Departamento de Ciencia Pol铆tica, Facultad de Ciencias Sociales Universidad de los Andes http://colombiainternacional.uniandes.edu.co
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Desarme, desmovilizaci贸n y reintegraci贸n de excombatientes: pol铆tica y actores del postconflicto
enero a abril de 2013
ISSN 0121-5612
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enero a abril de 2013
Revista del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes
Editora de la Facultad de Ciencias Sociales Martha Elisa Lux Martelo
ISSN 0121-5612
Web Claudia Vega y Freddy Cortés
Carrera 1 18A-10, Bogotá, Colombia +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co http://colombiainternacional.uniandes.edu.co Rector de la Universidad de los Andes Pablo Navas Sanz de Santamaría Decano de la Facultad de Ciencias Sociales Hugo Fazio Vengoa Directora del Departamento de Ciencia Política Angelika Rettberg Fundadores Juan Gabriel Tokatlián, Rodrigo Pardo y Fernando Cepeda Ulloa
Dirección de arte y diagramación Leidy Sánchez Fotografía de portada Claudia Rubio / Hechos de paz Comité editorial David Altman, Pontificia Universidad Católica de Chile Mónica Hurtado, Universidad de la Sabana Anibal Pérez-Liñán, University of Pittsburgh Martín Tanaka, Instituto de Estudios Peruanos Arlene Tickner, Universidad de los Andes
Comité asesor emérito Ann Mason y Francisco Leal
Comité científico Bruce Bagley, University of Miami Ana María Bejarano, University of Toronto Richard Snyder, Brown University William C. Smith, University of Miami Juan Gabriel Tokatlián, Universidad Torcuato Di Tella
Directora Angelika Rettberg
Corrección de estilo Guillermo Díez y Felipe Estrada
Editora Laura Wills Otero
Impresión Panamericana Formas e Impresos S. A.
Editor invitado Enzo Nussio Coordinadora editorial Sylvia A. Chaves O'Flynn
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Portales Web en los cuales está la revista Colombia Internacional: http://www.lablaa.org/listado_revistas.htm (Biblioteca Luis Angel Arango, Colombia).
Evaluadores de este número Juan Carlos Arboleda, Universidad Autónoma de Barcelona Adam Baird, University of Bradford Íngrid Johana Bolívar, Universidad de Wisconsin Albert Caramés, ONUCI María Clemencia Castro, Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración – ODDR Alex Fattal, Universidad de Harvard Egoitz Gago, University of Bradford Max Yuri Gil, Corporación Región Rafael Grasa, Escola de Cultura de Pau Nicolas Lemay-Hebert, University of Birmingham Erin McFee, Universidad de Chicago Carlos Moreno, Universidad de Binghamton, Nueva York Carlo Nasi, Universidad de los Andes Ben Oppenheim, Universidad de California, Berkeley William Fredy Pérez, Universidad de Antioquia María Teresa Pinto, Universidad Nacional de Colombia Juan Diego Prieto, Universidad de California, Santa Cruz Charlotte V. Reed, Scuola Superiore Sant’Anna Juan Diego Restrepo, Verdad Abierta Johanna Söderström, Universidad de Uppsala Juan Esteban Ugarriza, Universidad del Rosario Juan Vargas, Universidad del Rosario Álvaro Villarraga, Fundación Cultura Democrática y Centro de Memoria Histórica
Contenido 8-16
Editorial Desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes: política y actores del postconflicto Enzo Nussio, Universidad de los Andes
17-270
Análisis
19-41
Negociar el desarme y la desmovilización: una revisión descriptiva de la evidencia Robert Muggah, Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro
43-72
Los hijos olvidados del Estado: posiciones políticas y sociales de antiguos soldados del gobierno en el Mozambique de posguerra Nikkie Wiegink, Utrecht University
73-105
Desarme, desmovilización y reintegración en Camboya Adriana Escobar, Centro Nacional Francés de Investigación Científica
107-140
Experiencias históricas recientes de reintegración de excombatientes en Colombia Álvaro Villarraga, Centro de Memoria Histórica y Fundación Cultura Democrática
141-176
La dimensión política del postconflicto: discusiones conceptuales y avances empíricos Juan Esteban Ugarriza, Universidad del Rosario
177-215
¿ Hacia una reintegración económica centrada en las personas? Análisis de la estrategia de reintegración económica de combatientes desmovilizados en Colombia Stefan Thorsell, University College Dublin y Pontificia Universidad Javeriana
217-239
Reintegración sin desmovilización: el caso de las milicias populares de Medellín Jorge Giraldo Ramírez • Juan Pablo Mesa, Universidad EAFIT
241-270
rdenes locales, acuerdos de paz y presencia diferenciada del Estado. Ó Negociación con las milicias populares de Medellín Vladimir Caraballo Acuña, Universidad Central de Colombia
271-302
DOCUMENTOS
272-302
stado del arte del DDR en Colombia frente E a los estándares internacionales en DDR (IDDRS) Dylan Herrera • Paola González, Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR)
303-304
Acerca de Colombia Internacional
305-307
Normas para los autores
Contents EDITORIAL Disarmament, Demobilization and Reintegration of Ex-Combatants: Post-Conflict Politics and Actors
8-16
Enzo Nussio, Universidad de los Andes
Analysis
17-270
Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence Robert Muggah, Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro
19-41
The Forgotten Sons of the State: The Social and Political Positions of Former Government Soldiers in Post-War Mozambique Nikkie Wiegink, Utrecht University
43-72
Disarmament, Demobilization and Reintegration in Cambodia Adriana Escobar, France’s National Center for Scientific Research
73-105
Recent Historical Experiences of Ex-Combatant Reintegration in Colombia Álvaro Villarraga, Centro de Memoria Histórica and Fundación Cultura Democrática
107-140
The Political Dimension of Post-Conflict: Conceptual Debates and Empirical Advances Juan Esteban Ugarriza, Universidad del Rosario
141-176
Towards People-Centered Economic Reintegration? An Analysis of the Economic Reintegration Strategy of Demobilised Combatants in Colombia Stefan Thorsell, University College Dublin and Pontificia Universidad Javeriana
177-215
Reintegration without Demobilization: The Case of Urban Militias in Medellin Jorge Giraldo Ramírez and Juan Pablo Mesa, Universidad EAFIT
217-239
Local Orders, Peace Agreements and Differentiated Presence of the State. Negotiation with Urban Militias in Medellin Vladimir Caraballo Acuña, Universidad Central de Colombia
241-270
DOCUMENTS
271-302
A State of the Art of DDR in Colombia in the Context of the International DDR Standards (IDDRS) Dylan Herrera and Paola González, Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR)
272-302
About Colombia Internacional
303-304
Guidelines for authors
305-307
Enzo Nussio es PhD en International Affairs and Governance de la Universidad de St.Gallen (Suiza). Actualmente es investigador posdoctoral en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes financiado por una beca del Fondo Nacional Suizo para la Investigación Científica. Trabaja en una serie de estudios en el marco de su proyecto de posdoctorado "Miedo, desconfianza y protección en sociedades violentas“. Entre sus más recientes publicaciones se encuentran: Nussio, Enzo. 2012. La vida después de la desmovilización. Percepciones, emociones y estrategias de exparamilitares en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes. Nussio, Enzo. 2012. “Emotional Legacies of War Among Former Colombian Paramilitaries.” Peace and Conflict: Journal of Peace Psychology 18 (4): 369–383. Correo electrónico: enzonussio@hotmail.com
DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.01
Desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes: políticas y actores del postconflicto Enzo Nussio
“Dejación de las armas. Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil, en lo económico, lo social y lo político, de acuerdo con sus intereses”. Así reza el punto 3 del documento marco para las negociaciones de paz entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). Aunque aluda a un procedimiento técnico, el proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), como lo llaman los expertos internacionales, estará lleno de obstáculos, en el caso más optimista de que se dé un acuerdo entre las partes. Teniendo en cuenta la experiencia de procesos de DDR anteriores en Colombia y en otras partes del mundo, la desmovilización de las FARC-EP será incompleta, no entregarán todas las armas, habrá debates sobre quiénes se merecen los beneficios de un programa de reintegración, y no pocos de los desmovilizados se dedicarán a actividades ilegales después de desmovilizarse (Nussio y Howe 2012). A pesar de este panorama poco alentador, será necesario ocuparse de los excombatientes por diferentes razones. Algunos simplemente dirán que se merecen una segunda oportunidad; otros, más pragmáticamente, dirán que son un riesgo para la seguridad postconflicto. Además, sin integrarlos a la sociedad civil, será difícil un proceso más amplio de reconciliación. Este número de Colombia Internacional busca contribuir a la creciente literatura académica sobre procesos de DDR, para dar luces sobre algunos de los dilemas inherentes a esta política de construcción de paz. En el contexto actual, esperamos que también sirva de insumo para el proceso de paz con las FARC-EP.
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Editorial
A grandes rasgos, en la literatura sobre los excombatientes y los procesos de DDR, se pueden identificar tres olas. La primera ola de literatura ha sido orientada hacia la implementación de la política y la mecánica de los procesos de DDR. ¿Cómo funcionan? ¿Cómo podemos desarrollar estándares comunes? ¿Cuáles son los criterios de éxito? Las Naciones Unidas (2006) y otras organizaciones e iniciativas internacionales (Stockholm Initiative 2006; CCDDR 2009; Gleichmann et al. 2004) han hecho contribuciones muy importantes a esta literatura, que ha sido acompañada de una serie de estudios de caso descriptivos y prescriptivos sobre “lessons learned” escritos por académicos y practicantes (por ejemplo, Nilsson 2005; Specker 2008; Willibald 2006). Sin embargo, han surgido voces críticas que han cuestionado la efectividad de procesos de DDR (Humphreys y Weinstein 2007; Caramés y Sanz 2009; Muggah 2005), lo cual llevó a una segunda ola de investigación. En el mismo año, Berdal y Ucko (2009), Muggah (2009) y Torjesen (2009) publicaron compilaciones influyentes que compartieron un mensaje fundamental: “Las recetas universales deben ser evitadas: el contexto lo determina todo” (Muggah 2009, 20 énfasis agregado). Berdal y Ucko, específicamente, llaman a un entendimiento más preciso de cómo diferentes tipos de grupos armados inciden en las posibilidades de procesos de DDR, cómo hay que lidiar con la relación a veces contradictoria entre seguridad y desarrollo –dos importantes objetivos de políticas de construcción de paz–, y cómo el DDR tiene que ser visto como parte de un proceso político más amplio. Esta segunda ola sigue muy interesada en las políticas de DDR, lo que comparte con la primera ola, pero las pone en contexto. La tercera ola se enfoca más bien en los excombatientes como actores del postconflicto. Este enfoque está basado en la convicción de que las últimas respuestas a los desafíos de la construcción de paz se encuentran en los individuos, sus deseos y actitudes. Comprende al excombatiente como el reflejo del término postconflicto en el nivel individual. Es decir, en alusión a la consigna de la segunda ola, la tercera ola podría resumirse de la siguiente manera: los individuos lo determinan todo. Representantes de diferentes disciplinas –antropólogos, psicólogos, sociólogos, y también
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Enzo Nussio
politólogos– han contribuido a esta tercera ola de literatura sobre DDR (por ejemplo, Annan, Brier, y Aryemo 2009; Blattman 2009; Christensen y Utas 2008; Hill, Taylor y Temin 2008; Schafer 2007; Söderström 2011). En la literatura colombiana encontramos representantes de cada una de las olas. En años recientes, un gran número de publicaciones sobre DDR ha enriquecido el debate académico (por ejemplo, Casas-Casas y GuzmánGómez 2010; Denissen 2010; Nussio 2012a, 2012b y 2011; Palou y Méndez 2012; Prieto 2012; Restrepo y Bagley 2011). Además, organizaciones de distinta índole –como el Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax), el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), la Corporación Nuevo Arco Iris, la Fundación Ideas para la Paz (FIP), el Observatorio de DDR de la Universidad Nacional, la Misión de Apoyo al Proceso de Paz (Mapp-OEA) y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR)– han hecho un seguimiento juicioso a los procesos de DDR a lo largo de los últimos años. Este esfuerzo colectivo se origina en la importancia de los procesos de reintegración de los últimos años, que no tiene precedente en la historia de Colombia: desde 2002 se han desmovilizado alrededor de 55.000 combatientes de algún grupo armado ilegal, 31.671 de ellos en el proceso colectivo con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Estos procesos han sido acompañados de un fuerte debate público. Los críticos han cuestionado, por ejemplo, la inequidad en el trato de excombatientes y víctimas del conflicto, las limitaciones en el diseño y ejecución de la justicia transicional, y los nuevos fenómenos de violencia que han surgido después de la desmovilización de los grupos paramilitares. A pesar del alto kilometraje recorrido, aún quedan muchas preguntas abiertas. El caso colombiano, con sus múltiples procesos de DDR en las últimas décadas y su riqueza en datos disponibles, nos presenta una oportunidad única para aprender de experiencias pasadas, así como para anticipar los desafíos futuros en el diseño de políticas adecuadas y los problemas de excombatientes que viven y vivirán entre nosotros. Justamente, esto han aprovechado varios autores de los artículos que se encuentran a continuación. Pero el estudio de DDR en Colombia no puede consistir sólo en una mirada al propio ombligo, sino que debe también extraer lecciones aprendidas y conceptos teóricos de otros casos en el mundo.
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Editorial
En este sentido, este número abre con la contribución de Robert Muggah, quien propone un análisis del lugar del DDR en las negociaciones de paz en el mundo, muy oportuno para la actual coyuntura colombiana. Con este propósito, analiza los textos de los acuerdos de paz desde 1990. Aunque el DDR tenga un lugar indudable en la política de construcción de paz, ¿también se discute en las mesas de negociación? A esta pregunta responde Muggah indicando además los posibles problemas prácticos que habría que anticipar. Otras dos contribuciones internacionales se enfocan en dos de los primeros casos de DDR: Mozambique y Camboya. Nikkie Wiegink se adentra en su texto en el proceso de reintegración en Mozambique. Este proceso, que arrancó con el acuerdo de paz en 1992, todavía es objeto de debate en este país y demuestra así el desafío que presenta cualquier esfuerzo de reintegrar excombatientes. El enfoque de Wiegink es especialmente novedoso, por tratar de entender un grupo de excombatientes poco explorado: los antiguos miembros de las fuerzas armadas regulares. Adriana Escobar propone un análisis histórico de los acontecimientos relacionados con el DDR en Camboya. Este caso ha recibido muy poca atención en la literatura hasta el momento. Escobar muestra en su artículo cómo los programas relacionados con los excombatientes de los años noventa han sido ineficientes, y cómo, a través de una política de amnistías que facilitó el desmantelamiento de los Jemeres Rojos y el control de armas, se logró pacificar al país a partir del año 2000. Para adentrarnos en el caso colombiano, Álvaro Villarraga nos ofrece un análisis histórico de los procesos de DDR desde el gobierno de Belisario Betancur. Este texto nos ayuda a no olvidar los errores, ni las intervenciones acertadas del pasado. A falta de una paz global, una constante ha sido la paz parcial, que ha llevado a desmovilizaciones incompletas, con sus problemas congénitos. Pasando del proceso histórico al debate conceptual, dos autores se enfocan en términos clave dentro del mundo del DDR: reintegración política y reintegración económica. En su artículo, Juan Esteban Ugarriza hace un esfuerzo para teorizar los retos políticos del postconflicto y aclara el concepto de reintegración política, un concepto muchas veces enunciado en el contexto de
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Enzo Nussio
DDR pero poco entendido. A través de mesas de deliberación, Ugarriza explora los posibles puntos de conexión entre la reintegración de excombatientes y la construcción de sociedades más democráticas y reconciliadas. Un concepto básico para los procesos de DDR es la reintegración económica, a menudo entendida como el ancla principal para que los excombatientes permanezcan en la legalidad. Stefan Thorsell se adentra en este tema introduciendo los conceptos de reintegración económica centrada en el mercado versus reintegración económica centrada en las personas. Thorsell argumenta que en el caso colombiano ha habido un cambio gradual de enfoque hacia la reintegración económica centrada en las personas, que promete ser más efectiva que los esfuerzos anteriores que partieron de una visión neoliberal centrada en el mercado. La variación regional dentro del territorio colombiano con respecto a contextos de conflicto y procesos de DDR también nos brinda laboratorios interesantes de análisis. Dos textos se adentran específicamente en el caso de la desmovilización de las milicias populares en Medellín, en 1994. En el primero, Jorge Giraldo y Juan Pablo Mesa explotan el caso de las Milicias Populares para identificar los riesgos de una reintegración sin desarme ni desmovilización, y para demostrar que entregar responsabilidades policiales a estos grupos llevó al fracaso del proceso. En el segundo texto, Vladimir Caraballo usa el caso de las milicias populares para desarrollar un entendimiento alternativo de las negociaciones de paz. Para Caraballo, las negociaciones ofrecen una posibilidad de transformar las relaciones entre los actores en conflicto en los ámbitos local y nacional. Ambos textos dejan en claro cómo la presencia de actores armados socava la acción del Estado, y cómo la negociación y desmovilización están moldeadas por esta misma debilidad e ilegitimidad del Estado en el nivel local. El último texto de este número es una contribución de la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), la institución estatal que desde 2006, cuando se creó como Alta Consejería para la Reintegración, ha apoyado a los excombatientes en su regreso a la vida civil. Dylan Herrera y Paola González, los autores de este texto, buscan ubicar el programa de
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Editorial
reintegración en Colombia en el contexto de los estándares internacionales propuestos por las Naciones Unidas, y examinan la actual política en sus dimensiones económica, social y comunitaria. En resumen, todos los artículos de este volumen contienen implicaciones importantes para la ejecución de programas de DDR en Colombia y en otros países, basados en diferentes tipos de evidencias, enfocándose en diversos aspectos de esta política de construcción de paz y partiendo de teorías contrastantes. Por último, quiero agradecerles a todos los involucrados en el proceso de publicación de este número especial sobre DDR. En primer lugar, muchas gracias a los autores por su creatividad y dedicación. Agradezco inmensamente el esfuerzo de los revisores anónimos (por lo menos dos para cada artículo) por sus comentarios constructivos, que han ayudado a mejorar cada uno de los artículos entregados. También quiero dar las gracias a la editora de la revista, Laura Wills, y a la coordinadora editorial, Sylvia Chaves, por su impecable trabajo, así como a Angelika Rettberg y Carlos Alberto Mejía, por su apoyo en todo el proceso.
Referencias 1. Annan, Jeannie, Moriah Brier y Filder Aryemo. 2009. From ‘rebel’ to ‘returnee’: Daily life and reintegration for young soldiers in northern Uganda. Journal of Adolescent Research 24 (6): 639-667. 2. Berdal, Mats R. y David H. Ucko. 2009. Reintegrating armed groups after conflict. Abingdon y Nueva York: Routledge. 3. Blattman, Christopher. 2009. From violence to voting: War and political participation in Uganda. American Political Science Review 103 (2): 231-247. 4. Caramés, Alberto y Eneko Sanz. 2009. DDR 2009. Analysis of DDR programmes in the world during 2008. Barcelona: Escola de Cultura de Pau. 5. Casas-Casas, Andrés y Juanita Guzmán-Gómez. 2010. The eternal yesterday? The Colombian reintegration process as social dilemma. Papel Político 15 (1): 47-85. 6. CCDDR. 2009. The Cartagena contribution to disarmament, demobilization and reintegration. Cartagena: CIDDR.
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Enzo Nussio
7. Christensen, Maya M. y Mats Utas. 2008. Mercenaries of democracy: The ‘politricks’ of remobilized combatants in the 2007 general elections, Sierra Leone. African Affairs 107 (429): 515-539. 8. Denissen, Marieke. 2010. Reintegrating ex-combatants into civilian life: The case of the paramilitaries in Colombia. Peace & Change 35 (2): 328-352. 9. Gleichmann, Colin, Michael Odenwald, Kees Steenken y Adrian Wilkinson. 2004. Disarmament, demobilisation and reintegration. A practical field and classroom guide. Fráncfort: GTZ. 10. Hill, Richard, Gwendolyn Taylor y Jonathan Temin. 2008. Would you fight again? Understanding Liberian ex-combatant reintegration. Special Report No. 211. Washington: USIP. 11. Humphreys, Macartan y Jeremy M. Weinstein. 2007. Demobilization and reintegration. Journal of Conflict Resolution 51 (4): 531-567. 12. Muggah, Robert. 2005. No magic bullet: A critical perspective on disarmament, demobilization and reintegration (DDR) and weapons reduction in post-conflict contexts. The Round Table 379: 239-252. 13. Muggah, Robert, ed. 2009. Security and post-conflict reconstruction. Dealing with fighters in the aftermath of war. Abingdon y Nueva York: Routledge. 14. Nilsson, Anders. 2005. Reintegrating ex-combatants in post-conflict societies. Estocolmo: Swedish International Development Cooperation Agency. 15. Nussio, Enzo. 2011. How ex-combatants talk about personal security. Narratives of former paramilitaries in Colombia. Conflict, Security & Development 11 (5): 579-606. 16. Nussio, Enzo. 2012a. La vida después de la desmovilización. Percepciones, emociones y estrategias de exparamilitares en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes. 17. Nussio, Enzo. 2012b. Emotional legacies of war among former Colombian paramilitaries. Peace and Conflict: Journal of Peace Psychology 18 (4): 369-383. 18. Nussio, Enzo y Kimberly Howe. 2012. What if the FARC demobilizes? Stability: International Journal of Security & Development 1 (1): 58-67. 19. Palou, Juan Carlos y María Lucía Méndez. 2012. Balance de los procesos de desmovilización desarme y reintegración en Colombia: 1990-2009. En Construcción de paz en Colombia, ed. Angelika Rettberg. Bogotá: Universidad de los Andes. 20. Prieto, Juan Diego. 2012. Together after war while the war goes on: Victims, excombatants and communities in three Colombian cities. International Journal of Transitional Justice 6 (3): 525-546.
Colombia Internacional 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 8-16
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Editorial
21. Restrepo, Elvira María y Bruce Bagley, ed. 2011. La desmovilización de los paramilitares en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes. 22. Schafer, Jessica. 2007. Soldiers at peace: Veterans and society after the civil war in Mozambique. Nueva York: Palgrave. 23. Söderström, Johanna. 2011. Politics of affection: Ex-combatants, political engagement and reintegration programs in Liberia. Doctoral thesis. Uppsala: University of Uppsala. 24. Specker, Leontine. 2008. The r-phase of DDR processes. An overview of key lessons learned and practical experiences. La Haya: Netherlands Institute of International Relations “Clingendael” Conflict Research Unit. 25. Stockholm Initiative. 2006. Stockholm initiative on disarmament, demobilisation and reintegration. Final report. Estocolmo: Rolf Tryckeri AB. 26. Torjesen, Stina. 2009. New avenues for research in the study of DDR. Conflict, Security & Development 9 (4): 411-423. 27. United Nations. 2006. Integrated disarmament, demobilisation and reintegration standards. Nueva York: UNDDR. 28. Willibald, Sigrid. 2006. Does money work? Cash transfers to ex-combatants in disarmament, demobilisation and reintegration processes. Disasters 30 (3): 316-339.
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Anรกlisis Analysis
Negotiating Disarmament and Demobilisation: A Descriptive Review of the Evidence Abstract Disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) are considered a mainstay of peace and stability operations. Yet, there is surprisingly limited critical examination of how they are negotiated in peace processes or grafted into peace agreements. Given the growing criticism over the design and effectiveness of DDR, it is important to take account of the ways in which it is negotiated to begin with, how it is sequenced, what is included and excluded, and the types of alternative arrangements that are intended to promote confidence among parties. Drawing on existing datasets, this article finds that provisions of DDR are present in over half of all documented comprehensive peace agreements and less than ten per cent of all peace accords, protocols and related resolutions. Moreover, conflict mediators and parties to peace talks seldom regard disarmament and demobilisation as preconditions for negotiations, wary of derailing negotiations. They are nevertheless key considerations in relation to wider security sector transformation and transitional justice in the aftermath of war. KEYWORDS Disarmament • demobilisation • reinsertion • reintegration • peace agreements • peace process
Negociar el desarme y la desmovilización: una revisión descriptiva de la evidencia Resumen El desarme, la desmovilización y la reintegración (DDR) son considerados pilares de las operaciones de paz y la estabilidad. Sin embargo, el examen crítico de cómo se negocian en los procesos o se articulan en los acuerdos de paz es sorprendentemente limitado. Dadas las crecientes críticas al diseño y la eficacia del DDR, es importante tener en cuenta las formas en que éste se negocia en un comienzo, su secuenciación, qué se excluye y se incluye, y los tipos de arreglos alternativos dirigidos a promover la confianza entre las partes. Con base en conjuntos de datos ya existentes, este artículo revela que las provisiones de DDR están presentes en más de la mitad de los acuerdos de paz exhaustivos documentados y en menos del diez por ciento de los acuerdos de paz, protocolos y resoluciones relacionados. Además, los mediadores del conflicto y las partes de las conversaciones de paz raras veces consideran el desarme y la desmovilización como precondiciones para las negociaciones, temiendo estropearlas. No obstante, se trata de consideraciones clave para una mayor transformación del sector de seguridad y para la justicia transicional en las secuelas de la guerra. Palabras clave Desarme • desmovilización • reinserción • reintegración • acuerdos de paz • procesos de paz
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Dr. Robert Muggah is the Research Director of the Igarapé Institute, a Principal of the SecDev Group, and a professor at the Instituto de Relações Internacionais, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. From Brazil he directs several projects on international cooperation, peacesupport operations, transnational organized crime, citizen security and violence prevention, and humanitarian action in non-war settings across Latin America and the Caribbean. He currently oversees the humanitarian action in situations other than war (HASOW) project (www.hasow.org). He also advises the High Level Panel on the post-2015 development agenda, the Global Commission on Drug Policy and is working on designing new applications to track violence with Google Ideas. Dr. Muggah received his DPhil at Oxford University and his MPhil at the Institute for Development Studies (IDS), University of Sussex. For the past ten years Dr. Muggah was research director at the Small Arms Survey (2000-2011), a lecturer at the Graduate Institute of International and Development Studies, and an adviser to the OECD-DAC, UN, and the World Bank. In addition to several books and peer-reviewed articles, recent outputs include chapters for the Human Development Report (2013) for Latin America, Governance for Peace report (2012), editor and author of Stability Operations, Security and Development (New York: Routledge, 2013), the Global Burden of Armed Violence (Cambridge: Cambridge University Press, 2011). Email: rmuggah@gmail.com
Recibido: 1o de agosto de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 4 de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.02 This paper was originally prepared as a policy report for the Norwegian Peacebuilding Resource Center and benefited from the research assistance of Matthias Rieger and editorial support of the Center for Conflict, Development and Peacebuilding (CCDP).
Negotiating Disarmament and Demobilisation: A Descriptive Review of the Evidence Robert Muggah1 Pontificia Universidad Cat贸lica de R铆o de Janeiro
Introduction Disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) are widely regarded as a mainstay of twenty-first century peace agreements and related peace support operations. Since the landmark Agenda for Peace (1992) and the Report of the Panel on United Nations Peace Operations (2000),2 DDR has been repeatedly emphasised in UN Security Council resolutions, General Assembly declarations and reports of the Secretary General. Prescriptive guidelines, manuals and training materials have been crafted to assist security and development practitioners alike. A growing epistemic community has also emerged to examine DDR policy, practice and outcomes, particularly in relation to the decline in number and intensity of armed conflicts.3 Indeed, most settings involving some form of international or internal armed conflict since the early 1990s have featured some form of controlled disarmament and demobilisation, often consecutively. While there is widespread consensus about the centrality of DDR in postconflict settings, there is comparatively less awareness of the ways in which disarmament and demobilisation (D&D) in particular are negotiated and
1 This article is based on Muggah and Reiger (2012). Special thanks are reserved for
the research assistance of Mathias Reiger and the support of CCDP and NOREF. 2 See UNSG (1992) and UNSG (2000). 3 For a review of the literature, see Berdal and Ucko (2009), Muggah (2009), and
Muggah (2005).
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institutionalised. Instead, it is often simply assumed that they are required and emerge on the basis of consensus. Surprisingly, there are few empirical comparative studies that assess how such activities are integrated into peace processes and peace agreements, much less the underlying rationale.4 There is also comparatively little informed policy guidance on how mediators can broker D&D.5 Yet, a greater awareness of these issues is critical to understand and anticipate how states and armed groups bargain and under what conditions either is prepared to lay down arms. This article begins by addressing these and related information gaps with a descriptive review of the evidence. The article assesses the extent to which D&D (and to a lesser extent reintegration) is present in peace processes and peace agreements. The overarching objective is to determine the prevalence of these two activities, the ways in which they are expressed and emerging alternative formulations. The paper offers some tentative observations on future iterations of D&D and some explanation for why they are not as commonly referred to as many often assume. The first section features a descriptive overview of the nomenclature and terminology in order to demonstrate the diversity of approaches to D&D. Drawing on two key datasets, the second and third sections consider the scale and scope of D&D and related terms in peace agreements and the location of key terms within them. The fourth section considers how these activities are negotiated and the fifth hones in on emerging security practices that appear to be complementing and, in some cases, supplanting D&D.
1. Defining Debates In order to understand how D&D is negotiated, it is important to first be clear on the definitions of the constituent elements of DDR, on the one hand, and peace agreements, on the other. Often taken for granted, an analytically clear nomenclature is critical to ensuring conceptual clarity and methodological rigor. Indeed, in undertaking an assessment of the content of peace accords
4 The Escola de Cultura de Pau features some limited anecdotal information on how
DDR issues are accounted for during negotiations. See CaramĂŠs and Sanz (2009). 5 There are, however, some notable exceptions. See, for example, Ong (2012).
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Robert Muggah
and related agreements, one must not restrict the analysis to “disarmament” and “demobilisation” alone, but also consider their alternative formulations and synonyms.6 This is because in many settings “disarmament” and “demobilisation” may themselves be considered loaded and pejorative terms, tantamount to “surrender” or connoting “forcible” action by foreign or victorious forces. As a result, the expressions may be deliberately excluded even if provisions exist for voluntary and verified arms control or activities to hand over weapons and ammunitions holdings.7 Although there is no consensus definition of “disarmament”, it is generally considered to include the controlled collection, documentation, control and disposal of the small arms, ammunition, explosives and light and heavy weapons of combatants (and often also of the civilian population). Disarmament also frequently entails the development of responsible arms management programmes and associated legislation. There is comparatively rich literature on disarmament, arms control and peace negotiations and on the security dilemmas they generate.8 It is also worth pointing out that a number of synonyms are often used for disarmament across different languages, ranging from “practical arms control” and “weapons management” to “weapons collection” and “weapons destruction”.9
6 Note that disarmament and demobilisation could also be described as arms control and
cantonment. Likewise, in French, Portuguese, Spanish or other languages, the concepts are obviously spelt differently. A full search for the purposes of research would, thus, require searching with British and US spelling, as well as in multiple languages. Likewise, in many cases, concepts such as reinsertion, rehabilitation and recovery are often added, resulting in abbreviations for the process such as DDRR, DDRRR and DDRRRR. On the proliferation of Rs, consult Nilsson (2005) and Muggah (2004a). 7 For example, the use of the concept of disarmament almost derailed major negotia-
tions, including the Bonn Agreement and the Nepal peace process. Thus, wording in the Bonn Agreement was changed to the following: “Upon the official transfer of power, all mujahideen, Afghan armed forces, and armed groups in the country shall come under the command and control of the Interim Authority, and be reorganized according to the requirements of the new Afghan security and armed forces.” 8 The United Nations has also published a series of reports on related issues since
the mid-1990s. See, for example, Ginifer (1995) and Adibe (1995). 9 For example, “disarmament” is also spelt as désarmement, desarme, disarm, de-
sarmamento, controle des armes, gestion des armes, controle de armas, gesato de armas, gestion de las armas, etc.
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Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence
According to established UN guidelines, demobilisation includes the formal and controlled discharge of active combatants from armed forces or other armed groups.10 The first stage of demobilisation may extend from the processing of individual combatants in temporary centres to the massing of troops in camps designated for this purpose (cantonment sites, encampments, assembly areas or barracks). Confusingly, it may also entail a limited phase of disarmament. The second stage of demobilisation often involves the provision of support packages to the demobilised, which is also often labelled “reinsertion”. As in the case of disarmament, there is a wide range of spellings11 and synonyms for demobilisation in peace agreements, including “cantonment” and “warehousing”. Reintegration, although not addressed in detail in the present article, generally applies to the final stages of a DDR process12 and includes the process by which ex-combatants acquire civilian status and gain sustainable employment and income. It may also entail the provision of a support package, as noted above (described as reinsertion), and include a period of “rehabilitation”. Peace agreements on occasion include provisions for the “reintegration” of former combatants into the security services of a given state or their “reintegration” into civilian life.13 It should be stressed that there is a wide range of synonyms to describe the processes of reinsertion, rehabilitation and reintegration, most of which are frequently poorly defined, if at all.14 It is important to also note that a comprehensive peace agreement (CPA) is often described as a written document produced through negotiation. These agreements are effectively prescriptive contracts
10 See Module 4.20 of the IDDRS. For a more academic treatment, consult Knight and
Özerdem (2004). 11 For example, “demobilisation” is spelt demobilization, desmobilização, desmovili-
zación and the like. 12 See Module 4.30 of the IDDRS. 13 This, in some ways, reflects the “nexus” between DDR and Security Sector Reform.
See, for example, Bryden (2007, 29) and Lamb and Dye (2009). 14 Synonyms include reinsertion, rehabilitation, reintegração, reinserção, reabilitação,
reintegración, reinserción and rehabilitación.
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Robert Muggah
intended to end or transform armed conflicts. A CPA is comprehensive in that (1) the major parties in the conflict are involved in the negotiation process and (2) substantive issues underlying the dispute are included in negotiations. A CPA is defined by the process and product of negotiations, not the implementation or impact of the written document. In other words, an agreement can still be considered to be comprehensive even if it does not lead to a comprehensive peace. By way of contrast, many types of peace agreements are not comprehensive, including treaties, accords, protocols, pacts and ceasefire agreements. Depending on the definition and database consulted, and as the following section makes clear, there were anywhere between 37 and 640 peace agreements since 1989.
2. The Scale and Scope of Disarmament and Demobilisation Provision Assuming a measure of agreement on the definitions given above, it is possible to begin assessing the ways in which the D&D processes are (not) accounted for in peace agreements. In order to do so, it is important first to consider the scale and breadth of peace agreements and then the extent to which key provisions are included. Literally, hundreds of peace agreements have been signed since the end of the Cold War, of which a considerable number include provisions for everything from arms embargoes, sanctions and amnesties to DDR and wider security sector reform (DeRouen et al. 2009). Moreover, virtually every UN peace support operation has featured a mandate to undertake forced or voluntary disarmament: there have been no fewer than 60 distinct DDR campaigns since 1989 (Muggah 2009).15
15 The first UN-sanctioned intervention combining the hand-over of weapons, the
cantonment of former combatants and their reinsertion and reintegration into civilian life occurred three decades ago in Namibia. Many more soon followed across sub-Saharan Africa, Central America, Southeast Europe, South and Southeast Asia, and beyond. Although the UN remains the chief proponent of post-conflict DDR, many other agencies ranging from the World Bank to bilateral development agencies are involved.
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Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence
Indeed, there is an expanding research community devoted to studying the relationship between peace agreements and the duration of peace (Darby 2001; Fortna 2004; Hartzell and Hoddie 2007; Hill 2004). Few researchers, however, have focused specifically on the relationship between peace agreements and provisions for D&D and other related concepts. There are, in contrast, a number of searchable datasets of peace agreements that can be used to this end: (1) the Peace Processes and Peace Accords (PPPA) database (37 CPAs between 1989 and 2012);16 (2) the Transitional Justice Peace Agreements (TJPA) database (640 peace agreements between 1989 and 2012);17 and (3) the Uppsala Conflict Data Programme Peace Agreement database (144 agreements between 1989 and 2005).18 Each of these datasets offers different inclusion and exclusion criteria and contrasting mechanisms for conducting searches. At the outset, the PPPA database includes some 37 separate comprehensive agreements between since 1989.19 While not necessarily exhaustive (and thus representative), it allows for a search of all separate agreements across 51 distinct subject areas, including whether terms and conditions for “disarmament”, “demobilisation” and “reintegration” are explicitly included in the content of specific agreements. It does not allow for searches for other
16 See Peace Accords Matrix, https://peaceaccords.nd.edu/. 17 The dataset includes proposed agreements not accepted by all relevant parties
(but setting a framework); agreements between some but not all parties to conflicts; agreements essentially imposed after a military victory; joint declarations largely rhetorical in nature; and agreed accounts of meetings between parties even where these do not create substantive obligations. In cases where a series of partial agreements were later incorporated into a single framework agreement, all of the constituent agreements are listed separately. Where specific pieces of legislation, constitutions, interim constitutions, constitutional amendments or UN Security Council resolutions were the outcomes of peace negotiations, these are included in the database; however, where these were viewed as far removed from the peace agreement, they were not included. See http://www.peaceagreements.ulster.ac.uk/. 18 The author elected not to assess the UCDP dataset owing to methodological
constraints in disaggregating fields. See http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/ program_overview/current_projects/ucdp_peace_agreements_project. 19 The last peace agreement included in the dataset is Cote D’Ivoire in 2007.
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COLINT 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
Robert Muggah
synonyms or alternative spellings. Even so, the PPPA database allows for a full textual review of the peace accords and timelines for the implementation of key provisions. The value of the dataset is that it allows for thematic, temporal and spatial analysis. A limitation is that it restricts the nature of the search to preselected search terms, obviating the possibility of examining different spellings, word combinations or languages. Overall, the PPPA database reveals that over half of all CPAs include explicit provisions for “disarmament”, “demobilisation”, “reintegration” or some combination of the three (see Table 1). Indeed, 22 of 37 countries – Angola, Bangladesh, Burundi, Cambodia, Croatia, Djibouti, El Salvador, Guatemala, Indonesia, Liberia, Macedonia, Mali, Mozambique, Niger, Papua New Guinea, the Philippines, Rwanda, Sierra Leone, South Africa, Tajikistan, TimorLeste and Britain – featured these concepts explicitly in the text of CPAs. Intriguingly, three countries did not include provisions for disarmament at all: Djibouti, the Philippines and South Africa.20 In other words, there is significant focus on D&D issues in comprehensive agreements. Table 1. Reviewing key terms in PPPA (37 agreements) Terms
Frequency
% of total (37)
Demobilisation
20
54
Reintegration
20
54
Military reform
21
57
Disarmament
22
59
At least one of each term
27
73
Source: Muggah and Reiger (2012)
20 South Africa (1990 ceasefire and 1993 peace accord), the Philippines (1993
ceasefire and 1996 peace agreement) and Djibouti (1994 ceasefire and 1994 peace agreement) excluded “disarmament” from their peace agreements, opting instead for “demobilisation” and “reintegration”.
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Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence
By way of comparison, the TJPA database includes 640 separate peace agreements (including CPAs) across 85 separate states and territories. Unlike the PPPA dataset, it allows for a much more flexible search function and is not tied to pre-selected subject headings. Yet, a search of the database for “disarmament” suggests that just 12 peace agreements, protocols, accords and pacts include explicit provisions. These are Burundi (2002), the Democratic Republic of the Congo (DRC) (1999), Georgia/Abkhazia (1994), Guatemala (1996), India/Pakistan (1999), Liberia (1991, 1993), Niger (1997), Sierra Leone (1997, 1999), Somalia (1993) and Tajikistan (1997). A search for “weapons” and “ammunition” extends the total to 24, since El Salvador (1992, 1993, 1994), India/Tripura (1993), Iraq/Kuwait (1991), Nepal (2006), Papua New Guinea (2000, 2001), Russia/Chechnya (1996), the Solomon Islands (1999) and Britain/Northern Ireland (2001, 2004) are also included. The TJPA dataset also lists additional references to “demobiliz(s)ation”, “reintegration” and “DDR”. A search for categories of demobilisation and reintegration revealed an additional 24 agreements of various types. In the case of “demobiliz(s)ation”, 16 agreements included Burundi (2003), Colombia (1994, 2004), El Salvador (1994), Guatemala (1991, 1996), Nicaragua (1990) and Sierra Leone (1996).21 For “reintegration”, an additional 20 agreements from Djibouti (1994, 2000), El Salvador (1991, 1992, 1993), Guatemala (1994), Mozambique (1991, 1992), Nicaragua (1990), Niger (1994, 1995), Rwanda (1992), Sierra Leone (1997, 1999) and Tajikistan (1995, 1997) are also included.22 A final search for “DDR” revealed an additional 31 agreements, including Cambodia (1991), the Central African Republic (1998), Colombia (1991, 1993, 2003, 2004), Côte d’Ivoire (2003, 2005), the DRC (2002), Georgia/Abkhazia (1999), Guatemala (1994, 1995), India/Bodoland (2003), Indonesia/Aceh (2000, 2001, 2005), the Philippines (1998) and Sudan (2004, 2006).23
21 Note that Burundi (2002), Liberia (1993) and Sierra Leone (1997, 1999) also in-
cluded provisions for demobilisation and reintegration. 22 Also included in the reintegration category were Burundi (2002), El Salvador
(1994), Guatemala (1991) and Sierra Leone (1996). 23 Also included under DDR were Burundi (2002), the DRC (1999), Liberia (2003),
Sierra Leone (1999), Tajikistan (1997) and Britain/Northern Ireland (2001).
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COLINT 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
Robert Muggah
Table 2. Reviewing key terms in the TJPA (640) English
All languages
% of total (640)
Disarmament
Term
12
12
1.9
Demobiliz(s)ation
14
16
2.5
Reintegration
19
24
3.8
Reinsertion
3
3
0.5
DDR
31
31
4.8
DDRR
0
0
0.0
Rehabilitation
12
13
2.0
Arms control
0
0
0.0
Arms management
0
0
0.0
Weapons or arms
21
23
3.6
Ammunition
1
1
0.2
Source: Muggah and Reiger (2012)
Thus, taken together, the TJPA dataset includes some 66 distinct peace agreements or other associated protocols, accords and ceasefires with at least one explicit provision for DDR. In other words, roughly 10% of all reported documents include provisions for DDR. As noted in Table 2, peace agreements often address various aspects of DDR and not necessarily always in a unified manner. What is noteworthy is not just the scale, but the geographic distribution of these agreements, with countries in Central and South America, sub-Saharan and North Africa, South and Southeast Asia and the South Pacific represented. Missing from this sample, however, are examples from the former Yugoslavia, including Bosnia and Herzegovina, Croatia, Kosovo, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, and Serbia and Montenegro.
3. Location and Emphasis of D&D in Peace Agreements It appears that disarmament, demobilisation and reintegration all figure prominently in comprehensive peace agreements, but less frequently in all manner of accompanying accords, protocols and pacts.
Colombia Internacional 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
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Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence
The overall frequency appears, in fact, to be lower than is often implied by many in the United Nations. 24 For example, the Department for Peacekeeping Operations has stressed that “[d]isarmament, demobilisation and reintegration (DDR) has become an integral part of post-conflict peace consolidation” and that its activities represent “crucial components of both the initial stabilization of warn-torn societies as well as their long-term development”. Moreover, it emphasises that “DDR must be integrated into the entire peace process from the peace negotiations through peacekeeping and follow-on peacebuilding activities”. 25 In order to determine the relative emphasis attributed to these concepts within peace processes, an effort was made to more closely examine the content of a selection of agreements. To this end, the 37 agreements listed in the PPPA dataset were subjected to closer scrutiny to determine the location and relative weight accorded to key concepts. A summary of the key agreements is noted below. It should be emphasised that this assessment is cursory and provisional; the list is not necessarily representative, and it is likely that key concepts feature more regularly in recent peace agreements since 2005 (e.g. South Sudan). From the descriptive assessment, there does not appear to be a clear, discernible pattern in the distribution of “disarmament” across CPAs. For example, in countries where clear provisions exist, the allusion to disarmament tends to be located predominantly in the middle and end of agreements, occasionally appearing on the first page (e.g. Croatia, Macedonia), but more often emerging mid way through (e.g. Angola, Bosnia and Herzegovina, Djibouti, Indonesia, Liberia, Mozambique, Papua New Guinea, Rwanda, Sierra Leone and Tajikistan) or nearer the end of the text (e.g. Bangladesh, Cambodia, Timor-Leste and Britain). It is also worth stressing that comparatively limited text is given over to the discussion of disarmament, with no single peace agreement providing
24 See Ong (2012) and http://www.government.se/content/1/c6/06/54/02/2ddc4267.pdf. 25 See, for example, http://www.un.org/en/peacekeeping/issues/ddr.shtml.
30
COLINT 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
Robert Muggah
more than the equivalent of one page in total (see Table 3). From the perspective of negotiators, then, there does not seem to be any common approach to how disarmament is weighted or located in peace agreements. It is also difficult to know whether the limited references to disarmament (or non-prominent location) are related to the sensitive nature of the issue or to the limited importance accorded to it. Table 3. Comprehensive peace agreements and disarmament (1989-2005) Appears first on page
Prominence (fraction of one page)
Annex 1 of 10
4
0.94
27
Annex 4 of 6
18
0.33
1997
11
Chapter 4 of 4
11
0.00
1995
149
n/a
9
0.94
Burundi
2000
93
 n/a
6
0.94
Cambodia
1991
57
Annex 2 of 5
38
0.33
Croatia
1995
2
Article 3
1
0.50
Djibouti
1994
7
Section 8 of 11
5
0.29
Indonesia
2005
7
Section 4.3 of 6
5
0.29
Liberia
2003
52
Article 3 of 35
6
0.88
Macedonia
2001
11
Article 2.1 of 6
1
0.91
Mozambique
1992
57
Protocol 4 of 7
20
0.65
Niger
1995
11
Clause 12 of 27
3
0.73
Papua New Guinea
2001
85
Article 5 of 8
5
0.94
Rwanda
1993
101
Article 23 of 162
20
0.80
Sierra Leone
1996
11
Article 5 of 28
4
0.64
Sierra Leone
1999
28
Article 6 of 36
5
0.82
Tajikistan
1997
45
 n/a
10
0.78
Timor-Leste
1999
29
Annex 3 of 3
29
0.00
United Kingdom
1998
35
Chapter 7 of 11
25
0.29
Year
Total pages
Angola
1992
66
Angola
2002
Bangladesh Bosnia and Herzegovina
Country
Appears first in
Source: Muggah and Reiger (2012)
Colombia Internacional 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
31
Negotiating Disarmament and Demobilization: A Descriptive Review of the Evidence
Unsurprisingly, then, there also does not appear to be a clear pattern in the way that “demobilisation� is distributed across CPAs. For example, there are cases in which demobilisation is cited in the first few pages of the document (e.g. Angola, Burundi, Croatia, Niger, Sierra Leone and Tajikistan), but it is also often the case that the term emerges mid-way through (e.g. Bosnia and Herzegovina, Cambodia, Liberia, Mozambique and Rwanda) or closer to the end (e.g. Bangladesh, Cambodia, Djibouti and Indonesia). It should be stressed that, as in the case of disarmament, comparatively little prominence is accorded to demobilisation, with most peace agreements allowing less than one page to the concept and others not doing more than simply using the term a single time (see Table 4). The same caveats for disarmament above apply to interpreting findings on demobilisation.
Table 4. Comprehensive peace agreements and demobilisation (1989-2005) Negotiating disarmament and demobilisation Appears first on page
Prominence (fraction of one page)
Annex 1 of 10
4
0.94
27
Annex 1 of 6
14
0.48
1997
11
Chapter 4 of 4
11
0.00
Bosnia and Herzegovina
1995
149
n/a
15
0.90
Burundi
2000
93
n/a
6
0.94
Cambodia
1991
57
Annex 1 of 5
25
0.56
Croatia
1995
2
Article 3
1
0.50
Djibouti
1994
7
Section 8 of 11
5
0.29
Indonesia
2005
7
Section 4.2 of 6
5
0.29
Liberia
2003
52
Article 3 of 35
6
0.88
Macedonia
2001
11
n/a
n/a
0
Year
Total pages
Angola
1992
66
Angola
2002
Bangladesh
Country
32
Appears first in
COLINT 77, enero a abril de 2013, 316 pp. ISSN 0121-5612, pp. 19-41
Robert Muggah
Table 4. (cont.) Appears first on page
Prominence (fraction of one page)
Protocol 4 of 7
20
0.65
11
Clause 12 of 27
3
0.73
2001
85
n/a
n/a
0
Rwanda
1993
101
Article 23 of 162
20
0.80
Sierra Leone
1996
11
Article 5 of 28
4
0.64
Sierra Leone
1999
28
Article 6 of 36
5
0.82
Tajikistan
1997
45
5
0.89
Timor-Leste
1999
29
n/a
n/a
0
United Kingdom
1998
35
n/a
n/a
0
Country
Year
Total pages
Mozambique
1992
57
Niger
1995
Papua New Guinea
Appears first in
Source: Muggah and Reiger (2012)
4. Negotiating Disarmament and Demobilisation There is great variability in the ways in which security issues related to the management of arms and former combatants are treated in peace processes and peace agreements. The route is often far from straightforward, and most mediators acknowledge the centrality of timing and levels of engagement. Common to all processes, however, is the fact that the D&D of armed groups is an intensely political process involving a series of tactical tradeoffs and symbolic interventions. Thus, while frequently cast as a “technical” process involving a predictable and mechanical exchange of weapons and the cantonment of combatants, D&D initiatives are often hotly contested and routinely fall short of expectations (Muggah 2009). Whether central to the peace process – as in Northern Ireland – or peripheral, the issues of D&D are frequently connected to fundamental priorities associated with the transformation of security and justice systems and transitional and restorative justice (Muggah 2009). Peace mediators are conscious of the ways in which the dynamics of the armed conflicts influence the direction and dynamics of D&D
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(Muggah 2013; Colletta and Muggah 2009). Specifically, how a given armed conflict was initiated, pursued and terminated will influence whether and how warring parties disarm or volunteer their cadres for demobilisation and reintegration. If there is a clear victor in an armed conflict, or if soldiers are returning home after waging a cross-border conflict, the terms for D&D may be more straightforward. If an uneasy truce is achieved as a result of a hurting stalemate, then negotiations are likely to be more fraught. For example, during the 1990-92 negotiations between the El Salvadorian government and the Farabundo Martí National Liberation Front (FMLN), “disarmament” was the last item on the agenda. Indeed, the FMLN insisted on a full “political agreement” before discussing disarmament.26 There are often acrimonious disagreements between groups about pursuing D&D as a precondition for peace talks. Indeed, armed groups ranging from the Nepal Maoists and the Philippines-based Moro National Liberation Front to the El Salvadorian FMLN also rejected demands that disarmament should precede negotiations, let alone demobilisation. This is because disarmament is an intensely political issue and linked to a widely recognised security dilemma for parties involved in or emerging from armed conflict (Knight and Özerdem 2004; Nussio 2011). Without transparent and credible guarantees that the terms of a peace agreement will be enforced and the security of disarmed parties will be ensured, the rational response is to decline the handing over of armaments or the demobilisation of one’s forces. As noted by the former head of the Colombian M-19 movement, “Laying down our arms was, to many of us, unthinkable, as we feared treason and the uncertainties of a future without the availability of weapons as an ‘insurance policy’. We had not realized that peace needed to become a one-way journey … the transition to civilian life risked the end of life as a group, but also an identity forged on the use of arms” (Buchanan & Widmer 2006).
26 Likewise, issues of civilian arms control, demobilisation and reintegration were also
relegated to later stages of the negotiations. See Buchanan and Chavez (2009).
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The effectiveness of DDR – particularly D&D – is inextricably connected to the types of security arrangements that are put in place. If “voluntary” disarmament is to be pursued, it is vital that any efforts be accompanied by a combination of clear communications and awareness-raising activities about the intent and purpose of the interventions and routine confidence-building measures to show progress. Too often, disarmament is left to the last minute, the legal and programmatic practicalities are poorly communicated and the process results in confusing and contradictory messages being communicated to the public. Moreover, since many of the “beneficiaries” of DDR activities were at one stage on the front line and may themselves have committed atrocities, legitimate concerns are often raised about the justice and ethics of providing support. Human rights advocates and community leaders often fear that, in the pursuit of security dividends, fundamental issues of transitional justice and community reconciliation are compromised (Sriram and Herman 2009). It is also important to acknowledge the culturally and socially specific functions of weapons and armed groups in societies when considering provisions for D&D. Indeed, mediators should understand the dynamic social and historical functions of weapons, including when weapons ownership is symbolic and associated with adulthood and community responsibility (Ong 2012). For example, in Northern Ireland, the constitution of the IRA explicitly cites the use of violence as a means of advancing the organisation’s struggle and has been interpreted as prohibiting the group from accepting disarmament. Likewise, in Afghanistan, the central place of weapons in society encouraged DDR planners to design reintegration programmes that did not require full disarmament. Incentives were instead provided to individual insurgents and their communities that sided with the government (Ong 2012). What is more, in many societies weapons are collectively rather than individually owned, as in Papua New Guinea, the Solomon Islands and South Sudan. In such situations, it may be unrealistic and even dangerous for mediators to seek full disarmament, since partial disarmament may leave entire communities or ethnic groups vulnerable to attacks from neighbours (Muggah 2004b).
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Other challenges facing DDR are usually administrative and bureaucratic. For example, the UN and others have frequently had a difficult time undertaking successful DDR because of disagreements and confusion over mandates and budgets. The recent efforts by the Department of Peacekeeping Operations (DPKO) and the UN Development Programme (UNDP) to pursue an “integrated” approach confronted some challenges, as experiences in Haiti and Sudan can attest (Muggah 2007). In both cases, a lack of clarity over the direction, terminology and organisation of DDR resulted in the breakdown of efforts to collaborate. In some cases, the host government and the armed groups themselves may also try to disrupt the process. In most cases, DPKO is responsible for undertaking D&D of former combatants, while UNDP, the World Bank and the International Organisation for Migration support everything from civilian disarmament to reinsertion and reintegration. The so-called Integrated Disarmament, Demobilisation and Reintegration Standards (IDDRS) established by an inter-agency working group of more than 16 UN agencies are intended to clarify roles and responsibilities, but these are not always observed.27 Too often, gaps emerge in which funding for critical facets of DDR go unsupported and the programme stalls. It is important to stress that there are no magic bullets for all the many security dilemmas arising in a post-conflict period, even if D&D are frequently described as such. Even so, the progressive decline of armed conflicts around the world since the late 1980s suggests that these and other activities have potentially played a positive role in promoting safety and consolidating peace. However, over the past decade, many alternative security promotion activities have emerged that have also yielded important reductions in armed violence. For example, community security activities, interventions focusing on at-risk youth, weapons-for-development programmes and specialised urban renewal schemes are examples of innovative practice and are increasingly described as “second-generation” DDR (DPKO 2010). A key
27 See IDDRS.
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lesson, then, is the importance of taking into account multiple possibilities to promote peace in the aftermath of war rather than always resorting in a kneejerk fashion to DDR or some related combination.
5. Emerging Alternatives to D&D A number of best practices for DDR and related D&D activities are emerging. Some of these are set out by the aforementioned inter-agency UN working group in the IDDRS. 28 These guidelines were initiated in 2004 and continue to evolve as lessons are learned.29 In the case of peace negotiations and agreements in South Sudan, for example, they were applied to set out a rightsbased set of prescriptions to deal with the handing in of weapons, child protection and preferences for “community-based” approaches to reintegration (Baare 2008). For example, some recent work on interim stabilisation and second-generation DDR has been integrated into the IDDRS, as well as the work of specialised UN agencies such as DPKO and UNDP, which have advanced “community security and social cohesion”, “community violence reduction” and “armed violence reduction” strategies.30 A number of issues are often taken into consideration when it comes to post-conflict D&D and other security arrangements. Firstly, there is a consensus that provisions for arms control and the management of former combatants should be highlighted in peace accords and agreements wherever possible. These are critical to setting out the “rules of the game” and, if informed by the standards set out by the IDDRS, can also potentially ensure that key provisions related to gender equity and minority inclusion are grounded early in negotiations. Secondly, although difficult to achieve in practice, there is agreement that a clear and transparent
28 Consult IAWG (2011). 29 Modules on DDR and security sector reform have been recently introduced. 30 The World Bank is also frequently involved in supporting national and regional
DDR activities, although it is statutorily restricted from becoming involved specifically in disarming warring parties.
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selection process is required for possible demobilisation and reintegration candidates in order to avoid inflating the expectations of would-be participants or generating conflict among non-beneficiaries. Thirdly, a balance of individual and collective incentives and monetary and non-monetary packages is needed, depending on the setting. These should be provided over time and with some degree of accompaniment and oversight to avoid moral hazard and wastage. Finally, most experts acknowledge that the “reintegration” component is often the least well-managed and financed.31 Notwithstanding the abovementioned principles and norms designed to guide DDR planning and practice, a key lesson from past efforts is that context determines everything (Muggah and Krause 2010). As noted above, the way a country’s armed conflict is ended and mediated, and the shape of its political institutions, economy and social fabric, are critical factors that shape a society’s disposition to disarm and demobilise. The way in which a peace process is managed and the extent to which warring groups and civil society are involved in peacebuilding are equally critical factors. In other words, DDR cannot simply be “grafted on” to a post-conflict setting. It is not merely a technical process—an interim mechanism required before elections and wider development activities are resumed. Rather, it constitutes a highly political set of activities that must be preceded by a clear political settlement lest they be seen as increasing the security of one group at the expense of another.
Conclusions There appear to be fewer provisions for DDR in peace agreements than often assumed by its supporters. Indeed, this report has found that there are provisions for a range of related concepts in roughly half of all CPAs since 1989. Yet, similar terms feature in fewer than 10% of a much larger group of peace accords, protocols and ceasefires over the same period. What is more, the placement of key concepts is highly variable, with most peace agreements featuring provisions for D&D in the middle or later parts of the document(s). From this preliminary assessment, it seems that
31 See IDDRS.
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there are no golden rules for when and how provisions for these concepts should be pursued. A wide range of synonyms and expressions for DDR hinder an exhaustive treatment of the subject. Indeed, comparative research is frustrated by the sheer range and multiplicity of expressions – arms control, weapons management, microdisarmament or practical disarmament, etc. – and languages in which peace agreements are crafted. It is important to note that negotiators and parties to conflicts frequently object to the terminology of “disarmament” and “demobilisation” precisely because the terms connote a form of submission or surrender. In some cases, these concepts are left out entirely or substituted with less offensive terms. Often, ambiguity is intentional in order to avoid derailing carefully crafted processes. The negotiation experiences of mediators and parties to conflicts reveal that D&D are highly political processes. In some cases, these issues are relegated to the ends of talks, since they are fundamentally connected to wider discussions on the architecture of the security sector, the distribution of power and wider issues of criminal and transitional justice. Owing to their highly political nature, it is not advisable that full D&D be necessarily made preconditions of negotiations. Indeed, there is ample evidence from past peace agreements that they were specifically excluded or replaced with alternative concepts. Even so, an emerging set of good practices suggests that they should nevertheless be discussed openly and that a wide range of “security promotion” practices be considered alongside conventional DDR. Examples of second-generation iterations and interim stabilisation efforts are increasingly becoming better known.
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The Forgotten Sons of the State: The Social and Political Positions of Former Government Soldiers in Post-War Mozambique Abstract This article shows that 21 years after the signing of the peace accords, the Mozambican state continues to struggle with the social and political niche of the more than 90,000 demobilized soldiers. The article departs from the observation that the memory construction of the past liberation and civil war done by the FRELIMO government was highly influential in creating and sharpening categories of veterans, determining which “type” of veteran has access to privileged resources and which is excluded. Based on ethnographic fieldwork, the problematic relationship between ex-combatants of the government army and the Mozambican government is explored. For veterans, this relationship is characterized by frustration, hope, patrimonialism and the use of the threat of violence. This plays out in negotiations involving material aspects (particularly pensions), but also symbolic aspects of being regarded as worthy veterans. KEYWORDS Former combatants • state • memory politics • pensions • violence
Los hijos olvidados del Estado: posiciones políticas y sociales de antiguos soldados del gobierno en el Mozambique de posguerra Resumen Este artículo muestra que después de veintiún años de la firma de los acuerdos de paz en Mozambique el Estado de ese país sigue luchando contra el nicho social y político de los más de 90.000 soldados desmovilizados. El artículo parte de la observación de que la construcción de memoria sobre la anterior guerra civil y de liberación, realizada por el gobierno del Frente de Liberación de Mozambique –FRELIMO–, fue altamente influyente en la creación y agudización de categorías de los veteranos, determinando qué “tipo” de veteranos tiene acceso a recursos privilegiados y cuál tipo resulta excluido de ellos. Este trabajo explora la problemática relación entre los excombatientes del ejército gubernamental y el gobierno de Mozambique con base en un trabajo de campo etnográfico. Para los veteranos esta relación se caracteriza por la frustración, la esperanza, el patrimonialismo y el uso de la amenaza de violencia. Lo anterior se despliega en negociaciones que involucran aspectos materiales (en particular las pensiones), pero también aspectos simbólicos relacionados con su reconocimiento como veteranos valiosos. Palabras clave Excombatientes • Estado • políticas de la memoria • pensiones • violencia
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Nikkie Wiegink, PhD candidate at the Department of Cultural Anthropology, Utrecht University is currently finishing her dissertation on life trajectories of former combatants in central Mozambique. She was trained as an anthropologist, but also holds a MA in Conflict studies and Human Rights. The data presented in the article were gathered in the context of ethnographic fieldwork for her Ph.D. dissertation. The research project was funded by the Dutch Organization of Science. Most recent publications: Wiegink, Nikkie. 2013. “Why Did the Soldiers not Go Home? Demobilized Combatants, Family Life and Witchcraft in Postwar Mozambique”, Anthropological Quarterly 86(1): 107-132. Wiegink, Nikkie. 2011. In collaboration with Hugo de Vries. “Breaking Up and Going Home? Contesting Two Assumptions in the Demobilization and Reintegration of Former Combatants”, International Peacekeeping 18(1): 38-51. Email: N.Wiegink@uu.nl
Recibido: 31 de julio de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 4 de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.03 The findings presented in this paper are part of a larger research project on long-term reintegration of veterans in Mozambique. The data presented in this article are based on over eighty interviews with former combatants, members of veterans’ associations, civil servants and policy-makers, during eighteen months of ethnographic fieldwork in Maputo and two rural districts, Maringue (Sofala province, central Mozambique) and Magude (Maputo province, southern Mozambique), conducted in 2008, 2009 and 2010. These rural districts represent highly different histories of war and politics. They were chosen not as representative districts for Mozambique, but rather to compare and contrast certain findings and signalize different processes in relation to veterans, local history and politics. In Maringue, the focus of the research was on RENAMO veterans, although several FAM veterans were interviewed as well. In Magude, data were gathered on FAM veterans. It is this data that is predominantly used in this paper.
