31 minute read
Artskydd
Avgörande från EU-domstolen KULLKASTAR SVENSK TILLÄMPNING AV BESTÄMMELSERNA OM ARTSKYDD
Ett avgörande i EU-domstolen kan komma att betyda att varje åtgärd som träffas av förbudsbestämmelserna i Artskyddsförordningen behöver medges dispens för att anses tillåtlig. Christian Härdgård och Elisabeth Werner, Advokatfirman Delphi, redovisar ett ställningstagande som kan få stor betydelse för exploateringen av mark- och vattenområden.
Advertisement
TEXT: Christian Härdgård och Elisabeth Werner
ARTSKYDDSFÖRORDNINGEN
ur kommer det sig att en svamp, ett par fåglar och fjärilar samt groddjur kan få så stor betydelse vid en miljöprövning? Svaret står att finna i EU:s s.k. naturvårdsdirektiv, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (”Fågeldirektivet”) och Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (”Art- och habitatdirektivet”). Bestämmelserna reglerar skydd avseende vissa specifikt utpekade växt- och djurarter och samtliga vilda fåglar. Naturvårdsdirektiven är minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna är fria att anta nationella bestämmelser som är strängare och mer långtgående än direktiven. De båda direktiven har implementerats i Artskyddsförordningen (2007:845).
Enligt Artskyddsförordningens 4 § är det förbjudet att: - avsiktligt fånga eller döda arter av vilda djur, - avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, - avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, samt - skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Detta gäller oavsett om det sker avsiktligt eller oavsiktligt.
Vad gäller fåglar så har de ett särskilt generellt skydd som gäller för alla vilda fåglar och inte enbart för vissa utpekade arter. Överträdelser av förbuden är straffsanktionerade och kan leda till böter eller upp till fyra års fängelse. Reglerna om artskydd är således inget man ska ta lättvindigt på.
Bestämmelserna i Artskyddsförordningen blir aktuella om man planerar att vidta en åtgärd inom ett mark- eller vattenområde och det aktuella området inhyser en eller flera skyddade arter. Om så är fallet måste man göra en bedömning av om den planerade åtgärden träffas av något förbud i Artskyddsförordningen. Om åtgärden är förbjuden så kan man ansöka om dispens, enligt 14 § Artskyddsförordningen, från förbudet. Ofta sker ett dispensförfarande inom ramen för en tillståndsansökan för en ansökt verksamhet. En- "Enligt svensk ligt svensk praxis har man kunnat undgå att hamna i ett dispensförfarande genom att frivilligt åta sig att vidta skyddsåtgärder för att på så praxis har man kunnat undgå att hamna i ett sätt minska risken för att aktuell art, växt eller fågel störs och därmed undgått att dispensförfarande genom att vidta hamna i förbudsbestämmel serna. Domstolarna har på - skyddsåtgärder." så sett ansett att artskydds- Elisabeth Werner förbudet inte aktualiseras eftersom man genom skyddsåtgärderna inte träffas av förbudet i 4 § Artskyddsförordningen.
Den 4 mars 2021 meddelade EU-domstolen ett förhandsavgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, de s.k. ”Skydda skogen”-målen, vari EU-domstolen ifrågasätter svensk tillämpning av artskyddsbestämmelserna. Avgörandet har väckt många frågor om framtida tillämpning av bestämmelserna. Nedan kommer vi att kort redogöra för hur bestämmelserna om artskydd har implementerats i svensk rätt, hur svensk praxis har sett ut, redovisa EU-domstolens uttalanden i Skydda skogenmålen samt ge en bild av hur svensk tillämpning av artskyddet kan komma att se ut framgent.
IMPLEMENTERINGEN AV NATURVÅRDSDIREKTIVEN I SVENSK RÄTT:
Närmare om fågeldirektivet En minskning i antal av vilda fågelarter utgör hot mot bevarandet av den naturliga miljön, och innebär i förlängningen att den biologiska jämvikten hotas. Detta är ett skäl till att Fågeldirektivet antogs.
Varje medlemsstat har genom Fågeldirektivet ålagts att införa nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som omfattas av direktivet.
Om det inte finns någon annan lämplig lösning får dock medlemsstaterna medge undantag från dessa förbud. Undantaget ske ges med anledning av att det bland annat är av hänsyn till människors hälsa och säkerhet, eller för att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
Närmare om art- och habitatdirektivet Art- och habitatdirektivet betraktas, i jämförelse med Fågeldirektivet, som EU:s viktigaste rättsakt på miljöskyddsområdet. Direktivet ligger till grund för utpekandet av det europeiska nätverket för skyddsområden, Natura 2000, även om dessa områden även kan pekas ut med stöd av Fågeldirektivet. Enligt Art- och habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet, som återfinns i bilaga 1 till Artskyddsförordningen. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållande av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, kan undantag till förbudet medges. Det ska då vara med anledning av hänsyn till allmän hälsa eller säkerhet, eller av andra tvingade orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
Implementeringen i Artskyddsförordningen Naturvårdsdirektiven har i Sverige implementerats gemensamt i Artskyddsförordningen. Genom detta förfarande har Fågeldirektivet kommit att överimplementeras i svensk lagstiftning, eftersom alla vilda fåglar får samma skydd oberoende av om artens bevarandestatus är hotad eller inte. Detta var således inte tanken med Fågeldirektivet.
