Érosion du littoral et développement résidentiel. Le littoral sous pression

ENSAP Bordeaux Séminaire « Repenser la métropolisation. Construire un monde en transition » Aimée Arramon-Tucoo S7 - Article - Janvier 2022

Érosion du littoral et développement résidentiel Le littoral sous pression

Introduction Les territoires littoraux sont exposés à des tensions spécifiques qui se caractérisent par la concentration des populations et des activités sur un espace où le développement urbain est limité, et par la fragilité d’un territoire de plus en plus exposé aux risques d’érosion côtière et de submersion marine, exacerbés par le changement climatique (Le Délézie, 2008).

En effet, les zones côtières hébergent aujourd’hui plus de la moitié de la population mondiale (Nadeau, 2008). Le littoral Aquitain connaît une augmentation démographique très importante : en trente ans, sa démographie a progressé deux fois plus vite que celle du territoire régional. Cela se traduit par un étalement de sa population. Trois fois plus de logements y sont construits par rapport à l’intérieur des terres (Nadeau, 2008). Parallèlement à cette croissance démographique, le littoral connaît un phénomène d’érosion majeur, qui menace son fonctionnement social, économique et environnemental (Clus-Auby, 2003). Entre 1949 et 2005, l’équivalent de 26km2, soit 3100 terrains de rugby, ont été gagnés par la mer sur la France métropolitaine, et cette tendance semble s’accélérer au point que la réponse classique d'une stratégie de lutte active contre l’érosion s’avère être un gouffre économique et environnemental à long terme (Gueguen, Renard, 2017). Aujourd’hui, alors que ces deux phénomènes semblent converger, les territoires littoraux doivent faire face, selon la formule de la Chambre Régionale des Comptes Nouvelle Aquitaine, à un « triple défi », « celui qui consiste à aménager le territoire pour accueillir la montée démographique, celui consistant à le ménager face à l’urbanisation massive et enfin, le défi de le « déménager » face à l’érosion des côtes »1.

L’objectif de cet article est de porter un regard global et objectif sur la situation actuelle des territoires littoraux et principalement du littoral Aquitain. Il s’agit donc d’identifier et de comprendre les principaux enjeux et menaces auxquels le littoral est aujourd’hui confronté, puis de s’orienter vers les éventuelles solutions envisagées qui pourraient permettre d’habiter de façon pérenne ce territoire.

Comment expliquer la pression démographique qui s’exerce sur le littoral aquitain et quelles en sont les conséquences? Quelle menace l’érosion côtière fait-elle planer sur la gestion du territoire et quels en sont les enjeux? Quelles solutions durables sont envisagées afin d’habiter de façon pérenne un territoire fragile et de plus en plus convoité?

Sans prétendre apporter de solution aux questions et enjeux soulevés, cet article vise à aborder les stratégies envisagées par les acteurs du territoire littoral aquitain, afin de préserver ce dernier des enjeux liés à l’augmentation démographique, au climat, et d’identifier les outils manquants.

Une augmentation démographique qui déséquilibre un territoire littoral aquitain fragile Si les deux siècles précédents furent ceux du développement du tourisme balnéaire, les territoires littoraux connaissent aujourd’hui les évolutions les plus rapides, dues à une attractivité économique croissante (Parrinello, 2020). Espace de vie et de loisirs, mais aussi territoire d’activités économiques et d’exploitation des ressources naturelles, le littoral de Nouvelle Aquitaine apparait particulièrement recherché. La densité de population y est deux fois supérieure à la moyenne nationale (Nadeau, 2008) et la pression démographique s’accentue d’années en années (Le Délézir, 2008). En effet, un rapport d’état sur l’environnement en France2, Chambre Régionale des Compte Nouvelle Aquitaine, Les collectivités littorales aquitaines face au défi de l’urbanisation et de la montée des risques naturels, 2017, p.18 1

https://fr.calameo.com/read/005203808b8ad6e5f5d25?page=1

République Française, Rapport d’état: Rapport sur l’état de l’environnement, Perspectives d’évolution de la population des départements littoraux à l’horizon 2050, 2019.

