Cottier 2002, 121). 8 Las traducciones de los textos en inglés aquí utilizadas son versiones libres realizadas
por el autor.
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sustentos básicos para el libre comercio, tales como la propiedad privada, la libre contratación, el libre desplazamiento, etc. Por su parte, el libre comercio impacta positivamente en los derechos humanos, en la medida en que, se dice, aquél promueve el crecimiento económico y, por esta vía, el bienestar de la población y la realización de sus derechos (Cottier, Pauwelyn y Burgi; Abbot et al. 2006; Andersony Wager 2006). Hilpold, por su parte, plantea que el intercambio comercial permite la transferencia de información e ideas que facilitan un mejor ambiente para los derechos humanos (Hilpold 2011). La anterior relación es la que en algunos casos ha hecho posible vincular de manera concreta los dos temas. Según Cottier, Pauwelyn y Burgi (2005), a pesar de los escasos resultados obtenidos, han sido varios los momentos en los que se han realizado embargos comerciales para promover el respeto de los derechos humanos; igualmente, se ha buscado condicionar el libre comercio bilateral al cumplimiento de algunos derechos, y se introdujo la discusión en la OIT sobre las condiciones laborales y el libre comercio. b. Las tensiones entre comercio internacional y la realización de ciertos derechos humanos La relación positiva antes enunciada es sin embargo cuestionada por aquellos que niegan su existencia planteando que hay una tensión fuerte entre libre comercio y derechos humanos. Desde esta vertiente, el régimen de los derechos humanos protege, como su nombre lo indica, derechos en cabeza de personas, mientras que el régimen de comercio internacional protege ante todo intereses que se presentan como derechos de los Estados y, finalmente, de las empresas. Por su parte, mientras que los derechos humanos se conciben como un límite al poder político estatal, el derecho de la OMC lo que pretende es extender a todos los ámbitos sociales la comercialización de bienes y servicios. No es un límite, sino la vía para la comercialización de la vida en distintos ámbitos. En un tercer plano, los derechos humanos se han concebido ante todo para proteger a los más débiles, mientras que el libre comercio se ha previsto para potenciar los intereses de los más poderosos en el nivel transnacional privado. Por otra parte, se sostiene que el libre comercio no favorece los derechos humanos de los países en desarrollo, dados los precios de intercambio de los bienes exportados por éstos, los cuales no permiten
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condiciones laborales dignas y coherentes con los referentes sobre derechos humanos (Pipan 2006; Lumina 2010). Las tensiones entre las regulaciones del libre comercio internacional y los derechos humanos se han planteado de manera más concreta, y respecto de las políticas desarrolladas por parte de los Estados. Para algunos, las previsiones del libre comercio y, en particular, de la OMC dificultan la garantía de los derechos humanos en el nivel nacional. En concreto, para Pipan, por ejemplo, el principal conflicto entre el derecho internacional de los derechos humanos y el libre comercio remite a las dificultades que este último plantea para permitir a los países llevar a cabo políticas intervencionistas favorables para la garantía de los derechos humanos. En concreto, se le endilga a la OMC que, mediante el SSD, castiga aquellas políticas de subsidios, subvenciones u otro tipo de restricciones al comercio defendibles a la luz de los derechos humanos, pero cuestionables según las normas del comercio internacional (Aaronson 2007). Otra forma concreta de visualizar las tensiones tiene que ver con los conflictos potenciales entre normas internacionales de derechos humanos y normas comerciales internacionales. Para Cottier, esta tensión puede darse entre normas del comercio internacional que faciliten la producción y comercialización de bienes y/o servicios que sean el producto de la tortura, la esclavitud, etc. Según su análisis, esta tensión es de fácil resolución, pues, en caso de normas imperativas del derecho internacional (jus cogens), debe primar sin duda esta última respecto de cualquier norma promotora del comercio internacional.9 Situación más difícil ocurriría cuando un determinado hecho se considere de manera diferente por normas alternativas del derecho internacional. Esto
9 “Por lo tanto, los conflictos entre los estándares de derechos humanos y los principios
básicos del derecho comercial internacional no pueden resolverse dando primacía a los derechos humanos, salvo en el caso del jus cogens” (Cottier 2002, 114). En una línea similar se expresó la Subcomisión para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos de la ONU, quien mediante resolución expresó que existen “conflictos aparentes entre el régimen de derechos de propiedad intelectual enmarcado en el Acuerdo TRIPS, por un lado, y los derechos humanos internacionales, por el otro” (Dawkins 2000, 1). Ver, igualmente, Zapatero (2007).
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correspondería a aquellos casos donde un hecho resulte violatorio del derecho internacional de los derechos humanos pero no contrario a una norma del comercio internacional, como las normas previstas bajo la OMC, o viceversa. Situaciones donde esto puede darse serían la tensión entre una resolución de la OIT que impone un embargo a un país renuente a hacer respetar los derechos laborales y las normas de la OMC que prohíben los embargos; entre un tratado de libre comercio bilateral que impone condicionalidades en materia de derechos humanos y otro multilateral como la OMC que no las permite (Pauwelyn 2005); entre lo previsto en el pacto de derechos sociales, económicos y culturales en materia de salud y lo previsto en el ADPIC (Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio) de la OMC (Ranjan 2005). Las complementariedades y tensiones hasta aquí planteadas han sido sin embargo cuestionadas por su nivel excesivamente general. Se sostiene que el libre comercio posibilita la garantía de unos derechos humanos, al igual que dificulta la realización de otros. Esto sería así por las particularidades que tiene cada país en sus prioridades en materia de derechos humanos. Además, las relaciones generales planteadas no siempre se han comprobado de manera seria y rigurosa, quedándose en muchos casos en un terreno altamente especulativo. Esta tesis, trasladada al papel de la OMC en el libre comercio, se plantea en los siguientes términos: El debate sobre si la OMC promueve o impide los derechos humanos ha sido simplista. Las políticas y acuerdos comerciales y el intercambio que ellos estimulan pueden erosionar algunos derechos y ampliar otros. Dado que cada país es diferente, no hay una sola vía que establezca la afectación de un grupo de derechos o de uno en particular. Además, las prioridades y condiciones para los derechos humanos en cada país pueden cambiar a lo largo del tiempo reflejando situaciones demográficas, culturales, políticas y sociales. (Aaronson 2007, 415) En resumen, la discusión sobre la relación entre libre comercio y derechos humanos se ha desarrollado en torno de dos ejes contrapuestos. Aquel que
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defiende que existen complementariedades fuertes expresadas en su origen liberal, moderno, y en los vasos comunicantes que generan diversos tipos de interdependencias, y el que sostiene que el derecho del libre comercio se funda en una racionalidad basada en intereses económicos que niegan las condiciones necesarias para la vigencia de los derechos humanos.10 Ambos enfoques se desarrollan en un terreno muy abstracto, están políticamente comprometidos y no cuentan en la mayoría de los casos con estudios detallados que permitan su debido contraste. A pesar del debate teórico relativamente irresuelto, el mismo demuestra que existen tanto tensiones como complementariedades entre el libre comercio y los derechos humanos. Según múltiples estudios, las relaciones entre estos dos temas dependen tanto del contexto específico en cuestión como de los derechos en juego.11 Por tanto, no es posible sostener de manera clara y unívoca una de las dos tesis anteriormente enunciadas. Teniendo en cuenta lo anterior, este artículo hará especial énfasis en los ámbitos de tensión existentes para el caso del funcionamiento de la OMC. Sin embargo, antes de dar paso al acercamiento a estas tensiones, es necesario ubicarlas en el contexto de la discusión sobre la fragmentación del DIP. c. La fragmentación del derecho como contexto de las tensiones entre normas de libre comercio y derechos humanos Las tensiones entre distintas normas del derecho internacional son las que han alimentado parcialmente las tesis que sostienen que éste se encuentra afectado por una dinámica de fragmentación. Esto quiere decir que el DIP ha vivido un proceso de crecimiento especializado que ha multiplicado sus ámbitos de regulación. Hoy encontramos desde un derecho internacional penal hasta un derecho del mar, pasando por el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos, de las inversiones,
10 Esta tensión ha generado la creación de varias iniciativas de análisis y discusión, sien-
do una de ellas la del Aspen Institute (Abbot 2006). 11 Para una aproximación compleja y matizada a la relación entre derechos humanos y
libre comercio, se pueden ver Dommen (2005); Fortín (2008); Peixoto (2012); Ranjan (2005 ); Robertson (2006).