The Forgotten Sons of the State: The Social and Political Positions of Former Government Soldiers in Post-War Mozambique Nikkie Wiegink1 Utrecht University
Introduction In January 2010, at the beginning of his second term as the President of the Republic of Mozambique, Armando Guebuza installed a new ministry: the Ministry of the Combatant. It replaced the Ministry of the Antigo Combatente, which dealt only with issues relating to the veterans of the liberation war (1964-1974). The Ministry of the Combatant was to accommodate the concerns of veterans from the liberation war and demobilized soldiers from the civil war (1976-1992). It was presented as part of President Guebuza’s campaign for national inclusion, but the founding of the Ministry is foremost seen as a concession to the demands of more than a dozen associations of demobilized soldiers of the civil war. Since 2006, these associations have been negotiating with the government about the legal position of demobilized combatants, more specifically the right to pensions and other benefits. Some of these associations have been threatening violent demonstrations out of frustration over the neglect of demobilized soldiers by subsequent governments. To better understand the
1 The research for this article was facilitated by funds from the Dutch Organization
of Science (NWO). I want to thank Prof. Dr. Ton Robben, Dr. Yvon van der Pijl and the fellow PhD candidates from the Department of Cultural Anthropology at Utrecht University for their helpful suggestions on initial drafts of this article. I also want to thank two anonymous reviewers for their insights and comments.
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marginal position of the demobilized soldiers one must first understand the awkward relationship existing between the state and the demobilized soldiers of the civil war. This article shows that 21 years after the signing of the peace accords, the Mozambican state continues to struggle with the social and political niche of more than 90,000 demobilized soldiers. Based on ethnographic fieldwork in Maputo city and in two rural districts, Magude and Maringue, this article explores the problematic relationship between ex-combatants of the Forzas Armadas de Moçambique (Mozambican Armed Forces, FAM) and the Mozambican government, and argues that the reintegration of former combatants is an ongoing process of negotiating the place of ex-combatants in history and society. Former soldiers have a specific position within a state and its history construction. They may be glorified as heroes of great victories, but may also be a reminder of failure, guilt and shame that is rather (selectively) forgotten (Buckley-Zistel 2006; Cohen 2001), or something in between. Civil wars pose particular questions to the position of veterans, as there have been (at least) two armed groups fighting in the same territory and both have committed atrocities. How a government deals with the former soldiers who fought in a certain (civil) war depends on the type of peace agreement made to end the war, on the resources present, but maybe even more on the politics of historical interpretations of the war, which are often ignored in studies of reintegration and peace building (Kriger 2003, 20-23). As Metsola (2010, 590) points out in the case of Namibia: “Such historical interpretations are not merely a matter of national imaginary. They are highly significant to current socio-political relations, defining terms for inclusion and exclusion.” It is through procedure and policy that the state generates certain categories, which determine the category’s influence on the state’s actions and access to the resources of the state, shaping everyday life of the subjects to a certain degree (Broch-Due 2005, 14). By analyzing the official memory construction in Mozambique, this paper shows how certain categories of veterans have emerged, determining which “type” of veterans have access to privileged resources and which are excluded. Apart from material aspects related to these categorizations (particularly pensions), the “resources of the state” are also related to
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more symbolic aspects of being a worthy veteran or, in the analogy of many veterans, to be regarded a son of the state. I argue that the relationship between the FAM veterans and the state is one of mutual dependency, yet this relationship leaves little room for maneuver for veterans. To understand this relationship, a distinction is made between national and local government. It becomes clear as this article progresses that the national government sets the terms of the narrative and the pool of resources, yet local administrative and political dynamics seem to determine whether former combatants obtain access to these resources. To fully understand the position of former soldiers in relation to the state, there is a second important aspect that needs addressing: the former combatants’ embodiment of a threat of violence and instability. Even years after the war is over, former soldiers can become a threat to the authority and monopoly of violence of the state, as has been documented in the 1990s in Zimbabwe, where war veterans have become a powerful force in politics more than a decade after the liberation war ended (Kriger 2003; McGregor 2002; Alexander et al. 2000). In Mozambique, the veterans have not become a comparable political force, but protests by veterans in 2000, which turned violent and resulted in over a hundred casualties, formed a strong reminder of the threat of violence and instability that veterans can embody (Schafer 2007, 1). Recently, the negotiations between veterans associations and the government were influenced by this threat of violence, as a particular association of desmobilizados pressures the government by demonstrating on the streets.2 As I will argue in this article, the recent changes in policy regarding demobilized soldiers (such as the Ministry of the Combatant) must be predominantly understood through this dynamic. Thus, while the 2 See: Noticias, 12/10/08, “Governo Busca Soluções para os Desmobilizados”; http://
comunidademocambicana.blogspot.com/2010/10/desmobilizados-de-guerra-jaanunciaram.html, Canal de Moz 14/10/10; CanalMoz, 16/08/09, “Desmobilizados de Guerra Lançam Campanha de Manifestações”; Canal de Moçambique, 06/10/10, “Adiamentos na Resolução dos Problemas dos Desmobilizados Ameaçam Paz no Pais”; Manifestação Divide Desmobilizados” MAGAZINE, 27/10/10; Hanlon, Mozambique 178, News and Clippings, 10 March 2011; http://www.canalmoz.co.mz/ hoje/18843-governo-faz-cedencias-para-evitar-manifestacoes-dos-desmobilizadosde-guerra.html, 22 February 2011, accessed on 10 March 2011.
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policies regarding demobilized soldiers are predominantly shaped by the memory of war, the recent changes in policy can be attributed to the threat of violence of certain organized groups of veterans. To build this argument, I will start with an exploration of the dominant narrative of the civil war in Mozambique, followed by an analysis of how this shapes current policies regarding former FAM soldiers. Then, I focus on the relationship of war veterans with the state, addressing material and symbolic aspects. Subsequently, I explore the role of a specific veterans’ association and the threat of violence in negotiations with the government. The final reflections address the significance of veterans in the politics of memory and in post-war politics, stimulating further thinking about the social and political integration of veterans. First, though, there is a need to briefly contextualize the FAM veterans in Mozambique’s recent history.
1. Reintegration after War in Mozambique The ex-soldiers on whom this article focuses fought in Mozambique’s recent armed conflict between the Frente de Libertação de Moçambique (Mozambican Liberation Front, FRELIMO) and the Resistencia Nacional de Moçambique, the Mozambican National Resistance (RENAMO).3 This civil war devastated the country between 1976 and 1992 and is often characterized as one of Africa’s most brutal wars. It is estimated that 600,000 to one million people died, and over five million people were displaced, either internally or to neighboring countries (Hanlon 1996).4 Both RENAMO and the FAM forcibly recruited young men and women into their ranks, often teenagers, who on average fought for nine years for one of the belligerents (Schafer 2007; Pardoel 1994). 3 In this article, I do not touch on the position of former RENAMO combatants, as
this is a distinct group in terms of policy and memory politics. 4 The vast majority of people died of causes related to the war, such as hunger and
disease. Food shortage was, as far as I know, also the main reason for displacement. It is estimated that RENAMO killed between 50,000 and 200,000 people (Hanlon 1991; Hultman 2009); however, exact figures are absent, as statistics about the war are imprecise and prone to exaggeration (Nordstrom 1997, 48; Igreja et al. 2008).
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In 1992, after the General Peace Accords were signed between RENAMO and the FRELIMO government, over 90,000 combatants were to be demobilized. This was organized by the UN Mission for Mozambique (ONUMOZ) and turned out to be one of the most expensive DDR processes to date (Alden 2002, 354). The combatants were gathered in assembly areas from which they (and their dependents) got free transportation to a place of their preference. Additionally, they received a demobilization allowance for 18 months, a relatively large amount of money in a society with limited cash flow. The peace accords set out the guidelines for the disarmament and demobilization of combatants, but provided little instruction for the post-demobilization policy making (Schafer 2007, 123). The policies regarding veterans were initially captured under the concept of “reintegration,� for which the state depended on large funds from ONUMOZ and international donors. But when payments of demobilized soldiers ended in 1996 and employment creation programs were completed in mid-1997, the reintegration process was declared successful by the major observers, and the international donors turned its attention to more developmental issues (Alden 2002, 342; Schafer 2007, 130-138).5 From that moment, the FRELIMO government set the agenda regarding the demobilized soldiers. The main issue of negotiation between the government and demobilized soldiers became pensions. As shown in subsequent sections, this became a politically sensitive topic because the government’s position toward the former government soldiers was ambivalent and, in relation to RENAMO veterans, rather hostile (Schafer 2007, 124-125). The reintegration of ex-combatants is often mentioned as one of the factors contributing to the successful Mozambican peace process (see e.g. Cobban 2008). The successful integration of ex-soldiers into civilian life has been attributed to the immense amount of money the UN mission
5 There were other programs in place at the time, such as income-generating proj-
ects for veterans from GTZ and OIM, but these programs did not achieve long-term employment or income-generating capacity. I refer to Schafer (2007, 123-138) for an overview of the external assistance to demobilized soldiers in the 1990s. Some of the demobilized soldiers I spoke to had participated in vocational training courses during their time in the assembly area or just after demobilization; however, these had little impact on their lives.
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for Mozambique spent on the DDR process (Alden 2002), but even more to community-based integration and purification rituals performed by relatives and community members (Honwana 2006; Granjo 2007, 126-127; Nordstrom 1997, 145-146). However, the focus on these community-based rituals has failed to address the post-war political context and the position veterans have within this context (see e.g. Schafer 2007). This article aims to contribute to filling in this research lacuna, offering recent data and analyses on the uneasy relationship between the FRELIMO government and the veterans of the FAM.6
2. Veterans and Memory Politics The memory construction of past atrocities is highly important in shaping the identity and legitimacy of a certain group, whether political, ethnic or religious, as these memories contain sensitivities and emotions and implications of blame, of victory, of pride and of shame (Malkki 1995; Alexander et al. 2000; Buckley-Zistel 2006; Shaw 2007). While memories are always univocal and in shaped and re-shaped in the present (Nora 1989, 8; Antze and Lambek 1996, xii-xiii; Nazarea 2006, 325), it is the state that is often in control of evoking memory through symbols, media and textbooks. This way, governments largely determine what is memorable and what is eliminated from the national narrative, and how certain events are remembered (Cohen 2001, 243). FRELIMO has been ruling Mozambique since gaining its independence in 1975. Initially, Mozambique was a socialist one-party state, yet the end of the civil war was also the beginning of a multiparty democracy. FRELIMO won the country’s first democratic elections in 1994 and has won every national election since. Consequently, the party maintained the power over the mechanisms of official memory construction and reconstruction; therefore, it is the FRELIMO version of the past that has
6 In this article, I do not touch on the position of former RENAMO combatants, as
there are very different issues at hand here. These will be explored elsewhere.
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been the dominant narrative concerning the wars in Mozambique (Igreja 2008, 544-545; Pitcher 2006). It is this narrative that is most influential in shaping current policy, especially regarding war veterans.7 To understand why the FAM veterans feel “forgotten” and marginalized, we need to understand the “FRELIMO version” of Mozambique’s recent history. Similar to other countries that were born out of liberation wars, such as Zimbabwe (Alexander et al. 2000, McGregor 2002) and Namibia (Kossler 2007, 362; Metsola 2010), FRELIMO’s leaders build their legitimacy and national identity around the credentials of the liberation war (Schafer 2007, 124). In the latest national elections in 2009, the slogan of the FRELIMO party was “FRELIMO é que fez, FRELIMO é que faz,” freely translated as “it is FRELIMO that did, and it is FRELIMO that does.” “Did” refers to the liberation war and presumably also the (albeit uneven) development of the country after independence. Such statements enforce the claim by FRELIMO as the “owners” of Mozambique and provide legitimacy for authority (Pitcher 2006, Schafer 2007). Not surprisingly, the liberation war has a prominent position in FRELIMO’s construction of the nation’s history. The liberation struggle enters almost daily in the public sphere through national holidays, such as Heroes’ Day, the day the first bullet of the liberation struggle was fired; road names, such as Eduardo Mondlane, as well as other African leaders such as Kenneth Kaunda and the socialist “heroes” like Vladimir Lenin and Mao Tse Tung; impressive murals; and names of schools. These are current reminders that it was FRELIMO that overthrew the Portuguese and achieved national independence, and are part of what Kossler (2007, 362) called “the glorification of history of the liberation warfare.”8
7 The construction of a nation’s history is, of course, always a selective pro-
cess. For an overview of these debates, see Cohen (2001, 243) and Antze and Lambek (1996). 8 To be clear, the liberation war did not end with a victory by FRELIMO or the
Portuguese military. Rather, it ended due to the carnation revolution in Portugal and the following change of regime that ended all Portuguese wars in Africa (Hall and Young 1997). Nevertheless, FRELIMO does present the end of the war as a Mozambican victory in moral and military terms.
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The veterans of this war, the antigos combatentes, are seen as national heroes and are rewarded as such. Jose Ranqueni, Maringue’s district leader of the Association of Antigos Combatentes, informed me that antigos combatentes receive a pension ranging from 3,370 to 5,120 MTN (approximately 80 to 120 euros) depending on one’s rank. Taking into account that the minimum wage in Mozambique is more or less 1,800 MTN, these are quite significant earnings. In addition, these veterans receive a range of benefits, such as funeral and medical costs, which cover most expenses people worry about besides food. The antigos combatentes are generally seen as being “in the hands of the government,” as being “taken care of” by the state. Ranqueni remarked: They [the government/FRELIMO] know who have been fighting for the people of this land. We were fighting for the liberation of men and land. It is very different from this war that stopped just now. It even has a different name, how is it again? The destabilization war. Ranqueni refers to the civil war here, often called “the destabilization war” due to the interference of the neighboring apartheid states of Southern Rhodesia (present-day Zimbabwe) and South Africa. As Ranqueni said, the war was “very different,” implying that it was fought for less glorious causes and that consequently the veterans of this war are different too. In brief, one could say that this war was a dirty war, in which Mozambicans fought other Mozambicans, albeit involving foreign interest. The war did not end with a (moral) victory, but rather with the destruction of the country (Hanlon 1996). In its aftermath, the war has been silenced (Igreja 2008), partly due to the peace accords that promoted silence rather than “dealing” with the war, but also to the war’s uneasy character. There was no investigation in war crimes, but while RENAMO was generally held responsible for the greater share of destruction and killing, the FRELIMO party, like the rest of the country, was well aware of the atrocities committed by the army (Schafer 2007, 124-125). These two different wars, the liberation war and the civil war, have for several reasons resulted in (at least) three different “types” of veterans,
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due to differentiating institutional economic policies. There are several practical and administrative reasons for the difference between these policies, but they are strongly related to the memory construction of the different wars. These policies privilege antigos combatentes as they represent FRELIMO’s legitimacy for governing Mozambique. Even more, Mozambique is practically ruled by antigos combatentes, who form the elite core of FRELIMO and occupy the most important governing positions at all levels of the government structure. In contrast, the civil war was an awkward war, ending not in a victory, but in an uneasy peace. It resulted in two “types” of veterans: first, RENAMO veterans, who were not (explicitly) considered by the FRELIMO government in post-war policy making. Even though RENAMO was accepted as a political party, its military past was deemed illegal by the FRELIMO government, as were its fighters (Schafer 2007, 124). FAM veterans make up the other “type” mentioned above. The government’s position toward this group is, however, more ambivalent for various reasons. There are several practical reasons for these differences: first of all, as the country’s economy was in ruins, the FRELIMO government did not have the funds to reward the demobilized soldiers of the government forces. Second, FAM veterans, while not demonized like the RENAMO combatants, did acquire an unsavory reputation (Schafer 2007, 124-125). Finally, they represented a war that was rather forgotten and, even if possible, it would not have been appropriate to reward the FAM veterans as national heroes. The FAM veterans were supposed to “fade away” (Alden 2002).
3. The Politics of Pensions When the ONUMOZ mission ended and the official reintegration process was branded successful, the FRELIMO government was to set the agenda regarding the demobilized soldiers. The main issue for the demobilized soldiers became pensions, a politically sensitive topic. As I have pointed out above, there was little funding and little political will to address the issues of FAM veterans, yet the government also felt the need to please the demobilized soldiers. There had been some violent incidents and threats by FAM veterans in the early post-war years, which the government
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aimed to contain (Schafer 2007, 129). Therefore, the issue of pensions was kept relatively quiet. The government gradually released funds to keep the veterans’ hopes alive, but at a frustratingly slow pace (Schafer 2007, 125) and benefitting particularly demobilized soldiers of higher ranks.9 After the initial demobilization allowance in 1994, the majority of demobilized soldiers did not receive money from the state, because, as it turned out, only a small percentage of the veterans could receive pensions. Decree 3/86, issued in 1986, by which the retirement and pensions of veterans were organized, only covered those men and women who served in the military service for ten years or more (Taju 1998, 50). During the war, the government implemented a compulsory military service of two years, but as the war dragged on, most soldiers ended up staying longer, though often no more than ten years. These demobilized soldiers were, thus, excluded from pensions. The Decree also excluded those excombatants who were recruited below the age of 16, as this was an illegal practice that was not supposed to happen and for a long time denied by the FRELIMO government.10 While RENAMO was excluded from this Decree altogether, Taju (1998, 95) noted that the same Decree was used to govern the pensions of disabled soldiers, handicapped during military service, which also included RENAMO ex-combatants. In other words, the legislation concerning the pensions was far from straightforward. The application and reception of pensions was and continues to be arranged through veterans’ associations. The main association is the Associação Moçambicana de Desmobilizados de Guerra (AMODEG), which was founded in 1991. Initially, it was an association for veterans of the FAM, but after the peace accords in 1992 it changed its statues to include all demobilized soldiers of the war, opening the doors to RENAMO veterans (Schafer 1998). The other main organization is Associação de Deficientes
9 Still, Schafer (2007, 125) noted that 91 percent of the USD 5.8 million of social
assistance went to ex-combatants. 10 Interviews with Jacinta Jorge, Director of ProPaz, Maputo and an interview
with Xaderique Paulinho, the National Director of Reinsertion of Desmobilizados, Ministry of the Combatant, Maputo.
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Militares e Paramilitares de Moçambique (ADEMIMO) for deficient excombatants who were handicapped during military service. Through this association, disabled ex-combatants can apply for a pension and get paid according to the extent of their disability, between twenty and one hundred percent (the latter for example applicable to the loss of two legs or blindness).11 Although both organizations could not tell me how many members they had and how many of them were receiving a pension, it was generally observed that there were more disabled combatants benefitting from a pension than non-disabled veterans.12 While these are associations active at the national level, the dealings of the veterans with these associations happen at the local level. To apply for a pension, a demobilized soldier has to deliver his or her documents (demobilization card, identity document and, in case of disabled veterans, a medical declaration) to AMODEG or ADEMIMO at the district level, where the application is then sent to the provincial level, and then to the central level in Maputo, where it is handed over to the Ministry of the Combatant (previously to the Ministry of Women and Social Change). Then, it goes through a similar number of stages before a veteran’s name appears on a list and he or she can collect the pension at the district administration. As with most dealings with government bureaucracy, this is a rather inefficient and foggy process, highly prone to corruption and with an unclear structure of responsibility (Schafer 2007). Indeed, many demobilized combatants waited years for their pension and others never got it.
11 The former RENAMO combatants formed, however, a minority within ADEMIMO. In
Maringue, most ex-RENAMO combatants had some scars from bullet wounds, but only a few of them were actually disabled. It may well be that the government forces were better able to deal with the soldiers who were (severely) wounded. It is my informed guess that soldiers of RENAMO died more easily and there were little resources to deal with the disabled veterans, possibly quickening death. 12 Schafer (2007, 143) estimated that a small minority of the ex-combatants choose
to join an association of demobilized soldiers. The leaders themselves have no clear idea about the number of members. Several times I have heard the number 33.000, but this seems to be the total potential number of members, as it may be the number of living ex-combatants in Mozambique.
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Jose Sande fought for the FAM from 1979 to 1989. I met him at the train station in Magude, but he was originally from Caia (Sofala province). As he served ten years in the military, he was entitled to a pension, which, to his frustration, he did not receive. The moment he mentioned this during our conversation, my research assistant, Alexandro, also a delegate of AMODEG in Magude, intervened: “You should fill in the forms and hand them in to us [AMODEG]!” Jose sadly shook his head. “I have tried so many times. They [the government, the associations] must have my documents and everything. But it costs money and I don’t have that. It will not work. I will make it on my own.” Alexandro could not get his head around this and tried convincing Jose in vain. When we left Jose at the train station, Alexandro said, “There are people who do not know the ways of the government and they don’t get anything. That is why they should be members of associations. The way to the government is through associations.” Indeed, it seemed that those former combatants close to the associations often did have access to pensions. The representatives of the associations, individuals such as Alexandro, probably know how to arrange a pension, even for someone who has served less than ten years in the military (which was the case for Alexandro). Connections within AMODEG, the FRELIMO party structure or local government institutions seem crucial to the application process. As I will elaborate below, patrimonial logics at the local (district) level play a key role in the distribution of pensions to former government soldiers, speeding up the requests of some, but consequently slowing down others, keeping them dangling in the daunting bureaucracy. Another factor that contributes to a successful application is, as Jose implicitly mentioned above, bribing a civil servant who may transfer the documents to the right place and the right people. But veterans like Jose, who are struggling to make a living, do not have the financial means for such an undertaking. The government support of the veterans’ organizations varies between provinces and districts, determining to a certain extent the capabilities of the associations (Schafer 2007). In theory, AMODEG established delegates in all districts, which seemed to be the case in Maputo province. In Sofala,
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however, several districts did not have an AMODEG delegate in 2008, especially the district associated (historically) with RENAMO support, such as Maringue and Cheringoma. As Tafula Quamba, the National President of AMODEG said: “There is a reluctance to go to Maringue. There, RENAMO has the power. A place where there was a cobra is difficult to visit again.” Consequently, veterans in such places have less knowledge about the existence of pensions and do not apply for these state resources. This reluctance apparently dissolved in summer 2009, when AMODEG’s delegate in Beira (capital of Sofala province) told me that the government had asked AMODEG to make an inventory of the demobilized FAM soldiers at the district level. The promise of pensions was more or less implicitly added to this request. “This is what is going to change our lives!”, he said, while waving a pile of registration forms. Also, in Maringue, the FAM veterans were organizing themselves. There were probably only 25 of them. This registration process was generally seen as a strategy within FRELIMO’s electoral campaign to obtain more votes during the 2009 national elections. Batista, responsible for the registration of demobilized government soldiers in Maringue, said frankly: “We ask every régulo [chief] to call the desmobilizados. Then, we explain and then they have us in their heads when they vote.”13 This raised the veterans’ hopes for pensions; however, it is unlikely that they ever received any. This for at least two reasons: first, those veterans who fought less than ten years still do not have the right to a pension and, second, there seems to be little political will to really pay out pensions. As Jacinta Jorge, Director of ProPaz, a veterans’ association, remarked bitterly: “They [the government] promise many things at election time, but then we see nothing.” Furthermore, as Xaderique Paulinho, the National Director of the Ministry of the Combatant, said, there are simply not enough funds for all ex-combatants to receive pensions.14 13 See also newspaper Savana, 09/10/09: “FRELIMO ‘atira’ Responsabilidade aos
Funcionarios do Estado”. 14 This must be situated in a context of a country with extreme needs and limited
funding, constrained by donor earmarking (Renzio & Hanlon 2007, 21).
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In all, the government’s position vis-à-vis FAM veterans’ pensions is shaped by a limited commitment to change policies and a reluctance to spend government funds on pensions. The issue has been used to gain political support for the national and local political FRELIMO campaigns, but veterans encounter legislative and bureaucratic problems in the process of actually seeking pensions. The difference between the national and the local state is telling in this respect. While the national government sets the terms of the narrative and determines the pool of resources, the local government and political dynamics determine whether veterans have access to funding or not. For many veterans, this is a highly frustrating process, which will be addressed in the next section.
4. The Forgotten Sons of the State In the wake of war, the former FAM soldiers had great expectations of the government. Where did these expectations come from? And how is the veterans’ current disappointment formulated? Here, I discuss the perspective of rurally based FAM veterans from Magude, a rural district in the southern province of Magude. Below, I focus on a group of urbanbased FAM veterans. Veterans from both groups expressed grievances in relation to the state and the FRELIMO party, but their position towards the state and FRELIMO was very different. The veterans who participated in the research in Magude were predominantly men. They were recruited by the FAM in their late teens and twenties and fought between two to eleven years. I spoke to veterans linked to veterans’ associations, but also to those who were not affiliated.15 Almost every ex-FAM soldier I spoke to in Magude, women and men, expressed some sort of disappointment in relation to how the government and the FRELIMO party had been treating them. They had fought, risking their lives and limbs, for the government ruled by FRELIMO and afterwards felt that the government should have taken care of them.
15 Initial contact with veterans in both Magude and Maringue was made through
AMODEG and PROPAZ. A snowball method was used to establish contact with other veterans outside the network of the veterans’ associations.
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Evaristo had been fighting in a special unit of the government forces deployed to execute demanding missions such as attacks on RENAMO bases. After telling me about the fights and the fear, he expressed his disillusionment with his current life: I want to tell you about more suffering. Even today our lives are like in the troops: they are precarious. It is normal to find an ex-combatant on the streets. There are those who say, ‘It would have been better if the war had not ended, at least we had [something] to eat in those days.’ Ex-combatants are considered nothing. Now they confirmed the new Ministry. But I don’t know if this will change things for better or worse. Evaristo refers to the state of poverty many ex-combatants find themselves in. Similar to most Mozambicans, many ex-combatants live below any imaginable poverty line. Often ex-combatants attribute their poverty to the education they missed out on because of their participation in the war. While this is a tragedy, one must ask to what extent this is related to their history as ex-combatants. That is, the education system, especially in the rural areas, broke down in the entire country because of the war (Hall and Young 1997). Furthermore, job opportunities were and still are limited in Mozambique (Hanlon and Smart 2008, 15). When the ex-combatants demobilized, they joined the ranks of the unemployed and sustained themselves like most Mozambicans: by small-scale agriculture.16 The poor and formally unemployed ex-combatants in particular complained about the government’s conduct toward veterans, and it was they who demanded pensions with the most tenacity. Those who had paying formal jobs were less negative about the government and FRELIMO. They
16 It can be argued that former FAM soldiers had even a slightly advantageous posi-
tion in the job market. In Magude, I observed that many FAM veterans found work in the private security sector, particularly in the large sugar factory near the district’s capital.
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were a small minority, though. This seemed to coincide with the ranks exsoldiers had during the war. Higher-ranked veterans were more likely to have gained a pension and had more job possibilities after the war because of their connections, particularly with FRELIMO party officials. The overwhelming majority were, however, rank-and-file soldiers (Pardoel 1994). It is these ex-soldiers who today feel disregarded by the government and who see the possibility of receiving a pension and other state resources as a way out of their misery. However, this demand for pensions is not only a material issue; it also involves certain symbolic aspects that must be tied to a specific historic, political and cultural context. I want to highlight four aspects that shape veterans’ relationships with the state (and with FRELIMO): feelings of entitlement; the comparison ex-combatants make between themselves and the antigos combatentes; the conceptualization of the relationship as that of a father and a son; and the logic of patrimonialism. First, the ex-soldiers regard themselves as distinct from nonveterans, as they feel entitled to some kind of consideration from the Mozambican government and the FRELIMO party. This consideration is material in the sense of pensions, but they also feel entitled to a more symbolic kind of consideration, namely the acknowledgement of their existence and the value of their service during the war. To illustrate, I recall Fernando, an ex-FAM soldier, who was not yet receiving his pension, but was quite sure his name would appear soon. After the interview, he wanted to clarify one more thing: I do not feel well seeing our government. I left children here when I went to war. The government did not do anything, not a little thing. I feel let down. I am very angry. In wartime, we were taken care of and now not even a ‘good morning.’ As if we never existed. It is clear from Fernando’s words that he feels that he sacrificed his family life for the government, but got nothing in return. He does not only want to be “taken care of,” but also needs to be recognized for his
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existence and his service during the war. This resonated across many interviews. Referring to the recent FRELIMO campaign slogan “It is FRELIMO that did, and it is FRELIMO that does,” Jose, a disabled excombatant said: “They may say it was them that did, while it was actually us that did! We defended against the banditry [RENAMO].” Jose conveyed a certain pride in his (or the army’s) wartime achievements, but he also says that this is not acknowledged by FRELIMO. In fact, in Jose’s opinion FRELIMO uses the war against RENAMO as campaign material, while it was not the FRELIMO leadership or elite that fought in that war, but rather Jose and his fellow soldiers. Similar feelings of bitterness are found among groups of former fighters who were not even incorporated into the national DDR process, like former militias. They were local men (and occasionally women) who were trained and armed by the government army and fought side-by-side with the government soldiers against RENAMO. They participated in the same ‘operations’ and were wounded, killed and traumatized just as much. Yet, they were not incorporated into the DDR program of ONUMOZ and, as far as the government is concerned, they are not veterans. Even more precarious were the cases of ex-militias who were disabled during the war. Aparacio Matavele, a local government official who took up arms against RENAMO, was on his way from his village to the district capital Magude to report a victory of his militias over a group of RENAMO combatants, when his car hit a landmine and he lost his two legs. Since then, he has been confined to a wheelchair, offered to him by “the Germans” (probably the German Cooperation, GTZ). But the government is not giving anything. I reach 100 percent of deficiency, but according to the Ministry of Defense we were under the rule of the local administrator, so he has to pay my military pension. I was a chefe de posto [government authority of a locality], I had to enter as a soldier, I was a great leader, and now, look at my house!
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He was referring to his small cabana where he and a woman were living. Even though Aparacio feels pride in taking part in a certain episode of history, he also feels betrayed by the government he was fighting for. The militias are an example of the blurring of civilians and combatants during war, but also how the governments and DDR programs, like the one ONUMOZ executed, develop certain categories, on which they base their policies, including some and excluding others (Broch-Due 2005, 14).17 Secondly, I want to underline again the importance of the image of the antigo combatentes for the demobilized FAM soldiers. The veterans entered the military when the socialist state was seen as the “deliverer of well-being” (Taju 1998, 54), but their expectations were fuelled by the privileged position of antigos combatentes, who received great benefits from the state. They soon found out that their position was a rather different one. Demobilized FAM combatants would often make a comparison between them and the antigos combatentes, almost always referring to the economic benefits that the antigos combatentes were enjoying and they were not. Such benefits do not go unnoticed in poor rural communities like Maringue and Magude. Similar to the antigos combatentes, they feel they have fought for their patria. “The weapons that the antigos combatentes used were the same as the ones we took up,” said a former FAM fighter bitterly. This is not only a claim for material benefits, but also for recognition. The liberation struggle was seen as a just and glorious war against the Portuguese oppressor and its veterans are seen as “good soldiers.” The civil war, for many reasons, was a more awkward war and is generally not discussed. The veterans from this war are not in any way remembered. This is especially frustrating for a cohort of FAM veterans who entered the army voluntarily right after independence. The antigos combatentes were their
17 Another specific group was the approximately 16.000 government soldiers who
demobilized before the signing of the peace agreement. They felt deprived of the allowance and other benefits that those demobilized by ONUMOZ received. As they do not differ much from the soldiers who demobilized in 1994, I did not elaborate extensively on this group.
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heroes, and in the rush of the revolution they also wanted to defend their country. However, the FAM soldiers ended up in a completely different war, often unequipped, underfed and unprepared for RENAMO’s guerrilla warfare and terror tactics (Schafer 2007). After the war, they found themselves not the heroes of the day, but rather as an unwanted and unappreciated category. The presence of the antigos combatentes is, for the demobilized soldiers, a reminder of what they lack (material benefits), but also of what they are not, namely national heroes. Yet, simultaneously these antigos combatentes form a promise of what the FAM veterans may possibly get in the future. A third aspect of the veterans’ relationship with the state is the image of the government, or FRELIMO (often used interchangeably), as the father and the ex-combatant as the son. As Jose, who I quoted above, said when I asked him about his political affiliations: “FRELIMO is like a father who should take care of his sons. Where else would we go?” This is a more common metaphor for the relationship between soldiers and the state, especially in the African context. This suggests that the state is seen as a “care-taker” as suggested by Taju (1998). But there is more to it, as Schafer (2007, 156-157) analyzed using Michael Schatzberg’s (2001) understanding of the distribution of rights and responsibilities through the use of paternal and familial metaphors in an African context. Schatzberg (2001) noted that the father-son dynamic in relation to states and citizens in Africa implies that the father may “consume” the services/work of the son, but only to a certain extent and in return for protection and caretaking. By doing so, the father/government obtains legitimacy as an authority figure. The desmobilizados’ claim for “nurture and nourishment” from their “father” may, thus, not only feel a particularly strong entitlement, (Schafer 2007, 156), but also undermines the legitimacy of the state, as it does not fulfill its responsibilities of a caretaker. This is closely related to the fourth and final point I want to make: the veterans’ relationship with the (local) state is characterized by a relationship of mutual dependency. This can be understood through the logic of patrimonialism. Following Weber (1947), Pitcher et al. (2009, 129), patrimonialism is characterized by “systems in which political
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relationships are mediated through, and maintained by, personal connections between leaders and subjects, or patrons and clients.”18 As I have mentioned above, the success of an application may depend on a veteran’s connections with veterans’ associations, the local government and the FRELIMO party. Local political and patron-client dynamics are crucial in determining whether veterans may obtain access to funding. Some of these relationships are more personal and may be more “profitable” than others. Yet, these relationships all stem from the same precondition: FRELIMO membership. With no serious political opponent, FRELIMO has practically established a party-state and is, thus, in control of dividing subsidies. While it is at the national level that decisions are made about pensions and more, the process of application happens at the district level where one needs to “be with FRELIMO” to get things done. Therefore, ex-combatants would not dare to lose their FRELIMO membership, hence the words of Jose above: “Where else would we go?” Besides all their frustration, most demobilized soldiers would not abandon their party or even criticize it, as this would preclude all future possibilities to state resources. In other words, as Pitcher et al. (2009, 138-139) point out, there is a voluntary compliance of subjects with the authority presupposing the degree of legitimacy these networks enjoy, as both patrons and clients are aware of their mutual dependence and reciprocity (see also Chabal 2009, 105). Indeed, the dependency is mutual; FRELIMO’s (local) leaders need the desmobilizados as their local supporters. This also holds true for the party at large. As I have shown above, demobilized soldiers are a specifically targeted group during electoral campaigns, when they are made promises, particularly concerning pensions. One could argue that this hope is kept alive by the government in return for support, well-aware that veterans have little room to maneuver the situation to their advantage. All four dynamics mentioned here involve a lack of recognition by the
18 This is reflected in the distinction Weber (1947) made between: legal domination
and patrimonial domination. While the first is based in systems of legal bureaucracy and impersonal ties, in the latter authority is based in personal relationships.
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state, but simultaneously feed into the veterans’ hope to receive a pension one day. A great share of the veterans in this article remains inside the structure of the relationship with the state and veterans’ associations, characterized by frustration, hope and mutual dependency. Some veterans managed to make this relationship “work” for them by establishing patron-client relationships. But most remained in a rather frustrating and limited social and political position. I want to end the discussion by describing a group of veterans who did find a niche in which to pressure the state through the threat of violence.
5. “We will go to the Streets”: The Embodiment of Threat The veterans’ attitude toward FRELIMO in Magude was quite different from the attitude I observed among the members of the Foro de Desmobilizados de Guerra de Moçambique (Forum of Demobilized Soldiers of the War of Mozambique, FDGM) in Maputo. The FDGM consisted of a group of urban-based former FAM soldiers who had previously participated in other veterans’ associations, but who had not been able to make this involvement work to their benefit. They did, however, establish their own forum, bringing veterans’ issues to the table in a novel, but also employed more aggressive tactics. Due to their previous involvement in other associations, FDGM also managed to participate in the negotiations between the veterans’ associations and the government. The FDGM was profoundly discontent with the state and the other veterans’ associations. During a group conversation with members of the FDGM, I made the mistake of referring to them as “ex-FRELIMO fighters.” One of them vigorously corrected me: We did not fight for FRELIMO! We were fighting for the state. We were protecting our patria, our land, our state, the national line. Not the party. The problem is that nowadays the party and the state are together. It is us who suffer, not those old men who are enjoying themselves [gozar] because of the war.
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These FDGM members were rather exceptional in their specific and open criticism of FRELIMO, especially the party’s elite. FDGM’s leader, Herminio dos Santos, said: Our politicians are bandits. Corruptos! Look at Chissano [former President of Mozambique], a bandit, and now he received a price, a price that is based on our peace. That money should be ours. It was not he who brought peace. It was us who stopped shooting en masse in 1992. We should get a price like that. If we start shooting, that is the end of the price. In 2007, former President Joaquim Chissano won the Mo Ibrahim prize of five million USD for African Leadership, partly for his role in the peace negotiations.19 This enraged the FDGM leadership. They feel the war was fought and the peace was achieved over their backs, while they were left with nothing. Literally, as they did not receive any pension, but also symbolically, as they were never rewarded for their share in Mozambique’s peace process. The anger of the FDGM leadership is directed at the government and political party they were fighting for. Highly different from the veterans in Magude and the other veterans’ associations, the FDGM publicly accuses the FRELIMO government of neglect and corruption, and openly threatens violence. Herminio Dos Santos said in an interview with a local newspaper the following: “It’s not an effort for the desmobilizados to put in danger the democracy or the peace.”20 Such messages are met by the government, the other veterans’ associations and the media with a mixture of ridicule, but also fear. Their aggressive attitude makes FDGM an unwanted participant in these negotiations in the eyes of other veterans’ representatives, but their presence seems strategic as well. FDGM voices certain discontent
19 Website of the Mo Ibrahim Foundation, section of prize laureates, accessed on March
10, 2011. http://www.moibrahimfoundation.org/en/prizelaureates/the-ibrahim-prize/ prize-laureates/the-ibrahim-prize-winner-2007-joaquim-alberto-chissano.html 20 Quoted in Canal de Moçambique, 06/10/10, “Adiamentos na Resolução dos
Problemas dos Desmobilizados Ameaçam Paz no Pais”.
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that other veterans are afraid to openly talk about. Organizations such as AMODEG, mentioned above, are partially paid by the government and, therefore, probably reluctant in their criticism. Publicly, AMODEG’s leaders urge FDGM to take a more peaceful approach. At the same time, FDGM may provide other associations with leverage in their negotiations with the government in two ways. First, the militant FDGM may legitimize the existence of veterans’ associations like AMODEG and PROPAZ, which may take up the role as mediator between FDGM and other enraged “dangerous” veterans and the government. During and in the direct aftermath of the DDR process in Mozambique, veterans’ associations used seemingly uncontrolled former combatants to pressure the government and international organizations to the veterans’ (association) advantage (Schafer 1998, 2007, 126). It may be argued that FDGM currently occupies this role. Second, FDGM’s most effective strategy is, however, to threaten to take desmobilizados to the streets: “We sent a card to the government [to request permission to demonstrate]. But they denied our demonstration two times. They don’t want the international community to discover that the desmobilizados are discontent. It is a secret. They pretend everything is all right.” Since then, the FDGM claimed several times to be organizing a demonstration across the entire country, which never took place. It is not clear if FDGM has the capacity to organize nationwide demonstrations, but the government and the other associations of demobilized soldiers are not willing to find out, as they are afraid that demonstrations will turn violent, even though they are peacefully intended by FDGM. The most recent demonstration was planned in February 2011, but was called off after the government and the representatives of the organizations of demobilized soldiers signed an accord that would lead to a new law, obliging the government to pay pensions to demobilized combatants.21 An analysis of the relations between the demobilized soldiers and the
21 Hanlon, Mozambique 178, News and Clippings, 10 March 2011, see also http://
www.canalmoz.co.mz/hoje/18843-governo-faz-cedencias-para-evitar-manifestacoesdos-desmobilizados-de-guerra.html, 22 February 2011, accessed on 10 March 2011.
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government over the last three years shows, however, that this is a recurrent dynamic of the demobilized combatants, who threaten to organize demonstrations while the government makes concessions and promises to dissuade the ex-combatants from mobilizing.22 The fear of demobilized soldiers going to the streets became clear after the riots that started the 1st of September 2010, lasting for three days. The main roads heading out of the cities of Maputo and Matola were blocked, often by burning tires; and shops were sacked, because of the rise in the price of bread. It was reported that 13 people died by police fire during clashes with demonstrators. One of the rumors that spread after the riots was that desmobilizados had organized them. While this was not true, in a newsflash on TVM a month later on the 15th of October, a woman said the following regarding the new statues concerning the demobilized soldiers: “I hope there will be no more manifestations now,” implicitly linking the “strike” to the demobilized soldiers.23 The position of FDGM members raises several questions: Why do they not fear criticizing the government while other veterans are afraid of losing their pension? Do they create particular momentum? How seriously should they be taken? It is not my aim to answer these questions, but merely to address an emerging phenomenon in Mozambique. I do think a case can be made to see FDGM as entering a niche where Mozambican veterans once more exercise agency through the threat they embody. The recent changes in policy regarding demobilized soldiers must not be based on a revision of the
22 See newspaper articles in: Noticias, 12/10/08, “Governo Busca Soluções para
os Desmobilizados”; Canal de Moz, 14/10/10, accessed January 23 2012, http:// comunidademocambicana.blogspot.com/2010/10/desmobilizados-de-guerra-ja-anunciaram.html,; CanalMoz, 16/08/09: “Desmobilizados de Guerra Lançam Campanha de Manifestações”; Canal de Moçambique, 06/10/10: “Adiamentos na Resolução dos Problemas dos Desmobilizados Ameaçam Paz no Pais”; MAGAZINE, 27/10/10: “Manifestação Divide Desmobilizados”. 23 Mozambican sociologist Carlos Serra pointed out that the participants in the
manifestations were predominantly young unemployed men (but also women and children) whose objective was not to ‘stop’ the state, but to make a statement against a “distant” government and the dysfunctional public sector. In: Noticias, 21/10/10, “Conselho dos Desmobilizados Desaconselha Manifestações”.
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country’s history or a re-evaluation of the demobilized soldiers or a claim for due compensation. Rather, as I argue, it has been the threat of violence that former combatants embody that has shaped the negotiations between the associations of demobilized soldiers and the government.
Conclusions Studying the position of ex-combatants in relation to the government in Mozambique reveals much about the politics in this country and how they are influenced by past wars. Even though there were no official ways of dealing with the civil war, this article shows that this does not mean that this episode does not influence current official memory processes. The governments’ policies regarding pensions for veterans demonstrate how historical narratives interact with procedure and policy, generating and sharpening categories of people. Such interactions determine the state’s actions and people’s access to the resources of the state, shaping to a certain degree everyday life of the subjects. Parallels can be drawn between the struggle of the veterans in Mozambique and in neighboring Zimbabwe, where, as Alexander et al. (2000) and Kriger (2003) noted, veterans of the national liberation war have been struggling for access to state resources, criticizing government officials for living in luxury, while “the forgotten fighters were languishing in poverty” (Kriger 2003, 256). However, there is one main difference: while the veterans in Zimbabwe had been fighting in the liberation war, which was defining for the government’s legitimacy (Alexander et al. 2000, Kriger 2003), in Mozambique the status of the war the demobilized soldiers fought is more ambiguous. The national policies and attitude of the government and FRELIMO party have been sources of dissolution and discontent for FAM veterans. The veterans’ grievances and negotiations revolve particularly around pensions, which are not only a very welcome material asset, but also a symbolic recognition of their status as war veterans and the work they did for the Mozambican nation, in particular for FRELIMO. The veterans see themselves as the “forgotten war heroes.” Narratives of the past form one factor among many, shaping the veterans’ relationship with the state,
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which is also formed by an image of the veteran based on the antigo combatente, and local dynamics, such as Mozambique’s daunting bureaucracy and patrimonial logics in local politics. In this article, I showed that most veterans in Magude remain inside the structure of the relationship with the state and veterans’ associations, characterized by frustration, hope and mutual dependency. But I also explored the role of a militant veterans’ association moving into a niche where Mozambican veterans seem to exercise agency through the threat of violence. The recent changes in policy regarding demobilized soldiers must not be understood in the light of a revision of the country’s history or a re-evaluation of the demobilized soldiers or a claim for due compensation. Rather, as I argued, it has been the threat of violence that former combatants embody. This underlines a more general claim that former soldiers do not “fade away” (cf. Alden 2002). Instead, they have a distinct and changing position in a country’s history and society.
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Desarme, desmovilización y reintegración en Camboya Resumen Camboya es tristemente célebre por los terribles crímenes cometidos durante el régimen del Jemer Rojo entre 1975 y 1979. La historia posterior a este período estuvo marcada por un conflicto proteico que se prolongó por cerca de veinte años. En este contexto particularmente complejo, el proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) de los combatientes era vital para asegurar la transición de este país devastado hacia la paz y la estabilidad. El propósito del artículo es exponer las iniciativas de DDR desarrolladas en Camboya entre 1992 y 2002, los retos y dificultades de su implementación y las causas de su fracaso. El artículo aborda igualmente la política gubernamental que condujo al desmantelamiento del Jemer Rojo en los años noventa, y los programas de control de armas implementados entre 2000 y 2008. Estas dos medidas contribuyeron de forma eficaz a pacificar el país, mejorar las condiciones de seguridad y paliar las deficiencias del DDR. Palabras clave Camboya • Jemer Rojo • conflicto • desarme • desmovilización • reintegración • amnistía
Disarmament, Demobilization and Reintegration in Cambodia Abstract Cambodia is sadly known for the terrible crimes committed during the Khmer Rouge regime between 1975 and 1979. The history that followed this period was marked by a multifaceted conflict that lasted for nearly 20 more years. In this particularly complex context, the process of disarmament, demobilization, and reintegration (DDR) was essential to guarantee the transition of this devastated country towards peace and stability. The objective of this article is to present the initiatives of DDR in Cambodia between 1992 and 2002, the challenges and difficulties brought by their implementation, and the causes of their failure. The article also outlines the government’s policy that led to the dismantlement of the Khmer Rouge in the 1990s, as well as the arms control programs implemented between 2000 and 2008. These two measures contributed successfully to pacify the country, to improve security conditions and to mitigate the failure of DDR. KEYWORDS Cambodia • Khmer Rouge • conflict • disarmament • demobilization • reintegration • amnesty
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Adriana Escobar es Magíster en Historia del Arte de la Universidad Panteón-Sorbona París 1 y actualmente es candidata a magíster en Historia en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de París. Asistente en el Centro Nacional Francés de Investigación Científica. E-mail: adrianamescobar@hotmail.com
Recibido: 23 de agosto de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 24 de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.04 Este artículo se sitúa en el marco del trabajo de investigación realizado para el Magíster en Historia en torno a Tuol Sleng, museo del genocidio camboyano. La autora agradece a la investigadora Anne Guillou, antropóloga especialista de Camboya en el Centro Nacional Francés de Investigación Científica, por sus aportes sobre la APRONUC. La autora agradece igualmente al personal del Centro de Documentación de Camboya por los documentos de archivo puestos a su disposición durante su estadía en Phnom Penh.
Desarme, desmovilización y reintegración en Camboya Adriana Escobar Centro Nacional Francés de Investigación Científica
Los campos nazis, estalinistas y jemeres rojos están cerrados, pero el odio hacia la vida guarda más de una sorpresa. Mirarlo a los ojos es la mejor forma para aprender a combatirlo. Jean-Louis Margolin
Introducción El interés mitigado que genera el DDR en Camboya se refleja en la escasa literatura académica consagrada a este tema. Existen varios estudios que se concentran en la operación de mantenimiento de la paz de la ONU y que, dentro de este marco, abordan de forma relativamente detallada el desarme y la desmovilización de los combatientes del país. Sin embargo, es casi inexistente la literatura que explora las iniciativas de DDR desarrolladas ulteriormente y que ofrece un panorama del proceso que éstas forman en su conjunto. El objetivo de este artículo es presentar los principales programas de DDR en Camboya contribuyendo con nuevos elementos históricos, políticos y económicos que ofrezcan una mejor comprensión y una visión más amplia del proceso en su integralidad, el cual, teniendo en cuenta las diferentes iniciativas, se prolongó por cerca de once años. El artículo aborda igualmente dos temas poco tratados y jamás situados dentro de un marco global de DDR en el país. El primero se refiere a la política gubernamental que puso fin al conflicto mediante el desmantelamiento efectivo del Jemer Rojo y la reintegración exitosa de sus combatientes. El segundo concierne al sector de seguridad y los factores que impidieron
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una reforma eficaz del mismo. Con este fin se realizó un estudio detallado de los informes de la ONU y del Banco Mundial sobre los programas bajo su égida, así como de la literatura académica que entre 1992 y 2012 aborda una u otra iniciativa. El artículo se alimentó igualmente con el trabajo de terreno de la autora, el cual puso en evidencia la necesidad de contar con este panorama como base para el estudio de la situación actual de los excombatientes del país. Después de presentar un marco histórico del conflicto camboyano, el artículo aborda el programa de DDR implementado por la ONU en 1992 y expone los múltiples motivos de su fracaso. El artículo continúa con la llamada Win-Win policy gubernamental, desarrollada a partir de 1996, y que constituye la piedra angular del proceso de paz gracias a sus medidas de reintegración de los jemeres rojos. Se abordan después el programa de desmovilización y reintegración del Banco Mundial entre 2000 y 2002, las limitaciones de sus logros y su falta de interacción con una reforma del sector de seguridad. Por último, se presentan los dos programas de control de armas implementados entre 2000 y 2008 y sus logros contundentes en la estabilización del país.
1. Camboya: una historia implacable La segunda mitad de la década de los sesenta marcó en Camboya el comienzo de un conflicto que, durante treinta años, tomó diversas facetas y dio origen a uno de los episodios más oscuros del siglo XX. Entre 1965 y 1973, Estados Unidos bombardeó masivamente el territorio camboyano con el fin de destruir las bases Viet Minh presentes en el país. La magnitud de los bombardeos, en donde cientos de miles de civiles perdieron la vida,1 y el llamado a la rebelión lanzado por el príncipe Norodom Sihanouk galvanizaron a la población civil, que se unió masivamente a la lucha armada contra el gobierno pro estadounidense de Phnom Penh (Becker 1998). El 17 de abril de 1975, después
1 Kiernan y Owen (2006) estiman que entre 1965 y 1973, Estados Unidos lanzó más
de 2,7 millones de toneladas de bombas en Camboya, lo cual haría de este país el más bombardeado de la historia.
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de cinco años de guerra civil, los soldados del Partido Comunista de Kampuchea (PCK) (ver el anexo de siglas), o jemeres rojos, entraron en la capital (Lavoix 2008, 9). El PCK, dirigido por Saloth Sar, alias “Pol Pot”, estableció la Kampuchea Democrática (KD), o régimen del Jemer Rojo, el cual operó una mutación radical de la sociedad camboyana, reemplazando todas las estructuras económicas, sociales y políticas por un nuevo orden revolucionario. Los líderes del PCK ordenaron la evacuación de las ciudades, enviando dos millones de personas hacia las zonas rurales (Kiernan 1998, 61). Las escuelas, cortes, embajadas y oficinas del Gobierno fueron cerradas, el dinero suprimido y los extranjeros expulsados. La política de depuración del pueblo, que buscaba crear una sociedad estrictamente campesina, condujo a la eliminación de los oficiales y funcionarios del antiguo régimen, así como a la de los profesores, médicos, abogados, estudiantes y más altos miembros del Sangha (clero budista) (Lavoix 2008, 18-19; Ponchaud 2007, 84). Adeptos del colectivismo rural, los dirigentes del PCK tenían como objetivo la transformación y el aumento de la producción agrícola. Camboya se convirtió de esta forma en un inmenso campo de trabajo forzado en donde las condiciones de vida y de trabajo extremas, conjugadas con las hambrunas, la tortura y las ejecuciones masivas, dejaron cerca de 1,7 millones de víctimas2 (Kiernan 1998; Chandler 1992, 210-216; Jennar 2010, 80-83). La invasión de las tropas vietnamitas en diciembre de 1978 marcó la caída de la KD. Vietnam estableció la República Popular de Kampuchea (RPK), liderada, entre otros, por antiguos oficiales disidentes de la KD.3 En 1982, bajo la égida de China, Estados Unidos y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por su sigla en inglés), tres facciones cam2 Con respecto al porcentaje de población muerta, éste fue el episodio de ase-
sinato en masa más grande del siglo XX. Kiernan (2003) calcula que el número de habitantes en abril de 1975 era de 7’952.000 y que el número de víctimas del régimen oscila entre 1’671.000 y 1’871.000, lo cual constituye entre el 21% y el 24% de la población. 3 Entre ellos, Hun Sen, elegido primer ministro por primera vez en 1985 y quien
ocupa el cargo actualmente.
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boyanas se unieron para formar el Gobierno de Coalición de Kampuchea Democrática (GCKD) y luchar contra la RPK: el Partido de Kampuchea Democrática (PKD), vitrina política del Jemer Rojo, atrincherado ahora en la frontera tailandesa; el Frente Nacional Unido por una Camboya Independiente, Neutra, Pacífica y Cooperativa (FUNCINPEC), partido monárquico, y el Frente Nacional de Liberación del Pueblo Khmer (FNLPK), partido republicano. En la fase final de la Guerra Fría, el GCKD servía los intereses de Beijing y de Washington para castigar a Vietnam por haber hecho frente a China y vencido a las tropas estadounidenses, así como los de Tailandia, que buscaba acentuar su influencia en la región y adelantar una política anticomunista (Chandler 1992). Para Phnom Penh y sus aliados vietnamitas y soviéticos, el conflicto con el GCKD representaba la insurgencia contra un régimen culpable de genocidio. Para el GCKD y sus partidarios, éste era el resultado de la ocupación vietnamita de un país soberano. Esta confrontación fue marcada por la falta de legitimidad internacional de la RPK más allá del bloque soviético. La ONU y gran parte de la comunidad internacional reconocían al GCKD como el gobierno legítimo –en exilio– del país. Los representantes del Jemer Rojo, la facción más poderosa de la coalición, ocuparon la silla de Camboya en la ONU hasta 1991 (Jennar 2010, 49). Desde el inicio del conflicto, la ONU entró en negociaciones con la RPK, el GCKD y varios actores regionales. En 1988, las cuatro facciones se reunieron por primera vez e identificaron la necesidad de un mecanismo de control internacional. En 1989, las tropas vietnamitas se retiraron de Camboya; el régimen de Phnom Penh, dirigido por Hun Sen, adoptó una economía de mercado y fue rebautizado Estado de Camboya (EC). Para Moscú y Beijing, deseosos de normalizar sus relaciones, y para la ASEAN, pronta a estabilizar la región, el problema camboyano era un obstáculo que había que sobrepasar. Tres años de negociación concluyeron, el 23 de octubre de 1991, con la firma de los Acuerdos de Paz de París (APP).4 Todas
4 Para consultar el texto integral de los APP, ver http://www.usip.org/publications/
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las facciones camboyanas fueron incluidas en los acuerdos de forma ecuánime –los jemeres rojos, tras exigencia de China–. El conflicto camboyano era consecuencia de la Guerra Fría, y los APP, resultado de su término. Los acuerdos comisionaron al Consejo de Seguridad (CS) para crear la Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya (APRONUC), encargada de asegurar la transición del país hacia la paz (CS 1992a). A pesar de que el PKD se retiró del proceso de paz, la APRONUC condujo las elecciones de mayo de 1993. El FUNCINPEC, liderado por el príncipe Ranariddh, obtuvo la mayoría de los escaños, pero ante las amenazas del Partido del Pueblo Camboyano (PPC), liderado por Hun Sen, de boicotear el resultado de las elecciones, se acordó formar una coalición bajo el nombre de Gobierno Real de Camboya (GRC). Esto marcó el fin del mandato de la APRONUC. El PKD, por su parte, continuó con la lucha armada, tratando al mismo tiempo de negociar un lugar en el Gobierno. Entre 1994 y 1997, el FUNCINPEC y el PPC, en su cohabitación imposible, adelantaron negociaciones separadas con diferentes líderes del Jemer Rojo, entre quienes existían disensiones internas crecientes. El riesgo militar y político que esta situación representaba para el PPC condujo al golpe de Estado de Hun Sen contra Ranariddh, en julio de 1997, el cual puso fin a la coalición entre los dos partidos (Jennar 2010, 135-144), pero no al proceso de desintegración del Jemer Rojo, cuyos últimos beligerantes se rindieron en 1999. Desde finales de la década de 1990, el PPC ha dominado sin disputa la arena política del país, ejerciendo una hegemonía total sobre todos los poderes del Estado. Sus líderes han interpretado el mantenimiento de la estabilidad como su propia seguridad política y económica (Bartu y Wilford 2009, 10), dando prueba de poca tolerancia al debate con la sociedad civil y con la oposición política. A esto se suma la corrupción endémica del país, que lo ubica en la posición 158 –entre 176 países– del Índice de Percepción de la Corrupción, publicado por Transparencia Internacional en 2012.5 Las iniciativas de DDR presentadas en este artículo son indicadores de
5 Ver Transparencia Internacional, http://www.transparencia.org.es
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la política contemporánea en Camboya y de los muchos retos que el país enfrenta para sobrepasar un pasado de violencia acerba.
2. DDR versus lógica de guerra: el gran reto de la APRONUC La APRONUC tenía la responsabilidad del desarme, acantonamiento y desmovilización de 450.000 combatientes (200.000 efectivos de las fuerzas militares regulares y 250.000 milicianos) que disponían de 300.000 armas de todos los tipos y de 80 millones de cartuchos con balas (CS 1992a, 14). Las facciones habían acordado desmovilizar al menos el 70% de sus fuerzas. El 30% restante debía ser acantonado hasta las elecciones de 1993, para integrar luego el Ejército nacional. La fase de DDR comenzó en junio de 1992 pero el PKD se negó a participar, impidiendo notoriamente el acceso a las zonas bajo su control. Cincuenta y cinco mil soldados de las otras tres facciones fueron desarmados y acantonados.6 Este número representaba el 50% de las fuerzas del FUNCINPEC y del FNLPK, y sólo el 25% de las fuerzas del PPC, lo cual quería decir que las dos facciones más pequeñas habían desarmado gran parte de sus fuerzas, mientras que el PPC había conservado la mayoría de éstas, y el PKD, la totalidad (Findlay 1995, 39). Esta situación creó rápidamente un peligroso desequilibrio entre los bandos y una situación militar que se deterioraba, lo cual condujo a la APRONUC a suspender el proceso de DDR (CS 1992b, 4). Las causas del fracaso del DDR son múltiples. Para comenzar, como Lee Kim y Metrikas (1997, 123) lo indican, los APP no estipulaban ningún plan de acción preciso ni ningún tipo de sanción, en el caso de que algunas de las facciones no cumpliera con lo pactado. El mandato militar de la APRONUC se basaba en la premisa que las cuatro facciones participarían en el DDR y que su función sería la de supervisar y verificar el proceso, no la de hacerlo cumplir. En todo caso, los 15.900 cascos azules de la operación no hubiesen podido desarmar al Jemer Rojo y realizar
6 40.000 soldados obtuvieron una licencia por tareas agrícolas. Los milicianos, dedica-
dos en su mayoría a la agricultura y otras actividades civiles, fueron desarmados pero no acantonados físicamente, con el fin de no desestabilizar la vida económica y social del país (CS 1992a, 4, 14-15).
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lo que 200.000 soldados vietnamitas bien armados no habían logrado durante años de presencia en Camboya. Por otro lado, como lo explica Jennar (1995, 308), un acuerdo de paz debe ser aplicado inmediatamente después de su firma, cuando la buena voluntad de las facciones es óptima. No obstante, cinco meses pasaron entre la firma de los APP y el inicio del despliegue de las fuerzas de la ONU, plenamente operacionales sólo en julio de 1992, es decir, un mes después de la fecha prevista para el inicio del DDR. Este retraso afectó todo el calendario de la APRONUC, perjudicó su credibilidad ante los civiles y facciones y dio tiempo a los líderes del PKD para reconsiderar los acuerdos. Para entender el naufragio del DDR también es necesario tener en cuenta las razones expuestas por el PKD para negarse a participar en el proceso, así como la respuesta por parte de la APRONUC. El Jemer Rojo justificaba su posición alegando que la APRONUC no había implementado dos disposiciones de los APP: el retiro de todas las fuerzas extranjeras de Camboya y el control efectivo de las estructuras administrativas del EC. El jefe de la operación y Representante Especial del Secretario General (RESG), Yasushi Akashi, entró en diálogo con la facción pero se dio cuenta de que su definición de “fuerzas extranjeras” abarcaba a los camboyanos que no eran de origen étnico jemer, particularmente aquellos de origen vietnamita, así como a los camboyanos asociados con el régimen instalado por Vietnam. Satisfacer esta exigencia hubiese implicado una grave violación de los derechos humanos (Lee Kim y Metrikas 1997, 127; Stedman 1997, 29). En lo que concernía a la falta de control de la APRONUC sobre el EC, el PKD exigía el desmantelamiento total de las estructuras del EC, algo simplemente imposible en el marco de la operación. No obstante, como Akashi lo admite, las quejas del PKD a este respecto no carecían de legitimidad. Uno de los elementos más innovadores de los APP consistía en confiar a la ONU el control de la administración civil del país, con el fin de garantizar un ambiente político neutro en vista de las elecciones. Sin embargo, la APRONUC no contaba con el personal calificado para asegurar esta función, y fue sólo a finales de 1992 que todos los administradores requeridos para la operación fueron reunidos en Phnom Penh y
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desplegados. Akashi (2012, 163) afirma que los APP eran irreales al esperar que un personal que no tenía los conocimientos lingüísticos y culturales necesarios ejercería una supervisión o un control total de la administración del EC. A pesar de esta innegable dificultad, varios autores reprochan al RESG su falta de voluntad para tomar medidas efectivas que impusieran las prerrogativas administrativas de la APRONUC y neutralizaran la campaña de obstrucción y sabotaje adelantada por el EC (Stedman 1997, 33-34). Peou (2002, 520) explica que “la incapacidad de la APRONUC para obtener un mayor control de la administración civil del EC la condujo a una gran dependencia de este último. El EC dirigía el 80% del país y la APRONUC no negoció esto”. Aún más, Akashi no tomó ninguna medida de peso contra el régimen de terror impuesto por el EC contra sus oponentes políticos, particularmente el FUNCINPEC, varios de cuyos miembros fueron asesinados. Esta situación daba al Jemer Rojo, si no una razón realmente válida, al menos una excusa para no desarmar sus tropas. A pesar de que ciertos miembros de la operación pensaban que era necesario adoptar una estrategia coercitiva frente al PKD para enviar así un mensaje fuerte sobre la autoridad de la APRONUC, Akashi y su comandante militar, el general John Sanderson, decidieron no hacer uso de la fuerza.7 Ante la imposibilidad de encontrar un acuerdo, Akashi decidió reafirmar la voluntad irrevocable de llevar a cabo las elecciones, con o sin el PKD, dejando, no obstante, una puerta abierta a su participación para limitar la insatisfacción y hostilidad de sus miembros. Akashi buscó obtener un consenso internacional contra la facción y en favor de la continuación del proceso de paz; consenso que aun los países que sostenían al PKD, principalmente China, no podían objetar. Las posiciones de los cascos azules fueron reorganizadas con el objetivo estratégico de proteger las elecciones contra los ataques del Jemer Rojo. Con este mismo fin, fue-
7 Akashi (2012, 163) señala que la APRONUC no tenía ni la autorización ni la capacidad
militar para entrar en una guerra de guerrillas contra el Jemer Rojo. Por otro lado, era poco probable que la opinión pública de los países que habían enviado tropas aceptara pagar un tributo en vidas humanas, lo cual podía conducir al retiro de varios contingentes y a la subsiguiente desintegración de la operación.