I den svenska lagstiftningen benämner vi förbudet som fridlysning, något som inte härrör från naturvårdsdirektiven. Fridlysningsbestämmelserna i Artskyddsförordningen är jämförliga med de förbud mot vissa åtgärder för de upptagna arter som bestämmelserna i direktiven avser att skydda.
SVENSK PRAXIS OM ARTSKYDD
Frågor om tillämpningen av artskyddet har varit föremål för prövning i flera avgöranden i Mark- och miljööverdomstolen. Många av avgörandena har rört bedömningen av artskydd i samband med exploatering av markområden, t.ex. för täktverksamhet, skogsbruk, vindkraft eller infrastrukturprojekt. (Se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens mål M 2114-15, Norrvikens trädgårdar, MÖD 2013:13, Eolus Vind AB, och MÖD 2014:47, RM Wind AB, MÖD 2016:1, Nordkalk AB/Klintehagentäkten samt MÖD 2017:7, Bombmurklemålet). Dessa mål har fått särskilt stor påverkan på rättstillämpningen av bestämmelserna om förbud och dispens i Artskyddsförordningen.
I ljuset av de ovan redovisade målen har det i Sverige utvecklats en praxis avseende artskyddsbestämmelserna som innebär att om den som vill vidta en åtgärd åtar sig olika försiktighetsmått och skyddsåtgärder så kan detta leda till att den planerade åtgärden inte står i strid med förbuden, vilket i sin tur leder till att det inte heller krävs en dispens för den planerade åtgärden. Svensk tillämpning har
ARTSKYDDSFÖRORDNINGEN
nu kritiserats av EU-domstolen genom ett förhandsavgörande i Skydda skogen-målen, vilket redogörs för nedan.
SKYDDA SKOGEN-MÅLEN
EU-domstolens förhandsavgörande Föreningen Skydda skogen begärde med anledning av verksamhetsutövarens anmälan om slutavverkning av skog att länsstyrelsen skulle agera. Länsstyrelsen beslutade att avverkningsanmälan inte aktualiserade förbuden i 4 § Artskyddsförordningen. Dispensprövning ansågs således inte nödvändig, förutsatt att man beaktade Skogsstyrelsens vägledning om försiktighetsåtgärder.
Föreningen Skydda skogen överklagade länsstyrelsens beslut till Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Mark- och miljödomstolen begärde förhandsavgörande från EU-domstolen. I begäran framställdes vissa tolkningsfrågor.
Något förenklat kan tolkningsfrågorna som EUdomstolen hade att pröva beskrivas enligt följande. Den första frågan berörde vilka fågelarter som skyddas enligt Fågeldirektivet, samtliga eller enbart de som är förtecknade i särskild bilaga till direktivet? EU-domstolen klargjorde att samtliga fågelarter, även de som inte är förtecknade i bilagan till Fågeldirektivet, ska omfattas av förbudsbestämmelserna.
Den frågan, som får anses vara kärnan i avgörandet, tog sikte på den svenska praxis som utvecklats avseende fridlysningsbestämmelsernas tillämpning. Frågan löd om det verkligen är korrekt att man i svensk praxis, om handlingen bedöms som avsiktlig, även direkt tar ställning till om artens bevarandestatus riskerar att påverkas negativt av handlingen för att förbudsbestämmelsen ska aktualiseras? Frågan var även huruvida det spelade någon roll om den berörda arten uppnått gynnsam bevarandestatus.
EU-domstolen förtydligade att Art- och habitatdirektivet till sitt syfte även omfattar att skyddet för de arter som uppnått gynnsam bevarandestatus upprätthålls, eftersom syftet med direktivet bl.a. är att biologisk mångfald bibehålls och inte enbart uppnås. Arterna som är upptagna i bilaga 4 a till direktivet ska skyddas mot varje försämring. Vidare klargjorde EU-domstolen att svensk praxis var oförenlig med direktivet, eftersom förbuds-bestämmelsens tillämpning inte är avhängig risken att artens bevarandestatus påverkas negativt. Förbudet gäller även om en art har en gynnsam bevarandestatus. Vid bedömningen om en dispens kan meddelas eller ej blir bevarandestatusen en faktor att ta hänsyn till. I denna del hänvisade EUdomstolen till definitionen av begreppet ”en arts bevarandestatus” i Art- och habitatdirektivet som uttryckligen hänvisar till ”mängden hos [artens] population” och inte till den specifika situationen för en individ eller ett exemplar av en art, vilket innebär att bevarandestatusen bestäms och utvärderas bland annat med hänsyn till berörda arters populationer.
Christian Härdgård
EU-domstolen lyfter i avgörandet hur de anser att Sverige tillämpat lagstiftningen felaktigt. Den praxis som utvecklats i Sverige innebär ett kringgående av den prövning som är föreskriven i undantagsbestämmelsen. Ett sådant förfarande medför att undantagsbestämmelsen berövas sin ändamålsenliga verkan, och att tillämpningen inte heller är förenlig med försiktighetsprincipen. EU-domstolen uttalade sig även om frågan i vilken man önskade ett förtydligande angående kontinuerlig ekologisk funktion i den berörda artens livsmiljö. EU-domstolen anförde som svar att det inte spelar någon roll att försiktighetsåtgärder sätts in, förbudets tillämplighet är inte avhängig att artens bevarandestatus försämras, utan förbudet gäller alltjämt ändå. Påverkas den kontinuerliga ekologiska funktionen av den planerade åtgärden så ska en dispens inte meddelas.
