del precedente judicial en México

El poder de la jurisprudencia. Un análisis sobre el desarrollo y funcionamiento del precedente judicial en México

Camilo Emiliano Saavedra Herrera*

La tesis es la expresión por escrito, en forma abstracta, de un criterio jurídico establecido al resolver un caso concreto En consecuencia, la tesis no es un extracto, una síntesis o un resumen de la sentencia

* Investigador jurisprudencial del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación El autor agradece la generosidad de Carlos Herrera Martín al haber compartido la base de datos que se utiliza en la última sección de este estudio; el minucioso trabajo realizado por Fernando Ramírez Ordás en la actualización de ese instrumento de información; los comentarios de los participantes del Seminario El precedente constitucional en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrado en la Ciudad de México el 7 de diciembre de 2016; así como el apoyo y retroalimentación de los integrantes del Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ** Acuerdo General Número 20/2013, DE VEINTICINCO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL TRECE, DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, RELATIVO A LAS REGLAS PARA LA ELABORACIÓN, ENVÍO Y PUBLICACIÓN EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA, DE LAS TESIS QUE EMITEN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, LOS PLENOS DE CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, Diario Oficial de la Federación, 12 de diciembre de 2013

En noviembre de 1998, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el Amparo 216/96, un asunto relacionado con un inmueble de casi ocho mil metros cuadrados, ubicado en la colonia Santa Anita, Iztacalco, que fue expropiado en 1986 por el entonces Presidente de la República, Miguel de la Madrid, para la construcción de un área comercial a la que se reubicaría a un grupo de vendedores ambulantes de ese barrio popular del oriente de la Ciudad de México Como ya lo había hecho antes un Juzgado de Distrito, la Suprema Corte falló a favor de los propietarios por considerar inconstitucional a uno de sus principales fundamentos legales: la fracción III del artículo 1o de la Ley de Expropiación cuya parte final establece como causa de utilidad pública la construcción “de cualquier obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo”

En esta oportunidad, a diferencia de ocasiones previas en las que se analizó esa norma, la Suprema Corte planteó que el contenido de la fracción III concede una discrecionalidad excesiva a la autoridad administrativa que vulnera las garantías de legalidad y seguridad jurídica establecidas en la Constitución 1 Pese a la trascendencia de esta nueva interpretación sobre la constitucionalidad de una norma que, en el contexto del proceso de urbanización que vivió México en el siglo XX, se utilizó como referente

1 La sentencia planteó específicamente lo siguiente: “no puede resultar constitucional una causa de utilidad pública que sea tan ambigua que prácticamente ponga en manos de la autoridad ejecutora la determinación de lo que debe considerarse como de utilidad pública, pues ello implica otorgarle a la administración la facultad de ‘despojar’ a un particular de lo que es de su exclusiva propiedad, sin que se le tenga que escuchar previamente y sin que, muy probablemente, esté plenamente justificado” Amparo en Revisión 216/96, EXPROPIACIÓN, LEY DE SU ARTÍCULO 1o , FRACCIÓN III, ÚLTIMA PARTE VIOLA EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL DEJAR AL ARBITRIO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS LA DETERMINACIÓN DE LO QUE DEBE ENTENDERSE POR ‘OBRA DESTINADA A PRESTAR SERVICIOS DE BENEFICIO COLECTIVO’” Ministro Ponente Sergio Salvador Aguirre Anguiano Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, p 212

jurídico de un importante número de expropiaciones, la resolución del Tribunal no propició la integración de tesis aislada o jurisprudencial alguna Con todo, a sugerencia de uno de los Ministros, el Semanario Judicial de la Federación publicó la parte considerativa de la sentencia Seguramente fue la difusión que dio ese medio lo que hizo posible que, en 2001, Fernando Moreno Peña, en su calidad de gobernador de Colima, utilizara el nuevo criterio para promover una reforma que amplió las causas de utilidad pública definidas en la Ley de Expropiación local con el propósito de reducir el número de amparo que se presentaban en la entidad contra actos expropiatorios 2

Los cambios en la interpretación de los alcances de la figura de la expropiación no concluyeron ahí En 2006, al resolver el amparo en revisión 1133/2004 en el que analizó la constitucionalidad del decreto expropiatorio mediante el que el Presidente Vicente Fox Quesada nacionalizó la industria azucarera en 2001, la Suprema Corte no sólo amparó a los propietarios de las empresas afectadas por el decreto, sino también determinó la interrupción de una tesis jurisprudencial emitida tres décadas atrás que señalaba que la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución no debía protegerse de manera previa a la emisión de los decretos expropiatorios correspondientes