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etc. Estas normatividades se expresan, por lo demás, en tratados de diverso orden, tanto multilaterales como bilaterales. Este crecimiento especializado no es similar al del derecho interno. Salvo las normas de jus cogens, el derecho internacional no cuenta con una jerarquía de fuentes y no es producido centralmente. Por lo anterior, los distintos tipos de normatividades conviven en el mismo nivel, y si bien su especialidad impide hasta cierto punto desencuentros entre ellos, es posible que determinados temas sean regulados de forma diversa por distintas normas del derecho internacional. Así, las normas internacionales relativas al derecho a la salud y el acceso a medicamentos, por ejemplo, pueden chocar con aquellas de propiedad intelectual relacionadas con la OMC. Las tensiones arriba indicadas entre normas internacionales de derechos humanos y de libre comercio serían una expresión de esta fragmentación del derecho.12 Esta fragmentación ha sido abordada de dos maneras. Por un lado, están quienes defienden que es necesario aceptar la existencia de regímenes especializados y autónomos cuya dinámica obedece ante todo a sus reglas internas, de forma tal que la autorreferencia debe evitar al máximo el surgimiento de conflictos. Por otra parte, están los que sostenemos que es posible establecer formas de coordinación e interacción entre los diversos ámbitos de regulación especializados, lo cual, para el caso de los derechos humanos, puede conllevar el reconocimiento de su peso especial respecto de determinados regímenes internacionales alternativos. En concreto, este artículo sostendrá que es posible establecer algunos puntos de encuentro y coordinación entre ciertos ámbitos del derecho internacional de los derechos humanos y los relativos al derecho internacional del comercio, particularmente el administrado por la OMC.13 En tal sentido, y a continuación, se busca establecer cuáles han sido las formas concretas de interrelación que se han dado hasta ahora y cuáles son las que se están abriendo en el marco del accionar del SSD de la OMC. 12 Sobre la fragmentación del derecho pueden verse, entre otros, Panagiotis (2010),
Rodiles (2009), Koskenniemi (2006). 13 Sobre la relación entre normas internacionales de libre comercio y derechos humanos,
ver Harrison (2012).
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2. LA OMC y los derechos humanos: lo que se ha avanzado
Esta sección del artículo abordará la pregunta uno del mismo, a saber, de qué manera la OMC ha incorporado directa o indirectamente la temática de los derechos humanos en el ámbito de su accionar. Al respecto, y en primer lugar, existe un consenso dominante sobre cómo el tratado constitutivo de esta organización recoge compromisos implícitos en materia de derechos humanos, y que, por tanto, su accionar debe estar regido por ellos. Según esta interpretación, el preámbulo de Marrakech deja claro que son objetivos de la organización mejorar los estándares de vida, asegurar el pleno empleo, promover el desarrollo sostenible y permitir el aumento de los ingresos y de la demanda efectiva. Los mismos son parcialmente un calco de lo previsto en el artículo 55 de la carta de la ONU14 y de expresiones utilizadas en la Declaración de Derechos Humanos de la ONU (Lumina 2010). A renglón seguido, se ha sostenido que hay varias normas de los tratados administrados por la OMC que hacen referencia a la privacidad, a la moral pública, a la no comercialización de los bienes producto del trabajo en prisión, que pueden asociarse a un reconocimiento de determinados derechos (Lumina 2010).15 Así, por ejemplo, el Acuerdo en materia de propiedad intelectual ligada con el comercio (ADPIC) permite, en su artículo 27. 2, excluir la patentabilidad de una invención para proteger la vida o la salud de las personas, animales y vegetales. Por su parte, el Acuerdo sobre barreras técnicas permite la reglamentación del acceso de determinados bienes, a fin de proteger el medio
14 “Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para
las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al parincipio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá: a. niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social” Carta de la ONU. 15 Complementariamente, algunos autores han identificado que la mayoría de los inte-
grantes de la OMC están vinculados a algún tratado internacional fundamental de derechos humanos. Según el Alto Comisionado para los Derechos Humanos, de 146 integrantes para 2003, todos habían ratificado al menos un instrumento internacional de derechos humanos y 113 habían suscrito el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales. Dado que los compromisos en derechos humanos adquiridos por los Estados miembros de la OMC no se suspenden en el contexto de esta organización, es claro que, a través de la OMC, los países integrantes deben contribuir a la realización de sus responsabilidades en materia de derechos humanos (ACDH 2003).
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ambiente, la salud y seguridad de las personas (Hilf 1999). Por estas vías, la OMC tendría compromisos relacionados en particular con la garantía de ciertos derechos económicos y sociales provenientes implícitamente de su tratado. Con todo, esta interpretación plausible choca con quienes sostienen que las referencias mencionadas son muy generales y no significan ni siquiera una anotación contundente y clara a normas de derechos humanos: Debe tomarse nota de que los diversos tratados de la OMC no hacen una mención explícita de los derechos humanos o los instrumentos internacionales relevantes. Aquéllos se focalizan en la liberalización del comercio. La OMC se ve a sí misma como una organización de comercio, y no de derechos humanos. (Lumina 2010, 190) A pesar de las inquietudes sobre las invocaciones generales antes anotadas, la OMC ha buscado concretizar de alguna manera su relación con los derechos humanos. Es así como en el momento de su creación, se aprobó la existencia del Comité de Comercio y Medio Ambiente, el cual, según su sitio web, busca “identificar y comprender la relación existente entre comercio y medio ambiente con el fin de promover el desarrollo sostenible” Además, en la conferencia ministerial de Doha se estableció que las negociaciones comerciales deben respetar los aspectos humanos del desarrollo (FIDH 2005). Complementariamente, la OMC, en conjunto con organizaciones especializadas de la ONU, ha apoyado la realización de estudios donde se analiza el impacto del libre comercio en ciertos ámbitos de los derechos humanos.16 Es en este contexto más o menos propicio donde el mecanismo de las excepciones especiales ha permitido realizar avances concretos que han facilitado poner límites al libre comercio relacionados con algunos derechos humanos.