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présentant les perspectives d’évolution de la population des départements littoraux à l’horizon 2050, montre un processus de concentration des populations et des activités humaines le long ou à proximité des littoraux dans les prochaines décennies. Ce phénomène, appelé littoralisation ou haliotropisme, est sous-tendu par deux grandes logiques d'attractivité : celle de la récréation et du tourisme, et celle de la production et d’une recherche d’efficacité (Le Délézir, 2008) . En effet, l’espace littoral aquitain attire de plus en plus de résidents. D’après les travaux de l’INSEE (Nadeau, 2008), la population des départements littoraux devrait croître de 14% entre 2013 et 2050, soit gagner 3,6 millions d’habitants3. En maintenant ces proportions, les communes littorales, pourraient voir leur population augmenter de 570 000 habitants et atteindre 8,7 millions d’habitants en 2050. L’influence des grandes aires urbaines de Bordeaux, Dax ou encore Pau est très prégnante. 35 000 salariés vivant sur le littoral, le quittent chaque jour pour aller travailler (Nadeau, 2008).

Sur le bassin d’Arcachon, 9 sortants sur 10 vont travailler dans l’unité urbaine4 de Bordeaux (Nadeau, 2008).

Cela peut s'expliquer d’une part par la forte mobilité contemporaine qui permet de dissocier lieu de vie, de travail et de loisir, et d’autre part, par l’accès à la propriété qui reste ancré dans la volonté des ménages (Parrinello, 2020). Cette augmentation démographique engendre inéluctablement une forte pression immobilière et une attractivité résidentielle qui se diffuse largement sur l’arrière pays côtier et le long de la façade (Le Délézir, 2008), ayant pour conséquence un phénomène d’étalement urbain5 qui se généralise sur l’ensemble du littoral Aquitain6. Le peuplement littoral consomme de plus en plus d’espace, et irrémédiablement, empiète sur des espaces agricoles et naturels précieux pour les territoires concernés, pénalisant d’un même coup l’ensemble des secteurs économiques qui manquent de main d’oeuvre à proximité des zones d’emploi (Le Délézir, 2008). L’équilibre entre économie résidentielle et économie productive tend donc à s’orienter vers une économie monofonctionelle résidentielle, les revenus des résidences secondaires ou des retraites se substituant à ceux de la sphère productive. (Le Délézir, 2008).

Alors que la croissance démographique de la côte aquitaine est un fait inéluctable, ses communes doivent faire face à un phénomène représentatif de la vulnérabilité du littoral, celui de l’accélération de l’érosion.

Bien que le littoral soit un espace protégé et juridiquement encadré, la non prise en compte de l’environnement littoral dans l’urbanisation, pendant des décennies, a aujourd’hui des conséquences importantes sur le territoire et la population.

Le littoral Aquitain, les conséquences de l’urbanisation massive d’un territoire vulnérable Parallèlement à la pression démographique en cours, la côte atlantique connait un phénomène d’érosion important (Clus Auby, 2003). En France, les mesures récoltées depuis plus de deux siècles montrent que la vitesse du recul du trait de côte est de deux à trois mètres par an, en moyenne ( Clus Auby, 2003). Si aujourd’hui, le littoral est juridiquement protégé, les risques liés aux phénomènes naturels ont trop longtemps été mis à l’écart, et ont de fortes répercussions sociales, économiques et écologiques.

Le littoral est un territoire juridiquement protégé, depuis le développement massif du tourisme sous Georges Pompidou (Casamayor, 2019). En effet, face à la volonté du Président de la République, dans les années 1970, de transformer la côte aquitaine en « région la plus attractive d’Europe », la nécessité fut de coordonner et de développer le tourisme en freinant une prolifération urbaine désordonnée. La MIACA (Mission Interministérielle pour l’Aménagement de la Côte Aquitaine » fut créée en 1967 afin de définir les conditions générales d’aménagement touristique du littoral et le programme d’aménagement de la côte aquitaine (Casamayor, 2019). De même, l’ONF (Office Nationale des Forêts) ainsi que le Conservatoire du littoral, ont permis une maîtrise foncière publique et la protection de « morceaux » du territoire littoral aquitain appartenant au réseau « Natura 2000 ». Enfin, la loi « Littoral » du 3 janvier 19867 permet Service de l’Observation et des Statistique, 2019 https://ree.developpement-durable.gouv.fr/themes/milieux-et-territoires-a-enjeux/mer-et-littoral/economie-etdemographie/article/perspectives-d-evolution-de-la-population-des-departements-littoraux-al#:~:text=D’apr%C3%A8s%20les%20travaux%20de,7%20millions%20d'habitants%20suppl%C3%A9mentaires.

