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Poste Italiane Spa - Spedizione in Abbonamento Postale 70% NE/TN - anno III - numero 6 - novembre 2011 - € 10,00

Urbani Sentieri LA RIVISTA DELLA SEZIONE TRENTINO DELL’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA Issn: 2036-3109

In questo numero

Valutazione Ambientale Strategica 2001 - 2011

porfido e pietre trentine Verso nuovi traguardi

DISTRETTO DEL PORFIDO E DELLE PIETRE TRENTINE

MISSION DELLA SOCIETA'

Promuovere l'evoluzione competitiva del sistema produttivo locale che ha per oggetto l’estrazione, la lavorazione e la commercializzazione del porfido e delle pietre trentine con la prestazione di servizi a supporto dei processi innovativi delle imprese operanti nell'ambito provinciale

OBIETTIVI DELLA SOCIETA' - la promozione della cultura e dell'immagine del distretto oltre al confronto e lo scambio culturale, commerciale e produttivo; - l'incremento della capacità di innovazione delle imprese; - il potenziamento e l'evoluzione qualitativa dell'accesso al mercato delle imprese distrettuali; - l'aggregazione di imprese, finalizzate al rafforzamento competitivo e la cooperazione tra imprese in progetti che perseguono il medesimo obiettivo; - la creazione e lo sviluppo e risorse capaci di generare benefici collettivi; - il consolidamento dei livelli occupazionali e delle altre risorse umane del distretto attraverso attività di istruzione e formazione mirata; - miglioramento delle condizioni ambientali del distretto e delle condizioni di sicurezza sul lavoro e della qualità della vita; - l'internazionalizzazione delle imprese e l'accesso a nuovi mercati.

PROGETTI Riutllizzo scarti e ricerca nuove applicazioni

Caratterizzazione viabilità con uso pietra trentina

Promozione Pietra Trentina

Ricerca, qualità e nuove tecnologie

Osservatorio Provinciale

Riorganizzazione settore estrattivo provinciale

Sostenibilità ambientale della pietra Trentina

Sito Web

Nuovi prodotti e design

Nuovi inserimenti per lavoratori inabili e formazione

Codice etico Formazione

Accordo con Enti locali per la promozione e uso della pietra trentina

IN COLLABORAZIONE CON TRENTINO SVILUPPO SONO STATI SVILUPPATI I SEGUENTI PROGETTI. Progetto Kaizen per miglioramento processo produttivo - Progetto Hab per nuovi prodotti - Progetto Innova per la commercializzazione

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SentieriUrbani LA RIVISTA DELLA SEZIONE TRENTINO DELL’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA

Sentieri Urbani rivista quadrimestrale della Sezione Trentino dell’Istituto Nazionale di Urbanistica nuova serie anno III - numero 6 novembre 2011 registrazione presso il Tribunale di Trento n. 1376 del 10.12.2008 Issn 2036-3109

direttore responsabile Alessandro Franceschini direttore@sentieri-urbani.eu redazione Elisa Coletti, Fulvio Forrer, Paola Ischia, Giovanna Ulrici, Bruno Zanon redazione@sentieri-urbani.eu hanno collaborato a questo numero Chiara Bragagnolo, Davide Geneletti, Peter Hollmann, Chiara Lanzoni, Enrico Menapace, Peter Morello, Cristina Orsatti, Robert Ortner, Carlo Perboni, Lucia Piani, Carlo Rega, Francesco Sbetti, Angiola Turella, Maria Fulvia Zonta progetto grafico Progetto & Immagine s.r.l. - Trento concessionaria di pubblicità Publimedia snc via Filippo Serafini, 10 38122 Trento 0461.238913 © Tutti i Diritti sono riservati prezzo di copertina e abbonamenti Una copia € 10 Abbonamento a 3 numeri € 25 Per ricevere Sentieri urbani è sufficiente inviare una e_mail: diffusione@sentieri-urbani.eu I testi e le proposte di pubblicazione che pervengono in redazione sono sottoposti a valutazione secondo competenze specifiche e interpellando lettori esterni contatti www.sentieri-urbani.eu tel. 328.0198754 editore Bi Quattro Editrice via F. Serafini, 10 38122 Trento Istituto Nazionale di Urbanistica Sezione Trentino Via Oss Mazzurana, 54 38122 Trento direttivo 2010/2012 Giovanna Ulrici presidente Fulvio Forrer vicepresidente Elisa Coletti segretario Alessandro Franceschini tesoriere Davide Geneletti consigliere Marco Giovanazzi consigliere Paola Ischia consigliere

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Editoriale di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici

06 Valutazione, Urbanistica, Progetto. Un'intervista a Roberto Gambino di Elisa Coletti 11

Dossier: la Valutazione Ambientale Strategica a cura di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici

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Un decalogo per recuperare il senso della VAS nella prassi di Davide Geneletti

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Saper valutare le trasformazioni con ricadute sull’ambiente di Fulvio Forrer

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La «circolarità» nei processi di pianificazione di Francesco Sbetti Il «caso» del Trentino

22 Intervista ad Alberto Pacher 24 La Vas: gli elementi chiave e la situazione trentina di Enrico Menapace 26 La valutazione dei piani nella disciplina urbanistica della Pat di Angiola Turella 29 La Valutazione d’Incidenza in Trentino dal 2000 ad oggi di Maria Fulvia Zonta 33 L'apporto antropologico alla valutazione strategica nella pianificazione di Cristina Orsatti Le esperienze 36 Veneto - La Valutazione Ambientale Strategica di Franco Alberti, Giovanni Battista Pisani, Marisa Fantin, Francesco Sbetti 39 Piemonte - L'applicazione della VAS nel PTC della Provincia di Torino di Carlo Rega 46 Lombardia/1 - I primi anni di applicazione della Vas: problemi e questioni di Carlo Perboni 49 Lombardia/2 - Migliorare l’efficacia della Vas: un caso studio di Davide Geneletti e Chiara Bragagnolo 54 Lombardia/3 - La VAS del Piano di Governo del Territorio nei comuni di Sermide e Felonica (Mn) di Chiara Lanzoni 57 Friuli V. G. - Esperienze di Valutazione Ambientale Strategica di Lucia Piani 62 Tirolo/1 - Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti giuridici di Peter Hollmann 65 Tirolo/2 - Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti progettuali di Robert Ortner 67 Alto Adige - Linee guida per la Valutazione Ambientale Strategica di Peter Morello 74 Energia e cambiamento climatico nella Valutazione Ambientale Strategica di Paola Ischia 76 Chi siamo, cosa vogliamo, come partecipare 77 “Berlino: profili urbani” Una mostra di Luca Chistè 78 Biblioteca dell'urbanista

Un’altra scommessa

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Editoriale La sezione Trentino dell'Istituto Nazionale di Urbanistica ha recentemente rilanciato la propria rivista quale ”mezzo di cultura urbanistica” e “strumento di lavoro, utile per la gestione corretta e socialmente utile delle risorse più preziose che abbiamo: territorio, ambiente e paesaggio”. Una scommessa che va prendendo forma passo dopo passo.

Un primo passo è stato compiuto dedicando il precedente numero di Sentieri Urbani al Piano Territoriale di Comunità. Ora è tempo di compiere il secondo: in questo numero ci occupiamo del tema della Valutazione Ambientale di piani e progetti. L'intento è quello di ragionare su come garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e su come contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi (art. 1 Dir. 2001/42/CE).

Il nuovo numero nasce da quel senso di curiosità che spinge ad avvicinarsi a temi molto noti ma a volte poco approfonditi e da quel bisogno di conoscere, capire e approfondire ciò che – nel mondo della pianificazione - per alcuni è novità, magari ostica e complicata, e per altri è prassi, magari bisognosa di rinnovate motivazioni. L'introduzione della VAS nel processo di pianificazione in Trentino merita sia un bilancio delle passate esperienze valutative, sia un confronto con le esperienze che i territori vicini stanno maturando al proposito.