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ron solicitadas las unidades militares de las otras facciones y recibieron algunas de las armas acantonadas –irónico oxímoron para una operación de mantenimiento de la paz– (Findlay 1995, 41; Stedman 1997, 29-32). Ciertos autores, como Stedman (1997), estiman que la estrategia de Akashi fue eficaz para aislar al Jemer Rojo y salvar el proceso de paz. Otros, como Nhem (2011), arguyen que era necesario controlar la fuerza militar del Jemer Rojo para encontrar una solución de largo plazo del conflicto, pues, después del retiro de la APRONUC, el grupo quedó en posición de destruir el equilibrio del nuevo gobierno de coalición mediante una alianza con uno de los dos partidos. Este argumento no carece de validez cuando se considera la virulenta rivalidad que opuso al FUNCIPEC y al PPC para aunarse de forma separada con los líderes jemeres rojos, y que concluyó con el golpe de Estado de 1997. A las dificultades anteriores se suma la de un calendario estrecho de dieciocho meses que impuso a la APRONUC una fuerte presión de tiempo, particularmente a sus componentes militar, electoral, y de repatriación. El DDR debía contribuir a la creación de un ambiente político neutro para las elecciones de mayo de 1993, y toda su ejecución giraba en torno a esta fecha. Lee Kim y Metrikas (1997, 125) sugieren que la posibilidad de aplazar las elecciones hubiese dado el tiempo de negociar la cooperación de todas las facciones. Sin embargo, Akashi (2012, 164) afirma que no existía otra alternativa que la de respetar la fecha límite de retiro que el CS había fijado de forma estricta, debido, en gran parte, al costo financiero de la operación. La falta de recursos financieros afectó igualmente al DDR, pues la APRONUC no tenía presupuesto para este fin,8 y cada una de las facciones debía asumir su costo. Sin embargo, éstas no estaban en capacidad de satisfacer las necesidades económicas y sociales inmediatas de sus combatientes, y después de todos los años de guerra, la economía del país no estaba en capacidad de integrarlos en un período tan corto, excepto en una agricultura de subsistencia básica (Bartu y Wilford 2009, 10 y 12). La ONU
8 La ONU reservó 27 millones de dólares para comida y refugio básico para los des-
movilizados y previó 14 millones de dólares para programas de capacitación (Bartu y Wilford 2009, 10; CS 1992a, 38).
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limitó el DDR en Camboya al simple desmantelamiento de la maquinaria de guerra, sin tener en cuenta las consecuencias de largo alcance que éste comportaba ni los recursos humanos y financieros que exigía, particularmente en lo relativo a la reintegración a largo plazo de los excombatientes. Las garantías para una reintegración socioeconómica viable, que diera a la paz una verdadera plusvalía, hubiesen podido representar para muchos de los combatientes, cansados de la guerra y de las condiciones de vida difíciles en la selva, un verdadero incentivo para abandonar las armas. Por último, se debe señalar que la Policía civil, quizás el componente menos eficiente de la operación, falló en su misión de supervisar y controlar la Policía local. Un cierto porcentaje de los policías civiles carecían de cualificación necesaria y tenían poca o ninguna formación en derechos humanos (Akashi 2012, 162). Varios de entre ellos y ciertos cascos azules fueron culpables de violencia sexual contra mujeres y niños, actos de racismo, tráfico de armas y animales exóticos, comportamiento desaforado e irrespeto de la cultura y tradiciones del país (Findlay 1995). Estos actos inaceptables y contrarios a toda deontología, así como la falta de medidas disciplinarias por parte de la APRONUC, restaban credibilidad a una operación de paz que trataba de desarmar a los combatientes del país. El fracaso del DDR y del proceso de paz afectó la reubicación de los 365.000 refugiados repatriados por la APRONUC. La violación constante del cese del fuego, conjugada con la falta de recursos técnicos y financieros, frenó el proceso de desminado, el cual era vital para dar acceso a las tierras en diversas zonas del país. Los beligerantes, familiarizados con los emplazamientos y tipos de minas que ellos mismos habían instalado, hubiesen podido contribuir de forma significativa al proceso. Además, los combates incesantes que azotaron el país hasta 1998, principalmente entre el Jemer Rojo y el PPC, forzaron de nuevo a muchos de los refugiados a huir –algunos en varias ocasiones–, generando una dinámica de desplazamiento y desarraigo entre la población rural, la cual sigue siendo vulnerable hoy en día (Thibault 2001). La APRONUC no logró terminar con el modelo de violencia imperante en Camboya ni crear las condiciones necesarias para la reconciliación nacional. Los retos del DDR en este país eran inmensos, y la experiencia de
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la ONU y de la comunidad internacional en este campo, embrionaria. La APRONUC dejó tras ella un gobierno de coalición amenazado por la falta de apertura política de sus partidos, un Jemer Rojo que controlaba el 20% del territorio nacional, con aproximadamente 600.000 civiles (Etcheson 2006, 45), y un conflicto armado que parecía destinado a durar. Camboya tuvo que atravesar varios años más de guerra civil antes de que la política desarrollada por el Gobierno pusiera fin al conflicto. Al cabo de más de tres décadas de influencia e intervención extranjera, los camboyanos encontraron por sí mismos el camino hacia la pacificación del país, pero no pudieron sustraerse al dilema corneliano entre justicia y paz que deben enfrentar las naciones que han sufrido crímenes masivos.
3. La Win-Win policy: una táctica imparable Si bien la reestructuración de las Fuerzas Armadas Reales de Camboya (FARC) fue finalizada en mayo de 1994 con la integración de los combatientes del FNLPK, del FUNCINPEC y del PPC, una profunda desconfianza reinaba entre estas unidades semiindependientes. El apoyo administrativo escaso e ineficaz, el estado precario de las infraestructuras y los numerosos campos minados contribuyeron a la baja de la moral de las tropas, cuya falta de disciplina militar era tan peligrosa como las acciones del Jemer Rojo (CS 1994). Por otro lado, las fuerzas armadas se beneficiaban de la autonomía para explotar los recursos naturales del país, situación que generó una amplia paleta de tráficos. Los oficiales fomentaban o cerraban los ojos ante las acciones delictivas de sus soldados, quienes, remunerados de forma miserable, buscaban otras fuentes de ingresos para sobrevivir (Hendrickson 1999, 5). El Gobierno camboyano era consciente de la necesidad de desmovilizar un cierto número de soldados y de desmantelar el Jemer Rojo. Para lograr el primer objetivo, el GRC buscó asistencia extranjera. En 1994, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) inició un programa con un presupuesto anual de 25 millones de dólares destinado al desarrollo rural y a proyectos específicos de reintegración para los 3.000 jemeres rojos que habían desertado (Etcheson 2006, 43-44). Entre 1995 y 1996, el Gobierno, en colaboración con el Banco Mundial (BM), preparó
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un programa de DDR, conocido oficialmente como el Programa de Ayuda a los Veteranos Camboyanos (PAVC), que debía beneficiar a 40.000 soldados de las FARC y a los excombatientes del Jemer Rojo. Sin embargo, la situación política de 1997 impidió la implementación del PAVC y condujo a Estados Unidos a reducir considerablemente su programa de ayuda. Para alcanzar el segundo objetivo, el GRC promulgó, el 15 de julio de 1994, la Ley de Proscripción del Grupo “Kampuchea Democrática”. La ley codificaba las acciones criminales de la KD, así como las penas en las que se incurría, pero preveía al mismo tiempo una amnistía de seis meses, para permitir a sus miembros regresar a vivir bajo la autoridad gubernamental sin ser juzgados por sus crímenes. Aun cuando los líderes no se beneficiaban de forma automática de la amnistía, el Rey podía otorgarles el perdón o una amnistía parcial o total.9 La ley marcaba un hito en la historia del país. Por un lado, por primera vez un gobierno camboyano legítimo y reconocido internacionalmente acusaba al Jemer Rojo de ser un grupo criminal, terrorista y culpable de genocidio. Por el otro, al ofrecer una amnistía para la mayoría de los integrantes de la organización, la ley instauraba una medida de transición hacia la paz, pues, como lo afirma la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2006, 7), “cuando han sido miles de personas las que han participado en la comisión sistemática de crímenes, es imposible proceder judicialmente contra todos”. Esta estrategia dio sus frutos, y en enero de 1995, el GRC extendió la amnistía por un período indefinido. De acuerdo con las cifras oficiales, 6.000 jemeres rojos habían desertado desde 1994 y 2.970 habían sido integrados en las FARC (Heder 2011, 9). Entre 1996 y 1998, los principales líderes del Jemer Rojo regresaron a la mesa de negociaciones. Una de las razones de este cambio de actitud fue el conflicto interno entre las dos líneas duras de la organización. La primera, basada en Anlong Veng y dirigida por Pol Pot, deseaba continuar con la lucha armada; la segunda, basada en Pailin y Malai, bajo el comando de
9 Para acceder al texto integral de la ley, ver las Cámaras Extraordinarias en
los Tribunales de Camboya, http://www.eccc.gov.kh/en/documents/legal/ law-outlaw-democratic-kampuchea-group
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Ieng Sary, prefería aprovechar la amnistía para evitar todo proceso judicial y poder conservar los beneficios financieros, entre otros, obtenidos durante la guerra (Colletta, Schjørlien y Berts 2008, 57). En 1996, los 3.000 combatientes de las divisiones de Pailin y Malai desertaron e integraron las FARC. La zona controlada por las dos divisiones contaba con una población de 100.000 habitantes y era una de las regiones del país más ricas en piedras preciosas y madera, recursos con los cuales el Jemer Rojo aseguraba su autonomía financiera. Al perder Pailin y Malai, el grupo perdió el núcleo de su poder económico (Jennar 2010, 127-130). La deserción poco después del mítico líder Ieng Sary, brazo derecho de Pol Pot y ministro de Relaciones Exteriores del régimen de la KD, constituyó una victoria mayor para el Gobierno. Ieng Sary obtuvo por decreto real el perdón de la pena de muerte dictada por el Tribunal Revolucionario de la República Popular de Kampuchea en 1979, así como una amnistía, en virtud de la ley de 1994 (Heder 2011, 11-12). Esta decisión hacía eco al emblema de la política gubernamental, según la cual el perdón era la condición sine qua non para la paz y la reconciliación nacional. Paralelamente, Hun Sen aprovechó la oportunidad abierta por la amnistía para implementar su llamada Win-Win policy, que él mismo definió como un elemento esencial del concepto camboyano de paz y como “la lección más importante que los camboyanos han aprendido de varias décadas de experimentos y esfuerzos para lograr paz y tranquilidad. El punto clave de la Win-Win policy es reconocer que en una guerra destructora no hay vencedor y que la venganza no conduce a la paz”.10 En los últimos meses de 1996, la coalición del GRC comenzó a fisurarse a medida que se intensificaban la desconfianza y rivalidad entre el PPC y el FUNCINPEC por una alianza con los grupos restantes del Jemer Rojo. Cada partido esperaba integrarlos en sus filas para contrarrestar la fuerza política y militar del otro. La situación llegó a su paroxismo en julio de 1997, cuando Hun Sen lanzó un golpe de Estado contra el FUNCINPEC y
10 Discurso de Hun Sen en Phnom Penh, el 21 de octubre de 2006. Ver ONU, http://www.
un.int/cambodia/Bulletin_Files/November06/HS_statement_fifteen_anniversary.pdf
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en 48 horas infligió a las fuerzas de Ranariddh una derrota militar y política total. La victoria sin disputa de Hun Sen impuso la Win-Win policy como la salida más favorable para los jemeres rojos. La deserción de Khieu Samphan, jefe de Estado del régimen de la KD, y de Nuon Chea, principal ideólogo del régimen, tuvo lugar en 1998, año del deceso de Pol Pot. Ante la presión creciente para juzgar a los dos líderes por genocidio, Hun Sen argumentó que esto implicaría el regreso de la guerra civil y reiteró que para lograr la paz, el país debía enterrar el pasado (Fontaine 1998). Los últimos tránsfugos integraron las FARC en febrero de 1999. Con el fin de desmantelar eficazmente la organización política y militar de los beligerantes, el Gobierno les ofreció verdaderos dividendos de paz. Con la Win-Win policy, el GRC estableció tres políticas de seguridad para los desertores: seguridad personal y la de sus familias, seguridad del empleo, con la oportunidad de seguir ejerciendo la profesión que tenían antes, y seguridad de sus bienes, sin confiscación ni alteración. Según Colletta, Schjørlien y Berts (2008, 58-59), la Win-Win policy implementó con este fin tres niveles de reintegración: reintegración militar de los soldados del Jemer Rojo en las FARC, en donde los comandantes de rango medio del grupo mantenían el control de sus tropas; reintegración administrativa de los líderes, quienes podían conservar sus antiguos cargos o aceptar cargos análogos en sus propias comunidades, y reintegración socioeconómica, que garantizaba a las zonas ocupadas por los jemeres rojos un estatus de zona autónoma de desarrollo económico que las exceptuaba de impuestos durante tres años y las autorizaba a promover el comercio con Tailandia. Pailin pasó a ser una ciudad, y Malai, un distrito. Hoy en día, los antiguos líderes del Jemer Rojo conservan una influencia importante en sus zonas. Colletta, Schjørlien y Berts (2008, 59) aseguran que “el desarrollo económico contribuyó a establecer una armonía social vital para la reintegración de los combatientes. La tierra fue distribuida de manera justa en las zonas autónomas y cada soldado y su familia recibió dos reses, cinco hectáreas de tierra y 5.000 bahts tailandeses”. La Win-Win policy generó y genera aún controversias, pero no se deben olvidar la capacidad de adaptación y resistencia de la que había dado prueba el Jemer Rojo y la situación dramática del pueblo camboyano después de treinta años de conflicto. Esto imponía la pacificación definitiva del país como una prioridad absoluta.
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En 1997, el GRC solicitó la ayuda de la ONU para juzgar a los líderes y a los más altos responsables de los crímenes cometidos durante el régimen de la KD. En 2003, después de varios años de discrepancias centradas en la jurisdicción y los fondos, la ONU y el GRC firmaron el acuerdo para establecer las Cámaras Extraordinarias en los Tribunales de Camboya (CETC), tribunal híbrido, con jueces camboyanos e internacionales. Las primeras audiencias tuvieron lugar en 2009, con el juicio de Duch, antiguo responsable de la prisión S-21, condenado a prisión perpetua en 2012. Otras cuatro personas son acusadas: Nuon Chea, Ieng Sary, Khieu Samphan e Ieng Thirith, todos octogenarios valetudinarios.11 El tribunal ha sido objeto de críticas por parte de la comunidad internacional y de una cierta parte de la sociedad camboyana, particularmente por corrupción e injerencia gubernamental, así como por el número reducido de acusados −gran genocidio, pequeño tribunal−.12 Sin embargo, como lo explica Jennar,13 las CETC son decisivas para establecer la verdad histórica sobre el régimen, así como para terminar con la cultura de la impunidad y ofrecer reparación a las víctimas, reconocidas, por primera vez en la historia del derecho internacional, como parte civil.
4. El proyecto del Banco Mundial: ¿verdadera desmovilización? Después de las elecciones de 1998 y del restablecimiento de un gobierno de coalición entre el PPC y el FUNCINPEC, Camboya entró en un período de relativa estabilidad política. Como los numerosos tránsfugos del Jemer Rojo aumentaron, al menos en teoría, las filas de las FARC, la implementación de un programa de DDR era apremiante. En mayo de
11 Para mayor información, ver las CETC, http://www.eccc.gov.kh/fr 12 Hun Sen se opone vigorosamente a la inculpación de otros miembros de la KD.
Sus detractores lo acusan de proteger a los jemeres rojos. El primer ministro, por su parte, argumenta que abrir otros casos implicaría el regreso de la guerra civil, y no duda en recordar que el Jemer Rojo estuvo bajo la égida de la ONU y de la comunidad internacional durante varios años y obtuvo representación diplomática hasta 1991. 13 Ver Jennar, http://www.jennar.fr/?p=344
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1999, los donantes internacionales se reunieron en Camboya para discutir sobre la cuestión. Según las cifras del GRC, el número de soldados de las FARC variaba entre 150.000 y 160.000 (BM 2008, 21). Sin embargo, se sabía que los comandantes locales exageraban el número de efectivos bajo su control para beneficiarse de créditos salariales. A pesar de las dudas que flotaban sobre el número real de tropas, un proyecto piloto fue lanzado en 2000 con el objetivo de desmovilizar 1.500 soldados en cuatro provincias. El proyecto, enfocado en programas de desarrollo comunitario y actividades de reintegración para los desmovilizados, puso en evidencia que muchos de los combatientes ya no estaban en actividad –algunos desde hacía años– y que la mayoría se había instalado en alguna comunidad y se dedicaba a actividades agrícolas o de desarrollo rural (Bartu y Wilford 2009, 18-19). Este proyecto sirvió de base para el Proyecto de Desmovilización y Reintegración de 2001, el cual tenía como objetivos generales apoyar al GRC en la desmovilización y reintegración de 30.000 soldados –15.000 en 2001 y 15.000 en 2002– y contribuir a la canalización de recursos financieros hacia el sector social. Se buscaba así que las prioridades del gasto público pasaran del sector de seguridad, el cual constituía entre el 35% y el 40% del presupuesto nacional, hacia el desarrollo de los servicios sociales y la creación de oportunidades económicas para la población desfavorecida. Los ahorros hechos gracias a la desmovilización se invertirían en los sectores prioritarios de la salud, la educación, la agricultura y el desarrollo rural. El proyecto, financiado por diversos donantes internacionales y por Camboya, contaba con un presupuesto de 42 millones de dólares (BM 2001, 2-10). En una primera etapa se creó una base de datos, en donde fueron registrados más de 150.000 efectivos, de los cuales se suprimieron 15.550 “soldados fantasma” (BM 2006, 7). A pesar de la fuerte probabilidad de que el número de soldados registrados fuera aún excesivo, el GRC, argumentando razones de seguridad nacional, no permitió realizar otras verificaciones.14 El Ministerio
14 El BM admite que el registro de los soldados no se efectuó ni con las medidas ni
con la cautela necesarias para asegurar su fiabilidad y señala que la preparación del registro hubiera debido incluir a las autoridades civiles y la sociedad civil (BM 2006).
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de Defensa estableció la lista de los primeros 15.000 beneficiarios del proyecto, de los cuales el 80% pertenecía a la categoría II –inválidos, enfermos crónicos y/o mayores de 55 años–. Entre octubre y diciembre de 2001, los soldados fueron reagrupados en distintos centros en todo el país, en donde recibieron ayuda alimentaria, un kit de enseres domésticos y 240 dólares, para ser luego transportados hasta las comunas de su elección. El desarme estaba bajo el control directo de las FARC y tuvo lugar en sus instalaciones antes de la desmovilización (BM 2006, 8-10). En una fase previa a la desmovilización, los soldados habían identificado la tierra, el ganado y el dinero en efectivo como sus necesidades más urgentes. Sin embargo, estas tres posibilidades fueron descartadas y se diseñaron cuatro paquetes de reintegración con los cuales se pensaba que los veteranos podrían generar nuevos ingresos en sus comunidades. De ellos, 13.764 optaron por el paquete compuesto de una motocicleta, un repuesto, llantas, un casco y una máquina de coser. Los excombatientes tenían también la posibilidad de recibir capacitación en el área de su predilección (BM 2006, 10). A finales de 2001, los donantes internacionales comenzaron a emitir reservas, particularmente con respecto al número importante de oficiales de alto grado aún presentes en las FARC y a la presencia en la nómina de pago de “soldados fantasma” o de soldados que ya no trabajaban para las fuerzas armadas (Bartu y Wilford 2009, 10). En junio de 2003, el BM anunció la suspensión de los desembolsos, debido a la malversación de fondos15 en el mercado de las motocicletas, y en septiembre de 2004 suspendió oficialmente el proyecto, exigiendo del GRC un reembolso de 2,8 millones de dólares, bajo pena de no volver a recibir financiamiento de su parte (BM 2008, 23). La desmovilización de los otros 15.000 efectivos prevista en 2002 no tuvo lugar.
15 La corrupción endémica del país afectó de forma permanente a los excombatien-
tes: falta de control sobre los créditos de los donantes, malversación de fondos destinados a los veteranos incapacitados, retrasos en el pago de salarios y pensiones, compra de la identidad de personas inválidas, falta de transparencia respecto a las tierras acordadas para los desmovilizados –vendidas en ocasiones de forma ilegal–, entre otros (Bartu y Wilford 2009, 20; Fisas 2011, 18).
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Los resultados del proyecto con respecto a la reintegración de los excombatientes fueron limitados. En primer lugar, sus fondos no podían financiar la adquisición de tierras, una de las prioridades de los soldados, para quienes la agricultura era una manera de compensar un salario extremadamente bajo; casi todos deseaban continuar con esta actividad después de la desmovilización, pero muchos no eran propietarios del terreno que ocupaban o necesitaban uno más grande para alimentar a sus familias (BM 2001, 6-7). En los años que siguieron, el GRC acordó un cierto número de tierras para los desmovilizados, para paliar esta situación. Por otro lado, el BM (2006) admite que los paquetes de reintegración no respondían a las necesidades de los veteranos, quienes, en su mayoría, enfermos, incapacitados y/o en edad avanzada, constituían una población frágil, con pocas oportunidades sólidas de procurarse otras fuentes de ingresos, que requerían una red de seguridad más adaptada y durable. Además, el retraso notorio en la entrega de los paquetes puso a un cierto número de beneficiarios en una situación delicada. Por su parte, el GRC aseguró que aún después de la suspensión del proyecto, los desmovilizados siguieron recibiendo capacitación. La desmovilización y reintegración de las mujeres y niños combatientes fue otro punto débil del proyecto. A pesar de que el BM había previsto satisfacer de forma adecuada las necesidades de estos dos grupos, hasta entonces condenados al ostracismo en los programas desarrollados en el país, sus dos informes sobre el proyecto no mencionan ninguna medida particular en este sentido. El Child Soldiers Global Report 200816 confirma esta carencia en lo que concierne a los menores de 18 años. La UNICEF (2002, 69), por su parte, pone de relieve lo poco que se ha hecho para la desmovilización y reintegración efectivas de los niños soldados en los países del Este Asiático, incluida Camboya, y cita como ejemplo un menor camboyano que tomó la identidad de un combatiente fallecido para poder beneficiarse del programa de desmovilización. En lo que respecta a las mujeres soldados, quienes representaban
16 Ver Niños Soldados Internacional, http://www.childsoldiersglobalreport.org/ content/cambodia
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el 3% de las fuerzas armadas (BM 2001, 22), ninguno de los documentos consultados para este artículo –oficiales o académicos– hace referencia a ellas, excepto el breve informe de Susan Blackburn (2008), quien constata la misma ausencia de información. El BM (2006) menciona que los desmovilizados se beneficiaron de la información y orientación sobre temas de género, pero reconoce que el impacto del proyecto en este sentido fue insignificante. El proyecto no incluyó medidas efectivas para contrarrestar las consecuencias negativas que podían tener sobre las mujeres la desmovilización y reintegración de los combatientes –violencia doméstica, desempleo, sida–. Esto era particularmente relevante en el caso de Camboya, en donde los muchos años de conflicto tuvieron consecuencias desastrosas sobre sus ciudadanas. Es importante señalar que el programa del BM habría sido más efectivo si se hubiese implementado en tándem con una reforma del sector de seguridad (RSS)17 y abierto de esta forma el camino para que las instituciones de seguridad camboyanas actuaran en el marco de principios democráticos y se mostrasen eficaces en el cumplimiento de su misión de proteger a la sociedad, contribuyendo así a la paz y al desarrollo sostenible (ONU 2008). El sector de seguridad del país se hallaba en una situación precaria y planteaba diversos problemas de fondo. Hendrickson (1999) destaca tres, en lo tocante al Ejército. El primero, evocado anteriormente, era la estimación inexacta del número de efectivos y la presencia de “soldados fantasma” en los registros oficiales. El segundo era el hecho de que el concepto de unas FARC unidas no correspondía a la realidad en el terreno. Varias unidades de la KD habían conservado el control de sus zonas y tropas, y la fidelidad de algunas de ellas a las FARC era dudosa. Además, el gobierno de coalición, formado en 1993 entre el FUNCINPEC y el PPC, no condujo a
17 La ONU (2006 y 2008) define el sector de seguridad como “una expresión de
sentido amplio que se utiliza con frecuencia para describir las estructuras, las instituciones y los funcionarios responsables de gestionar, mantener y supervisar la seguridad en un país”. El sector de seguridad incluye, entre otros, las fuerzas armadas, las instituciones policiales, las autoridades civiles, el sistema judicial, el sistema penitenciario y los servicios de inteligencia.
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una reestructuración sino a una dualidad en el Ejército. Una fuerte hostilidad persistía entre las fuerzas leales a cada partido y cada líder tenía su burocracia, su policía, sus ministros y sus militares propios. La situación se agravó con el golpe de Estado de 1997, después del cual varios oficiales leales a Ranariddh fueron ejecutados bajo las órdenes de Hun Sen. El tercer problema consistía en las actividades ilícitas, particularmente el tráfico de madera, a las que se libraba un cierto número de oficiales de alto rango de las fuerzas de seguridad. Este último punto era particularmente sintomático de la dificultad de implementar una RSS en Camboya. Como lo indica Wille (2006a, 121-122), durante el conflicto, todas las facciones se sirvieron de la explotación de los recursos naturales como fuente de financiamiento. Después de la estabilización del país, los jefes militares continuaron con esta actividad por interés propio. El Gobierno toleraba esta situación para asegurarse la lealtad de los militares, pero también porque los políticos de alto nivel se beneficiaban del comercio de la madera. El Fondo Monetario Internacional puso en evidencia lo que era un secreto de polichinela: la existencia de un presupuesto paralelo al presupuesto gubernamental oficial, financiado en gran parte por la explotación maderera. El proyecto del BM se enfrentaba entonces a una de las cuestiones más intratables y arcanas en Camboya: las relaciones entre el Gobierno y el poder militar. La influencia de los militares hacía difícil la introducción de políticas contrarias a sus intereses. La lista de los primeros 15.000 soldados que debían ser desmovilizados –establecida por el Ministerio de Defensa fuera de todo marco de transparencia y control riguroso, y sin ningún tipo de verificación por parte de la sociedad civil– reflejaba bien este estado de las cosas (BM 2006). Así ninguno de los generales con estrellas del Ejército, cuyos salarios exigían un presupuesto significativo, fue designado para la desmovilización18 (Mead 2002). Por otra parte, al
18 En 2006, la Asamblea Nacional redujo la edad de jubilación obligatoria de las
FARC, pero los 613 generales de una a cuatro estrellas en edad de retirarse podían solicitar una prolongación de actividad ante el Ministerio de Defensa (Bartu y Wilford 2009, 20).
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beneficiar a los elementos más frágiles del Ejército –enfermos, inválidos y/o de edad avanzada–, el proyecto se transformó “más en un plan de jubilación y de pensiones que en un programa de DDR per se”, como lo sugieren Bartu y Wilford (2009, 31). De hecho, el número de efectivos que debían ser desmovilizados, en sentido estricto, era mucho menor del esperado, pues los combates habían cesado y aproximadamente el 70% de los soldados ya habían regresado a la agricultura de subsistencia y se habían instalado en alguna comuna (BM 2001, 6-7). Esta situación generó dudas sobre el buen fundamento del proyecto. Richardson y Sainsbury (2005) afirman que el número de soldados en Camboya no excedía los 40.000 efectivos y sostienen que el fracaso del proyecto de desmovilización se debió a que los donantes pensaban que el gasto desmesurado del Ejército era fruto del exceso de soldados, sin tomar conciencia del papel que desempeñaban el clientelismo y la corrupción en la malversación de recursos. Esto socavó el desarrollo de un plan de reforma viable que permitiera, en primer lugar, evaluar el nivel de gasto asequible para el sector de seguridad con respecto a los otros sectores públicos, y en segundo lugar, ganar el apoyo del Gobierno y de las fuerzas militares para dicha reforma (Hendrickson y Karkoszka 2002). A pesar de haber consultado a los funcionarios militares de otros países que apoyaban la reforma militar pero no participaban en el proyecto, el BM, principal donante en el proceso de desmovilización, no podía implicarse en dicha reforma pues ésta no hacía parte de su mandato. La falta de coordinación entre todos los donantes tuvo repercusiones negativas en el diseño y los resultados de los dos procesos, así como en la transformación del Ejército en una fuerza de defensa adecuada para el país (BM 2006). En 2001, el Gobierno publicó un libro blanco sobre la defensa que evocaba el tema del reclutamiento, definiéndolo como “servicio militar obligatorio selectivo” (Mead 2002). Esto era sorprendente en un país que implementaba un proceso de desmovilización, a través del cual esperaba liberar fondos que serían invertidos en el sector social, y que atravesaba por un período de estabilidad sin ninguna amenaza extranjera. A pesar de estas reservas, el libro blanco incluía medidas de RSS como la redefinición del papel de las fuerzas armadas –imponiéndoles disciplina, respeto
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e integridad, algo especialmente preponderante en un país en donde el poderoso comando militar se negaba a someterse al control civil y reivindicaba su autonomía– y preveía la profesionalización del Ejército con soldados bien entrenados y remunerados de forma justa y regular19 (Mead 2002). Las dudas sobre la justificación de la desmovilización se reforzaron en 2004 cuando el Gobierno anunció la introducción del servicio militar obligatorio, decretado por la ley en 2006 para los hombres entre 18 y 30 años, por un período de 18 meses. El número de efectivos militares en Camboya es hoy todavía desconocido, y las distintas fuentes citan cifras que divergen. El Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (2012) habla de 75.000 soldados, lo cual implicaría una reducción significativa, en comparación con el número inicial supuesto de efectivos. En todo caso, el BM (2008, 25) señala que el porcentaje del gasto público en el sector de seguridad pasó del 47% en 1997 al 18% en 2005 y que el gasto en el sector social y de desarrollo rural se duplicó entre 2000 y 2005. Sin embargo, el BM no precisa si este cambio es resultado del proyecto. Según Bartu y Wilford (2009, 31), los ahorros hechos gracias a la desmovilización fueron invertidos en el Ejército, y no en el sector social. Por su parte, el Instituto Económico de Camboya (2009) indica que el gasto público en los sectores prioritarios – salud, educación, agricultura y desarrollo rural– se duplicó entre 2004 y 2009, pero anuncia asimismo un aumento del gasto en el sector de seguridad y de defensa superior al doble, en el mismo período. Las tensiones fronterizas con Tailandia influyen seguramente en esta tendencia. Para terminar, se debe mencionar la implicación alarmante de las fuerzas de seguridad en los abusos contra los derechos humanos en Camboya, como lo denuncian Human Right Watch (HRW) y otros organismos.20 Con
19 Los soldados camboyanos ganaban 20 dólares por mes. Este salario bajo los
obligaba a buscar otras fuentes de ingresos y muchos encontraban una alternativa en la explotación ilegal de los recursos naturales, agravando así los diversos problemas ambientales del país (Mead 2002). 20 Ver Human Right Watch, http://www.hrw.org, LICADHO, http://www.licadho-cambo-
dia.org y Amnesty International USA, http://blog.amnestyusa.org
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la participación de los militares y la Policía, el Gobierno reprime violentamente a los sindicalistas, miembros de la oposición y activistas por el derecho a la tierra. HRW hace mención de varios oficiales militares que recibieron promociones de grado a pesar de estar involucrados en casos de tortura, ejecuciones extrajudiciales y violencia política, y afirma que la tortura es moneda corriente en las estaciones de Policía y prisiones. Las unidades militares son desplegadas frecuentemente para realizar los cientos de expulsiones forzadas y confiscaciones de tierra de las que son víctimas miles de campesinos como resultado de la desastrosa política gubernamental sobre la tierra. Esto sin contar con las expulsiones ilegales a las que proceden algunos soldados para recuperar terrenos en su propio interés (Guillison 2010). La pregunta que se plantea es: ¿Cómo imponer un cambio de fondo en el seno de las fuerzas armadas camboyanas cuando el Gobierno mismo parece no respetar el Estado de derecho y utiliza a sus soldados como los esbirros de una política injusta?
5. Desarme y control de armas: un paso hacia adelante en el proceso de reconstrucción Se estima que en 1991 el número de armas en circulación en Camboya oscilaba entre 319.000 y 462.000 (Wille 2006b). Después de la firma de los APP y la reestructuración de las FARC, se supone que el 70% de las armas de las fuerzas del FNLPK, del FUNCINPEC y del PPC pasaron bajo control oficial. Con la desintegración del Jemer Rojo, el Gobierno recuperó igualmente el 70% de su arsenal. Esto indica que el 30% de las armas de todas las facciones estaba en manos de la población civil o almacenada en escondites. La combinación explosiva de una sociedad armada con el impacto profundo del genocidio, la pobreza, el desempleo, la fragilidad de las instituciones y la inestabilidad política aumentó el nivel de violencia de forma dramática. En 1998, el GRC hizo del control de la proliferación de armas ilegales una de sus prioridades. Un texto de ley restringió el porte y uso de armas, y el Ministerio del Interior estableció un sistema nacional para su recolección. Cerca de 30.000 armas fueron registradas en depósitos en pueblos y provincias, más de 66.000 fueron confiscadas o entregadas de manera voluntaria por la población, y 36.500 fueron destruidas en varias ceremonias públicas
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(Bartu y Wilford 2009, 23). En 1999, el número de homicidios alcanzó el nivel más alto desde 1993 (Broadhurst 2002). El mismo año, el Gobierno solicitó la ayuda de la Unión Europea (UE) para mejorar sus medidas de control. En 2000, la UE lanzó el EU Small Arms and Light Weapons Assistance to the Kingdom of Cambodia (EU-ASAC), agencia de apoyo al GRC en el control de armas pequeñas y armas ligeras. En 2003, Japón estableció un programa paralelo que operaba en provincias distintas. Las autoridades camboyanas conservaban la responsabilidad jurídica de la recolección. El EU-ASAC tenía como misiones principales asistir al GRC en el desarrollo de varias medidas relativas a las armas, por ejemplo: una legislación e instrumentos de regulación apropiados para el control de su adquisición, porte, uso, venta y traspaso; estrategias para su entrega y recolección voluntaria por parte de la población civil; procedimientos para la destrucción de sus excedentes y un sistema computarizado para su inventario. El programa también debía apoyar a la sociedad civil, principalmente las ONG, para sensibilizar a la población sobre los problemas generados por las armas. Durante el programa, que duró de 2000 a 2006, 142.871 armas fueron destruidas, 158.760 almacenadas con seguridad y 12.775 recolectadas. El informe de evaluación del EU-ASAC señala que el 82% de las armas ilegales pasaron bajo control gubernamental y que, entre 1998 y 2003, la violencia armada se redujo el 70%, y los homicidios, el 55%.21 La canalización correcta de los fondos de los donantes y la colaboración estrecha con la sociedad civil contribuyeron de manera significativa al éxito del EU-ASAC. Hoy en día, muchas de las prácticas internacionales relativas a la reducción de armas se derivan de este programa pionero. Por su parte, entre 2003 y 2008, el Japan Assistance Team for Small Arms Management in Cambodia (JSAC) colaboró con el GRC fortaleciendo los mecanismos de manejo de armas legales y con las ONG implementando programas de desarrollo para la población civil. En total, fueron recolectadas 30.360 armas, y destruidas 25.444.22 21 Para más información sobre el programa y para acceder al informe completo, ver el
EU-ASAC, http://www.eu-asac.org 22 Para mayor información sobre el programa, ver el JSAC, http://www.jics.or.jp/jsac/
newsEN.html
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El EU-ASAC afirma que más de 198.000 armas fueron destruidas en Camboya entre 1999 y 2006. Según Wille (2006b), el número de armas que escapaban al control del Gobierno pasó de entre 153.000 y 216.000 en 1998 a entre 21.000 y 84.000 en 2006. La autora señala que los homicidios con pistola pasaron del 69% en 1994 al 30% en 2004, y los pacientes con heridas de bala admitidos en los hospitales, del 65% en 1993 al 2,6% en 2004. Basándose en estos indicadores, es claro que los programas contribuyeron de forma decisiva al proceso de estabilización del país y al mejoramiento de la seguridad humana. Wille (2006a, 136) explica que “los esfuerzos comunes del EU-ASAC, del JSAC y del GRC permitieron retirar con éxito una cantidad importante –y tal vez la gran mayoría– de las armas que escapaban al control gubernamental. Estos programas contribuyeron igualmente al progreso de la gestión del sector de seguridad a través de nuevas leyes y prácticas que rigen el almacenamiento seguro de las armas del Gobierno. La destrucción a gran escala de las reservas militares excedentes permitió reducir los riesgos de futuras malversaciones o de exportaciones no controladas”. Una nueva ley promulgada en 2005 impone restricciones estrictas sobre el porte de armas de fuego, limitándolo esencialmente al Ejército, la Policía y los funcionarios gubernamentales de alto rango, y prevé condenas severas para las infracciones. Sin embargo, diferentes organismos alertan sobre el uso inicuo de las armas por parte de las fuerzas de seguridad. Los abusos de poder son múltiples y tienen lugar con toda impunidad. Los progresos realizados en materia de seguridad gracias a los programas de reducción de armas no serán contundentes si los actores oficiales no respetan y hacen respetar la ley y si el país no se dota de un sistema judicial legítimo e independiente. Estos cambios parecen difíciles en el contexto actual.
Conclusiones El objetivo de este artículo era presentar las iniciativas de DDR en Camboya, así como dos medidas que contribuyeron a contrarrestar su fracaso: la Win-Win policy y los programas de control de armas. El caso camboyano pone en evidencia la miríada de dificultades que plantean las
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situaciones de conflicto a los actores involucrados en el DDR y permite comprender por qué hoy todavía este tipo de iniciativas genera dudas en cuanto a su eficacia a corto y largo plazos. La APRONUC debía asegurar la implementación de los APP. Su mandato englobaba una amplia paleta de misiones y se desarrollaba en un país víctima de un genocidio y más de dos décadas de guerra civil. Sus miembros debían negociar con los antiguos líderes del régimen revolucionario más radical del siglo XX y lidiar con la profunda desconfianza que reinaba entre todas las facciones. Sin embargo, estos retos y responsabilidades no fueron respaldados con el comando, la logística, el calendario, la comunicación y los recursos financieros necesarios y adecuados. En lo que concierne al DDR, la ONU lo redujo a un simple instrumento de desmilitarización, concibiéndolo como un proceso mecánico, como una transición “natural” de la guerra a la paz, excluyendo de esta forma los elementos contextuales y las dinámicas políticas y sociales puestos en juego. Esto condujo a un fracaso flagrante que prolongó la guerra civil en el país y socavó los avances hechos gracias al proceso electoral. La APRONUC puso en evidencia que este organismo no estaba bien preparado para llevar a cabo una operación de gran envergadura y que el control total de una situación de conflicto es simplemente imposible. Por su lado, el proyecto de desmovilización y reintegración del BM se esforzó por salir del marco militar y de seguridad, incorporando una reflexión de fondo sobre la rehabilitación y resocialización de los excombatientes. No obstante, el proyecto reveló la dificultad de implementar los cambios necesarios para asegurar el éxito de la desmovilización y reintegración, en ausencia de un mandato fuerte, claro y extendido que respaldara los fondos invertidos por los donantes e hiciera frente al riesgo de ser marginado por el Gobierno u otros actores nacionales. El BM no tuvo en cuenta o simplemente no comprendió las complejas relaciones entre el Gobierno y los militares en Camboya y no exigió al GRC la transparencia y los esfuerzos necesarios para identificar el número real de combatientes, establecer la lista de beneficiarios del proyecto y proceder a una RSS verdadera y eficaz. A esto se suma la falta de justificación por parte del GRC de una solicitud de fondos
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internacionales para la desmovilización de sus soldados, mientras que al mismo tiempo se preveían nuevos reclutamientos. Por otro lado, al igual que la APRONUC, el proyecto del BM no se preocupó por tener en cuenta las especificidades culturales propias de la sociedad camboyana ni por incorporar iniciativas específicas para ayudar a las comunidades a vivir con sus antiguos victimarios. Con base en esta constatación, se puede afirmar que estos dos programas de DDR contribuyeron de forma reducida a la pacificación, estabilización y reconstrucción del país. Por su parte, la Win-Win policy de Hun Sen, decisiva en el desmantelamiento del Jemer Rojo y el fin de la guerra civil, no fue seguida por las medidas necesarias para establecer el Estado de derecho en Camboya y perennizar los progresos hechos gracias a medidas exitosas como el control de armas, el aumento del presupuesto del sector social y el floreciente trabajo de justicia y memoria. La política de tabla rasa del Jemer Rojo estuvo a punto de destruir una cultura milenaria que había dado luz a una de las civilizaciones más brillantes de la humanidad. En 1979, Camboya, que había perdido un cuarto de su población, debió comenzar un largo proceso de reconstrucción que promete durar largo tiempo aún. Los desafíos que los camboyanos deben afrontar son inmensos, pero también lo son sus esperanzas.
Referencias 1. Akashi, Yasushi. 2012. An assessment of the United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC). En Cambodia: Progress and challenges since 1991, eds. Pou Sothirak, Geoff Wade y Mark Hong, 153-165. Singapur: Institute of Southeast Asian Studies. 2. Banco Mundial. 2001. Project appraisal document on a proposed credit in the amount of sdr 14.7 million (us$18.4 million equivalent) to the Kingdom of Cambodia for a demobilization and reintegration project, 2 de agosto. 3. Banco Mundial. 2006. Implementation completion report on demobilization and reintegration project in Cambodia, 22 de mayo. 4. Banco Mundial. 2008. Project performance assessment report on demobilization and reintegration project in Cambodia, 8 de abril.
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Anexo. Lista de siglas APP APRONUC ASEAN BM CETC CS EC EU-ASAC FARC FNLPK FUNCINPEC FUNK GCKD GRC JSAC KD PAVC PCK PKD PPC RESG RPK RSS
Acuerdos de Paz de París Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya Asociación de Naciones del Sudeste Asiático Banco Mundial Cámaras Extraordinarias en los Tribunales de Camboya Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas Estado de Camboya EU Small Arms and Light Weapons Assistance to the Kingdom of Cambodia Fuerzas Armadas Reales de Camboya Frente Nacional de Liberación del Pueblo Khmer Frente Nacional Unido por una Camboya Independiente, Neutra, Pacifica y Cooperativa Frente Unido Nacional de Kampuchea Gobierno de Coalición de Kampuchea Democrática Gobierno Real de Camboya Japan Assistance Team for Small Arms Management in Cambodia Kampuchea Democrática Programa de Ayuda a los Veteranos Camboyanos Partido Comunista de Kampuchea Partido de Kampuchea Democrática Parido del Pueblo Camboyano Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas República Popular de Kampuchea Reforma del sector de seguridad
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Experiencias históricas recientes de reintegración de excombatientes en Colombia Resumen En ausencia de un pacto de paz global de la guerra interna en Colombia se han suscrito acuerdos de paz con varias guerrillas (M19, EPL y otras) pero con otras persisten hostilidades (FARC y ELN) A la vez, hubo un acuerdo con los paramilitares para su desactivación (AUC). En consecuencia, se registran en las últimas décadas experiencias de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) con diferencias en lo relativo a la naturaleza de actores, procesos y circunstancias, pero similitudes en la atención de servicios con ex combatientes. Sin embargo, diferencia notoria ha sido la proyección política de las fuerzas insurgentes al irrumpir en la legalidad, en contraste con la complejidad y mayor dificultad encontrada en varios asuntos con la reintegración de los paramilitares. A la vez, caso distinto es la de desertores individuales de la insurgencia admitidos en los programas de reintegración, lo que no constituyen un proceso de desmovilización ni de paz, como equivocadamente lo han asumido gobiernos recientes. Palabras clave Conflicto armado Colombia • desmovilización • desarme • reintegración • proceso de paz Colombia
Recent Historical Experiences of Ex-Combatant Reintegration in Colombia Abstract In the absence of a comprehensive peace agreement that enables the end of Colombia’s armed conflict, there have been peace agreements with several guerrillas’ organizations such as the M19, the EPL and others. Despite this, hostilities persist other guerrillas (FARC and ELN). At the same time, there was an agreement with paramilitary groups to achieve their deactivation. As a result, in the last decades there have been disarmament, demobilization and reintegration (DDR) experiences that have notorious differences according to the nature of the different armed groups, the processes carried out with each of them and their circumstances. However, the reintegration process is very similar for all participants in terms of the services offer by the institution in charged of the reintegration phase. The main difference of these DDR processes is related to the collective political aspiration hoped for by the insurgent forces following their insertion as a civilian group within legality. Simultaneously, the individual desertion and reintegration process comes up as a different case due to its application outside of a peace process frame. This individual dynamic cannot be seen as a demobilization process as the recent governments have assumed it. KEYWORDS Colombia's armed conflict • demobilization • disarmament • reintegration • peace process in Colombia
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Álvaro Villarraga Sarmiento Politólogo egresado de la Universidad del Valle, especialista en Derechos Humanos de la ESAP y candidato a Magíster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Director de Acuerdos de la Verdad en el Centro de Memoria Histórica, presidente de la Fundación Cultura Democrática y catedrático. Autor de varias publicaciones sobre temas de conflicto, procesos de paz, DDR y asuntos humanitarios. Ha publicado con regularidad artículos en la revista Foro por Colombia. Correos electrónicos: alvisar@yahoo.com y alvaro.villarraga@gmail.com
Recibido: 1o de agosto de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 1o de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.05 La información recogida en este artículo se relaciona en gran parte con dos proyectos, en los cuales el autor actuó como coordinador y principal autor de sus informes publicados. El primero, realizado por la Fundación Cultura Democrática, apoyado por MSD, que dio origen al libro La reinserción en Colombia, experiencias, crisis humanitaria y política pública, del cual Álvaro Villarraga es compilador. El otro es el seguimiento realizado a los procesos DDR y de reintegración reciente en Colombia, por parte de la CNRR, donde el autor fue coordinador del Área de DDR y responsable de los informes publicados entre 2008 y 2011, en especial con relación al tema, titulado La reintegración, logros en medio de rearmes y situaciones no resueltas. El autor también se apoyó en la presentación más de tipo histórico en una ponencia que realizó para la Universidad Autónoma de Barcelona, Observatorio de Procesos de Paz, por invitación de la institución pero sin financiación para su elaboración, presentada a nombre de la Fundación Cultura Democrática en 2004.
Experiencias históricas recientes de reintegración de excombatientes en Colombia Álvaro Villarraga Sarmiento Centro de Memoria Histórica y Fundación Cultura Democrática
Introducción En la historia colombiana son recurrentes los conflictos armados internos pero también frecuentes los armisticios, pactos de paz y medidas gubernamentales sobre amnistías y eventos de desarme, desmovilización y reintegración a la vida civil de excombatientes (Sánchez 2008). Durante las últimas cuatro décadas se destacan, entre otras experiencias, al menos cuatro de particular impacto y significación que permiten analizar de forma secuencial y comparativa la aplicación de los procedimientos ahora reconocidos internacionalmente como procesos de Desmovilización, Desarme y Reintegración (ONU 2006). El propósito de este trabajo es presentar información básica y elementos de análisis entre estas experiencias. La primera se registra a partir de la amnistía de 1982 y los pactos de tregua bilateral firmados en 1984 entre el gobierno de Belisario Betancur y la mayoría de las guerrillas; la segunda, con los pactos de paz suscritos con varias guerrillas, milicias y autodefensas en el contexto de la Asamblea Nacional Constituyente a inicios de los años noventa; la tercera –que entraña un debate sobre el tipo de proceso emprendido– surge con el mecanismo legal creado desde 1994 para conceder indulto y acceso a programas de reintegración de desertores de las guerrillas –habilitado temporalmente para integrantes de grupos paramilitares–; y la cuarta, con los acuerdos de desmovilización y reintegración entre el gobierno de Álvaro Uribe y la gran mayoría de los grupos paramilitares, entre 2003 y 2006.
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Esta elaboración se apoya en buen grado en investigaciones e informes varios que hacen referencia al DDR en Colombia, los cuales estuvieron a cargo del autor del presente artículo. Entre ellos, están el texto sobre la problemática de derechos humanos y derecho humanitario relacionada con los procesos de paz de los noventa;1 el ensayo titulado “Procesos de paz, desarme y reinserción”, que incluye la presentación y análisis de diez experiencias históricas recientes de implementación de acuerdos y programas de DDR;2 el documento “Hacia un balance integral de la reinserción”, que analiza los procesos de DDR de los noventa;3 la publicación de una serie de libros sobre las dinámicas de los procesos de paz desarrollados desde los años ochenta hasta la actualidad.4 Así mismo, los informes de seguimiento a los procesos de DDR desarrollados por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación entre 2008 y 2011 (CNRR 2010; CNRR 2012). También se procedió a revisar otras fuentes bibliográficas y documentales sobre el tema tratado. Las que podemos denominar experiencias de DDR se relacionan con la ocurrencia de tal tipo de dinámicas, de forma que ellas se inscriben en procesos de paz y/o eventos de desarme de grupos armados irregulares, que a su vez se corresponden con políticas, pactos concertados y medidas jurídicas, administrativas, y de otros órdenes, por lo regular orientados hacia la superación del conflicto armado interno, y en lo inmediato, al menos, con relación a la desactivación de sus actores armados irregulares. De tal forma, aunque cada uno de tales procesos presenta eventos de características particulares, al mismo tiempo dan lugar a determinados rasgos similares y a expresiones de continuidad
1 Los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario en los procesos de paz, 1990-
2000. Colección 10 años, Dirección General para la Reinserción–Fundación Cultura Democrática, Bogotá, 2000. 2 Publicado en Memorias de las III Jornadas Abiertas, Mesa Catalana por la Paz y los
Derechos Humanos en Colombia. Barcelona, España, abril de 2005. 3 Publicado en La reinserción en Colombia, experiencias, crisis humanitaria y política
pública. Álvaro Villarraga, editor, Fundación Cultura Democrática-Asopropaz, Bogotá, 2006. 4 Biblioteca de la Paz, Serie el Proceso de Paz en Colombia, 1982-2002, cinco tomos,
compilador y editor, Álvaro Villarraga, Fundación Cultura Democrática, Bogotá, 2008-2009.
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que en algunos casos se proyectan hasta la actualidad. Es de advertir que este trabajo no se propone abordar el análisis de los contextos políticos, militares, sociales, ni de las complejas dinámicas de los conflictos armados y de los procesos de paz, sino que aborda (con relación al contexto histórico reciente y actual) un marco de información básica, consideraciones y referencias relativas a los procesos de DDR especificados. Resulta de interés, por tanto, presentarlos de forma resumida, contrastarlos y dejar sentadas algunas valoraciones sobre su curso, sus resultados, problemáticas, similitudes y diferencias. Un elemento importante evidenciado es que en medio de las expresiones de guerra irregular interna –vividas de forma ininterrumpida en Colombia durante las últimas seis décadas (Gutiérrez, 2006; Echandía 2006)–, y a pesar de no haberse conseguido una solución global del conflicto armado, ni un pacto de paz con el conjunto de los actores armados involucrados, se han producido varios acuerdos o pactos de paz o de desarme y desmovilización, con grupos armados de distinta naturaleza y en distintas circunstancias y momentos, de forma que han generado dinámicas de DDR, las cuales involucran políticas, programas, dispositivos jurídicos y medidas administrativas, orientados al logro de la paz y (o al menos) a propiciar el retorno de contingentes de excombatientes irregulares a la vida civil. Estas experiencias guardan continuidades y discontinuidades, rasgos determinados por cada coyuntura y peculiaridades a tono con cada proceso y la naturaleza de los actores irregulares vinculados.
1. Treguas bilaterales de los ochenta, amnistía a guerrilleros y programa de reintegración La primera experiencia referida se sustentó en la Ley 35 de 1982, que concedió amnistía a los rebeldes5 y dio lugar a diálogos y acuerdos de cese al fuego y tregua bilateral, que se suscribieron en 1984 con los
5 De la amnistía quedaron excluidos los más graves delitos, entendidos en los
siguientes términos: “Los homicidios fuera de combate no quedarán amparados por la amnistía, si fueron cometidos con sevicia o colocando a la víctima en situación de indefensión o inferioridad o aprovechándose de esa situación”. Artículo 3, Ley 35, 19 de noviembre de 1982.
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movimientos guerrilleros Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Movimiento 19 de Abril (M-19) y Ejército Popular de Liberación (EPL). Situación que permitió el retorno a la legalidad de 1.423 guerrilleros, tanto de esas organizaciones en tregua como del Ejército de Liberación Nacional (ELN) –que no suscribió la tregua– y del Movimiento Autodefensa Obrera (ADO), núcleo guerrillero urbano de Bogotá que se adhirió a ella y se desmovilizó.6 Las personas acogidas en la amnistía recibieron, por vía de varios decretos, beneficios para su incorporación a la legalidad; eran denominados amnistiados o “beneficiarios de la amnistía”; no entregaron armas. La mayoría procedía de las cárceles, y otros, de frentes rurales y urbanos. Al producirse la ruptura de las treguas con estas guerrillas,7 la gran mayoría de los amnistiados se mantuvo en la vida civil (Bouzas 1986, 94-99). Este proceso de paz asumido por el gobierno del presidente Belisario Betancur (1982-1986) fue pionero y aportó en aspectos que reaparecieron en políticas de paz y en mecanismos de facilitación, diálogo, negociación y estímulo a la participación de la sociedad civil en acuerdos con las guerrillas, realizados por posteriores gobiernos, no obstante las diferenciaciones críticas y rupturas en diversos aspectos asumidas. Implicó el reconocimiento de las organizaciones insurgentes como actores políticos, hizo una convocatoria nacional por la paz, logró por primera vez en la historia reciente negociaciones y acuerdos de paz con la insurgencia y posibilitó iniciar un debate histórico en torno a posiciones, propuestas, alternativas y dinámicas sobre el particular. Sin
6 Los amnistiados fueron: 834 del M-19, 252 de las FARC, 112 del ELN, 90 del
EPL, 7 del ADO, y los restantes, de otros grupos guerrilleros menores. En su orden, las mayores concentraciones de amnistiados atendidos correspondieron a las ahora entidades territoriales de Bogotá y los departamentos de Caquetá, Quindío, Valle, Santander, Risaralda, Huila, Tolima, Meta, Caldas, Cauca, Antioquia, Putumayo, Nariño, Boyacá y Chocó. “Informe General de la Comisión de Paz sobre Amnistiados, con o sin solución en el país, 1982-1984”, Presidencia de la República de Colombia, Bogotá, 19 de septiembre de 1984. Documento en mimeo. Archivo Fundación Cultura Democrática. 7 Las rupturas de los acuerdos de treguas bilaterales se produjeron, en 1985, con el
M-19 y el EPL, y en 1987, con las FARC.
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embargo, en el contexto político primó una aguda polarización entre el apoyo y el rechazo a la política de paz emprendida, en los entornos gubernamentales, estatales, y de la sociedad (Villarraga 2008, 57-103). En efecto, al aprobarse la Ley de Amnistía surgió en el Congreso y en los partidos políticos liberal y conservador oposición a los acuerdos con las guerrillas. Se argumentó que los compromisos de reformas asumidos en las negociaciones, los pactos de tregua y las comisiones del diálogo nacional no podían sustituir el rol de las instituciones, de los propios partidos y del Congreso. Los gremios económicos y las fuerzas militares también expresaron reservas y oposiciones al proceso (Landazábal 1985, 37-100, 191-216). Por otra parte, la crisis fiscal y las dificultades económicas, junto al compromiso del Gobierno de aplicar las políticas de ajuste exigidas por el FMI, repercutieron en el debilitamiento de la política social y del Programa de Rehabilitación asociado a la política de paz, lo cual derivó en inconformismo social, protestas sindicales y un paro nacional (Ramírez 1989, 203-227). En estas circunstancias, este primer proceso de paz, si bien dio lugar a dinámicas importantes y a soluciones parciales, pronto se debilitó hasta fracasar, en condiciones de ausencia de un consenso y de suficiente respaldo nacional, el repliegue del Gobierno en lo relativo a las iniciativas del proceso y el peso de las tendencias violentas sustentadas en el auge del narcotráfico, el desarrollo del paramilitarismo, la oposición de las Fuerzas Armadas y el ascenso en la actuación guerrillera (Ramírez 1989, 269-285). En lo relativo a la reinserción y la reintegración, los amnistiados fueron beneficiados con programas de entrega de tierras, apoyo para vivienda rural, créditos, y algunos compromisos de atención social 8 (Bouzas 1986, 53-93). Paralelamente, se inició el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), que promovió obras públicas en zonas de conflicto 9 (DNP 1986). El enfoque de la política, incluida la atención a 8 Decretos presidenciales 3286 y 3289 de 1982. 9 Se adoptó un discurso sobre la problemática social y el origen del conflicto en
las regiones, se destacaron catorce zonas para elaborar diagnósticos, mapas de focalización de necesidades, y se promovieron obras con el concurso comunitario.
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regiones y poblaciones afectadas por el conflicto armado y los desmovilizados, era el de la rehabilitación (Bouzas 1986, 101-110). Inicialmente, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) atendió a los amnistiados mediante un Programa de Rehabilitación y Reintegración. Luego lo hizo el Ministerio de Gobierno, con el Programa Nacional de Apoyo a la Rehabilitación, y se creó el Fondo Rotatorio de Amnistía para agilizar los desembolsos y los giros a las seccionales por los conceptos referidos a los beneficiarios –amnistiados– y a los gastos de la Comisión de Paz. El Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) se comprometió a adjudicar predios en modalidades de parcelas unifamiliares o empresas comunitarias y créditos, mientras que la Caja Agraria otorgó créditos para construcción o reparación de vivienda rural y compra y legalización de predios (Bouzas 1986, 62-67). El diagnóstico de la época sobre proyectos productivos indicó que los usuarios carecían de experiencia empresarial, de contactos y viabilidad comercial, y que había desviación de los recursos para gastos de manutención. En materia de capacitación para el trabajo, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) prestó un importante apoyo. Los amnistiados de origen rural tendieron a vincularse de nuevo al campo, en actividades productivas, pero por lo regular en lugares distintos a aquellos donde hicieron parte de las guerrillas, y sobresalieron con frecuencia por el liderazgo social. Las dificultades encontradas fueron las propias de los pequeños agricultores, tales como las de acceso al mercado, incumplimiento en el pago de obligaciones y deserción. Para el amnistiado de origen urbano, la integración económica y social resultó más confusa. Fueron notorias las dificultades para conseguir ocupación y las deficiencias para competir laboralmente. Con reglamentación del Ministerio de Educación tuvieron acceso a cupos y becas, y se desarrolló un programa de atención en salud con el concurso del Ministerio de Salud y otros entes (Bouzas 1986, 68-83). Entre las dificultades, puede apreciarse que el 35% de los amnistiados beneficiarios del INCORA no había respondido en 1986 al pago de los créditos. Posteriormente, se incrementó tal porcentaje. En el mismo año, el 75% de los amnistiados usuarios de crédito de la Caja Agraria
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tampoco había cumplido con las obligaciones, aunque se registraban casos de positivo cumplimiento, principalmente en Meta, Cundinamarca y Santander. La Corporación Financiera Popular había otorgado 247 créditos pero sólo el 25% respondía satisfactoriamente al crédito. La mayoría de las moras en los pagos se explicaba por inestabilidad económica, carencia de ingresos, y en algunos casos, por deslealtad con el propósito del proyecto (Bouzas 1986, 70-72): Consideraciones mucho más complejas tienen los fracasos en el programa de microempresas, en el que igualmente hay una alta deserción, por cuanto este tipo de actividad requiere mayores aptitudes de capacidad administradora, disciplina, habilidades para el comercio, entre otras, que no son propiamente las características personales de individuos idealistas y románticos por naturaleza […] Sin embargo, a pesar de las muchas experiencias negativas, es necesario reconocer la respuesta altamente positiva de varios amnistiados que supieron valorar el exacto significado de las diversas ayudas […] y no obstante los tropiezos y dificultades, han salido airosos en los proyectos que emprendieron […] (Bouzas 1986, 99) La población amnistiada conformó la Asociación Nacional de Amnistiados, que en pronunciamientos públicos señaló “ineficacia e incumplimiento” en los beneficios concedidos por los decretos reglamentarios de la Ley 35. La Comisión de Paz y los Altos Comisionados – responsables gubernamentales en su seno– tuvieron una actitud reacia hacia ellos, razón por la cual exigieron posibilidades de interlocución y de participación en la misma Comisión, pero no lograron sino asistir ocasionalmente a entregar informes y peticiones. Los amnistiados denunciaron ser víctimas de allanamientos, seguimientos, desapariciones forzadas y asesinatos en Medellín, en Florencia, y en otros lugares. Por ello, solicitaron protección oficial, apoyo para su organización y respaldo al proceso de tregua y a los diálogos emprendidos con las
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guerrillas. Debido a la ausencia de garantías, en 1983, un grupo de 33 personas, entre amnistiados y sus familiares, con apoyo de la ACNUR, se refugiaron en España:10 Exigimos: […] 4. Pleno cumplimiento de los diversos decretos complementarios a la Ley 35/82. 5. Respeto a nuestro derecho a la vida, la integridad física y el ejercicio político. 6. Condenar a los militares del MAS, así como el desmonte de los aparatos paramilitares. 7. Que se continúe en la búsqueda de la paz por medios pacíficos y explorando los caminos de la tregua y el diálogo […] (Asociación Nacional de Amnistiados, 1983)
2. Pactos de paz en los noventa, reintegración de organizaciones guerrilleras y milicianas La segunda experiencia hace referencia a los acuerdos de paz de los años noventa, que contribuyeron de forma decisiva a los cambios conseguidos a través de la Asamblea Nacional Constituyente y la expedición de la Constitución Política de 1991. La política gubernamental que estuvo en la base de estos procesos de paz fue la de propiciar la ampliación de las formas de participación política, facilitar la inclusión de actores políticos y sociales y promover el desarrollo regional en zonas afectadas por el conflicto armado. Los integrantes de los movimientos acogidos a tales pactos, que conllevaron procesos de DDR, fueron de manera general las guerrillas nacionales del M-19 y el EPL; el Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), conformado y apoyado por indígenas en Cauca; el grupo regional político y miliciano Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) en Montes de María; la fracción política y guerrillera Corriente de Renovación Socialista (CRS) –proveniente del MIR PL y escindida
10 “Solicitud de intervención gubernamental de parte de los amnistiados refugiados”,
carta a la consejera presidencial para la Paz, Amparo Bouzas, grupo de amnistiados en España, 2 de agosto de 1984. Archivo Fundación Cultura Democrática.