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L'unité urbaine de Bordeaux désigne, selon l'Insee, l'ensemble des communes ayant une continuité de bâti autour de la ville de Bordeaux. Cette unité urbaine, ou agglomération dans le langage courant, regroupe 969 897 habitants dans 73 communes sur une superficie de 240,20 km². Elle est la 6e agglomération la plus peuplée de France (INSEE, 2020).

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L'étalement urbain est l'augmentation de la superficie d'une ville, et la diminution de sa densité de population. Il est l'une des manifestations spatiales de la périurbanisation.

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Le littoral aquitain s’étend du département des Pyrénées-Atlantiques jusqu’au département de la Gironde comprenant environ 230 km d’étendues sableuses.

7 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral

d’encadrer l’urbanisation, en limitant ou en interdisant les constructions proches du rivage, notamment dans la bande côtière des 100 mètres, tandis que la loi Grenelle II de 20108 permet la protection et la préservation des milieux naturels.

Malgré ces encadrements juridiques, les deux siècles précédents furent ceux du tourisme balnéaire et les constructions abondèrent le long des littoraux et notamment en front de mer (Parinello, 2020). Or le constat est aujourd’hui fait, d’une érosion du littoral dunaire et de falaise, inéluctable, irréversible et en accélération (Clus Auby, 2003). En effet cela est en grande partie dû au changement climatique, provoquant une hausse du niveau de la mer qui est passé de 1,7mm par an à 3,2 mm par an entre 1993 et 2014 ( Guéguen, Renard, 2017). En un siècle, le trait de côte du littoral aquitain peut reculer de 200 à 300m pour les régions les plus exposées à l’érosion (Clus Auby, 2003).

La politique pendant des décennies fût celle de « défense contre les attaques de la mer » (Clus Auby, 2003).

La volonté était alors de « s’affranchir des contraintes que la puissance technique nous permettait de dominer » (Clus Auby, 2003). Des dispositifs constructif massifs furent donc mis en place (digues, permets, épis) ayant un coût non seulement économique mais également environnemental.

Si, à court terme, le phénomène d’érosion a pu être contenu, son accélération implique de véritables enjeux sociaux, économiques et financiers.

Le Bâtiment « Le signal » à Soulac sur Mer9 est devenu depuis 2014 l’emblème de l’érosion et de la non prise en compte de « l’environnement littoral » dans les politiques de construction du XXè siècle10. Ce bâtiment fut construit en 1967 et faisait parti d’une vaste opération dans laquelle 1200 logements étaient prévus. 78 copropriétaires se partageaient l’immeuble alors situé à 200 mètres du trait de côte, à une époque où l’on ne parlait pas encore d’érosion sur ce territoire.

En 2014, suite à une importante tempête, le trait de côte est descendu à 20 m à Soulac sur Mer, les côtes ont alors été grignotées jusqu’aux premières habitations11. Les constructeurs se retrouvèrent dans l’incapacité de garantir la stabilité du bâtiment, et les propriétaires furent expropriés de leurs logements, payés 150 000 euros à l’époque, avant même d’avoir fini de rembourser leur emprunt (Barthélémy, 2018).

Le syndicat des copropriétaires attaqua donc la commune de Soulac et la communauté de communes de Soulac pour n’avoir pas suffisamment protégé la plage de l’érosion, et demanda à l’État de bénéficier du fond Barnier12, qui finance les expropriations de biens exposés à un risque naturel majeur (Barthélemy, 2018). Or l’érosion du trait de côte n’est pas considérée comme un « mouvement de terrain » qui aurait ouvert les droit à une telle indemnisation. Aujourd’hui, après une longue bataille législative, leur permettant seulement de toucher un chèque de 7 millions d’euros, soit 90 000 euros chacun (à peine de quoi rembourser leur emprunt), 14 des 75 copropriétaires signent enfin leur acte de vente13. Il faudra attendre encore plusieurs mois avant que le bâtiment ne disparaisse du paysage de Soulac, puisqu’ils doivent, en pratique, tous céder leur bien à la collectivité avant d’entamer les moindres travaux. Après que tous les copropriétaires aient signés, il faudra attendre le premier semestre 2022 pour que la résidence soit rasée.