Chi ha seguito l'attività di INU locale e Sentieri Urbani sa che in questi ultimi anni abbiamo ospitato regolarmente interventi dedicati al tema della valutazione ambientale strategica, seguendone l'evolversi nella normativa locale e offrendo approfondimenti disciplinari. Chi segue INU nazionale sa che (dal 2008) è attivo un gruppo di studio sulla Valutazione di piani e programmi.

Non vogliamo che la forza innovatrice della VAS si perda e si esaurisca in esercizi compilativi, che eludano l'onere di individuare specificità e vocazioni territoriali, che appiattiscano la questione ambientale alla mitigazione di effetti negativi mai cumulativi, che esulino da un faticoso esercizio di partecipazione e confronto come processo di restituzione alle comunità della pratica dell'autodeterminazione.

Il presente progetto editoriale trae origine da un percorso, quasi un ragionamento, al quale ormai più di un anno fa Fulvio Forrer ha iniziato a lavorare. Nei mesi più recenti, l'intero gruppo redazionale ha deciso di volgere lo sguardo a quel ragionamento, considerando inoltre quel quadro normativo che nel tempo è andato completandosi e riportando esperienze sempre più approfondite e varie. Pur non volendo sembrare autocelebrativi, con onore vogliamo volgere il più vivo ringraziamento, oltre a tutti coloro che hanno offerto il proprio contributo, anche all'intera redazione che ha saputo e voluto collaborare senza riserve: un fronte compatto che ha proficuamente lavorato a più mani. È dunque nato un numero monografico che si offre come un mosaico di esperienze, pensieri e riflessioni le cui tessere provengono da regioni a noi vicine, da esperienze lontane e dal commento di coloro che hanno approfondito, studiato e affrontato il tema e che al contempo ricerca le invarianti strategiche nella varietà di formule interpretative della VAS declinate nelle leggi regionali sempre più differenziate.

L'argomento su cui questo numero si focalizza non si esaurisce entro i ragionamenti qui condotti, restando volutamente aperto a futuri approfondimenti tematici. È il caso, ad esempio, del tema della partecipazione, qui citato ma solo marginalmente affrontato, che invece merita di essere sviscerato, osservato e conosciuto, anche perché strutturale ai nuovi obiettivi di governo del territorio. I tempi sono ormai maturi e lo spazio per aprire una discussione sul tema va trovato: è intenzione della Sezione Trentino impegnarsi con approfondimenti, confronti ed esperienze e porsi come tramite tra le buone pratiche di partecipazione a livello nazionale (e non solo) e un Trentino pressoché digiuno in materia. ... un’altra scommessa!

Elisa Coletti e Giovanna Ulrici

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Valutazione, Urbanistica, Progetto Un’intervista a Roberto Gambino a cura di Elisa Coletti

Roberto Gambino: Architetto dal 1959, Professore ordinario di urbanistica.

Coordinatore scientifico di vari Piani urbanistici, territoriali e paesaggistici e di vari Parchi nazionali e regionali. Autore di numerose ricerche e pubblicazioni sui temi dell’ambiente, della natura e del paesaggio.

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COLETTI: Professore, innanzitutto la ringrazio per la disponibilità e per il tempo che mi sta dedicando. Il suo intervento in merito alla pianificazione delle aree protette ci ha portati qui, entro la magnifica cornice di Valla Santi nel Parco Naturale Adamello Brenta, ed è occasione per ragionare con lei, anche su molti altri temi, condividendoli con l'intera sezione trentina di INU. GAMBINO: Sì, conosco le vostre attività e ricevo la vostra rivista…

C: Sì, Sentieri Urbani.

G: …e ora a cosa state lavorando?

C: Proprio in queste ultime settimane abbiamo iniziato ad abbozzare la struttura del prossimo numero monografico che sarà dedicato al tema della valutazione. È proprio di questo che vorrei parlare con lei.

G: Ho lavorato molto sulla valutazione (VAS), soprattutto anni fa. Se ne parla da molto. In Piemonte si iniziò negli anni in cui si ragionava sul nucleare. Risale ai primi anni Ottanta la prima esperienza di valutazione, mirata appunto a soppesare i possibili effetti di questa politica. Tutto si concluse nel 1986, con il disastro di Èhernobyl, che costrinse ad abbandonare i programmi in corso. Poi mi sono allontanato dal tema.

C: Ricordo di aver letto che in seguito ha lavorato anche alla VAS del Programma olimpico 2006…

G: Sì, e ho affrontato il tema anche in occasione del lavoro per il Piano Paesaggistico della Regione Piemonte. Ne ho parlato anche, proprio qui in Trentino, in occasione dell'esperienza del Piano Urbanistico Provinciale (PUP): ricordo bene i momenti in cui si ragionava sui rapporti tra la VAS del PUP e quella del Piano Territoriale delle Comunità di Valle (PTC) e si pensava a come distinguere la VAS del PTC da quella dei Piani Regolatori o dei Piani di Parco.

C: Se ne parla ancora molto. Come sezione trentina abbiamo più volte organizzato momenti di confronto e riflessione sul tema.

La questione che emerge sempre è la difficoltà di far comprendere che la VAS non deve essere uno strumento per valutare scelte già prese, ma l'occasione per valutare sia la scelta migliore.

La VAS è una risorsa progettuale e il piano, una volta valutato, vale più di prima, poiché si è caricato di significato

G: È la battaglia di sempre, il tentativo a cui non si può rinunciare. Si lavora per diffondere la consapevolezza che la VAS è una risorsa progettuale, si inserisce nel processo come strumento per la creazione di valori. In tal modo l'oggetto della valutazione (il piano, ad esempio) una volta valutato vale più di prima, poiché caricato di significato.

C: ...ed è altrettanto problematico far comprendere importanza e valore del monitoraggio. La cognizione del valore del percorso di valutazione delle scelte nel corso della loro attuazione va affinata.

G: Esattamente, sul monitoraggio siamo davvero tutti molto indietro. I migliori lavori e le migliori riflessioni in corso a tal proposito sono proprio quelli che lo problematizzano, quelli che partono dal considerare le difficoltà, anche teoriche, che occorre superare. Sono necessarie ancora molte riflessioni. Se partiamo dall'idea che le nostre valutazioni hanno senso se supportate e travasate anche in un'operazione di monitoraggio, in quel modo assicuriamo la dinamicità del sistema. Quando il sistema non è dinamico, sappiamo già in partenza che è sbagliato perché il mondo cambia in modo rapido e complesso e ogni sistema deve sapersi mettere al passo di quel cambiamento. Altrimenti si resta tagliati fuori.

C: …quindi un sistema dinamico entro il sistema gerarchico della pianificazione.

G: Il monitoraggio implica una dimensione dinamica, ma non solo il monitoraggio.

Prendiamo il caso del Trentino, nel PUP è ancora presente un'architettura istituzionale di tipo sostanzialmente gerarchico. Il problema era stato affrontato anche dal punto di vista del quadro istituzionale, non solo della pianificazione. Nel corso dell'esperienza per il PUP, si parlava di articolare il territorio in spazi tendenzialmente dotati di una certa autonomia (Comunità di Valle). La definizione dei territori non poteva essere lasciata alla libera scelta e non era possibile pensare ad una scelta flessibile nel tempo: l'articolazione doveva assumere la forma di struttura istituzionale…una struttura relativamente stabile e rigida. Una struttura di questo tipo ha molte ragioni dal punto di vista istituzionale.. ma è difficile da conciliare con la

visione dinamica ed evolutiva. Il tutto, infatti tende a funzionare entro una rigidamente logica gerarchica, in cui quello che accade al livello locale (il terzo livello del PUP, i PRG o PdP) è in larga misura generato dalle scelte assunte a livello superiore.