16 Es así como la OMC publicó en 1999 un estudio sobre el comercio y el medio ambien-
te. Por su parte, conjuntamente con la Organización Mundial de la Salud, se publicó en 2002 el estudio World Trade Agreements and Public Health.
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a. Las excepciones especiales: el proceso Kimberly y el acceso a medicamentos Mediante el sistema de waivers se permite que mediante una decisión del Consejo General de la OMC, en el cual están presentes todos los Estados miembros de la organización, se tome, para un plazo determinado, la decisión de “excepcionar” el cumplimiento de las normas del comercio internacional administradas por este organismo en relación con determinados asuntos. Hasta el momento, y respecto a algunos derechos humanos, dichos asuntos se han relacionado con el comercio de diamantes procedentes de zonas en guerra y el de medicamentos, respecto del acuerdo en materia de propiedad intelectual. En el primer caso, el conocido como proceso Kimberly permitió que los países que voluntariamente forman parte de esta iniciativa pudieran excepcionar varias normas del GATT, a fin de permitir un comercio controlado de los diamantes procedentes de zonas en guerra. La pretensión era someter el comercio de estas piedras preciosas a un proceso de certificación que garantice su no procedencia de zonas en conflicto, buscando evitar así que este comercio promueva una escalada de la crisis humanitaria producto de la guerra. Por tanto, era necesario establecer distintas restricciones estatales sobre el intercambio comercial que en principio iban contra el GATT al impedir el libre comercio. El Consejo General autorizó dicho proceso de certificación para los países participantes hasta el 31 de diciembre de 2012, y más de 50 países se han acogido a esta excepción (Aaronson 2007).17 El segundo ámbito tiene que ver con las excepciones al ADPIC en materia de algunos medicamentos. En concreto, se permitió que aquellos países que se encuentren ante una situación de emergencia nacional relacionada con determinada enfermedad puedan establecer licencias obligatorias para la producción y/o permitir la importación paralela de medicinas que permitan salvar la vida de sus nacionales, siempre y cuando se indemnice a la empresa dueña de la patente. Por esta vía se dejó claro que las flexibilidades, ya de por sí reconocidas por el ADPIC, podrían ser utilizadas sin temor a diferencias internacionales asumibles por el SSD de la OMC (Anderson y
17 Para una referencia a fondo sobre este caso, ver Schefer (2005).
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Wager 2006).18 Esta excepción temporal se volvió permanente cuando se hizo una reforma del tratado ADPIC como tal, lo cual le dio estabilidad. Sin embargo, según información de la OMC, esta reforma tenía pendiente el cumplimiento de la mayoría reglamentaria para ser aprobada, la cual tiene como nuevo plazo el 31 de diciembre de 2013. Por tanto, se sigue aplicando como una excepción especial. La importancia de esta excepción radica en que reconoce explícitamente que los Estados tienen el derecho a proteger la salud pública.19 Con todo, presenta limitaciones en razón de que la misma no es viable para cualquier medicamento, sino aquellos para salvar vidas, y ello sólo es posible en condiciones de emergencia o urgencia nacional. Igualmente, como se anotó, se debe resarcir de alguna manera al propietario de la correspondiente patente. Finalmente, se ha denunciado que algunos países han relajado esta norma del ADPIC a través de tratados bilaterales (Ranjan 2005). Aparte de las situaciones antes descritas, otra forma de excepción relacionada con el tema de los derechos humanos remite a la posibilidad de crear regímenes comerciales especiales por parte de países desarrollados, en beneficio de aquellos en desarrollo. Esta última posibilidad permite establecer excepciones a principios básicos del comercio internacional como el de nación más favorecida, y ha sido aplicada, por ejemplo, por Europa respecto de algunas de sus antiguas excolonias. En este marco, los países generadores de estos mecanismos han establecido cláusulas de derechos humanos como
18 Para una aproximación completa a las flexibilidades del ADPIC para permitir margen
de acción a los Estados respecto de políticas que pueden incluir temas de salud, ver Abbot (2005). 19 La declaración de Doha establece al respecto: “We agree that the TRIPS agreement
does not and should not prevent Members from taking measures to protect public health” (Abbot 2005, 289). Según Dommen, el gobierno de Brasil había ambientado este proceso desde 2001, cuando presentó una “serie de resoluciones sobre el acceso a medicamentos ante la Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Estas resoluciones fueron parte de una exitosa estrategia global encabezada por Brasil para obtener el reconocimiento del acceso a medicamentos como un derecho humano y apoyar los esfuerzos de los países en desarrollo en la OMC, para garantizar su derecho a producir medicamentos genéricos de bajo costo y ponerlos a disposición de la población” (Dommen 2005, 25).
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condiciones para acceder a algunos de los beneficios previstos en los acuerdos preferenciales. Así, por ejemplo, El acuerdo de Cotonou de la UE exige que los países beneficiados con el acceso preferencial a su mercado cumplan ciertas obligaciones en derechos humanos. Estados Unidos, a través del programa GSP, exige el cumplimiento de normas relativas a los derechos de los trabajadores y la protección de la propiedad intelectual. Mientras que Estados Unidos focaliza su accionar en algunos derechos, la UE promueve que éstos son universales e indivisibles. (Aaronson 2007, 429) En suma, el mecanismo de las excepcionalidades temporales ha sido una de las formas en que la OMC ha buscado resolver conflictos entre su normatividad y las expectativas políticas de algunos Estados en relación con los derechos humanos. Vistos a la luz de las discusiones sobre la fragmentación del DIP, la existencia y el funcionamiento de éstas permite afrontar tensiones entre normas de libre comercio internacional y normas de derechos humanos de orden nacional, aunque fundadas en el derecho internacional. Sin embargo, este mecanismo tiene como límite el origen político complejo que precisan y su temporalidad o sujeción a plazos fijos que limitan su alcance. En tal sentido, otra vía es la relativa al marco de excepciones permitido por el art. XX del GATT y sus equivalentes. 3. El sistema de excepciones generales
La última sección de este artículo busca abordar la segunda pregunta enunciada al inicio del mismo. En concreto, de qué manera el GATT y el GATS, administrados ambos por la OMC, incluyen mecanismos para eludir compromisos en materia de comercio internacional favoreciendo normas de derechos humanos. Para desarrollar la misma, se presentará inicialmente el llamado mecanismo de excepciones generales, identificando luego la forma como ha sido operado por el SSD. A continuación se identificarán algunos casos emblemáticos que muestran interpretaciones favorables a normas proderechos humanos, las cuales además tienen en cuenta distintas referencias al derecho internacional.
