Special MER, ROm, ruimtelijke ontwikkeling, infrastructuur en milieu by Louise Bos

jaar milieueffectrapportage terugkijken en vooruitzien

november 2011

Voorwoord Melanie Schultz van Haegen Beste lezer, Voor u ligt een special van ROmagazine ter gelegenheid van het 25-jarig bestaan van de milieueffectrapportage (m.e.r.) in Nederland. In 25 jaar heeft de m.e.r. zich een belangrijke plaats verworven in de besluitvorming over projecten en later ook plannen. Het ging daarbij vaak om grote ruimtelijke en/of infrastructurele ontwikkelingen. Dankzij de m.e.r. kwamen relevante milieuaspecten als gevolg van deze ontwikkelingen duidelijk in beeld. Daarnaast heeft de m.e.r. een rol gespeeld bij het meer stroomlijnen van noodzakelijk onderzoek voor bijvoorbeeld geluid, stof en externe veiligheid. De m.e.r. heeft daarmee in al die jaren zijn waarde bewezen, ook omdat het instrument met zijn tijd mee is blijven gaan. Voor dit kabinet is het beperken van regelgeving een belangrijk onderwerp; dit streven is vastgelegd in het Regeerakkoord. Dat geldt ook voor de regels op het gebied van ruimtelijke ordening. Op dit moment wordt gewerkt aan het doorlichten van alle ruimtelijke regelgeving. Het streven is te komen tot een eenvoudiger stelsel van omgevingsrecht. Hieraan wordt binnen mijn Ministerie gewerkt in het programma ‘Eenvoudig Beter’.

Colofon Jaargang 29 November 2011 Deze uitgave 25 jaar milieueffectrapportage is een special van ROmagazine in samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. ROm is het maandelijkse vakblad voor de professionals bij de gemeente, provincie, waterschap, rijksoverheid, bij bedrijven, universiteiten en andere organisaties die zich bezig houden met ruimtelijke ontwikkeling, milieu en infrastructuur. Het magazine biedt actuele informatie over ontwikkelingen in beleid, beschrijft praktijkvoorbeelden in de uitvoering van dat beleid en biedt een platform voor opinies over ruimtelijke ontwikkeling, infrastructuur en milieu. Aan deze uitgave is de grootst mogelijke zorg besteed; voor onvolledige of onjuiste informatie aanvaarden auteurs, redactie en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor verbetering van onjuistheden houden zij zich aanbevolen.

november 2011

In de vorige special heeft u meer over de hoofdlijnen van deze Omgevingswet kunnen lezen. Binnen dit programma zullen we ook kijken naar een goede aansluiting van de m.e.r. op de nieuwe Omgevingswet. Het is belangrijk dat de m.e.r. mee blijft gaan met de tijd. We zijn niet klaar nu de wetgeving is gemoderniseerd. Ook naar de uitvoering van de m.e.r. moeten we durven kijken. Waar kan het eenvoudiger, zijn er overbodig geworden procedurestappen die we kunnen schrappen? En hoe kunnen we het instrument m.e.r. beter laten aansluiten op het besluit waar deze voor wordt doorlopen. Dat is de opdracht waar ik als minister Infrastructuur en Milieu voor sta en waar ik de komende periode mee aan de slag ga. Ik hoop dat u mij in dit proces wilt voeden met uw kennis en expertise vanuit de praktijk. Zodat we met elkaar straks kunnen zeggen dat we een evenwichtig en goed uitvoerbaar m.e.r. instrument hebben dat ervoor zorgt dat milieuwaarden worden meegewogen in belangrijke besluitvormingsprocessen.l MMeMelanie De minister van Infrastructuur en Milieu

Redactieadres ROM B.V. Jan van Nassaustraat 57 2596 BP Den Haag marcel.bayer@romagazine.nl Redactie voor deze special Marcel Bayer (hoofdredacteur), Roel Teeuwen, Eva Baron, Germt de Vries, Pascale van Duijse, ministerie van IenM Jos Arts, Robbert Coops Veronica ten Holder, Marja van Eck, Commissie voor de m.e.r. Jaap Groenendijk, Michael Klijnstra Marieke Vos Uitgever Louise Bos

Abonnementen kunnen ieder moment ingaan, maar slechts worden beeindigd indien schriftelijk of per e-mail vóór 1 november van de lopende jaargang is opgezegd. Bij niet-tijdige opzegging wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd. ROM B.V. t.a.v. Adresregistratie Jan van Nassaustraat 57 2596 BP Den Haag info@romagazine.nl ISSN 1571-0122 © ROM B.V. Het is niet toegestaan om zonder voorafgaande toestemming van de uitgever artikelen, beeld of gedeelten daarvan over te nemen.

Website www.romagazine.nl Jaarabonnement ROm Een jaarabonnement kost € 168,35 exclusief BTW. Losse nummers kosten € 24,00 inclusief BTW.

25 jaar milieueffectrapportage

Inhoud 2

Achtergrond bij het beleid

Een kwart eeuw en een paar duizend m.e.r.trajecten verder

Een terugblik en de uitdaging voor de toekomst

Grootschalig onderzoek naar werking m.e.r.

Lastig maar waardevol

Onderzoek naar 25 jaar m.e.r. toont aan dat het instrument werkt. Toch kan er meer mee worden bereikt.

pag.

Verder met de m.e.r.

Pieter Winsemius

'Met een goede MER komen de feiten op tafel'

Interview met de oud-minister, verantwoordelijk voor de invoering van de m.e.r.

Ervaringen met 25 jaar m.e.r

Kwaliteit en draagvlak

De m.e.r. is ingeburgerd geraakt, zo blijkt uit de reacties van m.e.r.coördinatoren, vergunningaanvragers en andere betrokkenen.

Column

Ten dienste van de besluitvorming

pag.

'Niet de regels zijn het probleem, maar hoe we er mee omgaan.'

Van sectoraal naar integraal

Kwaliteit en draagvlak

Inpassing als uitdaging

De m.e.r. heeft gezorgd voor een bredere weging van belangen.

Column

M.e.r.–bekentenissen

Een persoonlijk pleidooi van een advocaat met veel m.e.r.-ervaring.

Meerwaarde vooral in verkennende fase

De kunst van efficiënt merren

Bij welke plannen heeft de m.e.r. de meeste meerwaarde en hoe pas je de m.e.r. het meest efficiënt toe?

Communicatie & participatie, een twee-eenheid

De m.e.r. werkt bij goede communicatie en participatie, en niet bij een inhoudelijke discussie alleen.

pag.

De m.e.r. als verplicht nummer werkt niet meer

De Commissie voor de m.e.r. deelt medailles uit aan goede MER'en

Goud voor de m.e.r.

Goede communicatie, realistische alternatieven en de goede effectbeschrijving verdienen goud.

24 Aansluiten bij Europa Voorpagina ontwerp Catherine van den Heuvel

25 jaar milieueffectrapportage

Wat is een goede m.e.r?

Voorbeeldige milieueffectrapportages Speciaal voor dese jubileumspecial selecteerde de Commissie voor de m.e.r. een aantal m.e.r.–trajecten die als voorbeeld kunnen dienen. Een goede m.e.r. moet in ieder geval voldoen aan de volgende criteria: goede communicatie, realistische alternatieven en een goede effectbeschrijving.

november 2011

E EN KWART EEUW EN EEN PAAR DUIZEND MER TRAJECTEN VERDER

Milieu in planvorming verankerd Met de invoering van de milieueffectrapportage (m.e.r.) kreeg het milieu 25 jaar geleden een voet tussen de deur bij projectontwikkelaars, bouwers, boeren en overheden met ruimtelijke plannen. Belangrijkste reden voor de invoering was dat bij besluitvorming vaak onvoldoende rekening werd gehouden met milieueffecten. In de tussentijd is veel veranderd. Mede dankzij de milieu-wetgeving is de kwaliteit van bodem, water en lucht in veel gevallen aanzienlijk verbeterd. Een jubileum is natuurlijk altijd een heuglijk moment. Maar het biedt ons ook een uitgelezen kans om vooruit te kijken.

e m.e.r heeft de afgelopen 25 jaar bewezen een geschikt instrument te zijn voor de afweging van milieu-effecten. Om dat zo te houden, moeten we het echter aandurven de effectiviteit van de m.e.r. opnieuw tegen het licht te houden. De wereld is veranderd, en hoe effectief is de m.e.r. in deze nieuwe wereld van complexe besluitvorming? Biedt de m.e.r. nog steeds die informatie die beslissers nodig hebben voor een verantwoorde afweging in die fase waarin het project of plan zich bevindt? Is het helder welke

Breed verkennen, goed onderzoeken, helder besluiten alternatieven moeten worden onderzocht en welke informatie daarvoor nodig is? Hoe voorkomen we dat de m.e.r. een doel op zichzelf wordt en daarmee juist contraproductief als het gaat om eenvoudige, transparante en snellere besluitvor-

november 2011

ming? Dat zijn vragen waar we als beleidsmakers, maar ook als bevoegd gezag, vandaag de dag mee worden geconfronteerd.

Eenvoudig Beter Strenge regelgeving ter bescherming van gezondheid, veiligheid en milieu en het goed meewegen hiervan in de ruimtelijke ordening werd lang gezien als de beste hoeder van â&#x20AC;&#x2DC;zwakkeâ&#x20AC;&#x2122; belangen. Inmiddels erkennen we dat stapeling van wetgeving en beleidsregels de besluitvorming over ruimtelijke initiatieven traag en ondoorzichtig heeft gemaakt. Niet alleen de overheid en marktpartijen hebben daar last van, ook ondernemers, burgers en maatschappelijke organisaties. Kortom: wij allemaal dus. Dat zien we ook terug in de m.e.r. De milieu-informatie wordt op een goede manier in beeld gebracht, maar dat gebeurt apart van het planproces. Dit komt de snelheid van besluitvorming niet altijd ten goede, en vraagt veel van de andere overheden. Los daarvan zien we dat er een stapeling

25 jaar milieueffectrapportage

van m.e.r.’en kan optreden: een m.e.r. bij een Rijksstructuurvisie, bij de provinciale structuurvisie en vervolgens ook nog eens een m.e.r. bij het bestemmingsplan. Zo roepen we onnodig veel werk over onszelf en andere overheden af. We moeten echt toe naar een milieu-inclusief denken, waarbij de m.e.r. een integraal onderdeel wordt van het planproces en op het juiste moment en niveau wordt uitgevoerd. Als er in de fase van de structuurvisie nog onvoldoende kaders worden gegeven om op te toetsen, zouden we ervoor moeten durven te kiezen de fase van de plan-m.e.r. over te slaan en een brede project-MER te maken, die naast inrichtingsvarianten ook de locatiealternatieven in beeld brengt. Dit voorkomt dubbel werk en levert tijdwinst op. Effectief én efficiënt dus!

m.e.r., maar vaak slechts een globale invulling van precieze lokaties en effecten. Dit betekent dat bij de uitwerking – of dat nu een provinciaal plan is en/of een bestemmingsplan – opnieuw een m.e.r. noodzakelijk is. Daar moeten we dus strenger op worden. Een structuurvisie vereist alleen een m.e.r. als er sprake is van concrete plannen en uitwerkingen, wat mij betreft op lokatieniveau. Zo niet, dan geen m.e.r.! Dit vraagt wel van bevoegde gezagen dat zij helder zijn in hun kaderstelling. En is het plan voldoende kader-

Dit kabinet heeft zich als uitdaging gesteld om het historisch gegroeide en sterk sectorale omgevingsrecht fundamenteel eenvoudiger te maken. Maar ook om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van ruimtelijke beslissingen weer voorop kan komen te staan. Zowel ruimte maken voor ontwikkelingen als de kwaliteit van onze leefomgeving waarborgen. De nieuwe Omgevingswet moet daarvoor de lijnen uitzetten. Dat een vernieuwde m.e.r. daarin een belangrijke rol heeft, is evident. Die rol zal zich veel meer aan de voorzijde van het planproces moeten afspelen. Ik pleit dan ook voor een meer sturende rol van de in de beginfase te bepalen (notitie) Reikwijdte en Detail, waardoor de toetsing aan het eind van het planproces onderdeel is van de feitelijke besluitvorming, en geen apart traject meer vereist.

stellend, dan is er een rol voor de Commissie voor de m.e.r. Dát is mijns inziens de weg die we in moeten slaan.