Generaladvokatens förslag till avgörande Inför att EU-domstolen avgör ett mål kan en generaladvokat avge ett opartiskt och självständigt yttrande om bedömd utgång i målet. Sådant yttrande inhämtas inte i alla mål. I Skydda skogen-målen lämnade generaladvokaten ett yttrande. Generaladvokaten konstaterade att EU-domstolens syn hittills på artskyddet har fått en tolkning som kan kräva mycket långtgående begränsningar av mänsklig verksamhet.
Generaladvokatens utgångspunkt i den rättsliga
bedömningen var att det kan anses tvivelaktigt att krav på ogynnsam bevarandestatus ställs för att utlösa förbuden i 4 § Artskyddsförordningen. Men, som ett viktigt tillägg, framhålls att detta förfarande ”under alla omständigheter [utgör] ett berättigat försök att förhindra att mänsklig verksamhet i alltför stor omfattning begränsas av det europeiska artskyddet”.
Generaladvokaten tolkar även avsiktsbegreppet enligt naturvårdsdirektiven, eller belyser snarare en viktig distinktion mellan avsiktsbegreppen i de båda direktiven. EU-domstolens praxis har, enligt generaladvokaten, tolkat avsiktsbegreppet enligt Art-och habitatdirektivet så att det även innefattar godtagandet av förbjuden påverkan. Detta kan, om tolkningen utan inskränkningar tillämpas på Fågeldirektivet, innebära en verklig risk för väsentliga begränsningar av mänsklig verksamhet. Det ska även tilläggas att det saknas avgöranden från EU-domstolen som uttryckligen definierar avsiktsbegreppet på jämförligt vis.
Generaladvokaten landar bland annat i att det förvisso är motiverat att överföra den tolkning som skett enligt Art-och habitatdirektivet, men att detta tillvägagångssätt skulle få betydligt mer långtgående konsekvenser utifrån Fågeldirektivets syfte och bestämmelser. En sådan fullständig överföring av tolkningen är enligt generaladvokaten inte ändamålsenlig.
Det strikta artskyddet i Art- och habitatdirektivet är begränsat till ett fåtal arter, i regel sällsynta och i behov av skydd av varje exemplar. Fågeldirektivet omfattar alla europeiska fågelarter, även de som är vanligt förekommande och påträffas ofta. Generaladvokaten påpekar därtill att redan vid antagandet av fågeldirektivet ”har lagstiftaren därför klargjort att syftet inte är något ovillkorligt skydd för varje enskild fågel.” Populationen av fågelarter ska bibehållas eller återupprättas på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationskrav.
A WIRTGEN GROUP COMPANY
EFFEKTIVITET MÖTER PRECISION.
MOBISCREEN MS 953 EVO
EXTREMT NOGGRANN SORTERING FÖR EN SLUTPRODUKT MED HÖGSTA KVALITET. MOBISCREEN MS 953 EVO siktanläggning utmärker sig med sina många användningsmöjligheter, utmärkta transportegenskaper, snabb uppställning och effektiv drift. Denna mobila siktanläggning med tre däck har en generöst dimensionerad siktlåda med en siktyta på 9,5 m², vilket ger effektiv materialsortering och noggranna resultat i alla lägen. Precision kombinerad med högsta produktivitet – oberoende av vilket material du arbetar med, sten, sand, berg eller återvinning.
ARTSKYDDSFÖRORDNINGEN
VAD INNEBÄR SKYDDA SKOGEN-MÅLEN FÖR SVENSK TILLÄMPNING AV ARTSKYDDET?
Så som EU-domstolens uttalanden får tolkas har svensk praxis medfört ett klart kringgående av 14 § Artskyddsförordningen. Förbuden i Artskyddsförordningen gäller även om en art har en gynnsam bevarandestatus. Om förbudsbestämmelserna aktualiseras i ett ärende så måste en prövning enligt dispensförfarandet ske.
I svensk praxis har dispensprövningen inneburit ett restriktivt förfarande, vilket i och för sig kan tyckas förenligt med en undantagsbestämmelse. Det har dock varit otroligt svårt att få dispens vid prövningarna, detta även i de fall där man kunnat visa att en gynnsam bevarandestatus kan upprätthållas trots den planerade åtgärden i fråga. Ett sådant förhållningssätt kan dock inte anses ha varit syftet med bestämmelserna eftersom dispensreglerna då hade varit helt verkningslösa.
När man, enligt nuvarande tolkning, ska pröva om det finns skäl för att meddela dispens med anledning av tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse (i enlighet med Art- och habitatdirektivets syfte i ingressen till direktivet) måste det handla om just allmänna intressen. Om det handlar om ett projekt som enbart gynnar företag eller enskilda är det inte skäl nog för att meddela en dispens. Den strikta tolkningen kan härledas till vad EU-domstolen redan tidigare uttalat i flera mål, se bl.a. EU-domstolens mål C-6/04. Frågan är om inte detta per automatik kommer att medföra hinder för verksamheter som inte anses utgöra ”ett allt överskuggande allmänintresse”. I den bästa av världar hade EU-domstolen vågat konfrontera de motsättningar som föreligger inom artskyddsfrågorna, dels inbördes mellan naturvårdsdirektiven, dels i den svenska implementeringen av naturvårdsdirektiven. EU-domstolen har emellertid besvarat de hänskjutna tolkningsfrågorna på en generell nivå, vilket gör det svårt att förstå hur domstolens uttalanden ska tillämpas i praktiken.