C: Questo garantisce coesione e uniformità.

G: Certo, non frammentare il territorio è importante. Ma l'esperienza del PTC è antesignana. Sarà tanto più interessante quanto più si farà carico di questa dimensione dinamica. Credo che molte delle complicazioni che stanno interessando la routine e le pratiche di VAS non tengano sufficientemente conto di queste cautele… la dinamicità. Nel caso del Programma Olimpico 2006, che lei citava prima, giocava in tal senso il fatto che il programma fruisse di una relativa autonomia del processo decisionale. Prevedeva opere che potevano essere cambiate nel corso del processo attuativo in relazione ai bisogni inerenti le Olimpiadi: era già flessibile in sé.

Alcune scelte sono state comunque rigide: non hanno considerato possibilità e opportunità di pensare a cosa sarebbe successo dopo, a quale “eredità olimpica” si andava costruendo. È il caso della pista da bob: è stato un intervento molto costoso e piuttosto rigido in quanto non riutilizzabile per altri fini, non si è pensato al futuro della pista e non si è immaginato di dare ad essa un altro uso dopo il 2006. Avrebbe potuto divenire una pista per il training, ma così non è stato.

C: La VAS del programma, quindi, non contemplava l'ipotesi di riutilizzo?

G: Nella VAS c'era un ragionamento, concentrato principalmente sulla fase delle scelte, meno sugli aspetti più strettamente operativi. Le faccio un esempio: nel momento delle scelte, era accaduto che i sondaggi in sottosuolo avessero accertato la presenza di amianto in percentuali molto più elevate del previsto. In sede di valutazione si è scelto di minimizzare il rischio spostando gli impianti in altro luogo…con tutta una serie di conseguenze connesse. Questo è stato possibile perché il Programma “passava sopra tutto”: accertato che l'idea inizialmente prescelta risultava praticabile rischiosa,, una soluzione andava trovata. È stata trovata, modificando i

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Il problema più concreto è quello di costruire meccanismi di valutazione che consentano una valutazione dinamica dei processi complessivi

PRG. Questo è valso per l'eccezionalità dell'evento.

C: La dinamicità è derivata dunque dall'eccezionalità …

G: Se la VAS fosse riservata ai casi eccezionali, ai cosiddetti grandi eventi, forse il problema della dinamica si risolverebbe più facilmente. Si collocherebbe infatti in un contesto che per sua stessa natura non può che essere dinamico.

Era il Programma Olimpico ad essere esso stesso un elemento di flessibilizzazione di un qualcosa che altrimenti non avrebbe potuto essere flessibile.

C: …e senza l'eccezionalità?

G: Il problema più concreto, in Trentino come altrove, è quello di costruire finalmente meccanismi di valutazione che consentano una valutazione dinamica dei processi complessivi.

Non so se lo stiamo davvero facendo: non so se abbiamo bisogno come i nostri colleghi spagnoli, inglesi e americani di costruire strumenti che camminino, che non si fermino in un determinato istante temporale o non si esauriscano in pochi ambiti speciali. La questione riguarda proprio il tentativo di riversare anche le scelte eccezionali e le politiche dei grandi eventi nella gestione ordinaria del territorio; è il rovello dell'INU. È difficile affrontarlo. Se questo travaso istituzionale nella pianificazione e gestione ordinaria dovesse riuscire, inevitabilmente richiederebbe la possibilità di cambiare le valutazioni nel corso dei processi attuativi .

C: ...ancora più dinamicità. Possiamo quindi dire che oltre al diffondere la consapevolezza che la VAS sia una risorsa progettuale, dobbiamo anche trasmettere la cognizione che la dinamicità sia un valore aggiunto della VAS. Abbiamo parlato della dinamicità della fase delle scelte, passiamo alla dinamicità della partecipazione?

G: A questo proposito vedo partecipazione e coinvolgimento come inseparabili dalla reversibilità e flessibilità delle scelte. Non può essere una vera partecipazione quella che si configura come mera messa al corrente o comunicazione unilaterale delle scelte. Non è partecipazione se non implica il mettere mano alle scelte. Se non mettiamo mano alle scelte come facciamo a far si che quello che abbiamo

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valutato possibile o addirittura auspicabile poi non diventi improponibile?

C: Manca la cultura della partecipazione…

G: Si, l'esperienza di partecipazione in alcuni casi è stata semplice, in altri meno. Significativa è l'esperienza del Piano del Parco nazionale del Gran Paradiso: il primo piano si chiamava “Schema di Piano” e risale al 1980 e il Piano definitivo è stato approvato solo pochi mesi fa.

Questo a seguito di una contestazione, sostanzialmente solo di parte valdostana, basata su motivi di carattere meramente istituzionale e non attinenti i contenuti e le scelte del Piano. Ne parlavo recentemente con l'attuale commissario del Gran Paradiso, era uno dei contestatori di parte valdostana divenuto nel tempo vicepresidente. Eravamo entrambi concordi sulla interpretazione dei motivi della contestazione. Va considerato che anche noi tecnici abbiamo sovente sbagliato.

Non abbiamo considerato di essere chiamati non solo alla costruzione di un disegno, ma anche alla definizione di un processo di scelta da cui derivare il disegno. Non c'è da stupirsi che poco si creda nella partecipazione. È interessante che proprio nei casi in cui c'è stata un'opposizione piuttosto violenta sia all'inizio che nel corso della pianificazione, come nel caso del Parco nazionale del Gran Paradiso o del Parco Nazionale dei Monti Sibillini a seguito dell'approvazione del piano, alcuni comuni non compresi nel Parco hanno chiesto di entrare a farne parte. È una cosa che va capita. Vuole dire che, accantonate le paure si inizia a comprendere l'opportunità del percorrere un sentiero comune, un percorso di convergenza, e si inizia a credere in qualcosa in cui prima non si credeva… Ah…se solo noi fossimo sempre in grado di associare fin dall'inizio popolazioni, soggetti e attori locali, non semplicemente in chiave di scambio di idee e comunicazione ma in termini di compartecipazione alle scelte con ruolo attivo!

C: Grazie professore, grazie per la sua disponibilità e per i preziosi insegnamenti…credo che concluderò l'intervista proprio con questa sua ultima frase, un ottimo stimolo per tutti.

Dossier: La Valutazione Ambientale Strategica a cura di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici

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Un decalogo per recuperare il senso della VAS nella prassi di Davide Geneletti*

Il dibattito sull'efficacia della VAS è stato molto vivo nella letteratura di settore fin dagli anni Novanta, con picchi registrati nell'ultimo decennio, in corrispondenza delle tappe che hanno scandito l'adozione della VAS in sede europea (Brown e Therivel, 2000; Connely e Richardson, 2005; Cashmore et al., 2009). C'è ormai un consenso diffuso sul senso della VAS, intesa come procedura che si pone lo scopo di migliorare il modo in cui vengono prese le decisioni strategiche ed in particolare, per quanto riguarda il contesto italiano, quelle inerenti i piani e i programmi. Affinché questo avvenga, è importante che il percorso di VAS sia integrato fin dalle prime fasi in quello di pianificazione, concetto ormai assodato nella letteratura internazionale e ripreso, in modo più o meno esplicito, anche dalle normative italiane, sia nazionali che regionali. Altri aspetti di natura procedurale considerati fondamentali sono, ad esempio, il coordinamento tra i diversi livelli gerarchici - e settori tematici - della pianificazione e programmazione, il coinvolgimento del pubblico e degli stakeholders, la flessibilità e capacità di adattarsi ai diversi meccanismi decisionali. Questi elementi sono efficacemente riassunti nei sei “criteri di performance” della VAS, proposti dalla International Association for Impact Assessment1.