Naar een integrale afweging De m.e.r. is van het begin af aan bedoeld als een instrument voor het betrekken van relevante milieuaspecten in de diverse besluiten. Een positief effect van de invoering van de m.e.r.-verplichting is dat deze heeft bijgedragen aan meer integraal milieubeleid. Dat was belangrijke winst in de tijd dat milieubeleid in Nederland nog sterk sectoraal was opgebouwd. Milieu wordt in het kader van de m.e.r. breed geïnterpreteerd, bijvoorbeeld inclusief natuur en cultuurhistorie. Die brede definitie ligt voor de hand als we milieu definiëren als leefomgeving en uitgaan van een afgewogen beslissing, waarin we alle aspecten van de leefomgeving integraal meenemen. Vanuit het oogpunt van transparantie, effectiviteit en slagkracht heeft die verbreding echter ook minder positieve kanten. Mede door de stapeling van m.e.r.’en in het planproces is het maar de vraag of een m.e.r. in deze tijd een meerwaarde biedt voor goede besluitvorming. Dit heeft vaak te maken met onduidelijke kaderstelling in plannen. Een structuurvisie bevat bijna altijd een

25 jaar milieueffectrapportage

De plan-m.e.r. maakt het planproces transparanter en efficiënter

M.e.r. als instrument voor bestuurders Bestuurders hebben met de m.e.r. een krachtig instrument om integrale keuzes voor ruimtelijke ontwikkeling te maken waarin milieuambities stevig zijn verankerd. Belangrijk is het instrument zo vorm te gegeven dat het ook daadwerkelijk zijn plek kan hebben in de besluitvorming. Een laatste belangrijk element dat ik wil noemen is een zo groot mogelijk draagvlak voor de m.e.r. Dat kan door alle direct belanghebbenden op een georganiseerde manier en vroeg genoeg bij de planvorming te betrekken. Dit maakt de kans op weerstand later in het proces minder groot. Dat is ook een belangrijk element van het gedachtegoed van de Commissie Elverding dat in de Omgevingswet uitwerking krijgt voor het brede terrein van ruimtelijke ontwikkeling.

Kwaliteitsborging Al sinds de m.e.r.-regelgeving bestaat, heeft de Commissie voor de m.e.r. de wettelijke taak om de kwaliteit van het MER te borgen. Dat wil zeggen: een m.e.r. waarin alle informatie op tafel ligt zodat het bevoegd gezag een onderbouwd besluit kan nemen. Dat is helaas niet altijd zo. In de helft van de gevallen constateert de Commissie dat er gegevens ontbreken, en worden er aanvullingen gevraagd. Dat kost tijd en geld, en levert veel frustratie op. Dit leidt ertoe dat de inbreng van de Commissie niet altijd even doelmatig en efficiënt wordt gevonden. Hier zitten echter twee kanten aan. Gedeeltelijk is deze klacht ten onrechte, want de ‘fout’ is al in de beginfase gemaakt door niet helder te maken waarop de m.e.r. moet toetsen. Een sterkere rol van de Commissie voor de m.e.r. in de beginfase kan het bevoegd gezag helpen scherp te krijgen waaraan de m.e.r. moet voldoen. Dit zal de besluitvorming niet alleen

november 2011

kwalitatief verbeteren, maar ook versnellen! Anderzijds speelt dat het bevoegd gezag ook terughoudend is om adviezen van de Commissie te negeren. Immers, gebleken is dat een positief advies helpt om ‘langs’ de Raad van State te

Kwaliteit is niet synoniem aan allesomvattend komen. Tegelijkertijd echter zijn niet alle adviezen van de Commissie even belangrijk voor het besluit. Het verdient aanbeveling in deze adviezen meer rangorde aan te brengen. Concluderend: de m.e.r. heeft zich de afgelopen 25 jaar bewezen als een belangrijk instrument op weg naar een integraal milieubeleid. Daarbij is de m.e.r. er niet eenvoudiger en transparanter op geworden. Wil de m.e.r. ook de komende jaren een krachtig instrument blijven, dan zullen we daar als rijk en bevoegde gezagen met zijn allen aan moeten werken. Belangrijke elementen: een meer precieze rol van de Commissie voor de m.e.r. in de beginfase, een

heldere kaderstelling vanuit het bevoegd gezag, een geïntegreerd planproces waarbij de m.e.r. niet als ‘sluitstuk’ mag dienen. Daarnaast geen onnodige stapeling van m.e.r.’en, geen dubbele onderzoeken en helderheid over wat er nodig is voor een kwalitatief goede m.e.r. Alleen dan kan de m.e.r. ook in de toekomst van grote waarde zijn. Vereenvoudiging van regelgeving is overal nodig, dus ook als dit de m.e.r. betreft. Vereenvoudiging betekent ook een groter draagvlak, meer participatie en heldere besluitvorming. Mét meeweging van de milieueffecten. Om dit doel te bereiken zullen wij ons– in de bredere discussie in het licht van de Omgevingswet – samen met de Commissie en de andere overheden, inzetten voor een vernieuwde, efficiënte en effectieve m.e.r.! Chris Kuijpers Directeur-generaal Ruimte en waarnemend directeurgeneraal Water

Heldere opbouw, prettig leesbaar Rijkswaterstaat onderzocht in de verkenning herontwerp Brienenoord- en Algeracorridor (HBAC) op welke manier de doorstroming aan de oostflank van Rotter-

dam kan worden verbeterd. Het MER is het resultaat van een breed gedragen probleemanalyse, bereikt door afstemming tussen alle betrokken overheidspartijen. Het maakt op een heldere manier duidelijk welke verkeersstromen nu en in de toekomst de rivier kruisen, welke oplossingsrichtingen er zijn om deze stromen te accommoderen en welke consequenties steeds ingrijpender oplossingen hebben voor de verkeersafwikkeling en de leefomgevingskwaliteit in het gebied. Het MER is prettig leesbaar. Kaarten en tabellen verduidelijken en ondersteunen de boodschappen uit de tekst. En.. dat alles in een beperkt aantal pagina’s.

november 2011

25 jaar milieueffectrapportage

G ROOTSCHALIG ONDERZOEK NAAR WERKING M . E . R .

Milieueffectrapportage (m.e.r.) bevindt zich in woelig water. Hoewel vorig jaar de m.e.r.-regelgeving ingrijpend is gewijzigd, zijn de discussies rondom m.e.r. geenszins verstomd. In Brussel wordt nagedacht over eventuele herziening van de Europese m.e.r.-richtlijn en in Nederland werkt het Ministerie van Infrastructuur en Milieu aan een fundamentele herziening van het omgevingsrecht. Tegelijkertijd lijkt het belang van milieubescherming onder druk te staan vanwege het politieke klimaat en bezuinigingen. Daarom is het nuttig te reflecteren op 25 jaar ervaring met de m.e.r.

Lastig maar waardevol W

elke ontwikkelingen hebben zich in de afgelopen 25 jaren voorgedaan in de regelgeving? In hoeverre draagt de m.e.r. nog bij aan de doelstelling om milieuaspecten volwaardig mee te wegen in de besluitvorming? En, zijn er aanknopingspunten om de regelgeving te optimaliseren en de m.e.r. efficiënter te maken?

Effectiviteit en efficiency Voor het laatst vond in 1996 een grootschalig onderzoek plaats naar het functioneren van het m.e.r.-systeem, uitgevoerd door Ten Heuvelhof en Nauta. Vijftien jaar later maken we opnieuw de balans op. De focus in het onderzoeksrapport ligt op de effectiviteit van de m.e.r.: de mate waarin deze heeft bijgedragen aan een volwaardige rol van milieuwaarden in besluitvorming en aan het milieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegd gezag (de verinnerlijking). Naast effectiviteit speelt ook efficiëntie een rol in de evaluatie: bereikt het instrument zijn doel met een redelijke inzet van middelen (tijd, geld, capaciteit)?

Efficiëntie: vertraging en lasten vallen mee De evaluatie richt zich vooral op de rol van sturingsmechanismen in de m.e.r. Deze hangen samen met de rollen die betrokkenen zijn toebedeeld en de regels – formeel én

25 jaar milieueffectrapportage

De B e t uwe ro u te do o rs n i j d t wa a rd e vol l and s c h a p .

informeel - die hun interacties beïnvloeden. Voorbeelden hiervan zijn: de wettelijke m.e.r.-plicht, de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer voor het opstellen van het MER, plan-m.e.r., participatie en onafhankelijke toetsing door de Commissie voor de m.e.r. De feitelijke uitwerking

Beeld Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

Onderzoek 25 jaar m.e.r. Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek naar de percepties over 25 jaar m.e.r. – heden, verleden en toekomst van het Nederlandse m.e.r.-systeem en de strategische kennisfunctie van de m.e.r. Het onderzoek is uitgevoerd door de Universiteit Utrecht en de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van Rijkswaterstaat en DG Ruimte (Ministerie Infrastructuur en Milieu). Er is een online survey uitgevoerd, aangevuld met een twintigtal diepte-interviews met m.e.r.-professionals. Geschat wordt dat de response van de survey 20-30 procent bedraagt van de m.e.r.-professionals in Nederland. Duidelijk moge zijn dat een dergelijke survey geen inzicht biedt in de feitelijke effecten van de m.e.r. Niettemin is het relevant om zicht te hebben op de gepercipieerde effecten ervan. Een Pdf van de samenvatting en/of het onderzoeksrapport is te downloaden op: www.rug.nl/frw/onderzoek/duurzamewegen/ en www.geo.uu.nl

november 2011

hangt uiteraard ook af van andere factoren, zoals de mate waarin besluitvormers open staan voor milieuwaarden en de kwaliteit van het MER. In het onderzoek zijn dergelijke factoren daarom expliciet meegenomen.

Milieubewustzijn Hoewel diverse elementen zijn aangepast â&#x20AC;&#x201C; zoals de m.e.r.-beoordeling, het meest milieuvriendelijke alternatief, de richtlijnen, de betrokkenheid van de Commissie voor de m.e.r. en participatie â&#x20AC;&#x201C; zijn er geen grote systeemwijzigingen geweest, met uitzondering van de formele toevoeging van de plan-m.e.r. De m.e.r. draagt in de ogen van m.e.r.-professionals duidelijk bij aan een vergroting van het milieubewustzijn van initiatiefnemers en bevoegd gezag. Dit optimisme klinkt nog duidelijker bij de vraag naar de impact van de recente modernisering van de m.e.r. Daarnaast levert de m.e.r. een redelijk grote bijdrage aan het milieuvriendelijker maken van besluiten. Dit komt vooral door het â&#x20AC;&#x2DC;preventieeffectâ&#x20AC;&#x2122;: anticipatie op de toekomstige m.e.r. in combinatie met de verplichting om te voldoen aan wettelijke milieueisen. Dit preventie-effect lijkt groter te zijn dan de aanpassing van het besluit door het (maken van het) MER â&#x20AC;&#x201C; correctie achteraf. Dit geldt zowel voor de project- als plan-m.e.r.

optimaliseren van initiatieven is beperkt. Uit de diepteinterviews blijkt dat hier een belangrijke kans ligt voor versterking van de effectiviteit van de m.e.r. Actoren die ontwerpend omgaan met de m.e.r. omgaan doen dit nu vooral op eigen initiatief. De kwaliteit van MER-rapporten is een tweede belangrijke factor voor de doorwerking in besluitvorming. M.e.r.-professionals zijn over het algemeen positief over de kwaliteit van MERâ&#x20AC;&#x2122;en, hoewel recente toetsingsadviezen van

Geen wezenlijke veranderingen in regelgeving Onze bevindingen komen overeen met die uit eerder verricht onderzoek. De effectiviteit van de m.e.r. lijkt dus stabiel, ondanks veranderingen in regelgeving over en context van de rapportage. Sectorale verschillen zijn er nauwelijks.

Kwaliteit De wettelijke plicht om de m.e.r. uit te voeren blijkt de belangrijkste verklaring voor de effectiviteit van de milieueffectrapportage. Enerzijds leidt dit ertoe dat verplichtingen uit de m.e.r.-regelgeving worden nageleefd, ook wanneer de m.e.r. vooral als sta-in-de-weg wordt gezien. Anderzijds gaat men in de praktijk, juist vanwege die verplichting, doorgaans niet verder dan wat strikt nodig is. De m.e.r.-regelgeving verplicht niet tot het kiezen van de meest milieuvriendelijke alternatieven of maatregelen. In die zin stuurt de m.e.r. niet effectief op milieubescherming die verder gaat dan waartoe de minimumeisen nopen. De waarde van de m.e.r. als ontwerpinstrument voor het verder

Effectbeschrijving op strategisch niveau Als eerste stap in de planvoorbereiding zijn voor de structuurvisie â&#x20AC;&#x153;Toekomst Afsluitdijkâ&#x20AC;? strategische alternatieven onderzocht. De oplossing moet veiligheid van de Afsluitdijk op lange termijn (2050 of 2100) garanderen en ambities voor natuur, recreatie, duurzame energie en ruimtelijke kwaliteit invullen. De MERâ&#x20AC;&#x201C;bijlage Natuur (Passende beoordeling Natuurbeschermingswet) is uitgevoerd op een detailniveau dat goed past bij de keuze die voorlag, een principe keuze voor de oplossingsrichting. Dus in deze fase geen absolute effecten maar een kwalitatieve vergelijking van alternatieven op basis van kaartanalyse en expert judgement. De conclusies zijn via de â&#x20AC;&#x153;stoplichtmethodeâ&#x20AC;? samengevat: t (30&/ TJHOJmDBOUF gevolgen uitgesloten; t 03"/+& VJUWPFSCBBS NBBS aandachtspunt voor de verdere uitwerking; t 300% UF HSPPU SJTJDP (â&#x20AC;&#x153;no goâ&#x20AC;?). De lezer krijgt zo snel een overzichtelijk beeld van de mogelijke gevolgen van alternatieven en varianten (â&#x20AC;&#x153;componentenâ&#x20AC;?) voor de Natura 2000-gebieden 8BEEFO[FF FO *+TTFMNFFS De MER geeft zo waardevolle informatie voor de principe keuze op strategisch niveau ĂŠn handvatten voor de verdere planuitwerking.