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Dentro de los tratados administrados por la OMC, algunos de ellos incluyen cláusulas de excepción general que permiten eludir de alguna forma los compromisos en materia de libre comercio en ciertos casos. Es así como los artículos XX y XIV del GATT y el GATS, respectivamente, establecen las llamadas excepciones generales, según las cuales los Estados podrán tomar medidas para proteger la salud y la vida de las personas; la moral pública; las relativas a los artículos fabricados en las prisiones; atinentes a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones nacionales a la producción o al consumo; la protección de la intimidad de los particulares en relación con el tratamiento y la difusión de datos personales y la protección del carácter confidencial de los registros y cuentas individuales, norma ésta sólo aplicable respecto del GATS.20 Por su parte, el artículo XXIII del acuerdo sobre compras comerciales de los gobiernos y el 27,2 del ADPIC incluyen cláusulas similares para estos casos. Las referencias a los temas de la salud humana, el medio ambiente y la moral pública en estos artículos han sido consideradas como la puerta para introducir los temas de derechos humanos en cuanto límite al libre comercio. Desde algunas instancias de la ONU y de organizaciones sociales, se ha enunciado que se puede apelar a aquéllos para que, en caso de tensión entre una norma de libre comercio y otra de derechos humanos, nacional o internacional, la primera ceda respecto de la segunda. De hecho, como se verá a continuación, algunas interpretaciones del SSD han dado pasos al respecto (Tran 2010; ACDH 2005). Como puede colegirse de lo anterior, un Estado miembro puede y debe excepcionar respecto de compromisos comerciales para defender aspectos como la salud, la moral pública, la no admisión o producción de artículos producto del trabajo en prisiones, la conservación del medio ambiente o la protección
20 Es importante dejar claro que estas excepciones, según el GATT y el GATS, podrán usar-
se “A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional; ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas”. Art XX. GATT.
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de la intimidad.21 Todos estos temas atañen de manera general o específica a la posibilidad de suspender compromisos comerciales para garantizar derechos humanos. Lo anterior es jurídicamente viable a la luz del derecho de la OMC (Marceau 2002; Pipan 2006):22 En el contexto de las restricciones impuestas por consideraciones de derechos humanos, un país miembro de la OMC puede justificar sus acciones invocando la excepción de moral pública del artículo XX del GATT y XIV del GATS. (Marceau 2002, 789)23 Obviamente, la forma como el articulado antes descrito es útil para permitir la defensa de ciertos derechos humanos depende mucho de cómo ha sido interpretado por el mecanismo de solución de controversias de la OMC.24 A
21 El Alto Comisionado de la ONU para los derechos humanos plantea lo anterior en los
siguientes términos: “In 2005, the UN high commissioner for human rights noted that ‘member states’ obligations towards their own populations could fall within the compass of the ‘public morals’, ‘public order’ and human life and health exceptions of the WTO” (Aaronson 2007, 432). 22 Según otras interpretaciones, el artículo 23 del GATT serviría también para la defensa
de derechos humanos. Así, un Estado podría denunciar a otro por violar los derechos humanos si esto significa que una ventaja resultante para aquél directa o indirectamente del GATT se halle anulada o menoscabada. Esto ocurriría respecto del dumping social, el cual puede afectar las ventajas provenientes del GATT para determinados países que incurren en mayores costos laborales en sus sectores productivos (Hestermeyer 2007). Finalmente, autores como Pipan han enunciado que también podrían invocarse los arts. 21, 6, 12 y 19 del GATT, los cuales permiten en general a los países impedir el comercio libre, sea en razón de la defensa de la industria nacional o contra el dumping proveniente de otros países (Pipan 2006; Villamarín 2004). 23 Siguiendo a Aaronson, Brasil hizo uso de esta previsión en el caso contra la Unión
Europea por la prohibición a la importación de llantas usadas o remanufacturadas, justificación ésta que fue evaluada por el Órgano de Apelaciones de la OMC como aplicada de manera discriminatoria y no pertinente para los efectos de justificar la prohibición. 24 Efectivamente, si bien los países pueden utilizar lo previsto en los arts. XX y XIV del
GATT-GATS de manera unilateral, es claro que los otros países miembros de la OMC se pueden ver afectados por el surgimiento de barreras al libre comercio garantizado por esta organización. En estos casos pueden utilizar y han utilizado el sistema de solución de diferencias, a fin de cuestionar el alcance de las medidas producto de los artículos arriba indicados. Es por eso fundamental conocer la manera como el SSD ha interpretado el uso de esta normatividad.
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continuación se presentará una síntesis de las interpretaciones vigentes, con particular referencia al artículo XX del GATT, dado que es el único que cuenta con precedentes sistemáticos al respecto. También se hará una referencia concreta al art. XIV del GATS a partir del único caso existente en la materia. La interpretación del art. XX GATT se ha desarrollado en dos fases. Por un lado, se ha tratado de establecer lo que se conoce como el test de necesidad respecto de medidas protectoras de la moral pública, la salud o los recursos naturales. Por otra parte, se han dado diversas pautas sobre la aplicación no discriminatoria de las mismas, conocidas como la interpretación del chapeau o cláusula introductoria del artículo XX (Bown y Trachtman 2009).25 a. El test de necesidad y algunos casos emblemáticos En lo que hace al test de necesidad, los literales a y b del artículo XX del GATT establecen que las medidas excepcionales deben ser necesarias para proteger la moral pública; la salud y la vida de las personas y de los animales, o para preservar los vegetales. A partir de los fallos Corea-Carne y Unión EuropeaAsbestos, la necesidad de las medidas depende de tres aspectos simultáneos. En primer lugar, hay que establecer si el objetivo planteado cabe dentro de la descripción del artículo. A continuación se debe identificar si la medida es apta para realizar la protección de la moral o la salud pública. Dicha aptitud se puede estimar cualitativa o cuantitativamente. Por último, hay que verificar si no existe de manera realista o viable para el país una fórmula alternativa que, siendo útil para obtener el objetivo, sea menos restrictiva al comercio, aunque manteniendo su idoneidad para el fin propuesto (Thomas 2009; Bown y Trachtman 2009). Por su parte, el literal g del art. XX permite las restricciones comerciales relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, siempre y cuando se apliquen conjuntamente restricciones a la producción y consumo nacionales. El carácter de relativo es diferente al de necesario arriba indicado, y se ha entendido como la
25 Aun cuando, según la normatividad del SSD, el precedente no es vinculante, sí genera
expectativas legítimas: “Adopted reports are often considered by subsequent panels. They create legitimate expectations among WTO Members, and, therefore, should be taken into account where they are relevant to any dispute. However, they are not binding, except with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute” (Oliveira 2005, 18).