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Las reglas vigentes en aquel momento impidieron que la interrupción de la tesis diera inmediatamente paso a la creación de una nueva Esto ocurrió meses después cuando la Segunda Sala de la Suprema Corte formalizó el cambio de interpretación en la resolución de la Solicitud de Modificación de Jurisprudencia registrada

2 En la exposición de motivos se señaló lo siguiente: “Es por ello que, respetuoso de los criterios jurisprudenciales que en este caso sirven como orientadores de la actividad legislativa, solicito de esa Soberanía la modificación del artículo 5o de la Ley de Expropiación, a efecto de incluir el mayor número posible de causas de utilidad pública, para configurar el universo de las obras y acciones factibles de expropiarse y suprimir de su texto las referencias genéricas que ya han sido cuestionadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación” Congreso del Estado de Colima, Decreto No. 79 que reforma la Ley de Expropiación para el Estado de Colima, 28 de marzo de 2001 3 “EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE En materia de expropiación no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la propia Carta Magna y no puede admitirse que exista contradicción entre las disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el segundo, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están por encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal, en términos del artículo 1o de la propia Ley Fundamental”, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis [J ]: P /J 65/95 (9a ), Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de 1997, Pág 44, Reg Digital: 198404

en el expediente Varios 2/2006-SS 4 Como en el amparo 216/96, el nuevo criterio, ahora sí plasmado en una tesis jurisprudencial, produjo consecuencias que trascendieron al ámbito judicial En los cinco años posteriores a su emisión, ocho estados de la República ajustaron sus leyes locales a la nueva interpretación sobre los alcances de la garantía de previa audiencia 5 Además, en respuesta explícita al cambio jurisprudencial, el Congreso de la Unión reformó en 2009 la Ley de Expropiación federal para determinar que la garantía de audiencia debe protegerse con posterioridad a la ocupación del bien expropiado cuando se trate de expropiaciones relacionadas con la creación de vías generales de comunicación

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El artículo 27 de la Constitución Federal señala, desde que ésta se promulgó en 1917, que las indemnizaciones son el único aspecto de las expropiaciones sujeto a

4 EXPROPIACIÓN LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DEBE RESPETARSE EN FORMA PREVIA A LA EMISIÓN DEL DECRETO RELATIVO Conforme al artículo 197 de la Ley de Amparo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación modifica la jurisprudencia 834, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 19171988, Segunda Parte, pág 1389, con el rubro: "EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE", porque de una nueva reflexión se concluye que de la interpretación del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los actos privativos de la propiedad deben realizarse, por regla general, mediante un procedimiento dirigido a escuchar previamente al afectado, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, que son las señaladas en la jurisprudencia P /J 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO", las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas En ese sentido, tratándose de actos privativos como lo es la expropiación, para que la defensa sea adecuada y efectiva debe ser previa, en orden a garantizar eficazmente los bienes constitucionalmente protegidos a través del mencionado artículo 14, sin que lo anterior se contraponga al artículo 27 de la Constitución Federal, pues si bien es cierto que este precepto establece las garantías sociales, las cuales atienden a un contenido y finalidades en estricto sentido al régimen de propiedad agraria, y por extensión a las modalidades de la propiedad, al dominio y a la propiedad nacional, también lo es que la expropiación no es una garantía social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una potestad administrativa que crea, modifica y/o extingue relaciones jurídicas concretas, y que obedece a causas establecidas legalmente y a valoraciones discrecionales de las autoridades administrativas; además, la expropiación es una potestad administrativa dirigida a la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada por el Estado, con el fin de adquirirlo, Segunda Sala de la Suprema corte de Justicia de la Nación, Tesis [J ]: 2a /J 124/2006 (9a ), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, septiembre de 2006, Pág 278, Reg Digital: 174253 5 Camilo Emiliano Saavedra Herrera, Democracy, Judicialistation and the Emergence of the Supreme Court as a Policy-maker in Mexico, tesis doctoral, London School of Economics and Political Science, Londres, 2013, p 218 6 Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la Fracción X del artículo 1o de la Ley de Expropiación, a cargo de los Senadores Ricardo García Cervantes, Tomás Torres Mercado y Fernando Castro Trenti integrantes de los grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional respectivamente, Gaceta del Senado, núm 60, 17 de febrero de 2009