1986

1987

1994

1997

1999

m.e.r. geregeld bij wet

Besluit

nieuw in de wet: m.e.r.

uitbreiding m.e.r.â&#x20AC;&#x201C;

Nederlandse

m.e.r: ontstaan

beoordelingsplicht

richtlijn (EU): vooral in

aanpassing aan m.e.r.

Bijlagen

richtlijn 1997: forse

m.e.r.â&#x20AC;&#x201C;plicht

uitbreiding m.e.r.â&#x20AC;&#x201C;beoordeling

november 2011

25 jaar milieueffectrapportage

de Commissie voor de m.e.r. suggereren dat de kwaliteit van MER’en onder druk staat. De substantiële rol van de Commissie voor de m.e.r. in kwaliteitsbewaking wordt in hoge mate onderkend. Andere vormen van kwaliteitsborging, zoals certificering, zien de ondervraagden als nietwenselijk. De meerderheid vindt dat de plan-m.e.r. voor strategische besluiten een milieueffectrapportage op projectniveau nog niet overbodig maakt.

Besluitvorming De m.e.r. lijkt efficiënt: vertragingen en lasten worden als beperkt ervaren. Een kwestie van goed en slim je huiswerk doen. Sterker nog, een groot deel van de respondenten vindt dat de m.e.r. de implementatie van besluiten versoepelt. Slechts een kleine – maar wellicht wel spraakmakende – groep is van mening dat de m.e.r. tot onacceptabele vertragingen en lasten leidt. Opvallend is dat men niet verwacht dat de modernisering van de m.e.r.-regelgeving uit 2010 zal leiden tot snellere besluitvorming en tot lagere lasten. Dit was wel een belangrijk doel van deze wetswijziging. Dit is een aandachtspunt bij het opnieuw sleutelen aan regelgeving vanwege de herziening van het omgevingsrecht “Eenvoudig Beter” . Een belangrijke kanttekening is dat veel mensen vinden dat de scope van de milieueffectrapportage te omvangrijk is. Vele wettelijke verplichtingen laat men samenkomen in de m.e.r. Hierdoor is het voor bestuurders lastig om door de

Ervaring helpt, directere betrokkenheid maakt minder optimistisch bomen het bos te zien en vermindert de waarde als beslissing ondersteunend instrument. Hoewel een bekende kritiek, vloeit deze uitdijende scope niet direct voort uit het instrument zelf maar uit risicomijdend gedrag waaraan de diverse spelers van harte lijken mee te werken.

Ervaring helpt Professionals met veel m.e.r.-ervaring oordelen doorgaans positiever over de (neven)effecten dan hun collega’s met minder ervaring. ‘Onbekend maakt onbemind’, zoals ook al eerder werd geconcludeerd door Ten Heuvelhof en Nauta. Daar staat tegenover dat professionals met grote betrokkenheid bij het initiatief (werkzaam bij bevoegd gezag, initiatiefnemers) minder positief zijn over de doorwerking

van de m.e.r. – zoals verinnerlijking van milieuwaarden – en neveneffecten – zoals onacceptabele vertragingen en lasten – dan professionals die op grotere afstand van het bem.e.r.de besluit opereren, zoals de Commissie voor de m.e.r. en consultants. ‘Dichter bij het vuur, maakt minder warm voor de m.e.r.’ zo lijkt het. Het is aannemelijk dat dit te maken heeft met belangen en verdeling van baten en lasten. Belangrijke positieve neveneffecten zijn de bijdrage aan transparantie van besluitvorming en het afdekken van

Effectiviteit: wettelijke verplichting helpt nog steeds juridische risico’s. De rol van de m.e.r. is niet uitgespeeld. Uit het onderzoek blijkt dat andere instrumenten of actoren de rol van de m.e.r. niet hebben overgenomen in het bewaken van milieuwaarden.

Beeldvorming Ervaren knelpunten en bedreigingen in de praktijk zijn: niet alle milieurelevante strategische besluiten worden door de m.e.r. afgedekt, regelgeving is steeds complexer (met name onduidelijkheid over de m.e.r.-plicht) en de scope van veel MER’en dijt teveel uit. Deze punten zijn echter voor de uiteindelijke effectiviteit van de m.e.r. maar van beperkt belang. Wel bepalen zij voor een belangrijk deel de beeldvorming. Belangrijke bedreigingen worden gevoeld in de wetgevingsarena, zowel als het gaat om het belang van milieu als om het afschaffen van wettelijke bepalingen die verder gaan dan waartoe EU-regelgeving verplicht. De m.e.r. is een verplichte toets op besluitvorming en functioneert als zodanig goed, zij het wat mechanistisch. Daarbij maakt milieueffectrapportage de besluitvorming over ingrepen complex en dus niet gemakkelijker. Vandaar dat de m.e.r. als instrument weinig populair is. Aan de ene kant kan het leiden tot negeren van het instrument, of dit beschouwen als een ‘moetje’. Aan de andere kant is dit een aanwijzing dat de m.e.r. als beleidsinstrument werkt. Jos Arts, Rijksuniversiteit Groningen/Rijkswaterstaat Hens Runhaar, Frank van Laerhoven, Peter Driessen, Universiteit Utrecht

2001

2003

2006

2010

2011

Plan–m.e.r. richtlijn (EU)

uitbreiding m.e.r. richtlijn

introductie Nederlandse

modernisering wetgeving

aangenomen

(EU): inspraak publiek en

plan–m.e.r.

m.e.r.

25 jaar m.e.r.!

toegang rechter

25 jaar milieueffectrapportage

november 2011

P IETER W INSEMIUS

‘Met een de feiten ‘Een supersysteem’, noemt Pieter Winsemius de m.e.r. Als minister van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer in het kabinet Lubbers I (1982-’86) heeft hij aan de wieg ervan gestaan. Hij is nog altijd een warm pleitbezorger. ‘We hebben het misschien te complex gemaakt, maar het principe is super: de verantwoordelijkheid leggen bij diegene die het best kan voorzien wat mogelijke gevolgen zijn van een activiteit. Het allerbelangrijkste is dat er wordt nagedacht over wat je doet.’

Hoe kijkt u tegen de kritiek aan dat het instrument nodeloos vertraagt en te veel geld kost? ‘Dat zeggen diegenen die hun huiswerk niet goed doen. Het werkt op school net zo: maak je het huiswerk niet, dan heb je een probleem.’

P i e ter W i ns em i us Beeld Ewout Huibers

ud-minister Winsemius kan zich nog goed herinneren hoe de wetgeving werd geënt op het systeem in de V.S. en Canada. ‘In Canada oordeelde een onafhankelijke m.e.r.-commissie over de kwaliteit van de rapportage. Die second opinion vond ik een goed idee, maar onze voornaamste drijfveer was: het systeem baseren op de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemers. Dankzij de techniek hebben we stoffen gekregen met schitterende eigenschappen, van groot belang voor de samenleving, maar waarvan je achteraf pas begreep welke problemen ze veroorzaakten als ze vrij kwamen.

‘Het is veel beter van tevoren een dik rapport te moeten schrijven dan achteraf het plan corrigeren.’ De technologie is zo snel in z’n ontwikkeling, de overheid zo ver achter. De bedrijven hebben de kennis en kunnen dus het best overzien wat de gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Laat maar zien dat je daarover nadenkt!’

november 2011

Een teken dus van een werkend beleidsinstrument? ‘Ik denk het wel. De vertraging komt niet door het advies en de beroepen. Die zijn beide aan termijnen gebonden. De vertraging ontstaat vooral door het veelvuldige bestuurlijke overleg of doodgewoon omdat er fouten worden gemaakt. Iedereen die de RO een beetje kent, weet dat de trage besluitvorming vooral te maken heeft met bestuurders die hun werk niet doen, namelijk besluiten nemen. En aanvragers die fouten maken, het klinkt stom, maar het gebeurt veelvuldig. Neem het voorbeeld van de Waddenzee, waar een buitengewoon ervaren organisatie als de NAM met Shell erachter aanvankelijk de ene vormfout op de andere stapelde. Dan moet je niet de vinger wijzen naar degenen die beroep instellen. Hoe vaak is de overheid niet teruggefloten, omdat beleidsmakers hun eigen procedures niet hadden gevolgd?’ Grote wijzigingen in het systeem zijn dus niet nodig? ‘Nee, gewoon het instrument consequent toepassen, en er op toezien dat dit goed genoeg gebeurt. Juist daar heb je een neutrale commissie voor nodig. Als er lui vluggertjes willen doen, moet je ze kunnen corrigeren. Het gaat hier niet om een wolkeurmerk, het gaat om milieugevolgen, die grote doorwerking op het ecosysteem en onze volksgezondheid kunnen hebben.’

25 jaar milieueffectrapportage

goede MER komen op tafel’ Maakt u zich geen zorgen over de juridisering van de ruimtelijke ordening? ‘Het zijn altijd dezelfde mensen die het hebben over de juridisering. Ze moeten uitkijken dat ze met de lobby over het verminderen van de regeldruk niet teruggaan naar het Stenen Tijdperk. Nogmaals, om de procedures korter te krijgen, moet je zelf het werk goed doen, zoals de wet dat vraagt. Het huiswerk van de m.e.r. is daarbij buitengewoon nuttig, omdat dan op tafel komt wat de voor- en nadelen zijn. Je kunt verstandige afwegingen maken, in samenspraak met andere betrokken partijen. Lukt dat niet, dan ga je voor het echie, dan krijg je een juridische procedure voor je kiezen.’ Moet die participatie dan niet op een of andere wijze in wetgeving worden verankerd? ‘Dat vraag ik me af. Het heeft vooral met houding te maken. Je ziet het nu weer bij de kolencentrale in de Eemshaven. Eems, Dollard, Waddenzee vormen met elkaar een van de meest bestudeerde gebieden ter wereld. En weer gaat het mis bij de vergunningaanvraag. Ik hoor uit de milieubeweging dat de betreffende energiebedrijven gewoon de deur dicht houden voor andere visies. Ze willen niet écht praten, en kijken of er een integraal plan is te maken. Ze denken er mee weg te komen, met steun van de provincie. Maar ook de milieubeweging stelt zich vaak star op, zoals in het geval van de gasboringen in de Waddenzee. Ook zij wisten dat boren op zich geen schade aanricht. En de andere risico’s zijn goed beheersbaar. Bij de minste verschuiving kun je afspreken de gaskraan dicht te draaien. Dat handaan-de-kraanprincipe was de oplossing, wist ik in 1994 al. Maar ik kreeg eerst Shell en later ook de milieubeweging niet in beweging. Bij een conflict ligt dan weer de een boven, dan weer de ander. De handreiking moet komen van diegene die boven ligt. Die moet het compromis aanbieden. Maar dat is heel moeilijk, omdat je dan boven ligt.’

buitenspel zetten. Als je snel wilt werken, moet je samen optrekken; gedurende het hele traject. Wel op een gegeven moment een keuze maken voor het meest realistische alternatief, maar in overleg. Zo’n proces kost inderdaad tijd en geld, maar werkt uiteindelijk het snelste. Als jij een reputatie hebt van een stelletje doordrammers die niet naar anderen luisteren, dan creëer je op den duur je eigen weerstand. Dan sta je al op zes slagen achterstand bij het begin van het volgende project.’ Wat zou u de minister adviseren voor de m.e.r. in de toekomst? ‘Nooit het voorzorgprincipe laten varen. Alle activiteiten die onomkeerbaar schade kunnen aanrichten, moet je een bewijslast opleggen.’ Marcel Bayer, Jos Arts

Juiste scope van alternatieven De Koepel Windenergie Noordoostpolder, een particuliere initiatiefnemer, wil langs de dijken van de Noordoostpolder een windpark van ca 90 turbines met een vermogen van max. 450 MW realiseren. Maar omdat het rijk met een rijksinpassingsplan het windpark ruimtelijk mogelijk wilde maken was een strategische afweging van locaties nodig. Meerdere locaties in en om het IJsselmeer zijn daarom op hoofdlijnen vergeleken op milieueffecten. Omdat het gaat om een rijksinpassingsplan kan immers niet volstaan worden met inrichtingsalternatieven maar zal ook de vraag beantwoord moeten worden waarom in deze omvang en waarom op de beoogde locatie in de Noordoostpolder.