Skydda skogen-målen har ännu inte
"I den bästa av världar hade EUdomstolen vågat konfrontera de motsättningar som föreligger inom artavgjorts i Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Det komskyddsfrågorna." mer sannolikt att dröja innan vi får ett slutligt svar på hur frågan ska hanteras praktiskt vid prövningarna. Det hade varit önskvärt om rättsutvecklingen innebär att dispens från artskyddet kan meddelas i större utsträckning. Ett sätt är att domstolarna eller lagstiftaren förtydligar vad som kan anses utgöra ”ett allt överskuggande allmänintresse” så att tillämpningen i denna del inte blir så otroligt begränsande som tidigare praxis. Det är vår uppfattning att detta hade lett till en mer ändamålsenlig tillämpning av artskyddsbestämmelserna. Om man i nuläget ska tolka EU-domstolens avgörande strikt, så medför det att varje åtgärd som träffas av förbudsbestämmelserna i Artskyddsförordningen behöver medges dispens för att anses tilllåtlig. Vid sådan prövning kan dispens enbart meddelas förutsatt att åtgärden anses utgöra ”ett allt överskuggande allmänintresse”. En sak som är tydlig är i vart fall att ett klargörande av tillämpningen av artskyddsbestämmelserna, eller en ändring av dem, behövs för att inte utgöra ett orimligt hinder vid exploatering av mark- och vattenområden.
TEMA: PRODUKTSTANDARDER
HÖG STANDARD?
De europeiska standarderna för ballastprodukter har uppnått myndighetsåldern. En ny generation håller på att arbetas fram, men det går trögt – ett par förslag har redan ratats av EU-kommissionen. Frustration och pessimism präglar de som arbetar med frågorna i branschen. Stenkoll belyser olika aspekter av arbetet.
TEXT: Hans Lundgren
et finns standarder för nästan allt. I grunden handlar en standard om att hitta en gemensam lösning på ett återkommande problem. Detta kan ske på nationell eller internationell nivå. I ballastbranschen upprättades europastandarder för produkter redan 2002 och trädde i kraft den 1 juni två år senare. Standarder används som verktyg för att deklarera att produkter som säljs inom EU uppfyller ställda krav.
Den första generationens ballaststandarder innehåller produktstandarder för bland annat ballast till betong, bruk och asfalt, samt ett trettiotal standarder för provningsmetoder. Produktstandarderna för ballast är harmoniserade, det vill säga har tagits fram av den europeiska standardiseringsorganisationen, CEN, på uppdrag av EU-kommissionen.
Arbetet med att utveckla en ny generation produktstandarder har pågått sedan 2013 eftersom de behövde anpassas till byggproduktförordningen som infördes den 1 juli det året. Förordningen, ofta kalllad CPR efter den engelska titeln (Construction Products Regulation), ersatte det tidigare byggproduktdirektivet. Den stora förändringen var att det blev obligatoriskt att byggprodukter, däribland ballast, ska vara CEmärkta och att det ska finnas en prestandadeklaration för varje produkt.
Om en ballastprodukt omfattas av en harmoniserad standard och ska säljas kräver EU-reglerna att det ska " I stort sett alla finnas en prestandadeklaration och CE-märkning för produkten. I stort sett alla ballastprodukter utom sandningssand och sjösten (mot ballastprodukter omfattas av någon harmoniserad havets erosion) omfattas av någon harmoniserad stanstandard." dard. Produktdeklarationen Lars Björk bör omfatta de viktigaste egenskaperna för användningsområdet och för vilka beställaren ställer krav på. – Det finns en medvetenhet inom branschen om vad det europeiska regelverket omfattar. Det har varit en inkörningsperiod, men nu fungerar det bra i stora drag.
Det menar Lars Björk, teknisk chef och produktansvarig inom ballastområdet på certifieringsföretaget Nordcert, som utfärdar certifikat för produktions-
kontroll, bland annat på ballastområdet. Han leder också utbildningar och kurser inom området. – Tre villkor måste uppfyllas för att CPRs krav på CE-märkning ska gälla: det ska vara en byggprodukt, den ska omfattas av en harmoniserad standard och produkten ska säljas på marknaden. Att det är en byggprodukt och att den ska säljas är inte så svårt att förstå. Svårigheten är att veta om det finns en harmoniserad standard för den. Det är inte lätt att navigera på EU:s hemsidor.
Den som tillverkar byggprodukter måste själv ta reda på om produkterna berörs av en produktstandard. Hur vet man då det? I Official Journal och på EU-webbplatsen Nando finns en lista över alla harmoniserade standarder. För att veta om en produkt verkligen omfattas av en standard, behöver tillverkaren först läsa standardens omfattning (scope). För vägledning om en produkt omfattas av en standard kan tillverkaren kontakta ett av de organ som är anmälda för att bedöma produkter enligt den standarden. De anmälda organen för varje harmoniserad standard finns angivna i Nando.