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existencia de una relación clara entre la restricción (el mecanismo) y los objetivos, en este caso el recurso que se va a proteger. Los demás aspectos no han recibido mayores consideraciones, más allá de su significación literal (Elizalde 2008; Tran 2010). La anterior interpretación se ha ido cualificando progresivamente. Así, a través del caso Atún /Delfines el Panel estableció que las medidas de protección de la salud, la moral pública, etc., sólo podrían ser de carácter nacional o respecto de la población de cada Estado que incoa la medida. Por tanto, no se podrán invocar para imponer cánones de salud o de moral pública a otros países (Beltrán 2009). Por su parte, en el caso Brasil-Llantas remanufacturadas, el Cuerpo de Apelaciones estableció que mientras más importante sea el objetivo buscado con la medida, más fácil será establecer su necesidad (Tran 2010). A partir de las anteriores consideraciones, es posible encontrar al menos cinco casos donde el SSD ha dejado claro que los países pueden apelar a políticas para la defensa de algunos derechos relativos a la salud y al medio ambiente, en el marco del art. XX del GATT y XIV del GATS. El caso CE-Amianto enfrentó a Canadá con Francia. Este país emitió en 1996 una normatividad que impedía el ingreso a su territorio de amianto y/o de productos que lo contuvieran. Adujo, entre otras razones, los efectos críticos para la salud de dicho componente. Canadá, en cuanto exportador de este material, demandó al país galo en el SSD planteando que la medida en cuestión violaba, entre otros, los artículos III, XI y XIII del GATT de 1994. El caso fue decidido por un grupo especial en el año 2000 y, finalmente, por el Órgano de Apelaciones en 2001, dando la razón al Gobierno francés respecto de la limitación de las importaciones de amianto. En la decisión de este último se dejó claro que la medida “protege el Apartado b) del artículo XX del GATT (excepciones) salud y la vida de las personas” y que no existían “alternativas razonables a las que se pudiera recurrir” (OMC 2001).26
26 Pipan valora esta decisión en los siguiente términos: “Es significativo destacar que
el OA sostuvo que las normas de la OMC, no pueden imponer un determinado nivel de protección de la salud y de la vida humana establecido a través del prisma del libre comercio, sino que se debe respetar la soberanía del estado en la elección de los niveles de protección deseados en su territorio. Además estableció que la carga de la prueba acerca de que el producto no es perjudicial corresponde al Miembro que cuestiona la regulación” (Pipan 2006, 87).
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Un segundo caso relevante fue el de Estados Unidos-Juegos de azar. Bajo éste se cuestionaron, por Antigua y Barbados, las medidas estadounidenses que impedían el comercio transfronterizo de los juegos de azar, según lo previsto en el GATS. En concreto, los demandantes adujeron que las medidas en cuestión contradecían los artículos II, VI, VIII, XI, XVI y XVII, y la lista de compromisos específicos de Estados Unidos anexa al GATS. Por su parte, EE. UU. planteó que sus medidas se podían justificar en el literal a del art. XX, relativo a la defensa de la moral pública. En esto contexto, el Órgano de Apelaciones, en su decisión final, admitió que las decisiones estadounidenses podían considerarse como necesarias para dicha defensa, en la medida en que dificultaban el lavado de dinero, el fraude y el juego de los menores de edad, buscando igualmente la salud. Sin embargo, el SSD planteó que los términos de estas medidas eran discriminatorios, de acuerdo con la cláusula introductoria del art. XX. A pesar de lo anterior, esta decisión se considera emblemática, en cuanto el concepto de moral pública logró claridad de dos formas. Por un lado, se estableció que el mismo significa la existencia de estándares sobre las conductas correctas o incorrectas mantenidas en nombre de una comunidad o nación. Adicionalmente, planteó que este concepto debería verse de manera evolutiva y cambiante. Algunos han considerado que esta interpretación de moral pública haría permisible su uso para hacer defendibles decisiones nacionales en materia de derechos humanos (Harrison 2007). Un tercer caso fue el CE-Hormonas. Éste tuvo lugar en 1998, ante las medidas proferidas por el Consejo de Europa que prohibían la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal. Según los demandantes, entre los que estaban Estados Unidos y Canadá, tales reglamentaciones restringieron las importaciones de productos cárnicos de varios países y eran incompatibles con los artículos III y XI del GATT de 1994, entre otros. Para Europa, estas medidas estaban justificadas en la protección de la salud humana de los potenciales efectos de carnes con hormonas. Si bien el caso fue ganado por los demandantes, en las decisiones del SSD se dejó claro que los países miembros tienen el derecho de tener el nivel de protección a la salud que ellos consideren, aun por encima de los niveles internacionales, el cual, sin embargo, debe sustentarse en evidencias científicas y en los estándares internacionales de seguridad alimentaria. Para algunos autores, si bien el caso no fue del todo
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favorable, fue útil, dada la referencia donde se reconoce a los Estados el derecho a tener un nivel de protección a la salud según sus términos y decisiones, y aun por encima de un determinado referente internacional (OMC-OMS 2002). Un cuarto y muy emblemático caso fue el de Estados Unidos-Camarones de 1998. Este país había establecido medidas para impedir la importación de camarones cuya pesca no tuviera en cuenta mecanismos que impidieran la muerte o daño a las tortugas marinas afectadas por aquélla. Países como Malasia y Tailandia demandaron tales restricciones por considerarlas violatorias, entre otros, de los artículos I, XI y XIII del GATT de 1994. Entre los argumentos esgrimidos por EE.UU. para defender su medida estuvo el literal g del artículo XX del GATT, atinente a la conservación de recursos naturales agotables, en este caso, las tortugas marinas. Las decisiones del SSD plantearon que “la prohibición de las importaciones, Artículo XX del GATT (excepciones) impuesta por los Estados Unidos, si bien estaba relacionada con la conservación de recursos naturales agotables y, en consecuencia, abarcada por la excepción establecida en el apartado g) del artículo XX, no podía justificarse al amparo de dicho artículo porque la prohibición constituía una discriminación ‘arbitraria e injustificable’ en el sentido del preámbulo del artículo XX”. Como consecuencia de esto, Estados Unidos inició negociaciones para establecer un marco internacional con otros países dirigido a generar protocolos para la captura del camarón y respetuosos con el medio ambiente. Luego de esta normatividad, las medidas estadounidenses se consideraron coherentes con lo previsto en el art. XX, g. (OMC 2001). Finalmente, encontramos el caso Brasil-Llantas remanufacturadas. En éste, el país suramericano fue demandado por la Unión Europea, dado que mediante distintas regulaciones impidió el ingreso de llantas remanufacturadas, a fin de proteger el medio ambiente. Aunque el SSD consideró que la acción brasileña no era coherente con la introducción del art. XX, por primera vez el Órgano de Apelaciones dejó claro que la defensa del medio ambiente está implícita en el numeral b del art. XX. Igualmente, estableció que la contribución al medio ambiente podría sustentarse de manera general y cualitativa, antes que cuantitativa (Tran 2010). En términos de derechos humanos, las interpretaciones antes anotadas han sido valoradas positivamente en cuanto 1. Permiten a un país determinar el máximo nivel de protección en materia de salud o moral pública. 2. Establecen