Dus dan toch maar dwingender opleggen dat er samen naar een gedragen alternatief wordt gezocht, zoals de commissie-Elverding adviseert? ‘Zou kunnen, maar dan niet de participatie en het overleg beperken tot de strategische fase. Dat is een grote denkfout, die ze nu bij de Crisis- en herstelwet ook maken. Je kunt de milieu- en natuurbeweging en betrokken burgers niet

25 jaar milieueffectrapportage

november 2011

E RVARINGEN MET 25 JAAR MER

Kwaliteit en De Twe e d e Ma a s vl a k te i n aan l e g Beeld Projectbureau Maasvlakte II

In 25 jaar is de m.e.r. ingeburgerd geraakt, zo blijkt uit de reacties van m.e.r.coördinatoren, vergunningaanvragers en andere betrokkenen, die ROmagazine peilde over hun ervaringen. De procedure kost tijd en geld, maar die investering verdient zich vaak terug door een goede kwaliteit van de planvorming en een - dankzij het tijdens de procedure gecreëerde draagvlak - snellere uitvoering.

‘Betere kwaliteit ruimtelijke plannen’

e meerwaarde van de m.e.r. ligt voor ons vooral in de beginfase. Je wordt gedwongen om heel goed na te denken over de effecten van de ruimtelijke keuzes die je maakt’, zegt Trix Buurman, m.e.r.-coördinator bij de provincie Utrecht. Zo stelde de provincie een plan-MER op voor de herontwikkeling van vliegbasis Soesterberg. Het gebied wordt ontwikkeld tot een natuur- en recreatiegebied met een beperkte woningbouwopgave. Er zijn ook plannen om er het nieuwe Nationaal Militair Museum te vestigen. In het MER is gekeken naar de bereikbaarheid van het gebied en bepleit de provincie een duurzame uitvoering. De m.e.r. draagt zeker bij aan een goede kwaliteit van plannen, zegt Buurman, ‘omdat alle keuzes met hun milieugevolgen en alternatieven goed in beeld worden gebracht’. Bij vergunningverlening draagt de m.e.r. bij aan een ‘goede, complete vergunningaanvraag’ en brengt het de effecten van de

november 2011

activiteit op de omgeving in beeld. Daarnaast vergroot de procedure in sommige gevallen het draagvlak, zegt ze. Alleen bij gebiedsontwikkeling willen de kaders wel eens knellen: ‘Dat is vaak een cyclisch en open proces, waarin je gaandeweg alternatieven ontwikkelt. De m.e.r. kan dan te geforceerd zijn, omdat die uitgaat van vaststaande alternatieven.’ Haar collega Rudolf Buis is verantwoordelijk voor de plan-MER van de Ruimtelijke Structuurvisie, die in december als ontwerp ter visie zal worden gelegd. ‘De plan-MER loopt gelijk op met het maken van de Structuurvisie, zodat we diverse locaties voor onder meer woningbouw direct op milieugevolgen kunnen beoordelen.’ Dat kost meer tijd als beleidskeuzes gedurende het proces veranderen, maar geeft ook meer inzicht, dat later juist tijdwinst kan opleveren ‘omdat we veel locaties al in beeld hebben gebracht’. Makkelijk is het werken met de m.e.r. niet, zeggen zowel Buurman als Buis. Buis: ‘De plan-MER is

25 jaar milieueffectrapportage

heel concreet, een Structuurvisie is juist abstract. Dat in elkaar passen is een puzzel. Zo willen we een beoordeling doen voor stedelijke ontwikkeling zonder dat we de precieze locatie, omvang en aantallen kennen. Bij de uitwerking door gemeenten kan nog zoveel veranderen. Onze oplossing is dan breder te kijken dan het besluit-MER en te handelen in de geest van het besluit.’

‘M.e.r. geeft brede blik’ Eric Arends werkt als partner bij Pondera Consult, een adviesbureau dat vergunningaanvragers ondersteunt bij onder meer het opstellen van een MER. Momenteel adviseren ze bij het windmolenpark Noordoostpolder bij Urk en voor grote, op land en in zee geplande windmolenparken. ‘Wij vinden de m.e.r. een nuttig instrument, als je het vroeg in het traject inzet. Het leidt tot een iteratief proces, waarin je het plan steeds weer kunt aanpassen

instrument.’ Verkoelen werkt zo’n twintig jaar met de milieueffectrapportage en was als directeur van de Milieufederatie Zuid-Holland onder meer betrokken bij de procedure voor Maasvlakte 2. Een langdurige procedure. ‘We zijn er tien jaar mee bezig geweest, maar het gaat zeker meer dan tien jaar tijdwinst opleveren. Bij dit soort grootschalige projecten biedt het meerwaarde, omdat het draagvlak creëert’. De m.e.r. biedt een duidelijke structuur, stelt Verkoelen. ‘Wij wilden als milieubeweging Maasvlakte 2 niet horen, ruiken of zien. Maar hoe concretiseer je dat? Daarbij heeft de MER geholpen.’ Het leidde er onder meer toe dat er gebruik gaat worden gemaakt van walstroom voor de schepen, en stil asfalt. Verkoelen is inmiddels Statenlid in Zuid-Holland, waar ze het belang van participatie uitdraagt. De m.e.r. kan daarin wat haar betreft een grote rol spelen: ‘Het is een goed instrument, maar wel wat verouderd. Een vernieuwde m.e.r. zou wat mij betreft het thema duurzaamheid en participatie moeten borgen. Een deskundig en onafhankelijk orgaan als de Commissie voor de m.e.r. zou een belangrijke rol kunnen vervullen, door te borgen dat de belangen van de samenleving in grote projecten worden meegewogen.’

draagvlak overeenkomstig de bevindingen uit het MER.’ Hij waardeert die integrale en uitgebreide blik, die verder gaat dan louter milieueffecten: ‘Ook de invloed op landschap en natuur wordt meegenomen. Bij windenergie is dat bijvoorbeeld erg belangrijk.’ Toegegeven, het kost vaak veel tijd en vergunningaanvragers vragen zich soms af of dat nodig is. ‘Maar omdat het MER objectief en deskundig inzicht geeft in de gevolgen, win je later vaak tijd.’ Zo is in het geval van het geplande windmolenpark bij Urk onderzoek gedaan naar schade voor vogels en schade voor de dijkveiligheid. In beide gevallen bleek dat minimaal. ‘Zonder zo’n MER zou je blijven steken in een welles-nietes-discussie. Als er nu dingen worden beweerd die niet kloppen, dan kun je terugvallen op het rapport.’ Arends noemt het essentieel dat de Commissie voor de m.e.r. die onafhankelijkheid en deskundigheid bewaakt. ‘Wij doen onderzoek in opdracht van de vergunningaanvrager. Andere belanghebbenden kunnen daarom onze objectiviteit in twijfel trekken. Het is prettig dat onze rapporten worden getoetst door de Commissie. Ook al is het niet meer in alle gevallen verplicht, iedereen wil heel graag het stempel van de Commissie hebben.’

‘Samenleving zeer gebaat bij m.e.r.’ Is de samenleving gebaat bij de m.e.r.? ‘Ja’, zegt Ellen Verkoelen vol overtuiging. ‘De burger kan niet beoordelen wat de milieueffecten van grote projecten zijn. Dat doet de m.e.r. Het is voor de samenleving een heel belangrijk

25 jaar milieueffectrapportage

‘M.e.r. geborgd in besluitvorming’ ‘Als je een MER achteraf opstelt omdat het moet, dan kost het vooral tijd en geld. Doe je het goed, dan draagt het bij aan een goede kwaliteit en meer draagvlak en dat kan later veel tijd schelen’, zegt Alfons Finkers, programmacoördinator Ruimtelijke Ordening & Milieu bij de gemeente Den Haag. Hij adviseert en toetst MER’en: ‘Wij helpen initiatiefnemers bij het opstellen van de juiste vragen en het zoeken van een bureau. Als het rapport klaar is, toetsen we het en brengen we het in bij de gemeenteraad.’ De gemeente hecht eraan dat het MER duidelijk wordt gebruikt in de besluitvorming, daarom maakt men het rapport zo toegankelijk mogelijk voor de raad. ‘We geven bijvoorbeeld aan wat de highlights zijn en wat de Commissie voor de m.e.r. constateerde. Dat werkt. Onlangs werd bijvoorbeeld de Haagse Nota Mobiliteit behandeld. Elke politieke partij had punten uit het MER opgepikt en er zijn diverse amendementen ingediend.’ De gemeente vindt het ook belangrijk dat het MER duidelijk wordt meegenomen in de uitvoering van projecten en bereikt dat door standaard een borgingsparagraaf op te nemen, ‘een soort lijstje dat de projectleiders verder helpt’. Daar kan bijvoorbeeld in staan welk aanvullend onderzoek nodig is. De m.e.r. draagt bij aan de kwaliteit van een plan en project, doordat het structurerend werkt en participatie afdwingt, stelt Finkers. ‘Dat leidde er bijvoorbeeld toe dat er drie goede alternatieven van burgers zijn gekomen bij het Masterplan

november 2011

Omgaan met onzekerheden Het MER voor Maasvlakte 2 is een voorbeeld hoe verstandig om te gaan met onzekerheden in effectbepalingen. Door de omvang, complexiteit en de lange

O psp u i te n z a nd vo or d e z e e we r i n g o p de Twe e d e Ma a s v l a k te Beeld Paul Splinter

Kijkduin, een plan voor woningbouw en recreatie.’ De Commissie voor de m.e.r. is belangrijk voor de kwaliteit, zegt Finkers: ‘Dingen die wij als vanzelfsprekend ervaren, halen zij eruit. Ze kijken anders naar een project en dat is een grote kracht. Die wordt wel eens onderschat, vind ik.’

‘Gezonde toepassing heeft waarde’ ‘Bij grote projecten met mogelijk aanzienlijke milieueffecten helpt de m.e.r.-procedure om alle aspecten goed in beeld te brengen. Het dwingt je om in een vroeg stadium al na te denken over milieuvriendelijke alternatieven’, zegt Pieter van de Water, legal counsel bij de NAM. Hij adviseert intern over MER’en en begeleidt de procedures. Een groot traject waar hij van begin tot einde bij betrokken was: de m.e.r. voor Gaswinning Waddenzee. ‘Dat leverde uiteindelijk een stapel rapporten op met een hoogte van één meter.’ Voor dit soort projecten is de m.e.r. zinvol, stelt hij. Maar voor vaak voorkomende projecten met minder milieueffecten voegt een milieueffectrapportage weinig toe, ‘bijvoorbeeld boringen naar aardgas. Daarvan hebben we er in Nederland al tweeduizend uitgevoerd en die zijn allemaal nagenoeg hetzelfde. Ik hoor wel eens dat een MER dan snel gemaakt is, maar dat is niet zo. Want je moet het wel zorgvuldig doen en dat kost telkens weer moeite, tijd en geld’. Bevindingen in de milieueffectrapportage zijn doorgaans goed terug te vinden in het besluit, meent Van de Water. Een voorbeeld is de Gaswinning Waddenzee, ‘daarin is het principe van de “hand aan de kraan” uitgewerkt en dat is in de vergunningvoorschriften overgenomen. We hebben er een systeem voor ontwikkeld en werken daar nu mee’. Tegen sommige projecten van de NAM is weerstand van burgers en ngo’s. In die gevallen kan m.e.r. helpen, vindt hij. ‘Als je alles goed hebt onderzocht, dan kan het rapport bijdragen aan meer begrip

november 2011

termijn waarop de activiteiten zich afspelen, kennen de effectvoorspellingen logischerwijs aanzienlijke onzekerheden. Door het beschrijven van worst case scenario’s met het bijbehorende maatregelenpakket, zoals op het gebied van luchtkwaliteit en effecten op natuur zijn de risico’s goed in beeld gebracht. Het uitgebreide monitoring- en evaluatieprogramma waarin het MER voorziet, maakt het mogelijk om zonodig aanvullende maatregelen te treffen om effecten te voorkomen of te minimaliseren. In overeenkomsten is het zonodig treffen van deze ‘maatregelen achter de hand’ geborgd. Dit MER uit 2007 heeft ‘avant la lettre’ invulling gegeven aan een belangrijk onderdeel van het gedachtegoed in het advies van de Commissie Elverding van 2008.

vanuit de omgeving voor wat je van plan bent’. Hij waardeert de m.e.r. als instrument, mits het gaat over aanzienlijke milieueffecten. ‘Soms brengt de procedure allerlei kleinere effecten in beeld, terwijl die later in bijvoorbeeld de Waboprocedure ook weer worden meegenomen. Het scheelt tijd en geld en het maakt het rapport krachtiger als het alleen om de aanzienlijke effecten gaat.’ In die zin betreurt Pieter van de Water het dat de startnotitie is verdwenen: ‘In plaats daarvan worden er nu reikwijdtenotities gemaakt door het bevoegd gezag op verschillende niveaus, met het risico dat iedereen zijn eigen detailniveau bepaalt.’