Una volta definiti i capisaldi per una procedura di VAS efficace, si pone però il problema di verificare che la prassi che ne segue sia adeguata. Questo articolo ha l'obiettivo di discutere alcuni elementi che appaiono particolarmente critici con riferimento non tanto alle procedure e normative, quanto alla pratica effettiva e ai contenuti dei rapporti ambientali (RA). Tali elementi, e le relative proposte, sono riassunti nei dieci punti che seguono. * Dipartimento di Ingegneria Civile e Ambientale Università di Trento

Rapporto ambientale, non RsA. I rapporti ambientali prodotti durante le procedure di VAS non devono essere concepiti

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come mini-Relazioni sullo Stato dell'Ambiente (RsA). La descrizione del contesto ambientale e territoriale, all'interno di un RA, deve essere finalizzata a supportare le successive analisi e valutazioni, evidenziando ad esempio quali sono le criticità e le opportunità che il territorio considerato offre, o quali sono gli aspetti che richiedono indagini più approfondite. Questo implica necessariamente una selezione - motivata - dei contenuti, piuttosto che una trattazione di carattere enciclopedico e descrittivo. La stessa articolazione dello studio dovrebbe ricalcare una lettura dei temi ritenuti strategici (es. sprawl, qualità della vita) senza essere necessariamente vincolata alla tradizionale scomposizione in comparti ambientali (suolo, acqua, aria, etc), spesso poco funzionale agli scopi della VAS, che per sua natura richiede letture integrate e interdisciplinari. Il nocciolo della questione sta, quindi, nella cosiddetta fase di scoping (o di costruzione del contesto di riferimento), che dovrebbe effettivamente selezionare ciò che è rilevante al contesto ambientale e decisionale in questione, focalizzarsi su questi elementi e limitare la trattazione di tutto il resto. Questo permetterebbe di contenere le dimensioni del rapporto (in Danimarca, ad esempio, solitamente non eccedono le 100 pagine), con ripercussioni a cascata sulla qualità dell'intero processo, partecipazione pubblica in primis.

Scorrendo i RA italiani è invece evidente come prevalga la logica di includere comunque tutto, probabilmente nell'ottica di evitare obiezioni future e di semplificare il percorso, visto che operare una selezione comporta esprimere motivazioni e giustificazioni.

Leggere tra le righe.

La VAS non può fermarsi alla valutazione degli obiettivi di un piano, delle sue dichiarazioni di intenti. Deve spingersi oltre i contenuti palesi e indagare su quelli più nascosti o impliciti. La domanda fondamentale da porsi è: qual'è

Dossier: Aspetti della VAS

l'assetto territoriale che il piano prefigura, leggendo in modo congiunto obiettivi, cartografia, priorità di intervento, norme, etc.?

Ricorro ad un esempio banale: l'obiettivo di promuovere l'utilizzo di fonti energetiche rinnovabili (presente ormai in pressoché tutti i piani territoriali e urbanistici) di per sé dice poco. La VAS ha il compito di verificare fino a che punto ciò trova effettivo riscontro, per esempio, nel potenziale energetico da fonti rinnovabili presente all'interno delle aree in cui il piano prevede nuovi insediamenti urbani. La VAS, quindi, concepita come avvocato del diavolo2, in grado di intervenire in tempo utile a indirizzare le scelte di piano verso azioni e strategie più sostenibili.

Le analisi quantitative non sono vietate.

Le linee guida e i manuali concordano sul fatto che le indagini condotte durante la VAS siano prevalentemente di natura generale e qualitativa, differenziandole, in questo senso, dai modelli numerici e dalle indagini puntuali che caratterizzano invece la VIA. In realtà la VAS deve adattarsi alle caratteristiche dell'oggetto che valuta. Se quest'ultimo ha un contenuto prettamente strategico e di indirizzo, è normale che la sua valutazione si avvarrà di strumenti prevalentemente qualitativi e descrittivi. Quando invece il piano ha contenuti operativi ben definiti (ed è questo frequentemente il caso dei piani urbanistici comunali), tali contenuti devono essere valutati ricorrendo ad opportuni indicatori e cartografie, che possono avere una natura quantitativa. Ad esempio, è di solito piuttosto agevole identificare e quantificare il consumo di suolo che un piano prevede, magari ricorrendo ad opportuni intervalli di variabilità. E' quindi inaccettabile che, a fronte di previsioni urbanistiche dettagliate, la VAS ricorra a giudizi generici espressi magari attraverso scale cromatiche o linguistiche (che tutt'al più possono essere usate in una successiva fase di sintesi). Lo stesso vale,

sempre a proposito dei piani urbanistici, per altri elementi spesso identificabili in modo piuttosto preciso: il riutilizzo di aree dismesse, l'impermeabilizzazione dei suoli, la frammentazione del territorio, e così via.

Alternative sensate.

Le alternative nella VAS non vanno concepite come interi “piani alternativi” che a un certo punto del percorso si confrontano per stabilire quale sia il più adeguato. Il confronto tra alternative - elemento cardine della VAS va piuttosto interpretato come analisi della gamma di opzioni che via via si presentano durante il percorso di piano, motivando le ragioni che hanno portato alle scelte effettuate. Il confronto tra opzioni alternative, quindi, dovrebbe essere presente a più livelli all'interno del RA: da quelli strategici (ad esempio in fase di definizione di obiettivi) a quelli specifici e puntuali (ad esempio in fase di redazione della zonizzazione).

Coerentemente, le tecniche utilizzate a supporto di tale confronto possono variare da semplici descrizioni che evidenziano pro e contro delle varie opzioni ad analisi più sofisticate, quali ad esempio le tecniche multicriteriali.

Exercise in futuring.

Nonostante la VAS sia essenzialmente un “exercise in futuring” (Duinker and Greig, 2007), la prassi corrente tende a trascurare l'analisi delle possibili evoluzioni del contesto ambientale, territoriale e socio-economico.

Questo tipo di analisi servono per coadiuvare la formulazione di strategie che siano effettivamente in grado di far fronte alle evoluzioni previste o possibili. L'analisi di scenario occupa quindi un posto fondamentale nella “cassetta degli attrezzi” del valutatore. Anche in questo caso, in funzione degli obiettivi che si pongono, gli scenari possono consistere semplicemente in narrazioni dei possibili cambiamenti futuri

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Valutare implica esprimere un giudizio di importanza sugli esiti della previsione, il che a sua volta implica l'adozione di un riferimento

alla luce dello stato di alcune variabili chiave (le cosiddette storylines) o essere costruiti tramite tecniche e modelli che permettano di evidenziare elementi ritenuti critici (ad esempio modelli di previsione dei cambiamenti nell'uso del suolo).

Prevedere vs valutare.

La tendenza rilevata in numerosi RA è quella di far prevalere gli elementi predittivi su quelli valutativi. La previsione degli impatti non va confusa con la loro valutazione. Mentre la prima essenzialmente risponde alla domanda “cosa succede se...?” , la seconda, necessariamente successiva, risponde alla domanda “e quindi?”. Valutare, cioè, implica esprimere un giudizio di importanza sugli esiti della previsione, il che a sua volta implica l'adozione di un riferimento. Laddove questo riferimento non venga suggerito da normative o standard (cosa piuttosto comune nella VAS, data la natura complessa e interrelazionata degli impatti di cui si occupa), deve essere in qualche modo definito e reso esplicito nel percorso di valutazione. In alcuni casi, i riferimenti possono essere rappresentati da target quantificabili (consumo di suolo, emissioni climalteranti, etc), mentre in altri espressi da concetti più generici (es. qualità della vita urbana), che però, a loro volta, possono essere scomposti in indicatori più concreti (es. percorsi casa-scuola con mobilità dolce, accessibilità alle aree verdi). La costruzione del riferimento dovrebbe avvenire nella fase di scoping e prevedere anche un momento di condivisione e consultazione, sia del pubblico che dei soggetti competenti (cosa prevista, ad esempio, dalla normativa lombarda). Una volta costruito il contesto di riferimento, questo deve esser usato in modo coerente durante tutto l'arco della valutazione, in modo che sia possibile fornire un'interpretazione della

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significatività, sia in termini positivi che negativi, degli effetti delle proposte di piano.