D’ici 2050, c’est 5800 logements qui pourraient disparaitre sur la façade atlantique sous l’effet d’érosion côtière estime le GIP (Groupement d’intérêt Public) Littoral Aquitain14. Aujourd’hui, les communes littorales se retrouvent dans l’obligation de réfléchir à des stratégies d’adaptation pour assurer une prévention efficace des risques, tout en maintenant un dynamisme social et économique (Barthélémy 2018).

S’adapter face aux risques: Vers une relocalisation des biens et activités de front de mer à Lacanau

Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 parue au JO n° 160 du 13 juillet 2010 Soulac-sur-Mer est une commune du Sud-Ouest de la France, dans le département de la Gironde, en région NouvelleAquitaine. La ville est une station balnéaire et climatique qui peut compter jusqu'à onze fois plus d'habitants l'été que l'hiver. Elle est fréquentée par plus de 30 000 estivants.

10 - Barthélemy, Simon, 2018, « Le Conseil constitutionnel va passer le Signal au scanner », Rue 89 Bordeaux. https://rue89bordeaux.com/2018/01/conseil-constitutionnel-va-passer-cas-signal-scanner/ 11 Lucet, Elise,"Le littoral contre vent et marées", Reportage Envoyé Spécial, 17 septembre 2017.

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Projet de loi de finances nº 3360 pour 2021

- Guyenne, Lisa, 2021, « Érosion: Et maintenant que va devenir le Signal et Soulac-sur-Mer? », France bleue Gironde 13

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Le GIP (Groupement d’intérêt Public) Littoral Aquitain désigne le partenariat aquitain (État, conseil régional, conseils départementaux et intercommunalités), ayant pour mission l’ organisation de l’espace littoral, la gestion de la bande côtière, la mise en place d’un aménagement touristique durable et la préservation des milieux et espaces naturels.

Aucune solution architecturale ne permet à l’heure actuelle de réduire la vulnérabilité des biens menacés sur les communes côtières. Le choix est alors cornélien pour la puissance publique: protéger ou reculer. En effet, face au recul du trait de côte, l’idée d’une relocalisation des enjeux menacés apparait comme une alternative aux réponses classiques d’ingénierie côtière. Plusieurs villes réfléchissent à une politique d’accompagnement de l’érosion, conduisant à une relocalisation des activités et des biens situés dans les zones menacées. C’est le cas de Lacanau dont une véritable étude a été menée en collaboration avec le GIP Littoral Aquitain pour évaluer la faisabilité et l’acceptabilité d’un recul des équipements de première ligne, à l’intérieur des terres (Guéguen 2017). L’objectif est de se donner les moyens de choisir entre une stratégie de relocalisation et une stratégie de lutte active contre l’érosion.

Lacanau est une commune du sud-ouest de la France, concentrant 4600 habitants à l’année et 80 000 estivants. La station balnéaire est située dans le département de la Gironde, en région Nouvelle-Aquitaine.

Directement menacée par l’érosion, la côte pourrait reculer de 65 mètres d’ici 2040 et de 165 mètre d’ici 210015. Une grande partie de l’économie touristique de Lacanau est donc directement menacée puisque le front de mer regroupe 20% des résidences secondaires et une grande partie des activités commerciales de la commune. L’enjeu pour la ville, devant l’ampleur des biens et des activités menacées (1194 logements, 302 millions d’euros de valeur foncière), est de trouver une solution qui puisse être pérenne face au recul du trait de côte, tout en préservant l’activité économique de la station (Guéguen, Renard, 2017). La relocalisation est fondée sur la résilience des espaces naturels. Le principe est relativement simple: à la place de lutter systématiquement contre les assauts de l’océan, il est fait l’hypothèse que le déplacement des biens et des activités permettrait de redonner un espace de respiration aux écosystèmes littoraux, réduisant durablement les risques. Une opération de relocalisation peut être décomposée en deux phases : une première phase de suppression qui permet d’évacuer les personnes, de déconstruire les biens et d’enlever les activités menacées avant que la mer ne le fasse; et une deuxième phase de réimplantation.