‘M.e.r. helpt de goede maatregelen te nemen’ ‘Vanuit bestuurlijk perspectief gezien helpt het MER om plannen te optimaliseren’, zegt Alexandra van Huffelen, wethouder Duurzaamheid, Binnenstad en Buitenruimte in Rotterdam. ‘Wij hebben grote duurzaamheidsambities. De m.e.r. helpt ons om alle aspecten van duurzaamheid mee te nemen.’ Bij grote ruimtelijke ontwikkelingen wordt het MER expliciet besproken in zowel college als gemeenteraad, vertelt Van Huffelen. Het heeft er in Rotterdam onder meer voor gezorgd dat de plannen voor projecten als de TweedeMaasvlakte en Rotterdam Central District in breed perspectief zijn beoordeeld. ‘Vaak heb je een heel concreet doel met een project, zoals woningbouw of de aanleg van een brug. Het is goed dat de milieueffectrapportage er dan voor zorgt dat je de zaak breder bekijkt, en let op alle milieuaspecten.’ Voor Rotterdam Central District leidde dit er onder meer toe dat waterberging in het ontwerp is opgenomen. Van Huffelen juicht het toe dat het instrumentarium met de tijd meegaat. ‘De thema’s in een MER zijn verbreed. Dat maakt de m.e.r.voor ons een waardevol instrument.’ Marieke Vos

25 jaar milieueffectrapportage

COLUMN

Om terug te gaan naar de essentie hoeft niet zozeer het instrument veranderd te worden als wel hoe we er in de besluitvormingspraktijk mee omgaan. De m.e.r. moet veel meer ten dienste van de besluitvorming komen te staan.

Ten dienste van de besluitvorming B

innen de infrastructuur is m.e.r. veelvuldig onderdeel van de besluitvorming. Ondanks de positieve bijdrage van de m.e.r. aan een zorgvuldige besluitvorming is er ook kritiek. Met name dat de besluitvorming over infrastructuur in Nederland (te) lang duurt. De m.e.r. is ingewikkeld geworden. Door de juridisering is de inhoud uit het oog verloren. Maar ook is er kritiek op hoe met de m.e.r. in de besluitvorming over infrastructuur wordt omgegaan. In plaats van zich af te vragen welke informatie het bevoegd gezag nodig heeft, levert de m.e.r. ongevraagd ‘een dik pak papier’ aan. Er is een breed gedragen wens om terug te keren naar de essentie, kortweg ‘bezint eer gij begint’. Het blijkt echter dat hoe in de besluitvormingspraktijk met de m.e.r. wordt omgegaan, zijn eigen rationaliteit kent. Ieder voor zich probeert het risico te verkleinen, wat leidt tot een grotere informatievraag. Wat is vanuit het perspectief van de besluitvorming over infrastructuur een optimaal effectieve positionering van de m.e.r.? En is dit ook op andere sectoren van toepassing? De informatieoverdosis in de besluitvormingspraktijk leert dat we het antwoord moeten zoeken in het anders omgaan met de m.e.r.. De m.e.r. moet veel meer ten dienste van de besluitvorming komen te staan: - Milieueffectrapportage als hulpmiddel in de besluitvormingspraktijk De m.e.r. is bedoeld om de milieugevolgen van een (infrastructuur)project in beeld te brengen, zodat de overheid die het besluit neemt de milieugevolgen bij haar afwegingen kan betrekken. Niet meer en niet minder. De m.e.r. is dus een hulpmiddel om tot betere besluitvorming te komen. De essentie is dat je aan de voorkant, bij de start van een

25 jaar milieueffectrapportage

project, nadenkt over welke informatie je nodig hebt voor het besluit. Voor een infrastructuurproject zou dit bijvoorbeeld kunnen door in het startbesluit een informatieprofiel op te nemen. Voor niet-infrastructuurprojecten is dit een essentiele vraag bij het bepalen van de reikwijdte en detailniveau van het MER. - Integrale effectrapportage in verkenningsfase, milieueffectrapportage in planuitwerkingsfase Een optimaal effectieve positionering van de m.e.r. in de besluitvorming, is er één die in de verkenningsfase de keuze voor een voorkeursalternatief ondersteunt. Die helpt om de verschillende alternatieven integraal te beoordelen en om de keuze voor het voorkeursalternatief te motiveren. Met globale inschattingen en eenvoudige berekeningen. Kortom, een compacte integrale effectrapportage. En één die in de planuitwerkingsfase de inpassing van het gekozen voorkeursalternatief ondersteunt. Die helpt om het voorkeursalternatief te beoordelen aan de milieunormen en om aannemelijk te maken dat dit alternatief voldoet aan weten regelgeving. Met gecertificeerde berekeningen en onzekerheid binnen bepaalde grenzen. Kortom, een compacte m.e.r.. Aan de regels voor de m.e.r. hoeft in principe niets te worden veranderd, wel aan hoe we er in de besluitvormingspraktijk mee omgaan. Dat betekent dat we vandaag kunnen beginnen. Maar het gaat niet vanzelf. De situatie waarin bestuurders en (ambtelijke) professionals elkaar gevangen houden moet doorbroken worden. We moeten de focus leggen op relevante beslisinformatie. Jaap Groenendijk Partner Twynstra Gudde Adviseurs en Managers

november 2011

G e va r i e e rd e b eb o uw i ng i n IJb urg Beelden Menno Kuiper

V AN SECTORAAL NAAR INTEGRAAL

Van risico’s naar kansen De vraag is wat het in de dagelijkse werkpraktijk betekent om 'integraal te denken en te werken' en hoe je dit vervolgens vormgeeft. Het instrument m.e.r. kan hierin een unieke rol vervullen door te evolueren naar een middel om kwaliteitsborging van het ontwerpproces te bewerkstelligen. Het aandeel van de kosten voor de planstudiefase van grote infrastructuurprojecten in de laatste decennia is gestegen van zo’n 10 (1970) naar 25 procent (2010) van de totale kosten (studie- + uitvoeringsfase). Maar binnen de planstudiefase zijn de uitgaven besteed aan daadwerkelijke planvorming gedaald, van 40 naar 10 procent, terwijl de uitgaven voor procedures en vergunningen juist sterk zijn gestegen, van 20 naar 45 procent. Er is dus sprake van een duidelijke

Kwaliteit en integraliteit als leidraad verschuiving van aandacht voor het maken van kwalitatief goede plannen naar procedure-inspanningen. Noodzakelijkerwijs lijken projectteams opgeslokt te worden door het beteugelen van risico’s, wat ten koste gaat van ruimte voor denken in kansen.

november 2011

Aanpassingen in het instrument m.e.r. zouden gericht moeten zijn op het borgen van een integraal, iteratief ontwerpproces om zo op een efficiënte manier kansen te kunnen grijpen. Afhankelijk van de aard van een project zouden specialisten gedurende het hele planproces op maat hun bijdrage moeten kunnen leveren, vooral door expert judgement tijdens ontwerpateliers. De effecten worden dan van grof naar fijn in beeld gebracht tot op het detailniveau dat nodig is. Een optimaal projectontwerp is het primaire doel, het maken van een helder verantwoordingsdocument over de gemaakte ontwerpkeuzes hoort daarbij. Een aanpassing van de projectarchitectuur is nodig om een meer integrale, en daarmee efficiëntere, manier van werken te bewerkstelligen. Het bij Rijkswaterstaat gangbare IPM-model voorziet naast de algemene projectmanager in vier projectleiders die verantwoordelijk zijn voor geld en tijd (manager projectbeheersing/contracten), draagvlak (omgevingsmanager) en inhoud (technisch manager). Een wijziging in functienaam - van technisch manager naar

25 jaar milieueffectrapportage

kwaliteitsmanager – is al een goede stap. De kwaliteitsmanager draagt de verantwoordelijkheid voor een optimale kwaliteit van het projectontwerp. De aard van het project bepaalt de gewenste achtergrond van de beoogde kwaliteitsmanager, bijvoorbeeld civieltechnisch, milieuhygiënisch of ruimtelijk. Om de verkokering tussen ruimte, milieu en infrastructuur verder te verkleinen is het instellen van een onafhankelijke kwaliteitscommissie (analoog aan de huidige Commissie voor de m.e.r., welstandscommissies of het kwaliteitsteam zoals dat binnen Ruimte voor de Rivier bestaat) bij prominente, politiek gevoelige en de huidige m.e.r.-plichtige projecten een bruikbaar instrument. De opdrachtgever van de kwaliteitsmanager laat zich adviseren door deze commissie. Ook hier bepaalt de aard van het project de samenstelling van de kwaliteitscommissie.

tuur, milieu en ruimte te verkleinen. Dit alles met als doel eenvoudiger en beter tot besluitvorming te komen.

Het oprichten van het nieuwe Ministerie van Infrastructuur en Milieu is een prachtige kans om het integrale werken te versterken en daarmee de verkokering tussen infrastruc-

Regina Havinga Clustercoordinator Ruimtelijke kwaliteit Programmadirectie Ruimte voor de Rivier

Vollediger, transparanter, begrijpelijker De m.e.r. is steeds meer gaan werken als integrator van planstudies. Waarbij zowel de traditionele m.e.r.–aspecten als bredere aspecten, zoals bijvoorbeeld kostenramingen, in een steeds bredere en meer omvattende afweging worden beoordeeld.

et positieve gevolg hiervan is dat besluiten meer en beter in één keer genomen kunnen worden, in plaats van vele volgtijdelijke en afhankelijke deelbesluiten. Besluiten worden daarmee vollediger, transparanter en beter te volgen voor direct betrokkenen en belangstellenden. Wat transparantie betreft zie je dat steeds beter gebruik wordt gemaakt van de verplichte inspraak en raadpleging bij de m.e.r. In veel planstudies zijn deze momenten aanleiding om werkelijk met de omgeving in gesprek te gaan en informatie te verstrekken, de discussie te voeren en het draagvlak te verhogen. Mijn ervaring is dat er dan besluiten worden genomen die draagvlak hebben en ook stand houden. Een mooi voorbeeld vind ik de A4 Delft-Schiedam. Na decennia van onderzoek en studie is er een besluit genomen op basis van een brede m.e.r. en goede interactie met de betrokken omgeving. Volgens mij een bewijs dat de m.e.r. echte meerwaarde biedt bij een goede besluitvorming. De slagvaardigheid kan nog groter door meer energie en tijd

25 jaar milieueffectrapportage

te steken in de voorfase van planstudies. Doel daarvan is om op een hoger abstractieniveau keuzes te maken over alternatieven, locaties, uitsluitingen en knelpunten. Door dat vroegtijdig en expliciet te doen, waarbij keuzes goed onderbouwd zijn en daarmee niet meer ter discussie komen te staan, kan in een later stadium een forse onderzoekslast worden voorkomen. Dit bespoedigt de doorlooptijd, vermindert de complexiteit en verhoogt de slagvaardigheid. De betrokkenen weten in een eerder stadium wat de bandbreedte is en waar de focus komt te liggen. Het is deze focus in combinatie met de expliciet gemaakte keuze die vervolgens kunnen leiden tot een verhoging van de kwaliteit van het ruimtelijke beleid. Lidewij de Haas Directeur Divisie Milieu & Ruimte Arcadis Nederland oud–voorzitter VVM–sectie milieueffectrapportage

november 2011

Cultuurhistorie verankerd dankzij m.e.r. In de Europese m.e.r.-richtlijn is vastgelegd dat een initiatiefnemer de effecten van zijn initiatief op het ‘environment’ moet aangeven. In Nederland werd dit begrip ‘environment’ oorspronkelijk vertaald met milieu, maar Europa bedoelde het begrip breder: het effect op de (leef)omgeving. Dankzij de m.e.r. is op die manier bijvoorbeeld cultuurhistorie beter verankerd in de planvorming, stelt Els Romeijn.

n de eerste MER’en werd altijd wel aandacht besteed aan onderdelen van cultuurhistorie, maar niet structureel en zeker niet systematisch. Daarna emancipeerde de cultuurhistorie als sector en werd steeds meer onderdeel van de m.e.r. In de dijkversterkingsprojecten die in de jaren ’90 van de vorige eeuw werden be-m.e.r.d zaten vertegenwoordigers van de cultuursector structureel aan tafel. En met het Verdrag van Malta (1992) werd duidelijk dat archeologie een plek hoorde te krijgen binnen de ruimtelijke ordening en daarmee binnen de m.e.r.-procedures. Tenslotte is in de beleidsbrief Modernisering Monumentenzorg (MoMo) uit 2009 aangegeven dat de m.e.r. een belangrijk instrument is voor de borging van de cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening.