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del ELN–, con presencia en la Costa Caribe y Antioquia; tres organizaciones de milicias populares de Medellín –Milicias Populares del Pueblo y Para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de Medellín– y, en esta misma ciudad y sus alrededores, otras milicias llamadas Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados (MIR COAR). El grueso de los excombatientes de estas agrupaciones se integraron positivamente a la vida política y social del país; en consecuencia, 5.551 personas desmovilizadas cursaron de forma progresiva la reinserción y los programas de reintegración, de manera que con la progresiva adhesión de otras fracciones armadas guerrilleras –especialmente provenientes de estructuras residuales del EPL–, la población atendida superó los 6.500 desmovilizados (Programa para la Reintegración 1999). El gobierno de Barco (1986-1990) asumió como política de paz el propósito de superar la pobreza y la exclusión social para acabar con las razones objetivas de la violencia y promovió una estrategia sustentada en presupuestos de reconciliación, rehabilitación y normalización. Con el eslogan “mano tendida y pulso firme” mantuvo al inicio de su mandato la vigencia de la tregua y la interlocución con las FARC, a la vez que estimuló la acción de las Fuerzas Armadas frente a las demás guerrillas. Pronto, el paramilitarismo adquirió una inusitada dimensión, inició ataques sistemáticos contra la Unión Patriótica (UP) y otros sectores tanto de la oposición política como de los movimientos sociales con influjo de la izquierda; simultáneamente, se dimensionó el narcotráfico y presionó al Estado con atentados terroristas dirigidos a evitar las extradiciones a EE. UU. El panorama se tornó muy difícil; a lo anterior se sumó que la tregua con las FARC se rompió en medio de incidentes militares y hechos de violencia; las guerrillas crecieron y se unificaron en la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar (CNGSB); y numerosos sectores de opinión le exigieron al Gobierno formular una política de paz y abrir diálogos con los alzados en armas. Surgieron entonces iniciativas como la Comisión de Convivencia Democrática, coordinada por la Iglesia católica; los oficios de facilitación de la Comisión de Notables, la propuesta de acercamiento a las partes del senador Álvaro Leyva, y las contribuciones
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de varios ejercicios de diálogos regionales. En consecuencia, el Gobierno adoptó hacia el final de su mandato una propuesta denominada Iniciativa para la Paz (Presidencia de la República 1988), a partir de la cual negoció un Pacto Político de paz con el M-19 (Villarraga 2009a, 71-107). El M-19 se lanzó a la política y fue el fenómeno más impresionante que se había visto en el país a este respecto. Tras incorporar a la vida civil a 800 guerrilleros participaron con éxito en las elecciones para la alcaldía de Bogotá y luego Navarro sacó más de 800 mil votos en las elecciones para elegir constituyentes con una lista que consiguió casi el 30% de la votación total […] Se encontró, el M-19, en medio de una ola de renovación, a la cual contribuyó a construir, y capturó la imaginación y los deseos de cambio de muchos colombianos. Fueron parte de un impulso renovador, ayudaron a crear las condiciones para darle forma a los cambios de esos años, fueron artífices de la nueva Constitución […]11 En ello, en medio de una profunda crisis institucional, de gobierno y de violencia en 1990, surgió un movimiento estudiantil y la creciente exigencia de sectores políticos y sociales para que se convocara una Asamblea Nacional Constituyente, lo cual produjo un inesperado hecho de carácter plebiscitario que, junto con una histórica decisión de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), facilitaron su convocatoria. También contribuyó de forma significativa a tal circunstancia el EPL, movimiento insurgente que desde la tregua de 1984 insistía en que fuera convocada tal Constituyente para adoptar una nueva Constitución Política que ofreciera las garantías democráticas para lograr la solución política con las guerrillas; propuesta a la que se sumaron el PRT y el MAQL; de
11 “Política de paz, acuerdo con el M-19 y reactivación de los diálogos”. Rafael Pardo
Rueda. En Villarraga (2009a, 45-46).
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forma que estas tres organizaciones iniciaron diálogos y negociaciones de paz sobre tal presupuesto, incidiendo al respecto tanto en las resistencias de los gobiernos de Virgilio Barco (1986-1990) y César Gaviria (1990-1994) a adoptar tal tipo de medida como ante la misma CSJ. Consolidados los pactos de paz, los integrantes del M-19, EPL y PRT confluyeron con agrupaciones políticas de izquierda en la conformación del partido Alianza Democrática M-19, y el MQL dio origen al partido Alianza Social Indígena.12 Es reconocida también la participación de sus líderes en gobiernos y cargos públicos en distintos niveles, corporaciones públicas, organizaciones sociales y movimientos que promueven la paz, los derechos humanos y el desarrollo (DGR 2000). La Iniciativa para la Paz del presidente Virgilio Barco incluyó el señalamiento de las garantías para la incorporación de los excombatientes guerrilleros a la vida civil: III. Fase de Incorporación Definitiva a la Vida Democrática: Durante esta fase se reintegrarán plenamente a la sociedad los hasta entonces alzados en armas, culminando así los compromisos establecidos en los Procedimientos de Incorporación a la Vida Democrática. También se proveerá los estímulos y las garantías necesarias para el pleno ejercicio de la actividad política. Procedimientos y Acciones: 1. Indulto. El Gobierno nacional procederá, por los sistemas legales establecidos, a aplicar la ley de indulto que apruebe el Congreso Nacional para las personas de los grupos reincorporados. 2. Estímulo al ejercicio político. Se procederá a garantizar los medios para el pleno ejercicio de la actividad política y para la participación electoral. 3. Medidas de asistencia temporal. El ejecutivo adoptará,
12 Buena parte de los antes integrantes de la AD M-19 contribuyeron luego a la con-
formación del Polo Democrático Alternativo, mientras la Alianza Social Indígena mantuvo vigencia. Así mismo, desmovilizados de estas guerrillas han hecho con posterioridad presencia destacada en organizaciones políticas como el Partido Verde, el Movimiento Progresistas y, en menor medida, el Partido Liberal.
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durante un período razonable, medidas de asistencia económica para las personas que se hayan reincorporado a la actividad ciudadana. Igualmente, promoverá la aplicación de mecanismos para su definitiva vinculación social y económica. 4. Medidas de protección al derecho a la vida. Simultáneamente, se adoptarán medidas adecuadas de seguridad y protección a la vida e integridad de las personas reincorporadas, de acuerdo con programas específicos previamente concertados con ellos. (Presidencia de la República 1988) Por su parte, en su propuesta política para la negociación el M-19 no se ocupó propiamente del tema de la reintegración socioeconómica de sus excombatientes sino que puso el acento en las propuestas de orden político. Al respecto, consignó la propuesta de crear un Plan de Emergencia para la Reconstrucción (PER), dirigido al conjunto de la población, y en especial, a quienes se encontraban en condición de pobreza, y relacionado con una exigencia de rectificación en materia de políticas económicas y sociales, para superar la exclusión.13 El proceso de paz del M-19 se produjo en la finalización del mandato del presidente Barco. La política de paz de la administración del presidente César Gaviria (1990-1994), su sucesor, se puede identificar en dos fases características: la primera, orientada por la herencia que recibió del gobierno Barco; la segunda, definida por circunstancias nuevas, tanto de la vida política como del orden público, que implicó una transformación de esa política bajo las premisas de la Estrategia contra la Violencia (Presidencia de la República 1992) que conjugó la confrontación con las organizaciones guerrilleras que mantuvieron el alzamiento con una agenda de construcción de paz, a partir del avance constitucional, la atención de la problemática situación en derechos humanos y la aplicación de programas de reinserción y de convivencia ciudadana.
13 “Hagamos de la concertación económica y de la reconciliación política un gran
propósito nacional”, M-19, Carlos Pizarro, comandante, 2 de junio de 1989. Documento en mimeo, archivo Fundación Cultura Democrática.
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El mecanismo para la regulación del proceso de reincorporación a la vida civil de los excombatientes del M-19 fue el Consejo Nacional de Normalización (CNN), constituido mediante el decreto 314 del 1 de febrero de 1990, “como organismo asesor y coordinador del Gobierno Nacional en las acciones de orden económico y social que se adelanten para la desmovilización y reincorporación a la vida civil de los grupos en armas”. (Turriago y Bustamante 2004, 22-23) El EPL consiguió plasmar en su acuerdo de paz el concepto de “reencuentro” –antes que reinserción o reintegración–, en el entendido de que se trataba de un proceso de reencuentro social y político y de una mutua aproximación al nuevo marco constitucional y legal que constituía la base del propio proceso de paz: Plan de Reecuentro: La inserción del EPL a la vida política, económica y social del país es un acto de reconciliación dentro de un proyecto político diseñado para validar la convivencia democrática hacia una sociedad más justa y equitativa. El gobierno y el EPL concuerdan en que este proceso debe generar una corriente de convivencia y la ampliación de la democracia. Para asegurar que tanto la difusión del proceso de paz con el EPL como los proyectos de reinserción cívica y productiva de su fuerza, tengan el necesario respaldo de la ciudadanía, de las organizaciones civiles, empresariales, y para que las tareas que habrán de emprenderse con estos objetivos cuenten con el apoyo de los gobiernos seccionales […]14 Sin embargo, el trasegar en la civilidad del proceso de reincorporación de excombatientes estuvo marcado por numerosas vicisitudes. En el contexto de la violencia y prolongación del conflicto armado, fueron víctimas
14 “Acuerdo de Paz entre el Gobierno nacional y el Ejército Popular de Liberación”, 15
de febrero de 1991 (Villarraga 2009b, 169-176).
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de más de un millar de asesinatos, y muchos de ellos han sufrido persecución, frecuentes amenazas y desplazamientos. Los niveles de reincidencia o de rearme fueron bajos, aunque mostraron diferenciaciones en cuanto a conflictos regionales, tiempos y características de los actores involucrados. Una situación crítica se configuró en la región de Urabá, entre 1992 y 1996, donde –luego de reiterados ataques por parte de las FARC y de un grupo disidente del proceso de paz del propio EPL contra desmovilizados del EPL y su influjo político y social– surgió un grupo rearmado de desmovilizados y no desmovilizados –los Comandos Populares–, que, tras acciones defensivas, incurrió en violaciones contra la población civil similares a las causadas en la región en esos años por militares, paramilitares y guerrillas (Villarraga y Plazas 1994; Ramírez 1997; Reiniciar 2006; Suárez 2007). También existieron otros pequeños focos guerrilleros disidentes en varias regiones donde habían existido frentes del EPL, de forma que progresivamente se extinguieron en medio de expresiones de degradación delincuencial, de manera que sólo sobrevivió uno en Catatumbo, gracias a la colaboración de las FARC y el ELN. Por su parte, surgió en Cauca una disidencia al acuerdo de paz del M-19 –el Movimiento Jaime Bateman Cayón (MJBC)–, el cual implantó un foco guerrillero con alguna proyección en el Valle y Tolima, que pronto se disolvió (FUCUDE 2001). Para la puesta en marcha de los acuerdos de paz y el “Programa de Reinserción Económica y Social”, se definió un esquema institucional. Se creó en 1990 el Consejo Nacional de Normalización, vinculado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), para supervisar y coordinar los programas, asignar los recursos provenientes del Fondo para la Paz a los diecisiete Consejos Regionales de Normalización, y colaborar en las acciones de seguimiento y evaluación. Este Consejo tenía tres comisiones: Comité de Reinserción, Comité para la Ejecución de los Proyectos y Comité de Seguridad. Posteriormente, en 1991, se creó, dentro del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), la Oficina Nacional de Reinserción y, a finales del mismo año, se trasladó el programa de reinserción a la denominada Dirección del Programa Presidencial para la Reinserción, adscrita al DAPRE, para finalmente reintegrarse –diez meses después– al PNR.
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(Turriago y Bustamante 2004, 25-27). En 1993 se firmó con los voceros de los pactos de paz referidos un Pacto por la Consolidación de los Procesos de Paz (Programa para la Reinserción 1993), a partir del cual se conformó el Comité de Consulta y Concertación, con presencia nacional y diecinueve delegaciones departamentales, el cual retomó la mayoría de las acciones del Consejo de Normalización. En 1994, las funciones del PNR se trasladaron a la Secretaría Especial para la Reinserción de la Red de Solidaridad Social. Luego, el Decreto 2546 de 1999 creó la Dirección General para la Reinserción del Ministerio del Interior, cuya función fue coordinar y dirigir la acción del Estado para el desarrollo del Programa de Reinserción (Turriago y Bustamante 2004, 27-29). Los desmovilizados recibieron el beneficio de indulto,15 un auxilio de sostenimiento inicial, atención en salud, acceso a créditos productivos y asistencia técnica. Distintas opiniones coinciden en señalar como particularmente exitosos los programas de capacitación y educación. El programa de validación de bachillerato, con énfasis en resolución pacífica de conflictos, se extendió a una franja importante de la población de escasos recursos. Algunos grupos desmovilizados lograron acceso a programas comunitarios y colectivos de vivienda. En materia económica, con apoyo del programa de reinserción, surgieron proyectos empresariales colectivos e individuales, rurales y urbanos, los cuales fueron afectados por la ausencia de una estrategia acertada, que explica el predominio de un enfoque hacia la individualización; las falencias en la asesoría, y el seguimiento y notorias dificultades en el contexto macroeconómico (Franco 2000, 128-130). Sin embargo, los resultados de la reinserción económica resultan similares a los indicadores internacionales y nacionales respecto de las quiebras de los pequeños empresarios urbanos y rurales en el mismo período.
15 La Ley 77 de 1989 y sus decretos reglamentarios, en años posteriores, que con-
cedieron las amnistías y los indultos excluyeron tales beneficios para los casos de “los homicidios fuera de combate, con sevicia o con la víctima en estado de indefensión”, o ante actos de “ferocidad o barbarie”. La Ley 104 de 1993 y los subsiguientes decretos ampliaron las exclusiones legales a tales beneficios para los autores y copartícipes del delito de secuestro, “en cualquiera de sus modalidades”.
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Del presupuesto general de la reinserción, el 15% estuvo destinado directamente a los proyectos de los reinsertados y sus organizaciones; el 7%, a asistencia técnica, y el monto mayoritario, 78%, correspondió a la ejecución directa del Programa de Reinserción, sus subprogramas, burocracia y convenios de cooperación interinstitucional, y proyección a través de programas en beneficio de población no desmovilizada, en la fase llamada de socialización hacia las comunidades de las regiones de impacto de los procesos de paz, esfuerzo que se acentuó en los últimos años del programa (Franco 2000, 132). El programa de reinserción permitió la aplicación de diferentes subprogramas y proyectos relacionados con la promoción de políticas de paz y convivencia, derechos humanos, desarrollo local y participación ciudadana. Las cooperativas, empresas, asociaciones y ONG, directamente creadas o promovidas con el concurso de los desmovilizados, constituyeron un valioso acumulado social y político en las regiones (Franco 2000, 133).
3. Decreto 1385 de 1994, indulto y reintegración para guerrilleros desertores La tercera experiencia, aunque cuenta con algunos antecedentes legales y de efectiva aplicación, se presenta con mayor viabilidad institucional y continuidad a raíz del Decreto 1385,16 en virtud del cual se posibilitaron en el cuatrienio siguiente el indulto y la incorporación a los programas de reinserción de más de dos mil excombatientes de las FARC, el ELN, y otras guerrillas menores, de forma individual y sin la condición de hacer parte de un pacto de paz, con el objeto de estimular la deserción de las filas de la insurgencia (DGR 2002). Esta norma creó el Comité Operativo de Dejación de Armas (CODA), encargado de evaluar las circunstancias de abandono voluntario y de expedir una certificación con destino a las autoridades judiciales, encargadas del trámite de indulto. Esta forma de reinserción de excombatientes a la vida civil no obedeció a un proceso de desmovilización y desarme colectivo de grupos
16 Decreto presidencial 1385 de 1994, “Por el cual se expiden normas sobre concesión de
beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas”.
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guerrilleros, de milicianos o de autodefensas, ni a una dinámica consiguiente de proceso político con niveles de acción colectiva e incidencia social, ni tuvo como referente la aplicación de compromisos incluidos en acuerdos de paz pactados con el Estado, como sucedió con las anteriores experiencias. Los gobiernos de Gaviria (1990-1994), Samper (1994-1998), Pastrana (1998-2002), y luego, con modificaciones en su enfoque y aplicación, el gobierno Uribe (2002-2010), mantuvieron este mecanismo legal de acceso a beneficios propios de la reintegración de guerrilleros desertores. Progresivamente, se convirtió en asunto importante, de forma que durante la administración Pastrana superó otros 2.000 desertores reincorporados, y en los gobiernos consecutivos del presidente Uribe, al asumirse como estrategia prioritaria, se aproximó en el curso de los dos cuatrienios de sus mandatos a 20 mil.17 Esta situación se amplió bajo la administración del presidente Uribe, en virtud del Decreto 128 de 2002, en cuanto a la posibilidad de extender esta forma de “reincorporación individual” también para los integrantes de los grupos paramilitares.18 A la vez, mediante el Decreto 2767 de 2004, se habilitó que los desertores tanto de las guerrillas como de los paramilitares recibieran beneficios económicos oficiales por colaboración con la Fuerza Pública y con la justicia. Sin embargo, el Ministerio Público y voces de la sociedad civil criticaron la colaboración estimulada para con la Fuerza Pública en aspectos militares por parte de los desertores acogidos legalmente en calidad de “desmovilizados individuales”, por estimar que tal procedimiento lesionaba el propósito de retorno a la vida civil con una apuesta de paz, y ante frecuentes denuncias de arbitrariedades cometidas tanto en operativos de la Fuerza Pública como en procesos judiciales, de forma que se encontraban casos tanto de responsabilidad de desmovilizados como también de agentes oficiales, en ocasiones conllevando situaciones de riesgo y victimización a los propios desmovilizados (Procuraduría General de la Nación 2006b, 338).
17 Entre agosto de 2002 y agosto de 2008 se presentaron 16.694 “desmovilizaciones
individuales”. Fuente: PAHD, Ministerio de Defensa Nacional. 18 En virtud de la modificación de la Ley 782 de 2002.
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Uno de los componentes importantes de la Política de Seguridad Democrática es la política de desmovilización y reincorporación a la vida civil de los integrantes de la guerrilla y las autodefensas ilegales. Los objetivos específicos de esta política son: reducir el número de integrantes de las organizaciones armadas al margen de la ley y brindarles a estas personas una alternativa flexible y rápida para reiniciar su vida y recuperar su núcleo familiar [...] (Presidencia de la República–Ministerio de Defensa 2004,5-9) Aunque las personas que abandonan grupos armados ilegales y se acogen voluntariamente a este mecanismo para acceder al indulto y la reintegración carecen de las posibilidades propias de los procesos de desmovilización –por su naturaleza colectivos–, los cuales son por lo regular producto de acuerdos convenidos entre el Estado y tal tipo de organizaciones, sean guerrilleras, de milicias o de autodefensas,19 han sido beneficiadas por los programas de reinserción o reintegración, con acceso a los servicios establecidos, de igual forma que las procedentes de los acuerdos de paz o de desmovilización y desarme. Pero su situación ha conllevado restricciones, tales como la posibilidad de participación con identidad colectiva en proyectos políticos, sociales, canales de interlocución, espacios de consenso y de representación, entre otras. Las cortes, Constitucional20 y Suprema de Justicia, en sendos fallos, definieron que las actuaciones de los grupos paramilitares no se pueden tipificar como delitos políticos sino como formas de asociación para delinquir, lo cual cerró la posibilidad de que desertores
19 No se hace referencia al paramilitarismo sino a lo que propiamente constituye
una condición de autodefensa: legítima, coetánea, proporcional, de seguridad en contextos comunitarios y sin pretensiones ofensivas, de expansión ni de coerción y arbitrariedad frente a los pobladores; condiciones por lo general no cumplidas por las estructuras paramilitares. Han existido sin embargo núcleos de autodefensa campesina; algunos históricamente dieron origen a guerrillas, y otros, a grupos paramilitares. Caso típico en su origen fue la autodefensa indígena MAQL, aunque tuvo en su desarrollo rasgos y formas también de actuación guerrillera. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2006.
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de grupos paramilitares siguieran acudiendo a este mecanismo. En todo caso, la llamada “desmovilización individual”, incluso en normas oficiales, ahora de nuevo restringida a los exguerrilleros, “se basa en una decisión personal y consiste más bien en una deserción que en una desmovilización en el sentido estricto del término. […] Se podría argumentar que el proceso individual no es ningún DDR en sentido estricto, sino un proceso de DDR concebido como “decisión, deserción y reintegración” (Nussio 2011, 47).
4. El acuerdo de desmovilización y reintegración con las AUC La cuarta experiencia hace referencia a la reciente generación de desmovilizados, buena parte de ellos reinsertados y reincorporados a partir de los acuerdos entre el Gobierno nacional y las AUC, que dieron lugar a progresivos eventos de desmovilizaciones colectivas, realizados entre 2003 y 2006, los cuales incluyeron a la mayoría de las estructuras paramilitares. Las cifras de este proceso han sido discutidas, por cuanto oficialmente se estimaban en unos 15.000 los efectivos paramilitares, pero al permitirse la inclusión de colaboradores y personas allegadas la cifra se incrementó inicialmente a más de 31 mil, y luego superó los 35 mil (CNRR 2010, 15-20). Pero además, informes de seguimiento de entidades diversas hicieron referencia a irregularidades que pueden implicar un nivel importante de personas ajenas al paramilitarismo vinculadas de forma fraudulenta en calidad de desmovilizados en los programas de reinserción y reintegración (González 2012, 38). Sin embargo, más allá de esta situación –aún no suficientemente esclarecida–, el proceso de DDR con las AUC se caracterizó por ser de una dimensión mayor de desmovilizados, por involucrar al paramilitarismo, por tener una fuerte relación con el narcotráfico y participación en éste, y por desarrollarse un nuevo contexto que impone las exigencias de atención a los derechos de las víctimas ocasionadas. En su primer mandato el presidente Álvaro Uribe (2002-2006) introdujo una reforma a la ley sobre orden público21 que posibilitó que los procesos de diálogo y negociación para la paz no se limitaran a las guerrillas sino que
21 Ley 782 de 2002.
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incluyeran a los grupos paramilitares, bajo la denominación genérica de “grupos armados ilegales”. Así, buscó equiparar legalmente el tratamiento a las organizaciones guerrilleras y paramilitares; simultáneamente, el discurso oficial cuestionó la política y los procesos de paz desarrollados por los anteriores gobiernos, bajo los presupuestos de negar la existencia del conflicto armado interno, calificar indistintamente a guerrilleros y paramilitares de terroristas y cerrar la posibilidad de adoptar una agenda política de negociación con la insurgencia. De tal forma, la política de paz destacó entonces el estímulo a las deserciones individuales, la ofensiva militar y la exigencia a todos los grupos armados ilegales de cesar las hostilidades de manera unilateral, como condición para poder establecer diálogos hacia su desmovilización y desarme, bajo los ofrecimientos de acceso al programa de reincorporación y al beneficio de indulto. En consecuencia, su estrategia se orientó a conseguir la derrota militar de las guerrillas, en particular de las FARC, de manera que sobre esa base se pudiera dar una negociación en condiciones de sometimiento (Granada, Restrepo y Vargas 2009, 27-54). Desde finales de 2002 los paramilitares agrupados en las AUC declararon cese unilateral de hostilidades y solicitaron al Gobierno conversaciones, en la perspectiva de su desmovilización y reinserción, con base en el otorgamiento de garantías jurídicas favorables, estando de por medio su comprometimiento en la comisión de crímenes de guerra y de lesa humanidad, y la solicitud de extradición por parte de tribunales de Estados Unidos contra la mayoría de sus principales jefes por cargos de narcotráfico y contra narcotraficantes que, según reiteradas denuncias, se habían vinculado a sus filas durante la negociación, en aras de conseguir los beneficios penales previstos. Dadas las condiciones de impunidad existentes en la justicia, la gran mayoría de los desmovilizados fueron beneficiados con indulto,22 al no existir investigaciones ni condenas en su contra.
22 De las más de 35 mil personas aceptadas en calidad de paramilitares desmoviliza-
dos, sólo entre 3 y 4 mil se postularon para la Ley 975 de 2005, quienes tenían o podían tener investigaciones por graves violaciones. Pero los restantes, más de 30 mil, inicialmente obtuvieron de manera directa el indulto, en aplicación del Decreto 128 de 2003.
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Además, el pulso en la negociación se centró en la exigencia de garantías jurídicas para evitar la cárcel y la extradición, de forma que se evitaron compromisos sobre temas relevantes frente al fenómeno paramilitar como la devolución de las tierras y los bienes usurpados, la vinculación con el narcotráfico, las redes que lo integran, condiciones para el retorno de los desplazados, planes de recuperación institucional y atención a los derechos de las víctimas.23 El curso del proceso mostró fracturas, disputas de poder y graves enfrentamientos entre los paramilitares mismos, de forma que en medio de la negociación se desataron hechos como la exclusión del cargo de comandante y posterior asesinato de Carlos Castaño –principal jefe–, el asesinato de varios jefes producto de la penetración de narcotraficantes en alianza con otros jefes, y las guerras regionales en el Oriente de Antioquia y los Llanos Orientales. También pesó negativamente en la opinión interna e internacional el que jefes y negociadores paramilitares resultaran con peticiones de extradición de EE. UU. que los relacionaban con narcotráfico. A la vez, circularon versiones de prensa sobre el hecho de que habrían comprado o armado o rearmado bloques y frentes, para mostrar poder de negociación en causa propia, al punto que varios consiguieron posiciones de mando e, incluso, hacer parte de la comisión negociadora. Aunque resulta difícil determinar el tamaño de las actuales estructuras paramilitares y sus grupos persistentes o rearmados, según varias fuentes, se calculan sus efectivos en unos seis mil integrantes (CNRR 2010, 69-72). Sobre su composición, la MAPP-OEA señaló que las nuevas bandas identificadas agrupan por lo menos un 12% de personas registradas en las listas oficiales en calidad de desmovilizadas (MAPP-OEA 2007). Por su parte, International Crisis Group expresa en un informe que “en la mayor parte de los casos el control sobre la población civil es velado, aunque en los lugares en donde existe una confrontación abierta con otros grupos armados, en
23 Varios informes producidos por la Mesa de Seguimiento al Proceso de Paz con las
AUC, conformada por INDEPAZ, REDEPAZ, CNAI, ALDHU, FUCUDE, IMP, Red Nacional de Mujeres, Programa por la Paz de la Compañía de Jesús, Red de Justicia Comunitaria y Fundación Nueva Democracia, Bogotá, dados a conocer entre 2004 y 2006.
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especial los insurgentes, los nuevos grupos y bandas criminales utilizan la intimidación tal como lo hacía anteriormente las AUC” (ICG 2010, 8). En resumen, la desmovilización, el desarme y la reintegración de estructuras de las AUC fueron un hecho importante, mayoritario, pero parcial; varios grupos que las integraban no se acogieron al proceso, otros se rearmaron, y se presentó un nivel apreciable de reincidencia entre los desmovilizados. Por tanto, perviven nichos de poder ilegal apoyados por estructuras armadas provenientes del paramilitarismo, mezcla de disidencias del proceso, rearmes y grupos emergentes24 (CNRR 2007, 43-53). Los grupos armados ilegales que se mantuvieron o surgieron tras las desmovilizaciones colectivas de las AUC fueron más reducidos pero con capacidad para dar continuidad a las formas de control territorial y social, infiltración o captura de entes del Estado, prolongación de alianzas con algunos políticos, empresarios y agentes estatales, mantenimiento de la participación en la economía del narcotráfico y en otras formas económicas –ilegales, informales y legales–. Al respecto, el II Informe de la CNRR antes referido señala altos márgenes de reincidencia delincuencial y de rearme de desmovilizados; porcentajes preocupantes de desmovilizados no vinculados a los programas; muy bajos resultados en materia de soluciones de empleos; escasos proyectos productivos; persistencia de escenarios de conflicto armado, violencia e ilegalidad, y logro parcial de recuperación del control del Estado en zonas de impacto del proceso de DDR. En tal contexto, los desmovilizados han sufrido presiones, ataques, y registran un alto número de homicidios cometidos contra ellos y –en ocasiones– contra sus familiares. Además, fue minoritario el número de menores de edad debidamente desvinculados del conflicto armado, legalizados y vinculados al programa especial del ICBF (CNRR 2010, 134-138). Sin embargo, es preciso valorar los esfuerzos a favor de la reintegración realizados por la Alta Consejería para la Reintegración (ACR) –en la actualidad, Agencia para la Reintegración– y otros entes nacionales y
24 Informes de seguimiento de la MAPP-OEA sobre las desmovilizaciones de las AUC,
VI Informe Trimestral, 16 de febrero de 2006 y subsiguientes.
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territoriales, que arrojan resultados positivos con quienes se acogieron a los programas. La ACR enfatizó en tres aspectos: 1. Los perfiles diferenciados de los desmovilizados. 2. Servicios especializados de acompañamiento psicosocial, en salud, educación y condiciones de reintegración. 3. Propender a la regionalización. Consiguió capacitación laboral (extendida a 6.936 desmovilizados), apoyo a pequeños proyectos –personales o familiares– a través de planes de negocios (3.383 previstos, por viabilizar 838, y 41 colectivos), y estimaba que de 19.663 desmovilizados, el 68% incursionaba con precarios ingresos en el sector informal, y un 32% tendría acceso a trabajos formales, siendo muchos temporales. El presupuesto oficial destinado a la reintegración ha sido importante, con un promedio estimado de diez millones per cápita, a partir de aportes del presupuesto del Gobierno nacional, el Fondo de Inversión de Beneficio Social, el Fondo de Crédito, el Fondo para la Construcción de la Paz; el apoyo del Banco de Tiempo de Profesionales y la cooperación internacional, en la cual sobresale la OIM.25
5. Similitudes y diferencias entre las experiencias de DDR consideradas El análisis de Alexandra Guáqueta de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) sobre los procesos de DDR de los guerrilleros del M-19 y los paramilitares de las AUC sustenta que el éxito depende de la aceptación de las audiencias y la capacidad de los excombatientes de establecer interacción social y política. En relación con ello, señala factores que pueden denotar éxito o fracaso: los contextos sociales, políticos, territoriales, e internos e internacionales; la naturaleza y el comportamiento de los grupos armados ilegales; y los términos de la negociación realizada. Su conclusión es de un marcado contraste, favorable para las guerrillas y desfavorable para los paramilitares. Afirma que las guerrillas acogidas en la paz han tenido mayor audiencia, fluidez del sistema político, concesión de amnistías y reconocimiento político de legitimidad, asuntos relacionados con su naturaleza, tipo de militancia, contenido de los
25 Informe de gestión entregado por la ACR a la CNRR, Bogotá, septiembre de 2011.
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pactos y dinámica del proyecto político. Por el contrario, los paramilitares acogidos en acuerdos de desmovilización y reintegración contaron con menor audiencia y altas resistencias internas e internacionales; tenían notorio poder económico, militar, y de interferencia política, pero su negociación se centró en la búsqueda de reducción de penas; no consiguieron proyección política, y, por tratarse de grupos basados “en la codicia”, fue notoria la disputa “por el reparto del botín” (Guáqueta 2007, 417-456). Pero es preciso advertir que una evaluación particular de cada proceso –de paz, de DDR o de simple sometimiento– debe reconocer la naturaleza, las características, las circunstancias y el alcance de cada grupo armado (organizaciones guerrilleras –M-19 y EPL–, fracciones guerrilleras –CRS, FFG, y otras procedentes del EPL, ERP, ERG–, milicias urbanas –MPPP, MMVA, MMM, MIR COAR–, autodefensas –MAQL–, fracciones políticas conspirativas con apoyo miliciano –PRT, MIR PL–, y grupos paramilitares –AUC, BCB, ACMM, ACC, etcétera–). No es por tanto acertado afirmar, como lo hacen con frecuencia voces oficiales y de otras fuentes, que en los años noventa, de manera general, el Estado “firmó acuerdos de paz con nueve grupos guerrilleros” (Programa para la Reinserción 1999, 5; Giha, 2006, 3).26 En realidad, así se generalizan indistintamente acuerdos de paz con movimientos guerrilleros, autodefensas y pequeñas fracciones guerrilleras, acuerdos de sometimiento con otras fracciones guerrilleras y acuerdos denominados de paz y convivencia con milicias urbanas locales. Por su parte, en la primera década del siglo XXI, básicamente se dieron acuerdos de desmovilización y reintegración con distintas fracciones paramilitares y con algunas pequeñas fracciones guerrilleras. Por supuesto, en todas estas experiencias hubo aplicación de procesos de DDR y confluencias constructivas de personas desmovilizadas en los programas oficiales aplicados, a los que se agregaron los desertores de las guerrillas y, temporalmente, de los paramilitares, quienes ya casi por dos décadas reciben beneficios similares de reinserción y reintegración.
26 Citado por Juan Carlos Palau y María Lucía Méndez, en su trabajo referido (Palau y
Méndez 2012, 355-356).
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En publicación reciente, Palau y Méndez (2012) también comparan los procesos DDR de los noventa –básicamente con guerrillas– y la primera década del siglo XXI –básicamente con paramilitares–, de forma que destacan con razón claras diferencias, por el cambio de contextos y exigencias y por las condiciones distintas de los actores involucrados: sustentan los contrastes respectivos entre la amplitud política y jurídica y las mayores exigencias en el tratamiento penal; la favorabilidad política y la restricción de tal posibilidad; el apoyo a la inversión social y regional en zonas de influencia guerrillera, y la exigencia de reparación a comunidades afectadas y víctimas del paramilitarismo; el papel central desempeñado por voceros exguerrilleros y sus fundaciones, en apoyo a la reinserción, y la desconfianza por interferencias con la ilegalidad y disolución de organizaciones similares de los exparamilitares. A la vez, aclaran que, en lo relativo a prestaciones ofrecidas a los desmovilizados, se encuentran similitudes, no obstante la complejidad, las dificultades e irregularidades mayores encontradas en los casos de los paramilitares (Palau y Méndez 2012, 349-381). Estos autores, con apoyo en lo referido por la FIP (Giha 2006, 30), explican que la experiencia de DDR de los noventa fue en general positiva pero tuvo debilidades, y consideran positivo el cambio de políticas y programas de DDR que se produjo con el paso del Programa de Reinserción a la Vida Civil, que registraba notorias debilidades –creado en 2002, adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia–, a la Alta Consejería para la Reintegración –creada en 2006, adscrita a la Presidencia de la República–, la cual fue dotada de desarrollos en política (Conpes 3554 de 2008 y Conpes 3707 de 2009), nuevos mecanismos y criterios de atención, e importante presupuesto oficial. A partir de allí, entregan un “balance macro y micro” de la reintegración aplicada con los paramilitares desmovilizados, refiriendo aciertos y discusiones, que corroboran con apoyo en diversas fuentes (Palau y Méndez 2012, 349-381). En otro trabajo reciente Enzo Nussio (2012), con apoyo en una amplia consulta de fuentes, entrega una valiosa reseña sobre la historia reciente de las desmovilizaciones en Colombia, de forma que analiza particularidades de lo ocurrido con las guerrillas y agrupaciones milicianas en los
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noventa, y con los paramilitares en la primera década del siglo XXI. En diversos aspectos coincide con el tipo de consideraciones antes referidas, a la vez que amplía la perspectiva al comparar el DDR colombiano reciente con otros contextos internacionales. Situación que le permite explicar que los procesos DDR en Colombia han obedecido a procesos parciales con la guerrilla y los paramilitares, mientras que la mayoría de los procesos de otros países ocurren en entornos de postconflicto. Mientras que Colombia es considerado país de desarrollo medio por organismos internacionales, la mayoría de los demás procesos ocurren en países de África y Asia “altamente subdesarrollados”. Mientras que lo regular en otros contextos es la desmovilización colectiva, a veces notoriamente masiva, a partir de determinado pacto de paz y/o proceso de DDR, en nuestro país se combina la parcialidad de procesos de DDR disgregados en el tiempo con el flujo permanente de guerrilleros desertores. Y mientras que en otros países los procesos DDR han tenido alta participación de entes internacionales y cooperación decisiva para sus programas, Colombia financia los programas con poca ayuda externa (Nussio 2012, 29-60). Nussio también pone de presente las mayores dificultades en la primera década del siglo XXI con relación a contextos de violencia e ilegalidad críticos, y limitaciones estatales que afectan las posibilidades de la reintegración de los exparamilitares: […] los exmiembros de las AUC deben hacer frente a circunstancias adversas […]. Con respecto a los factores de contexto, la persistencia de grupos insurgentes, la atracción del tráfico de drogas y el surgimiento de nuevos grupos armados ha hecho que el proceso con las AUC sea desafiante. Los exparamilitares están expuestos a ofertas de saboteadores, en especial para que se unan a nuevos grupos armados […]. Participar en el lucrativo negocio de las drogas puede ser una alternativa, en particular en momentos de dificultades económicas. En relación con la capacidad institucional, el Estado sigue ausente en algunas regiones donde
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los desmovilizados residen. La violencia renovada después de un mejoramiento inicial en los niveles de seguridad demuestra que el Estado no ha sido capaz de llenar el vacío dejado por las AUC […] los desmovilizados con frecuencia habitan barrios pobres, tienen bajo nivel educativo y en su mayoría no tienen empleo formal […] son a menudo víctimas de la violencia […]. (Nussio 2012, 58-59) Nuestra consideración es que, en el caso de los procesos de DDR con los grupos guerrilleros, se trató de mecanismos implementados en la dinámica de procesos de paz, en los cuales predominó el componente político: negociaciones en búsqueda de consensos, tensión entre discursos y propuestas coherentes de las partes, estructuras en lo fundamental cohesionadas, claridad en la composición de efectivos, condición política de los dirigentes y capacidad de interlocución con autoridades y entes diversos participantes en el curso del proceso de paz, la aplicación de los diversos acuerdos convenidos en las agendas consideradas, y la implementación de la reinserción y la reintegración. En contraste, con las AUC, por su naturaleza, se trató de una situación distinta, por cuanto no se trataba de un alzamiento armado contra el Estado sino de un actor ilegal del conflicto armado que inicialmente tuvo reconocimiento legal,27 pero que luego actuó en la ilegalidad, aunque con frecuentes nexos con agentes oficiales, de forma que su actuación principalmente se dirigía a infligir castigos sistemáticos contra determinados sectores de la población. En las estructuras paramilitares no existió unidad en la estructura, ni perfil político en la mayoría de los casos, y pesó de forma determinante la intervención del narcotráfico. El discurso contrainsurgente y las pretensiones políticas sufrieron desgaste en medio de los cruentos enfrentamientos, disputas y negocios ilegales, la revelación de la gravedad y sistematicidad de las violaciones a los derechos humanos cometidas, y tensión con el Gobierno en la búsqueda de garantías jurí-
27 Decreto 3398 de 1965 y la Ley 48 de 1968.
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dicas ante los graves crímenes cometidos que se han revelado, y la no extradición, ante el curso de procesos por narcotráfico en EE. UU. En guerrillas, milicias, autodefensas y grupos paramilitares participantes en los procesos referidos, se registraron, en cada caso, implicaciones diferenciadas, en correspondencia con los procesos emprendidos de paz y/o de DDR, necesariamente a tono con la naturaleza y el tipo de proceso, carácter y alcance de los pactos conseguidos. Pero, así mismo, al conseguirse dinámicas de negociación y logro de acuerdos con el Estado, se despejaron de manera común perspectivas hacia la reintegración de los miembros de todas estas agrupaciones a la vida civil. Por tanto, al despojarse las personas participantes de su condición en cuanto integrantes de un grupo armado irregular, se encuentran notorias similitudes en su condición, situación y búsqueda de acceso a las posibilidades de recuperar su estatus de ciudadanía, acceder a derechos y conseguir los requeridos apoyos institucionales y beneficios propios de los programas de reintegración. Obra entonces la similitud entre todas estas personas, aunque persisten herencias, matices, y una diferencia particular en las posibilidades y dinámicas políticas colectivas y de proyección social a favor de los exinsurgentes, frente a los exparamilitares. Caso aparte es el de la experiencia de los impropiamente llamados “desmovilizados individuales”, carentes –si eran guerrilleros– de la oportunidad del proceso de paz que incluyó los eventos de DDR, o –si eran paramilitares– de la participación colectiva en el proceso de DDR, para estar inmersos en un proceso de deserción voluntaria, entrega a las autoridades –ya no en calidad de combatientes sino de civiles–, y de la oportunidad de buscar el acceso a beneficios jurídicos y la reintegración, en una difícil ruta de actuación individual.
Conclusión Colombia, en medio del extendido conflicto armado interno que ha padecido, no consiguió un proceso de paz global que involucrara al conjunto de los actores participantes. Sin embargo, se han registrado diversas experiencias de pactos de paz con varias guerrillas, y acuerdos de desmovilización con grupos paramilitares, de forma que desde el Estado y sucesivos gobiernos se han desarrollado políticas y mecanismos de reintegración de excombatientes a la vida civil. No obstante, los esfuerzos por la paz aún
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revisten un carácter parcial, en la medida en que varias guerrillas persisten en el alzamiento y la desmovilización de los paramilitares, que, aunque importante, ha sido de carácter parcial y no ha superado todos los aspectos que su problemática entraña. En tal contexto, las experiencias de DDR han sido diversas, con notorias dificultades pero con logros decisivos, que principalmente se expresan en la desactivación de organizaciones armadas ilegales y el retorno a la civilidad de sus integrantes. En el caso de las guerrillas, tales procesos se inscriben en procesos de paz con agendas políticas de mayor contenido, cuya proyección se expresa también en formas de reintegración colectiva en la vida política del país. El caso de los procesos DDR con los paramilitares ha estado más limitado a las posibilidades individuales, y dichos procesos registran parcialidad y mayores expresiones de reincidencia y persistencia de estructuras que heredan nichos de ilegalidad y formas de control social, territorial, y negocios ilícitos. Se agrega la experiencia de conceder a personas desertoras de grupos irregulares la posibilidad de acceso a beneficios jurídicos y de apoyo a la reintegración, siempre que no estén comprometidas con responsabilidades en graves delitos, situación que, si bien no es propiamente un evento de desmovilización, sí expresa la opción de desertar o marginarse de tal tipo de grupos, para conseguir, con apoyo estatal, el ingreso a la ruta de la reintegración. Se concibe ahora, también frente a los procesos de paz y DDR, y para todos los actores participantes en el conflicto armado, que el éxito de tales procesos debe estar en correspondencia con la debida atención de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación de las víctimas y las garantías de no repetición de los graves hechos sucedidos.28 Por tanto, se reconocen como condiciones de realización de estos procesos, ya no sólo el tipo de asuntos antes considerados en las agendas de paz y en las acciones y programas de DDR, sino la exigencia de revelaciones que aporten al esclarecimiento histórico, la investigación y el juzgamiento de los responsables de los crímenes más graves cometidos, y el desarrollo de medidas de atención y reparación de las víctimas y de la sociedad.
28 Ley 975 de 2005, Sentencia de la Corte Constitucional 370 de 2006.
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La dimensión política del postconflicto: discusiones conceptuales y avances empíricos Resumen Este artículo describe los retos políticos de las sociedades en etapa de postconflicto desde una perspectiva tanto normativa como empírica. Luego de una discusión teórica sobre los desafíos en los niveles sistémico, grupal e individual, en cuanto a reforma institucional, reintegración, reconciliación y participación, se adentra en la definición y operación del concepto de reintegración política. Posteriormente, presenta un análisis descriptivo de los primeros resultados de un ejercicio de deliberación política entre excombatientes de grupos de guerrillas y paramilitares en Colombia. Los resultados de estos ejercicios no sólo brindan conocimiento sobre el comportamiento político de quienes en el pasado han acudido a la violencia. También permiten evaluar las posibilidades en el mundo real de promover la creación de mesas de deliberación política como estrategia de profundización de la democracia en el postconflicto. Palabras clave Conflicto • postconflicto • construcción de paz • desmovilización • reintegración • reconciliación • excombatientes • democracia • deliberación • Colombia
The Political Dimension of Post-Conflict: Conceptual Debates and Empirical Advances Abstract This article describes the political challenges faced by post-conflict societies, using both normative and empirical perspectives. After a conceptual discussion on the system-, group-, and individuallevel challenges, referred to institutional reform, reintegration of excombatants, reconciliation, and participation, it focuses on developing an operative definition of political reintegration. Afterwards, it presents a descriptive analysis of the first results of a political deliberation excercise among ex-combatants from guerrilla and paramilitary groups. Not only do results offer insights on the politiclal behavior of those who had resorted in the past to the use of violence, but they also present an assessment of how feasible would be promoting deliberative politics as a strategy for democracy-deepening in post-conflict settings. KEYWORDS Conflict • post-conflict • peacebuilding • demobilization • reintegration • reconciliation • ex-combatants • democracy • deliberation • Colombia
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Juan Esteban Ugarriza es doctor en Ciencia Política de la Universidad de Berna (Suiza). Cursó una maestría de Historia, Paz y Resolución de Conflictos en la Universidad de Carolina del Norte. Sus áreas de interés académico son la profundización de la democracia en escenarios de conflicto y postconflicto. Sus trabajos han sido publicados en revistas como el Journal of Conflict Resolution, el International Journal of Conflict Management y el Journal of Public Deliberation. Actualmente es profesor de carrera en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: juan.ugarriza@urosario.edu.co
Recibido: 21 de agosto de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 1o de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.06 Este artículo recoge parte de la investigación doctoral del autor en la Universidad de Berna, Suiza.
La dimensión política del postconflicto: discusiones conceptuales y avances empíricos Juan Esteban Ugarriza Universidad del Rosario
Introducción Las sociedades que consiguen superar parcial o totalmente sus conflictos armados, ya sea mediante resolución militar o negociada, enfrentan el desafío de evitar la reemergencia de la violencia en los años siguientes. La complejidad y la extensión de los retos del postconflicto han contribuido a una especificación y delimitación precarias, dificultando así la acción de política pública y la investigación científica. Por ello, antes de discutir avances empíricos concretos, como se hace en la segunda mitad de este texto, resulta indispensable hacer una delimitación conceptual que les dé contexto y sentido. La necesidad de una especificación conceptual inicial le da a este artículo una estructura de embudo, en la que primero se definen contornos de elementos tradicionalmente amplios, como el concepto de “postconflicto” y su dimensión política. Aquí se especifican los retos del diseño institucional, la reintegración política de excombatientes, reconciliación política y profundización de la democracia. Una vez preparado el terreno normativo, el texto se cierra sobre los resultados de una primera aproximación empírica al nivel del individuo sobre reintegración política en Colombia. Estos resultados señalan la viabilidad de promover y medir también la reconciliación política y la profundización de la democracia en el postconflicto mediante una aproximación deliberativa.
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1. Postconflicto. Una discusión conceptual Desde el final de la Guerra Fría se ha producido un incremento importante en el número de conflictos armados que llegaron a su fin, al punto de que una tercera parte de los conflictos calificados como guerras civiles terminados desde 1940 acabaron en la década de los noventa (Toft 2010). Después de 1989, la proporción de conflictos armados que finalizaron en una mesa de negociación se duplicó –de 9% entre 1946 y 1989, a 18% entre 1990 y 2005–, mientras que la de victorias militares de alguna de las partes se redujo de forma drástica –de 54 a 14% en el mismo período– (Kreutz 2010). Sin embargo, todavía no sabemos con precisión cómo acaban hoy la mayoría de conflictos armados. En muchos casos, el nivel de confrontación armada entre las partes se reduce por debajo de los umbrales que sirven a los investigadores para identificar la existencia de un conflicto activo, por motivos que son objeto de especulación, tales como la decisión de un actor de retirarse por razones tácticas o estratégicas, por cambio de liderazgo, por la elección de perseguir sus fines por vías no militares, por el deseo de ambientar una futura negociación, o por la pérdida de aliados estratégicos (Kreutz 2010, 246). Una vez superado el conflicto, sea vía negociación, victoria militar u otra forma, las sociedades entran en un período de postconflicto. Un término usado para referirse globalmente a todos los retos del postconflicto es construcción de paz. Éste se define como el fortalecimiento y la solidificación de la paz para evitar una recaída en el conflicto, aunque de manera reciente, sin embargo, ha sido aplicado también a las acciones anteriores al final del conflicto que buscan atender sus causas (Galtung 1975; Boutros-Ghali 1992; Chetail 2009; Rettberg 2003 y 2012). El uso expansivo del término para abarcar ambos períodos, sin embargo, puede llevar a algunas dificultades conceptuales (Call y Cousens 2008). De manera concreta, cuando un concepto se expande para abarcar un mayor número de fenómenos corre el riesgo de volverse incapaz de describirlos con suficiente precisión, o de aplicar forzadamente atributos iguales a casos dispares (Sartori 1970; Steiner 2008).
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Aquí se propone entender el postconflicto como un concepto superior en la escalera de abstracción. Esto significa que es posible hablar de postconflicto sin que haya construcción de paz, y resulta coherente con la definición de construcción de paz como medidas para evitar la recaída en el conflicto. Al estar más arriba en la escalera de abstracción, el término postconflicto sólo puede tener un número reducido de atributos que serán aplicables a un número amplio de casos. De hecho, puede entenderse como un concepto de un único atributo: la reducción del número de homicidios relacionados con el conflicto por debajo de un umbral determinado. De forma inversa, al estar más abajo en la escalera de abstracción, el término construcción de paz puede tener un mayor número de atributos, más allá de meramente el cese del fuego, tales como el DDR (procesos de desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes), la reconciliación, la atención a población vulnerable, la construcción de memoria y verdad, la justicia transicional y la reparación, la prevención de la violencia y el crimen, la reforma de las Fuerzas Armadas y de Policía, la reconstrucción y el desarrollo económico, la estabilización política y la participación del sector privado, la sociedad civil y la comunidad internacional en todos ellos (Paris y Sisk 2009; Bastian y Luckham 2003; Wallensteen 2010; Ramsbotham, Woodhousey Miall 2011; Del Castillo 2008; Junne y Verkoren 2004). Aceptar esta solución, sin embargo, implica eliminar la posibilidad de hablar de construcción de paz antes del postconflicto. Es decir, no puede haber construcción de paz en medio del cruce del fuego entre actores. Pero sí podría hablarse de construcción de paz en zonas y espacios que no estén en medio de las hostilidades. Esto significa hablar de zonas o espacios con características de postconflicto, o en postconflicto. En el caso colombiano, las acciones de construcción de paz –por ejemplo, reintegración, reconciliación, atención a víctimas, etc.– sólo serían posibles en este tipo de espacios.
2. Democracia en el postconflicto Una vez las sociedades alcanzan la etapa de postconflicto, o logran crear tales espacios, enfrentan la opción de iniciar, o no, acciones de construcción de paz, dentro de las cuales se incluyen aquellas dirigidas a lograr una mayor estabilidad política. Dicha estabilidad se entiende como
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la aceptación tácita o explícita de los ciudadanos de los mecanismos legales existentes como única vía para dirimir controversias sobre decisiones públicas (Becker 1990). Al hablar de la dimensión política del postconflicto nos referimos a los retos relacionados con el diseño institucional, la reintegración política de excombatientes, la reconciliación política y la profundización de la democracia, en un contexto de continuidad, revolución o transición posterior al final de un conflicto. La mayor parte de la literatura sobre terminación de conflictos no se ocupa de describir las medidas políticas de continuidad adoptadas por el actor estatal una vez logra una victoria militar sin mediación de acuerdos con los rebeldes, al asumir que no se producen cambios significativos en el orden político.1 Por el contrario, existe un importante cuerpo de literatura dedicado a explicar los cambios políticos en el caso de la victoria militar rebelde y los factores que explican su éxito o fracaso (Goldstone 2009). Por su parte, el concepto de transición de la guerra a la democracia se define como un proceso de cambio político que combina los objetivos de democratización y construcción de paz (Jarstad y Sisk 2008). Este concepto se deriva a su vez del concepto clásico de transición política, definido como el cambio de regímenes no democráticos a sistemas autoritarios, democráticos o revolucionarios. Este último concepto fue desarrollado para describir los procesos de cambio político en América Latina y Europa en la segunda mitad del siglo XX (O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1986). En este artículo, el concepto de transición política hacia el postconflicto se entiende de una manera más amplia, desde un sistema político dado a uno diferente una vez se supera el conflicto; idealmente, el sistema resultante debería incorporar como objetivos la democratización y la construcción de paz. La significativa disminución en la probabilidad de victorias militares en los conflictos armados de la pos Guerra Fría, y el incremento en el número y proporción de procesos de paz desde los años noventa, sustentan el interés por la transición hacia sistemas políticos nuevos o reformados
1 Esto no quiere decir que en caso de victoria militar no puedan presentarse ele-
mentos de construcción de paz, tales como comisiones de verdad, reconstrucción, atención a víctimas, etcétera.
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al final de conflictos armados. En ese contexto, resulta importante analizar qué y cómo negocian los actores de un conflicto. Entre 1989 y 2012, las agendas políticas de los procesos de paz en el mundo incluyeron la discusión sobre elecciones, creación de gobiernos interinos, integración de rebeldes a las Fuerzas Armadas, conversión de grupos armados en organizaciones políticas, acuerdos de poder compartido nacionales o locales, autonomías, derechos culturales, desarrollo regional, referendos sobre temas sensibles (e.g., estatus de un territorio), federalismo, independencia y redacción de una nueva constitución. Las agendas técnicas, por otro lado, incluyeron ceses del fuego, procesos de desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes (DDR), retiro de tropas, amnistías, liberación de prisioneros, atención a refugiados, instalación de fuerzas de paz y comisiones de verificación (Harbom, Högbladh y Wallensteen 2006; Ugarriza, Cotrina y Sequera 2013). Los temas políticos y técnicos sujetos a acuerdos entre partes en conflicto no agotan sino que amplían el listado de aspectos relevantes para la construcción de paz en el postconflicto. Son ésos, sin embargo, los temas que inciden directamente en las formas de transición política. A continuación, este artículo define los retos de la dimensión política del postconflicto en los niveles sistémico, grupal e individual, y presenta los resultados empíricos de la aplicación de las aproximaciones grupal e individual en el caso colombiano.
3. Diseño institucional Gran parte de la literatura dedicada a describir las transiciones políticas hacia el postconflicto centra su análisis en el nivel sistémico, en el que la pregunta central es por el diseño institucional adecuado para lograr estabilidad política, una vez superado el conflicto. Típicamente, esto implica la aproximación a temas como la redacción constitucional, la ingeniería de sistemas electorales, la implementación de mecanismos de representación y participación, la cesión de autonomías y la composición de los poderes del Estado (Jarstad 2008; Wallensteen 2010; Noel 2005; Ramsbotham, Woodhouse y Miall 2011; Suhrke y Berdal 2011; Sisk 1996; Oberschall 2007; Harris, Reilly y Anstey 2002; Guelke 2012).
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Actualmente, una creciente literatura normativa se ha dedicado a reflexionar sobre la posibilidad de generar mayor estabilidad política en sociedades divididas mediante la promoción de prácticas de democracia deliberativa en las instituciones y la cultura política, una vez alcanzada la etapa de postconflicto. Un grupo de autores se concentra en describir las prácticas deliberativas como una herramienta de transformación cultural de sociedades violentas y enfatiza en la forma en que las diferencias conflictivas pueden ser acomodadas mediante la inclusión y el reconocimiento político mutuo del otro (Erman 2009; Azmanova 2010; Schwarzmantel 2010). Por otro lado, otro grupo le da mayor preeminencia a la idea de democracia deliberativa como solución de diseño institucional, ya sea para mejorar los modelos consociacionales (O’Flynn 2010; Drake y McCulloch 2011) o para sustituirlos (Dryzek 2005). Sin embargo, la dicotomía entre estas dos aproximaciones puede ser artificial. Trabajos recientes sugieren la forma en que la promoción de la democracia deliberativa puede producir beneficios tanto culturales como institucionales en sociedades de postconflicto (Barnett 2006; O’Flynn 2007; Fishkin 2011; Steiner 2012), si bien estas promesas han de ser puestas a prueba empíricamente. El resultado del diseño institucional y direccionamiento de la cultura política instaurados para la etapa de postconflicto determina las formas y opciones de reintegración política de excombatientes, reconciliación política y participación ciudadana en la construcción de un sistema democrático estable y legítimo. Éstos son los retos que se describen a continuación.
4. Reintegración política Uno de los factores que desde el análisis normativo puede contribuir al fracaso de los procesos de reintegración de excombatientes a la vida civil es que el énfasis en la necesidad de reintegrarlos en un mercado y a un cuerpo social ha soslayado la importancia de hacerlo en un sistema político.2 La gran
2 El riesgo más visible de fracaso de los procesos de reintegración es el regreso
de los excombatientes a los mercados ilegales de violencia. Por ello, parte de la literatura sobre DDR se ha dedicado recientemente al análisis de cómo evitar que los excombatientes se conviertan en un problema de seguridad en las sociedades de postconflicto (Schafer 2007; Nussio 2011 y 2012; Muggah 2009; Suhrke y Berdal 2011; Alden, Thakur y Arnold 2011; Themnér 2011).
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mayoría de procesos de reintegración en el mundo desde los años noventa se ha concentrado en los aspectos sociales y económicos (Caramés y Sanz 2009), y, por tanto, los recursos de los programas estatales, usualmente apoyados por la cooperación internacional, se destinan a titulación de tierras, proyectos productivos, educación básica, y para el trabajo, el empleo, soluciones jurídicas, dinero en efectivo, bonos, kits de ropa y alimentos y subsidios (Gleichmann et al. 2004; Knight y Özerdem 2004; Özerdem y Podder 2008; Lamb 2008; UN 2006; Nilsson 2005).3 De ahí que recientemente la literatura ha llamado la atención sobre la importancia de volver sobre la “dimensión olvidada” de la reintegración (Söderström, en prensa; Humphreys y Weinstein 2009; Özerdem 2010). La mayoría de autores en este campo se han centrado en el análisis de la forma en que grupos rebeldes hacen una conversión colectiva en movimientos políticos durante el postconflicto (Allison 2005; Zeeuw 2007; Manning 2007; Söderberg-Kovacs 2007 y 2008; Özerdem 2003; Kruijt 2009; Berdal y Ucko 2009). Éste ha sido el enfoque tradicional del análisis de la dimensión política del postconflicto en Colombia (Uribe 1994; Peñaranda y Guerrero 1999; Villamizar 1997; Guáqueta 2007; Patiño, Grabe y García-Durán 2009). Pero algunos conciben la reintegración política como un proceso que puede desarrollarse individualmente, en la medida en que los excombatientes ejercen sus derechos y deberes políticos como ciudadanos en una democracia (Denissen 2010). La posibilidad de analizar en el nivel micro la manera en que los individuos se integran a un sistema político abre nuevas perspectivas de investigación y aprendizaje, que complementan las visiones grupal y sistémica. Los trabajos pioneros sobre el comportamiento político de los excombatientes en su proceso de empoderamiento como ciudadanos se concentran hoy en casos africanos (Söderström 2011a y 2011b; Blattman 2009; Gomes Porto, Parsons y Alden 2007; Mitton 2008), aunque existe un importante
3 En Colombia, el programa de la Agencia Colombiana de Reintegración (ACR) sigue
este mismo énfasis en la reintegración social y económica, con atención especial a la rehabilitación física y psicológica, y el trabajo con comunidades.
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aprendizaje aún por sistematizar de esfuerzos similares en el caso colombiano (Corporación Escuela Galán 2000; Ministerio del Interior 2000; López de la Roche 1997). Estos esfuerzos han empezado a visibilizar la tensión existente entre concientizar a los excombatientes del poder político que tienen como ciudadanos, y los riesgos de que éstos sean removilizados como “mercenarios de la democracia”, es decir, que sean cooptados por grupos políticos mediante incentivos económicos para apoyar sus intereses, sobre todo electorales (Christensen y Utas 2008). La comprensión de los retos institucionales y de reintegración de excombatientes, aunque inacabada, resulta comparativamente mayor que la que existe sobre reconciliación. A continuación se presenta un esfuerzo por avanzar en su definición desde lo político.
5. Reconciliación politica Si el conocimiento sobre cómo hacer una reintegración exitosa es deficiente, respecto al reto de la reconciliación en el postconflicto está apenas por construir, y sólo recientemente ha habido un esfuerzo por generar conocimiento sistemático al respecto (Philpott 2012; Patterson 2012; Martz 2010; Long y Brecke 2003; Gildert y Rothermel 2011; Charbonneau y Parent 2011). Uno de los principales problemas para entender el fenómeno es que el término reconciliación ha sido usado en el pasado de manera vaga e inconsistente (Hayner 2002; Lederach 1998; Bloomfield, Barnes y Huyse 2003; Bloomfield 2006; Galtung 2001; Van der Merwe 1999). Esta confusión ha dado pie a que, según el contexto, pueda referirse a procesos mentales, de acción o de lenguaje; a interacciones entre individuos, grupos o sociedades; a relaciones subordinadas u horizontales; a motivaciones interesadas o altruistas; a términos similares como reparación y perdón, etcétera. Un esfuerzo reciente por entender de forma sistemática la reconciliación como concepto sugiere definirla como “un proceso societal que involucra el reconocimiento mutuo del sufrimiento pasado, y el cambio de actitudes y comportamientos destructivos por relaciones constructivas para una paz sostenible” (Brounéus 2003, 20). Esta definición describe luego sus tres componentes básicos como emociones,
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actitudes y comportamiento, y aclara que se aplica principalmente a procesos de reconciliación nacional que se materializan en forma de actos públicos de perdón, iniciativas oficiales y comisiones de la verdad (Brounéus 2008). Esta definición minimiza la idea de reconciliación entre individuos y grupos. Por ello, para abarcar también los niveles grupal e individual en un contexto de postconflicto, sería útil definir reconciliación política como una dimensión de la reconciliación en la que individuos y/o grupos de una sociedad hacen un reconocimiento mutuo del sufrimiento pasado y cambian sus actitudes y comportamientos destructivos por relaciones constructivas para la estabilidad política. Gran parte de la literatura dedicada a recopilar experiencias de reconciliación se refiere a procesos de alcance nacional que, sin embargo, involucran en muchas ocasiones a sectores sociales o grupos de individuos específicos. Lo anterior señala la existencia de un amplio campo de trabajo para que los investigadores sociales depuren y sistematicen el conocimiento acumulado sobre cómo lograr una reconciliación exitosa entre individuos, grupos y sociedades. Pero los retos políticos del postconflicto no se limitan a la atención específica a victimarios y su relación con las víctimas, sino que implican reconstituir la relación política de estos grupos con el resto de la sociedad. Tal es el reto que a continuación se describe.