Monitoraggio e retroazione.

Quello relativo al monitoraggio è spesso un capitolo ricco ed esteso nei RA. Tuttavia, affinché le indicazioni lì contenute consentano di attivare un vero e proprio piano di monitoraggio,ogni indicatore dovrebbe essere, in primo luogo, corredato da informazioni puntuali sulle modalità di rilevamento (es. periodicità, autorità responsabile). In secondo luogo, per lo meno per gli indicatori più importanti, andrebbe identificato anche un trend atteso (o desiderato), così come istruzioni su cosa fare nel caso in cui l'effettivo andamento futuro se ne discostasse. Vanno cioè previsti i meccanismi di retroazione tra gli esiti del monitoraggio e l'attuazione del piano. Ovviamente, affinché questo sia realisticamente possibile, è necessario operare una selezione – anche drastica degli indicatori, buona parte dei quali dovrebbero già essere chiari dalla fase di scoping. In questo modo si eviterebbe di compilare elenchi estesi che, pretendendo di monitorare tutto, rischiano di non portare a nessun esito concreto. Anche in questo caso, però, la tendenza in atto sembra piuttosto quella di premiare la completezza, piuttosto che la ricerca di un gruppo di indicatori circoscritto, ma meglio focalizzato e gestibile.

Matrici e analisi di coerenza.

L'uso delle matrici all'interno dei RA è, a dir poco, smodato. Lo strumento ha senz'altro una sua utilità, che però viene meno quando è impiegato come scorciatoia per assolvere a una serie di analisi previste dal percorso di VAS. Il caso più emblematico è rappresentato dalle analisi di coerenza esterna e interna, spesso

Dossier: Aspetti della VAS

Ritengo più efficace agire sulle criticità della Vas attraverso una massa critica di buone pratiche, costruita con il coinvolgimento di tutti gli attori

condotte tramite pagine e pagine di matrici che incrociano obiettivi e azioni del piano, tra di loro (coerenza interna) e con quelli di altri strumenti sovraordinati (coerenza esterna).

Queste matrici, le cui caselle sono poi riempite con simboli, colori o “smileys”, hanno un contenuto informativo estremamente povero, a meno che non siano seguite da commenti e motivazioni. Meglio limitarsi a quelle veramente significative, arricchendole con note e spiegazioni.

Coerenza interna e partecipazione.

L'analisi della coerenza interna non deve essere limitata al classico confronto tra obiettivi generali, obiettivi specifici e azioni di piano, volto a verificare sostanzialmente che il piano non presenti contraddizioni nella sua articolazione. Dovrebbe essere spinta a verificare la rispondenza del piano proposto con tutto il percorso che l'ha preceduto e in particolare con gli esiti dei processi partecipativi. In questo modo, a tali esiti andrebbe dato un riscontro puntuale, motivando eventuali scostamenti tra le proposte emerse e le scelte di piano.

Effetti cumulativi.

Questo è, a mio avviso, l'aspetto più critico in assoluto. La VAS è lo strumento principe concepito per sfuggire alla “tirannia delle piccole decisioni”, che tanto ha contribuito al degrado ambientale (Odum, 1982). Il concetto si riferisce a situazioni in cui una serie di decisioni che considerate individualmente hanno effetti limitati nello spazio e nel tempo, producono cumulativamente un effetto significativo e non desiderabile. La ragion d'essere della VAS consiste proprio nella sua capacità di trattare gli effetti sinergici di più azioni sullo stesso recettore. Purtroppo la rilevanza di questo compito è andata diluendosi, sia nelle normative che nella prassi.

Ne consegue che le VAS sono frequentemente impostate sulla falsariga degli studi di impatto

ambientale, scomponendo un piano in tanti micro-elementi, per poi concludere che ognuno di essi produce effetti minimi o irrilevanti.

Un'efficace trattazione degli impatti cumulativi è resa complessa dal fatto che richiede una visione d'insieme, che difficilmente può essere delegata alla scala locale (ossia al singolo piano urbanistico comunale). E' necessario, al contrario, un coordinamento di livello sovraordinato (ad esempio un osservatorio regionale con pool di dati e modalità di indagine condivisi). Ciò non toglie che si debba richiedere ad ogni singola VAS per lo meno un rendiconto puntuale degli effetti - diretti e indiretti - che l'insieme delle scelte di piano (leggi: obiettivi, azioni, norme, etc) producono in modo cumulativo sui recettori più sensibili.

Conclusione In conclusione, anche se il contenuto dei rapporti ambientali è andato, per certi aspetti, progressivamente migliorando negli ultimi anni, permangono elementi di criticità che andrebbero affrontati quanto prima. Piuttosto che con nuove norme o regolamenti, ritengo più efficace agire su queste criticità attraverso una massa critica di buone pratiche, costruita con il coinvolgimento di tutti gli attori, a partire dai soggetti competenti in materia ambientale e dagli organi incaricati di esprimersi sulla VAS. Questa massa critica servirebbe per dettare lo standard di riferimento per la prassi futura.

Bibliografia Brown A. L. e Thérivel R. (2000) Principles to guide the development of Strategic Environmental Assessment Methodology. Impact Assessment and Project Appraisal, 18(3): 183-189.

Cashmore M., Bond A., e Sadler B. (2009) Guest Editorial: The effectiveness of impact assessment instruments. Impact Assessment and Project Appraisal, 27 (2): 3-5 Connelly S. e Richardson T. (2005) Value-driven SEA: time for an environmental justice perspective?

Environmental Impact Assessment Review, 25 (4): 391-410.

Duinker P.N. e Greig L.A. (2007) Scenario analysis in environmental impact assessment: improving explorations of the future. Environmental Impact Assessment Review 2007, 27(3):206–19.

Odum W.E. (1982) Environmental degradation and the tyranny of small decisions. BioScience, 32(9):728-729 Note al testo 1. Disponibili su: http://www.iaia.org/publicdocuments/special-publications/sp1.pdf 2. Concetto esposto da Alberto Pistocchi in “Gli scenari nella VAS”, contributo al Corso teorico-pratico sulla Valutazione Ambientale Strategica dei piani urbanistici comunali, Trento 26-27 ottobre 2011.

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Saper valutare le trasformazioni con ricadute sull’ambiente di Fulvio Forrer Il percorso di impostazione della valutazione, non solo a livello nazionale, ma anche scala locale, è ormai consolidato e articolato; ne sono testimonianza gli articoli presenti in questo «Dossier» di Sentieri Urbani in merito alla Valutazione d'Impatto Ambientale e alla Valutazione d'Incidenza, quanto l'articolo dal titolo “La VAS tra bisogno di decisioni sostenibili e strumenti di oggettività” pubblicato sempre su Sentieri Urbani n. 1/09 o il confronto avvenuto in Provincia di Bolzano per iniziativa della locale sezione INU sulla applicazione della valutazione strategica in corso di attuazione all'interno del Tirolo storico (Nord, Sud e Welsch) e pubblicato sulla rivista Atlas n. 34/2009.

Ora, dopo vent’anni di applicazione della VIA, appare opportuno un bilancio, una riflessione complessiva, su tale approccio in Provincia di Trento, ciò allo scopo di dare senso compiuto ai motivi ispiratori delle direttive comunitarie ed eliminare le eventuali storture o i costi ingiustificati legati a procedure inefficienti e farraginose. Nel fare ciò non si può che ricordare alcuni elementi fondamentali delle Direttive1 in esame: il provvedimento CEE del 1985, che ha introdotto la VIA, sancisce che la «valutazione dell'impatto ambientale» si applica sui «progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale importante».