Inpassing De Wet op de Archeologische Monumentenzorg die op 1 september 2007 in werking trad wijzigde ook de Wet Milieubeheer. De verantwoordelijkheid voor het instrument m.e.r. kwam mede in handen van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap te liggen. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, die voor de uitvoering hiervan verantwoordelijk is, heeft dit moment aangegrepen om een Handreiking op te stellen waarin wordt aangegeven hoe de cultuurhistorie op goede wijze in een m.e.r. op te nemen. De m.e.r.-procedure heeft er zeker aan bijgedragen dat er meer aandacht is gekomen voor cultuurhistorisch erfgoed en voor de wijze waarop dit in het ruimtelijk domein kan worden betrokken en afgewogen. Zeker binnen m.e.r.-plichtige woningbouwprojecten speelt dit. Maar ook voor infrastructuurprojecten of windmolenparken. Binnen infrastructuur is het vaak lastig om een hele andere route te kiezen, maar door de verplichting mitigerende maatregelen op te nemen in een MER is er wel meer aandacht gekomen voor het zoveel mogelijk inpassen van cultuurhistorische waarden.

rie zullen zeker in beeld blijven. Voor cultuurhistorie geldt dat de m.e.r. natuurlijk niet het enige instrument is. Vanaf 1 januari treedt het aangepaste Besluit ruimtelijke ordening in werking, een uitwerking van de eerder genoemde beleidsbrief MoMo. Vanaf dat moment zijn gemeenten niet alleen verplicht archeologisch onderzoek uit te voeren ten behoeve van het opstellen van bestemmingsplannen, maar ook cultuurhistorisch onderzoek, dus integraal. Els Romeijn Consulent Erfgoed en Ruimte Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

Heldere formulering Voor de versterking van de Diefdijklinie voerde het Waterschap Rivierenland zeer grondig en uitgebreid onderzoek uit. Ook het MER was uitgebreid en omvangrijk. Maar door de gekozen structuur van de rapportages, ging dit niet ten koste van de toegankelijkheid. De goede samenvatting bracht de hoofdpunten uit het MER duidelijk over het voetlicht. Detailinformatie was snel in bijlagen te vinden. De keuze voor te onderzoeken alternatieven waren goed herleidbaar uit een heldere geformuleerde visie en probleemanalyse. Tenslotte leverde ook het vele en goede kaartmateriaal een belangrijke bijdrage aan dit communicatief (en inhoudelijk) sterke MER.

Toekomst Het is nog niet duidelijk hoe het nieuwe omgevingsrecht eruit gaat zien, hoe de m.e.r. daarin is opgenomen en welke positie de Monumentenwet precies zal hebben binnen het in ontwikkeling zijnde nieuwe stelsel. Het is dan ook lastig om een doorkijkje naar de toekomst te geven. Duidelijk is dat de Europese verplichting blijft bestaan om de effecten op het milieu in beeld te brengen. Dus de effecten op de cultuurhisto-

november 2011

25 jaar milieueffectrapportage

COLUMN

M.e.r.-bekentenissen E

igenlijk is milieueffectrappportage heel vanzelfsprekend. Zeker voor een jurist zoals ik die zich tijdens studie, wetenschappelijke carrière en in de advocatuur met het bestuurs- en milieurecht heeft bezig gehouden. De spil van het vak is het besluit van een bestuursorgaan. Of je opkomt voor de belangen van laatstgenoemde, de vergunninghouder of derdebelanghebbende, het draait om het nemen van een goed besluit. Dat betekent dat er sprake moet zijn van een zorgvuldige voorbereiding om een afgewogen besluit te kunnen nemen. De m.e.r.-plicht biedt extra zekerheid dat in bepaalde gevallen het milieu - in alle facetten - een volwaardige plaats krijgt bij die voorbereiding en belangenafweging. In de kern gaat het dus om een algemeen beginsel dat door niemand in twijfel getrokken zal worden. Waarom wordt m.e.r. dan toch vaak als belemmerend en hinderlijk ervaren? Ik moet bekennen dat in mijn praktijk, en ik vermoed in die van veel advocaten binnen dit rechtsgebied, niet zozeer de

nadruk heeft gelegen op waar het bij m.e.r. om zou moeten gaan, de inhoud, maar om de (formele) regeltjes. En daar gaat het vaak mis, zeker als die regels aan verandering onderhevig zijn. Ik kan niet ontkennen, wederom een bekentenis, dat dit in de praktijk buitengewoon bevredigend kan en als advocaat zelfs moet zijn. Wat mij in dit verband direct te binnen schiet, is de jurisprudentie over de vrijwillige m.e.r.. Een voorbeeld. Een bestuursorgaan had bij de vaststelling van een bestemmingsplan geen MER opgesteld, omdat dit in het kader van het streekplan al was gebeurd. Fout, want de m.e.r. was in dat kader niet verplicht, want niet gekoppeld aan een concrete beleidsbeslissing. Met als gevolg dat de procedure opnieuw moest worden doorlopen, ook al viel op het MER zelf waarschijnlijk niet veel aan te merken. Er was een periode waarin bovenstaande, maar ook vele andere (formele) problemen de aandacht hebben afgeleid van de inhoud. Denk aan de samenhangvereisten, de salamitactieken of de vraag welk ruimtelijk besluit nu als eerste in een bepaalde activiteit voorzag. Ook de gedachte dat m.e.r. het bestuursorgaan of de ontwikkelaar tot andere dan de voorgenomen keuzen zou dwingen, droeg daaraan denk ik bij. In mijn beleving ontstond er een zekere ‘m.e.r.-angst’ die er nogal eens toe leidde dat de inzet was gericht op het voorkomen van m.e.r.-procedures. En dat is jammer. Want vaak wordt dan achteraf, na jaren van procedures, verzuchtend de conclusie getrokken dat beter meteen een m.e.r.(-beoordeling) uitgevoerd had kunnen worden. En zeker jammer vanwege de kern van m.e.r.: zorgvuldige besluitvorming. M.e.r. zou dus eigenlijk minder als een groot obstakel gezien moeten worden. Het zou een goede zaak zijn als de formele regels daarbij zouden helpen. Want het is toch wel zuur dat je kunt worden afgestraft op een keurig opgesteld, maar helaas vrijwillige MER. Michael Klijnstra advocaat bij Lexence advocaten notarissen te Amsterdam

25 jaar milieueffectrapportage

november 2011

M EERWAARDE VOORAL IN DE VERKENNENDE FASE

De kunst van efficiënt merren Met een plan-m.e.r. en een structuurvisie zijn vroeg in het planproces degelijke strategische afwegingen te maken. Dat is een goede zaak, want in die fase is er nog ruimte voor het zoeken naar gunstigere alternatieven. Het neveneffect is dat soms een serie opeenvolgende plannen voor een en hetzelfde voornemen met de m.e.r.-plicht werd geconfronteerd. Zo’n stapeling van procedures is ongewenst. De vraag is dus: bij welke plannen heeft de m.e.r. de meeste meerwaarde en hoe pas je de m.e.r. het meest efficiënt toe in de diverse fasen van de planvorming?

uimtelijke planning van visie tot schop in de grond valt idealiter uiteen in drie fasen: 1. de strategische fase waarin een integrale toekomstvisie tot stand komt 2. de verkennende fase waarin de belangrijkste opgaven nader worden onderzocht 3. de bestemmende fase waarin de opgaven concreet worden vastgelegd in –de burger bindende - besluiten. In ieder van die fasen kan de m.e.r. een belangrijke ondersteunende rol spelen. Een efficiënt MER sluit maximaal aan bij de scope van de vraagstelling die in de fase van de planvorming voorligt.

Strategie Er zijn weinig overheden die in hun strategische toekomstvisie niet het streven naar een duurzame ontwikkeling uitspreken. In de fase van visievorming bij de voorbereiding van een ruimtelijke structuurvisie moet de m.e.r. onderzoe-

Nut, noodzaak en bredere locatieverkenning moeten uiteindelijk toch aan de orde komen ken wat een duurzame ontwikkeling van het plangebied belemmert of bevordert. De m.e.r vervult hier in feite de rol van een duurzaamheidtoets. In een efficiënt MER is dat een toets op hoofdlijnen aan de hand van een overzichtelijk aantal eenvoudige, aansprekende criteria. Het MER is kwalitatief en gebaseerd op expert judgement. Zo’n MER slaat de brug tussen de rekenaars (milieumensen), de tekenaars (ontwerpers), de burger en de politiek. Voorbeeld: De provincie Drenthe heeft haar criteria ontleend aan de persistente problemen bij het streven naar een duurzame toekomst uit “Nederland later” van het MNP: klimaat

november 2011

(waterproblematiek en CO2), biodiversiteit, congestie, gezondheid en belevingskwaliteit. Belangrijke vraagstukken bij zo’n duurzaamheidtoets zijn: t )PF WFS [JKO XF HFWPSEFSE JO POT TUSFWFO OBBS FFO duurzame toekomst, welke maatregelen moeten we (nog) nemen? t %SBHFO EF WPPSOFNFOT EJF XF JO IFU QMBO XJMMFO vastleggen bij tot een duurzame toekomst of juist niet? t *O IFU MBBUTUF HFWBM XBU LVOOFO XF EPFO PN EBU UF ondervangen (bijvoorbeeld milieuruimte creëren om die economische groei toch inpasbaar te maken)? Voorbeeld: Uit het MER bij de Structuurvisie in de provincie Overijssel kwam naar voren dat diverse maatregelen in de Structuurvisie de duurzaamheiddoelen dichterbij brengen maar er problemen blijven bestaan voor bijvoorbeeld natuur, woonmilieu en CO2. De boodschap uit het MER is dat er voor deze punten aanvullende maatregelen nodig zijn.

Verkennen In de volgende fase worden de belangrijkste opgaven nader bekeken: locaties voor bouwopgaven, waterberging of natuurontwikkeling, tracés voor wegen of leidingen. Het zoeken naar alternatieven met voldoende doelbereik én gunstige gevolgen voor het milieu is essentieel in deze fase. De Ladder van Verdaas en de SER-ladder kunnen hierbij relevante instrumenten zijn. Idealiter worden de opgaven niet separaat beschouwd maar binnen het kader van een integraal gebiedsontwikkelingsplan. Voor de m.e.r. is dit de ‘core business’ met uitgebreide mogelijkheden voor publieksparticipatie al bij de start van het proces en een heldere vergelijking van alternatieven op gevolgen voor het milieu (of indien gewenst voor people, planet en profit). In deze fase moet ook duidelijk worden of de voornemens inpasbaar zijn binnen de bestaande milieurandvoorwaarden (luchtkwaliteit, Natura 2000) en de beschikbare budgetten.

25 jaar milieueffectrapportage

Trechtering van alternatieven Door de kern van Voorst loopt de druk bereden doorgaande N345. Het verkeer waaronder veel vrachtwagens leidt tot knelpunten in doorstroming, geluidhinder en verkeersveiligheid. Het MER voor de Verkenning N345 Voorst zoekt via een trechtering van alternatieven naar een voorkeursoplossing. Allereerst zijn in samenspraak met bewoners en belanghebbenden 23 mogelijke oplossingen benoemd. Op basis van een globale knelpuntanalyse met GIS is het aantal potentiële mogelijkheden ingedikt van 23 naar 5. In een tweede stap zijn de effecten van 5 alternatieven meer kwantitatief beoordeeld. Als resultaat van deze stap bleven twee alternatieven over om in detail te onderzoeken. Deze aanpak van trechtering van alternatieven met inbreng van belanghebbenden en omwonenden is een goed voorbeeld van de ‘Elverding’ aanpak. Die aanpak creëert draagvlak en voorkomt dat (te) veel alternatieven in detail onderzocht moeten worden.

Bestemmen In de bestemmende fase moet het plan tot stand komen dat de uitvoering mogelijk maakt: een gemeentelijk bestemmingsplan, of een rijks- of provinciaal inpassingsplan. Nut, noodzaak en milieutechnische haalbaarheid van het voornemen zijn in de voorafgaande fase afdoende onderbouwd en ook locatiealternatieven zijn afgekaart. De keuzes beperken zich nog tot inrichting of uitvoering. De resterende discussies betreffen milieunormen en streefwaarden. En waar beschermde natuur aanwezig is, moet nog eens goed worden gekeken of aantasting daarvan kan worden ondervangen. Het voornemen is nu concreet, de gevolgen het meest direct duidelijk en de mogelijkheden voor bezwaar en beroep het stevigst ingevuld. Als de eerdere stappen goed zijn ingevuld, is de invloed van de m.e.r. hier verhoudingsgewijs klein. Al zijn er natuurlijk altijd uitzonderingen: de grote projecten, waarbij de uitvoering in hoge mate bepaalt hoe groot de milieugevolgen zijn.