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que mientras más importante sea la pretensión buscada respecto de los anteriores objetivos, es más fácil determinar su necesidad. 3. Plantean que la pertinencia de la medida respecto de los objetivos se puede establecer tanto cualitativa como cuantitativamente. 4. Aclaran que la relación entre la medida y los fines del art. XX no debe ser inmediata (Tran 2010; Thomas 2009). Decisiones como las anotadas no sólo son importantes por su contenido, aunque es evidente que no ha existido una declaración contundente e inequívoca en términos de derechos humanos. Adicionalmente, para llegar a ellas, se ha hecho uso interpretativo de normas externas a los tratados administrados por la OMC. En efecto, el artículo 3 del tratado creador del SSD establece que para aclarar las disposiciones vigentes relativas a los acuerdos OMC objeto del SSD, se debe hacer de “conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público”. Dichas normas se pueden encontrar en los tratados de la Convención de Viena, la cual establece, entre otros, que los tratados se interpretarán teniendo en cuenta su texto, el contexto en que fueron escritos y los objetivos y fines de los mismos. En el conocido caso sobre Estados Unidos-Camarones, el Órgano de Apelación usó normas del derecho internacional para dar contenido a la expresión “exhaustible natural resource” incluida en el artículo XX del GATT, lo cual permitió considerar a las tortugas marinas como un recurso natural no renovable (Young 2007).27 Por su parte, en el caso Asbestos, el mismo órgano valoró varias convenciones de la Organización Mundial de la Salud, a fin de encontrar evidencia sobre la toxicidad de aquel material. En el caso de la carne hormonada, el SSD tuvo en cuenta el Codex Alimentarius de la FAO y la OMS, por remisión directa del Acuerdo sobre medidas sanitarias y fitosanitarias.28
27 “Incluso el Órgano de Apelación en este asunto se remitió al Acuerdo sobre la
Diversidad Biológica, al Acuerdo sobre la Protección de Especies salvajes de animales migratorios, así como al Acuerdo de Washington sobre Protección de las Especies. También se encuentra mencionado el Tratado sobre el Derecho del Mar de las Naciones Unidas, así como algunas citas de la amplia jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, como las obtenidas del asunto de Namibia” (Hilf 1999, 22). 28 El SSD ha hecho uso interpretativo de normas externas a la OMC en diversos casos.
Entre otros, pueden verse: Chile-Sistemas de bandas de precios; Unión Europa-Piezas de pollo; Corea-Carne vacuna.
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Una segunda fuente para incorporar normas externas a la OMC es el literal c del artículo 31 de la Convención de Viena, el cual establece que los tratados se interpretarán a la luz de “toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes”.29 En otros términos, los tratados de libre comercio se podrían aplicar concomitantemente con los otros tratados sobre otros temas, incluidos los derechos humanos, que estén igualmente vigentes entre las partes.30 La importancia del reconocimiento de normas externas a la OMC en los casos en mención, y en otros, radica en que, a la hora de interpretar los acuerdos de la OMC, se puede dar cabida a otras normas del derecho internacional, incluidas aquellas relacionadas con los derechos humanos. A partir de esta posibilidad, se abren dos situaciones fundamentales. Por un lado, el SSD acepta vía diversas decisiones que el derecho OMC no puede entenderse de manera aislada respecto del resto del derecho internacional, y, por tanto, la tesis de la fragmentación del derecho internacional es limitada.31 Aceptado esto, es claro que normas procedentes del derecho internacional de los derechos humanos podrían ser tenidas en cuenta como criterio de interpretación de los acuerdos abarcados, cuando ello sea necesario: El alcance limitado de la OMC no significa que sus tratados existen formando parte de un sistema herméticamente
29 “En su primera decisión, el Órgano de Apelación dejó claro que los acuerdos de la OMC no
pueden leerse en un aislamiento clínico del derecho internacional. El artículo 3(2) del SSD exige que los acuerdos de la OMC sean interpretados a la luz, entre otros, de la Convención de Viena. El art. 31(1) de la misma ofrece herramientas para desarrollar este ejercicio […]” (Marceau 2002, 766). Con todo, es hoy claro que los principales instrumentos de derechos humanos no han sido ratificados por una parte importante de los países que dominan el comercio mundial, lo cual limitaría el alcance de la argumentación en mención. 30 Sin embargo, en el caso Biotech, el SSD planteó que sólo se podrán tener en cuenta
aquellos tratados de derechos humanos u otros temas, a condición de que hayan sido suscritos por todos los integrantes de la OMC. 31 De hecho, como demuestra Fernández (2006), algunos de los tratados abarcados
hacen referencia a normas externas a la OMC, como el art. XXI del GATT respecto de la Carta de la ONU y los temas de paz. En tal sentido, es muy difícil sostener el aislacionismo del sistema OMC si, como se ve y verá, el mismo hace referencias a normas externas al mismo.
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cerrado y aislado del derecho internacional y los derechos humanos. Por el contrario, los Estados deben implementar todas sus obligaciones internacionales de buena fe. Además, los principios de interpretación del SSD exigen que los paneles y el Órgano de Apelación usen o tengan en cuenta varios principios, tratados y costumbres relevantes, a la hora de interpretar los acuerdos abarcados, incluidos aquellos relacionados con los derechos humanos. (Marceau 2002, 779)32 Llegados a este punto, es necesario aclarar que por las dos vías antes planteadas, el SSD puede y debería utilizar normas externas a la OMC, incluidas las de tratados internacionales, para interpretar los acuerdos abarcados cuando ello sea necesario. Esto no quiere decir que el SSD pueda aplicar de manera directa a un caso concreto normas externas a la OMC estableciendo su preeminencia sobre el derecho de esta última. Lo anterior se fundamenta en que incorporar normatividad externa a la OMC sería romper con un principio del derecho internacional según el cual las normas que rigen el comportamiento de los Estados son las que ellos expresamente se han dado, y no las que extensivamente un órgano judicial o cuasi judicial asume como aplicables (Hilpold 2011). En esta misma línea, Fernández registra que una cosa es permitir que se tengan en cuenta de manera interpretativa normas externas a los acuerdos abarcados, y otra, permitir la aplicación de aquéllas por el SSD.33
32 Algunos autores sustentan la introducción de normas de derechos humanos vía esta
interpretación, entre otros, Blázquez (2006). 33 Es necesario dejar claro que existe un debate doctrinal entre aquellos que tienen
una posición restrictiva sobre si el SSD puede aplicar o no derecho externo a la OMC. Para una muy completa presentación de este debate, ver Fernández (2006). Pauwelyn es sin duda el autor que más lejos y coherentemente ha llegado a defender que se puede y debe aplicar derecho externo a la OMC por el SSD, bajo las condiciones antes descritas. Al respecto, este autor defiende que la invocación interpretativa antes mencionada, en la práctica, conlleva la aplicación de derecho externo a la OMC, y no es mera interpretación. Ver Pauwelyn (2005) y Pipan (2006). Sobre la aproximación más restringida, ver Marceau (2002) y Fernández (2006).