6. Participación ciudadana Tradicionalmente, la discusión sobre la salud de la democracia contemporánea ha girado en torno a los problemas de estabilidad y legitimidad, los cuales son agravados en contextos de guerra y conflicto (Habermas 1996; Becker 1990; Bobbio 1987). Y precisamente, desde el punto de vista normativo, la profundización y el mejoramiento de la calidad de la democracia tendrían que redundar en la construcción de una sociedad más estable, legítima y pacífica (PNUD 2004; Sisk 2008). En el nivel sistémico, una democracia profunda o de calidad se refiere a un sistema político eficiente y capaz de proveer servicios básicos a los ciudadanos (PNUD e IDEA 2009). En el nivel grupal
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significa la existencia de una ciudadanía organizada, comprometida, responsable y empoderada, capaz de cuidar y promover sus derechos sociales y políticos mediante mecanismos de participación democrática (Departamento Nacional de Planeación 2010). En el nivel individual, la idea de profundización de la democracia en el postconflicto implica la apropiación personal de una visión ideal de ciudadanía y su puesta en práctica con independencia de la pertenencia, o no, a colectivos organizados. El estudio del comportamiento político individual tiene una larga historia, especialmente con el uso de encuestas aplicadas a muestras representativas de población desde los años cuarenta del siglo XX, y el análisis de patrones de voto (Dalton y Klingemann 2009). Trabajos recientes han hecho un esfuerzo por describir la manera en que los individuos hacen uso de mecanismos de participación diferentes al voto, pero desde los años noventa el giro deliberativo en la literatura sobre la democracia sugiere que la manera en que los ciudadanos discuten sobre temas públicos, es decir, de forma más o menos deliberativa, define la calidad de la democracia (Macedo 1999; Bohman y Rehg 1997; Elster 1998; Rosenberg 2007). Una evaluación completa de la dimensión política del postconflicto implica el desarrollo de herramientas de medición y análisis de sus componentes en los niveles sistémico, grupal e individual. En la literatura arriba mencionada se describen diversos criterios de análisis y herramientas de medición a análisis sistémicos y grupales, pero existe un claro vacío sobre cómo abordar el nivel individual de manera empírica. En el caso de las sociedades en postconflicto, esto significa operar el análisis de tres retos esenciales: reintegración política, reconciliación política y participación ciudadana. Pero, ¿cómo medir estos tres componentes? En el caso de la reintegración política, Söderstrom (en prensa) propone basarse en la literatura sobre ciudadanía democrática, y desde ahí, medir de manera específica los tipos de participación política de los excombatientes y su grado de afinidad con valores democráticos. Sobre reconciliación política, Brounéus (2003) sugiere medir actitudes, emociones y comportamientos. Por otro lado, la medición de la calidad de la participación
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ciudadana cuenta con un desarrollo normativo y empírico más amplio, en que diversas propuestas han enfatizado en valores, comportamientos, o en ambos (Coppedge et al. 2011). De manera transversal, la medición de los niveles de reintegración política, reconciliación política y ciudadanía requiere atención a un componente sustancial de valores y actitudes, y a un componente procedimental de comportamiento. Los avances presentados hasta ahora sugieren que éste es uno de los desafíos más relevantes para la investigación política del postconflicto, y una de sus fronteras empíricas. A continuación, presentamos los resultados de un primer esfuerzo empírico por entender y promover la reintegración política de excombatientes en Colombia. Con ellos se sugieren obstáculos y posibilidades para la evaluación de la reintegración política en los niveles individual y grupal, así como para asumir el doble reto de la profundización de la democracia y la construcción de paz, propios de las transiciones políticas al postconflicto.
7. Reintegración política en colombia. Una aproximación empírica4 ¿Qué tan lejos o cerca del ideal deliberativo, y por tanto, de uno de los ideales de participación democrática, se encuentran los excombatientes colombianos en proceso de reintegración? Los resultados que aquí se presentan permiten explorar una respuesta a esta pregunta mediante un análisis descriptivo, por lo que no se abordará la refutación o comprobación de hipótesis explicativas. Para empezar a responder esa pregunta, todos los excombatientes inscritos en Bogotá en el programa de reintegración de la ahora Agencia Colombiana de Reintegración (ACR) fueron invitados a llenar cuestionarios y participar en mesas de deliberación política.5
4 Una versión ampliada de los resultados de esta investigación se encuentra en
Ugarriza (2012). 5 En Bogotá, a diferencia de los demás municipios del país, era posible contar con
un número suficientemente alto de exguerrilleros y exparamilitares de forma simultánea, y provenientes de todas las regiones de Colombia.
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Al principio de cada visita a los grupos de excombatientes en proceso de reintegración con la ACR, los investigadores les presentaron no sólo el diseño general de los ejercicios de discusión política, sino un Protocolo de Seguridad y Confidencialidad, que entre otros aspectos garantizaba la confidencialidad de los potenciales participantes. En la invitación a participar se trazaron límites para el comportamiento en las mesas, en particular, que cualquier acto o intento de agresión derivaría en la terminación del ejercicio. Al final de la charla inicial, los investigadores solicitaron a los excombatientes llenar un primer cuestionario, sin compromiso de posterior participación en las mesas de discusión. El calendario de visitas a los centros de servicio de ACR permitió extender la invitación de manera personal a aproximadamente 2.500 excombatientes, un 84% de la población de ese momento en Bogotá, y de manera indirecta, por medio de sus tutores, al 16% restante. Aunque un total de 644 personas participaron en el proyecto mediante encuesta, sólo 385 aceptaron sentarse en mesas de deliberación. Cada una de las sesiones, compuestas de grupos mixtos de trece exguerrilleros y exparamilitares en promedio, se desarrolló en lugares cercanos a los centros de servicio de ACR. Luego del saludo inicial, se les pidió a los participantes llenar un segundo cuestionario, y se les recordaron las reglas básicas: tendrían 45 minutos para la discusión política, y la violencia física o verbal no sería tolerada.6 A todos los participantes de las veintiocho mesas de deliberación se les preguntó: “Cuáles son sus recomendaciones para que Colombia pueda tener un futuro de paz, donde la gente de la izquierda y derecha, las guerrillas y los paramilitares, puedan vivir pacíficamente? Sus propuestas serán incluidas en un documento público que será enviado a la Alta Consejería para la Paz”. A la mitad de los grupos se les permitió discutir libremente, a manera de control. A la otra mitad se les pidió llegar a una decisión colectiva sobre cuáles propuestas serían incluidas en el documento a nombre del grupo: en catorce mesas, se les pidió llegar a esta decisión por consenso,
6 No se produjo ningún episodio de violencia en las veintiocho sesiones aquí
analizadas.
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y en las catorce restantes por voto de la mayoría. Estas dos instrucciones se analizan aquí como tratamiento. Luego de esta primera parte, los participantes desarrollaron sus discusiones de manera ininterrumpida hasta agotar el tiempo, sin interferencia de los investigadores. Ningún miembro de ACR u otra organización estuvo presente. El procedimiento de muestreo no corresponde estrictamente a un diseño ideal cuasi experimental, pero en sí mismo refleja las posibilidades de este tipo de trabajo empírico en el mundo real, con particularidad en contextos de conflicto. De ahí que sea necesario hacer algunas consideraciones respecto al nivel de validez del análisis. En primer lugar, invitar a un número de excombatientes a deliberar sobre temas políticos en grupos alrededor de una mesa, en presencia de investigadores, claramente genera un ambiente artificial. Sin embargo, en realidad no se trata de un ambiente extraño al de su experiencia cotidiana. Pese a que las sesiones regulares de reintegración ofrecidas por el programa de ACR no fomentan la discusión política, en este caso las mesas de deliberación se articularon como un ejercicio más dentro del programa, en el que la discusión grupal es por definición cotidiana. Teniendo esto en cuenta, los resultados de análisis pueden ser extrapolados para entender el comportamiento de los excombatientes en este tipo de mesas de discusión, si se promueven en el futuro. Pero la principal consideración se refiere al problema de la no aleatoriedad de la muestra. La aleatoriedad permite descartar en gran medida problemas de sesgos severos en la estimación de parámetros y medidas de error, además de restringir la autoselección. En este caso, de manera suplementaria, se aplicó un contraste sistemático mediante encuestas de los participantes que decidieron no participar en las mesas, con aquellos que sí lo hicieron, y así fue posible identificar y corregir posibles sesgos observables. La comparación de dieciocho indicadores demográficos y psicológicos señala que no existen diferencias estadísticamente significativas, a excepción del nivel de acuerdo con las ideas políticas del antiguo grupo armado: es decir, que la submuestra de participantes en las mesas de deliberación tendía en promedio a estar más en desacuerdo con su antiguo grupo. Tal diferencia es tenida en cuenta en el
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análisis de los datos.7 Además, como estrategia de reducción del problema de autoselección de la muestra, se acordó con la ACR el ofrecimiento de incentivos que apelaran tanto a quienes deseaban participar en una discusión política con sus compañeros como a quienes tuvieran sólo un interés utilitario.8 Incluso si los parámetros calculados están sesgados –lo cual no puede establecerse de manera cierta–, las relaciones estadísticamente significativas entre variables pueden considerarse confiables, bajo la premisa de que los términos de error no se han subestimado de manera severa. Pese a ello, en términos estadísticos, es muy difícil argumentar representatividad en ausencia de una muestra aleatoria. Sin embargo, es posible argumentar que nuestra muestra no difiere de una manera importante de la población objetivo. Es decir, que nuestra muestra era aceptablemente comparable con la población de excombatientes en Bogotá, la cual a su vez se asemejaba a la población total en Colombia, a excepción de la proporción de exguerrilleros y exparamilitares.9 Aunque nuestra muestra teóricamente difiera en algunos aspectos de la población en Bogotá, o en Colombia, estas diferencias no se hicieron explícitas en nuestro análisis. La tabla 1 presenta algunas características demográficas de la muestra.
7 Los indicadores de contraste son edad, género, grupo armado, educación, clase
social, tendencia política familiar, zona de nacimiento, zona de operación, año de desmovilización, acuerdo con grupo armado, partisanismo, pluralismo, tolerancia, actitud frente a grupos de izquierda, actitud frente a grupos de derecha, hostilidad frente a grupos de izquierda y hostilidad frente a grupos de derecha. Sólo se encontró una diferencia estadísticamente significativa: quienes participaron en las mesas presentaban una tendencia mayor al acuerdo con las ideas políticas de su exgrupo armado. En los cálculos del análisis, se usó la técnica de corrección de Heckman para eliminar esta fuente de sesgo. 8 Los participantes en las mesas de deliberación sólo asistirían a una sesión obliga-
toria de reintegración en el mes, en lugar de dos. 9 Nuestra muestra representa el 18% del total de 3.665 excombatientes en proceso de
reintegración en Bogotá en el momento de la recolección de datos, en diciembre de 2008. Un 15% de participantes en la muestra son mujeres, comparado con el 16% de la población en Bogotá y en Colombia. Un 66% tienen entre 25 y 50 años, comparado con el 76% en Colombia y una cifra estimada similar en Bogotá. El 88% estaba inscrito en estudios de secundaria o primaria, comparado con el 89% en Colombia y 92% en Bogotá. Además, nuestra muestra se divide en 59% exguerrilleros y 41% exparamilitares, comparada con 64% y 36%, respectivamente, en Bogotá.
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Tabla 1. Características demográficas Edad % 18 a 25 años 30,3 26 a 35 47,8 36 a 50 18,6 51 o más 3,3 Total 100,0 N(válido)= 541; = 30,5; s = 8,030
Género % Hombre 84,2 Mujer 15,8 Total 100,0 N(válido)= 545; s = 0,364
Años de educación % Cero 4,7 1a5 42,0 6 a 11 46,4 12 o más 6,9 Total 100,0 N(válido)= 566; = 6,38; s = 3,520
Zona de nacimiento Costa Atlántica Costa Pacífica Centro Norte Centro Sur Llano Total N(válido)= 321; s = 1,433
% 23,0 7,79 19,0 31,1 19,0 100,0
Zona de operación Costa Atlántica Costa Pacífica Centro Norte Centro Sur Llanos Total N(válido)= 374; s = 1,347
Año desmovilización 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total N(válido)= 437; s = 1,447
% 14,2 15,8 17,8 30,0 16,0 6,2 100,0
% 10,2 7,2 16,0 19,8 46,8 100,0
Fuente: elaboración del autor a partir de datos del proyecto "Deliberación en sociedades divididas: ex combatientes en Bogotá 2006-2010” de Colciencias
A continuación, presentamos los resultados del análisis sustancial y procedimental de reintegración política. Los datos presentados están referidos a la submuestra de 385 participantes que aceptaron sentarse a discutir en las mesas de deliberación, y de los que, por tanto, contamos con mediciones correspondientes a ambos componentes.
8. Reintegración política: componente sustancial El análisis sustancial nos permite tener una idea de qué tanto reflejan los excombatientes un apego a los valores democráticos liberales. Los dos indicadores usados aquí son los niveles de pluralismo y de tolerancia. En el primer caso, se
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les preguntó a los participantes: “¿Con cuál opinión está usted más de acuerdo?”, dándoles como opciones de respuesta: “es bueno que la gente se diferencie por sus ideas políticas”, “es bueno que la gente no tenga diferencias políticas” y “no puedo elegir”. En el caso de los niveles de tolerancia, se usaron seis ítems para construir una escala de 6 a 30, donde el mayor valor refleja un mayor nivel de tolerancia. Los ítems preguntan qué tan de acuerdo o en desacuerdo están los participantes con que personas de diferentes tendencias políticas tengan derecho a votar, a buscar empleo, a crear organizaciones políticas, a enseñar en escuelas, a promover sus ideas públicamente y a aspirar a cargos públicos. Los resultados de estos dos indicadores se muestran en la tabla 2 y en el gráfico 1. Tabla 2. Pluralismo ¿Con cuál opinión está más de acuerdo? “Es bueno que la gente tenga diferencias políticas” “Es bueno que la gente no tenga diferencias políticas” No puedo elegir Total N(válido)= 245; s = 0,597
% 15,4 64,2 20,3 100,0
¿Qué tan fuerte sostiene esa opinión?
%
Con fuerza
59,9
Sin fuerza
14,6
No lo sé
25,5
Total
100,0
N(válido)= 267; s = 0,859
Gráfico 1. Tolerancia
Frecuencia
60
40
20
0
5
10
15 20 Tolerancia
25
30
Fuente: elaboración del autor a partir de datos del proyecto “Deliberación en sociedades divididas: ex combatientes en Bogotá 2006-2010” de Colciencias
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Es interesante observar que sólo el 15% de los participantes valora la diferencia por encima de la uniformidad de ideas políticas, indicando un bajo nivel de pluralismo. Pero simultáneamente, los puntajes de tolerancia se concentran a la derecha de la escala, indicando un nivel superior al del promedio esperado.10 Cuando comparamos exguerrilleros con exparamilitares, encontramos que los primeros tienen un porcentaje mayor de respuestas pluralistas –19%– respecto a los segundos –8%–, aunque la diferencia no es estadísticamente muy significativa.11 La diferencia en los niveles de tolerancia entre las facciones no es estadísticamente significativa.12 Los indicadores aquí analizados no agotan las posibilidades de medición del componente sustancial de la reintegración política, sino que representan un primer acercamiento que señala la forma en que puede ser abordado de manera sistemática en el futuro. Una pregunta clave es cómo se comparan los valores democráticos de los excombatientes respecto a los ciudadanos corrientes. Aunque no contamos con datos para hacer una comparación adecuada, resultaría plausible intentar una medición mediante el uso de encuestas. A continuación, presentamos los resultados de la medición del componente procedimental para el mismo grupo de excombatientes.
9. Reintegración política: componente procedimental13 Las visiones procedimentales de la democracia sugieren que la calidad de la participación ciudadana no radica en la defensa de valores particulares, sino en el seguimiento de altos estándares democráticos de comportamiento. La teoría de la democracia deliberativa ofrece el conjunto
10 La escala de medición va de 5 a 30, sin transformación a escala 1-10. El gráfico se
presenta con simulación de la curva normal. 11 En el análisis no paramétrico, obtenemos chi cuadrado = 5,094, p = 0,078. 12 El análisis de varianza entre grupos arroja un F = 1,60 p = 0,207. El análisis t de
diferencia de medias arroja idéntico resultado. 13 Aunque 385 participantes aceptaron sentarse en mesas, las discusiones de un
grupo de 43 de ellos no pudieron ser audiograbadas, y, por tanto, no se cuenta con datos para su análisis procedimental. Se trata de un inconveniente aleatorio y técnico que no implica riesgos de sesgo.
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de criterios más coherente para medir la calidad del comportamiento político. Esta teoría asume que la discusión política en condiciones de participación libre e igual, respeto, intercambio de argumentos, búsqueda del bien común, y disposición a ceder ante los mejores argumentos, impregna de validez y legitimidad las decisiones y posiciones resultantes (Cohen 1989; Habermas 1996; Steiner 2012). La aplicación del instrumento conocido como el Discourse Quality Index –DQI– a las transcripciones de las discusiones de los excombatientes nos permite medir qué tan lejos o cerca estuvieron aquéllos del ideal deliberativo.14 EL DQI originalmente fue usado en el análisis de sesiones parlamentarias, con el fin de determinar la calidad democrática de los debates en Estados Unidos, Reino Unido, Suiza y Alemania (Steiner et al. 2004). Observadores externos al debate deben aplicar una serie de códigos a cada intervención o acto de habla producido por cada participante. En la versión expandida del DQI, para cada intervención los codificadores deben aplicar once códigos referidos a cinco componentes básicos de la deliberación: participación, respeto, argumentación, búsqueda del bien común y disposición a ceder ante el mejor argumento.15 Además, se incluyen dos indicadores adicionales que no requieren codificación, referidos a si el participante decidió permanecer en silencio, y al tiempo de su intervención. Un sexto componente deliberativo, sinceridad, no se incluye, dada la dificultad de operar un indicador apropiado. En el anexo a este artículo, se presentan los once indicadores del sistema de codificación DQI y dos indicadores adicionales.
14 El DQI es actualmente el estándar evaluativo más usado en el mundo para medir
los niveles de deliberación, e incluye indicadores de participación, respeto, justificación, búsqueda del bien común y fuerza del mejor argumento. Ejemplos de su aplicación incluyen Steiner (2012) y Steiner et al. (2004), Caluwaerts (2011), Ugarriza (2012), Fernández (2012) y Roger y Schaal (2012). 15 Idealmente, los códigos asignados por los observadores a cada intervención se
someten a tres tipos de tests de confiabilidad: la tasa de acuerdo entre codificadores, la correlación de rangos de Spearman (rs) y el alfa de Cronbach (α). Estos tests requieren que dos codificadores independientes asignen códigos a todas las intervenciones. En el análisis aquí presentado, los códigos fueron aplicados por el autor y la profesora asistente del proyecto, Liliana Mesías.
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Una vez asignados códigos para todas las intervenciones, los investigadores proceden a agregarlos al nivel del individuo. En el caso de los indicadores de respeto, argumentación, búsqueda del bien común y fuerza del mejor argumento, los códigos finales corresponden a la intervención más idealmente deliberativa alcanzada por el participante. Tal criterio asume que en la vida real no toda intervención debe explícitamente contener lenguaje respetuoso, argumentación sofisticada, orientación al bien de los demás, o a principios abstractos, ni valoración de lo dicho por otros. De forma complementaria, en los indicadores de participación, respeto y orientación al bien propio, los códigos finales corresponden a la intervención menos deliberativa, reflejando así la incapacidad del participante de abstenerse de comportamientos no ideales. La tabla 3 muestra el resultado de la codificación aplicada. Tabla 3. Niveles de deliberación16 Participación (tipo) No habló Habló Total
33,6 66,3 100,0
Lenguaje irrespetuoso Sí No Total
Argumentación % No argumentó 33,5 Ejemplos 19,4 Razones 47,0 Total 100,0
Apelación al bien propio Sí No Total
Apelación al bien común Sí No Total
Apelación a principios Sí No Total
%
% 28,2 71,8 100,0
% 2,64 97,36 100,0 % 55,1 44,9 100,0
% 15,9 84,1 100,0
Lenguaje respetuoso Sí No Total Apelación al bien otros Sí No Total
% 97,3 2,64 100,0 % 30,8 60,2 100,0
Fuerza de me% jor argum. Sí 16,3 No 83,7 Total 100,0
Fuente: elaboración del autor a partir de datos del proyecto “Deliberación en sociedades divididas: ex combatientes en Bogotá 2006-2010” de Colciencias
16 A excepción del primer indicador, los porcentajes corresponden a los 227 partici-
pantes que hablaron durante las discusiones. No se evalúa el nivel de deliberación de 115 excombatientes que decidieron permanecer en silencio.
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Aunque el dato no se incluye en la tabla 3, sólo cuatro participantes se quejaron por interrupciones –2%–, lo cual sugeriría que las discusiones fluyeron sin mayores constreñimientos, pese a que una tercera parte de los participantes decidió permanecer en silencio. ¿Se comportaron los excombatientes de acuerdo con el ideal deliberativo de respeto mutuo? Sólo seis participantes usaron lenguaje irrespetuoso –3%–, por lo que el indicador sugeriría un comportamiento altamente deliberativo. Sin embargo, sólo seis participantes hicieron explícito uso de lenguaje respetuoso respecto a sus compañeros o sus argumentos. ¿Cómo explicar este resultado? Sin duda, los excombatientes fueron lo suficientemente cuidadosos de no referirse de forma individual a los demás o sus argumentos en una forma irrespetuosa o respetuosa. Esta situación describe una especie de interacción cauta, quizá generada por la falta de confianza, empatía, sensación de seguridad o reconocimiento mutuo. En este contexto, se explica la imposibilidad de codificar la reciprocidad entre los participantes, la cual hace parte de los indicadores originales del DQI. No podemos concluir si el comportamiento de los excombatientes fue muy deliberativo, o no, pero podemos reconocer su capacidad para restringir expresiones no deliberativas. ¿Qué tan sofisticados fueron sus argumentos? Es destacable que aproximadamente dos terceras partes de los excombatientes expresaron una opinión apoyada en ejemplos o formas de justificación razonada. Dado que no se les pidió elaborar argumentos sofisticados al compartir sus propuestas, podemos inferir con confianza que las justificaciones emergen de manera natural en contextos de discusión política como nuestras mesas de deliberación. Además, el 47% de los participantes apeló a argumentos racionales, lo que indica que el intercambio racional, aunque no es de uso mayoritario, está lejos de ser escaso. Examinemos ahora si los participantes estaban motivados por la búsqueda del bien común. Los indicadores de la tabla 3 muestran una tendencia muy informativa sobre el contenido de sus justificaciones: resultan más infrecuentes las referencias al bien de otros grupos que al bien propio, y es incluso más infrecuente encontrar referencias al bien
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común o a principios abstractos. Desde una perspectiva deliberativa, debemos concluir que las tendencias egoístas de los excombatientes distan de la situación ideal. Por último, queremos saber si los participantes estuvieron dispuestos a ceder ante el mejor argumento. Ningún excombatiente modificó su opinión durante las discusiones, aunque el 16% de ellos valoró explícitamente el valor de los argumentos de otros. En ningún caso estas referencias fueron más allá de unas pocas palabras. Vemos que el DQI no detectó ningún efecto de los argumentos escuchados en las posiciones de los participantes. El resultado más importante del análisis multivariado es la pertinencia de las reglas de discusión. Entre quienes se pidió tratar de llegar a consensos en sus discusiones, se halló un número significativamente más alto de argumentos razonados, y un número menor de ejemplos y anécdotas, que entre quienes se pidió hacer una votación al final de las discusiones sobre las propuestas por ser incluidas en un documento. La distribución se presenta en la tabla 4. Tabla 4. Argumentación versus reglas de discusión a. Muestra global Voto Consenso Argumentación No argumentó 42,3 39,1 Ejemplos 28,8 4,4 Razones 28,8 56,5 Total 100,0 100,0 N(válido)= 98; chi cuadrado = 12,973, p = 0,002
b. Exguerrilleros Voto Consenso Argumentación No argumentó 36,0 47,1 Ejemplos 36,0 5,9 Razones 28,7 47,1 Total 100,0 100,0
c. Exparamilitares Voto Argumentación No argumentó Ejemplos Razones Total
47,4 21,0 31,6 100,0
Consenso 34,8 4,3 60,9 100,0
Fuente: elaboración del autor a partir de datos del proyecto “Deliberación en sociedades divididas: ex combatientes en Bogotá 2006-2010” de Colciencias
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Adicionalmente, el análisis multivariado de los datos recogidos ha identificado algunos factores asociados con un mejor desempeño deliberativo. Por ejemplo, una mayor edad, mayor nivel de educación y más años tras la desmovilización favorecen la probabilidad de que el excombatiente intervenga, en lugar de que permanezca en silencio. Respecto a factores psicológicos, una disposición dogmática, entendida de manera genérica como la obediencia ciega a la autoridad jerárquica de un colectivo, está asociada a menores referencias al bien de otros. Por el contrario, una disposición democrática y pluralista está asociada a una mayor probabilidad de usar argumentos y ejemplos para justificar una opinión. El estudio muestra además que los sesgos frente a grupos rivales no afectan los niveles de deliberación; es decir, comportarse de forma deliberativa no depende de si se discute con antagonistas. Y la ambivalencia en las respuestas, definida como no estar de acuerdo o en desacuerdo, o no poder elegir entre opciones diversas, está asociada a peores niveles de percepción sobre niveles de deliberación, lo cual indica, quizás, una relación entre el escepticismo y una baja apreciación del ejercicio de debate. Por último, la comparación de actitudes frente a la facción rival antes y después de las discusiones señala que no existe ninguna relación entre los elementos deliberativos y la ocurrencia de fenómenos negativos como la polarización (Ugarriza 2012). La repetición de ejercicios de deliberación similares con ciudadanos corrientes permitirá en el futuro construir una línea de base para comparar el comportamiento de quienes se reintegran políticamente.
10. Implicaciones La principal implicación de los resultados antes expuestos es la evidencia de que la deliberación es posible, incluso, entre quienes han estado acostumbrados al uso de la violencia como mecanismo de administración de sus diferencias. Se trata, sin embargo, de resultados obtenidos en condiciones específicas, en las cuales sería esperable reproducirlos. Aun sin presencia de un moderador, los excombatientes de grupos de guerrillas y paramilitares presentan de manera espontánea niveles de participación y argumentación cercanos al ideal deliberativo.
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Por el contrario, su comportamiento respecto a su apelación más allá del interés propio, o en cuanto a reconocer valor en los argumentos de los demás, está lejos del ideal. Pese al efecto observado de las reglas de discusión sobre el nivel de argumentación de los participantes, el análisis aquí presentado no aborda en profundidad preguntas que apuntan a explicar también cómo factores demográficos o psicológicos afectan su comportamiento. Las sugerencias incluidas en la sección anterior a este respecto sólo representan por ahora matices adicionales a lo que quizá deberíamos esperar de futuras mesas de deliberación entre excombatientes en proceso de reintegración. Además, cabe esperar que futuras investigaciones iluminen sobre los efectos de la participación política en este tipo de escenarios, en cuanto a actitudes y comportamientos posteriores de los individuos. Existen indicios de que la discusión política entre grupos con niveles importantes de hostilidad, actitudes negativas o diferencias ideológicas no conduce en el corto plazo a un acercamiento de posiciones, y en algunos casos puede producir una mayor polarización. Valdrá la pena, por ello, precisar la manera en que puede armonizarse la disputa política con la aceptación de las reglas democráticas en escenarios de postconflicto. En el caso de la reintegración política, escenarios semiformalizados y sin interferencia de autoridades, cobijados por un mínimo de reglas de discusión e interacción provistas por un agente externo, ofrecen la oportunidad de generar experiencias políticas positivas entre excombatientes. Los esfuerzos colectivos de autocontrol de comportamientos indeseados –como en el caso del uso de lenguaje irrespetuoso– y de intercambio de argumentos respecto a problemas públicos tienen el potencial de generar cambios en el repertorio de respuestas de los excombatientes: es posible expresar y tramitar posiciones divergentes con la contraparte respecto a un problema político, de una manera democrática y deliberativa. Si bien no hay forma de garantizar que ésta sea la opción preferida en futuros encuentros, estas experiencias amplían la probabilidad de que sus respuestas sean distintas al uso de la fuerza y la negación del otro. Este tipo de experiencias deliberativas entre facciones hostiles representa además una oportunidad para operar las ideas de reconciliación política y de profundización de la democracia. En el caso de la reconciliación política,
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por ejemplo, las mesas de deliberación son una oportunidad para promover comportamientos que implican un reconocimiento mínimo del otro como interlocutor en la discusión de problemas dentro de una comunidad política dividida. La aproximación política aligera las demandas de conceptos más amplios de reconciliación, y puede representar un escenario útil de acercamiento, antes de promover metas más ambiciosas como el cambio de actitudes entre grupos antagonistas. Simultáneamente, el involucramiento de ciudadanos corrientes en ejercicios de deliberación sobre estos temas, y la creación de mecanismos de comunicación entre estas mesas y partidos políticos y representantes de instituciones, constituyen en conjunto un horizonte de democratización y construcción de paz en los niveles individual y grupal. Por último, los avances empíricos aquí presentados permiten retroalimentar y ampliar la manera en que se abordan los problemas políticos del postconflicto desde el punto de vista normativo. En particular, el éxito en el intento de poner a facciones rivales a discutir democráticamente sobre un futuro común muestra una manera práctica en la que se puede impulsar la construcción de paz desde espacios de postconflicto. La promoción y difusión de mesas deliberativas como espacios de opinión y confrontación democrática permitirán generar un aprendizaje social y científico sobre cómo promover una cultura política democrática más profunda y mejor preparada para manejar las secuelas del conflicto y la polarización.
Anexo. Índice de Calidad del Discurso (DQI) expandido Participación (tipo)
1. El participante intervino en la discusión. 2. El participante permaneció en silencio. Participación (tiempo)
Extensión de la intervención en segundos. Participación (restricciones)
1. El participante indica verbalmente o por lenguaje corporal que está siendo restringido por el comportamiento de otros participantes
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(interrupciones, conversaciones privadas, lenguaje corporal –como hacer caras, bostezos–, etcétera). 2. El participante puede hablar sin restricciones. Participación (naturaleza)
1. Interrupción: el participante interrumpe a otro participante. 2. Acto regular de discurso: todos los demás discursos. Respeto (lenguaje inapropiado)
1. El participante usa lenguaje inapropiado para atacar a otros participantes de una manera personal. Incluye también lenguaje levemente inapropiado, no sólo frases como “usted es un mentiroso”, sino también frases como “usted parece un poco confundido”. 2. El participante usa lenguaje inapropiado para atacar los argumentos de los otros participantes pero se abstiene de ataques personales. Aquí también se incluye lenguaje levemente inapropiado, no sólo frases como “este argumento es estúpido”, sino también frases como “este argumento es un poco débil”. 3. No hay uso de lenguaje inapropiado. Respeto (lenguaje respetuoso)
1. El participante usa lenguaje respetuoso hacia otros participantes y/o sus argumentos. Incluye también lenguaje moderadamente moderado, no sólo frases como “su argumento es realmente brillante”, sino también frases como “su argumento no está mal”. 2. No hay uso de lenguaje respetuoso. Respeto (escucha)
1. El participante ignora los argumentos y preguntas que le hacen otros participantes. 2. El participante no ignora los argumentos o preguntas de los otros participantes pero los distorsiona. 3. El participante no ignora los argumentos y preguntas de los otros participantes, y se refiere a ellos sin distorsión.
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Nivel de justificación de argumentos
1. El participante no presenta opiniones o argumentos respecto a una propuesta de acción (meramente pregunta u ofrece información sobre el tema). 2. El participante sólo dice que X debería, o no, hacerse, que es una idea maravillosa o terrible, etc., pero no sustenta su posición. 3. El participante justifica sólo con ejemplos o ilustraciones por qué X debería hacerse, o no. 4. El participante da al menos una razón Y por la cual X debería hacerse, o no. Contenido de justificación de argumentos (grupo propio)
1. Al justificar su posición, el participante se refiere a costos o beneficios para su propio grupo, sector, familia, etcétera. 2. El participante no se refiere a costos o beneficios para el grupo propio. Contenido de justificación de argumentos (otros grupos)
1. Al justificar su posición, el participante se refiere a costos o beneficios para otros grupos, sectores, individuos, etcétera. 2. El participante no se refiere a costos y beneficios para otros grupos. Contenido de justificación de argumentos (bien común)
1. Al justificar su posición, el participante se refiere a costos o beneficios para la sociedad, la comunidad, los sectores relevantes para la discusión, o una porción amplia de ellos. 2. El participante no se refiere a los costos y beneficios para todos. Contenido de justificación de argumentos (principios abstractos)
1. Al justificar su posición, el participante se refiere a principios abstractos sin mencionar grupos (por ejemplo, “necesidad de justicia social”, “necesidad de calidad de vida”, “necesidad de paz”). 2. El participante no se refiere a ningún principio abstracto. Fuerza del mejor argumento
1. El participante indica un cambio de posición. Sugiere que la razón para cambiar son los argumentos oídos durante la discusión.
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2. El participante indica un cambio de posición. No se refiere a argumentos oídos durante la discusión. 3. El participante no indica un cambio de posición, pero reconoce el valor de otras posiciones oídas durante la discusión. 4. El participante no indica un cambio de posición, y no reconoce el valor de otras posiciones oídas durante la discusión.
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Towards People-Centred Economic Reintegration? An Analysis of the Economic Reintegration Strategy of Demobilised Combatants in Colombia Abstract This paper investigates the suitability of the economic reintegration strategy for former Colombian combatants, taking into account the challenges facing this population. It argues that the international discourse primarily consists of a market-centred versus a people-centred perspective, each with a distinct approach to economic reintegration. The paper finds that in Colombia there was a lack of inclusion of key stakeholders in the initial design of the process. As a result, the economic reintegration strategy ended up merely accommodating certain neoliberal ideals and thereby leaned towards a marketcentred approach. Lately, steps have been taken towards an increasingly people-centred approach. This is currently reflected in improved results of the process, which predict a brighter future for economic reintegration of former combatants in Colombia. KEYWORDS Colombia • disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) • peacebuilding • neoliberalism • Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)
¿Hacia una reintegración económica centrada en las personas? Análisis de la estrategia de reintegración económica de combatientes desmovilizados en Colombia Resumen Este artículo examina la idoneidad de la estrategia de reintegración económica de los excombatientes en Colombia, teniendo en cuenta los desafíos que esta población experimenta. Además establece que el discurso internacional se inclina hacia una perspectiva centrada en el mercado, frente a una enfocada en las personas, cada una con su planteamiento respectivo sobre la reintegración económica. El artículo concluye que en Colombia, por una falta inicial de inclusión de actores clave, la estrategia de reintegración económica fue diseñada desde ideales neoliberales, y por eso se enfocó hacia un planteamiento centrado en el mercado. Últimamente, se han tomado pasos hacia un planteamiento cada vez más centrado en las personas, que hoy en día se refleja en mejores resultados del proceso. Palabras clave Colombia • desarme, desmovilización y reintegración • construcción de paz • neoliberalismo • Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)
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Stefan Thorsell holds a Bachelor’s degree in International Relations from Dublin City University and a Master’s degree in International Humanitarian Action from University College Dublin through the Network of Humanitarian Action (NOHA) at University College Dublin, Universidad de Deusto and Pontificia Universidad Javeriana. As part of this degree he studied one semester at Universidad de Deusto in Spain and conducted final research for his dissertation at Pontificia Universidad Javeriana in Bogota. In Colombia he also worked as an intern at the Organization of American States Mission to Support the Peace Process in Colombia (MAPP/OAS) and later in a local NGO. He has recently been contracted by the Danish Red Cross, where he will start working as a junior delegate in Islamabad, Pakistan. Email: stef@nthorsell.dk.
Recibido: 31 de julio de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 1o de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.07 This article is the product of research conducted for my master’s degree dissertation. The author was affiliated to University College Dublin and Pontificia Universidad Javeriana in Bogota at the time. The research was partly funded by the Danish foundation Nordeafonden.
Towards People-Centred Economic Reintegration? An Analysis of the Economic Reintegration Strategy of Demobilised Combatants in Colombia Stefan Thorsell1 University College Dublin y Pontificia Universidad Javeriana
Introduction All across Colombia –from the unpaved roads of the rural region of Urabá to the upscale neighbourhoods of northern Bogota– one topic currently dominates everyday conversation throughout all sectors of society. Colombians of different social, economic and ethnic backgrounds are united in asking one another: “Will it happen this time? Will the government manage to negotiate a lasting peace with the oldest guerrilla movement in Latin America?” These are important questions. But at the same time many Colombians are aware that other equally relevant questions need to be asked: “Has the government learnt from past experiences? Does
1 The author wishes to thank a number of individuals who have offered inspiration and
support throughout the research process. These include, among many others, María Fernández, Luis Miranda, Walt Kilroy, Pedro Valenzuela, Mariana Caramagna and the staff at the Colombian Agency for Reintegration (ACR, the Spanish acronym). Furthermore, the author is grateful for the collaboration with the ACR, the Organization of American States Mission to Support the Peace Process in Colombia (MAPP/OEA, the Spanish acronym) and the International Organization for Migration (IOM).
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it now have the capacity to offer thousands of demobilised combatants a realistic path towards social and especially economic reintegration?” These are questions of immense relevance, which this paper intends to answer by analysing, from a structural perspective, the government’s economic reintegration strategy of former combatants. The initial stage of the latest process of disarmament, demobilisation, and reintegration of former combatants (DDR) in Colombia took place from 2003 to 2006 with the collective demobilisations of nearly 32,000 members of paramilitary groups belonging to the United Self-Defence Forces of Colombia (AUC, the Spanish acronym). During the same period and continuing today, a significant number of combatants, mostly from guerrilla groups, have been individually demobilised. In total, close to 55,000 adult combatants have laid down their weapons. Of these, 11 percent are women. Whereas members of the AUC demobilised as a result of peace negotiations, former guerrillas had to desert their units in order to demobilise through the government-run programme. Therefore, the two groups have received different treatment in certain important aspects. Today, however, all active participants in the reintegration process take part of the same programme, which is currently serving more than 34,000 former combatants (ACR 2012). Throughout this paper, it will become evident that former paramilitaries and guerrillas have similar socio-economic backgrounds and face similar challenges in the reintegration process. In light of this, the study presented here does little to distinguish between the two groups. Initially, the DDR process, as part of former President Álvaro Uribe’s Democratic Security and Defence Policy, seemed to be successful. From 2004 onwards, various human rights reports indicated a dramatic decrease in homicides, massacres and other serious crimes in Colombia (CNRR 2011, 32). In recent years, however, it has become increasingly evident that part of the demobilised population has joined a number of new illegal armed groups, which from 2006 to 2012 saw more than 11,500 of their members arrested. Of these, nearly 15 percent were demobilised combatants (MAPP/OEA 2012, 10). In addition to those who have joined such ranks, a perhaps greater part of the demobilised
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population has fallen back into common illegal activities not related to the illegal armed groups. All in all, more than 6,500 demobilised combatants have been arrested for criminal behaviour (El Tiempo 2011a). Observers, such as the Organization of American States Mission to Support the Peace Process in Colombia (MAPP/OEA, the Spanish acronym) (2012, 10), have identified a relationship between, on the one hand, the tendency of demobilised combatants to fall into illegality and, on the other, the lack of opportunities for them to generate income.2 As a result, the International Crisis Group emphasises the need for an improved economic reintegration programme as an important step towards peace in Colombia (ICG 2010, iii). International experience shows, however, that this is not easily done, and thus the need for more research on the topic has been recognized (CCDDR 2009, 60-61). The study presented in this paper investigated the process of designing and later modifying the economic reintegration strategy in Colombia. It asked to what extent the strategy has been adequately adapted to address the major challenges facing both individually and collectively demobilised combatants. The study mainly consisted of a number of semi-structured interviews conducted with various stakeholders, including victims of the conflict and participants in the reintegration programme.3 Most interviews were conducted in the conflict-ridden rural region of Urabรก. The state of the reintegration process there does not necessarily extrapolate to other regions. Nevertheless, it offers an in-depth understanding of how national policies can affect local communities, which is the focus of the discussion in this paper. The findings were triangulated with published and
2 e.g. Nussio (2009, 217-218; 2011, 142), Villegas de Posada (2009) and Denissen (2010). 3 Representatives from the following institutions were interviewed: the ACR,
the MAPP/OEA, the Accompaniment, Monitoring and Evaluation System (SAME, the Spanish acronym) at the IOM, the National Commission for Reparation and Reconciliation (CNRR, the Spanish acronym), Ventajas Kompetitivas, Iniciativa de Mujeres por la Paz, and Taller de Vida. Throughout the investigative process, the researcher participated in a special collaboration with the ACR while also working as an intern in the Reintegration Unit at the MAPP/OEA.
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unpublished research conducted mainly by the Colombian Agency for Reintegration (ACR, the Spanish acronym), the MAPP/OEA, and the International Organization for Migration (IOM). In order to present the research and analyse the findings, the paper is structured as follows. First, a theoretical framework is established, which is used to examine the contemporary international discourse on economic reintegration. Then, the evolution of the economic reintegration strategy in Colombia is outlined, followed by an analysis of the current state of the process. In light of this, my analysis of the Colombian political context seeks to identify the factors that led to this specific strategy. Finally, the paper proposes a new approach to improve the current process and contribute to the design of a successful future DDR programme for collectively demobilised guerrillas.
1. Economic Ideals and DDR The existence of a liberal market economy has for many years been perceived as essential to any peacebuilding process (Newman et al. 2009, 3). When conditions are right, a free market creates a strong private sector in which entrepreneurship and foreign direct investment can thrive. This leads to economic growth, macro-economic stability and employment creation (Sachs 1995). In (post-)conflict societies with former combatants and a war-affected population seeking to generate legal incomes, new jobs are highly appreciated. As evident below, proponents of this “neoliberal� perspective therefore tend mainly to encourage solutions geared towards economic reintegration, which do not compromise the rules of the market. This typically includes emphasising micro-entrepreneurship as well as education and training, in order to qualify the demobilised population to work in the private sector (CCDDR 2009, 68-69). It is important to clarify that the peacebuilding process in Colombia has been led by the national government, and therefore differs significantly from the liberal peacebuilding approach promoted by the United Nations. Nevertheless, as discussed below, at least in economic terms the strategy seems to be strongly inspired by this international model.
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The advantages of applying the neoliberal economic model to (post-) conflict economies are without a doubt significant. Nevertheless, applying this model can cause a number of negative externalities which also affect economic reintegration processes (Newman et al. 2009, 17). For instance, cuts to public spending lead to fewer services for vulnerable groups, such as former combatants (Hague 2009, 689). More importantly, it is evident that even though the neoliberal economic model in theory leads to job creation, in practice, it often merely creates competitive labour markets with high unemployment rates. In such a system, vulnerable demobilised combatants inevitably end up as losers (Jennings 2009, 487-88). In the end, a reintegration programme based on the neoliberal economic model depends on the private sector’s willingness and ability to employ the bulk of the demobilised population. It is, however, evident that hiring former combatants and seeking to turn them into law-abiding workers can be a complex task for employers (Rettberg 2010, 15). Furthermore, private enterprise is often not interested in damaging its image by engaging with former human rights violators (Guåqueta 2006, 278). Consequently, the only remaining option for income generation is entrepreneurship in the informal sector, which can be very unfavourable for poor and unskilled former combatants (Porch and Rasmussen 2008, 531). Given these negative externalities, many observers today advocate a peacebuilding model with a less rigid economic focus. 4 Such an approach seeks to find a balance between, on the one hand, retaining a healthy economy, and, on the other, offering adequate resources to address socio-economic challenges, such as the economic reintegration of former combatants (Newman et al. 2009, 17-18). Rather simplistically, it can be argued that whereas the main focus of the neoliberal model is the strengthening of the economy, this second approach aims primarily at providing a realistic path towards economic reintegration (Jennings 2007, 214).
4 e.g., the authors of the special issue of International Peacekeeping (16, no. 5) from
2009, Newman et al. (2009) and Andrieu (2010).
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A theoretical framework can then be established consisting of a spectrum with the neoliberal approach largely focused on market solutions at one end. At the other end, an alternative approach is found which allows for significant compromises on the economic ideals. A reintegration programme can be placed somewhere between these two extremes, depending on its design. As a general rule, successful economic reintegration occurs with a healthy middle ground between these two extremes. The research presented in this paper sought to analyse where the latest economic reintegration programme in Colombia can be placed on this spectrum. This was done not only by analysing top-down government policies, but also through a locallevel approach in which the results of national policies in the region of Urabá were analysed. Related to this, the next section conducts a categorical analysis of the dominant perspectives and approaches in the contemporary discourse on economic reintegration.
2. Perspectives and Approaches In the contemporary discourse, it is generally agreed that incomegenerating opportunities for former combatants are essential to the consolidation of peace in a (post-)conflict society.5 It is also widely recognised that this remains a major challenge in reintegration processes worldwide.6 When it comes to how to create such opportunities, the literature is diverse and can be mapped onto the previously established theoretical framework. Contributions to the discourse which predominantly advocate market-driven solutions to economic reintegration are here referred to as market-centred. One prominent example is the United Nations Integrated DDR Standards (IDDRS) (2006, sec. 4.30.7.2), which recommend overcoming the challenge of unemployment mainly by “…relevant training, identifying employment opportunities 5 e.g., Ayalew et al. (1999, v), the Cartagena Contribution on DDR (CCDDR)
(2009, 60), Nussio (2009, 216) and the United Nations Policy for Post-Conflict Employment Creation, Income Generation and Reintegration (2009, 24). 6 e.g., Guáqueta and Orsini (2007, 5), the CCDDR (2009, 60), and Denissen (2010, 337).
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in existing businesses and […] creating microenterprises.”7 Also the Stockholm Initiative on DDR (2006, 29) shows a clear reliance on the private sector: In the absence of strong state and local capacity, the private sector and civil society can provide supporting and sometimes substituting roles, especially in implementation of DDR programming.8 Indeed, in the literature exists a consensus that it is important to encourage economic reintegration in the private sector. But unlike in the above reviewed documents, an increasing number of analysts at the same time emphasise the need for parallel non-market-driven solutions.9 Such contributions are here referred to as people-centred.10 Jennings (2009, 487-488), for instance, explains that during the DDR process in Liberia there was a: […] mismatch between training thousands of ex-combatants for employment and the severe shortage of jobs, including in the informal economy. This mismatch was only exacerbated by […] the dependence on the private sector to provide the bulk of employment and generate growth […]
7 Among academics, for instance, Ayalew et al. (1999, 6) promote a rather market-
centred perspective. 8 The SIDDR (2006, 29) also states “…one should not underestimate the necessity
of state policies regarding affirmative action for those individuals and groups most marginalised by the conflict.” Therefore, in spite of showing a general reliance on market-driven solutions, the SIDDR seems relatively open towards a more people-centred approach. 9 e.g., Cosgrove (2002, 51), Spear (2006, 178), Solà-Martín (2009, 306) and Binford
(2010, 532). 10 In the IDDRS (2006, sec. 4.30.4.12) a people-centred approach refers to the recog-
nition of different needs “…required by both sexes and those of differing ages and physical ability.” As evident above, this paper gives another meaning to this term.
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In her criticism of market-centred economic reintegration she recommends the following: In terms of socioeconomic and governance issues, the discussion needs to move beyond market analyses [… D]onors should be guided by realities on the ground rather than blind devotion to principle […] (Jennings 2007, 215-216) The United Nations Policy for Post-Conflict Employment Creation, Income Generation and Reintegration also seems rather critical towards the market-centred approach. It states that while […] the IDDRS represent progress in making DDR programmes more coherent and standardized, programmes are often isolated from the socio-economic context. (UN 2009, 17)11 To sum up, a significant part of the international literature acknowledges that in most (post-)conflict contexts, the market alone cannot meet the sudden demand to employ thousands of former combatants. The governmental and academic debates on the economic reintegration of the demobilised population in Colombia, along the political lines of the previous presidential administration, tend to favour a marketcentred approach. For example, the National Reintegration Policy from 2008 establishes in one of its objectives that the process aims to […] offer job training to the demobilised population bearing in mind criteria of relevance, quality and opportunity [… in order] to consolidate a process that responds to the needs of
11 The Policy recommends non-market-driven solutions in the initial (post-)conflict
period (UN 2009, 11). There is however, as in the other high-level documents, an emphasis and belief in the ability of the private sector to absorb the former combatants in the long-term.
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the productive sectors and the interests of the population in the process of reintegration, which allows the demobilised combatants to compete in the labour market, and that makes them qualified human talents for the business sector. (CONPES 2008, 48 – translated by the author)12 Likewise, the Ideas for Peace Foundation (FIP, the Spanish acronym) –a Colombian think tank funded by private businesses– has investigated the attitude of the entrepreneurial sector towards participants in the reintegration programme. The researchers in one study seem convinced about the nearly exclusive use of market-driven solutions to economic reintegration: The support of the private sector is essential to involving demobilised combatants in productive activities, whether through direct employment […] or by helping them establish their own companies […] (Guáqueta and Orsini 2007, 5) Along these same lines, the researcher of another FIP study highlights that the Colombian DDR process, given the strength of the private sector, has a significant advantage compared to other cases (Puente et al. 2009, 31). One FIP study recognises, however, the need for local authorities to directly create public and private sector employment for participants in the reintegration programme (Méndez and Rivas 2008b, 16). A number of analyses by academics, the media, and the government are more sceptical of the market-centred approach.13 The Colombian Attorney General, for instance, criticised the initial strategy by stating that the public policy, which embraced…
12 This perspective also dominates the reintegration programme’s internal evaluation
from 2008 (Pearl 2008). 13 e.g., Porch and Rasmussen (2008, 531), Quevedo and Pulido (2008), and Denissen
(2010, 338).
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[…] the concept of business plans, [… did] not respond to the need of providing the demobilised population access to productive projects. The emphasis on a business-type focus, rather than a focus on rehabilitation and socio-labour restructuring, seems to have been based on an overestimation of the beneficiaries’ capacity to fulfil unrealistic conditions. (CNRR 2011, 83 – translated by the author) Another pointed critique comes from the National Commission for Reparation and Reconciliation (CNRR, the Spanish acronym) (2011, 88 – translated by the author): In recent years the governmental discourse has arguably changed to set out a proposal now centred in terms only related to education and training, under the assumption that such a concept works for the entire population … This avoids the urgency of dealing with the demand of … some minimum conditions of labour favourability determined for the demobilised population [… T]here cannot be high expectations on the possible cooperation of the private sector, which in general has been inconsistent with this proposal. To sum up, along the lines of the international discourse, some observers of the economic reintegration process in Colombia show confidence in the government strategy, while others have accused it of being too market-centred. By analysing the evolution of the strategy, the next section investigates whether or not this critique is valid.
3. The Evolution of the Economic Reintegration Strategy The first major Colombian demobilisation process took place in the early 1990s and involved the guerrilla group known as the 19th of April Movement (M-19), among others. The lessons learnt from the economic reintegration programme, which had a significant focus on micro-entrepreneurship, are relevant to this analysis. In the case of the M-19, each
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participant received a grant of 1.5 million Colombian Pesos (COP)14 to start up a business, acquire housing, or enrol in further education. The FIP identifies that a significant amount of participants did not have entrepreneurial skills and abilities. This affected the business option. Partly because of this, more than 80 percent of these projects failed, while the rest survived but with difficulties (Méndez and Rivas 2008a, 11). In spite of this documented failure, similar components were adopted at the beginning of the current DDR process. For the collectively demobilised combatants –former members of the AUC– a programme was designed to create large-scale rural and urban cooperatives. Each participant could receive a one-time seed capital of COP 2 million15, which was to be spent on an assigned project (Quevedo and Pulido 2008). This was an attempt to deal with the sudden demand of thousands of former combatants who needed a focus and to earn an income. A representative from the reintegration programme explains: “These projects were established to meet a need for employment, and not because market opportunities had been identified.”16 The government designed a total of 157 projects with the potential of involving nearly 6,500 participants. By the end of 2006, however, less than 2,200 demobilised combatants had received the seed capital. They were involved in 27 projects, in which a total of only 45 participants were actively working (Méndez and Rivas 2008a, 16). By that point, it was evident that the entrepreneurial initiative had failed and, consequently, a large number of participants had wasted their seed capital (Quevedo and Pulido 2008).17 Evaluations found that among other flaws, the projects faced structural limitations and a lack of cooperation from the private sector (CNRR 2011, 81-2). It was also concluded that the participants lacked the technical knowledge, social ability, and entrepreneurial
14 Today this totals approximately 840 United States Dollars (USD). 15 This is approximately USD 1,120. 16 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14,
2011. All interviews were conducted in confidentiality, and the names of interviewees have been changed by mutual agreement. 17 This failure apparently influenced the decision of Juan B. Pérez, the programme
coordinator, to quit his job in May 2007 (Quevedo and Pulido 2008).
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skills essential to run the projects (Méndez and Rivas 2008a, 17-18). Finally, it is worth mentioning that the projects suffered from a lack of participation from local authorities –a factor later discussed in depth (CNRR 2011, 82). The entrepreneurial component for individually demobilised combatants –mainly former guerrillas– encouraged the creation of smaller and individual projects designed by the participants themselves. A one-time seed capital amounting to up to COP 8 million18 per participant was to be spent on a business initiative, an agricultural project, housing, or higher education (Méndez and Rivas 2008a, 11). From 2003 to March 2007, this grant was disbursed to nearly 3,400 participants. Roughly half of them spent it on business initiatives, which unfortunately faced challenges similar to those of the large-scale collective projects. Among other factors, it was identified that the participants lacked the technical, social, and entrepreneurial skills needed to run businesses. Consequently, within a short time the vast majority of the projects failed (Méndez and Rivas 2008a, 13). In order better to cope with the reintegration process the Presidential High Council for Reintegration was established in September 2006. It was made responsible for the reintegration of both collectively and individually demobilised combatants. By that time it had become evident that the lack of income-generating opportunities was a key challenge of the reintegration process. Consequently, profound changes in strategy were needed, and the appointment of Frank Pearl, a businessman, as High Councillor, gave a strong indication of the direction this new institution was going to take (Quevedo and Pulido 2008).19 From the very beginning, the High Council sought to replace the short-term reinsertion model with a focus on long-term economic reintegration into the private sector (Méndez and Rivas 2008a, 10-11). In addition to a monthly economic support scheme, a comprehensive “life project” approach was designed, which still characterises the entire reintegration programme today. It consists of components
18 This is approximately USD 4,490. 19 The High Council’s new approach to reintegration was outlined in 2008 in the
National Reintegration Policy (CONPES 2008).
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such as psychosocial activities, education, and job training developed to match the skills, interests and income-generating opportunities of each participant.20 One of its objectives is to provide participants with relevant abilities in order to help them become competitive in the labour market or develop into self-sustainable entrepreneurs in the private sector (CNRR 2011, 81). In relation to this, three programme components promoting income generation were launched, “business plans,” “employability,” and “social service” (Méndez and Rivas 2008a, 10).21 The characteristics of each of these are outlined in the following: • The business plans component was launched partly to replace the previous entrepreneurial programmes. The High Council emphasised that the seed capital would only be made available to those who presented viable projects based on market needs (Méndez and Rivas 2008a, 15). This component has been in continuous development and has led to initiatives such as the Time Bank, which is an attempt to involve the private sector in consultancy functions (MAPP/OEA 2011, 7). In June 2009, the IOM, in cooperation with the United States Agency for International Development, began to co-finance these business initiatives. 22 • An employment debate within the government emerged on the possibility of creating specific incentives, such as offering tax exemptions for companies hiring programme participants, or creating laws to simply oblige government contractors to hire them. However, the Uribe administration showed a general resistance to any kind of market distortion. Therefore, the majority of these ideas were immediately discarded (Guáqueta and Orsini 2007, 19).23 Instead, the High Council
20 Official B (Apartadó Service Centre, ACR), interview with the author, November 3, 2011. 21 These programme components already existed to a lesser extent before the esta-
blishment of the High Council (Méndez and Rivas 2008a, 10). 22 Official A (SAME, IOM), interview with the author, November 9, 2011. 23 Some smaller initiatives were implemented, however, and led, for instance, to a limi-
ted number of jobs in public construction projects (Guáqueta and Orsini 2007, 19-20).
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launched the so-called employability component, which focused on offering education and training to help the participants become employable and competitive in the labour market (Méndez and Rivas 2008a, 11). Therefore, resources were for the most part not spent on actually arranging or creating jobs. The employability component has, however, been in constant development and, as discussed below, at some point the government realised that some sort of compromise of its principles was needed. • Yet another initiative brought forward by the High Council was a social services programme specifically developed for regions with a severe lack of income-generating opportunities (OACP 2010, 5). For a period of six months each, participants were offered a small salary for assisting police or local authorities with public tasks. It was mainly seen as a temporary solution and was consequently given relatively little priority. Nevertheless, by 2010 it had aided more than 7,700 participants (ACR 2010). To sum up, with the establishment of the High Council, the reintegration process entered a progressive stage in which higher priority was given to economic reintegration. The strategy has recently undergone further changes as a result of a number of legal reforms adopted by the current government of President Juan Manuel Santos. This includes, among other initiatives, the 2010 Law of Formalisation and Job Creation (Ley 1429), which establishes that businesses will receive tax exemptions when employing individuals from certain vulnerable groups, including participants in the reintegration programme. At the time of writing this paper, data had yet to be published on the impact of this law. Sceptical voices, however, emphasise that this subsidy equals less than 10 percent of the salary of a participant over a maximum three-year period, which “…most likely does not create sufficient incentives for prospective employers.”24
24 Official C (Economic Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview
with the author, November 5, 2011.
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The new legal framework also establishes a significant incentive for the participants to actively seek long-term formal employment themselves. Participants who have been employed for 12 months can apply for a one-time housing grant equivalent to the seed capital (Resolución 163, Art. 21; Decreto 1391, Art. 4). Through different mechanisms, the new regulations thus consolidate a focus, which has been promoted since 2009, on employability rather than on entrepreneurship (MAPP/OEA 2011, 7). The director of the now-defunct High Council, Alejandro Éder, admits: We understand that not all demobilised combatants have entrepreneurial vocation. Therefore we now allow them to spend… [the grant] on housing or education. (El Tiempo 2011b – translated by the author) The new legal framework also establishes a number of significant restrictions. Once the seed capital or housing grant has been received, participants are no longer eligible to receive monthly economic support, whether or not their businesses or other initiatives have succeeded (Decreto 1391, Art. 4). This amendment, which affects more than 8,000 demobilised combatants, seems linked to the government’s new plan to graduate the participants from the reintegration programme (Resolución 163, Art. 31 and 32). Those who have not received grants are also affected, as many participants’ monthly economic support has been severely reduced (Resolución 163, Art. 19). The social service component has been redesigned under the new framework and is now linked to social reintegration (Resolución 163, Art. 30). Therefore, instead of being a tool for temporary employment in regions with few job opportunities, social service has now become an obligatory non-remunerated component to aid the reconciliation process.25 Perhaps as a kind of compensation, in 2011 a new initiative was
25 Official B (Apartadó Service Centre, ACR), interview with the author, November 3, 2011.
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introduced involving the National Road Institute. By regulation, if there are vulnerable populations (including participants in the reintegration programme) in a region, contracted road construction companies must employ a minimum of 10 percent of them in their workforce. It is not yet known whether this will be a success.26 It has, however, great potential to generate employment, given that road construction is an important and dynamic sector throughout Colombia. The final recent change relevant to this discussion concerns the institutional set-up, which throughout the process has been criticised by institutions such as the FIP and the United Nations Development Programme (Méndez and Rivas 2008b, 7 and 10). The fact that the High Council was an office established directly under the President’s Office had perhaps unforeseen negative consequences. The programme was to a certain degree not only geographically centralised, but also centralised within the state structure. When the High Council was created, a number of service centres and mobile units throughout the country were established. This was an attempt to create a programme presence at the local level, where the actual reintegration was to take place. The High Council also began actively to lobby local and regional governments to include the reintegration in their strategic plans.27 Indeed, these initiatives improved participation. Nevertheless, initially the service centres had great difficulty managing the reintegration under the centralised model (Méndez and Rivas 2008b, 10). Consequently, as explained by a representative of the now-defunct High Council, given the “…deficiencies of the scheme, which had become evident, it seemed that more had to be done.”28 In November 2011, the Santos administration responded by replacing the High Council with the Colombian Agency for Reintegration (ACR, the Spanish acronym).29 This
26 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14, 2011. 27 Official D (Office of Economic Reintegration, ACR), interview with the author,
September 14, 2011. 28 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14, 2011. 29 The Spanish acronym for the former High Council was also ACR.
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new agency aims to be more comprehensive at local and regional levels as well as at national level, where it seeks greater involvement of relevant institutions and ministries (Decreto 4138, Art. 5, Para. 6; Art. 8, Para. 10). It is not an office directly under the President’s Office, but rather a state institution at the same level as other public entities (Decreto 4138, Art. 1). Nor is it directly responsible for the reintegration. Its mandate seems to be, instead, to manage the process under a more decentralised responsibility structure. It will thus “manage, coordinate, implement and evaluate, […] together with competent authorities, the processes of reintegration” (Decreto 4138, Considerations –translated by the author–). It is evident that this new institutional structure constitutes a progressive development for the entire reintegration process. In conclusion, given the major initial challenges facing the economic reintegration, the strategy has undergone a number of significant modifications. The next section of this paper investigates the result of this evolution by assessing the current state of the process.