juicio pericial o resolución judicial

7 Los amparos en revisión 216/96 y 1133/2004 revelan, sin embargo, que el litigio, la jurisdicción y la labor interpretativa de los tribunales federales ha trascendido con mucho esta cuestión Pero no sólo eso Estos asuntos también ofrecen indicios sobre la relevancia que tiene en la actualidad el precedente judicial en México En ellos se observa la complejidad que distingue a las operaciones de creación, modificación y difusión de tesis y criterios judiciales e igualmente, que la autoridad de la jurisprudencia es en ocasiones tal que no sólo la siguen Jueces y abogados sino también autoridades administrativas y legislativas, aun sin estar formalmente obligadas a hacerlo ¿Qué ha ocurrido para que esto sea así? ¿Qué características hay en el funcionamiento de la jurisprudencia que hacen posible que tenga este papel?

Por el estrecho vínculo entre las trayectorias de la jurisprudencia y el juicio de amparo y, en general, las características de la tradición de derecho civil a la que pertenece el sistema jurídico mexicano, la reflexión académica sobre la jurisprudencia se ha enfocado principalmente en “desentrañar su naturaleza jurídica”,8 exponer cómo han evolucionado las normas que la regulan,9 explicar el tránsito entre las diferentes épo-

7 La sustitución de la palabra “estados” por la fórmula “entidades federativas” ha sido la única modificación que se ha hecho al segundo párrafo de la fracción VI del artículo del artículo 27 El texto vigente es el siguiente: “Las leyes de la Federación y de las entidades federativas en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas” Suprema Corte de Justicia de la Nación “Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857”, Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes, SCJN, México, p 17 Disponible en: https://www scjn gob mx/sites/default/files/cpeum/documento/2017-03/CPEUM-027 pdf [fecha de consulta: 12 de enero de 2017] 8 Véase, por ejemplo, Héctor Gerardo Zertuche García, La jurisprudencia en el sistema jurídico mexicano, México, Porrúa, 1990; Miguel Carbonell, "Sobre el concepto de jurisprudencia en el sistema jurídico mexicano", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm 87, 1996; Miguel Acosta Romero y Alfonso Pérez Fonseca, Derecho jurisprudencial mexicano, Porrúa, México, 1998; Jorge Mario Magallón Ibarra, Los sonidos y el silencio de la jurisprudencia mexicana, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2004 9 Como ejemplo pueden consultarse: Lucio Cabrera, “La jurisprudencia”, en La Suprema Corte de Justicia y el pensamiento jurídico, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1985; Suprema Corte de Justicia de la Nación, La Jurisprudencia en México, 2a ed , Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005; José Noé Gómora Colín, Jurisprudencia en México, Porrúa, México, 2006; Manuel González Oropeza, La jurisprudencia: su conocimiento y forma

cas del Semanario Judicial de la Federación10 o bien, identificar los retos que su funcionamiento implica para la administración de justicia 11 En los años recientes, este tema no ha quedado al margen de la atención que disciplinas distintas al derecho han puesto al sistema judicial Por ejemplo, ante la falta de fuentes de información sistematizada sobre sentencias judiciales, diversas investigaciones han utilizado las compilaciones de tesis integradas por el Poder Judicial de la Federación para hacer inferencias sobre el sentido e impacto de la labor judicial en temas como la división de poderes, el municipio, la defensa adecuada o la protección al medio ambiente 12

Una de las conclusiones a las que se llega de la lectura de estas investigaciones es que continúa siendo necesario contar con estudios que permitan conocer lo que ocurre más allá de lo que establecen las normas jurídicas o lo que ocurre en casos o materias específicas El propósito de esta investigación es dar un paso en esta dirección En específico, con la intención de contribuir a responder las preguntas planteadas en los párrafos previos, se busca, por una parte, identificar los factores que contribuyeron tanto al reconocimiento legal de la jurisprudencia como a su evolución en un sistema basado en tesis; y por la otra, conocer los rasgos principales que distinguen a las labores de creación, cambio y seguimiento de precedentes