De fyra stora standarderna är ballast till betong, asfalt, väg och anläggning samt järnvägsmakadam. Här finns det förslag om att slå ihop ballast till betong, asfalt, väg och anläggning samt bruk till en enda: EN 17555 del 1 och del 2. – Tanken är att standardiseringen av produkterna och de tekniska beskrivningarna ska göra att man talar samma språk i EU-länderna, det ska underlätta en fri handel och rörlighet. Men att man under de senaste tio åren inte lyckats ta fram nya bygg-
TEMA: PRODUKTSTANDARDER
DE PRODUKTSTANDARDER SOM GÄLLER FÖR BALLAST ATT CE-MÄRKA MOT ÄR:
EN 12620 Ballast för betong EN 13043 Ballast för asfaltmassor och tankbeläggningar för vägar, flygfält och andra trafikerade ytor EN 13242 Ballast för obundna och hydrauliskt bundna material till väg- och anläggningsbyggande EN 13450 Makadamballast för järnväg EN 13139 Ballast för bruk EN 13055 Lättballast för betong och bruk EN 13383 Vattenbyggnadssten
standarder är olyckligt. Risken är att vi får tekniska dokument utfärdade av jurister. Vid två omröstningar har EU-kommissionen avvisat förslagen till nya standarder. Det är kommissionens jurister och konsulter som sagt nej. Produktstandarderna ansågs inte stämma överens med CPR. En rättslig kritik som gjorde att förslagen inte godkändes. – Alla väntar på nya, fräscha CPR-anpassade produktstandarder. Men jag är rädd för att vi får vänta några år till, säger Lars Björk.
Det finns två system för att CE-märka och deklarera prestanda i bergmaterialindustrin, system 4 och system 2+.
För en del ballastprodukter som sorterar under europeiska standarder kan tillverkaren själv i egen regi skriva under att produkten stämmer överens med respektive standard. CE-märkning i egen regi kallas system 4. För andra produkter, med höga säkerhetskrav, gäller certifiering enligt system 2+. Detta innebär att det måste finnas en certifierad produktionskontroll som övervakas och bedöms av ett friståen"Jag är rädd att vi de certifieringsorgan, till exempel Nordcert. För ballast gäller (enligt Trafikverket) får vänta på nya CPR-anpassade produktstandarder system 4 (ej höga säkerhetskrav) för bland några år till." annat förstärkningsla- Lars Björk ger och slitlager. Ballast till bärlager i vägar, asfalt och järnvägsmakadam är ballast som enligt Trafikverkets upphandlingsdokument ska vara CE-märkta och deklarerade enligt system 2+ (höga säkerhetskrav) och ballast till betong i bärverk skall enligt Boverkets föreskrifter CE-märkas och deklareras enligt system 2+ (höga säkerhetskrav).
Myndigheten eller kunden avgör vid upphandlingen vilka krav som ska ställas och vilket system som ska användas för att CE-märka produkten. – Tillverkarna måste i dessa fall CE-märka sina produkter på ett korrekt sätt så att ställda krav uppfylls, annars är man inte behörig att leverera till projektet, säger Lars Björk.
TEMA: PRODUKTSTANDARDER
OMTAG FÖR NYA STANDARDER
EU-kommissionen inledde under fjolåret arbetet med att utveckla dagens regelsystem. Det handlar dels om en revidering av byggproduktförordningen, och dels om en översyn av de harmoniserande standarderna. En anledning till revideringen är att utvärdera hur reglerna kan utformas för att främja en grön omställning i byggbranschen.
TEXT: Hans Lundgren
Harmoniserade standarder, till exempel för ballast och förtillverkade betongprodukter, upprättas på mandat från EU-kommissionen. Arbetet med att ta fram dem sker i standardiseringsorganisationen CEN, som samlar experter i tekniska kommittéer och arbetsgrupper med företrädare för medlemsländerna för att utveckla standarderna. För ballast utarbetas de i CEN/TC 154 aggregates. I Sverige finns det en så kallad spegelkommitté som bedriver arbetet, den kallas SIS/TK 187 Ballast. Peter Martinsson, Swerock, arbetar med teknisk utveckling och kvalitetsfrågor inom ballast. Han är SBMIs representant i den svenska kommittén. – Vårt jobb är att ha synpunkter och se till att de svenska åsikterna får gehör.
Vad är nyttan med en standardisering?
– Den beskriver ett gemensamt överenskommet sätt att beskriva en produkts egenskaper. Det är styrkan. Innehållet i standarden är resultatet av den samlade kunskapen från experterna på området.
Vilken nytta har SBMIs medlemmar av standardiseringen?
– Man får ett gemensamt tekniskt språk som förenklar för de olika aktörerna som verkar i branschen, för myndigheter och användare av ballastprodukter. CE-märkning används också som krav vid upphandling. Exempelvis av Trafikverket, som använder standarder på ett föredömligt sätt och därmed säkerställer att de får bra ballastprodukter.
Han konstaterar att bergmaterialbranschen behöver en ny generation produktstandarder. – De behöver förbättras och anpassas till byggproduktförordningen. Det är olyckligt att vi har standarder som är kopplade till direktivet, inte till förordningen. Det blir svårnavigerat att hitta rätt mellan nytt och gammalt. Men det är en snårig väg fram till en ny standard, mycket kan gå fel på vägen.
Det visar försöken att revidera ballaststandarderna. 2017 års produktstandarder stoppades innan publicering efter kritik från EU-kommissionens konsulter. Förslagen omarbetades och godkändes av medlemsländerna i en andra omröstning 2018. Men hos EU-kommissionen, som slutligt avgör om det ska bli några standarder, blev det bakläxa på nytt. Kvaliteten var för dålig. Arbetet fick börja om igen. Förslaget till reviderade standarder drogs tillbaka.