Natura 2000, con la conseguente VIncA, è finalizzata «a migliorare la stabilità fisica e l'equilibrio ecologico del territorio forestale e montano, nonché a conservare e a migliorare la biodiversità espressa dagli habitat e dalle specie, attraverso un'equilibrata valorizzazione della multifunzionalità degli ecosistemi, al fine di perseguire un adeguato livello possibile di stabilità dei bacini idrografici, dei corsi d'acqua e di sicurezza per l'uomo, di qualità dell'ambiente e della vita e di sviluppo socio-economico della montagna».

La direttiva sulla VAS indica che essa «contribuisce all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto della elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo

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sostenibile. [...] Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché, quando è adottato un piano o programma, le autorità interessate ed il pubblico siano informate e siano messi a loro disposizione dati pertinenti».

La Legge provinciale n. 28/88, all'art. 5, prevede che «L'istruttoria sullo studio dell'impatto ambientale è condotta dal servizio protezione ambiente che, d'ufficio e indipendentemente dalle osservazioni di cui all'articolo 4, dispone gli accertamenti necessari».

Il nuovo Ordinamento Urbanistico della Provincia Autonoma di Trento (L.P. 1/2008) all'art. 6 definisce che «il piano urbanistico provinciale, i piani territoriali delle comunità e i piani di settore [...] sono sottoposti a un processo di autovalutazione inserito nei relativi procedimenti di formazione.

L'autovalutazione si configura come una metodologia di analisi e di valutazione in base alla quale il pianificatore integra le considerazioni ambientali e socio-economiche all'atto dell'elaborazione e adozione del piano, anche ai fini del monitoraggio degli effetti significativi della sua attuazione». Ed invece prevede che i piani regolatori generali e i piani dei parchi naturali siano «elaborati sulla base di una rendicontazione urbanistica».

La sentenza n. 2305/2009 del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, ancorché valevole per uno specifico caso e non estendibile a tutti i casi, mette in evidenza alcuni aspetti generali di nostro interesse: «la VAS completamente interna al Comune non offrirebbe sufficienti garanzie di imparzialità e terziaretà nella valutazione ambientale. […] Le ulteriori disposizioni sulla VAS contenute nel Codice dell'ambiente confermano, con chiarezza, la necessità di separare fra le due differenti autorità – quella procedente e quella competente – il cui rapporto nell'ambito del procedimento di valutazione ambientale strategica appare tutto sommato dialettico, a conferma dell'intendimento del legislatore di affidare il ruolo di autorità competente ad un soggetto pubblico specializzato. […]

Dall'esame della disciplina legislativa

Dossier: Aspetti della VAS

suindicata – di recepimento della direttiva 2001/42/CE – si giunge in conclusione, secondo lo scrivente Tribunale, per cui nella scelta dell'autorità competente, l'autorità procedente deve individuare soggetti pubblici che offrano idonee garanzie non solo di competenza tecnica e di specializzazione in materia di tutela ambientale, ma anche di imparzialità e di indipendenza rispetto all'autorità procedente».

Il nodo della competenza nei procedimenti in esame appare in Trentino come un aspetto significativo, seppur l'esame storico della VIA evidenzia fasi tra loro differenti; troviamo infatti Studi Ambientali elaborati da equipe di laureati in un solo settore di competenza, Valutazione d'Incidenza redatte da specialisti in materia edilizia e procedimenti istruiti quali semplici sommatoria di pareri di competenza.

Molte sono infatti le compatibilità ambientali che, viste a distanza, reclamano un cambio di marcia della politica ambientale provinciale, certamente sul fronte della affidabilità dei giudizi e del coinvolgimento dei cittadini. Mai nessuno studio si è scontrato con dati verificati in autonomia e confutati dai Servizi competenti, ovvero ci sono aspetti della valutazione che appaiono addomesticati nella volontà di sostenere l'economia, non di valutare le ricadute «che possono avere un impatto ambientale importante», ma di addolcire le autorizzazione sotto il cappello del «maggior consenso politico». E di nuovo, la VAS quale semplice adempimento interno, sia in forma di autovalutazione che di rendicontazione, non garantisce quella esaustività di contributi disciplinari che una valutazione ambientale, ma ancora di più quella di sostenibilità, comporterebbe, soprattutto se non garantita nei suoi aspetti

procedurali e di merito da un soggetto terzo e competente. Anche in questo caso appare evidente la necessità che un soggetto altamente referenziato e garante degli interessi generali sia il fornitore di dati e conoscenze utili all'intero processo di valutazione, sia esso in forma di impatto ambientale che di incidenza o di valutazione strategica.

Il nodo delle banche dati degli indicatori è da questo punto di vista un passaggio quasi tecnico, ma certamente essenziale per una valutazione credibile, vidimata, certificata ed autorevole. La partecipazione informata e responsabile è poi lo strumento per spostare l'attenzione dai conflitti contingenti alle scelte strategiche (condivise), passaggio necessario per abbattere i costi complessivi, per far fare le cose che servono ai soggetti giusti, senza ingiustificati sconfinamenti di copertura politica, competenza professionale, disciplinare e di ruolo. Un salto di qualità necessario per passare da una valutazione di forma ad una di merito.

Note 1. DIRETTIVA 85/337/CEE del 27 giugno 1985, Valutazione dell'Impatto Ambientale di determinati progetti pubblici e privati. DIRETTIVA CEE 92/43/HABITAT che introduce la Valutazione d'incidenza Ambientale. DIRETTIVA 2001/42/CE del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente

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La «circolarità» nei processi di pianificazione di Francesco Sbetti*

* Inu Veneto

Il percorso della Valutazione Ambientale Strategica parte da lontano e il suo sviluppo metodologico ed operativo si riscontra nell'abbondante manualistica ambientale presente sia negli stati dell'Unione europea che nelle esperienze nordamericane, percorrendo impostazioni disciplinari legate ai temi della cultura ambientalista, poi evolutasi nella ricerca di ipotesi di sviluppo sostenibile, fino a comprenderne gli aspetti legati alla partecipazione nei processi decisionali.

A partire dagli anni '90 anche nel nostro paese si è iniziato ad avvertire la necessità di mettere a punto degli strumenti che consentissero l'integrazione degli aspetti ambientali nei processi di pianificazione territoriale ed urbanistica.

La procedura VAS ha la caratteristica di affiancarsi al processo di piano, accompagnandolo lungo tutto il suo iter progettuale e amministrativo, con l'intento di intervenire in modo organico nello sviluppo delle strategie territoriali, al fine di elaborare un quadro di sviluppo compatibile con l'ambiente.

La VAS ha inoltre il pregio di integrare nel processo di valutazione, a fianco degli aspetti ambientali anche quelli economici e sociali, promuovendo la sostenibilità dello sviluppo nell'ambito della pianificazione.

A tal proposito, la Regione Veneto, nell'ambito dello sviluppo del Progetto Europeo “Divas”, ha sviluppato assieme alla Regione Abruzzo e Università Cà Foscari di Venezia un software di supporto alla stesura della VAS mediante la strutturazione di un DSS (Decision Suport System) Il DSS è un sistema che fornisce all'utente un supporto automatico ad alcuni o a tutti gli aspetti del processo decisionale («decision making»).

Il «decision making» è un processo cognitivo che conduce il decisore alla scelta tra opzioni possibili. Si colloca nella tematica più generale del «problem solving», il processo che utilizza le facoltà intellettuali e il ragionamento, per cercare di risolvere il divario tra le condizioni attuali, ritenute insoddisfacenti, e quelle da raggiungere per un obiettivo prestabilito, in un

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sistema considerato. L'efficacia di un processo decisionale e di un DSS è indicata dal grado di raggiungimento degli obiettivi.