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En suma, las interpretaciones realizadas por el SSD respecto de los art. XX del GATT y XIV del GATS han dado algunas pautas iniciales, aunque tímidas, sobre su uso para defender algunos derechos humanos. Adicionalmente, al incorporar referencias foráneas al derecho OMC, deben permitir en el futuro el uso interpretativo de normas internacionales de derechos humanos, aunque su aplicación actual cuestiona la pretendida fragmentación del derecho internacional. Con todo, el alcance de lo dicho antes, y como ya de cierta forma se ha anticipado, descansa finalmente en lo que ha sido la interpretación del llamado chapeau del art. XX. b. La interpretación del chapeau. El gran límite para los temas de derechos humanos Luego de cumplido el test de necesidad, las medidas objeto de consideración no pueden ser discriminatorias, arbitrarias o injustifi c ables entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, ni tampoco pueden constituir una restricción encubierta al comercio internacional. Esta enunciación de entrada del art. XX, conocida como chapeau, es fundamental, pues si bien una medida puede cumplir el test antes establecido, igualmente debe ser coherente con esta parte del articulado. La pretensión con este texto fue establecer un equilibrio entre el derecho a limitar el libre comercio y los derechos de las demás partes en los acuerdos de libre comercio (Bown y Trachtman 2009). La interpretación al respecto ha establecido que hay discriminación cuando la medida planteada se aplica a unos países, mas no a otros. Existe un trato injustificado cuando, habiendo discriminación admitida entre países, ésta no es coherente con la pretensión misma de la medida, es decir, la defensa de la moral, la salud o los recursos naturales. Adicionalmente, en el caso EE. UU.-Juegos de azar se dejó claro que el aspecto discriminatorio no sólo debe ser real, sino que su aplicación potencialmente diferencial e injustificada también se puede considerar como un limitante. Finalmente, el SSD ha establecido que existe discriminación “cuando la aplicación de la medida es rígida e inflexible y no permite una investigación para determinar si el programa
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reglamentario exigido es apropiado a las condiciones que prevalecen en esos países” (Elizalde 2008, 208).34 Bajo estas interpretaciones, el llamado chapeau se ha convertido en un gran limitante para el uso de las excepciones previstas en el artículo XX del GATT. La manera tan amplia como se ha entendido el concepto de discriminación y la forma como el SSD ha buscado un equilibrio entre los intereses ligados con la salud, la moral pública, etc., del país incurso en la medida y los intereses comerciales de los demás han conllevado que al final: […] sea difícil que [se] logre satisfacer las condiciones establecidas en la cláusula introductoria de tal disposición. Sólo una ha logrado cumplir las condiciones de la cláusula introductoria, y no se trataba de una medida de protección ambiental, sino de una medida sanitaria destinada a proteger la salud dentro del territorio del país que la aplicaba. (Elizalde 2008, 205) En suma, el mecanismo de las excepciones generales existe en varios artículos de los tratados básicos administrados por la OMC. Según su actual enunciación, es posible para un país no cumplir con normas de libre comercio, a fin de proteger la moral pública, la salud y los recursos naturales. La interpretación dada a este artículo por el SSD, en los casos en que se ha usado, deja una situación algo ambigua. Por un lado, la valoración de la cláusula introductoria (chapeau) ha sido excesivamente limitante. Por su parte, la determinación de la necesidad de las medidas a favor de la salud, la moral pública, etc., ha tenido progresos importantes, si se le compara con el viejo GATT. Conclusiones
Este artículo estaba guiado por dos preguntas básicas. 1. ¿De qué manera la OMC ha incorporado por distintas vías compromisos en materias
34 Algunos de los casos donde se han dados pautas respecto de la parte introductoria
del art. XX son Unión Europea-Condiciones de preferencia países en desarrollo de 2001; Estados Unidos-Camarones de 1998; Japón-Bebidas alcohólicas de 1996.
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relacionadas con algunos derechos humanos? y 2. ¿Cómo la actual configuración del GATT y del GATS, tratados administrados por la OMC, permite a los Estados eludir compromisos en materia de comercio internacional a favor de algunos derechos humanos? Respecto de la primera, el mecanismo de las excepciones especiales ha permitido establecer compromisos que limitan el libre comercio en el caso de ciertos medicamentos ligados con el derecho a la salud, y respecto de los diamantes producto de zonas de guerra, protegiendo de alguna forma la vida y la seguridad de las personas ubicadas en estas zonas. El desarrollo de estos mecanismos es en parte el producto de la forma como los tratados de la OMC reconocen más o menos explícitamente un horizonte ligado con los derechos humanos, pero tienen como gran limitante que dependen de acuerdos políticos de alto nivel que son largos y complejos. En relación con la segunda inquietud, el GATT, el GATS y otros tratados administrados por la OMC tienen la cláusula de excepción general que permite limitar el libre comercio para defender, entre otros, la moral pública, la salud humana y los recursos naturales. Con base en la misma, el SSD, órgano especializado en la defensa última de los tratados OMC, ha generado interpretaciones que progresivamente se ven como un avance para permitir que temas de derechos humanos pongan límites a normas de comercio internacional. Con todo, la interpretación que se hace de la cláusula introductoria del art. XX del GATT limita profundamente el uso de la excepción general. Como producto de lo anterior, es claro que no es posible sostener que el derecho relativo a la OMC ha estado al margen de otras normas del derecho internacional, como sostiene cierta teoría de la fragmentación del derecho. El SSD ha hecho uso al menos interpretativo de normas externas a la OMC, y además, dentro de los tratados existen varias referencias a otras normas del derecho internacional. Si bien hasta ahora dicho uso no ha significado una declaración expresa sobre normas internacionales de derechos humanos, los precedentes planteados en este artículo permiten igualmente sostener que la OMC no ha estado totalmente al margen de los temas de derechos humanos. Con todo, el alcance de sus compromisos e interpretaciones al respecto sigue siendo limitado.