Ska det behöva ta tjugo år för att få fram nya standarder?
– Nej, det har tagit alldeles för lång tid och det gäller inte bara ballast, utan för byggprodukter generellt. Det är dumt att föregå arbetet som pågår, jag hoppas vi får ett nytt regelverk så snart som möjligt, men jag vågar inte säga något årtal.
Varför tar det sådan tid?
– Det är bara att konstatera att vi ännu inte lyckats nå fram vad gäller nya produktstandarder. Det är svårt att tala samma språk. Jurister har en syn, tekniska experter en annan, politiker en tredje. Vad gäller utvecklingen av ballaststandarder har det inte varit några större konflikter. Vi var ju överens för tre år sedan, innan kommissionen sade nej. Nya standarder och en ny förordning skulle ha stor betydelse för ballastbranschen. Det skulle ge en ökad tydlighet i hur vi ska göra och redovisa kravställning inom CEmärkning och standarder.
Tanken om att slå samman fyra ballaststandarder till en tycker Peter Martinsson är klokt och rätt väg att gå. – De är likvärdiga och det skulle då räcka med att hänvisa till bara en standard. Men det kan ju hända att inte heller det förslaget släpps genom av kommissionen, även om medlemsländerna inom CEN blir eniga. Prestandadeklarationen och CE-märkningen innehåller samma sak och det blir en upprepning som känns byråkratisk och besvärlig. Här vore det också bra med en förenkling.
I produktstandarderna redovisas ett antal väsentliga egenskaper. De är fastställda i mandatet för produktfamiljen. För ballast finns mandatet farliga ämnen som omfattar radioaktiv strålning och utsläpp av farliga ämnen. För att en egenskap ska deklareras inom ramen för CEmärkningen krävs först att det ska finnas en provningsmetod och därefter att en
Peter Martinsson
Klas Hermelin
harmoniserad produktstandard refererar till provningsmetoden. – Problemet är att arbetet med att ta fram provningsmetoder för farliga ämnen har gått långsamt. Det har således saknats provningsmetoder att referera till i produktstandarderna. Det ska tilläggas att provningsmetoderna för farliga ämnen är horisontella, de gäller för flera produktfamiljer och inte bara ballast, säger Peter Martinsson.
Klas Hermelin, Trafikverket, är ordförande i SIS TK/187 och ansvarar för hur Trafikverkets kravställning ser ut för obundna överbyggnadslager i verkets upphandlingar.
Han suckar när Stenkoll frågar hur det går med arbetet att revidera byggproduktförordningen och de harmoniserande standarderna. – Det går mycket långsamt. Man kan säga att det gått i stå. Det känns lite uppgivet. TK 187 har möten tre gånger per år. Kommittén företräder Sverige i standardiseringsarbetet. En gång per år träffas ledamöterna i den europeiska kommittén, CEN/TC 154. Det verkliga arbetet bedrivs under året i olika arbetsgrupper. Hela det senaste året har det varit i form av digitala möten, på grund av coronapandemin.
Klas Hermelin konstaterar att man varit överens om nya ballaststandarder på kommitténivå i Europa. Men de har inte accepterats av EU-kommissionen. Skälet är mer juridiskt och handelspolitiskt än tekniskt. Det handlar mer om frågor om handelshinder och olika syn på miljöfrågorna. – Arbetet har känts lite uppgivet. Men kommittéarbetet ska ändå drivas en bit till. En omröstning om nya standarder kan komma under våren, för att sedan skickas ut på remiss. Blir man överens kan det bli aktuellt att skicka vidare förslaget till EU-kommissionen för godkännande. – Byggproduktförordningen som kommissionen arbetar med att revidera går alltmer in på miljö- och klimatfrågor. Men en ny förordning lär ligga flera år fram i tiden.
Fyra ballaststandarder ska enligt förslaget slås ihop till en gemensam standard. Det skiljer inte mycket mellan dem rent innehållsmässigt idag, enligt Klas Hermelin. Men hur det går med införandet hänger på EU-kommissionens godkännande.
Hur fungerar systemet med byggproduktförordning och standarder? Ingen lätt fråga att besvara, enligt Klas Hermelin. – Grundkonceptet är bra. Det är ett sätt att genom beskrivandet av produkter öka rörligheten över gränserna. Man får ett gemensamt bedömningssystem. Bristerna är att det kan vara trögt och tungrott att genomföra förändringar. Systemet är konservativt. Tendensen är att man vill behålla det man har, alla är inte öppna för förbättringar i en ny generation av standarder.
Det är viktigt att involvera alla länder, men det är så många så det finns en inneboende tröghet bara därigenom. Mindre dokumentation än vad som krävs idag vore bra. Men nästa generation standarder ser vi inte i år, enligt Klas Hermelin. Möjligen nästa, men han tror snarare på 2023 – tidigast.
Klas Hermelin är också beställare av vägar och broar i sitt arbete på Trafikverket. – Som beställare vill jag ha en kvalitetssäkring av de produkter vi köper. Och att produkterna ska vara CE-märkta. Vi styrs av lagen om offentlig upphandling, inte byggproduktförordningen när vi ställer krav. Vi är inga producenter av ballastmaterial och är inte indragna i CPR-processen. CPR har inga krav på köpare. Ska man ställa tekniska krav på produkter finns det en lista på vilka standarder som ska åberopas och där står europastandarderna högst upp.