Attraverso procedure interattive, il sistema automatizzato a supporto delle decisioni deve poter fornire al decisore le seguenti funzionalità: - la disponibilità di tutte le informazioni necessarie per la comprensione del problema da risolvere; - la possibilità di esplorare i dati secondo diversi punti di vista; - la capacità di includere ed esporre le differenti opinioni e percezioni emerse durante la fase di valutazione; - generare, valutare e fare scelte tra alternative per risolvere complessi problemi decisionali; - la possibilità di valutare gli scenari conseguenti alle scelte effettuate; - rendere il processo decisionale flessibile, ripetibile, modificabile, tracciabile e trasparente.

Se questo è il panorama sul versante specifico della Valutazione Ambientale Strategica, va anche detto che si assiste da oltre un decennio ad un fervente dibattito culturale attorno ai temi della pianificazione e sulla necessità di innovare l'impianto legislativo nazionale, mentre a livello regionale sono ormai mature le numerose esperienze di riforma urbanistica, tanto da poter pervenire ad un sostanziale bilancio.

Tali riforme hanno prodotto come conseguenza una nuova generazione di strumenti, ma più ancora hanno favorito interessanti innovazioni nel modo di “fare Piani”, sia per la necessità di adeguarsi alle intervenute direttive europee in materia di sostenibilità, partecipazione e valutazione, che per il recepimento negli ordinamenti regionali di approcci metodologico-disciplinari innovativi rispetto all'impianto anacronistico delle leggi precedenti.

Anche nel Veneto, nonostante una tradizione pianificatoria già ben orientata alla codifica degli aspetti analitici e con Piani caratterizzati per essere stati il prodotto di un processo di accumulazione tecnica e culturale di rilievo nel

Dossier: Aspetti della VAS

Elaborazione

Monitoraggio

Attuazione

Piano Attuazione

Monitoraggio

Rimodulazione

panorama nazionale, la riforma introdotta ha innovato in modo sostanziale la disciplina e dopo un primo momento di diffidenza, urbanisti, amministratori locali, enti/associazioni e popolazione, hanno colto le enormi potenzialità che tale strumento offriva sotto il profilo del coinvolgimento nelle scelte, in termini di verifica degli effetti e nel considerare il Piano non come un “prodotto finito e rigido al cambiamento”, bensì un “prodotto flessibile e riorientabile” al verificarsi o meno dei presupposti con cui è stato costruito.

Infatti la costruzione del Piano si appoggia (o meglio dovrebbe appoggiarsi) su un processo di circolarità basato sulla sequenza: Tale modello concettuale è rinvenibile nella direttiva europea relativa alla Valutazione Ambientale Strategica, la quale è stata recepita in maniera organica nella riforma urbanistica veneta, tanto che nella prassi operativa svolge un vero e proprio ruolo progettuale essendo essa stessa parte del processo di elaborazione del Piano.

Considerare la Valutazione Ambientale Strategica come parte del processo di elaborazione del Piano implica una modificazione del suo processo di redazione e di approvazione, ma anche –attraverso il monitoraggio – della sua fase attuativa.

E' senz'altro una grandissima innovazione del modo di fare piani, anche se va rilevato che nelle esperienze fin qui condotte non sempre si riscontra il rispetto della linearità concettuale fin qui esposta.

Cionostante si osserva come i nuovi Piani siano comunque fondati sui seguenti elementi: - coinvolgimento e partecipazione finalizzate alla condivisione delle scelte; - impostazione del processo decisionale in modo trasparente ed accessibile; - assunzione della conoscenza come strumento di condivisione delle scelte; - verifica della sostenibilità delle scelte rispetto al territorio; - ribaltamento dell'ottica valutativa ex post (soluzioni alternative); - verifiche di feedback attraverso il monitoraggio per il riorientamento delle scelte di piano.

Risulta evidente che la costruzione di un Piano basato sui citati elementi ha il merito di rivoluzionare i precedenti approcci disciplinari, che vedevano nella costruzione del Piano l'idea di un “territorio desiderato” a volte disancorato dalle reali esigenze territoriali o quantomeno senza che lo stesso si facesse carico di prevederne una puntuale valutazione degli effetti, rimandando tale valutazione al momento in cui essi si manifestavano e spesso senza poter porre ulteriori correttivi.

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Campagna veneta: Portogruaro

Ora invece, è patrimonio tecnico del piano la valutazione degli effetti e la previsione delle misure di mitigazione o di scelta delle alternative, portando la visione del “territorio desiderato” in quella più sostenibilmente consona del “territorio possibile”.

Considerare la VAS come parte del processo di elaborazione del Piano e come un valido stimolo alla progettazione, significa anche considerare che la procedura consente di individuare l'idea più preformante per un determinato territorio e determina le azioni progettuali maggiormente adeguate.

Prevedendo inoltre esplicitamente la considerazione di ragionevoli alternative e rendendo il monitoraggio efficace, grazie alla ricca gamma di indicatori di riferimento che verificano il reale raggiungimento degli obiettivi programmati attraverso l'individuazione degli effetti ambientali imprevisti e prevedendo l'adozione di misure correttive e un miglioramento continuo del processo attraverso sistemi di controllo, fino alla stesura di nuove scelte.

Quindi il cuore del processo di VAS è costituito dalla fase di previsione degli impatti o meglio degli effetti e dalle alternative di piano.

Uno degli approcci più frequenti nella valutazione degli effetti consiste nel definire

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gli obiettivi di sostenibilità rispetto ai quali dovrà essere valutato il piano e la definizione di tali obiettivi risulta essere un momento maggiormente critico in quanto frutto di una scelta sostanzialmente soggettiva.

Bisogna tener conto però che nella VAS più del risultato, ossia la valutazione degli impatti, conta la “circolarità del processo”, ovvero il rapporto che si riesce a instaurare tra coloro che svolgono la valutazione e coloro che si fanno carico delle decisioni di piano e sulla possibilità di tenere il Piano “aperto” in ogni fase a momenti di confronto e di integrazione tra valutazione e pianificazione.

In conclusione, è utile sottolineare che il processo di VAS applicato agli strumenti di pianificazione comporta l'utilizzo di una metodologia di analisi e di progettazione diversa rispetto alla tradizionale prassi urbanistica, nella quale entrano a far parte altri saperi rispetto a quello urbanistico e in cui la valutazione ambientale assume un ruolo determinante non solo in quanto verifica delle scelte, ma in quanto componente essenziale della progettazione.

Il caso del Trentino

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Intervista ad Alberto Pacher «Una gestione del territorio responsabile nei confronti delle generazioni future»

Assessore, la Provincia di Trento da alcuni anni sta impegnando molti dei suoi sforzi nella direzione della difesa e della promozione dell'Ambiente. Quali sono le più recenti azioni legislative?

«A fine marzo 2010 è stato approvato dalla Giunta provinciale il Programma di Sviluppo provinciale per la XIV legislatura del quale uno dei temi cruciali è il capitale territoriale inteso come insieme di risorse – materiali, immateriali e umane – di beni pubblici e di competenze private, di reti di cooperazione e di valori di socialità accumulati nel tempo su cui si fondano il benessere e il potenziale di sviluppo futuro di un territorio».

Quali sono le caratteristiche del capitale territoriale?

«Le due componenti fondamentali di questo capitale sono date da un lato dall'ambiente in quanto capitale naturale, con le foreste, le acque e il territorio, dall'altro dalle infrastrutture intese come insieme di urbanistica, sistemi di mobilità, energia e Ict. Le interazioni che avvengono fra questi diversi elementi formano oggi il quadro all'interno del quale si muovono le politiche di sviluppo futuro, che devono necessariamente avere come orizzonte di azione il problema della salvaguardia dell'ambiente».

foto di Romano Magrone

In questo contesto, qual è il ruolo della politica per trovare una sintesi?