Kern van de m.e.r. Het voorafgaande schetst een ideale situatie waarin de m.e.r. bij drie achtereenvolgende fasen een toegespitste rol vervult. Na iedere fase kan de Commissie voor de m.e.r. het MER toetsen en aanbevelingen geven voor de vervolgfase. Het MER is: t PQ IPPGEMJKOFO CJK EF TUSBUFHJTDIF LFV[FT t HFSJDIU PQ FFO CSFFE BMUFSOBUJFWFOPOEFS[PFL CJK EF verkenning t HFDPODFOUSFFSE PQ OBEFSF VJUXFSLJOH CJK AMBTUJHF gevallen. Meer is niet nodig. Zodra de onderzoeksvragen uit de betreffende fase zijn beantwoord, kan daarnaar bij andere plannen worden verwezen. Dat maakt de toepassing efficiënt.

25 jaar milieueffectrapportage

Natuurlijk is het mogelijk de m.e.r.-plicht te omzeilen door op het hogere abstractieniveau geen m.e.r.-plichtige planfiguren te kiezen of in m.e.r.-plichtige plannen geen kaderstellende uitspraken te doen. Stappen overslaan kan efficiënt lijken, maar is het natuurlijk niet. Nut, noodzaak en bredere locatieverkenning moeten uiteindelijk toch aan de orde komen, maar bij het bestemmingsplan is dat te laat, onhandig en omslachtig. Bovendien is voor diverse ruimtelijke opgaven nu eenmaal landelijke of provinciale regie en dus een kaderstellend plan nodig. Dat geldt zeker voor buisleidingentracés, windenergie, of CO2-opslag. Maar ook de invulling van woningbouwopgaven of aanleg van bedrijventerreinen vragen ten minste om regionale afstemming. Het is goed mogelijk fasen te combineren. Bij bestemmingsplannen is dat al vrij gangbaar: een plan-m.e.r. bij een globaal bestemmingsplan en een project-m.e.r. bij de eerste uitwerking ineen. Zo wordt tegelijk aan de plan- en project–m.e.r.-plicht voldaan. Voorbeeld: De provincie Drenthe heeft bij de m.e.r. voor de provinciale Structuurvisie fase 1 en 2 gekoppeld. Uit de eerste fase van duurzaamheidsbeoordeling kwamen onder meer als opgaven aan de orde: herbegrenzing van de ecologische hoofdstructuur, de aanleg van een regiotram tussen Assen en Groningen, waterwinning, waterberging en ondergrondse CO2 opslag aan de orde. Deze zijn in hetzelfde MER uitgebreider beschouwd met alternatieven en milieugevolgen. In de situatie van Drenthe was het zelfs mogelijk geweest meteen door te gaan met een inpassingplan bijvoorbeeld voor de regiotram: drie-in-een: één procedure van visie tot uitvoering. Marja van Eck Commissie voor de m.e.r./betrokken bij 120–m.e.r.’en

november 2011

D E M . E . R . ALS VERPLICHT NUMMER WERKT NIET MEER

P ro te s te n te ge n d e B et uwero u te

Communicatie & participatie: een twee-eenheid Tijdens de introductie en implementatiecampagne is de milieueffectrapportage alom verwelkomd als onafhankelijk en waardevol instrument bij de besluitvorming. De m.e.r. werkt bij goede communicatie en participatie, en niet bij een inhoudelijke discussie alleen. Na een moeizaam begin is op dat vlak veel verbeterd.

e tragiek van de milieueffectrapportage werd jaren geleden gesymboliseerd door een foto van toenmalig Tweede Kamerlid Gerd Leers (CDA), die toen woordvoerder was van het zeer omstreden en complexe Betuweroutedossier. Naast hem in zijn werkkamer een torenhoge stapel rapporten die allemaal betrekking hadden op de milieuconsequenties van een mogelijke aanleg van de railinfrastructuur tussen zee en Zevenaar. De mate van milieuonderzoek was in dit geval nogal doorgeschoten, getuige die stapel MER'en. Zelfs de initiatiefnemers – het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de NS – , en de betrokken overheden konden door de gedetailleerdheid en complexiteit van de rapportages geen goed beeld, laat staan een oordeel vormen. Zonder zicht op het geheel dreigde het niet denkbeeldige gevaar dat de MER-rapportages een karikatuur zouden gaan vormen voor de onmacht van de overheid. De besluitvorming werd er in ieder geval niet beter door, wel trager. De initiatiefnemers waren verbijsterd, de tegenstanders steeds optimistischer over de kans om de Betuweroute te stoppen. De kamsalamander – ei-

november 2011

genlijk een detail uit een van de MER'en - werd het symbool tegen de aanleg, net zoals dat in Limburg bij een bouwlocatie met de korenwolf gebeurde. De duizenden pagina’s analyses en milieugegevens werden gauw B eke nd m a kin g m.e .r. B etu we ro ute . De vergeten; het m ani er van com mu nic ere n hie lp o ok nie t . ging nu tussen de kamsalamander en de Betuweroute. Een ongelijke (en ongelijksoortige) strijd, zoals zou blijken.

25 jaar milieueffectrapportage

Onleesbaar Dat de m.e.r. communicatief en participatief juist een belangrijke fase en onderdeel vormt in het voorbereidende besluitvormingsproces is ten onrechte een lang bewaard geheim geweest. Dat kwam niet door de tijdgeest, want in de periode 1990-2000 stonden inspraak en milieu hoog op de publieke agenda. Het recht op inspraak – en dus ook op voorlichting – werd voortdurend opgeëist, vooral bij omstreden overheidsbeslissingen. In dat opzicht is het misschien vreemd dat de m.e.r. en de Commissie voor de m.e.r. niet veel populairder en toegankelijker waren. Echter, de inhoudelijke complexiteit van de rapportages en de procedurele inbedding daarvan waren ingewikkeld en stimuleerden participatie nauwelijks. Dat kwam ongetwijfeld ook door de sterke ambtelijke wijze van presenteren. De verplichte advertenties uit die tijd spreken boekdelen. Veel MER'en waren door het hoge milieutechnische gehalte communicatief zwaar onder de maat. De rapporten bleken moeilijk leesbaar. En ze moesten ook nog eens in verband worden gezien met andere beleidsnota’s, zoals tracébesluiten of planologische kernbeslissingen. De m.e.r. bleek in de praktijk vaak eerder een rem dan een motor voor communicatie en participatie, terwijl dat nou juist niet de bedoeling was.

Leesbaar en overzichtelijk De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) wilde enkele jaren geleden gas gaan winnen vanuit een gasveld in Gasselternijveen (Drenthe). Daarvoor was de bouw van een installatie nodig. Gedurende een aantal jaren wordt gas gewonnen, worden gas en bijproducten behandeld en getransporteerd en daarna wordt de installatie weer afgebroken. Door helder taalgebruik, een overzichtelijke structuur en goede illustraties slaagden de NAM en Royal Haskoning er in om over dit tamelijk technische voornemen een goed leesbaar en begrijpelijk MER te schrijven. De samenvatting gaf een kort maar volledig en goed geïllustreerd beeld van het gehele proces voor de gemiddelde lezer. Voor de meer geïnteresseerde lezer waren er het MER zelf en de achtergrondrapportages, die door de heldere structuur goed toegankelijk waren.

Draagvlak

Professioneel

Intussen is duidelijk geworden dat er om draagvlak, begrip en kennis te realiseren onderscheid moet worden gemaakt in belangen en doelgroepen. Dat lijkt een open deur, maar in de m.e.r.-praktijk werd met dit onderscheid in het begin nog te weinig rekening gehouden. Een populaire samenvatting of inloopbijeenkomst vormden ongeveer de hoogste vorm van creativiteit en participatie. Velen voelden zich daardoor niet aangesproken. Claimende burgers, professionele actie- en belangengroepen domineerden de publiciteit. De overheid en initiatiefnemers moesten genoegen nemen met een minder dominante positie, ook al omdat ze er onvoldoende in slaagden de nut- en noodzaakdiscussies op een professionele wijze te voeren en te communiceren.

De publieke belangstelling voor milieu en duurzaamheid is nog steeds groot. Weliswaar is de claimcultuur verankerd, zijn belangentegenstellingen groter, is de invloed van Europese richtlijnen dominant en zijn mediation en juridisering nog steeds aan de orde van de dag, toch blijkt de m.e.r. een waardevol instrument. Zeker wanneer de stormachtige ontwikkeling van internet en sociale media wordt geïntegreerd ontstaat een krachtig instrumentele en communicatieve invulling van het m.e.r.-gedachtegoed. Met maatwerk en duidelijke bevoegdheden voor en eisen aan initiatiefnemers op het gebied van informatie en participatie en vooral een tijdige, transparante vorm van verantwoording, overleg en besluitvorming moet dat lukken. De vraag is dan ook niet of de m.e.r. bestendig en duurzaam genoeg is om als effectief bestuurlijk instrument te functioneren, maar of de vernieuwingen in communicatie en participatie voldoende professioneel kunnen worden opgepakt en vertaald. De vooruitzichten zijn in dat opzicht gelukkig positief, temeer daar er inmiddels een professionaliseringsslag bij alle betrokkenen heeft plaatsgevonden. Niet alleen bij overheid en initiatiefnemers overigens, maar ook bij grote delen van de samenleving. Daardoor ontstaat meer balans.

De modernisering van het wettelijke m.e.r.-stelsel is zeker niet alleen een vereenvoudiging, maar geeft ook ruimte aan participatie, die breder is dan het indienen van zienswijzen. Betrokkenen zelf zijn aan zet en behoeven niet meer louter te reageren op meningen van deskundigen. Het Centrum voor Publieksparticipatie (CPP) heeft mede op basis van de werkwijze “Sneller & Beter” aanbevelingen gedaan hoe de m.e.r. kan worden ingezet. Vroeg in het planproces werken proactieve vormen van participatie en communicatie het best. Maar dan moet er wel vrijmoedig en flexibel worden gehandeld door de bestuurlijke en ambtelijke initiatiefnemers. De m.e.r. als verplicht nummer werkt niet meer. Of het vanaf nu echt sneller en beter gaat zal overigens volgend jaar uit een door de voormalige minister Jacqueline Cramer (van het voormalige ministerie VROM) toegezegde evaluatie blijken.

25 jaar milieueffectrapportage

Robbert Coops rcoops@schuttelaar.nl Voorheen werkzaam bij het toenmalige Ministerie van VROM en betrokken bij enkele infrastructurele projecten op het gebied van communicatie en participatie.

november 2011

C OMMISSIE VOOR DE M . E . R . RIJKT MEDAILLES UIT VOOR GOEDE RAPPORTAGES

Goud voor de MER Wanneer verdient de milieueffectrapportage eremetaal? Die vraag stellen we aan de Commissie voor de m.e.r. Op basis van ervaring met ruim 2500 m.e.r.-trajecten is het antwoord: goede communicatie, realistische alternatieven en de goede effectbeschrijving verdienen goud. De hoofdprijzen zijn daarmee vergeven. Dat er daarnaast nog veel andere factoren zijn die de kwaliteit van een MER bepalen, mag duidelijk zijn. Maar zonder deze drie ingrediënten gaat er zeker iets mis. De Commissie voor de m.e.r. omschrijft wat zij ziet als een goede MER.

Communicatie De milieueffectrapportage (m.e.r.) is een hulpmiddel voor de besluitvorming. Wil de m.e.r. deze functie kunnen vervullen dan moet milieu-informatie vanaf het prille begin onderdeel zijn van de planvoorbereiding. Participanten moeten tijdens het traject met de goede milieu-informatie kunnen meedenken over de te maken keuzen. En de verantwoording op papier aan het einde van het traject, het MER rapport, moet toegankelijk zijn. Dat vraagt meer dan aantrekkelijke vormgeving. Het vraagt om begrijpelijke taal voor niet-deskundigen. Niet voor niets vraagt de wetgever om een samenvatting die voor een breed publiek toegankelijk is. Niet alleen het publiek heeft die nodig maar ook de bestuurder. Want die zal in heldere taal willen zien welke keuzemogelijkheden hij of zij heeft en voor welke milieueffecten hij of zij tekent. Toegankelijk betekent ook dat de opeenvolgende stappen in het keuzeproces van problemenanalyse tot aan een uitgewerkt voorkeursalternatief navolgbaar en herleidbaar zijn. Welke vrijheidsgraden zijn er op welk moment in het

Alternatieven vormen de kern van de m.e.r. proces? Wat is eerder besloten en wat wordt later besloten? En niet onbelangrijk: goed kaartmateriaal en goede illustraties. Het werken met plussen en minnen, al dan niet vergezeld van kleur, in vergelijkingstabellen werkt over het algemeen heel verhelderend. Het brengt in één oogopslag onderscheidende effecten in beeld. Zorg er wel voor dat de plussen en minnen

november 2011

herleidbaar zijn tot de informatie over de feitelijke effecten. Anders roep je over jezelf het terechte verwijt af dat een verkeerd beeld van effecten gegeven wordt. Toegankelijk betekent tenslotte ook een goede selectie van de hoofdpunten voor de samenvatting en het hoofdrapport en het zo nodig geven van de gedetailleerde informatie in bijlagen. Soms worden samenvatting, hoofdrapport en bijlagen van een MER door verschillende personen geschreven. Inconsistenties kunnen daarvan het gevolg zijn. Investeren in een goede eindredactie loont dus de moeite.