Ballastbranschen var bland de första som hade harmoniserade standarder, de trädde i kraft redan 2004. – Det har tagit några år för producenterna att förstå lagstiftningen och vilka krav vi som beställare har. Rent allmänt ser det bra ut, även om det finns undantag.
TEMA: PRODUKTSTANDARDER
GRÖN GIV SKA GÖRA EU KLIMATNEUTRALT
Arbetet med en ny byggproduktförordning är i hög grad en politisk fråga. EU-kommissionens mål med det som kallas European Green Deal, den europeiska gröna given, är att göra EU klimatneutralt till 2050. CPR behövs för att implementera detta och ska ta politiska hänsyn kring miljö, cirkularitet och klimat.
TEXT: Hans Lundgren
Imars 2020 aviserade kommissionen revideringen av förordningen i ”En ny handlingsplan för den cirkulära ekono min – För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa”. Kommissionen förväntas presentera ett förslag till en reviderad byggproduktförordning under fjärde kvartalet 2021. Förhandlingar förväntas påbörjas 2022 och pågå under Sveriges ordförandeskap i EU 2023.
En fråga som diskuteras är krav på redovisning av information om produkters innehåll, vilket ska främja giftfria kretslopp, möjliggöra cirkulär ekonomi inom byggsektorn och minska klimatpåverkan. Man vill också pröva möjligheten att öka digitaliseringen, vilket ska göra det lättare att hantera information och minska kostnader för byggbranschen.
Den svenska regeringen skriver i en promemoria till riksdagen att systemet med harmoniserade tekniska standarder inte har levererat fullt ut. Ett problem är att byggproduktförordningen har begränsade möjligheter att komplettera standarderna med fler väsentliga egenskaper. Det finns luckor i systemet, bland annat vad gäller hälsa, miljö och återanvändning av resurser.
Det går inte som det ser ut idag att ställa krav på information om byggprodukters innehåll som har negativ påverkan på miljö och klimat. Dessutom utgår systemen för märkning och prestanda från nytillverkning, all bedömning av en produkt sker innan den släpps ut på marknaden. Det finns alltså inga gemensamma krav inom EU för återanvända produkter. Det kan därför bli enklare för en byggherre att använda en ny produkt, vilket hämmar en hållbar användning av resurser. Regeringen tycker därför att det bör finnas möjlighet att begära information om byggprodukters innehåll för att undvika att problematiska kemikalier eller material överförs till nya produkter och byggnader. Återanvändning av byggprodukter bör främjas "Redovisningskrav om byggprodukters genom att underlätta försäljning på den inre marknaden. innehåll ska främja giftfria kretslopp, Ytterligare problem, enligt regeringen, är att förordningen innebär en stor admi nistrativ börda för små och medelstora - möjliggöra cirkulär ekonomi och minska företag. Marknadskontrollen är ojämn mellan länderna och i många fall inte klimatpåverkan." tillräcklig effektiv. Förordningen bör bli mer flexibel, enligt regeringen. Samhällets behov utvecklas och det är inte tillfredsställande att förordningen inte kan följa med i utvecklingen. Regeringen anser att märkningen av byggprodukter bör förtydligas. Idag innebär en CE-märkning av byggprodukter inte samma sak som för andra produktområden. Det gör att den blir svår att förstå och använda för både enskilda och branschen.
KROSSNING SOR T E R ING MATERIALHANTERING Å T ERVINNING
MATNING KROSSNING
MODULÄR PRODUKTION
KUBISERING
SIKTNING
TEMA: PRODUKTSTANDARDER
”Fusk är ovanligt”
Fungerar systemet idag? Gör företagen det de ska enligt det europeiska regelverket? För att undvika osund konkurrens är medlemsländerna skyldiga att utföra marknadskontroller. I Sverige är det Boverket som är ansvarig myndighet för att kontrollera byggprodukter.
företag och informerar om marknadskontrollen. Vi försöker få geografisk täckning och kartlägga både små och stora företag. Upptäcker vi fel påpekar vi det och ger företaget tid att åtgärda dessa. Ofta räcker det med att göra korrigeringar på frivillig basis. De flesta försöker göra rätt.
TEXT: Hans Lundgren
För ballastprodukter gjorde Boverket en
Syftet med byggproduktförordningen och standarderna som harmoniseras efter den är att skapa fri rörlighet för produkterna inom EU. Spelplanen ska vara densamma i alla länder. – Det innebär att det inte finns några tulltjänstemän som kontrollerar produkterna. Det blir kontrollmyndigheternas uppgift, förklarar Sara Elfving, byggproduktexpert på Boverket.
Boverkets marknadskontroll har tillsyn över det som säljs, det vill säga märkningen av byggprodukter. Byggnadsnämnderna i respektive kommun har tillsyn över det som används, det vill säga byggherrarna.