De este modo, a partir de una revisión de fuentes primarias y secundarias, se plantea en primer lugar que en el proceso de institucionalización de la jurispruden-

de reportarla, 2a ed , SCJN, México, 2008; y Suprema Corte de Justicia de la Nación, De la modificación a la sustitución de la jurisprudencia, SCJN, México, 2014 10 Véase Ezequiel Guerrero Lara, Manual para el manejo del Semanario Judicial de la Federación, UNAM, México, 1982; Suprema Corte de Justicia de la Nación, Épocas del Semanario Judicial de la Federación, 2a ed , SCJN, México, 2004; y Suprema Corte de Justicia de la Nación, El Semanario Judicial de la Federación y sus épocas: Manual para su consulta, SCJN, México, 2008 11 Entre los más recientes se encuentran: Ana Laura Magaloni, La Suprema Corte y el obsoleto sistema de jurisprudencia constitucional, CIDE, México, Cuaderno de Investigación, núm 57, 2011; Vicente Fernández Fernández, "La justicia de los precedentes: ¿Invasión a la independencia y autonomía del juzgador?", Revista de Derecho (Valdivia), vol 29, núm 2, 2016 12 Véase Karina Ansolabehere, La política desde la justicia: cortes supremas, gobierno y democracia en Argentina y México, Fontamara, México, 2007; Ana Laura Magaloni y Ana María Ibarra Olguín, "La configuración jurisprudencial de los derechos fundamentales: El caso del derecho constitucional a una defensa adecuada", Cuestiones constitucionales, núm 19, 2008; Antonio Azuela, “El Poder Judicial de la Federación y la formación del régimen municipal”, en Los caminos de la justicia en México 1810-2010, SCJN, México, 2010; Carlos Reynaldo Herrera-Martin, Judicial Review of Expropriation. The Case of Mexico, tesis doctoral, University College London, Londres, 2014; y Antonio Azuela, "Public Participation and Legal Standing", en Thanos Zartaloudis (ed ), Land Law and Urban Policy in Context: Essays on the Contributions of Patrick McAuslan, Birkbeck Law Press, 2017

cia se observan rasgos semejantes a los que en países de derecho anglosajón propiciaron la incorporación de la doctrina del stare decisis. Estos rasgos estuvieron particularmente asociados a la consolidación de una estructura judicial jerárquica y de la práctica de difundir y utilizar sentencias publicadas en medios oficiales y no oficiales En todo caso, los rasgos distintivos de la experiencia mexicana fueron la progresiva conformación de un sistema basado en tesis, cuya institucionalización ocurrió como resultado de la consolidación del control judicial de constitucionalidad; la creciente carga de trabajo que enfrentó la justicia federal a partir de las últimas décadas del siglo XIX y, en general, la búsqueda de control mediante disposiciones legales y medidas administrativas el uso y obligatoriedad de las sentencias, así como la integración y difusión de criterios

En segundo lugar, mediante una aproximación cuantitativa a los instrumentos de sistematización de tesis publicados por el Poder Judicial de la Federación, se ofrece un balance de los rasgos que en la práctica presentan los mecanismos formales de creación y cambio de precedentes, así como de la forma que éstos se siguen Con base en ello se muestra, primero, que la jurisprudencia como sistema de precedentes está conformado por más de 240 mil tesis, de las cuales sólo el 7% de ellas son jurisprudenciales u obligatorias; segundo, que la labor de creación jurisprudencial se ha intensificado significativamente en los últimos 20 años, lo cual ha estado asociado a la descentralización de las facultades para integrar tesis, así como al creciente interés de los juzgadores por generar tesis y dar a conocer sus criterios; tercero, que los mecanismos formales de cambio jurisprudencial son empleados de manera limitada; y cuarto, que existen indicios respecto de que el uso de precedentes por parte de abogados y Jueces se ha incrementado significativamente durante el siglo de vigencia del actual orden constitucional

El texto se compone de tres apartados Para hacer frente a la falta de investigaciones basadas en análisis sistemáticos de la jurisprudencia, en el primer apartado se recuperan algunas de las conclusiones a la que ha llegado la investigación sobre el origen y funcionamiento del precedente judicial en otros sistemas jurídicos En el segundo apartado se analiza el proceso que condujo al surgimiento y consolidación de la jurisprudencia a partir del siglo XIX; y en el tercero, se ofrece el ya mencionado balance cuantitativo de los instrumentos de sistematización de tesis publicados por el Poder Judicial de la Federación