4. The Current State of the Economic Reintegration A recent independent evaluation found that nearly three out of four participants in the reintegration programme are generating some kind of income. Of these, nearly 60 percent are employed, while the rest are involved in entrepreneurial activities (DNP 2011). In relation to the latter group, an internal study conducted by the High Council in 2011 showed that 70 percent of the approximately 4,750 entrepreneurial projects launched with use of seed capital are still in operation.30 The data does not provide information about the actual earnings of these projects. However, it is evident that each
30 These projects were established with the use of seed capital from about 8,100
participants (ACR 2011). It must be assumed that this number includes the nearly 2,200 participants who lost this grant in the failed initial collective projects. The rest of the projects must then be individual or small group projects (Ordóñez Maldonado et al. 2011, 68). Between 70 and 75 percent of the projects supported by the IOM are allegedly still in operation (Official A [SAME, IOM], interview with the author, November 9, 2011.).
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business generates on average monthly gross sales just above the poverty line for a family of four (ACR 2011).31 The earnings must be assumed to be lower. This finding is in line with research conducted in the region of Urab谩, which concluded that only about half of the projects are viable, and of these, only half are estimated to allow participants to make a decent living.32 Apart from the beneficiaries of seed capital, a significant number of participants have developed and run businesses on their own initiative. The independent evaluation earlier mentioned found that in total, more than 31 percent of the participants are involved in entrepreneurial activities. On average these generate earnings just below COP 500,000 33 per month, which is less than the minimum salary legally set by the government (DNP 2011). Businesses that have received support from the reintegration programme generate sales that are fifteen percent higher. In spite of certain inconsistencies, the findings of the two studies indicate a clear pattern. The profits generated by the majority of the businesses are below the legal minimum wage. Until recently, most participants received monthly economic support as well. But, as mentioned in the previous section, recipients of seed capital are no longer eligible for this benefit. It can then be assumed that a large percentage of these micro-entrepreneurs and their families live near, if not below, the poverty line, and are therefore in a rather insecure economic situation (Semana 2011).
31 In 2011, when the study was conducted, the Colombian minimum wage was
COP 535,600 (approximately USD 300) excluding the obligatory transport subsidy. The study from the High Council found that one third of the businesses have monthly sales levels of more than two minimum wages, another third between one and two minimum wages, and the last third less than one minimum wage (ACR 2011). According to the Colombian government, a family of four lives in poverty if their monthly income is below COP 760,000 (approximately USD 430). 32 Only 53 percent of the projects are seen as viable (Official B [Apartad贸 Service
Centre, ACR], interview with the author, November 3, 2011.). 33 This is approximately USD 280.
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Case 1: The case of Luisa Fernanda, a single mother of two and a participant in the reintegration programme, is an example of the above analysis. For eight years she has operated a small informal shoe shop on a market in the town of Apartadó, Urabá. Located between countless other small shops seemingly all selling the same kind of sport footwear, the specific market niche for her business is difficult to identify. She has received COP 2 million34 from the High Council and COP 2.4 million35 from the IOM. According to her calculations, she generates an average monthly profit of just around COP 300,000.36 She therefore lives at her mother’s house and depends entirely on irregular child support payments from the two different fathers of her children. She seems to have a rather relaxed attitude towards the reintegration programme. During the interview she jokingly asked a representative of the programme for “…more economic support.” This was politely turned down. It is evident that the case of Luisa Fernanda is not unique. Indeed, many demobilised women are young single mothers who do not receive much support from the fathers of their children.37 The representative of the programme admits that despite the intention to implement gender mainstreaming, “…the programme in Urabá still does not offer special support to women.”38 This means that even women with young children and no support from partners have to attend reintegration activities, work, and survive economically on the same terms as their male counterparts. Furthermore, the training, the entrepreneurial projects, and the employability programme mainly focus on traditionally male-dominated sectors.39 It is evident, however, that at national level, the reintegration programme has a strong focus on gender, which it seeks to expand to rural regions such as Urabá.40
34 This is approximately USD 1,120. 35 This is approximately USD 1,350. 36 This is approximately USD 170. 37 Official A (Taller de Vida), interview with the author, November 13, 2011. 38 Official C (Economic Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview
with the author, November 5, 2011. 39 Official A (Iniciativas de Mujeres por la Paz), interview with the author, November 4, 2011. 40 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14, 2011.
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The High Council seemed at some point to recognise the limited results of the entrepreneurial component. It admitted that the vast majority of the businesses […] generate enough income to cover only minimum living expenses […] They develop economic activities with low entry barriers, high levels of informality, low productivity and low local or regional impact. (ACR 2011 – translated by the author) In light of this, the reintegration programme has recently become reluctant to support entrepreneurial initiatives. In 2011, in the region of Urabá, which has 2,100 active participants, only four seed capital applications for business plans were considered.41 One of these was the Malagón fish-farming project. Case 2: The Malagón fish-farming project in Chigorodó, Urabá, is a rare example of a promising entrepreneurial project. It was initially launched as a major collective project, which allegedly “never had the potential to generate a decent income to all the associates involved.”42 Today, Camilo, a seemingly well-reintegrated participant in the programme, manages the project, which employs six other male participants and a remunerated external female assistant. The group consists of both former paramilitaries and guerrillas. Given that all returns have been reinvested in the project, the participants do not yet earn a salary. It is evident, however, that the project has the potential to generate a comfortable income for those involved. It seems that the reintegration programme will soon be funding this project with seed capital in order to make expansion possible. However, under the new legal framework, the participants will lose their monthly economic support when they receive the grant. In order to avoid this, two of the participants have decided to leave
41 Official C (Economic Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview
with the author, November 5, 2011. 42 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011.
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the project. Camilo thinks that the seed capital is not sufficient to establish a profitable business. Therefore he is also interested in other sources of funding and says that he has almost managed to obtain a grant from the local city council. The project is to a certain degree under risk, given that it is not insured against flooding, fish diseases, etc. Nevertheless, Malagรณn seems to be a promising business. Not only Camilo, but also most of his colleagues seem rather motivated. On the day of the interview, the author was led from pond to pond while receiving technical explanations on every detail of the production process. Indeed, it was a positive experience to see how these young men, who just a few years earlier had terrorised the same land with guns, now show a strong enthusiasm for settling down and earning a legal income through fish farming. Malagรณn is one of the only projects in Urabรก with real potential. It will, however, never employ more than seven participants in the reintegration programme. Another project often emphasised is Superban, perhaps the only early collective project which remains in business.43
Case 3: The Urabรก region has a major banana industry. One communityrun company, Asobanana, receives, distributes and sells low quality bananas which cannot be sold internationally. At the end of 2005, 149 participants in the reintegration programme received seed capital to establish a company to supervise the management of this excess produce. It was given the catchy name Superban. In his impressive office, the manager proudly explains that today Superban has a total of 78 employees. Except for three, all are demobilised combatants. The lowest monthly salary is COP 800,00044 including health insurance. Superban pays for a weekly day of leave to allow their employees to attend reintegration activities. It has a housing project and it supports imprisoned demobilised combatants. Unfortunately, Superban de43 The Monomacho farming project in Urabรก, which in 2008 began with 146 partici-
pants, now only employs 20 and faces significant organisational problems (Official A [Ventajas Kompetitivas], interview with the author, November 3, 2011). 44 This is approximately USD 450.
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pends entirely on the ongoing goodwill of Asobanana. In 2011 the contract between the two companies significantly decreased in value. According to the manager, this has caused “great insecurity amongst the employees.”45 It is evident that Superban does not exist merely because of its competitiveness. Nevertheless, in spite of not being a purely market-driven initiative, it is a valid example of how the entrepreneurial strategy can work in practice with the support of the private sector. It is possible to conclude that in spite of receiving great attention, the entrepreneurial components of the reintegration programme have largely not delivered the expected outcomes. With the exception of a few cases, e.g., Superban, it can be assumed that many beneficiaries live in poverty and severe income insecurity. What remains to be investigated is whether the recent change in strategy towards prioritising the employability component has succeeded in leading more participants towards economic independence. The latest figures show that from 2007 to 2012, just under 3,200 participants directly benefitted from the employability initiative (ACR 2012). From 2007 to 2010, nearly 1,900 participants were offered jobs directly arranged by the High Council. However, it is evident that many of these jobs paid less than the legal minimum wage (Ordóñez Maldonado et al. 2011, 89). The reintegration programme, through the life project model and the intensive lobbying of the private sector, also supports participants on the path towards selfgenerated employment.46 All in all, an alleged 42 percent of the participants are employed, and of these nearly 8,500 have jobs in the formal sector (ACR 2012; DNP 2011). Of the total number of employed participants, just over half earn less than the minimum wage. Eighteen percent earn less than COP 200,00047 per month. It is then evident that the majority of the employed participants do not earn a decent salary. It must be assumed that they face difficulties providing economic security for themselves and their families.
45 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011. 46 e.g., more than 23,000 participants have participated in the Time Bank initiative, which
not only encourages entrepreneurship, but also promotes employability (ACR 2012). 47 This is approximately USD 110.
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Case 4: Orlando is 30 years old and is married with a young daughter. He is an example of a participant who obtained a relatively well-paid formal job. He demobilised five years ago and managed, nearly two years ago, through a friend, to get a permanent full-time job at an established business in the town of Turbo, Urabá. There he earned a monthly wage of approximately COP 700,00048 including complimentary health insurance. Apart from having provided some relevant training, the reintegration programme was not involved in finding him this job. On the day of the interview he explained that the employer was not aware of his past. If this became known, Orlando feared that he would lose his job. In spite of this, he proudly showed the author a photo from his mobile phone of him posing in an army green uniform with a Kalashnikov assault rifle in his hands. He stated that he was generally satisfied with his job, but wished that he could earn enough money to be able to live alone with his wife and daughter. At that moment they lived with his mother-in-law. Orlando was therefore in the process of applying for the COP 2 million 49 housing grant offered by the reintegration programme under the new legislation. Several months after the interview, the author received a phone call from Orlando. In a melancholic tone he said without further explanation that he had been fired from his job. He finished the conversation by stating that this situation made him think “about his time in the armed group.”50 I do not know whether today he has found another job, or how he manages to provide for his family. It is possible to conclude that the economic reintegration strategy for a relatively small part of the demobilised population seems to have worked well. For many, however, it has not managed to lead to decent and stable incomes. Indeed, the majority have found some kind of incomegenerating activity. But their actual earnings are typically very low and
48 This is approximately USD 390. 49 This is approximately USD 1,120. 50 “Orlando”(participant in the reintegration programme), interview with author,
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do not allow them to cover their living costs and the basic needs of their dependants. What remains to be investigated are the factors behind the choice of this strategy, which has not been adequately adapted to the major challenges facing the demobilised population. The next section thus provides a contextual analysis that leads to an understanding of the political choices affecting the economic reintegration process.
5. Uribe’s Project The greater political context is of key importance in understanding the nature of the economic reintegration strategy, which, as analysed above, so far has had only limited results. Álvaro Uribe, the President of Colombia from 2002 to 2010, was controversial, but also generally popular due to the relatively impressive outcome of his Democratic Security and Defence Policy.51 The generous peace negotiations with the AUC, however, met resistance from the opposition and large parts of civil society. The negotiations can then be seen as a product of the Uribe administration and not of the Colombian state as a whole.52 Consequently, the DDR process was initially designed and institutionalised directly under the presidential office without much assessment and inclusion of other relevant stakeholders (Valencia Agudelo 2007, 162). In its early days, the process excluded important segments of society, such as the private sector and local and regional governments, which are the main engines of employment creation.53 This was unfortunate since, as recognised by representatives of the reintegration programme, “reintegration takes place at the local level.”54 The process also
51 One factor behind the controversy was the soft approach taken towards the AUC
and the lack of transitional justice (Porch and Rasmussen 2008, 521). 52 Traditionally there have been peace commissioners in each region of the country.
The negotiation with the AUC was, however, conducted from a centralised office in Bogota by only one High Commissioner for Peace (Valencia Agudelo 2007, 162). 53 There are exceptions, e.g., the local authorities in Medellín, Antioquia, have
since the beginning of the process been highly involved with the Peace and Reconciliation Programme (Palou and Llorente 2009). 54 Official A and Official D (Office of Planning - Office of Economic Reintegration,
ACR), interviews with the author, September 14, 2011.
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excluded community organisations, victims’ groups and other key stakeholders from civil society.55 The strategy was therefore initially designed by a centralised group of policymakers, who may or may not have been fully in touch with realities on the ground (Valencia Agudelo 2007, 162). Consequently, the economic reintegration strategy became a one-size-fitsall model upholding the theoretical and ideological convictions of the Uribe administration. The policymakers were well aware of the failure of the productive projects during the demobilisation process of the 1990s. In spite of this they embraced this entrepreneurial concept, as it conveniently fit the neoliberal economic model.56 The establishment of the High Council in 2006 led to a greater focus on economic reintegration. But once again, most of the new initiatives were purely market-driven. Little by little, this rigid approach began to relax, which allowed for a more people-centred focus to emerge. The establishment of the High Council also meant greater involvement of relevant stakeholders. Nevertheless, given said stakeholders’ lack of a sense of ownership over the process, they had little interest in taking responsibility. In many regions, local authorities continued to represent the opposition, which remained sceptical of the entire DDR process. In light of this, the only option for the High Council was to seek to qualify the participants for the labour market and thereby encourage them, without much support from other stakeholders, to find employment. For many, this proved to be a tough challenge, which is reflected in the so far limited results of the process. Had the Uribe administration conducted an appropriate assessment and sought to include the private sector, local authorities, communities, and other relevant stakeholders in the initial process of designing the strategy, this could have led to a greater sense of ownership and responsibility. This would have allowed for a number of bottom-up, people-centred approaches from the very beginning, approaches specifically designed for employment 55 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011. 56 In support of this theory, the FIP highlights the problem of designing projects in
Bogota without taking the local contexts in which the projects were to be launched into account (Méndez and Rivas 2008a, 17-18).
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creation in each local context. Had this been done, it is likely that the results of the economic reintegration would have been different. This conclusion is recognised both by representatives of the ACR, and other stakeholders interviewed for this study.57 Consequently, the ACR insistently seeks to encourage the involvement of the private sector, local governments, and other stakeholders.58 It is, however, unlikely that this mainly voluntary approach is enough to guarantee sufficient participation. The Santos administration seems to have other priorities, which makes the full implementation of the lessons learnt difficult. Rather than seeking to prioritise genuine economic reintegration, it seems that the government’s new legal framework is shifting its focus from the demobilised population towards the victims of the conflict. This is likely related to the previous government’s alleged neglect of the latter group. Indeed, the Uribe administration spent considerable resources on the reintegration process, while being proportionately less generous with initiatives supporting the millions of victims. Consequently, many had the view that “while the state supported the former combatants, it forgot the victims of the conflict.”59 As a result, the entire demobilisation process to a certain degree lacked legitimacy. At the end of Uribe’s term, certain changes were therefore inevitable. In light of this, recent changes, such as severe cutbacks in the economic support scheme, are understandable. This, however, does not change the fact that a large amount of participants have still not been offered a genuine opportunity to reintegrate economically. Therefore, this tougher approach is perhaps not entirely fair. It is evident that participants, whose seed capital was wasted in unviable projects, are today left with the
57 Official A (CNRR), interview with the author, October 1, 2011. Official C (Economic
Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview with the author, November 5, 2011. Official A (Iniciativas de Mujeres por la Paz), interview with the author, November 4, 2011. “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011. 58 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14, 2011. 59 Official A (Iniciativas de Mujeres por la Paz), interview with the author, November
4, 2011.
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feeling that the government has neglected them and has broken its promises. Without the monthly economic support or any legal income, these participants are at high risk of succumbing to illegality.60 To sum up, it is evident that the initial stage of the reintegration process suffered as a result of the Uribe administration’s failure to engage important stakeholders and to create social consensus. Participants have to a certain degree been punished for these initial flaws. Therefore, the final section of this paper discusses what the Santos administration could do to further encourage economic reintegration by making the programme increasingly people-centred.
6. Towards People-Centred Economic Reintegration? Before embarking on the final discussion of this paper, it is important to reach a genuine understanding of what it means to be a former combatant in Colombia today. For this, a framework presented by Body (2005, 4) is useful. It takes two sets of factors into consideration: i) the life skills, education and entrepreneurial abilities of the former combatants, and ii) the state of the economy in terms of demand for labour and business opportunities.61 Today, it is widely accepted that DDR must be designed with these factors in mind in order for economic reintegration to be realistic and achievable.62 In relation to the characteristics of the demobilised population in Colombia, it is evident that whether they are former guerrillas or paramilitaries, the majority have had a similar upbringing. They come from economically marginalised rural or urban areas, where they have lived in relative poverty all their lives. Given that nearly half of this population were minors when they were first recruited, the vast majority have low levels of education and have never known any other way to generate
60 Official C (Economic Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview
with the author, November 5, 2011. 61 Life skills consist of: “…non-violent ways of resolving conflict, civilian social
behaviour, and career planning…” (IDDRS 2006, sec. 4.30.9.2.4). 62 e.g., the FIP applies this framework in its analysis of the economic reintegration
process in Colombia (Méndez and Rivas 2008a, 8).
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income than through the barrel of a gun (el Tiempo 2011b). In the illegal armed groups, these young soldiers were often severely abused and forced to commit grave human rights violations. Many therefore suffer from post-traumatic stress disorder and other psychological conditions (Denissen 2010, 338).63 As mentioned previously, many female combatants are young single mothers who do not receive any support from the fathers of their children.64 Consequently, when demobilising, the majority of the combatants suffer from a lack of basic life skills and are considered extremely vulnerable (Nussio 2011, 137). The government’s National Reintegration Policy recognises this by stating: The vast majority of the demobilised combatants are in a psychosocial state […] that limits their ability for social interaction. In other words, they are not prepared to live within an environment of social rules in coordination with a legal framework. (CONPES 2008, 20 – translated by the author) When it comes to the economic context, an initial assessment is also of key importance. The Colombian government estimates rather conservatively that the informal sector employs just above half of the workforce (DANE 2012). For those working in this sector, no basic labour rights exist. Many do not have permanent positions, may only be working part-time, and do not earn a decent living (Fandl 2008, 164). This makes Gómez Meneses (2007, 89) pessimistically conclude that because of a deficient labour market, economic reintegration in Colombia cannot succeed. It is evident that even in regions with strong economic activity and relatively good employment opportunities, participants face severe challenges as a result of stigmatisation by the private sector (Puente et al. 2009). Indeed, a large part of this sector seems afraid of damaging
63 A significant part of this population might also suffer from physical disabilities as
a consequence of their involvement in the armed conflict (CCDDR 2009, 52). 64 Official A (Taller de Vida), interview with the author, November 13, 2011.
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its image, and is therefore not interested in hiring former combatants (Guáqueta 2006, 298; Guáqueta and Orsini 2007, 6). Another contextual factor essential to take into account is the ongoing armed conflict. According to the Attorney General, nearly 2,500 demobilised combatants have been assassinated since the beginning of the process (El Tiempo 2011a). As evident from this high fatality rate, former combatants assume an immense security risk by demobilising. This factor makes the job seeking process even more complex. This analysis leads to an understanding of the complexities of the economic reintegration process. The Santos administration has shown willingness to compromise on the initial market-centred approach. However, given the characteristics of the demobilised population and the context in which they find themselves, it is evident that more radical changes are needed. The remaining part of this section discusses how the process could be reformed through a new more people-centred approach. Several of the participants and experts interviewed for this research suggest that it would be relatively uncomplicated to impose a small quota on local and regional governments that they must meet by employing participants in public tasks, or to impose such quotas on more government contractors and public companies. Enthusiastically, the manager of Superban calls this quota concept “a great proposal.”65 According to him, if the Uribe administration had done this from the beginning of the process, the new illegal armed groups would not even exist today. When asked about the stigma such a model could cause, he highlights that this challenge should not be addressed by hiding, but by stepping forward and openly seeking reconciliation. He explains that this is what they have done at Superban, and while it was not easy, it is the only feasible way forward.66 Likewise, Orlando, who on the day of his interview was formally employed, recommended that the ACR offer “decent employment to the
65 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011. 66 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011.
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participants.”67 He stated that he would feel better if the High Council had arranged his job, given that then he would not fear being fired if his manager or colleagues found out that he was a participant in the reintegration programme. His conclusion did not leave any doubt: “It is better if the employer knows and accepts that their employees are demobilised combatants.”68 In support of this, it is evident that in Urabá participants have often managed to get jobs in the banana sector, but when employers find out about their past, they tend to fire them.69 Indeed, it is the opinion of nearly all stakeholders interviewed for this research that the Santos administration ought to further distance itself from the neoliberal principles inherited from the previous government in order to create direct employment for former combatants. Representatives from the ACR and the IOM argue, however, that simply arranging jobs is not a durable solution. They make the following three arguments: i) It is best for the participants to generate their own jobs in order to avoid the problem of stigmatisation, ii) the former combatants do not have the required profiles for the jobs that the ACR is able to arrange, and iii) it would not be fair to other vulnerable populations to offer demobilised combatants decently paid jobs.70 According to the representatives of the ACR, another important factor is the logic of motivation. Indeed, one reason behind the failure of the initial collective productive projects was the lack of motivation of the associates.71 Therefore, through economic and moral incentives, the ACR today seeks
67 “Orlando” (participant in the reintegration programme), interview with author,
November 4, 2011. 68 “Orlando” (participant in the reintegration programme), interview with author,
November 4, 2011. 69 Official B (Apartadó Service Centre, ACR), interview with the author, November 3, 2011. 70 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14,
2011. Official C (Economic Reintegration Unit, Apartadó Service Centre, ACR), interview with the author, November 5, 2011. Official A (SAME, IOM), interview with the author, November 9, 2011. 71 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, September 14, 2011.
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to encourage the private sector to employ participants, while at the same time to “develop competencies amongst the demobilised combatants” so that they can be integrated into the labour market either through employment or entrepreneurship.72 The representatives of the ACR conclude: “As self-sufficient productive citizens, the participants will be motivated to stay out of the illegal economy.”73 The ACR has a strong and to some extent valid argument. It seems to be testing whether in fact, in a country like Colombia that has a strong private sector, it is possible to overcome structural obstacles and run a people-centred economic reintegration programme by making principal use of market-driven solutions. It is indeed evident that this strategy is succeeding for at least part of the demobilised population. Nevertheless, this paper has shown that it is difficult within a short time frame to transform former combatants into skilled workers who are able to get jobs as normal citizens in a highly competitive labour market. Therefore, this analysis concludes that supplementing the current strategy with more initiatives which will motivate the participants to make an effort in jobs created specifically for them is an ideal option at this point. I offer the Colombian government four recommendations to achieve these goals. These recommendations can be applied to the current process, as well as to a future reintegration programme designed for collectively demobilised guerrillas: 1. More participants should, with direct support from the ACR, be able to access formal employment. Imposing more quotas on contractors and public companies would immediately create a significant amount of highly needed jobs. 2. Stronger efforts are needed in delegating responsibility to local and regional authorities. Financial support from the national government may motivate these authorities to become involved.
72 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, July 29, 2011. 73 Official A (Office of Planning, ACR), interview with the author, July 29, 2011.
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3. In relation to the monthly economic support scheme, each individual case should be reviewed. Important factors that should be taken into consideration include i) number of dependants, ii) if seed capital was spent on an unviable project, and iii) the prospect of finding legal employment in the specific local context. 4. It is of key importance that the government and donors direct sufficient funds towards the entire process in order to allow the ACR to fully implement the lessons learnt. The life project model has great potential, as it offers a comprehensive solution to each participant. But, for it to genuinely work, each component of the reintegration programme must be well financed and wisely managed. There is no reason to believe that the direct costs of the programme would increase significantly following the implementation of these recommendations. Referring to the monthly economic support, the manager of Superban insightfully noted: “It is better to give money for work rather than for nothing.”74 Even if direct costs increase, the greater social cost will be lowered significantly as a result of better economic reintegration. It is important to emphasise that implementing the recommendations must not become a trade-off in which resources are taken away from the victims’ reparation and land restitution process. On the contrary, Jennings’ (2008, 339-340) model of “delinking” the economic reintegration from the DDR process by promoting employment programmes for all conflict-affected groups could be adopted. This would also serve the greater reconciliation process. In fact, the ACR is already promoting such initiatives on small scale, e.g., the Monomacho farming project in Urabá for victims and former combatants.75 In comparison with other (post-)conflict societies, DDR in Colombia has the advantage of a growing economy, a strong private sector and
74 “Juan” (Superban), interview with the author, November 3, 2011. 75 Official A (Ventajas Kompetitivas), interview with the author, November 3, 2011.
See footnote 42.
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a functional political establishment (Puente et al. 2009, 31). The government has created an image of itself as an international vanguard of DDR programming. It must now fulfil this image and show its true capacity by creating a realistic path towards economic self-sufficiency for current and future participants in its reintegration programme.
Conclusions The economic reintegration strategy in Colombia was initially designed with a neoliberal ideal in mind, one which did not correspond with the realities on the ground. There was a focus on entrepreneurship, which in spite of several attempts to make it work for a substantial segment of the demobilised population, did not offer a decent income and economic security. Also, the initial focus on making participants employable without creating special entries in the labour market proved to be very difficult. Lately, a number of initiatives have been geared towards directly arranging employment. This has, however, been combined with a significantly tougher approach towards participants in terms of cuts to economic support. This paper concludes that further changes are needed –especially expanding direct employment creation. The previous government had the opportunity to implement lessons learnt from the experience of the reintegration process in the 1990s. Today, the Santos administration has this chance again. Very soon, policymakers may find themselves in the process of developing a new reintegration strategy for thousands of collectively demobilised guerrillas. In this case, it is imperative that the successes and failures of the current process are taken into account. They will find that their predecessors were naively blinded by the neoliberal sentiment of the time –a fact that had fatal consequences for thousands of former combatants. The theoretical justification for the liberal peacebuilding model is strong. It must, however, be adapted to the realities on the ground, and, when it comes to economic reintegration, it must take into account i) the characteristics of the participants and ii) the general context. This is possible only through a people-centred approach that offers a realistic path towards economic reintegration.
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Stefan Thorsell
44. Resolución 008. 2009. Bogota: Alta Consejería Presidencial para la Reintegración. 45. Resolución 163. 2011. Bogota: Alta Consejería Presidencial para la Reintegración. 46. Rettberg, Angelika. 2010. The private sector, peacebuilding, and economic recovery: A challenge for the UNPBA. Working Paper, Norwegian Institute of International Affairs, University of Ottawa. 47. Sachs, Jeffrey D. 1995. Consolidating Capitalism. Foreign Policy 98:50-64. 48. Semana. 2011. La pobreza: de la teoría a la realidad. Semana, September 14. http://www.semana.com/nacion/pobreza-teoria-realidad/164135-3.aspx (accessed September 30, 2011). 49. SIDDR. 2006. Stockholm Initiative on Disarmament, Demobilisation and Reintegration. Stockholm: Ministry of Foreign Affairs (Regeringskansliet). 50. Solà-Martín, Andreu. 2009. Is peacebuilding sustainable in Sierra Leone? Global Change, Peace & Security 21 (3): 291-307. 51. Spear, Joanna. 2006. From political economies of war to political economies of peace: The contribution of DDR after wars of predation. Contemporary Security Policy 27 (1): 168-189. 52. UN. 2009. United Nations Policy for Post-Conflict Employment Creation, Income Generation and Reintegration. New York: United Nations. 53. Valencia Agudelo, Germán Darío. 2007. Reconstrucción analítica del proceso de desarme, desmovilización y reinserción con las Autodefensas Unidas de Colombia, 2002-2007. Perfil de Coyuntura Económica 10: 147-191. 54. Villegas de Posada, Cristina. 2009. Motives for the enlistment and demobilization of illegal armed combatants in Colombia. Peace and Conflict: Journal of Peace Psychology 15 (3): 263-280.
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Reintegración sin desmovilización: el caso de las milicias populares de Medellín Resumen Los recuentos sobre los procesos de paz en Colombia no siempre incluyen la negociación con las milicias populares de Medellín en 1994. Este artículo analiza los acuerdos y desarrollos de este proceso, revisa las explicaciones coetáneas de su fracaso y propone una interpretación que invoca una estructura institucional más profunda que dio lugar a la negociación del desorden y la privatización de la seguridad, en desarrollo de una tesis de María Teresa Uribe. Palabras clave Colombia • Medellín • milicias populares • acuerdos de paz • procesos DDR • paramilitarismo • María Teresa Uribe
Reintegration without Demobilization: The Case of Urban Militias in Medellin Abstract Narratives on peace processes in Colombia do not often include the 1994 negotiations with the so-called “popular militia” in Medellín. This article analyzes the development and results of this process, revises the explanations of its failure which were produced in that time, and proposes an interpretation that appeals to a more profound institutional structure that gave way to the negotiation of disorder and the privatization of security, thus developing a thesis suggested by María Teresa Uribe. KEYWORDS Colombia • Medellín • popular militia • peacebuilding • DDR processes • paramilitarism • María Teresa Uribe
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Jorge Giraldo Ramírez es Doctor en Filosofía por la Universidad de Antioquia. Profesor y Decano de la Escuela de Ciencias y Humanidades de la Universidad Eafit. Miembro de la Sociedad Colombiana de Filosofía. En los últimos tres años ha publicado el libro (con Juan Carlos Muñoz) Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro y la madera en Antioquia, Medellín: EAFIT – Proantioquia, 2012, ha editado los libros Economía criminal y poder político (2013) y Economía criminal en Antioquia (2011). Y los artículos “Cambios en la interpretación, el comportamiento y las políticas públicas respecto a la violencia homicida en Medellín”, en M. Hermelin, A. Echeverri y J. Giraldo (eds.), Medellín: medio ambiente, urbanismo, sociedad, Medellín: Fondo Editorial Universidad Eafit, 2010, y (con Jose A. Fortou) “Medición de la violencia homicida: el índice de incidencia del homicidio”. En Urvio, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, 11, Quito, marzo 2012, pp. 98-106. Correo electrónico: jorgegiraldo@eafit.edu.co Juan Pablo Mesa Mejía es estudiante del pregrado en Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT y ha estado vinculado como auxiliar de investigación y docencia en el mismo programa. Ha publicado los artículos “La aproximación schmittiana al concepto de lo político” y “La beligerancia y la distinción entre conflictos armados internos e internacionales: dos temas polémicos para el derecho Internacional Humanitario”, ambos en Cuaderno de Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT. Correo electrónico: jmesame@eafit.edu.co
Recibido: 30 de julio de 2012 Modificado: 22 de noviembre de 2012 Aprobado: 4 de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.08 Este artículo hace parte de la línea de investigación en seguridad y economías criminales del grupo “Estudios sobre política y lenguaje”. El trabajo fue financiado por la Universidad EAFIT.
Reintegración sin desmovilización: el caso de las milicias populares de Medellín Jorge Giraldo Ramírez • Juan Pablo Mesa1 Universidad EAFIT
Para María Teresa Uribe
Introducción En el horizonte colombiano de más de dos décadas de acuerdos de paz con grupos armados ilegales y de procesos de desmovilización, desarme y reintegración de los mismos, el caso de las milicias populares de Medellín está entre los menos estudiados.2 Y ello a pesar de que fue el primer proceso exclusivamente urbano, su magnitud fue igual a la del Bloque Cacique Nutibara (BCN), el número de armas entregadas superó las de la Corriente de Renovación Socialista (CRS), la relación arma/hombre superó la del Ejército
1 Agradecemos la colaboración de Paula López de la Oficina de Prensa del Ministerio
de Justicia y del Derecho, Paulo Andrés Serna director del Programa de Paz y Reconciliación de Medellín, y del Mg. Francisco Zuluaga, jefe del programa de Ingeniería Matemática de la Universidad EAFIT. 2 En adelante se usará el genérico “milicias populares” o la sigla MP para designar
el conjunto de los tres grupos que hicieron parte del mismo proceso: Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Populares Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de Medellín.
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Popular de Liberación (EPL) y se presentó en el mayor contexto de violencia homicida en ciudad alguna del mundo.3 Este artículo se propone llamar la atención sobre la gestión del acuerdo de paz entre el Gobierno nacional y las milicias populares, las peculiaridades que tuvo su proceso de reincorporación y sus consecuencias, así como las probables explicaciones de su fracaso. Se despliega en cuatro secciones: la primera, de naturaleza descriptiva, trata de ordenar los acontecimientos a partir del acuerdo de paz hasta la liquidación de la cooperativa a que dio lugar; la segunda sección revisa las explicaciones ofrecidas del fracaso de este proceso; la tercera desarrolla una interpretación alternativa a partir de una tesis de María Teresa Uribe y sugiere que este proceso es significativo en las trayectorias de gestión privada de la seguridad en Medellín; la cuarta, y conclusiva, confronta esta evaluación con los parámetros propios de los procesos de desarme, desmovilización y reintegración. Otras preguntas, como el papel de las milicias populares durante la guerra del cartel de Medellín contra el Estado –que coincidió espacial y temporalmente con el fenómeno miliciano– o los eventuales flujos de milicianos desmovilizados hacia las estructuras paramilitares de Medellín –que surgieron inmediatamente después de la liquidación de Coosercom, y cuyo mapa coincide en alto grado–, deberán ser objeto de trabajos posteriores. Los autores partimos de la idea de que las valoraciones sobre los grupos armados ilegales y las condiciones válidas para adelantar procesos de negociación conducentes a su disolución han cambiado significativamente en el siglo XXI colombiano, es decir, que los procesos anteriores a 1997 diferían sustancialmente en su marco de interpretación y acción gubernamental de los que ocurrieron entre 2003 y 2006. Por esta razón, tratamos de mantener el análisis dentro de los
3 Cuando las milicias populares comenzaron sus diálogos con el Gobierno, el número
de homicidios anual había sido de 5.526, para una tasa por 100 mil de 311, mientras que en los años inmediatamente anteriores las cifras habían alcanzado los 6.349 y 381 (1991), y 5.881 y 352 (1992).
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argumentos y las valoraciones (Weber) propios de la primera etapa, es decir, coetáneos de los acontecimientos.
1. De Media Luna a Coosercom El fenómeno miliciano en Medellín data de fines de la década de los ochenta, y son variados sus orígenes, tipologías y trayectorias.4 En el caso que nos concierne, se trata de organizaciones híbridas, entendidas como aquellas en las cuales se conjugan narrativas y prácticas criminales y políticas (Camacho 1992, 296; Gutiérrez y Jaramillo 2004, 18).5 Sus principales zonas de influencia fueron las comunas 1, 2, 3, 4 y 6, correspondientes a las zonas nororiental y noroccidental de Medellín, que para principios de los años noventa albergaban 583 mil habitantes, es decir, el 34% de la población de la ciudad. La explicación que sus dirigentes, y algunos analistas de la época, aducían para buscar un acuerdo de paz era que “el proyecto miliciano había llegado a un punto muerto y tendía a la decadencia” (Salazar et al. 1996, 52; Bonilla 1996, 26). Elementos contextuales como las desmovilizaciones del M-19 y el EPL, y las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente, aparecieron en sus expresiones públicas previas a las conversaciones (Villamizar 1997, 311). Sin embargo, es preciso hacer notar que, el 19 de junio de 1991, Pablo Escobar se había entregado a la justicia –en un acto reconocido como parte de un arreglo informal con el Gobierno nacional– y que se auguraba cierta distensión en la guerra urbana librada por el cartel de Medellín.6
4 Para acercarse a la historia de las milicias en Medellín, ver Duque (1993), Salazar
et al. (1996), Jaramillo (1997), Barrero (2001), Medina (2006). 5 Esto se ilustra bien en la historia de vida de Carlos Herman Correa, alias “Pablo
García”, principal dirigente de esas organizaciones, ampliamente reconocido en su proceso de conformación y expansión, así como en el liderazgo para el acuerdo de paz (Salazar et al. 1996, 48-53; Medina 2006, 151-184). 6 El entonces Consejero Presidencial para Medellín, Jorge Orlando Melo, destacó
este aspecto, puesto que, a su manera de ver, el acuerdo con los milicianos “tiene que ver con […] que disminuye la prestación del servicio delincuencial; también con que el modelo de éxito era el mafioso lleno de dinero y ahora es el tipo que mataron, que está preso” (El Tiempo, 26 de mayo de 1994). Éste no es el lugar para indagar por la relación de las milicias con el narcotráfico.
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Con la mediación de algunos dirigentes del naciente movimiento Esperanza, Paz y Libertad, conformado por reinsertados del EPL y por miembros de la Iglesia católica, las milicias populares rubricaron un preacuerdo con el Gobierno nacional, el 15 de febrero de 1994, en el que se formalizaba el inicio de una negociación. El llamado “Acuerdo final para la paz y la convivencia, Gobierno nacional, departamental y municipal y milicias de Medellín” se firmó el 26 de mayo del mismo año. El lugar de los diálogos y de la firma de los instrumentos del acuerdo fue un centro social en un lugar denominado Media Luna, en zona rural del corregimiento Santa Elena de Medellín, que para el efecto fue declarado Zona Especial de Distensión, de acuerdo con la Ley 104 de 1993 (Villarraga 2009, 393-406). El Acuerdo tuvo una estructura muy similar a los cinco previos que llegaron al objetivo previsto (M-19, EPL, PRT, MAQL y CRS). Incluía dos capítulos sobre reintegración y reinserción, y otros sobre protección, favorabilidad política y beneficios jurídicos.7 En su momento, el primer capítulo sobre inversión social en las comunas se presentó como una gran novedad que realzaba la legitimidad del proyecto miliciano, pero todos los otros acuerdos habían incluido capítulos sobre programas sociales, planes regionales o desarrollo regional, aunque debe decirse que sólo el acuerdo con el Movimiento Armado Quintín Lame había precisado los territorios para su ejecución, lo cual, tal vez, ponía de presente su similitud con las milicias como proyectos de autodefensa, societales y regionales. Hasta hace poco se hablaba de un número impreciso entre 600 y 650 milicianos cobijados por el Acuerdo, pero gracias a la unificación de las bases de datos que realizó el Ministerio de Justicia, se estableció
7 Los beneficios jurídicos que recibieron los exmilicianos se discriminan así: 762
indeterminados, 6 cesaciones de procedimiento, una extinción de pena, una inhibitoria, 24 preclusiones y 45 indultos, de 265 que esperaban (El Tiempo, 8 de abril, 1994). Estos procesos, por supuesto, fueron largos, y motivo de recriminaciones y constantes reclamos por parte de los reintegrados. Dirección de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia y del Derecho. Informe 12 de junio de 2012.
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el número de integrantes beneficiados en 843.8 La Consejería de Paz estimó que esto significaba la reincorporación a la legalidad del 85% de las fuerzas milicianas (Villarraga 2009, 399), mientras que otros analistas tendían a subestimar el arreglo sobre la base de un universo de 3.000 hombres armados (Angarita et al. 2008, 47). Algunos investigadores calcularon que durante los 102 días que trascurrieron entre el inicio y la culminación de las negociaciones, “fueron asesinados 30 miembros de los grupos milicianos que se encontraban en el proceso” (Villamizar 1997, 318). Algunas de estas muertes se presumían como responsabilidad de la Fuerza Pública, por lo que hubo un momento en el que se acordaron códigos especiales de identificación entre los milicianos y los oficiales (El Tiempo, 4 de marzo de 1994), y en otra ocasión se interrumpieron los diálogos para exigir el retiro de un miembro de la Policía (El Tiempo, 13 de abril de 1994). También se mencionó el copamiento de sus territorios por parte de la milicias de las Farc (Medina 2006, 184), aunque hubo más evidencia de ataques de bandas y otras milicias. La auténtica novedad de los acuerdos de Media Luna, y verdadera diferencia sustancial con los anteriores, fue la creación de un cuerpo de seguridad integrado por parte de los desmovilizados (Art. 2.B4). Los cinco acuerdos anteriores habían previsto que los equipos de seguridad de los dirigentes desmovilizados pudieran ser mixtos, es decir, integrados por miembros de la Fuerza Pública y combatientes desmovilizados que gozaran de confianza por parte de sus antiguos mandos. En algunos casos, esos excombatientes fueron incorporados como miembros del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y llegaron a ser relativamente numerosos, como en el EPL, que incorporó unos 114 miembros (0,03% de la fuerza). El convenio entre Gobierno y milicias autorizó la creación de la Cooperativa de Seguridad y Servicio a la Comunidad Coosercom, con un personal total autorizado de 358 miembros, de los cuales 306 serían operativos, y los demás
8 Esta labor se le asignó al Ministerio de Justicia y del Derecho, de acuerdo con
el artículo 196 de la Ley 1448 de 2011, y con el propósito de propiciar medidas de satisfacción a las víctimas por parte de los integrantes de los grupos que se desmovilizaron antes de 1997.
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se ocuparían en tareas administrativas, y se apalancaría con un contrato con el municipio de Medellín, a dos años prorrogables. La seguridad de los dirigentes desmovilizados estaría a cargo de otro cuerpo (Art. 5) que podría ser engrosado hasta por treinta exmilicianos. En los números establecidos estaban implícitas las demandas de los anexos operativos. Los 306 integrantes operativos se distribuyeron en grupos de 51 vigilantes para las cinco subsedes, en los barrios Guadalupe, Picacho, Popular, Berlín y La Esperanza, y la sede principal, que fue el barrio Moscú 2. Aunque el texto del Acuerdo era taxativo en cuanto a los límites territoriales de la acción de la cooperativa, el anexo operativo se refería a “zonas que antes controlaban los grupos milicianos desmovilizados” y “aquellos sectores donde su control es relativo o tuvieron alguna influencia” (Bustamante et al. 1994, 16). Esto último le permitía, por ejemplo, actuar en el sector de la Terminal de Transporte, ahora conocida como del Norte, pero que en esos años era la única terminal terrestre de pasajeros de la ciudad. Para las tareas de vigilancia cada sede contaría con un automóvil y una moto, y los vigilantes dispondrían de uniforme, revólveres calibre 38 y escopetas calibre 12.9 La operación se llevaría a cabo durante las 24 horas del día, 7 días a la semana, y las competencias llegaban hasta la detención y entrega a las autoridades. Además, podría prestar servicios de asesoría e investigación en seguridad (Bustamante et al. 1994, 19). El primer contrato con el Fondo Metropolitano de Seguridad fue radicado el 16 de junio de 1994, es decir, veinte días después de firmado el Acuerdo, y tenía un monto de 500 millones 388 mil pesos, equivalentes a 2 mil 272 millones, a julio de 2012.10 El numeral 5 de la cláusula 5ª del contrato obligaba a Coosercom a “contribuir a la prevención del delito,
9 Las armas y la munición fueron suministradas por Indumil. Los informes coinciden
en que las armas entregadas fueron fundidas. Inicialmente, los uniformes eran overoles azules y gorras con un escudo blanco, según reportó El Tiempo (17 de julio de 1994), y a fines del año cambió a uno de “estilo militar”, gris con boina negra (El Tiempo, 8 de diciembre de 1994). 10 O US$1 millón 273 mil, a la misma fecha.
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reduciendo las oportunidades para la actividad criminal y desalentando la acción delincuencial, en colaboración con las autoridades de la república, los servicios de seguridad del Estado y, en especial, con los organismos municipales correspondientes”. La operación de Coosercom y la reintegración de los milicianos no supusieron una inflexión en la violencia. El 8 de julio de 1994 fue asesinado Carlos Herman Correa, “Pablo García”. Un año más tarde, El Tiempo (24 de junio de 1995) informaba sobre la captura de Carlos Ospina Osorio, signatario de los acuerdos y por ese entonces gerente de Coosercom, acusado del asesinato de Correa, y dos años después (20 de septiembre), el mismo diario publicaba la detención de Héctor Benítez Moreno, también signatario y excandidato al Concejo de Medellín, bajo la misma sindicación.11 El asesinato de Correa motivó “una especie de ley seca y toque de queda en los establecimientos públicos” declarados por Coosercom, según le dijo el jefe de logística de la cooperativa a El Tiempo (17 de julio de 1994). Según Villamizar (1997, 318), en los primeros seis meses posteriores al Acuerdo fueron asesinados treinta exmilicianos. Los enfrentamientos entre grupos de vigilantes de Coosercom no fueron extraños (El Tiempo, 14 de diciembre de 1994), o con miembros de la Fuerza Pública, e, incluso, en alguna ocasión, con la escolta del alcalde de la ciudad (El Tiempo, 11 de febrero de 1995). Las quejas de ciudadanos ante las autoridades se multiplicaron, hasta el punto que El Tiempo (9 de mayo de 1995) informó sobre una toma de varias decenas de personas a la oficina de la Defensoría del Pueblo, para presionar las investigaciones a Coorsercom. Cuando el Ministerio de Justicia consolidó su base de datos en junio de 2012, confirmó la muerte violenta de 187 desmovilizados, equivalentes al 22,2% del total, la cifra más alta para cualquier proceso de reinserción en Colombia hasta hoy (ver la tabla 1).
11 Esto significa que las milicias populares recibieron tratamiento político por parte
del Estado, y que, en consecuencia, el Acuerdo incluía un capítulo (el 6º.) sobre favorabilidad política, y que los reintegrados hicieron uso de la circunscripción especial en las elecciones de fines de 1994.
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Tabla 1. Desmovilizados, muertos y relación arma/hombre en desmovilizaciones relevantes para Medellín Año
Grupo
Desmovilizados
Muertos
Muertos/ desmovilizados
Relación arma/ hombre
1989
M-19
1211
108
8,9
0,74
1990
EPL
3790
316
8,3
0,53
1994
CRS
1041
75
7,2
0,42
1994
MP
843
187
22,2
0,70
1997
MIR-COAR
185
12
6,5
0,92
2003
BCN
868
105
12,1
0,57
19901994 19901997 20032006
Colectivas
4715
736
15,6
0,38
Todas
10530
839
8
N. D.
Colectivas
31671
1734
5,5
0,57
Fuente: La información sobre desmovilizados y muertos, por grupo e individuales, entre 1989 y 1997, proviene del Ministerio de Justicia, Dirección de Justicia Transicional. La información sobre relación arma/hombre en las desmovilizaciones colectivas proviene de Vranckx et al. (2009). La información sobre desmovilizados y muertos entre 2003 y 2006 proviene de MAPP/OEA (2011). Los cálculos sobre relación muertos/desmovilizados y arma/hombre para EPL, CRS, MP y MIR-COAR son propios, con base en información de Minjusticia. La información sobre BCN proviene del SIR (Sistema de Información para la Reintegración). El descriptor “Todas” significa el total de desmovilizaciones colectivas e individuales ocurridas en Colombia entre 1989 y 1997, consolidado por Minjusticia. En todos los casos las cifras de “muertos” corresponden al total de asesinados desde que se produjo la desmovilización hasta 2011, según la fuente respectiva.
A mediados de 1995 la Alcaldía de Medellín, a través del asesor de Paz y Convivencia, Juan Guillermo Sepúlveda, propuso el “desarme gradual de los desmovilizados” (El Tiempo, 27 de mayo de 1995), y tres meses después el Gobierno nacional se sumó a la demanda. Después de muchos forcejeos, Coosercom fue liquidada en noviembre de 1996 (Angarita et al. 2008, 47).
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En agosto de 2006 el ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, y Alberto Jaramillo Ramírez –en nombre de los desmovilizados y elegido en una asamblea realizada el 28 de noviembre de 2005 con 200 reintegrados– firmaron el “Acta de punto final al acuerdo”.
2. El fracaso y sus explicaciones Independientemente de alguna nueva información y articulación implicadas en este relato de los años posteriores al acuerdo de Media Luna, la caracterización del mismo coincide con la que la mayoría de los analistas y protagonistas hicieron en su momento. Se trató de un fracaso (Bonilla 1996, 37; Gutiérrez y Jaramillo 2004, 23). Es también el tono que usa en su evaluación el entonces jefe del Programa de Reinserción, Tomás Concha Sanz (Concha 2001). Los resultados negativos de la principal y novedosa herramienta de reintegración, Coosercom, así como el alto número de reintegrados asesinados a partir del comienzo de las negociaciones hasta el cierre del proceso, son razones importantes para arribar a esa conclusión. Pero hay una más, relacionada con el objetivo expresado en el preámbulo del acuerdo de Media Luna: realizar “una contribución decidida a la búsqueda de la paz y la concordia en las comunas, en Medellín y en Colombia”. El proceso de paz con las milicias populares no representó ningún aporte significativo en este aspecto, si se considera el homicidio como indicador principal de la paz y la concordia. Después del mes (612 homicidios en diciembre de 1990) y del año (1991) más violentos en la historia de Medellín, el número de homicidios mantuvo una lenta pero constante tendencia decreciente hasta 1999. La historia de las milicias populares acotada entre el año de su aparición y el de la disolución de Coosercom en su zona de influencia muestra covariabilidad en la tasa de homicidio con la de toda Medellín (ver la tabla 2). Esto significa que tanto en su fase de ilegalidad como en la de reintegración, la presencia de las milicias no significó un comportamiento de la tasa de homicidio que se desviara del conjunto de la ciudad. Su presencia fue un factor adicional en el ascenso y disminución del homicidio, pero nunca fue determinante en ninguno de los dos comportamientos.
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Tabla 2. Medellín: correlaciones entre tasas de homicidios para zonas y ciudad, 1989-1996 NE
NO
CE
CO
SE
SO
Medellín
NE
1,00
0,82
0,38
0,83
0,68
0,77
0,86
NO
0,82
1,00
0,78
0,95
0,46
0,94
0,92
CE
0,38
0,78
1,00
0,72
0,18
0,68
0,69
CO
0,83
0,95
0,72
1,00
0,48
0,86
0,93
SE
0,68
0,46
0,18
0,48
1,00
0,35
0,59
SO
0,77
0,94
0,68
0,86
0,35
1,00
0,86
Medellín
0,86
0,92
0,69
0,93
0,59
0,86
1,00
Convenciones: NE, zona norooriental; NO, zona noroccidental; CE, zona centrooriental; CO, zona centrooccidental; SE, zona suroriental; SO, zona suroccidental. Fuente: Cálculos propios con base en información de la Secretaría de Gobierno de Medellín.
Cuando la Alcaldía de Medellín consolidó la información sobre pactos de no agresión con bandas y pandillas (combos) en los barrios de Medellín, en el año 2000, identificó organizaciones de este tipo en veintinueve barrios de la Zona Nororiental y veintiuno de la Zona Noroccidental, y prácticamente todos coincidían con la zona de influencia de las milicias populares. El Acuerdo no había simplificado el mapa de los grupos armados fuera de la ley en las comunas y, al contrario, los había multiplicado. Un estudio sobre homicidio realizado para el período 1990-2002 mostró que las comunas que más muertes aportaron en el período fueron Popular (9,2%), Manrique (9%), Aranjuez y Doce de Octubre (8,9%). El barrio con el porcentaje más alto de residentes asesinados fue el Popular (3,5%) (Cardona et al. 2005, 115-116). La presencia de las milicias populares, y después de Coosercom, no fue un factor positivo para la convivencia barrial y no significó un aporte diferencial al descenso en el homicidio que Medellín empezó a vivir desde mediados de 1991. Las narrativas que adjudicaban los miembros de las comunidades a las milicias populares y el concepto de sí mismos que desarrollaron sus mandos no estaban asociados a la protección de la vida, sino a la propiedad y a la buena conducta: control de ladrones, violadores y drogadictos,
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castigados habitualmente con la pena de muerte. Además, a los atropellos de la Fuerza Pública. De allí derivaron buena parte de su legitimidad y la comprensión de diversos sectores que, como contrapartida, subestimaron la capacidad homicida de estos grupos. Considerándose implícita o explícitamente como fracaso, las explicaciones que del mismo se hicieron pueden discriminarse en cuatro tipos: a. Las pugnas entre las milicias, entre los reintegrados, y entre éstos y los grupos que permanecieron armados en los barrios; incluso, venganzas personales (Bonilla 1996, 27; Villamizar 1997, 318). b. La falta de cumplimiento y supervisión del proceso: no haber ejecutado el programa de desarrollo (Jaramillo 1996, 14); desinterés de las autoridades municipales (Concha 2001, 218); falta de participación de las comunidades (Bonilla 1996, 34; Concha 2001, 218). c. El desbordamiento de la actividades de Coosercom, entendido como abuso de sus atribuciones y exceso de tamaño (Arias y Medina 1995, 96), explicables por “la matriz cultural e histórica propia de los barrios” y su “poca formación política” (Corpades 2003, 115). d. La mera estrategia de delegación del uso de la fuerza, que ponía en discusión el monopolio estatal de las armas (Concha 2001, 217), y que implicaba una “privatización de la seguridad” (Bonilla 1996, 35).12 Estas explicaciones no son incompatibles entre sí, y varias de ellas fueron suscritas por analistas y funcionarios públicos. La excepción es la última. Sólo Bonilla, en mitad del proceso, y todavía con cierto grado de optimismo en el ambiente, cuestionó la apertura de compuertas a la privatización de la seguridad. Concha, un poco tardíamente, invocó el precepto clásico y constitucional del monopolio estatal de la fuerza. ¿Por qué esta última explicación, que representaba un regreso del pactismo a las fórmulas clásicas de Bodino y Hobbes, fue tan extemporánea? ¿Cuáles fueron las razones que se dieron para dar ese paso audaz en el proceso de paz con las milicias populares?
12 El texto de Concha corresponde a un seminario realizado en 1998. Para nuestra
argumentación es importante que los análisis e intervenciones sean coetáneos con el proceso, como se dijo antes.
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Quien asumió la tarea de explicar y defender esta estrategia fue el entonces consejero presidencial para la Paz, Carlos Eduardo Jaramillo. Sus argumentos pueden resumirse así: a. Como proceso urbano, era inédito en el país, y la literatura sobre experiencias internacionales resultó “decepcionante”, por lo cual el Gobierno se vio abocado a “inventar soluciones”. b. El paso de concentrar la fuerza armada en un campamento no era práctico porque, siendo urbana, acrecentaba los peligros para los combatientes en proceso de desmovilización. c. Los milicianos no eran combatientes profesionales y compartían esa actividad con otras de trabajo y estudio. d. El terreno –en el sentido que le da Clausewitz– de los milicianos era a su vez su espacio social, cultural y familiar. e. Sacar la fuerza miliciana de los barrios hubiera implicado desproteger a las comunidades y ceder el espacio a otros grupos en armas. f. El Gobierno no podía garantizar la vida de los milicianos desarmados porque no había capacidad en la Fuerza Pública para ocupar los territorios indefinidamente, y porque eso sería poner frente a frente, y súbitamente, a “dos enemigos acérrimos”, Policía y milicias. g. “Tampoco la población estaba dispuesta a aceptar esa presencia repentina de la policía en sus comunas ya que gran parte de la población compartía con las milicias el rechazo a las autoridades” (Jaramillo 1996, 13).13 El asesor de Paz de la Alcaldía de Medellín, Juan Guillermo Sepúlveda, esbozó un argumento adicional: el fracaso –en su opinión– de las reinserciones laborales en las experiencias pasadas hacía aconsejable propiciar “a los ex milicianos la posibilidad de ejercer labores ya conocidas” (Sepúlveda 1996, 176). Al parecer, la única autoridad que durante los primeros meses de operación de Coosercom se opuso con vehemencia a ella fue el procurador departamental, Fernando González Carrizosa, quien calificó la solución como “error”, puesto que habían dejado “de ser un grupo
13 Esta enumeración parafrasea la exposición de Jaramillo en su revelador artículo
(1996).
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armado al margen de la ley [y] les pusieron la camiseta de una organización legalizada, sin darles la más mínima instrucción” (El Tiempo, 4 de diciembre de 1994). Casualmente o no, este funcionario tuvo que salir de la ciudad denunciando amenazas por parte de la cooperativa (El Tiempo, 8 de julio de 1995). Las justificaciones expresadas por Jaramillo y Sepúlveda bien podrían tomarse como verbalizaciones del consenso general alrededor de la necesidad, viabilidad y legitimidad del proceso adelantado con las milicias populares, consenso que atravesaba todas las instancias de gobierno –desde la Presidencia de la República hasta la Alcaldía– y los sectores sociales más protagónicos de la deliberación regional –organizada alrededor de la Consejería Presidencial para Medellín–,es decir, empresarios, Iglesia, organismos no gubernamentales, academia, organizaciones sociales. Sin duda, la conjunción del contexto nacional y la imagen pública creada alrededor de las milicias populares puede explicar dicho consenso. Un contexto de paz creado a partir de múltiples negociaciones exitosas con organizaciones armadas de izquierda, realzado por el entusiasmo constitucional, que generaba un ambiente de optimismo y una inercia transaccional. Ese ánimo festivo creado por la Constitución Política de 1991 no impidió que los discursos sobre la ilegitimidad del Estado siguieran vigentes y que los funcionarios gubernamentales, congruentemente, fueran con frecuencia los primeros en echar mano de los recursos sobre la incapacidad estatal, la inconsecuencia de los dirigentes o la reprobación de la Fuerza Pública. Mientras que las milicias populares se describían como proyectos sociales, simple consecuencia del abandono de las comunidades por parte del Estado y del abuso de la Policía, que, además, usaban el lenguaje aceptable de la izquierda; en suma, una visión romántica del rebelde. También Medellín era objeto de diversas políticas específicas de las administraciones Barco y Gaviria, que incluyeron acciones estratégicas enmarcadas en la llamada “guerra contra el narcotráfico”, acciones diplomáticas como los acuerdos de paz, y acciones de intervención social articuladas alrededor de la Consejería Presidencial para Medellín (19901995). Una negociación con las milicias populares en 1994 podía ser una
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perspectiva tentadora de rematar con éxito tanto la gestión del Presidente de la República como las de las consejerías de Paz, y de Medellín. Los argumentos del Consejero de Paz indican que el Gobierno no se sentía en capacidad de garantizar la protección de los ciudadanos en los barrios populares, y tampoco tenía la voluntad de asumir la competencia con las milicias populares, que lo conduciría a enfrentar una nueva guerra urbana después de la que había culminado recientemente contra Pablo Escobar. La solidez de este consenso alrededor de la alternativa pactista (Gutiérrez y Jaramillo 2004, 19) hizo que diversas autoridades regionales y municipales se animaran a proponer la extensión del modelo de cooperativas de seguridad a las zonas rurales, como lo informó El Tiempo (4 de diciembre de 1994). La administración municipal fue más lejos y promovió, desde 1995, procesos de mediación y firma de pactos con y entre grupos armados, sin más exigencia que la vaga promesa de la “no agresión”. Entre 1995 y 1999 se realizaron 57 pactos de este tipo con igual número de bandas o milicias, en 71 barrios, en 5 de las 6 zonas de Medellín, muchos de los cuales implicaron transferencia de dineros públicos a los grupos armados (Giraldo 2008, 104). ¿Por qué no se oyeron los cuestionamientos –si los hubo– al ensayo audaz de negociar con las milicias? La anterior puede ser una explicación plausible desde la perspectiva coyuntural. Pero tal vez haya una más profunda.
3. La negociación del desorden y la privatización de la seguridad En 1996 la profesora María Teresa Uribe esbozó una tesis con el ánimo expreso de polemizar contra lo que llamó “implícitos aceptados” en torno a la ineficacia del Estado, el supuesto abismo entre éste y la sociedad civil, y sus consecuencias sobre la regulación de la violencia y la negociación de los conflictos armados. Explícitamente, su reflexión tomaba como referente empírico la “historia reciente” de Medellín y Antioquia.14
14 En los artículos “La negociación de los conflictos en el ámbito de viejas y nuevas
sociabilidades” y “Antioquia: entre la guerra y la paz en la década de los 90”, publicados en enero de 1997 (Uribe 2001).
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En lo que nos interesa, la tesis de Uribe se puede desglosar de la siguiente manera: la existencia de “órdenes complejos” y la dificultad para imponer un orden republicano pensado según la trayectoria moderna europea conducen a la regularización de transacciones cuyo efecto práctico es la “negociación del desorden” (2001, 241). Algunos de aquellos “órdenes de hecho” implican el uso instrumental de la violencia armada y reflejan bien las dificultades del Estado para erigirse en único centro de la vida social y la “preferencia de los ciudadanos corrientes por estrategias privadas de seguridad” (2001, 297). La tendencia transaccional, sin embargo, crea “zonas difusas” donde se traslapan los órdenes públicos y privados, legales e ilegales, que dejan como saldo prácticas de privatización de la seguridad o de legalización de mecanismos privados de seguridad, añadiríamos nosotros. En este orden de ideas, podemos elaborar una matriz simple en la que se cruzan las estrategias de negociación del desorden y las de privatización de la seguridad –bien sea como iniciativa privada o pública– con el tipo de arreglos que viabilizan esas estrategias, sean ellos formales o informales. Dicho de otro modo, los procesos de negociación del desorden y privatización de la seguridad identificados por María Teresa Uribe son discriminados teniendo en cuenta si ellos resultan de arreglos formales –claramente definidos en actos administrativos o jurídicos de las autoridades competentes– o si lo son de arreglos informales (ver la tabla 3). Tabla 3. Acontecimientos con incidencia en Medellín Privatización de la seguridad Arreglos informales
Arreglos formales
Negociación del desorden
Comités de vigilancia barrial -1960 Amor por Medellín – 1980 Los Capuchos y otros – 1980 Milicias populares - 1990/2002
Entrega de Escobar – 1991
Decreto 3398/1965 Departamento de Seguridad y Control 1970/90 Campamentos de paz – 1985 Decreto 356/1994 Coosercom – 1994/96 Convivir – 1995/?
Tregua con M-19 – 1984 Negociación milicias – 1994 Pactos de no agresión 1995/2000
Fuente: elaboración propia del autor.
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Bajo la impresión de la vívida realidad colombiana de la década de los noventa, la profesora Uribe conecta su tesis con la expedición del Decreto 356 de 1994, firmado por César Gaviria y Rafael Pardo como presidente de la República y ministro de Defensa, respectivamente, que permitía la creación y articulación de organismos civiles con la Fuerza Pública, y la implementación de esta medida en la administración departamental de Álvaro Uribe Vélez (1995-1997) a través de las asociaciones de vigilancia y seguridad privada, conocidas popularmente como “Convivir”. Sin embargo, tanto las estrategias privadas de la seguridad como la legalización de las mismas mediante diversas figuras que se ajustan bien a la negociación del desorden tienen una historia más larga en Medellín. Al menos hasta la década de los sesenta se retrotraen las referencias a comités de vigilancia barrial (Jaramillo 1994, 14), y en los años ochenta y noventa pululan grupos armados barriales con un carácter autodefensivo (Salazar 1994, 10). En la década del noventa las administraciones municipales estimularon diversas iniciativas privadas de seguridad bajo la idea de que la “seguridad es un asunto de todos” (Alonso et al. 2007, 160-161). No debe olvidarse que la norma de 1994 tenía su antecedente en el Decreto 3398 de 1965 y que al amparo de éste se crearon organismos de seguridad municipales, entre ellos, los que llegaron a ser tenebrosos departamentos de seguridad y control o de orden ciudadano (ver la tabla 3, antes citada).15 Nuestro planteamiento es que el acuerdo con las milicias populares y sus consecuencias se inscriben, no sólo en una coyuntura como la descrita al final de la sección anterior, sino en una tradición más antigua y arraigada que dio lugar a: a. El surgimiento de las milicias populares como estrategia privada de seguridad, llámese social o comunitaria, pero privada al fin y al cabo, que permitía la gestión de órdenes de hecho en barrios y comunas.