Realistische alternatieven De crux van de m.e.r. is het zichtbaar maken van keuzemogelijkheden met hun (milieu)effecten. Alternatieven vormen dus de kern van de m.e.r. Wanneer doe je dat goed? Laat bestuurlijke voorkeuren niet alles bepalend zijn. Focus op reële alternatieven die milieuwinst kunnen opleveren. Ervaring leert dat regelmatig alternatieven, bij de start ingebracht door de inspraak, als niet realiseerbaar of te duur worden weggeschreven. Vervolgens blijven ze terug komen in de discussie, soms tot aan de rechter toe. Effectiever en efficiënter is het om die alternatieven wel in het onderzoek mee te nemen. Dat hoeft lang niet altijd tot op een hoog detailniveau. Een globale effectvergelijking kan volstaan om zicht te geven op de realiteitswaarde van een alternatief. En wanneer blijkt dat het ingebrachte alternatief minder irreëel is dan gedacht, ligt het volwaardig meenemen van het alternatief voor de hand. Ook wanneer sprake is van een groot aantal reële alternatieven kan een globale effectvergelijking op zijn plaats zijn.

25 jaar milieueffectrapportage

Namelijk als de eerste stap in een trechteringstraject waarbij in ĂŠĂŠn of meerdere stappen selectie plaats vindt tot een beperkt aantal alternatieven dat in detail onderzocht worden (de â&#x20AC;&#x2DC;Elverdingâ&#x20AC;&#x2122;aanpak). Een focus op alternatieven met milieuwinst is gewenst. Geen genoegen nemen dus met een alternatief dat voldoet aan wettelijke normen. Ook onder de norm is wellicht milieuwinst te behalen. Voor een aspect als landschap is dat evident. Daar gelden geen harde normen, maar met alternatieven gericht op verschillende landschappelijke invulling is winst te halen. Maar denk ook aan gezondheidseffecten door veranderingen in luchtkwaliteit en geluidsbelasting beneden de norm. Zeker daar waar de betrokken overheid zichzelf tot doel stelt om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. ligt een alternatief gericht op het verminderen van gezondheidsproblemen voor de hand. In de meeste gevallen is het niet reĂŤel om van een particuliere initiatiefnemer te vragen alternatieven op locatieniveau te ontwikkelen. Een particuliere initiatiefnemer mag verwachten dat via ruimtelijke besluiten zijn locatie al afgewogen is. Alleen wanneer het initiatief niet voldoet aan bindende regels, zoals bij Natura 2000 gebieden, is een vraag naar locatiealternatieven reĂŤel. Voor een overheid als initiatiefnemer kan en moet de scope van de alternatieven anders zijn. Een overheid heeft immers meer eigen afwegingsruimte. Alternatieven op locatieniveau liggen dan zonder meer voor de hand.

Goede effectbeschrijving Een goede effectbeschrijving is een effectbeschrijving die: t BBOTMVJU CJK IFU EFUBJMOJWFBV WBO IFU QMBO PG QSPKFDU t [JDI SJDIU PQ FÄ&#x160;FDUFO EJF POEFSTDIFJEFOE [JKO WPPS alternatieven

t SFLFOJOH IPVEU NFU PO[FLFSIFEFO Sluit aan bij detailniveau plan/project Met de komst van de m.e.r. voor onder andere structuurvisies is het palet aan m.e.r.-trajecten flink uitgebreid. Kwantitatieve effectbeschrijvingen liggen bij dit type m.e.r. doorgaans niet voor de hand. Kwalitatieve risicoanalyses en expertbeoordeling doen meer recht aan het niveau van de besluitvorming. Maar let op. Wanneer er zeer concrete uitspraken in een structuurvisie worden vastgelegd die rechtstreeks doorwerken in bijvoorbeeld bestemmingsplannen, vraagt dit om meer detail. Rekening houden met onzekerheden De onzekerheden in effectbepalingen zijn soms aanzienlijk. Bij een MER en de besluitvorming wordt daar tot nu toe weinig rekening mee gehouden. Goede conclusies trekken over de vraag welk alternatief beter scoort en of alternatieven wel echt van elkaar verschillen, kan echter alleen wanneer met onzekerheden rekening wordt gehouden. Rekenmethoden leveren schijnbaar harde getallen tot achter de komma op. Op basis van deze uitkomsten worden conclusies getrokken over het wel of niet kunnen voldoen aan normen en het treffen van mitigerende maatregelen. Gegeven de onzekerheid in de uitkomst van het model kan het dus zijn dat in de werkelijkheid: t FÄ&#x160;FDUFO NFFWBMMFO FO FS EVT UF WFFM NBBUSFHFMFO [JKO ingezet t FÄ&#x160;FDUFO UFHFO WBMMFO FO FS EVT UF XFJOJH NBBUSFHFMFO zijn ingezet. Door in het MER een set maatregelen â&#x20AC;&#x2DC;achter de handâ&#x20AC;&#x2122; op te nemen bij tegenvallende effecten kan op een verstandige manier met onzekerheden omgegaan worden. Veronica ten Holder Directeur/secretaris Commissie voor de m.e.r.

Risico inschatting bij structuurvisie Tilburg wil in haar structuurvisie Zuidwest 2020 het kader bieden voor onder andere de ontwikkeling van bedrijventerrein Wijkevoort. In dit stadium van planvorming kent de ontwikkeling van een bedrijventer-

25 jaar milieueffectrapportage

rein nog een grote mate van onzekerheid. Zo is onzeker hoeveel en wat voor soort bedrijven zich precies gaan vestigen op het bedrijventerrein. Daarom zijn in het MER twee scenarioâ&#x20AC;&#x2122;s beschreven, een hoog en laag ontwikkelingsscenario. Gevarieerd is in oppervlakte bedrijvigheid en bedrijfsprofiel (categorie bedrijven). Op basis van een risico-inschatting is onderzocht of en in welke mate zich knelpunten gaan voordoen op het gebied van geluidhinder, luchtkwaliteit, externe veiligheid, landschap en natuur. Met dit type informatie kan in de structuurvisie richting gegeven worden aan de ontwikkelingsruimte voor het bedrijventerrein. Op bestemmingsplanniveau zullen met aanscherping van het bedrijfsprofiel de milieueffecten concreet in beeld gebracht gaan worden.

november 2011

M. E . R . IN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF

Aansluiten bij Europa Nederland was in Europa een van de eerste landen met m.e.r.-wetgeving. Op een aantal punten is die wetgeving internationaal nog steeds uniek. Maar het inzicht schrijdt voort, in Nederland en in Europa.

e rol van Europa bij de m.e.r. is zeer groot. De richtlijn zorgde voor een level playing field voor bedrijven, hetgeen destijds voor ons land een belangrijke reden was om de door ons gewenste m.e.r.-richtlijn actief mee op te stellen. In een aantal opzichten is het Nederlandse systeem voorloper geweest, bijvoorbeeld met kwaliteitsborging door een van de overheid onafhankelijke Commissie voor de m.e.r. Het kennisniveau en de daar verzamelde ervaring staan op hoog niveau. In Europa liep Nederland voorop met de expliciete regelingen rond de behandeling van alternatieven, participatie en de ex post evaluatie. Tegelijkertijd werd onze rijksoverheid door de Europese Commissie enkele keren op de vingers getikt voor het in gebreke blijven bij de implementatie van verschillende onderdelen van de Europese m.e.r.-richtlijn. Meest recent is de uitspraak van 2009, toen het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalde dat in Nederland niet alle criteria worden meegewogen bij de beslissing of een MER moet worden gemaakt of niet. Zo bleven kleine projecten beneden de drempelwaarden met mogelijke aanzienlijke milieugevolgen ten onrechte buiten de m.e.r.-plicht.

november 2011

Nederland is koploper af, als het gaat om de milieueffectrapportage, zo constateren Arts, Runhaar, van Laerhoven en Driessen in hun onderzoek naar 25 jaar m.e.r. Verschillende andere lidstaten van de EU hebben wetgeving die op onderdelen verder gaat, bijvoorbeeld in de aard en reikwijdte van scoping en de participatie van belanghebbenden daarbij. De Europese Commissie kijkt inmiddels vooruit en is op zoek naar verbeteringen van de m.e.r.-regelgeving. Zo is ze bezig met een impact assessment van zes scenarioâ&#x20AC;&#x2122;s waarvan er drie als realistisch worden gezien. Deze variĂŤren van 1) niks doen tot 2) technische wijziging en 3) een grote wijziging (one stop shop). Er is een voorstel tot wijziging van de richtlijn voorzien medio 2012. Het is nu opnieuw zaak om de verbeteringen die wij als Nederland vanuit het nieuwe omgevingsrecht voorstaan met Europa te delen! Marcel Bayer

25 jaar milieueffectrapportage

‘Ervaring Nederland nodig bij actualiseren m.e.r.’

‘Natuurlijk is het zo dat lidstaten met een recentere m.e.r.-regelgeving vaak een modernere aanpak hebben. Denk aan verplichte scoping, versterkte publieke participatie, beoordeling van redelijke alternatieven, inclusief de nuloptie en het milieuvriendelijkste alternatief. Het Nederlandse systeem zou ook geïnspireerd kunnen worden door de praktijk in andere lidstaten.’ ‘Ik geloof bijvoorbeeld niet dat het schrappen van de verplichting om alternatieven te beschrijven procedures uiteindelijk sneller maakt, omdat dit meer tegenstand en beroepsprocedures zou kunnen uitlokken. Bovendien zou het schrappen van die verplichting in strijd kunnen zijn met de verplichtingen in de Europese m.e.r.-richtlijn. Een ander punt van zorg is dat de trend die we onder meer in Nederland zien, om vergunningenprocedures en de relevante

Voor meer informatie: Kenniscentrum Infomil - milieueffectrapportage: http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/mer/

milieubeoordelingen in één procedure te integreren met één bevoegde autoriteit, kan leiden tot verlaging van milieustandaarden, als er geen voldoende garanties zijn.’ De Europese Commissie werkt aan modernisering van de Europese m.e.r. Kremlis: ‘We moeten nieuwe uitdagingen en beleidsthema’s zoals energie, klimaat, biodiversiteit integreren, en ook waar mogelijk belangrijke Europese jurisprudentie. Daarom is het nodig een flexibele procedure te introduceren om de Bijlagen bij de richtlijn actueel te houden, zoals aanpassing van drempelwaarden, nieuwe activiteiten toevoegen, bijwerken van milieu-informatie die moet worden verzameld, zonder dat we de hele richtlijn steeds moeten wijzigen. We zullen ook een betere stroomlijning voorstellen met andere beoordelingsprocedures (voor milieu en andere terreinen), en verduidelijking van enkele onduidelijkheden rond screening en drempels. Bovendien moeten we de kwaliteit van het m.e.r.-proces als geheel verbeteren. Bijvoorbeeld, de MER heeft geen verplichting tot monitoring van geïdentificeerde significante effecten en dit is een duidelijk gat. Zonder monitoring kunnen de voordelen van een vroegtijdige evaluatie van milieugevolgen verloren gaan.’

Aantal MER’en per jaar aantal

‘Nederland heeft een lange ervaring en hierdoor veel know-how over milieumanagement en implementatie. Het is belangrijk dat Nederland doorgaat met deze ervaringen te delen met andere lidstaten’, stelt Georges Kremlis. Hij is Directeur juridische zaken en cohesie van het DirectoraatGeneraal Milieu bij de Europese Unie in Brussel en zet de Nederlandse ervaring met de m.e.r. in perspectief.

Commissie voor de m.e.r.: http://www.commissiemer.nl/ Europese Unie en m.e.r.: http://ec.europa.eu/environment/eia/

tijd

Bron: Bewerking van data van de Commissie voor de m.e.r.

25 jaar milieueffectrapportage

november 2011

III