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Acerca de Colombia Internacional
Acerca de Colombia Internacional Colombia Internacional es la revista editada por el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes. Desde 1986 Colombia Internacional lleva a la práctica la misión de la Universidad de los Andes ampliando el conocimiento y difundiendo información que permita entender, en términos rigurosos y científicos los hallazgos, debates y reflexiones recientes en los campos de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. La revista es una publicación académica pluralista dirigida a elevar la discusión académica nacional. Colombia Internacional se publica semestralmente y recibe permanentemente artículos sobre temas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en lenguas española, inglesa y portuguesa. La revista tiene cinco secciones. La sección “Análisis” es la sección central de la revista. Las secciones “Nuevas perspectivas”, “Coyuntura”, “Documentos” y “Debate” son ocasionales. En “Análisis“ se publican artículos inéditos que reúnan los resultados de un esfuerzo académico o investigativo. Una parte de los artículos de esta sección explora un tema monográfico que da el título a cada ejemplar. El resto de la sección la ocupan otros artículos también seleccionados por el Comité Editorial. Los manuscritos que se consideran para la sección “Análisis“ son sometidos a un proceso de arbitraje anónimo encargado por el Comité Editorial y supervisado por el Comité Científico. Ambos comités están conformados por miembros de la Universidad de los Andes y de otras reconocidas universidades de Colombia y el mundo. La sección “Nuevas perspectivas” está consagrada a los trabajos meritorios de estudiantes de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de cualquier universidad. En esta sección se incluyen monografías de grado y ponencias de congresos. El proceso de evaluación de estos artículos está a cargo de profesores del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. La sección “Coyuntura” está consagrada a las reflexiones rigurosas sobre acontecimientos recientes o que aún se desarrollan. Los artículos de esta sección no se evalúan. En la sección “Documentos” se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotografías o artículos publicados previamente en otros lugares que el Comité Editorial considere de interés para el público de la revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. La sección “Debate” es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados de investigación. 360
Normas para los autores
Normas para los autores Evaluación por pares Todos los artículos serán sometidos a un proceso de arbitraje anónimo a cargo de evaluadores que podrán formular sugerencias al autor o a los autores. Las observaciones de los evaluadores, así como las del Comité Editorial de la revista, deberán ser tenidas en cuenta por el autor, quien debe hacer los ajustes señalados. El Comité Editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de los artículos y la edición en que se publicarán. Esta decisión será comunicada al autor en cuanto se conozca. Se entiende que los manuscritos que se envían al Comité Editorial para su evaluación no están siendo considerados por ninguna otra publicación. Cuando el autor presente un manuscrito deberá sugerir dos posibles evaluadores. El Comité Editorial decidirá si los asigna a la evaluación del manuscrito.
Presentación de manuscritos La revista Colombia Internacional recibe artículos de forma permanente sobre temas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en lenguas española, inglesa y portuguesa. Hay tres formas de hacer llegar el manuscrito al Comité Editorial: enviando el archivo o archivos al correo electrónico de la revista (colombiainternacional@uniandes.edu.co) o al del coordinador editorial (c.vargas126@uniandes.edu.co); usando la herramienta para presentar artículos que se encuentra en el sitio de la revista (http://colombiainternacional.uniandes.edu.co); enviado el manuscrito en medio digital e impreso al Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Carrera 1 18A-10, Bogotá, Colombia. Junto con el manuscrito, el autor debe adjuntar una hoja de vida reciente que contenga como mínimo los siguientes datos: nombre(s) y apellido(s), título académico más reciente, afiliación institucional y cargo actual, estudios en curso, publicaciones en revistas indexadas internacionalmente, dirección electrónica, número de documento de identificación.
Características del manuscrito Puede descargarse en el sitio de la revista el modelo de manuscrito. El autor debe tener en cuenta que los manuscritos que no se acomoden a estas características serán devueltos. El autor tendrá entonces un plazo de quince días para presentarlo de nuevo correctamente.
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Normas para los Autores
El manuscrito debe presentarse en un archivo compatible con Word, en hoja de tamaño carta (21,59 cm × 27,54 cm), con márgenes de 4 cm por cada uno de los cuatro lados, en Times New Roman de tamaño 12, a espacio sencillo, separación entre párrafos de 6 puntos y alineado a la izquierda. Los artículos no deben superar 9000 palabras de extensión, incluidos título, subtítulo, resúmenes, palabras clave, notas al pie, lista de referencias y anexos. Dentro de este conteo de caracteres pueden dejar de tenerse en cuenta tablas, gráficas, cuadros o imágenes. Además del contenido central, solamente deben aparecer: título, subtítulo, resumen en español o portugués (según el idioma en que esté redactado el manuscrito) que no supere los 900 caracteres, palabras clave en español o portugués (según el idioma en que esté redactado el manuscrito), resumen en inglés que no supere los 900 caracteres, palabras clave en inglés, agradecimientos e información sobre la naturaleza del manuscrito, afiliación institucional del autor o de los autores, referencias numeradas a gráficas, tablas, cuadros o imágenes, títulos y pies de gráficas, tablas, cuadros o imágenes, lista completa de referencias, anexos. Todas las tablas, gráficas, cuadros o imágenes que se incluyan en los artículos deben ser autoexplicativos, claros y pertinentes. En caso de que no sean trabajo original del autor, es su responsabilidad obtener los permisos que se requieran para su publicación. Las tablas deben presentarse como archivos compatibles con Excel. Los datos de las gráficas deben presentarse como archivos compatibles con Excel. En el mismo archivo debe incluirse un modelo de la gráfica. Los cuadros deben presentarse como archivos compatibles con Word o Excel. Las imágenes, como fotografías o ilustraciones, deben presentarse en una resolución igual o mayor a 300 puntos por pulgada. Para imágenes como mapas use vectores. Las secciones del manuscrito deben enumerarse con números arábigos, a excepción de la introducción y la conclusión. Las subsecciones deben enumerarse alfabéticamente. La primera vez que se use una abreviatura deberá ir entre paréntesis después de la fórmula completa. En el resto de los casos se usará únicamente la abreviatura. Cuando se refiera a una moneda use los códigos de la norma
iso
4217. Por ejemplo,
use cop y no peso colombiano; usd y no dólar estadounidense.
Referencias Al final del artículo debe aparecer la lista de referencias que corresponda por completo al contenido del manuscrito. Es decir, toda referencia que se haga en el texto debe
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Normas para los autores
estar respaldada por una referencia en esta lista, y en la lista no debe haber referencias que no hayan aparecido en el texto. Para las referencias, la revista Colombia Internacional utiliza las normas de la decimoquinta edición del Chicago Manual of Style. Cuando el manuscrito esté presentado en portugués o en inglés debe usarse el idioma respectivo. Las referencias siempre deben aparecer en el texto e incluir al autor, la fecha de la publicación y, de ser el caso, la página o páginas de referencia. Los siguientes ejemplos de citación corresponden a la página 81 del libro titulado The Economic Growth of The United States, 1790-1860, cuyo autor es Douglass C. North y que fue editado en Englewood Cliffs por Prentice-Hall en 1961. En el cuerpo del texto y las notas al pie si no se habla del autor: Es bien sabido que los cambios institucionales son más relevantes que los tecnológicos para explicar el desarrollo económico (North 1961, 81). En el cuerpo del texto y las notas al pie si se habla del autor: Por otra parte, de acuerdo con North (1961, 81), los cambios institucionales son más relevantes que los tecnológicos para explicar el desarrollo económico. En una lista de referencias: North, Douglass. 1961. The Economic Growth of The United States, 1790-1860. Englewood Cliffs: Prentice Hall. Puede encontrarse una guía fácil y más completa para construir referencias en el sitio web del Chicago Manual of Style (http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html).
Autorización Los autores o titulares de los artículos aceptados deberán autorizar a la Universidad de los Andes, mediante la firma de un documento de autorización de usos de derechos de propiedad intelectual, la publicación del artículo, tanto en la versión impresa como electrónica de la revista Colombia Internacional.
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