15 No sobra recordar que esta continuidad –desde 1965, como se dijo– en la
legalización de la participación privada en la estrategia militar del Estado se suspendió en 1989, hasta su reanudación en el gobierno Gaviria, en 1994.
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b. El espíritu transaccional tuvo su época de oro en la primera mitad de la década de los noventa, y la negociación con las milicias populares se inscribió en ella, a pesar de diferencias evidentes en cuanto al carácter político –condición importante en la época–, el tipo de organización y el terreno. c. La concreción de los acuerdos en la legalización de las milicias populares bajo la denominación de Coosercom, como ejemplo de privatización de la seguridad, es decir, de delegación e intento de instrumentalización de grupos armados privados por parte del Estado. Al final, Medellín tuvo entre junio de 1994 y noviembre de 1996 una fuerza parapolicial legal que pudo representar hasta el 25% del tamaño de la Policía de la ciudad y un 10% de la del Área Metropolitana.16 El resultado fue una trampa de equilibrio (Elster) que no contribuyó a la disminución del homicidio, permitió la reproducción y diversificación de los grupos de justicia privada, prolongó el retiro del Estado de la periferia urbana y, probablemente, sirvió, entre otros, como precedente inmediato del extendido, masivo y complejo fenómeno paramilitar en la región (Alonso et al. 2007). La conclusión más ruda la dio un habitante de la zona noroccidental al rememorar esos tiempos: “este sector ha tenido influencias de todo lo que es el marxismo y esas cosas, pero siempre la delincuencia ha vencido” (Arcila et al. 2011, 125). No se trata de un anacronismo planteado casi dos décadas después de los acontecimientos y bajo el influjo de los nuevos estándares de evaluación de los procesos de construcción y mantenimiento de la paz. A principios de la década de los noventa, y en pleno auge de las milicias populares, Álvaro Camacho Guizado había asociado este fenómeno con lo que llamó la “tradición vigilante norteamericana” (1992, 296) o vigilantism. A mediados de la misma década, en su evaluación del proceso de paz con las milicias, el investigador Wílfer Bonilla se preguntaba si con éste “¿se estaría aportando a la privatización
16 La primera cifra corresponde a un cálculo nuestro y se refiere exclusivamente a
la fuerza policial destinada al municipio de Medellín; la segunda es de Arias y Medina (1995, 96). Oficialmente, el cuerpo policial se ha adscrito desde 1980 a una única dependencia: la Policía Metropolitana de Medellín - Valle de Aburrá.
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de la seguridad? ¿Hasta qué punto no se estaba creando un ‘monstruo’ que evolucionaría hacia tareas paramilitares? ¿Estaba el Estado legitimando un cuerpo paralelo a sus organismos de seguridad?” (Bonilla 1996, 35). Camacho, Bonilla y Uribe representan las voces discordantes, la fisura potencial en el consenso entre el orden estatal y los órdenes sociales que legitimaron y diseñaron los mecanismos que permitieron que una organización semicriminal y semisocial se reconvirtiera en una fuerza parapolicial legalizada.17
Conclusión a la luz de DDR Aunque las codificaciones y estandarizaciones de los procesos de desarme, desmovilización y reintegración se producen en la primera década del siglo XXI, la conceptualización se remonta a más atrás y tiene en el caso colombiano una de sus trayectorias más vigorosas. Ya en 1994, el primer punto del acuerdo inicial entre el Gobierno nacional y las milicias populares indicaba que el proceso de negociación que se abría era “conducente a la desmovilización, desarme y reincorporación a la vida institucional de estas últimas”. Así que estamos autorizados, grosso modo, a evaluar dicho proceso siguiendo estos parámetros. Como se deduce de la descripción hecha en la primera sección, el desarme de la fuerza miliciana tuvo una efectividad de veinte días, suponiendo que la entrega de armas se hubiera efectuado el mismo día en que se firmó el acuerdo, ya que al cabo de ese lapso de tiempo se constituyó la cooperativa rearmada con dotaciones legales. Nunca hubo una desmovilización de las milicias populares. El personal que se concentró el 25 de febrero de 1994 en el lugar de las negociaciones estaba integrado por veinticinco mandos milicianos, más sus grupos familiares y algunos escoltas, lo que al final no superó la cifra de sesenta
17 Al parecer, según Ricardo Barrero, el más alto mando de las milicias populares lo
tenía claro: “Pablo García decía que después de tantos años de actividad miliciana había llegado a la conclusión que las milicias eran el ‘super policía’ o sea, que ninguna forma de policía que se ha implementado en el país, ni rural ni urbana, fue tan efectiva como las milicias. Porque no sólo fue un organismo de policía judicial sino también un organismo juez y vigilante” (Barrero 2001, 219).
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personas (Villamizar 1997, 302). El resto de los milicianos permaneció en tregua, pero armados en sus lugares de residencia y operación. Dado el carácter de las milicias populares, la reintegración sería forzosamente parcial. El primer paso de la misma, que es la legalización de las organizaciones sucedáneas y la restitución de los derechos políticos a sus integrantes, se cumplió, a pesar de la insatisfacción de los beneficiarios con los alcances que tuvo el indulto. Los gastos temporales de sostenimiento de las personas cobijadas por el Acuerdo parecen haberse cumplido y, aún en 2006, al cierre del mismo, el Gobierno nacional giró la suma de 450 millones de pesos para ser repartidos entre doscientas personas que formalizaron la finalización del proceso. Una consolidación general de la dimensión y las características de estos beneficios económicos está por hacerse. En síntesis, el proceso de paz con las milicias populares puede caracterizarse como reintegración sin desarme ni desmovilización. Coosercom fue la primera experiencia de creación de organismos compuestos por civiles armados para el cumplimiento de tareas parapoliciales de carácter urbano, a la luz del Decreto 356 de 1994, y se constituye en el antecedente inmediato de las más conocidas y extendidas Convivir.18 La diferente legitimidad que ambas estructuras tuvieron en su momento no obsta para señalar esta característica común. El primer experimento colombiano reciente de poner a los reintegrados a ejercer labores conocidas –manejar armas y ejercer control–, bajo un esquema idéntico organizativa y territorialmente, hasta el punto que significó, de hecho, la legalización de un grupo armado no estatal, terminó en un completo fracaso. La principal razón estriba en la delegación del uso de la fuerza por parte del Estado, aunque en el proceso de 1994-1996 coincidieron otros factores, tales como falta de acompañamiento y monitoreo, débil coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, legitimación del grupo reintegrado como autoridad social en los barrios.
18 En este aspecto, Lamb coincide con nosotros: Coosercom “era una organización de
milicianos desmovilizados fundada y legitimada por el Estado para que continuara lo que habían venido haciendo durante varios años (mantener el orden)” (Lamb 2010, 121).
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Órdenes locales, acuerdos de paz y presencia diferenciada del Estado. Negociación con las Milicias Populares de Medellín Resumen El artículo pretende sustentar la siguiente hipótesis: los procesos de negociación deben ser entendidos como mecanismos de relación a través de los cuales los actores de un conflicto ajustan relaciones de poder previamente existentes, y no como caminos lineales y altruistas orientados hacia la paz. Con este objetivo, la presentación se adentra en la desmovilización de las Milicias Populares de Medellín en 1994 a partir del análisis de las legitimidades locales y de las consecuencias de la negociación para el ajuste de relaciones locales de poder. A través del recorrido se concluyen tres elementos: a) los procesos de negociación son ventanas abiertas de oportunidad para el ajuste de las relaciones de poder, b) dichos procesos obligan a articular la soberanía estatal con soberanías locales y c) debe garantizarse un tránsito transparente entre la presencia local y nacional del Estado en medio de la negociación. Palabras clave Acuerdos de paz • Milicias Populares de Medellín • mecanismos relacionales • legitimidades locales • arreglos institucionales • presencia local y nacional del Estado
Local Orders, Peace Agreements and Differentiated Presence of the State. Negotiation with Urban Militias in Medellin Abstract This article is based on a principal hypothesis: the negotiation processes must be understood as relational mechanisms through which conflict actors adjust their previous relations of power, and not as lineal and altruist peace processes. In this way, the paper analyzes the negotiation with “Popular Militias of Medellín” in 1994 through the analysis of local legitimacies and the consequences of the negotiation to adjust of local relations of power. It concludes with three principal claims: a) negotiation processes are open windows of opportunity to adjust of previous relations of power, b) those processes require articulation between no-state and state legitimacies, and c) the articulation must be guaranteed with local and national state presence during and after the process. KEYWORDS Peace negotiations • “Popular Militias of Medellín” • relational mechanisms • institutional arrangements • local legitimacies • local and national presences of State
Vladimir Caraballo Acuña es Sociólogo y Magíster en Estudios Culturales de la Universidad Nacional de Colombia. Trabajó como investigador en el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) entre los años 2008 y 2010. Desde hace tres años es docente de la Facultad de Publicidad de la Universidad Central. Correo electrónico: mvcacuna@gmail.com Recibido: 13 de julio de 2012 Modificado: 28 de enero de 2013 Aprobado: 7 de febrero de 2013 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.09 El artículo está basado en la investigación que el autor coordinó siendo miembro del Equipo de Iniciativas de Paz del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) entre los años 2008 y 2010 (Sarmiento 2011) y contó con la financiación de la agencia de cooperación Trocaire, del CINEP/PPP, de Colciencias y de United States Institut of Peace.
Órdenes locales, acuerdos de paz y presencia diferenciada del Estado. Negociación con las Milicias Populares de Medellín Vladimir Caraballo Acuña1 Universidad Central de Colombia
Introducción La intención del presente artículo no es ni histórica ni operativa; es decir, no busca solamente volver a hechos pasados, por un lado, y tampoco pretende ofrecer fórmulas acerca de cómo se debe negociar la paz en Colombia, ni quiénes deben hacerlo y cuándo, por el otro. Partiendo de la necesidad de enfoques más realistas acerca de lo que ha significado negociar en nuestro país –en la práctica, no en los manuales–, el artículo pretende sustentar una hipótesis central: los procesos de negociación (negociaciones en sí, desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes)
1 El presente artículo está basado en la investigación que coordiné siendo miembro
del Equipo de Iniciativas de Paz del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) a lo largo del año 2010 (Sarmiento 2011). La investigación, que contó con la participación de la practicante universitaria Olga Lucía Espejo, el profesor Yovanny Bermúdez, S. J., y el investigador Fernando Sarmiento como editor, consistió en un proceso comparativo de cinco procesos de negociación en el país, a la luz del enfoque analítico que será explicado luego. Se analizaron tres procesos de negociación de nivel nacional (diálogos en San Vicente del Caguán, negociación con la guerrilla M-19 y negociación con las Autodefensas Unidas de Colombia) y dos regionales (desminado comunitario de Micoahumado, en el sur de Bolívar, y desmovilización de las Milicias Populares en Medellín).
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deben ser entendidos como mecanismos de relación a través de los cuales los actores de un conflicto ajustan relaciones de poder previamente existentes, y no como caminos lineales y altruistas hacia la paz. Para esto el artículo se basará en la experiencia de la desmovilización de las Milicias Populares de Medellín en 1994 en dicha ciudad y sustentará la idea a partir de cuatro apartados: en primer lugar, se describirán los principales componentes del enfoque analítico propuesto basado en los cambios de las relaciones entre actores antes, durante y después de los procesos de negociación; en segundo lugar, se ilustrará sobre la historia de las relaciones entre las milicias y otros actores locales (incluido el episodio de la negociación) haciendo particular énfasis en dos elementos: la legitimidad de las milicias en sus zonas de acción y la historia de pequeños pactos por medio de los cuales se ajustaba permanentemente el control del territorio; en tercer lugar, se presentará el proceso de negociación (negociación, desmovilización, desarme y reinserción) con las Milicias puntualizando, por un lado, su carácter de ventana de oportunidad en continuidad con la historia de pequeños pactos, y por otro, la manera como los acuerdos producidos se fueron diluyendo en el tránsito entre instancias locales y nacionales del Estado; por último, se recogerá lo anterior en tres conclusiones centrales: la importancia de comprender los procesos de negociación como ventanas abiertas de oportunidad para la transformación de las relaciones entre actores del conflicto, el necesario diálogo que debe darse entre la soberanía estatal y las soberanías locales en medio de las negociaciones, y por último, la importancia de garantizar la coordinación entre instancias estatales locales y nacionales.
1. Un enfoque relacional para la comprensión y desarrollo de procesos de negociación Las comprensiones usuales acerca de la violencia y la paz suelen basarse en un presupuesto que puede resultar oscureciendo, más que iluminando: la violencia y la paz son esferas claramente diferentes, al igual que deben serlo los sujetos civiles/pacíficos y los sujetos armados/violentos. Aunque sean necesarias dichas distinciones en
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términos operativos (quién es víctima y quién victimario, para efectos legales, por ejemplo), no resultan así cuando se trata de comprender los mecanismos prácticos de la guerra en zonas de conflicto y, por lo tanto, los mecanismos que deberían reconfigurarse para darle fin. Lo que, al contrario, muestra el trabajo empírico es que dichas divisiones son, por decir lo menos, demasiado difusas como para permitir la comprensión de lo que en realidad sucede, y la planeación de lo que debería suceder; por decirlo de otra forma: el trabajo de campo en el que se basó la investigación muestra que en realidad “violencia” y “paz” resultan siendo, más que sustantivos, adjetivos para describir determinados momentos de las relaciones entre actores en contextos definidos, y no realidades separables en sí mismas; la paz y la violencia serían entonces formas de caracterizar relaciones en las que los repertorios violentos (el adjetivo es puesto a los repertorios, no a los sujetos) tienen mayor o menor presencia. Entendidos como adjetivos –relaciones pacíficas o relaciones violentas–, el objeto de estudio deja de ser entonces la violencia o la paz, para ser entonces el desarrollo de relaciones en las cuales los repertorios violentos adquieren mayor o menor interés por parte de los actores. 2 En este camino, el aporte de Charles Tilly ha sido uno de los mayores. En la obra realizada en conjunto con Doug McAdam y Sidney Tarrow en 2005, Dinámica de la contienda política, los autores se proponen la elaboración y puesta en marcha de un programa de investigación basado principalmente en el análisis de las relaciones entre actores en episodios de contiendas de los más diversos niveles. La obra propone un programa metodológico basado en tres grandes herramientas conceptuales que toman forma a lo largo del análisis de los casos concretos: los episodios como objeto de análisis, y los mecanismos y procesos como herramientas analíticas:
2 Gutiérrez y Jaramillo (2004) inician su artículo describiendo tres particularidades
de Medellín que mucho tienen que ver con las preguntas de esta presentación: 1. El nivel de violencia es muy alto, 2. Dicho nivel se sostiene a pesar de la fluctuación en el número de homicidios y 3. La violencia ha ido de la mano con frecuentes procesos urbanos de paz (Gutiérrez y Jaramillo 2004, 1).
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Por mecanismo entendemos una clase delimitada de acontecimientos que alteran las relaciones entre conjuntos especificados de elementos, de maneras idénticas o muy similares en una variedad de situaciones […] Los procesos son secuencias regulares de tales mecanismos que producen transformaciones similares (generalmente más complejas y contingentes) de esos elementos […] Los episodios son corrientes continuadas de contienda que incluyen reivindicaciones colectivas relativas a los intereses de otras partes. (McAdam, Tarrow y Tilly 2005, 26) Estas herramientas recogen en gran medida el camino que siguió la investigación en la cual se basa el presente artículo: primero, toma como objetos del estudio los episodios (esas situaciones específicas de conflicto), propone las relaciones entre sus actores como forma de explicarlos (los mecanismos), enfatiza el interés en los cambios de dichas relaciones (buscando informar sobre su carácter dinámico) y propone la posibilidad de que la comparación de estos elementos en distintos episodios permita la comprensión de procesos estructurales de más largo plazo. Este análisis de las relaciones entre actores en medio de episodios de contienda política determinados (procesos de negociación, para nuestro caso) adquiere un sentido particular en el contexto de lo que en los últimos años se ha dado en llamar órdenes híbridos, y que busca el reconocimiento de las condiciones históricas particulares de países como el nuestro, en los que la hegemonía del Estado se construye en permanente diálogo con órdenes locales no estatales. El concepto de órdenes políticos híbridos ha sido propuesto desde el Centro Australiano de Estudios sobre Paz y Conflictos (ACPACS, por su sigla en inglés) de la Universidad de Queensland (en Brisbane, Australia), como contraposición al tradicional acercamiento de los Estados fallidos, que parte de considerar como incompleta la formación política de países cuya historia no ha permitido la consolidación de los Estados como instituciones políticas únicas. Lo que han propuesto los investigadores del ACPACS (2006 y 2008) es la necesidad de reconocer que en países como Colombia, caracterizados por lo que María Teresa Uribe (2001) ha llamado soberanías en vilo, la
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construcción de los órdenes políticos, económicos, sociales, debe necesariamente plantearse a partir del diálogo entre el orden estatal, que en muchos contextos resulta ser el menos legítimo para los pobladores, y otro tipo de órdenes cuya legitimidad ha sido construida históricamente y al margen del control del Estado. Los autores de ACPACS comparan casos fracasados en los que la resolución de conflictos violentos se ha hecho a partir de la imposición de las técnicas occidentales de fortalecimiento del Estado (en el caso de Timor Oriental) con casos en los que dichos conflictos han sido abordados a partir de la construcción de órdenes híbridos en los que el Estado ha actuado como uno entre varios actores, y en los que, en consecuencia, los procesos de negociación generan especies de órdenes políticos híbridos en los que el Estado comparte el poder con instituciones y actores locales no estatales (Somalilandia y la Isla de Bougainville). Para efectos de la comprensión específica de los procesos de negociación en nuestro país, y particularmente para el caso de las Milicias Populares de Medellín, el enfoque relacional propuesto por Tilly y sus colegas, y la idea de órdenes híbridos sugerida desde ACPACS, tienen una consecuencia central: el análisis de los procesos de negociación debe estar basado en preguntas acerca de la transformación de las relaciones entre los actores, tanto en el conflicto como en los procesos de paz, y no en las trayectorias de cada actor aisladamente. Es decir: las negociaciones no pueden ser entendidas como un conjunto de buenas voluntades y participaciones particulares (la voluntad de paz del Gobierno, la voluntad de paz de la guerrilla, la participación de la sociedad civil, la participación de la comunidad internacional), sino al contrario, como la transformación de las formas de relación entre estos actores que han alimentado al conflicto: Estado local-Estado nacional, pobladores-actores armados, actores sociales-Estado local, etc. De esta manera, más que pensar en una línea que supuestamente va del conflicto (al inicio del camino), pasa por la negociación (en el medio) y llega a la paz (al final), se trataría de centrar la mirada en la transformación de las relaciones en medio de conflictos históricos en los cuales la negociación es sólo un mecanismo o un arreglo institucional (Barrera y Nieto 2010) –entre muchos otros– para el ajuste de las relaciones de poder. El que los procesos de negociación hayan sido siempre planeados y comprendidos de una manera tan mecánica y lineal
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ha terminado desconectándolos de los procesos sociales más amplios en los que dichas relaciones se hallan inmersas. El análisis y la planeación de los procesos de negociación, como veremos en el caso de la desmovilización de las Milicias Populares de Medellín, deben entonces estar basados en la comprensión de las relaciones que alimentan los conflictos y, en ese sentido, en la transformación de dichas relaciones, y no de los actores, como si se tratara de átomos aislados en donde lo único que importa es “la voluntad de negociar” y en donde los procesos de negociación se plantean como simples esferas operativas que garantizan el paso de la “guerra” a la “paz” como si fueran espacios esencialmente separados el uno del otro. En este sentido, Renders y Terlinden (2010) llaman la atención sobre la necesidad de comprender estos procesos tanto en el nivel nacional y local como en los tránsitos entre uno y otro; en este sentido, las negociaciones aparecen como procesos heterogéneos, no lineales y continuos. En conclusión, si nos acercamos al análisis de los procesos de negociación como ventanas de oportunidad para el reajuste de relaciones de poder previamente existentes, a partir de la puesta en juego de múltiples recursos (simbólicos, políticos, económicos, militares, culturales), quizás podremos dejar de verlos de manera mecánica. En estos principios analíticos se basó la investigación que da origen a este artículo.
2. Presencia de las Milicias Populares en Medellín: legitimidades y pactos locales En el texto de Gilberto Medina Una historia de las milicias de Medellín (2006), el origen de las milicias se sitúa en el contexto de la violencia desatada por las bandas en la década de los noventa, en la incapacidad de las guerrillas (las Farc, el ELN y el EPL, exceptuando al M-193) para situarse en un escenario urbano (distinto, por ejemplo, al de Barrancabermeja, en el que los “bandos” se podían definir más claramente) y en la tradición histórica de autodefensas en los barrios populares de Medellín.
3 Muchos de los jóvenes integrantes de las bandas, y posteriormente de las Milicias,
provenían de los Campamentos de Paz del M-19 durante el período del presidente Belisario Betancur. Sobre los campamentos de paz, ver Lamb (2010).
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Los primeros integrantes de las milicias, según los testimonios citados por Medina, provenían efectivamente del ELN y el EPL, y realizaron sus primeras acciones a finales de la década de los ochenta buscando sobre todo enfrentar a algunas de las bandas de entonces. Dos grandes grupos milicianos vieron su origen en esa época y se mantuvieron hasta el final como los más representativos: las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo (MPPP) y las Milicias Populares del Valle de Aburrá (MPVA). La tarea de las milicias fue ejecutada sin mayor dificultad contra bandas como “Los Calvos”, “Los Nachos”, “La Gallada del Loco Uribe”, “La Caseta”, y una parte de “Los Capuchos”, gracias al entrenamiento guerrillero de los integrantes y al uso de armas más sofisticadas que las de las bandas. Este enfrentamiento entre bandas “chichipatas” (bandas de menor calibre) y Milicias llevaría a un histórico pacto celebrado en el barrio Villa del Socorro en 1990; Lucho, dirigente de las MPVA, se refiere al pacto de la siguiente manera: El pacto de paz se celebró con una semana cultural que se clausuró con un festival, cuando las bandas estaban a sus anchas y las fiestas callejeras se habían acabado por temor a que terminaran en una matanza. En esa semana los muchachos de las bandas y la gente sana del barrio se pusieron camisetas y guayos y hubo concursos de toda clase: de costales, vara de premios, un torneo de fútbol […]. Esa fue una ocasión también para reunir grupos juveniles y gente de la cultura que se interesó por conocer el trabajo de las milicias […]. Desde ese día la calle 45 empezó a llamarse la calle de la paz. (Citado por Medina 2006, 149) Más adelante veremos la importancia de dichos pactos como formas de distribuir el poder en el territorio, más que como pactos orientados hacia la finalización del conflicto en Medellín. Una vez cumplidos estos primeros enfrentamientos con las bandas, las Milicias entrarían en una lógica que hacía parte de la historia de los grupos armados en la ciudad y que básicamente consistía en una heterogénea mezcla de todo tipo de intereses, historias y técnicas que hacían imposible distinguir entre izquierda armada, delincuentes comunes
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organizados o narcotraficantes. El carácter particularmente híbrido de las milicias (muchos eran de origen guerrillero, otros provenían de los campos de paz del M-19, otros se acercaban más a las lógicas de consumo características de las bandas) generó que sus dinámicas fueran integrándose a un orden social en el que, por ejemplo, la historia del narcotráfico había casi acabado los rasgos más típicamente populares de los habitantes, para instaurar valores centrados en el permanente ascenso social; por ello, muchos de los valores y apuestas de las milicias (las críticas al ascenso individual, el privilegio de la propiedad colectiva, y no de la privada, cierta ética de austeridad, etc.) debían ser negociados permanentemente en un contexto en el que los valores socialistas, o al menos democráticos, generaban poca resonancia en los jóvenes. Muchos de los integrantes de las Milicias, desde los dirigentes hasta la base, comenzaron entonces a reproducir dinámicas de las bandas: limpieza social, rencillas personales, búsqueda de enriquecimiento personal, claras señales de ostentación, etc. El resultado a largo plazo no fue otro que el mencionado por Medina: las Milicias comenzaron a conformarse como una confederación de jefes, de “emperadorcillos locales gobernando su condado” (Medina 2006, 45). El proceso de federalización de las Milicias se iría desarrollando lentamente y de la mano con el gradual deterioro de las relaciones con las comunidades, básicamente producto de los fuertes fundamentalismos despertados, particularmente en las MPPP, que llevarían a que gran parte de las organizaciones sociales decidieran alinearse con fuerzas políticas de planteamientos más flexibles y que permitieran, por ejemplo, la posibilidad de la participación política por medio de mecanismos institucionales, según nos contó uno de los habitantes que hicieron parte de la investigación (Ramírez 2010). El énfasis en el militarismo de las MPPP llevaría entonces a la reproducción de muchos de los abusos anteriormente cometidos por las bandas, algunos de cuyos integrantes, ahora milicianos, aprovechaban el estatus para saldar viejas rencillas. Aunque las MPVA buscaron establecer relaciones más flexibles y cordiales con comunidades y otros actores locales en general, terminarían también sucumbiendo a los liderazgos individuales que resquebrarían la organización. En su tesis doctoral, Robert Dale Lamb (2010) deja claro que dichos cambios en las Milicias llevarían al deterioro de las bases de legitimidad que las organizaciones habían logrado construir. Para el autor, los abusos contra la población, la ausencia de claridad en las reglas instauradas
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por las Milicias, la pérdida de la credibilidad y transparencia en su accionar, fueron sumiendo a las Milicias en un rápido proceso de “deslegitimación”4 frente a los pobladores. Más adelante volveremos sobre este proceso. En esas condiciones, el 25 de febrero de 1994, las MPVA y las MPPP empezaron un proceso de reinserción con el respaldo del Gobierno nacional, y tres meses después, el 26 de mayo, firmaron la desmovilización con la Asesoría de Paz y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, ente creado en especial para dichas negociaciones. El Gobierno estuvo representado efectivamente por la Consejería Presidencial para la Paz, por el consejero presidencial para Medellín, un representante del ministro de Gobierno, un representante directo del alcalde de Medellín, otro del gobernador de Antioquia y uno más del clero colombiano, este último en calidad de tutor moral del proceso; los secretarios municipales y directores de organismos descentralizados participaron activamente en la negociación de los puntos referentes a la inversión social en la zona. El excomisionado de Paz para dicho proceso, Carlos Jaramillo, se refiere al proceso de la siguiente manera: A diferencia de las anteriores negociaciones de paz, las milicias centraron sus demandas en beneficios para la comunidad, principalmente en obras de infraestructura y de servicios […] Las demandas políticas se dieron pero no tuvieron un alto perfil, o por lo menos no fueron objeto de mayores exigencias, principalmente porque una vez surtida la discusión sobre la dimensión del fenómeno miliciano, ellos fueron claros en expresar que si para llegar a las Juntas Administrativas Locales o al Concejo Municipal requerían ventajas especiales era porque de verdad no estaban enraizados en sus comunidades. En este aspecto, lo que se acordó fueron unos compromisos temporales, válidos hasta la elección de nuevos dignatarios para las mismas. (Jaramillo 1996, 6)
4 En inglés, la palabra es: illegitimation.
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Quizás la principal preocupación del Estado giraba alrededor de cómo garantizar que la salida de las milicias no implicara su reemplazo por cualquiera de los otros grupos armados de las comunas populares. Ante la imposibilidad de una permanente ocupación de las Fuerzas Militares del Estado (por la ilegitimidad frente a las comunidades, por la imposibilidad de enfrentar, de un día para otro, a las bandas y al narcotráfico), la mesa negociadora decide conformar Coosercom, cooperativa de seguridad de los desmovilizados que, “enmarcada dentro de todas las normas legales que reglamentan el ejercicio de esta actividad, colaborara con las autoridades en la prevención de actividades delictivas en las zonas donde estas milicias actuaban” (Jaramillo 1996, 6). Más adelante entraremos a las consecuencias de la creación de dicha cooperativa. De esta historia de las Milicias en Medellín, el artículo quiere hacer énfasis en dos aspectos que determinaron el desarrollo de las negociaciones: por un lado, la legitimidad que hasta cierto momento lograron cultivar las Milicias en medio de las comunidades, y por otro, la historia de pequeños “pactos de paz” locales que se llevaron a cabo entre actores armados ilegales, y entre ellos y las Fuerzas Armadas del Estado, como mecanismo privilegiado para la repartición local de poder. a. La legitimidad local de las Milicias en Medellín Mientras que haya un solo actor armado (y no estoy hablando solamente de los estatales), hay monopolio de las armas, y eso genera garantía; no genera justicia, no genera equidad, no genera libertad, pero genera al menos un concepto de paz que es: de un lado, no se están enfrentando los actores, y de otro, no hay homicidios; esos son los 2 factores que más detonan en el imaginario de la gente. (Pérez 2010)
Como se decía al inicio del artículo, el estudio de las relaciones entre actores armados y comunidades en las últimas décadas en el país ha permitido acercarse a los escenarios de conflicto armado de una manera más compleja. En términos generales, algunos de esos estudios (Bolívar 2006; Caraballo Acuña 2010; D’abbraccio 2007; Espinosa 2010; Madariaga 2006;
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Uribe 2001) han permitido comprender que las relaciones entre grupos armados y pobladores no pueden ser vistas exclusivamente como la oposición entre victimarios y víctimas, sino que deben ser comprendidas de manera tal que permitan ilustrar sobre intereses que circunstancialmente se encuentran o se separan, sobre historias compartidas, relaciones cotidianas, objetivos similares, etc.; relaciones de legitimidad, de cooperación circunstancial, o de simple convivencia, han venido apareciendo cada vez más como componentes fundamentales para comprender las relaciones en escenarios en los cuales la soberanía del Estado (desde sus representantes burocráticos hasta las Fuerzas Armadas, desde el monopolio de la economía hasta las normas de convivencia cotidianas) debe ser negociada permanentemente con soberanías locales construidas históricamente y que, no en pocos casos, son coordinadas por actores armados (Uribe 2001, 278-279). En un escenario en el que, según datos del Instituto Popular de Capacitación de Medellín, en 1991 el 84% de los habitantes de las comunas desconfiaba de la Policía, el 69,5 del Ejército y el 89,5% de los partidos políticos, las Milicias fueron anclándose como actores locales cuyas funciones rebasaban claramente lo militar; no sólo llegaron a constituirse como ejércitos en busca del control territorial, sino que, como lo muestran los textos citados y las entrevistas realizadas, asumieron funciones de consejos locales de gobierno por los que tenía que pasar hasta el más trivial evento social o político organizado dentro de los barrios. Así lo contaba Elkin Pérez, uno de los líderes comunitarios que hizo parte de la investigación: Es la misma comunidad la que no legitima al inspector ni a nadie del Estado, sino al actor armado. El control social no lo ejerce el Estado a través de los medios que tiene en la Constitución; lo ejerce el actor armado “de turno”, porque así como lo hacían con el paramilitar, lo hacían también con la milicia y con la banda: para todo, hasta para resolver un problema de linderos. La comunidad se acostumbró a que esa era la autoridad legítima, y la misma autoridad legal termina consultándoles a ellos. (Pérez 2010)
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Además de la oferta de seguridad, las Milicias se ofrecían entonces como controladoras de las gestiones del Estado y del papel mismo de los líderes comunitarios. Los cabildos comunitarios, por ejemplo, son uno de los mecanismos más recordados por los pobladores: en ellos las Milicias lograban reunir hasta a quinientas personas, convocadas con el objetivo de denunciar a los dirigentes corruptos, tratar temas como el consumo de droga en los barrios, y hasta la manera de asumir (obstaculizar o no) las campañas de los políticos en los barrios. Estos controles de las Milicias se vieron representados en el proceso de elección de Juntas entre 1991 y 1992, en el cual muchos de los potenciales participativos de los pobladores se vieron revitalizados con el apoyo de las Milicias, particularmente de las MPVA.5 Más allá del control de las gestiones y de los problemas cotidianos de la comunidad, las MPVA, particularmente, habían sabido establecer relaciones cordiales y pragmáticas con los políticos, que, en épocas anteriores, se veían completamente impedidos para trabajar en los barrios populares, por la acción delincuencial de las bandas. Tanto así que, en señal de agradecimiento con el control obtenido por las Milicias, muchos de esos políticos terminaban prometiendo desde segundos renglones hasta alcaldías en pequeños pueblos de Antioquia (Medina 2006, 40 y ss.). Al lado de ello, los pobladores hablaban de cómo a inicios de los noventa estas labores de las Milicias se habían visto reflejadas claramente en una especie de avivamiento del comercio en los barrios: tabernas, casas de apuestas, tiendas de video, tiendas, etc. Contrario a la naturaleza guerrillera, en la que se movilizan sentimientos de exclusión, las MPVA, por su carácter híbrido y adaptación al espacio urbano, terminaron capitalizando también los deseos de inclusión de los pobladores (el caso de las MPPP era distinto, como se dijo, pues su fundamentalismo las llevó a un
5 Según Medina (2006, 118) y tal como nos confirmaron varios de los pobladores, la
posición de las MPPP frente a la participación política, la realización de campañas, etc., siempre fue mucho más confrontativa. El control que en algún momento ganaron las MPVA, con una herencia guerrillera más explícita, implicaría la posibilidad de unas nuevas relaciones en ese sentido.
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alejamiento de cualquier tipo de participación política y, en consecuencia, a unas relaciones menos amables con muchas organizaciones cívicas). Por medio de sus pactos con políticos, con policías, con comerciantes, etc., lograban entonces dar respuesta a pobladores cansados de la violencia de las bandas y de la consecuente desintegración de las comunas populares frente al resto de la ciudad, obteniendo de esta manera relativos niveles de legitimidad. Como en muchos de los territorios del país, la integración de dichas zonas se llevaba a cabo a través de las acciones de grupos no estatales que sí contaban con los niveles de legitimidad requeridos. En conclusión, al menos en su etapa inicial, las Milicias lograron establecer relativos niveles de legitimidad con las poblaciones. En su estudio sobre el papel de la legitimidad en la violencia en Medellín, Lamb (2010) construye cinco indicadores para poder medir la legitimidad de los órdenes locales: transparente (el conocimiento claro por parte de los pobladores de las reglas impuestas por las organizaciones), confiable (basado en la capacidad de hacer cumplir dichas reglas manteniendo clara su aplicabilidad en casos concretos), justificable (la coherencia de las reglas con los valores de la comunidad), accesible (para la resolución de los problemas de las comunidades), respetuoso (evitando maltratos a los miembros de la comunidad). A partir de estos cinco indicadores el autor concluye que el orden construido por las Milicias en sus primeros años de existencia se acercó de manera relativa a la legitimidad. Sin embargo, como vimos anteriormente, con el transcurrir del tiempo las Milicias terminaron repitiendo dinámicas más típicas de las bandas, razón por la cual Lamb concluye que, en sus últimos años, las Milicias se sumergieron en un evidente proceso de deslegitimación que puso en cuestión las legitimidades construidas en un inicio (Lamb 2010, 389). Estos procesos de construcción de legitimidades deben ser entendidos a partir de las formas en que las Milicias establecieron las relaciones con los distintos actores dentro del territorio. En el marco de estas relaciones, pequeños y frecuentes “pactos de paz” entre bandas, milicias y Policía se convirtieron en el mecanismo principal para repartir los territorios, distribuir el poder y apropiarse de recursos (políticos, militares, económicos, sociales) en disputa.
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b. Una historia de arreglos institucionales: “pactos de paz” locales entre Milicias, bandas y Policía Uno de los casos que hizo parte de la investigación comparativa de la que nace este artículo fue el proceso de desmovilización del Bloque Cacique Nutibara de las Autodefensas Unidas de Colombia en Medellín, en 2003 (Caraballo y Espejo 2011). En el estudio de este proceso veíamos cómo los permanentes pactos entre bandas, y entre éstas y el Estado, habían terminado consolidándose como un conjunto de arreglos institucionales, es decir, un conjunto de acuerdos y reglas a través de los cuales se imponen restricciones e incentivos para controlar comportamientos futuros (Barrera y Nieto 2010, 14); en ese sentido, más que procesos lineales hacia el desarme y la paz, se lograban ajustes en las relaciones de poder para definir quiénes mandaban en dónde, qué actividades eran reguladas por quién, etcétera. De un modo similar se refieren Gutiérrez y Jaramillo (2003) al hablar de pactos paradoxais, para referirse a aquellos acuerdos repetitivos en los que se negocian pequeños asuntos de urgente solución, pero en los que no se busca una verdadera transformación en las relaciones de poder sino simplemente una mediación entre ellas (Tarrow 2004); llaman así la atención acerca del doble fenómeno que se muestra también aquí: la efectiva y preocupante porosidad del Estado y, al mismo tiempo, los riesgos de su fortalecimiento a través de pequeños pactos locales de negociación. La forma como unos años antes las Milicias buscaron regular el orden en la ciudad, particularmente en las zonas periféricas, puede ser entendida como origen de este fenómeno que iría fortaleciéndose con los años en la ciudad. Los múltiples “pactos de paz” que se realizaron entre los actores armados durante los años de presencia de las Milicias tenían como objetivo, no la búsqueda de la paz –entendida como el monopolio estatal de la fuerza, con miras a la construcción de condiciones para una sociedad más justa–, sino simplemente el ordenamiento del control social, económico y político de los territorios en disputa. En este escenario, el Estado reconocía, como se ha dicho ya, que no sólo su soberanía se veía disputada sino que además los actores armados
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locales llegaban a contar, como en el caso de las Milicias, con bases de legitimidad mucho más fuertes que las de sus representantes. Dos casos ejemplares de dichos pactos se llevaron a cabo en 1992, momento en el cual las Milicias ya contaban con suficiente reconocimiento en muchos de los barrios populares de Medellín: en el primero de ellos, las MPVA celebraron un pacto de paz con la Oficina de Rigo, uno de sus más enconados adversarios, y cuyas estructuras no habían podido ser eliminadas hasta ese entonces; el segundo ocurriría unos meses después, con un pacto de no agresión entre dichas Milicias y la banda de Los Priscos, que buscaba repartir el control del territorio de Aranjuez, zona en la que actuaban ambas agrupaciones. Por medio de dichos acuerdos, las agrupaciones se comprometían a detener el conflicto, tal como efectivamente ocurrió con la disminución de las cifras de violencia. Sin embargo, lo interesante es que el trasfondo de dichos pactos no implicaba la renuncia a las armas (la “voluntad de paz”, si se quiere) sino simplemente, en ambos casos, la ampliación del territorio controlado por las Milicias y el compromiso de respetar las zonas de frontera que separaban los territorios controlados por ellos y por las bandas incluidas en los pactos (Medina 2006, 66). A pesar de haber sido publicitados como pactos de paz, o de no agresión, de lo que se trataba en realidad era de la repartición de los territorios entre los actores armados locales, es decir, de arreglos institucionales. De la misma manera ocurrió en 1994 en el mismo territorio, a través de un pacto que ya no incluía a las Milicias pero sí a muchas de las bandas que aún continuaban activas y que buscaban ser contratadas por los capos del narcotráfico. Ante el escenario de enfrentamiento entre esas agrupaciones, los capos (los Pepes, los Galeano, los hermanos Castaño y el cartel de Cali) decidieron “poner orden” en el territorio y dejar en claro que el monopolio de la violencia debía estar en sus manos, y no desperdigado entre las bandas (Medina 2006, 152). Lo interesante es que dicho monopolio de la violencia no se instauró a través de enfrentamientos directos sino a través, nuevamente, de “pactos de paz”: como condición para contratar a las bandas, exigieron la firma de un pacto entre las bandas de las comunas nororientales, la de Rigo en Santa Cruz; La Terraza y La Treinta, de Manrique, y Los Priscos, de
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Aranjuez. El pacto entre bandas fue efectivamente firmado ese mismo año; las cifras de violencia descendieron, y parte del monopolio de la violencia comenzó a estar en manos de los capos del narcotráfico. Aunque públicos, dichos pactos no contaron con la presencia directa del Estado como garante. Sin embargo, en otros casos, acuerdos del mismo tipo se llevaron a cabo entre bandas, Milicias y Policía.6 Podría decirse que tanto las Milicias como la Policía estaban regidas por una especie de conocimiento práctico, más orientado por las lógicas cotidianas que por las típicas divisiones entre actores estatales y actores armados no estatales. Al respecto, Gutiérrez y Jaramillo refieren el carácter complejo de estas organizaciones: compiten con el Estado, en el sentido de que disputan algunos de sus monopolios formales, pero al mismo tiempo cooperan con él (mutualismo) o se benefician de él (parasitismo) a través de una densa red de interacciones y coaliciones a veces explícitas, a veces implícitas (Gutiérrez y Jaramillo 2004, 2). Como ya se mencionó, en primer lugar, las relaciones entre Milicias y Policía se caracterizaron por la aquiescencia tácita hacia la labor de limpieza social que ejercían las primeras, por parte de la Policía y el F2, entre otros organismos de seguridad; dicha relación de convivencia obedecía, sin duda, a que gran parte del trabajo realizado por las Milicias no se distanciaba en mayor medida de las obligaciones de seguridad del Estado en los territorios: combatir jíbaros, cuidar la propiedad privada y deshacerse de los delincuentes de poca monta. En segundo lugar, dichos acuerdos tácitos estaban basados en el principio irrefutable de la “supervivencia” en medio de un escenario de conflicto: un fragmento del testimonio de Pablo García (uno de los líderes de la desmovilización de las Milicias y artífice de varios pactos entre milicias, bandas y policías) brinda información clara del trasfondo práctico de dichos pactos (algunos implícitos, otros más públicos) entre agentes de seguridad estatal y milicias:
6 Algunos ejemplos de dichos pactos de negociación se encuentran consignados en
Mercado (1993).
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Cuando los sicarios del cartel le declararon la guerra a la policía a finales del año 89, recuerdo que un grupo compuesto por unos 18 agentes subieron hasta el [barrio] Popular a pedir protección de las milicias. Su situación era desesperante y estaban atrapados entre dos fuegos; de un lado, en los barrios donde vivían tenían que convivir con sus verdugos: los sicarios. Estos agentes se radicaron con sus familias en los barrios de influencia de las milicias y si bien no se vincularon a la estructura miliciana, prestaron su colaboración en la venta de armas baratas a la milicia, colaboraron con información […] y llegaron a prestar uniformes y otra logística. (Medina 2006, 20) Los pactos de no agresión establecidos entre Policía y milicias tenían como trasfondo fenómenos poco visibles y más vinculados a la supervivencia, que a otra cosa. Muchos de ellos se hicieron públicos como acuerdos de paz que, efectivamente, implicaban un menor grado de confrontaciones, pero no la desaparición de los actores, y mucho menos de las articulaciones entre ellos, que permitían la reproducción de un escenario de soberanía disputada. Lo que efectivamente se encontraba debajo de dichos pactos era el reconocimiento de la existencia de un orden local regulado por las Milicias, en el que las fuerzas de seguridad estatal poco podían hacer. Los pocos “acuerdos de paz” a comienzos de los noventa realmente aparecían, nuevamente, como formas de ajustar los poderíos ya existentes, como mecanismos para imponer restricciones e incentivos a las acciones de uno y otro actor dentro de una disputa particular, para la distribución de recursos simbólicos, económicos y políticos. Lo que nos permite un acercamiento de este tipo a los acuerdos de paz es una comprensión más cercana a las relaciones entre los actores, a los recursos que se ponen a disposición a través de dichos acuerdos, y la necesidad de no caer en la ilusión de ver en ellos buenas o malas voluntades, de ver en ellos a actores comprometidos o no con la paz y de reducirlos a simples aumentos o disminuciones en las cifras de asesinatos.
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En conclusión, el proceso de negociación que se llevó a cabo en 1994 con las Milicias debe ser entendido a partir de estos dos elementos identificados en la historia de las Milicias en Medellín: la existencia de un orden local no estatal en medio de un escenario de soberanía en disputa, y una historia de permanente negociación del desorden a través de pactos entre bandas y milicias, y entre ellas y el Estado.
3. El proceso de negociación con las Milicias Según lo visto hasta ahora, se quiere hacer énfasis en dos aspectos fundamentales del proceso de negociación llevado a cabo en 1994 –llamado por todos el proceso de Media Luna– entre las Milicias de Medellín y las entidades estatales locales: por un lado, su análisis como ventana abierta de oportunidades políticas, simbólicas, militares y económicas susceptibles al aprovechamiento por parte de los distintos actores, y por otro, la manera como algunos de los acuerdos obtenidos durante la negociación se fueron diluyendo cuando su cumplimiento dependía del paso del Estado local al Estado nacional. a. El proceso de desmovilización como ventana de oportunidad Diversos autores han coincidido en distinguir dos tipos de condiciones estructurales en relación con el accionar de los actores sociales: por un lado, un tipo de condiciones relativamente institucionalizadas, identificables en análisis de largo plazo, denominadas horizonte de oportunidad (constituciones, leyes electorales, sistemas normativos, etc.), y por otro lado, un tipo de condiciones mucho más coyunturales, cuya susceptibilidad de aprovechamiento resulta ser más corta en el tiempo. Los procesos de negociación harían parte de este segundo conjunto de oportunidades. Al lado de ello, Doug McAdam, Sidney Tarrow y Charles Tilly (2005) han realizado transformaciones en estos conceptos, buscando con ellas aclarar que no se trata de condiciones objetivas que por sí mismas determinen el accionar de los actores, sino que, justamente, dependen de las interpretaciones y el aprovechamiento que cada actor haga de ellas en medio de un conflicto particular. Es en este sentido que el presente artículo resalta la necesidad de
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entender los procesos de negociación como un conjunto de condiciones coyunturales gracias a las cuales se pone a disposición una serie de recursos económicos, políticos, sociales y simbólicos por los cuales diversos actores entran a disputar. Así, en la negociación con las Milicias se vieron involucrados los políticos locales, las Milicias mismas, el Gobierno nacional, el Gobierno departamental y las comunidades, cada uno disputando lo que las negociaciones podían dejar militar, política y socialmente. En primer lugar, Lucho, principal representante de las Milicias, desde el mismo momento de su separación del ELN venía franqueando una negociación política con el Gobierno, y sabía que ese capital político sería peleado por cualquiera de los políticos que él decidiera contactar que quisiera presentarse como el “adalid de la paz en Medellín”; este cálculo político permitió que siempre estuviera en libertad de establecer diálogos con representantes de las más diversas tendencias políticas, todos interesados en alzarse con la bandera de la paz; en este primer sentido, entonces, las negociaciones constituían un claro elemento de capital político para los políticos locales. En segundo lugar, ante esta posibilidad, los políticos respondían con promesas de exclusividad en sus piezas partidarias para las elecciones de 1994 para el Senado, razón por la cual la negociación se convertía también para las Milicias en un mecanismo de participación política, aunque, como vimos, los desmovilizados decidirían posteriormente apostarle a la institucionalidad por sus propios medios (confiando en el apoyo comunitario) sin necesidad de ayudas del Estado. En tercer lugar, de la misma manera ocurriría con el presidente César Gaviria –cuyos acercamientos con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB) habían demostrado ya su fracaso–, razón por la cual veía que la posibilidad de firmar la paz en Medellín se convertía en un capital político brillante para terminar su mandato en 1994. En cuarto lugar, las negociaciones le caían también como anillo al dedo al gobierno local de la ciudad, pues su Plan de Desarrollo proponía una Medellín Empresarial como objetivo fundamental (Jaramillo, Ceballos y Villa 1998, 115-154), una misión que veía en la violencia urbana su más grande obstáculo: la posibilidad
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de reducir las cifras de asesinatos y violencia en general, tal como efectivamente ocurrió, se acomodaba entonces perfectamente a las necesidades económicas de la Alcaldía y la Gobernación. Pero un último recurso de vital importancia fue puesto a disposición en medio de la negociación: el monopolio estatal de las armas. La negociación entre Milicias y Estado, así como todos los pactos previos que se han mencionado aquí, aparecían también como un mecanismo de ajuste de las relaciones militares entre actores, particularmente con la creación de la mencionada Coosercom. Como se dijo anteriormente, la creación de la cooperativa fue producto de la preocupación del Estado por no dejar un espacio vacío en medio de la disputa del territorio, teniendo en cuenta que no contaba con los medios necesarios para ocuparlo él mismo. Como era de esperarse, y como se reconocería posteriormente, en medio del escenario de conflicto de la ciudad la cooperativa de seguridad terminó convirtiéndose en un actor armado independiente del Estado y vinculado directamente en la disputa por el territorio; en versión del propio director nacional de Reinserción de entonces, Tomás Concha, el gran error fue abrir a particulares el monopolio de las armas, que debía ser estatal: en mayo de 1995, un año después de firmarse el proceso, cerca de cien miembros de la cooperativa (entre ellos Pablo García, líder de las Milicias y principal representante en las negociaciones) murieron como consecuencia de disputas intestinas o entre ellos y exmilitantes de las Milicias. En 1997, el alcalde de Medellín, Sergio Naranjo, decidió poner freno al asunto y exigió el desarme de Coosercom. Al final, algunos desmovilizados se unieron a milicias insurgentes; muchos otros, la gran mayoría, terminaron al servicio de las autodefensas. Por último, la comunidad también vio en el proceso de negociación una ventana abierta de oportunidad para reclamar frente al Estado muchas de las que consideraba condiciones estructurales del conflicto en sus barrios. Sin embargo, a pesar de que muchos de los acuerdos buscaron resolver dichas problemáticas, su solución a largo plazo se vio truncada en el tránsito entre los acuerdos establecidos con el Gobierno nacional y los gobiernos departamental y municipal. Eso lo veremos en el siguiente y último apartado del artículo.
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La negociación funcionó entonces como un conjunto de acuerdos que facilitaron las relaciones entre las Milicias y ciertos sectores de la política y como un mecanismo para reajustar las relaciones militares dentro del territorio. Lo que nos interesa con ello, nuevamente, es la necesidad de propender a análisis que ilustren sobre los procesos de paz como conjuntos de relaciones y, como hemos dicho, ventanas de oportunidad libres a diversidad de aprovechamientos que muy pocas veces resultan orientándose hacia la paz sino, más realistamente, al reajuste de los conflictos. Junto a ello, y por último, es importante resaltar la forma como el Estado se presentó en medio de las negociaciones, particularmente, la desconexión entre su funcionamiento local y nacional.
4. Los acuerdos diluidos: la presencia local y nacional del Estado en medio de las negociaciones Este es un país medio sordo: localmente todo el mundo oye, escucha y sabe, pero a nivel nacional o departamental nunca saben nada; y aunque sí lo saben, no tienen cómo ejecutarlo localmente, porque cuando empiezan a operar localmente se dan cuenta de que realmente la cosa funciona es por el tejido local y no por la ley trazada nacionalmente. Por eso la legislación nacional siempre va atrasada: cuando sacan un decreto en el Congreso eso ya está trasnochado porque localmente ya se ha cambiado en mil cosas. (Pérez 2010)
El proceso de negociación en Media Luna buscó hacerse “de cara a las comunidades”, recogiendo sus preocupaciones y garantizando que los resultados principales del proceso dieran solución a los problemas más urgentes de los barrios en los que las Milicias habían tenido presencia. Con ese objetivo, se generaron mecanismos de participación directa prometiendo que no se iban a reducir a simples consultas sino a la posibilidad real de incidir en lo que allí se acordara. Serían las Milicias mismas las encargadas de hacer la convocatoria puerta a puerta y organización por organización para participar en las mesas temáticas que buscaban definir la agenda y los acuerdos. A pesar de la renuencia de gran parte de las
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organizaciones a asistir a una convocatoria realizada por quienes en los últimos años se habían convertido en una banda más, muchos líderes comunitarios asistieron a las mesas buscando que el proceso incluyera aquellas transformaciones estructurales que, según ellos, alimentaban el conflicto en la ciudad. Efectivamente, el proceso de participación, tal como lo reconocen las organizaciones de las comunas, permitió que varios puntos se orientaran a mejoras en las condiciones de las comunas: construcción de infraestructura (centros, bibliotecas, etc.), programas educativos, garantías laborales, entre otros. Sin embargo, las críticas de los pobladores y líderes comunitarios se dirigían a otro lado: hablaban de cómo los proyectos producidos en medio de las negociaciones con las Milicias resultaban diluidos en medio del tránsito entre los niveles nacional y local del Estado; así se lee en la entrevista a Elkin Pérez (2010): Ellos construyeron Centros, se construyeron espacios que quedaron muy bien. Pero el problema es con los niveles de negociación y de la política del Estado en general: yo llevo un centro comunitario, un lugar de formación y cultura para los muchachos por ejemplo, logro instalarlo y ponerlo en funcionamiento; pero una vez se me acaba el mandato el mantenimiento del Centro pasa a depender de las prioridades del siguiente. Eso fue lo que ocurrió con los acuerdos de las Milicias. Los acuerdos producidos en Media Luna y diluidos en el tránsito entre nivel nacional y local son un claro ejemplo de que dichas negociaciones, además de hacerse entre el Estado y actores no estatales, se llevan a cabo dentro del Estado mismo; tal como veíamos en el fragmento de entrevista, además de que en zonas disputadas los procesos de negociación con actores armados han exigido del Gobierno ceder relativamente en su soberanía (como ocurrió con Coosercom), en las negociaciones el Estado nunca aparece como un ente monolítico: así como durante la negociación el actor armado debe pasar por un complejo
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proceso para presentarse como actor unificado, también el Estado debe hacerlo, y, al parecer, es allí en donde suelen producirse serias fallas de tipo pragmático a largo plazo. En conclusión, gran parte de los avances obtenidos en medio de las negociaciones se fueron diluyendo lentamente. En esos términos, el proceso de negociación nunca se planteó como un mecanismo útil para el reajuste de condiciones estructurales, al menos en la ciudad; sus acuerdos fueron asumidos en el restringido límite administrativo, y ello impidió que el proceso le hablara al país como un todo.
Conclusiones Varios aspectos fueron mencionados a lo largo del artículo: en primer lugar, las comunas populares de Medellín como un territorio en el que el orden estatal resulta mucho menos legítimo que los órdenes de facto impuestos en medio del escenario del conflicto armado, uno de los cuales fue el de las Milicias Populares, relativamente legítimo en su etapa inicial; en segundo lugar, se vio cómo los pactos de paz entre bandas y milicias representaban realmente arreglos institucionales, reparticiones del territorio, ajustes en las relaciones de poder, más que procesos lineales hacia la paz; en el mismo sentido, se mostró cómo el proceso mismo de negociación entre Milicias y Gobierno se ofreció como una ventana de oportunidad aprovechable por los políticos locales (que se disputaban el capital político que implicaba alzar la bandera de la paz), por el Gobierno nacional (ante el fracaso de la negociación con la CGSB), por el local (la articulación de la negociación, en el marco de un Plan de Desarrollo centrado en una visión empresarial de Medellín), por las Milicias (la posibilidad de acceder a recursos económicos y militares ahora legalizados a través de Coosercom, y de conseguir participación política a través de negociaciones privadas con partidos y líderes políticos) y por las comunidades (la obtención de proyectos de política social). En tercer lugar, vimos cómo, al lado de la negociación que el Estado debía hacer de su soberanía en el nivel local durante las negociaciones (de ahí el surgimiento de Coosercom), se presentó una especie de desarticulación entre los compromisos adquiridos en el ámbito nacional y los adquiridos
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en los niveles departamental y municipal, desconexión que terminó por diluir los puntos de política social logrados por la población en medio de la negociación en Media Luna. En términos analíticos, el artículo ha buscado demostrar la necesidad de un análisis relacional que garantice la comprensión de la negociación en el marco de la historia de los conflictos que se busca resolver (la presencia de los distintos actores –armados no estatales, estatales, comunidades, etc.–, la historia de sus relaciones, los recursos en disputa), y no solamente de simples manuales en donde se decida quiénes deben participar y qué temas se deben discutir. Pero, además de ello, de los tres grandes elementos mencionados se desprende una conclusión general de tipo más práctico: es necesario que el Estado reconozca la legitimidad de actores armados locales en algunos de los casos (las guerrillas, por ejemplo) en territorios en los que sus instituciones no cuentan con el apoyo de las comunidades; sin embargo, dicho reconocimiento no puede derivar en su retiro de los escenarios de conflicto –cediendo el poder a actores armados locales como Coosercom o las bandas–, pero tampoco en la toma del territorio de manera exclusivamente militar –tal como ocurrió en la operación Orión en Medellín durante el período del expresidente Álvaro Uribe Vélez–. El reconocimiento que el Estado debe hacer de las soberanías locales (armadas, como lo fueron las Milicias, al menos en su etapa inicial, y no armadas, en el caso de organizaciones sociales con importantes niveles de legitimidad en las poblaciones) en el país, con miras a futuros procesos de negociación, debe garantizar dos elementos sin los cuales no es posible pensar en las transformaciones de las relaciones entre actores más allá de las simples negociaciones: 1. El monopolio estatal de la violencia en los territorios, unido con la garantía del respeto a las poblaciones (recordemos que los actores armados estatales no contaban con el respaldo de los barrios en los que las Milicias lograron establecer el control). A lo largo de su estudio, Robert Lamb se encarga de mostrar que la única forma que han poseído los grupos de escasos recursos (como las Milicias) para obtener el control del territorio es a través de estrategias de construcción de legitimidad:
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“en la actualidad el Estado no posee los recursos realmente necesarios para el control absoluto de las zonas periféricas de Medellín ni para proteger a los pobladores de las acciones de los traficantes armados. De acuerdo con los hallazgos de este estudio, los actores de bajos recursos [como lo sería el Estado, en este caso] sólo han tenido un éxito relativo en Medellín cuando han desplegado estrategias de legitimación: ganando el apoyo voluntario de las comunidades. Ésta podría ser la estrategia adecuada para los actores estatales” (Lamb 2010, 416). Sin embargo, la construcción de legitimidad debe ser concebida como un objetivo de mediano plazo; antes de ello, dice Lamb, y su sugerencia está acorde con lo presentado en este artículo, el Estado debe garantizar la disminución de la ilegitimidad que ha caracterizado su presencia. Si bien a mediano plazo es necesario que sus acciones se doten de trasparencia, credibilidad, accesibilidad, etcétera, en el corto plazo es necesario que el Estado garantice, al menos, lo que el autor llama “illegitimacy-avoidance”: disminución en los niveles de ilegitimidad que han caracterizado la presencia del Estado en dichos territorios: un claro cumplimento del respeto hacia las poblaciones por parte de las Fuerzas Armadas del Estado que hacen presencia en los territorios, un plan dirigido a combatir la corrupción dentro de las fuerzas locales del Estado (es decir, la construcción de trasparencia y credibilidad en sus acciones) y el fortalecimiento del papel de los CAI como intermediarios entre la población y el Estado. 2. Aunque este asunto requiera una discusión mucho más amplia, sobre todo en términos operativos, es preciso reconocer la necesidad de la participación política local y nacional de dichos órdenes locales que durante décadas han construido gran parte del territorio nacional y que, como se dijo al inicio de esta presentación, pueden ser los insumos para la construcción de órdenes políticos híbridos (Boege 2006; Boege, Brown, Clements y Nolan 2008). Aunque muchos de los actores que han hecho parte de la larga historia de violencia en Medellín han surgido con el único objetivo del control de recursos económicos (no todos los actores locales pueden ser considerados soberanos por el simple hecho de mantener el control del territorio: es el caso de
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las agrupaciones más cercanas a la delincuencia común o la simple distribución de recursos económicos), muchos de ellos (las Milicias Populares en Medellín son uno de estos casos) han representado también experiencias o programas políticos que de una u otra forma deben ser integrados a la construcción del Estado. Partiendo del reconocimiento de estos órdenes híbridos, los resultados de los procesos de paz deben ser entendidos, en palabras de Roger Mac Ginty, como una paz híbrida en constante construcción, en la que distintos actores y redes compiten y cooperan a partir de diversos temas de las agendas. Partiendo de la necesidad de una paz que articule estrategias coercitivas y persuasivas, Mac Ginty propone cuatro elementos fundamentales para su planeación: primero, la capacidad de acuerdo entre actores, redes y estructuras liberales de la paz; segundo, la capacidad de dichos agentes y redes para construir estructuras de incentivos hacia los otros actores y redes; tercero, la habilidad de los actores locales para resistirse, ignorar o adaptarse a las intervenciones de dichos actores; cuarto, la habilidad de los actores, redes y estructuras locales para proponer y mantener estrategias alternativas para la construcción de la paz (Mac Ginty 2010). 3. Por último, estos dos elementos sólo son posibles si contamos con la existencia de un Estado que garantice el funcionamiento sincronizado entre sus niveles local y nacional; de otra manera, la violencia, la política, los tejidos sociales en los territorios en donde su presencia no es hegemónica, seguirán siendo materia de disputa entre todos aquellos que estén dispuestos a hacerlo.
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Dylan Herrera โ ข Paola Gonzรกlez
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Dylan Herrera es asesor en DDR para la Agencia Colombiana para la Reintegración, docente de la Universidad Externado de Colombia y editor para América Latina de Fair Observer. Trabajó como profesional especializado en el Grupo de Análisis de Política de la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) y tiene una maestría en Asuntos Internacionales-Seguridad Internacional del Instituto de Estudios Políticos de París (SciencesPo). Paola González es Politóloga de la Universidad Javeriana y actualmente coordina el Grupo de Análisis de Política que hace parte de la Subdirección de Seguimiento y Evaluación de la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR). Tiene una especialización en Resolución de Conflictos en la Universidad de los Andes y una Maestría en Política Internacional en la Universidad de Texas, en Dallas.