Boverket bedriver både proaktiv och reaktiv marknadskontroll av byggprodukter. Den proaktiva kontrollen innebär att man under ett år går igenom en handfull produktområden i förebyggande syfte, enligt en offentlig marknadskontrollplan. – I de kontrollerna besöker vi ett antal
sådan granskning 2014, branschen var bland de första som granskades. Efter att ha besökt 17 aktörer gav Boverket branschen ett gott betyg. Man hade tagit till sig information om byggproduktförordningen (CPR) och förstått systemet med prestandadeklaration och CE-märkning. Ingen ny kontroll av just ballastprodukter är aktuell för tillfället. Det innebär inte att Boverket släppt branschen, enligt Sara Elfving. Men Boverket har mycket att kontrollera; det finns ungefär 450 harmoniserade standarder för byggprodukter, som exempelvis asfalt, brandvarnare, cement, fönster och kaminer. Ett heterogent område. Med reaktiv marknadskontroll menas att Boverket utför marknadskontroll till följd av en anmälan eller ett tips. Ett reaktivt ärende kan handla om allt från att en produkt har bristande dokumentation till att den kan vara direkt farlig. – Ett företag kan anonymt anmäla när man misstänker att andra till exempel vunnit en upphandling utan att deras produkter varit CE-märkta, "När vi kontrollerar en säger Sara Elfving. bransch proaktivt En anmälan kommer vanlibrukar anmälning arna öka." gen från någon som anser sig missgynnad vid en upphandling. Ett typärende för ballastbanschen som kommer in
Sara Elfving till Boverket är att ett företag skriver att en konkurrent vann upphandlingen och företaget anser sig ha blivit förfördelat, eftersom kommunen valde konkurrenten.
Ofta handlar sådana anmälningar om rena missförstånd, enligt Sara Elfving. – Det behöver inte vara någon som gjort fel. Det är sällan medvetet fusk, utan beror snarare på okunskap eller på att man misstolkat reglerna. Man tar chansen att anmäla och tror inte att den som vann har haft koll på regelverket. Anmälarna ifrågasätter ofta fel saker. Det kan exempelvis röra sig om att den aktuella produkten inte behövde vara CE-märkt.
En anmälan till Boverket är offentlig, men man behöver inte ange sitt riktiga namn vid anmälan: ”Kalle Anka” går bra.
När en anmälan kommit in till Boverket kontaktas den som blivit anmäld för att ha gjort fel. Samtliga ärenden avslutas med ett beslut. Innehållet i beslutet varierar beroende på om aktören har rättat de brister som påpekats eller om aktören åläggs sanktioner. Boverket rapporterar inte till anmälarna vilket resultat man kom fram till. – Vi är inte tillsynsmyndighet över kommunerna som gör upphandlingarna. Den som vill ifrågasätta en specifik upphandling kan även i många fall överklaga till kommunen. Det Boverket gör är att ta kontakt med den aktör som vann upphandlingen: kan ni förklara situationen? Vi begär svar inom ett par veckor, bedömer svaret när det kommit in och i de allra flesta fall har aktören gjort rätt.
Vad händer den som inte gör rätt? Boverket kan utfärda förelägganden med viten om en produkt inte har CE-märkts eller saknar prestandadeklaration. Boverket
har även möjlighet att utfärda försäljningsförbud. Men det sker ytterst sällan, enligt Sara Elfving.
Hur vanligt är det med fusk för att hitta kryphål i lagstiftningen? Inte särskilt vanligt, enligt Boverkets statistik.
Det är få anmälningar och tips om felaktigheter som kommer in till Boverket på ett år. En titt i årsredovisningarna visar att 2020 rörde det sig om 41 reaktiva ärenden, året innan om 37 och 2018 var det 31 anmälningar. Alltså inte ens en per vecka. Och det gäller alla byggproduktområden – inte bara ballast. – Vi vill gärna tro att systemet fungerar. Vi gör så gott vi kan och vår marknadskontroll fungerar bra jämfört med många länder i Europa. Vi har lärt oss alltmer efterhand. När vi kontrollerar en viss bransch proaktivt brukar anmälningarna också öka. Där vi är aktiva händer det saker. Jag har besökt SBMIs branschdagar för att informera om marknadskontrollen och vad Boverket gör.
Systemet är tungrott, konstaterar Sara Elfving. Att ena Europa om standarder och förordningar tar tid. Hon ser fram emot den revidering av byggproduktförordningen som är på gång. Reglerna inom byggsektorn är komplexa och kan uppfattas som krångliga. – Vi har fler lekkamrater nu med ökat antal medlemsländer i EU. När det är fler som ska komma överens tar det lång tid.
EU-kommissionen ska presentera en ny version av CPR i år men sedan vidtar en lång förhandlings- och beslutsprocess innan den kan godkännas. Det tar säkert ytterligare några år innan en ny lagstiftning kan träda i kraft. De nuvarande ballaststandarderna lär uppnå myndighetsåldern med råge. – Jag tror stenhårt på att det blir bättre. Jag hoppas att revideringen innebär förenklingar, att vi exempelvis kan nöja oss med ett dokument, inte både prestandadeklaration och CE-märkning.
Miljökrav och klimatpåverkan är exempel på frågor som inte finns med idag och måste lösas i den nya EU-lagstiftningen. Det är en lång process innan den nya förordningen och standarderna är klara. Det nya regelverket lär dröja några år till. Sitt lugnt i båten, uppmanar Sara Elfving. – Under tiden gäller dagens regler och så kommer det säkert vara i flera år. Vi kommer att informera branschorganisationer och företag under arbetets gång. ? LÄS MER Mer läsning om CE-märkning och marknadskontroll finns på Boverket.se/ce respektive Boverket.se/mk
Marknadskontrollrådets webbplats, marknadskontroll.se är en plattform för nyheter och information om regler som gäller för produkter. Här kan konsumenter, företag och myndigheter hålla sig uppdaterade.