La stratégie à Lacanau fut d’organiser une démarche prospective et pluridisciplinaire, nécessaire pour identifier les différents enjeux menacés par l’érosion (Guéguen, Renard, 2017). Un comité de concertation local rassemblant une trentaine d’intervenants (résidents, acteurs économiques, associations environnementales, institutionnels du territoire), fut donc rassemblé afin de définir des éléments pouvant servir de point d’appui à un tel projet de relocalisation, à savoir: - Identifier l’ensemble des biens et des activités menacés par le recul du trait de côte.

- Définir un périmètre de vulnérabilité - Établir un scénario fictif d’une relocalisation dans les conditions sociales, financières et réglementaires du droit actuel.

- Établir 4 scénarios prospectifs « positifs », couvrant les enjeux « gestion du trait de côte » et « développement urbain et socioéconomique du territoire » (Guéguen, Renard, 2017).

Si combiner différentes approches disciplinaires s’est avéré indispensable à l’élaboration d’un projet de relocalisation, un point clé qu’a souligné cette étude est l’impossibilité, dans les conditions actuelles du droit, de déconstruire préventivement les biens privés menacés à court, moyen ou long terme sur les côtes sableuses, en raison de l’absence d’une obligation du propriétaire de le faire et de l’absence d’un dispositif réglementaire et financier permettant une appropriation publique à un coût acceptable.

C’est la question de la gestion de la transition entre déconstruction et relocalisation qui est ici en jeu. Le cas Soulac, vu précédemment, en est un exemple réel. La procédure d’appropriation et d’indemnisation (usage du fond Barnier) pour risque naturel majeur ne peut pas être mise en oeuvre sur les côtes sableuses.

Les points les plus problématiques soulevés par cette étude sont de l’ordre de la faisabilité opérationnelle, juridique et financière de la phase de suppression des biens. Il est démontré la nécessité d’une nouvelle approche des risques côtiers, guidée par l’anticipation à long terme, afin de limiter le coût pour la puissance publique et la perte pour les propriétaires.

Outre la question de la faisabilité d’un tel projet, la question de l’étalement urbain apparait ici aussi fondamentale, puisque l’on parle de 26 hectares soit 1,3 kilomètre de long sur 160 à 290m de large qui pourraient être relocalisés à l’intérieur des terres.

Il convient donc de se positionner sur les politiques et les outils à adopter pour gérer à la fois la croissance démographique et la relocalisation des biens d’un littoral sableux menacé par l’érosion.

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Chambre Régionale des Comptes Nouvelle Aquitaine, 2017, Les collectivités littorales aquitaines face au défi de l’urbanisation et de la montée des risques naturels, p.6.

Conclusion Les nombreux enjeux sur la frange côtière sont le résultat d’une évolution principalement spontanée qui s’est faite le plus souvent sur des critères d’intérêts particuliers, sans vision à long terme, ni choix clairs en matière de politique publique. Cette non prise en compte des risques naturels, associée à la pression démographique en cours, entraine des conséquences importantes, impliquant des enjeux de gestion de l’étalement urbain, de besoin en logement qui s’accentue, d’une économie résidentielle qui a tendance à dominer celle de la sphère productive, de gestion du foncier de bord de mer soumis à des risques de submersion importants, d’indemnisation de la population située sur des zones à risques et d’enjeux financiers de protection. Aujourd’hui les territoires littoraux cherchent à se tourner vers des moyens d’habiter durablement le littoral, mais semblent manquer d’outils nécessaires à cette mise en place. Les moyens juridiques et d’aménagement mis en place par l’État ne permettent pas aux territoires de choisir entre une politique de lutte active contre l’érosion et une stratégie de relocalisation. L’avancement d’un tel projet implique la prise en compte de plusieurs acteurs: Instances publiques, communes, résidents, acteurs économiques, associations environnementales, institutionnels du territoire. Mais aussi la rencontre de plusieurs disciplines: génie côtier, urbanisme, architecture, économie, droit, mais également sociologie et prospective.