DOI: http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint77.2013.10
Estado del arte del DDR en Colombia frente a los estándares internacionales en DDR (IDDRS) Dylan Herrera • Paola González Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR)
Es como la parábola del hijo pródigo, volví a casa y ahora tengo muchos privilegios […] Lo que le pido al país es que nos dé una oportunidad. Nosotros, los desmovilizados, nos comprometimos con la legalidad y necesitamos que nos acepten. Israel-Primer desmovilizado que culminó la Ruta de Reintegración
Introducción La Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) busca a través del presente documento hacer una breve comparación del proceso de reintegración colombiano con los Estándares Integrados de Desarme, Desmovilización y Reintegración (IDDRS, por su sigla en inglés). Éstos han sido un constante referente para el benchmarking en procesos de DDR desde su aparición en 2006 y su reedición con nuevos módulos en 2009, motivo por el cual han servido como hoja de ruta con recomendaciones y variables que la ACR ha buscado implementar y/o adaptar al contexto colombiano, con base en sus particularidades y experiencias previas en DDR, que se mencionarán más adelante. El DDR y la Justicia Transicional en Colombia hacían parte de las agendas de negociación con grupos al margen de la ley, mucho antes del auge de estos mecanismos al final de la década de los ochenta y
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durante la década de los noventa, con el final de la Guerra Fría y el cambio en las dinámicas bélicas alrededor del mundo. Este documento busca señalar las fortalezas del proceso de reintegración en Colombia en lo que corresponde a la atención a la población desmovilizada, sus familias y las comunidades receptoras, al mismo tiempo que reconoce que la tarea no está completa aún y que el proceso de reintegración enfrenta desafíos en temas de enfoques diferenciales, fortalecimiento de la complementariedad con los programas de atención a víctimas, entre otros; que han motivado cambios dentro de ACR y la creación de nuevas sinergias con diferentes entidades del Estado y con actores de la sociedad civil. A través de veintinueve Centros de Servicios, uno de ellos móvil, la ACR busca dar cobertura a la totalidad del país para evitar migraciones forzadas a las ciudades principales en busca de atención, dando así libertad al individuo de rehacer su vida en la legalidad y restablecer su relación de arraigo con el entorno que escoja. Tras esta introducción, se presentará en la segunda sección un breve recuento del proceso histórico del DDR en Colombia desde mediados del siglo XX hasta el proceso vigente con exparamilitares y exguerrilleros, que será presentado en la tercera sección de este documento y que será el objeto de comparación con los diferentes componentes del IDDRS en la sección cuarta. El documento termina con una conclusión, que recoge los principales retos y las mejoras necesarias en el proceso de reintegración en curso, con miras a cumplir con las expectativas de la población desmovilizada, con las víctimas en temas de reparación y garantías de no repetición, y con el resto de la sociedad colombiana en cuanto al fomento del ejercicio responsable de la ciudadanía y la convivencia.
1. Antecedentes (breve recuento histórico del DDR en Colombia) El proceso de DDR 1 que comenzó a finales de 2003 con estructuras paramilitares, y que hoy incluye también a miembros de las guerrillas, no ha sido el primero ni el único proceso de DDR en Colombia. En las últimas
1 Desarme Desmovilización y Reintegración.
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tres décadas el país ha venido liderando iniciativas de desmovilización con diversos grupos armados, tales como el M-19, Movimiento Armado Quintín Lame, Corriente de Renovación Socialista, entre otros. Sin embargo, la experiencia de Colombia en procesos de desmovilización se puede rastrear varias décadas atrás con decretos como el 1546 de 1953 y el 1823 de 1954, en los que el general Gustavo Rojas Pinilla buscaba indultar a los grupos alzados en armas y poder así poner fin a la violencia bipartidista que padecía el país. A finales de los años ochenta y durante la década de los noventa, en el mundo comenzaron a buscarse acercamientos entre grupos contendores en los diferentes conflictos periféricos de la Guerra Fría, y éstos terminaron en: 1) independencias, como el caso de la SWAPO,2 en Namibia, 2) reconocimiento de gobiernos establecidos que fueron contestados, como el caso de Angola, con la consolidación del MPLA3 y la desmovilización de la Unita,4 o Nicaragua, con la desmovilización del FMLN,5 y 3) armisticios entre naciones, como fue el caso de Eritrea y Etiopía. Así mismo, en Colombia, a pesar de “las crisis e inestabilidades del orden económico que incidieron negativamente en la consolidación de los procesos de reinserción y aportaron condiciones desfavorables para la negociación con grupos insurgentes” (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 3), se buscó promulgar leyes para facilitar procesos de negociación, desarme y desmovilización. Durante la década de los ochenta el Gobierno empieza a crear un cuerpo de leyes que afianzara los acercamientos con los GAOML.6 En ese contexto, durante los gobiernos de Betancur y Barco se promulgan leyes tales como la Ley 35 de 1982, que ofrecía por primera vez “beneficios jurídicos, programas
2 South West Africa People’s Organization. 3 Movimento Popular de Libertação de Angola. 4 União Nacional para a Independência Total de Angola. 5 Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional. 6 Grupo Armado Organizado al Margen de la Ley.
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de rehabilitación y programas socio-económicos, con programas de tierras, vivienda, crédito y microempresas, salud y educación y un programa de seguridad” (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 5) o leyes como la 49 de 1985 y la 77 de 1989, en las que se seguían “estableciendo alternativas de soluciones normativas para conceder el indulto a los grupos de guerrilla, reconociéndolos como delitos políticos y ampliando la posibilidad de extender los beneficios a los delitos conexos” (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 5). Gracias a este marco normativo se estableció la base jurídica, durante el gobierno de Virgilio Barco, para los acuerdos de paz que se firmaron en años posteriores con el M-19, en 1990; el EPL,7 PRT8 y MAQL,9 en 1991, y con la CRS10 en el mismo año, y el Frente Francisco Garnica de la CNGSB,11 en 199412 (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 5). Se evidencia entonces la disposición del Estado colombiano de crear las condiciones necesarias para mantener los acuerdos de los gobiernos anteriores, propiciar diálogos, y el fortalecimiento de la institucionalidad y la estructura para adelantar procesos de reintegración. Tanto las propuestas del Gobierno como su legislación han ido adaptándose a los cambios en el estado del arte en DDR, creando programas que poco a poco han venido añadiendo propuestas de participación política, acceso a la educación, salud, formación vocacional, a un concepto como el DDR, que tradicionalmente ha sido tratado más desde lo militar.
7 Ejército Popular de Liberación. 8 Partido Revolucionario de los Trabajadores. 9 Movimiento Armado Quintín Lame. 10 Corriente de Renovación Socialista. 11 Coordinadora Nacional Guerrillera. 12 Decreto 213 de 1991; Ley 104 de 1993; Decreto 1943 de 1991; Ley 418 de 1997,
prorrogó la Ley 104 de 1993, prorrogada, modificada y ampliada por la Ley 241 de 1995; Ley 548 de 1999, prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997.
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A partir de la Asamblea Nacional Constituyente y la Constitución de 1991, y posteriormente, en iniciativas en política económica y social, comienza a evidenciarse la necesidad del cambio dentro de la estrategia de DDR hacia perspectivas más participativas e integrales. Tras la firma del Pacto por la Consolidación de los Procesos de Paz en 1993, se plantea la necesidad de acabar con el enfoque exclusivamente asistencialista del Gobierno y comenzar a pensar en procesos de mayor trascendencia e impacto que tuvieran por objetivo la construcción de entornos de encuentro, reconciliación, y el impulso de una cultura de convivencia (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 7). Así mismo, desde los años noventa se ha subrayado la importancia de trabajar en temas de prevención de reclutamiento y utilización de niños, niñas y adolescentes. Para estos fines, el Gobierno apoyó la creación de programas de asistencia a niños, niñas y adolescentes desvinculados, y se le delegó el tema al ICBF;13 posteriormente se estableció mediante el CONPES 3673 de agosto de 2010, “una comisión para la prevención del reclutamiento de niños, niñas y adolescentes” (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 7). Una vez cumplen la mayoría de edad, estos jóvenes entran a hacer parte de la ACR, la cual ha buscado darles una atención que atienda sus necesidades y expectativas en calidad de jóvenes. Con la promulgación de la Ley 418 de 1997, y su posterior modificación a través de la Ley 782 de 2002, se abre una puerta para el diálogo y se propician acercamientos con los grupos armados organizados al margen de la ley. En 2003, a través de los decretos 128 y 3360, se modifica la Ley 418, y de igual manera se establece nueva reglamentación en cuanto a reincorporación a la sociedad civil. Para 2005, a través de la Resolución 513, se establecieron las condiciones para el otorgamiento, la suspensión y pérdida de los beneficios que otorga el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas, y de esta forma se fue alistando el terreno político para la promulgación de la Ley 975 o ley de Justicia y Paz del mismo año.
13 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
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2. Proceso actual de DDR Entre 2003 y 2006 el DDR en Colombia fue coordinado por el Programa de Reincorporación a la Vida Civil (PRVC) a través de iniciativas de formación y actividades psicosociales y productivas para los desmovilizados. A diferencia de la atención anterior, a cargo del DAPRE,14 por medio de la Dirección del Programa Presidencial para la Reinserción creado en 1991, el PRVC no tercerizaba la totalidad de funciones de atención y comenzó a gestionar directamente el diseño y la implementación de los procesos con los desmovilizados, a través de diez Centros de Referencia y Oportunidad (CRO) en varias zonas del país (Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la Resolución de Conflictos 2010, 135). Cabe resaltar que “durante este periodo (2003-2006), tanto el desmovilizado como su grupo familiar recibían asistencia de transición, es decir, alojamiento y manutención, asistencia económica, vestuario, salud y seguridad” (Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la Resolución de Conflictos 2010, 136) Entre 2003 y 2006, las personas que se desmovilizaban de manera individual eran atendidas por el Programa de Reincorporación a la Vida Civil (PRVC), adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia. Sin embargo, aquellas que se desmovilizaron de manera colectiva –en ese momento las Autodefensas Unidas de Colombia, que iniciaron un proceso de negociación con el Gobierno nacional– eran atendidas desde la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP). En un primer momento, las dos entidades se centraban en un enfoque orientado hacia la reinserción, donde se brindaban los medios para que las personas sobrevivieran por un tiempo; sin embargo, esta visión no garantizó la sostenibilidad del proceso Esta perspectiva no logró los resultados esperados, no sólo porque el número de desmovilizados colectivos aumentó de manera acelerada, sino también porque la capacidad institucional de ese momento sobrepasó las funciones de aquellos que eran los responsables de reincorporar a la población desmovilizada. En ese momento, numerosas críticas tanto del proceso con
14 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
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las AUC como operativas frente a la manera como el programa atendía a la población desmovilizada saltaron a la vista, y el proceso demostró la falta de planeación de los actores involucrados. Dada la coyuntura de ese momento, en 2006, el Gobierno nacional le apostó a reorientar la política y unificar la atención a la población desmovilizada. Es así como se crea en 2006, y mediante el Decreto 3043, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), que sería la encargada de diseñar y ejecutar la política de reintegración. Varias lecciones de este cambio se pueden analizar. Este giro sirvió para cambiar de enfoque y pasar de una perspectiva asistencialista y de corto plazo (reinserción) a una que centrara sus esfuerzos en la sostenibilidad y el desarrollo de competencias de aquellos que le apostaran a un proceso de reintegración a la vida civil. Dentro de este marco, en los programas de DDR, y particularmente en la fase de reintegración, la ACR ha venido ampliando el alcance de sus acciones, conforme a recomendaciones internacionales. Actualmente, éstos no sólo benefician a desmovilizados sino que también incluyen estrategias diferenciadas para la atención de grupos vulnerables, familias y comunidades (Muggah 2008), que se conoce como enfoque holístico o integral del DDR. En la sección cuarta de este artículo se explicarán un poco más en detalle las acciones que ha venido desarrollando la ACR y que han sido acompañadas de adopciones legales, tales como la Ley 1424 de 2010, por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos, entre otros, buscando así fortalecer el enfoque holístico del DDR, y complementando el trabajo de las instituciones del Gobierno con las víctimas y otras poblaciones vulnerables.
3. ¿Dónde está Colombia con respecto a los IDDRS? (Breve estado del arte de la reintegración en Colombia) Entre 2004 y 2006, un nuevo Grupo Interagencial de DDR de la ONU (IAWG) lideró la compilación de lecciones aprendidas y el establecimiento de políticas de orientación y parámetros en el DDR. En el documento de los Estándares Integrados de DDR de las Naciones Unidas
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(UNIDDRS) se estipulan directrices que cubren amplios aspectos del DDR (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010). Los estándares integrados en DDR de Naciones Unidas (IDDRS), las lecciones aprendidas de los procesos de DDR ya culminados, y los que aún están en ejecución, han sido un insumo de constante referencia para la ACR en el momento de elaborar directrices y desarrollar en Colombia tanto la ruta como la política de reintegración. La ACR busca seguir contemplando las lecciones aprendidas de otros procesos de reintegración en el mundo, a fin de fortalecer las estrategias para la reintegración en Colombia, en los retos en temas de reconciliación, complementariedad con el programa de víctimas y consolidación de la paz y la convivencia ciudadana. Desde finales de los años noventa y la primera década del siglo XXI, con la vinculación del Banco Mundial a los procesos en los Balcanes y la creación del MDRP15 en 2002 para la región de los Grandes Lagos, se empieza a adoptar una visión desagregada del DDR para atender las necesidades específicas de diversos grupos poblacionales y diferentes agendas de forma simultánea. De manera consecuente, con la transición de reinserción a reintegración y la incorporación del enfoque holístico o integral dentro de la Política de DDR en Colombia, se desarrollaron directrices y estrategias generales que pudieran ser insumos para construir las políticas y rutas de reintegración económica, social, comunitaria, y demás, que el proceso de reintegración necesite, de acuerdo con sus particularidades y contexto. a. Reintegración económica
La reintegración económica tiene como objetivo que el desmovilizado sea autónomo en la generación de ingresos de manera sostenible en la legalidad (Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la Resolución de Conflictos 2010, 165). Los conflictos armados tienen un impacto devastador en la economía de los países, y sus costos en el
15 Multi-Country Demobilization and Reintegration Program.
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postconflicto son considerablemente altos. Cuando miles de combatientes se desmovilizan en una economía desgastada por el conflicto y con sectores privados poco desarrollados o considerablemente afectados, se presenta una escasez de oferta de trabajos en el mercado laboral. En este escenario, al no tener mayores oportunidades de integración en tales espacios laborales, los participantes presentan una alta vulnerabilidad económica (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 12-13). El desempleo se ha considerado como una de las principales causales de retorno a la ilegalidad y reincidencia en actividades criminales, por lo cual, y como se ha reflejado en los procesos de DDR aún en curso, la formulación de programas de reintegración económica es una prioridad sine qua non. No obstante, el pago de grandes sumas en el momento de la desmovilización es el mecanismo que más críticas recibe por parte de expertos internacionales. En la actualidad no existe una correlación entre la entrega de dinero y la activación de la economía para generar empleo y crecimiento (Knight y Alpaslan 2004). En ese orden de ideas, y a través de las lecciones aprendidas, se ha ido demostrando la necesidad de un acompañamiento gradual en la adquisición de competencias laborales y habilidades técnicas, y de manera paralela, un trabajo activo con las comunidades receptoras y el sector privado, con miras a poder fortalecer a la economía local para la recepción de esta población y su respectiva incorporación. Sin embargo, dicho acompañamiento debe igualmente permitir una gestión propia del desmovilizado en el desarrollo de su actividad económica y el acceso a ofertas de formación, dando así un incentivo hacia la autonomía, es decir, evitando la dependencia del programa de DDR (Tajima 2009). A pesar de que el tema económico es uno de los elementos más criticados en el programa de la ACR, cabe mencionar algunos de los logros en la dimensión productiva de las personas en proceso de reintegración (PPR). A diciembre 31 de 2012, 41.275 PPR se encuentran vinculadas al sistema financiero, mediante la tenencia de cuentas de ahorro o corriente, de las cuales 10.500 se vincularon durante el presente período del Gobierno nacional. De igual manera, en lo que va transcurrido del gobierno Santos, 11.403 PPR accedieron a programas de Formación
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para el Trabajo y 2.571 culminaron de manera satisfactoria el Beneficio de Formación para el Trabajo, tras acreditar la aprobación de por lo menos una formación de más de 200 horas. Asimismo, se desembolsaron 1.375 planes de negocios, que beneficiaron a 1.470 PPR desde agosto de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2012. Educación
De acuerdo con los IDDRS, hay tres elementos en educación que se deben impulsar en programas e iniciativas de reintegración económica. En primer lugar, fomentar que los desmovilizados jóvenes retomen la educación formal que tenga un énfasis en nivelarlos con respecto a los jóvenes de su edad, en especial aquellos menores de 15 años (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration, 2010). Para el caso colombiano, y como fue mencionado con anterioridad, el ICBF es la entidad encargada de la atención a desvinculados y la que lidera los procesos de consolidación de su ruta de vida, en el marco de la garantía y la restitución de sus derechos, e incluye la escolarización y posterior formación vocacional (ICBF 2009). En segundo lugar, recomienda prestar atención particular al apoyo de participantes jóvenes de género femenino, para que retomen su proceso de formación, incluso en el caso de las jóvenes madres cabeza de hogar (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010). Para esto, desde la ACR se ha buscado adaptar los módulos con un enfoque diferencial de género, tanto para hombres como mujeres, en el que se trabaje la cuestión de los roles a través del desarrollo de temas de adaptación al entorno productivo. Se busca no sólo que las mujeres adquieran competencias, sino que con el hombre también se trabaje sobre los conceptos de roles en la casa y la estructura de ingresos del hogar. Por último, los IDDRS subrayan la importancia de tener disponibilidad de recursos para el tiempo de formación de los desmovilizados (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010). En este tema la ACR no sólo
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tiene los recursos, sino que, a través del principio de corresponsabilidad, ha buscado vincular diversas instituciones educativas locales, al igual que al Ministerio de Educación y al SENA, con miras a ampliar las ofertas educativas no sólo para la población desmovilizada, sino también para familiares y miembros de la comunidad receptora. Desde el comienzo de los programas de DDR en Colombia, se tiene presente que el tema educativo es fundamental, dado que le apunta a fortalecer las capacidades de las personas en proceso de reintegración y de sus familias, para alcanzar niveles educativos acordes con un contexto que exige el desarrollo de competencias básicas y la permanencia en entornos productivos. Durante el gobierno Santos, 24.201 PPR estuvieron vinculadas al sistema educativo y 6.646 culminaron de manera satisfactoria el beneficio de gestión en educación, tras haber alcanzado sus expectativas de formación académica (siempre superiores a básica primaria). De igual forma, durante el mismo período, 8.891 PPR se graduaron de bachilleres y 342 PPR accedieron a educación superior profesional. Formación para el trabajo y prácticas
Conforme a las recomendaciones en formación para el trabajo, la ACR busca promover, a través de sus profesionales en los Centros de Servicios, las formaciones vocacionales según las necesidades en cada uno de los contextos donde se reintegra el desmovilizado. En adición a lo anterior, a través de los módulos de la ruta de reintegración, la ACR identifica la vocación y las habilidades del participante, y, complementándolo con sus intereses, busca ayudarle a crear un proyecto de vida sostenible, de acuerdo con el contexto y la oferta del lugar donde se reintegra. Asimismo, la formación para el trabajo (FPT) está supeditada a la oferta institucional del SENA, cuyas formaciones varían según la región, con base en estudios de mercado y análisis de demanda de fuerza laboral, desempeño económico de la región, entre otros. Todas las formaciones en el SENA son debidamente certificadas y reconocidas en el ámbito nacional para que el reintegrado pueda acceder a ofertas laborales en todo el país y para que su formación sea debidamente reconocida y validada por su empleador.
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Competencias
Aunque en los IDDRS las competencias son incluidas en la reintegración económica, la ACR –desde el diseño del Modelo de Atención Psicosocial para la Paz (MAPAZ)– ha trabajado las competencias desde la Reintegración Social. A pesar de que en la actualidad la ruta de reintegración está en proceso de rediseño –para implementar mejoras y adaptarse mejor a los retos en convivencia ciudadana, sostenibilidad y reconciliación con las víctimas y comunidades receptoras–, las competencias desarrolladas en el desmovilizado han adoptado plenamente las recomendaciones de los IDDRS. Dentro de las habilidades que se trabajan con el desmovilizado se incluyen la resolución pacífica de conflictos, relaciones asertivas, proyección y orientación al logro, y responsabilidad. Así mismo, se fomenta la participación en capacitaciones adicionales, para adquirir habilidades que puedan complementar sus procesos individuales a través de otras modalidades de educación y formación. Dentro de los temas de ciudadanía y de asesoría jurídica, se les da un acompañamiento en temas de derechos políticos y responsabilidades jurídicas. En este sentido, durante los años del gobierno Santos, 19.149 PPR han sido capacitadas en DD.HH. y DIH. Por otro lado, se ha buscado fortalecer los entornos familiares en temas de definición de roles, estructura de ingresos del hogar, mitigación de violencia intrafamiliar, entre otros. Sin embargo, la reintegración política sigue siendo un reto, que, dentro del ejercicio ciudadano, es uno de los objetivos de fortalecimiento de los módulos de ciudadanía que se piensan implementar próximamente. Roles del sector público y privado
Si bien los IDDRS sugieren la creación temporal de trabajos con el Gobierno o la incorporación al servicio público, cuando las circunstancias lo permitan (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010, 166), la ACR busca soluciones más sostenibles que el trámite de un trabajo temporal. La ACR da una ayuda monetaria a los participantes por seguir la ruta de
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reintegración mientras adquieren competencias para poder emplearse en el mercado laboral o desarrollar iniciativas productivas y planes de negocios sostenibles. Es importante aclarar que el desembolso de dicha ayuda está condicionado a la participación en el 90% de las actividades mensuales (Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011). La gestión de trabajos temporales depende fuertemente de la voluntad política de las administraciones en curso y mantiene un enfoque asistencialista, donde es la ACR la que debe buscarle trabajo al desmovilizado, enfoque que la ACR ha querido acabar, en la medida en que los desmovilizados son capacitados y adquieren herramientas para vincularse en el mercado laboral de manera permanente y se les generan condiciones para ser competitivos respecto de la población. El cambio o avance radica en que la ACR, a través de su ruta de reintegración, busca resaltar que la responsabilidad recae sobre el individuo y su compromiso con su proyecto de vida, y no en los programas o empleos que se puedan gestionar a través de la ACR. Con respecto al sector privado, bajo el principio de la corresponsabilidad, la ACR ha venido impulsando la vinculación de éste a través de voluntariados y prácticas laborales. Igualmente, incentiva al sector privado para que disponga contratos de proveeduría, formación o empleo directo con la población desmovilizada. El marco jurídico apoya de manera acorde, con leyes como la 1429 de diciembre de 2010, en la que los empresarios que contratan desmovilizados pueden tener descuentos en los impuestos de renta, en los aportes parafiscales y en otras contribuciones de nómina, como parte de los incentivos de la vinculación de esta población, jóvenes y grupos vulnerables. Se ha buscado que la población desmovilizada sea integrada a la oferta pública de formaciones y de trabajo, a través de articulaciones con otras entidades gubernamentales nacionales, regionales y locales. Conforme a las recomendaciones de los IDDRS, la ACR contempla en la resolución 163 que los desmovilizados que cumplan con determinados requisitos pueden acceder a beneficios de estímulo económico para proyectos productivos, formación superior o adquisición de vivienda
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(Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011). Dicho estímulo no es un préstamo sino un desembolso, tal y como lo recomiendan los IDDRS, proceso que es acompañado por los profesionales reintegradores, con vistas a dar la asesoría necesaria al desmovilizado en los procedimientos para acceder a dichos beneficios. b. Reintegración social
La reintegración social de los desmovilizados es el eje principal de un proceso de reintegración que busca el retorno de esta población a la vida civil, la no repetición de actos de violencia y la no reincidencia en la ilegalidad (Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la Resolución de Conflictos 2010, 147). Dentro de los objetivos de la reintegración social, se pretende mitigar los impactos negativos derivados de la guerra promoviendo a su vez el desarrollo humano y fortaleciendo espacios para la reparación y, por ende, previniendo causantes de violencia futura (Annan y Cutter Patel 2009). La reintegración social en los diferentes casos de DDR en el mundo ha mostrado depender de varios factores, tales como la duración del conflicto, el tiempo de permanencia en los grupos armados, el rol dentro del grupo armado, los cambios y efectos de la violencia en la comunidad durante el tiempo de las hostilidades y la reintegración económica como catalizador en el proceso de reintegración a la vida y las actividades cotidianas del entorno comunitario. De igual manera, el rol de la familia como principal núcleo receptor, y el restablecimiento de redes formales e informales con amistades, familiares, y demás, han probado ser un elemento facilitador de dicha reintegración en la comunidad (Herrera, Suárez y Thylin 2011). “En muchos contextos en los cuales se han implementado programas de DDR, las patologías psiquiátricas más comunes de los excombatientes, como también los síntomas psicológicos provenientes de la guerra y sus malestares psicosociales, se han desconocido o ignorado por completo, ya que como se mencionó anteriormente, la salud mental ha sido asimilada como un eje periférico de la salud física, cuyas consecuencias no son tomadas en cuenta con prudencia” (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2009, 40). En
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ese orden de ideas, la reintegración social y psicosocial no puede ni debe estar desligada del proceso de reconstrucción postconflicto tanto para desmovilizados como para la comunidad. Siguiendo en esta misma dirección, es pertinente agregar que el estado del arte en reintegración social apunta cada vez más a intervenciones –no sólo psicosociales– cuyos métodos fortalezcan también a la comunidad como ente receptor de los desmovilizados (Annan y Cutter Patel 2009); recordando que cada conflicto tiene sus particularidades y que el perfil de los excombatientes cambia, al igual que las necesidades. Este enfoque de reintegración social cuenta con la comunidad, su cultura y contextos, siendo así más efectivo que la implementación de un único modelo psicológico o de programas desarticulados de las políticas de salud y educación del Gobierno. Distribución de tierra, derechos de propiedad, y el reasentamiento
A diferencia de otros procesos de DDR, en el caso colombiano, los participantes en el proceso de reintegración no hacen parte de los programas de restitución de tierras estipulado por la Ley 1448 de 2011, también conocida como Ley de Víctimas. En el título 1, capítulo 3, parágrafo 2, establece que “Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad” (Ministerio del Interior y de Justicia 2011, 20). Sin embargo, se hace la salvedad que, conforme al mismo parágrafo, se reconoce que “el o la cónyuge, compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus derechos en los términos del presente artículo” (Ministerio del Interior y de Justicia 2011, 20). Retomando la Ley de Víctimas citada en los dos párrafos anteriores, y dado que el mandato de la ACR exclusivamente se enfoca en la reintegración, el tema de distribución de tierra no hace parte de la ruta ni de la política de reintegración.
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Por otro lado, en lo que corresponde al tema del reasentamiento, el programa de la ACR tiene una cobertura de todo el territorio nacional a través de veintinueve centros de servicios, de los cuales uno es móvil, para poder acceder a lugares remotos donde residen participantes, facilitando así el reasentamiento de los desmovilizados en lugares donde hayan desarrollado procesos de arraigo o donde hayan escogido rehacer su vida en la legalidad, sin dejar de recibir atención institucional. Cohesión social y reconciliación-construcción de paz
A través de la ruta de reintegración se busca que el desmovilizado se convierta en agente positivo de cambio en su entorno. Igualmente, los IDDRS recomiendan la creación de cohesión entre los desmovilizados y la comunidad receptora, y la destacan como un paso esencial dentro del proceso, a pesar de que en un comienzo las relaciones no sean “normales” (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010, 167). Es ante este reto que, como se desarrollará más adelante, la ACR ha ideado y ejecutado un modelo de reintegración basado en comunidades, donde no sólo se hace trabajo con el individuo sino también con sus familias y con las comunidades receptoras. La ACR busca fortalecer entornos de recepción a través de iniciativas para que el impacto de las acciones con desmovilizados aporte al bien común de las comunidades donde llega la población desmovilizada. Con la promulgación de la Ley 1424 de 2010, se establece que los desmovilizados debían desarrollar actividades de servicio social dentro de su ruta. La ACR ha liderado la apertura de espacios para la puesta en marcha de dichas actividades, con el objetivo de buscar que éstas aporten en procesos de desarrollo comunitario que a su vez permitan a los participantes el fortalecimiento de sus competencias ciudadanas y personales y las capacidades intelectuales, para poder así generar condiciones de convivencia armónica en las comunidades que los acogen (Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas 2011, 6). Conforme a los IDDRS, la ACR abarca el tema de la reconciliación y la construcción de paz. Sin embargo, es importante resaltar que la ACR no sólo trabaja la reconciliación desde actividades focales y pilotos exitosos
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que se desarrollan actualmente, sino que a su vez la incorpora de manera transversal a lo largo de la ruta psicosocial del desmovilizado. Durante lo recorrido del gobierno Santos, 26.617 PPR se vincularon al módulo preparatorio para escenarios de reconciliación Derechos humanos
En todo proceso de DDR el tema de los derechos humanos es esencial de abordar, en especial para una adecuada reparación de víctimas de crímenes de guerra. Si bien la ACR no cuenta dentro de su programa con desmovilizados vinculados a crímenes de lesa humanidad, es importante aclarar que éstos son procesados por la Justicia Transicional establecida por la Ley 975 de 2005. No obstante, la ACR sí incluye el tema de los Derechos Humanos como parte de la ruta de reintegración, al considerar que es un elemento fundamental para el correcto ejercicio de la ciudadanía en la legalidad por parte de los desmovilizados, que es el objetivo principal del proceso. Reeducación para la vida civil
Los IDDRS hacen énfasis en que la reeducación para el retorno a la vida civil es el motor de un proceso de reintegración, donde el desmovilizado debe prepararse para retornar a la vida civil y las actividades cotidianas, y, por otro lado, para hacer un trabajo con las comunidades receptoras y evitar o anticipar los posibles conflictos y dificultades que puede implicar un programa de reintegración. Para esto, la ACR ha diseñado unos módulos dentro de la ruta psicosocial, para proveer al desmovilizado y a sus familias de las competencias necesarias. Así, a través de su modelo de atención psicosocial para la paz (MAPAZ), la ACR desarrolla competencias y habilidades en la PPR y su entorno próximo (Unidad de Reintegracion Social 2011). Jóvenes
De acuerdo con los IDRRS, la población joven tiene necesidades y ambiciones específicas que deben ser atendidas de manera especial para garantizar una sostenibilidad de su reintegración (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010, 167). La
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ACR atiende desmovilizados mayores de 18 años, dado que los jóvenes menores de edad son catalogados como desvinculados y, en calidad de víctimas, reciben una atención específica a través del ICBF. Aunque la ACR viene atendiendo a la población joven mayor de 18 años a través del modelo de reintegración psicosocial, sigue siendo un reto poder extender esta visión en temas productivos, dentro del marco de la reintegración económica de la población joven, para la cual aún no existen programas diferenciados que atiendan sus necesidades específicas como grupo etario. Los IDDRS resaltan que se debe dar vocería a los jóvenes en la toma de decisiones de los programas de reintegración (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010, 168). Aunque para la ACR han sido de gran importancia la retroalimentación de los participantes y sus recomendaciones, y si bien éstas han sido insumo para algunos de los cambios que se han venido implementando, no se ha creado un espacio exclusivo para la vocería de la población joven desmovilizada. Así mismo, los IDDRS sugieren que el trabajo conjunto con organizaciones sociales de base juveniles puede ser un punto focal para la formación de éstos y para el desarrollo de actividades en pro de la empleabilidad (United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration 2010, 168). El trabajo con comunidades ha buscado vincular y fortalecer este tipo de organizaciones, también dentro del marco de la prevención temprana del reclutamiento. No obstante, la ACR sigue con el inmenso reto de fortalecer aún más los vínculos con la sociedad civil, dentro del principio de la corresponsabilidad. c. Reintegración comunitaria
Durante los últimos años, los procesos de reintegración comunitaria16 “han tomado mayor relevancia puesto que se ha entendido que los excombatientes regresan a entornos sociales extremadamente difíciles, en los
16 La reintegración comunitaria se entiende como el proceso que proporciona a las
comunidades instrumentos y capacidades para apoyar la reintegración de excombatientes. Se vinculan directamente el desarme y la desmovilización a una estrategia de recuperación más amplia basada en la comunidad.
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que es muy probable que se les perciba simplemente como victimarios y no como sujetos que pueden contribuir al impulso del desarrollo comunitario” (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 21). El enfoque de reintegración comunitaria promueve procesos de convivencia y reconciliación en comunidades receptoras, por medio de intervenciones con actores estatales (departamentales y municipales), actores comunitarios, víctimas y desmovilizados, entre otros (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 22-23). “En el marco de la Política de Reintegración Colombiana se tiene un enfoque de Reintegración Comunitaria que busca la restauración de la confianza entre actores de la comunidad y entre la comunidad y el Estado” (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 22). Lo anterior se logra tan sólo mediante el fomento y fortalecimiento de espacios de encuentro entre los desmovilizados y las comunidades receptoras, en el marco de dinámicas de deliberación de asuntos públicos en torno a la construcción de consensos y el pleno ejercicio de la ciudadanía tanto por parte del desmovilizado como de los otros miembros de la comunidad (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 22). Para que un excombatiente pueda en verdad reintegrarse en la comunidad es preciso que la institución que implementa el programa de reintegración y el excombatiente que participa en el programa conozcan de primera mano las necesidades prioritarias de la comunidad. “Equiparando las necesidades del individuo a las necesidades de la comunidad receptora se puede hacer la diferencia entre un participante que se vuelve un ciudadano activo de una comunidad y un individuo al que le resulta difícil adaptarse a normas de convivencia y participación” (Herrera, Suárez y Thylin 2011, 22). Este tipo de diferencias puede desembocar en dinámicas de reincidencia de los excombatientes. Además, el enfoque comunitario permite crear espacios “para sensibilizar a las comunidades a recibir los excombatientes, reducir prejuicios injustificados y ayudar a enfrentar traumas” (Gleichman, Odenwald, Steenken y Wilkinson 2004, 72). Aunque dentro de los IDDRS no existe una sección específica para la reintegración comunitaria, ésta se encuentra repartida en los diferentes ítems de reintegración económica y social de los IDDRS, haciendo especial énfasis en los temas de jóvenes, reconciliación y cohesión social.
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Para la ACR este tema ha tenido gran relevancia, pues le apunta a garantizar un proceso de reintegración sostenible. Prueba de ello, en el último año, 505.000 horas fueron aportadas por 6.312 PPR en acciones de servicios social para mejorar las condiciones de vida de las comunidades. De igual manera, se realizaron 41 intervenciones comunitarias, que beneficiaron a 9.126 personas, distribuidas entre comunidad, familia y PPR. Estas intervenciones se desarrollaron en veintiún departamentos y cuarenta municipios, y se llevaron a cabo treinta intervenciones para la prevención del reclutamiento de NNAJ,17 “Mambrú No Va a la Guerra, Este es Otro Cuento”, que beneficiaron directamente a 360 actores institucionales, 450 actores comunitarios y 600 NNAJ. d. Culminación responsable
El colapso del proceso de paz en Liberia en 1999 fue el ejemplo claro de las consecuencias de un proceso de DDR rápido en el que hubo poco esfuerzo institucional para mantener y hacer cumplir los compromisos a los que se llegó en los Acuerdos de Paz de Abuya (McEvoy y Shirlow2009). Acelerar la culminación de un proceso de DDR sin buscar una sostenibilidad y la superación de la situación de vulnerabilidad puede llegar a coyunturas tales como la salvadoreña, donde, tras veinte años de desmovilización del Frente Farabundo Martí (FMLN), el 65% de las personas que entraron en el programa de reintegración están viviendo en condiciones de pobreza extrema, 22% en condiciones de pobreza –para un total de 87%– y tan sólo el 13% por encima de la línea de pobreza (Presidencia de la República de El Salvador 2012). Debido a las particularidades de cada proceso, no existen un parámetro temporal o criterios específicos que determinen la culminación de un proceso de DDR por parte del individuo. En este orden de ideas, dicho criterio suele quedar en manos del Gobierno, y se basa en factores como la duración del conflicto, los recursos disponibles para el proceso de DDR, la cantidad de desmovilizados, entre otros.
17 Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes.
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Algo que sí es claro es que el desarme y la desmovilización de los excombatientes no son suficientes para garantizar un adecuado retorno a la vida civil (Gear 2002), en especial cuando las circunstancias políticas y sociales no se modifican para dicho efecto, generando así un escenario inestable que amenaza la eficiencia de todo proceso de DDR. La experiencia irlandesa evidencia que, tras los Acuerdos de Belfast, no había un esquema detallado de desmovilización y reintegración de excombatientes y que, en primera instancia, simplemente se optó por un programa acelerado para liberar a los prisioneros políticos. Al no haber un programa gubernamental que apoyara la reinserción y reintegración, tanto las personas liberadas de prisión como los desmovilizados se encontraron con grandes obstáculos ante su reintegración (Rolston 2007). El restablecimiento de sus relaciones cotidianas, incluso dentro de sus familias, fue un proceso lleno de dificultades ante la ausencia de un acompañamiento psicosocial y comunitario, que tan sólo surgiría por iniciativa propia de los afectados, con la creación del CFNI.18 Las experiencias en África en países como Sudáfrica, Angola, Mozambique y Zimbabue (Willett 1998) evidenciaron que las desmovilizaciones y la respectiva culminación del proceso deben ser planeadas para no sobrecargar a la comunidad receptora con una gran cantidad de excombatientes que, ante el pobre seguimiento psicosocial y carencia de programas de formación para el trabajo, se convierten en reclutas potenciales para el crimen organizado y grupos de mercenarios que, en el caso de África, fueron catalizadores de conflictos en países vecinos. Colombia, a través de la ACR, busca adoptar los aprendizajes de los casos anteriormente descritos, y por eso se ha implementado un programa de reintegración integral que se desarrolla en un tiempo máximo de seis años y medio, con el que se pretende dar competencias tanto al desmovilizado como a sus familias y comunidades receptoras. De esta manera, se genera el escenario adecuado para cumplirles a las víctimas con el compromiso de la no repetición de hechos violentos por parte de estos desmovilizados.
18 Community Foundation for Northern Ireland.
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En la medida en que la ACR ha tenido un proceso debidamente respaldado por el CONPES 3554, el Plan de Nacional de Desarrollo 2010-2014, entre otros, ha pasado de ser un programa del Gobierno a una política de Estado. De esta manera, se ha garantizado la solvencia económica para adaptar el programa a sus necesidades y no acelerar las culminaciones por presiones de terceros, como se ha dado en otros procesos alrededor del mundo. Así mismo, se ha diseñado una estrategia de monitoreo y evaluación que contará con recursos humanos y financieros para hacer el debido seguimiento a las culminaciones y poder medir el impacto del proceso de DDR, gran ausente o elemento deficiente en otros programas de DDR existentes o ya finalizados. Soportado en todo lo anterior, el pasado 19 de junio del presente año, con la expedición de la resolución 0288 de 2012, culminó la ruta de reintegración el primer desmovilizado, en Bucaramanga (Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas 2012), y se espera que cerca de mil desmovilizados hayan culminado a 31 de diciembre de 2012.
Conclusión Retomando que el DDR es un concepto en evolución, el caso colombiano aporta a su desarrollo a través de sus buenas prácticas y consolidación de un enfoque holístico o integral que, aun sin un cese total de hostilidades, permite comenzar a cimentar un proceso de paz y llegar al momento actual de consolidación de tales esfuerzos. Si bien algunos procesos de DDR se han enfocado exclusivamente en la población desmovilizada, el caso colombiano sigue evidenciando la importancia del desarrollo de programas de mayor cobertura que permitan atención y seguimiento a las familias de los desmovilizados y a las comunidades receptoras, todo esto enmarcado en un concepto inclusivo de desarrollo comunitario. La praxis internacional ha mostrado que reintegrar personas a la pobreza no es una estrategia sostenible y es la causa de la reactivación de conflictos (Babiker y Özerdem 2003). Una reintegración exitosa normalmente es invisible o está mimetizada en la cotidianidad de la comunidad, en la medida en que el desmovilizado se convierte en un ciudadano más; por ende, aunque en la reintegración comunitaria no se muestran ostensibles resultados mediáticos como en
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otros programas, no implica que no sea un método exitoso. Actualmente no existe, de manera consolidada y finalizada, un proceso en el que se haya desarrollado un nivel de sincronía suficiente entre la institucionalidad pública, actores sociales del sector privado y las comunidades receptoras que haya permitido una cohesiva reintegración de desmovilizados, según los parámetros óptimos descritos por los IDDRS (Molloy 2008). La experiencia internacional deja como lección la importancia de la facilitación de la reintegración a través de asistencia psicosocial, formación para el trabajo, proyectos de impacto comunitario y formación académica, como fue ratificado en los Acuerdos de Belfast, en el caso de Irlanda del Norte (Rolston 2007), por citar un ejemplo. En el caso irlandés, se recalca que debe haber un compromiso institucional con la reintegración para apoyar de manera oficial estas iniciativas, que en el caso irlandés pudieron haber sido de mayor impacto y exitosas tanto para los desmovilizados y liberados como para la comunidad receptora, si el tema se hubiese incluido como prioridad para el Gobierno. El establecimiento de una política y de un programa gubernamental de reintegración ha mostrado ser un elemento de respaldo al proceso de DDR, que, en el caso de Irlanda del Norte, pudo haber potenciado y robustecido las iniciativas privadas de reconciliación y reconstrucción de capital social. En el caso colombiano, reconocer la necesidad de reconstruir el tejido social y de implementar programas de desarrollo comunitario no es la admisión de un Estado fallido como Somalia o Haití sino el reconocimiento de elementos esenciales que deben ser respaldados por el Gobierno para garantizar la sostenibilidad y consolidación de un proceso de paz. Por otro lado, la implementación de programas para la formación para el trabajo no debe ser vista dentro del marco del DDR como una alternativa económica más, al igual que el apoyo a las iniciativas productivas y proyectos de microempresas (Özerdem 2004). La formación para el trabajo tiene un papel fundamental y da sus frutos sólo cuando hay una intervención del Gobierno en la búsqueda de afianzar el vínculo con el sector privado, en especial con las PYMES, que tradicionalmente no son muy activas en los procesos de DDR pero sí son un factor crucial en zonas rurales y ciudades pequeñas.
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El enfoque de la ACR busca, a través de su ruta (económica, social, comunitaria), que el desmovilizado esté en condiciones de ejercer plenamente su ciudadanía, siendo un factor constructivo de convivencia y desarrollo en el entorno en el que habita, y no, simplemente, un ser marginado que no aporta a su comunidad, aunque no delinca. Entonces, limitar el éxito de la reintegración a la no reincidencia criminal sería limitar el potencial efecto e impacto de la Política de Reintegración. Finalmente, es importante resaltar que, aunque en el documento se evidencia que los avances en materia de DDR según los IDDRS han sido considerables en la concepción del marco estratégico de la reintegración y la proyección al logro en la ruta de los participantes, sin embargo, quedan algunos retos, principalmente en lo que respecta a la complementariedad con el tema de víctimas y la contribución a la verdad y la construcción de memoria histórica, y la superación de la situación de vulnerabilidad de forma sostenible. Los impactos de la Política de Reintegración comenzarán a ser más evidentes a medida que los desmovilizados sigan culminando la ruta y reintegrándose de forma plena a la sociedad de manera sostenible en la legalidad, y se comience a ver también el efecto de la Política de Reintegración en temas como la superación de la pobreza y la convivencia ciudadana. Asimismo, con la aprobación del Marco Legal para la Paz se abre una nueva puerta para la desmovilización colectiva de las FARC y el ELN, reto para el cual la ACR debe comenzar a prepararse en cuanto a la adaptación de la ruta y el fortalecimiento de temas como la reintegración política, así como la capacidad institucional para estar preparados, junto con el resto de la institucionalidad pública, para hacerle frente a la situación y evitar cometer los errores del comienzo de este proceso de desmovilización. Retos pendientes y lecciones aprendidas de los procesos de DDR y la implementación de la Política de Reintegración
Estas lecciones aprendidas involucran un sinnúmero de retos y desafíos respecto a lo que debe hacer el Estado en su conjunto. Dados los contextos sociales, políticos y económicos por los que Colombia
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atraviesa, esta labor no es fácil. Las problemáticas estructurales de los lugares donde las personas desmovilizadas deben reintegrarse y los vacíos institucionales existentes generan mayores esfuerzos para las entidades encargadas del tema. Durante los últimos años, varias son las lecciones que se pueden obtener de este proceso. Algunas servirán de ruta para próximas negociaciones; otras, por el contrario, requieren la puesta en marcha de acciones específicas para saber si pueden llegar a ser efectivas, según las condiciones que se estén presentando. Los vacíos en la institucionalidad encargada de la política de reintegración deben superarse a tiempo, con planeación y coordinación interinstitucional. Desde 2003 hasta la fecha, varios han sido los cambios en la institucionalidad responsable de reintegrar a la población desmovilizada en el país. Esto ha traído vacíos institucionales producto de la poca coordinación y falta de planeación de los entes nacionales con los gobiernos locales. Sin embargo, las lecciones de estas dificultades han permitido identificar los errores y trabajar para la búsqueda de soluciones. La creación en 2006, mediante el Decreto 3043, de la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR) sirvió para cambiar de enfoque y pasar de una perspectiva asistencialista y de corto plazo (reinserción) a una que centrara sus esfuerzos en la sostenibilidad y el desarrollo de competencias de aquellos que le apostaran a un proceso de reintegración a la vida civil. Pero sin duda, uno de los grandes aciertos de ese momento fue el hecho de formalizar, a través del documento CONPES 3554 de 2008, la Política Nacional de Reintegración Social y Económica para Personas y Grupos Armados Ilegales. La publicación de este CONPES dejó vislumbrar que siempre será necesario que la política de reintegración y su marco general, una política de paz, tengan un carácter estatal. La participación de los gobiernos locales garantiza mayor compromiso y legitimidad frente a los resultados de la política de reintegración. Durante los últimos diez años, especialmente desde 2003, cuando comenzó el proceso de negociación con las Autodefensas Unidas
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de Colombia, no se contaba con una política de reintegración apropiada y reconocida que permitiera la participación de la institucionalidad pública y el sector privado, pero sobre todo de los gobiernos locales. Estas autoridades quedaron, en un principio, rezagadas frente a lo que el Gobierno nacional trabajaba desde el nivel central. Hoy por hoy, y con los cambios institucionales que se han venido dando, se reconoce que el trabajo con los entes territoriales es clave para llevar a cabo las actividades y los programas ofrecidos por el proceso de reintegración. Es necesario seguir fortaleciendo estos vínculos, dado que la población desmovilizada se reintegra en todo el territorio nacional y la participación de las entidades territoriales garantiza en buena parte el acceso y la calidad de servicios básicos como salud y educación. Sin embargo, la concepción de la política de reintegración sigue siendo top-down, y es necesario un cambio en este aspecto para lograr la apropiación esperada y fortalecer los vínculos con los gobiernos y actores locales. Los cambios en la normatividad deben ser claros y precisos, especialmente con la población en proceso de reintegración y las víctimas. Los cambios normativos que se han venido dando en el transcurso de la última década, y que han regulado el proceso de DDR en Colombia en los últimos años, han generado un sinnúmero de críticas e incertidumbres en toda la sociedad colombiana, pero sobre todo en la población en proceso de reintegración. El continuo cambio en las reglas recorta las opciones reales de aquellos que quieren dejar las armas. El gran número de instrumentos normativos y sus cambios deben ser tenidos en cuenta para próximos procesos de negociación. Especialmente porque la claridad y la precisión frente a los beneficios, servicios penas y/ o castigos pueden ayudar a motivar desmovilizaciones, aumentar la confianza en el Estado, legitimar el proceso de reintegración y posicionar no sólo a la ACR sino a las entidades involucradas en este proceso. De igual manera, si la estrategia jurídica del proceso de DDR es exitosa, será mayor la probabilidad de mitigar la reincidencia de la población desmovilizada, el reclutamiento por parte de grupos armados y/o delincuenciales y el reacomodamiento de estructuras
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ilegales. De esta manera, se podría crear un ambiente favorable para la implementación de la política de reintegración, pues el Estado definiría desde el principio las reglas para el avance del proceso dentro de un marco normativo que no está sujeto a cambios tan diversos. Reintegrar en condiciones de pobreza y contextos de inseguridad disminuye la probabilidad de generar procesos de reintegración sostenibles. Por lo general, los desmovilizados se reintegran en comunidades que se encuentran ubicadas “en sectores vulnerables con marcadas afectaciones en su seguridad, entre las que se encuentran: el microtráfico, las disputas territoriales entre pandillas y la presencia de organizaciones armadas ilegales” (Observatorio DDR 2012). De igual manera, estas zonas presentan contextos socioeconómicos difíciles, lo que dificulta el aumento en la calidad de vida de las personas en proceso de reintegración. Estos factores son cruciales, dado que minimizan las posibilidades de que los desmovilizados tengan procesos sostenibles, lo que se constituye en un riesgo para ellos, sus familias y las comunidades en las que habitan. Estas condiciones han sido discutidas constantemente en el éxito de los procesos de DDR, dado que influyen directamente sobre la participación de excombatientes en grupos armados, bandas criminales, delincuencia común, entre otros. El problema de la reincidencia tiende a ser común en todos los países en donde se presenta un proceso de DDR. De hecho, los desmovilizados son particularmente vulnerables frente al reclutamiento de nuevos grupos armados, pandillas, u otros tipos de violencia en países de postconflicto (UNDP 2010) Ante estos riesgos, es importante anotar que es necesario que los programas de reintegración tengan en cuenta los contextos en los que se van a reintegrar las personas que decidieron abandonar las armas, Se debe tener claridad sobre los factores socioeconómicos y de seguridad en los que los desmovilizados se reintegran, no sólo al inicio sino una vez culminan su ruta. Si la política pública de reintegración le apunta al desarrollo del país, estos datos deben indicar hasta qué punto el país le puede seguir apostando a un programa que invierte tantos recursos del presupuesto nacional en una sola población.
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La participación de las comunidades durante la implementación de la política brinda la oportunidad de legitimar el proceso y crear espacios para la reconciliación. El éxito de los procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) depende no sólo de la participación de los distintos entes territoriales sino del papel de las comunidades receptoras en la búsqueda de alcanzar los objetivos de paz y reconciliación (Observatorio DDR 2012). Las relaciones con las comunidades deben basarse en el respeto y la construcción de relaciones de confianza, para fortalecer los procesos de convivencia y reconciliación. La estrategia de la ACR de implementar un modelo de reintegración comunitaria le ha apostado a reconocer las diferencias y ha permitido realizar acciones específicas en diversas regiones facilitando la reintegración de los desmovilizados en sus comunidades.
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Estado del arte del DDR en Colombia frente a los estándares internacionales en DDR (IDDRS)
18. Molloy, Desmond. 2008. DDR: A shifting paradigm & the scholar/practitioner gap. Recuperado el 13 de febrero de 2011, de Pearson Peacekeeping Centre Occasional Paper: www.peaceoperations.org 19. Muggah, Robert. 2008. Security and post-conflict reconstruction: Dealing with fighters in the aftermath of war. New York: Routledge. 20. Observatorio DDR. 2012. Los procesos de desmovilización y reintegración y la política pública en Bogotá. Bogotá: Universidad Nacional. 21. Özerdem, Alpaslan. 2004. Lessons learned from the reintegration of former Kosovo Liberation Army Combatants. Development in Practice 14(3): 440-444. 22. Presidencia de la República de El Salvador. 9 de Enero de 2012. Gobierno presenta resultados de censo con ex combatientes FMLN y anuncia proyecto de ley de atención. Recuperado el 20 de febrero de 2012, de http://www.presidencia.gob.sv/index.php/novedades/ noticias/item/1992-09-enero-de-2012-/-gobierno-presenta-resultados-de-censo-con-excombatientes-fmln-y-anuncia-proyecto-de-ley-de-atención.html 23. Rolston, Bill. 2007. Demobilization and reintegration of ex-combatants: The Irish case in international perspective. Legal Studies, 16 (2): 259-280. 24. Tajima, Yuhki. 2009. Background paper on economic reintegration. Recuperado el 1o de Marzo de 2011, de CIDDR: http://ciddr.org/documentos/52_CIDDR_essay4.pdf 25. Unidad de Reintegracion Social. 2011. Manual del modelo de atención psicosocial para la paz –mapaz. Alta Consejería para la Reintegración, Bogotá. 26. United Nations Inter-Agency Working Group on Disarmament, Demobilization and Reintegration. 2010. Operational Guide to the IDDRS. Obtenido de UNDDR: www. unddr.org/iddrs 27. UNDP. 2010. Blame it on the war. Gender dimensions of violence in disarmament, demobilization and reintegration. Ginebra: Naciones Unidas. 28. Willett, Susan. 1998. Disarmament & Development in Southern Africa. Review of African Political Economy 25 (77): 409-430.
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Acerca de Colombia Internacional Colombia Internacional es la revista editada por el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes. Desde 1986 Colombia Internacional lleva a la práctica la misión de la Universidad de los Andes ampliando el conocimiento y difundiendo información que permita entender, en términos rigurosos y científicos los hallazgos, debates y reflexiones recientes en los campos de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. La revista es una publicación académica pluralista dirigida a elevar la discusión académica nacional. Colombia Internacional se publica cuatrimestralmente y recibe permanentemente artículos sobre temas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en lenguas española, inglesa y portuguesa. La revista tiene cinco secciones. La sección “Análisis” es la sección central de la revista. Las secciones “Nuevas perspectivas”, “Coyuntura”, “Documentos” y “Debate” son ocasionales. En “Análisis“ se publican artículos inéditos que reúnan los resultados de un esfuerzo académico o investigativo. Una parte de los artículos de esta sección explora un tema monográfico que da el título a cada ejemplar. El resto de la sección la ocupan otros artículos también seleccionados por el Comité Editorial. Los manuscritos que se consideran para la sección “Análisis“ son sometidos a un proceso de arbitraje anónimo encargado por el Comité Editorial y supervisado por el Comité Científico. Ambos comités están conformados por miembros de la Universidad de los Andes y de otras reconocidas universidades de Colombia y el mundo. La sección “Nuevas perspectivas” está consagrada a los trabajos meritorios de estudiantes de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de cualquier universidad. En esta sección se incluyen monografías de grado y ponencias de congresos. El proceso de evaluación de estos artículos está a cargo de profesores del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. La sección “Coyuntura” está consagrada a las reflexiones rigurosas sobre acontecimientos recientes o que aún se desarrollan. Los artículos de esta sección no se evalúan. En la sección “Documentos” se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotografías o artículos publicados previamente en otros lugares que el
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Acerca de Colombia Internacional
Comité Editorial considere de interés para el público de la revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. La sección “Debate” es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados de investigación.
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Normas para los autores Evaluación por pares Todos los artículos serán sometidos a un proceso de arbitraje anónimo a cargo de evaluadores que podrán formular sugerencias al autor o a los autores. Las observaciones de los evaluadores, así como las del Comité Editorial de la revista, deberán ser tenidas en cuenta por el autor, quien debe hacer los ajustes señalados. El Comité Editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de los artículos y la edición en que se publicarán. Esta decisión será comunicada al autor en cuanto se conozca. Se entiende que los manuscritos que se envían al Comité Editorial para su evaluación no están siendo considerados por ninguna otra publicación. Cuando el autor presente un manuscrito deberá sugerir dos posibles evaluadores. El Comité Editorial decidirá si los asigna a la evaluación del manuscrito.
Presentación de manuscritos La revista Colombia Internacional recibe artículos de forma permanente sobre temas de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en lenguas española, inglesa y portuguesa. Hay tres formas de hacer llegar el manuscrito al Comité Editorial: enviando el archivo o archivos al correo electrónico de la revista (colombiainternacional@uniandes.edu.co) o al de la coordinadora editorial (sa.chaves@uniandes.edu.co); usando la herramienta para presentar artículos que se encuentra en el sitio de la revista (http://colombiainternacional.uniandes.edu.co); enviado el manuscrito en medio digital e impreso al Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Carrera 1 18A-10, Bogotá, Colombia.
Características del manuscrito Puede descargarse en el sitio de la revista el modelo de manuscrito. El autor debe tener en cuenta que los manuscritos que no se acomoden a estas características serán devueltos. El autor tendrá entonces un plazo de quince días para presentarlo de nuevo correctamente. El manuscrito debe presentarse en un archivo compatible con Word, en hoja de tamaño carta (21,59 cm × 27,54 cm), con márgenes de 4 cm por cada uno de los cuatro lados, en Times New Roman de tamaño 12, a espacio sencillo, separación entre párrafos de 6 puntos y alineado a la izquierda.
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Normas para los Autores
Los artículos no deben superar 9000 palabras de extensión, incluidos título, subtítulo, resúmenes, palabras clave, notas al pie, lista de referencias y anexos. Dentro de este conteo de caracteres pueden dejar de tenerse en cuenta tablas, gráficas, cuadros o imágenes. Adicionalmente deben aparecer: título, subtítulo, resumen en español o portugués (según el idioma en que esté redactado el manuscrito), palabras clave en español o portugués (según el idioma en que esté redactado el manuscrito), resumen en inglés y palabras clave en inglés. La información anterior no debe superar los 2300 caracteres. Debe incluirse información sobre la naturaleza del manuscrito, afiliación institucional del autor o de los autores, referencias numeradas a gráficas, tablas, cuadros o imágenes, títulos y pies de gráficas, tablas, cuadros o imágenes, lista completa de referencias, anexos. • Todas las tablas, gráficas, cuadros o imágenes que se incluyan en los artículos deben ser autoexplicativos, claros y pertinentes. En caso de que no sean trabajo original del autor, es su responsabilidad obtener los permisos que se requieran para su publicación. • Las tablas deben presentarse como archivos compatibles con Excel. • Los datos de las gráficas deben presentarse como archivos compatibles con Excel. En el mismo archivo debe incluirse un modelo de la gráfica. • Los cuadros deben presentarse como archivos compatibles con Word o Excel. • Las imágenes, como fotografías o ilustraciones, deben presentarse en una resolución igual o mayor a 300 puntos por pulgada. Para imágenes como mapas use vectores. • Las secciones del manuscrito deben enumerarse con números arábigos, a excepción de la introducción y la conclusión. Las subsecciones deben enumerarse alfabéticamente. • La primera vez que se use una abreviatura deberá ir entre paréntesis después de la fórmula completa. En el resto de los casos se usará únicamente la abreviatura. • Cuando se refiera a una moneda use los códigos de la norma iso 4217. Por ejemplo, use cop y no peso colombiano; usd y no dólar estadounidense.
Referencias Al final del artículo debe aparecer la lista de referencias que corresponda por completo al contenido del manuscrito. Es decir, toda referencia que se haga en el texto debe estar respaldada por una referencia en esta lista, y en la lista no debe haber referencias que no hayan aparecido en el texto.
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Normas para los autores
Para las referencias, la revista Colombia Internacional utiliza las normas de la decimoquinta edición del Chicago Manual of Style. Cuando el manuscrito esté presentado en portugués o en inglés debe usarse el idioma respectivo. Las referencias siempre deben aparecer en el texto e incluir al autor, la fecha de la publicación y, de ser el caso, la página o páginas de referencia. Los siguientes ejemplos de citación corresponden a la página 81 del libro titulado The Economic Growth of The United States, 1790-1860, cuyo autor es Douglass C. North y que fue editado en Englewood Cliffs por Prentice-Hall en 1961. En el cuerpo del texto y las notas al pie si no se habla del autor: Es bien sabido que los cambios institucionales son más relevantes que los tecnológicos para explicar el desarrollo económico (North 1961, 81). En el cuerpo del texto y las notas al pie si se habla del autor: Por otra parte, de acuerdo con North (1961, 81), los cambios institucionales son más relevantes que los tecnológicos para explicar el desarrollo económico. En una lista de referencias: North, Douglass. 1961. The economic growth of the United States, 17901860. Englewood Cliffs: Prentice Hall. En esta lista debe usarse el nombre completo de los autores y/o editores, no sólo su primera inicial. Puede encontrarse una guía fácil y más completa para construir referencias en el sitio web del Chicago Manual of Style (http://www.chicagomanualofstyle.org/ tools_citationguide.html).
Autorización Los autores o titulares de los artículos aceptados deberán autorizar a la Universidad de los Andes, mediante la firma de un documento de autorización de usos de derechos de propiedad intelectual, la publicación del artículo, tanto en la versión impresa como electrónica de la revista Colombia Internacional.
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Revista del Departamento de Historia de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes
Carta a los lectores Artículos Tema Abierto Gregorio Saldarriaga Escobar, Universidad de Antioquia, Colombia La loma de los empalados y la tierra de nadie: frontera y guerra en la Provincia de Antioquia, 1540-1550 Jorge Conde Calderón, Universidad del Atlántico, Colombia La administración de justicia en las sociedades rurales del Nuevo Reino de Granada, 1739-1803 Pablo Whipple, Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Carencias materiales, respetabilidad y prácticas judiciales en Perú durante los inicios de la República María Laura Rodríguez, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina; Adrián Carbonetti, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, y Maria Marta Andreatta, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina Prácticas empíricas y medicina académica en Argentina. Aproximaciones para un análisis cuanticualitativo del Primer Censo Nacional (1869) Rodrigo Vega y Ortega, Universidad Nacional Autónoma de México, México Recreación e instrucción botánicas en las revistas de la ciudad de México, 1835-1855 Alexander Betancourt Mendieta, Universidad Autónoma de San Luis Potosí, México La perspectiva continental: entre la unidad nacional y la unidad de América Latina Julio Montero Díaz, Universidad de Navarra, España, y María Antonia Paz Rebollo, Universidad Complutense de Madrid, España Historia audiovisual para una sociedad audiovisual Espacio estudiantil Jorge Armando Sará Marrugo, Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena, Colombia Del 11 de Noviembre al 1º de Mayo: historia, identidad y memoria en la construcción de un espacio social popular. Cartagena (Colombia), 1917-1930 Traducción Rebecca J. Scott, University of Michigan, Estados Unidos Derechos públicos y comercio privado: un itinerario criollo en el Atlántico del siglo xix
Informes Conmutador: 339 4949 ext. 2525 – 3716 Teléfono directo y fax: 332 4506 Cra 1a # 18A-10 Bogotá, Colombia hcritica@uniandes.edu.co Tarifas en Colombia Ta Ejemplar $30.000 Librería Uniandes y librerías nacionales Para suscripción nacional e internacional ver: http://www. http://www /www.libreria.uniandes.edu.o
Reseñas Edwin Cruz Rodríguez, Universidad Nacional de Colombia, Colombia Vanegas Useche, Isidro. Todas son iguales. Estudios sobre la democracia en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2011. Renzo Ramírez Bacca, Universidad Nacional de Colombia, Colombia Rueda Enciso, José Eduardo y Elías Gómez Contreras. La república liberal decimonónica en Cundinamarca, 1849-1886. Aspectos políticos y administrativos. Bogotá: Escuela Superior de Administración Pública, 2010. Lucía Duque Muñoz, Universidad Nacional de Colombia, Colombia Pérez Benavides, Amada Carolina y Max S. Hering Torres, editores. Historia cultural desde Colombia. Categorías y debates. Bogotá: Universidad Nacional/Pontificia Universidad Javeriana/Universidad de los Andes, 2012. Notilibros Acerca de la revista Normas para los autores