Lacanau est l’une des premières communes du littoral français à avoir effectué une véritable étude de faisabilité d’une relocalisation des biens et activités situés en front de mer. Cette relocalisation pourrait apparaitre à long terme comme une des solutions les plus durables d’aménagement du territoire.

La première approche d’étude serait de délimiter le territoire à savoir la ville de Lacanau (Situation géographique, statut, nombre d’habitant à l’année et en saison, économie). Ensuite de présenter les enjeux auxquels la ville est confrontée (érosion, mis en danger des biens de première ligne, une influence de l’aire urbaine de bordeaux impliquant une augmentation démographique à venir, un étalement urbain à contrôler).

La présentation de la politique de gestion des risques climatiques menée jusqu’à présent, et la nécessité économique et environnementale de la requestionner et d’envisager un nouveau modèle plus résilient.

La présentation du principe et de la stratégie de relocalisation de manière générale, puis appliquée au cas spécifique de Lacanau, appuyée par des entretiens à la fois des élus locaux mais aussi de différents spécialistes: urbanistes, avocats, sociologues. Ces entretiens permettrons d’avoir une vision globale des différentes étapes à envisager, des outils à mettre en place pour permettre ces différentes étapes, et des enjeux à prendre en compte (indemnisation des populations de première ligne, étalement urbain à gérer, comment réaménager le front de mer). Enfin, le point de vue des personnes habitant sur cette première bande est également à prendre en compte, puisqu’ils apparaissent comme les premiers concernés.

Bibliographie - Clus Auby, Christine. La gestion de l’érosion des côtes : l’exemple aquitain. Pessac : Presses Universitaires de Bordeaux, 2003 - Guéguen A; Renard M, 2017, « La faisabilité d’une délocalisation des biens et activités face aux risques littoraux à Lacanau », Sciences Eaux et Territoires, n°23, p. 26 à 31.

- Le Délézie Ronan, 2008, « Le développement littoral en question », Pour, n°119, p.109 à 115.

- Nadeau, Élisabeth, 2008, « Le littoral aquitain étend son influence », Le Quatre pages INSEE AQUITAINE, n°177, p. 1 à 6.

- Parrinello, Giacomo, 2020, « Le littoral: une enquête historique à l’ère de l’Anthropocène », Cogito Le magazine de la Recherche, p. 1 à 5.

Rapports - Chambre Régionale des Compte Nouvelle Aquitaine, Les collectivités littorales aquitaines face au défi de l’urbanisation et de la montée des risques naturels, 2017 https://fr.calameo.com/read/005203808b8ad6e5f5d25?page=1 - Couturier, Élise, Gip Littoral 2030 Réussir la transition du Littoral Nouvelle Aquitaine, février 2021 https://www.giplittoral.fr/sites/default/files/2021-06/gip_littoral_2030_vf_0.pdf

- République Française, Rapport d’état: Rapport sur l’état de l’environnement, Perspectives d’évolution de la population des départements littoraux à l’horizon 2050, 2019. https://ree.developpement-durable.gouv.fr/themes/milieux-et-territoires-a-enjeux/mer-et-littoral/economie-etdemographie/article/perspectives-d-evolution-de-la-population-des-departements-littoraux-a-l Thèse

- Casamayor, Myriam, « La planification du littoral aquitain : l'héritage de la MIACA à l'épreuve du temps », thèse de doctorat, École doctorale Montaigne Humanités, 2019

Articles de presse: - Barthélemy, Simon, 2018, « Le Conseil constitutionnel va passer le Signal au scanner » Rue 89 Bordeaux. https://rue89bordeaux.com/2018/01/conseil-constitutionnel-va-passer-cas-signal-scanner/ - Guyenne, Lisa, 2021, « Érosion: Et maintenant que va devenir le Signal et Soulac-sur-Mer? », France bleue Gironde Liens complémentaires - Site de la ville de Lacanau https://www.lacanau.fr/ma-mairie-en-action/les-grands-projets/strategie-locale-gestion-bande-cotiere/ - Site du GIP Littoral Aquitain https://www.giplittoral.fr/