«Per armonizzare queste due dimensioni, la prima azione politica necessaria è la ridefinizione dell'Atto di indirizzo sullo sviluppo sostenibile del Trentino, adottato dalla Giunta provinciale nel 2000 per definire i caratteri specifici dello sviluppo sostenibile del territorio trentino nel decennio 2000/2010. Concluso il suo periodo di validità si è manifestata la volontà di proseguire assumendo nuovi impegni per il futuro, in una prospettiva di miglioramento continuo che faccia dei risultati conseguiti le precondizioni per raggiungere obiettivi ambientali sempre più ambiziosi».

Concretamente quale strumento potrà essere implementato?

«Il nuovo Atto che si sta sviluppando proprio in questi mesi, denominato PA.S.SO - Patto per lo Sviluppo Sostenibile “2020 e oltre” intende fornire indicazioni e impegni su strategie sostenibili di lungo periodo e intende offrire agli attori territoriali trentini un quadro strategico

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Dossier: Il caso Trentino

complessivo entro cui muoversi, quadro che trova i suoi punti di forza nella condivisione dei contenuti e nel sistema di valutazione della sua efficacia nel tempo».

protette che interessa quasi il 30% del territorio provinciale ma a favorirne la promozione sia dal punto di vista della conoscenza e dell'identità, sia da quello di uno sviluppo socio-economico».

Si tratta di un tassello che completa un mosaico molto composito…

«All'interno di questo ampio disegno si inserisce anche il sistema di valutazione ambientale quale mezzo di tutela del territorio, riferibile da una parte alla valutazione ambientale strategica per i piani e i programmi e dall'altra alla valutazione di impatto ambientale per i progetti, senza tralasciare la valutazione di incidenza, che considera i siti di importanza comunitaria».

Parliamo della questione energetica…

«Il nostro obiettivo a lunga scadenza è quello di raggiungere l'autosufficienza energetica entro il 2050, puntando soprattutto sulle fonti rinnovabili interne e mirando nel contempo al conseguimento dell'obiettivo “Trentino Zero Emission”. A tal proposito il Fondo relativo al cambiamento climatico ha introdotto un concetto chiave, quello della valutazione dell'impatto energetico e sul clima, da assorbire nell'ambito delle procedure di VIA e VAS, per valutare preventivamente e ridurre l'impatto in termini di emissioni di anidride carbonica e degli altri gas climalteranti e di consumo complessivo di energia delle grandi opere, pubbliche e private».

Quali innovazioni sono invece presenti nella politica ambientale?

«Un ulteriore tassello della strategia ambientale di questa legislatura è stata la recente emanazione della legge provinciale n. 5 del 9 marzo 2010 “Il Trentino per la protezione del clima” che permette al Trentino di fare un passo avanti verso il miglioramento della qualità del proprio territorio, conformandosi agli obiettivi stabiliti nella Convenzione delle Alpi in merito alla pianificazione energetica e ambientale. Altra novità di grande respiro è quella che si sta aprendo nel sistema delle aree protette del Trentino, soprattutto per quanto riguarda la Rete delle Riserve: in attuazione della legge provinciale n. 11 del 23 maggio 2007, la pubblica amministrazione si sta impegnando infatti per sistematizzare tutte le aree secondo un principio di sussidiarietà orizzontale ed una pianificazione partecipata e condivisa».

E tutte queste azioni dovrebbero portare a…

«Il risultato che ci si attende nel tempo da tutte queste azioni coordinate sia a livello di pianificazione che di progettazione fra l'ente pubblico, le Comunità e le realtà socioeconomiche è quello di una gestione del territorio sviluppata in un'ottica di trasparenza e responsabilità verso le generazioni future». (a.f.)

E cosa si propone concretamente?

«Fra gli obiettivi principali ci sono lo sviluppo di azioni per favorire la conservazione ottimale degli habitat e delle specie di interesse comunitario presenti sul territorio provinciale.

Questo sia per dare piena attuazione alla rete Natura 2000 applicando le migliori pratiche di conservazione/gestione, sia per aumentare in modo significativo la permeabilità ecologica del territorio della Provincia favorendo le esigenze di spostamento delle specie e, infine, per incrementare il grado di conoscenza di Natura 2000 nella collettività trentina, agevolando nel contempo la nascita di processi partecipativi. Il comparto delle aree protette del Trentino sta compiendo passi molto importanti tesi non solo a valorizzare il grande patrimonio di aree

Alberto Pacher Vice Presidente ed Assessore ai Lavori pubblici, Ambiente e Trasporti, Provincia autonoma di Trento

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La Valutazione ambientale strategica: gli elementi chiave e la situazione trentina di Enrico Menapace*

La Comunità europea con la Direttiva 2001/42/CE, nota anche come Direttiva VAS, ha introdotto il concetto di valutazione degli effetti della pianificazione sull'ambiente.

Obiettivo della Direttiva, riportato nell'art. 1, è “garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile”. Emerge quindi chiaramente la consapevolezza della Comunità europea della necessità di anticipare il più possibile la valutazione degli effetti negativi sull'ambiente a partire dalla fase pianificatoria.

*Provincia autonoma di Trento Servizio Valutazione Ambientale

VAS: gli elementi chiave La Direttiva comunitaria è stata recepita a livello nazionale con d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. .

A livello locale, la normativa in tema di VAS è stata recepita con la l.p. 15 dicembre 2004, n. 10 (art. 11) e con successive disposizioni regolamentari contenute nel decreto del Presidente della Provincia 14 settembre 2006, n.

15-68/Leg. e s.m. .

Tra i piani da sottoporre a valutazione ambientale strategica (art. 3 della disposizioni regolamentari) ci sono quelli che: · “concernono i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale e della destinazione dei suoli”; · “contengono la definizione del quadro di riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, la localizzazione o comunque la realizzazione di opere ed interventi i cui progetti sono sottoposti alle procedure di verifica e di valutazione di impatto ambientale”; sono inoltre sottoposti a VAS: · “i piani e programmi concernenti i siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della

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flora e della fauna selvatica, eccettuati i piani e i programmi direttamente connessi e necessari alla gestione dei siti … “.

Nel rispetto della Direttiva comunitaria anche la normativa provinciale stabilisce che il piano sottoposto a valutazione ambientale strategica debba essere accompagnato, già durante la fase preparatoria, da un rapporto ambientale che costituisce parte integrante del piano stesso.

Nel rapporto ambientale devono essere “individuati, descritti e valutati gli effetti significativi dell'attuazione del piano o del programma proposto” andando a considerare in particolare le relazioni con altri piani e programmi pertinenti, la coerenza con le esigenze di sviluppo sostenibile, lo stato dell'ambiente e la sua evoluzione in assenza di piano, le caratteristiche delle componenti ambientali interessate nonché eventuali emergenze ambientali (sic, zps, …) coinvolte, anche in funzione di una corretta implementazione dei monitoraggi, gli obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello comunitario, statale e locale, individuando i possibili effetti significativi nonché le misure di compensazione-mitigazione anche sulla base di diverse alternative analizzate.

La normativa pone inoltre particolare risalto alle modalità di partecipazione al processo e alle fase di consultazione e pubblicità tanto del piano/programma che della documentazione inerente la valutazione ambientale strategica nonché al monitoraggio degli effetti derivanti dall'applicazione dei piani e dei programmi al fine di individuare eventuali effetti negativi imprevisti e di adottare le necessarie misure correttive.

Due le scelte di fondo che hanno orientato la predisposizione dei regolamenti provinciali.

Innanzitutto il rispetto dei principi di generalità e semplificazione dell'attività amministrativa prevedendo che tutti gli elementi positivamente considerati in sede di VAS costituiscano dati acquisiti nell'ambito della valutazione di impatto ambientale. A seguire l'accentuazione del concetto di valutazione strategica come processo di

Dossier: Il caso Trentino

autovalutazione inteso come integrazione da parte della struttura competente alla definizione del piano o programma, nell'ambito dei propri poteri e responsabilità, di considerazioni di carattere ambientale nel processo di elaborazione del piano.

VAS: la situazione trentina Come già ampiamente descritto nel numero 1/2009 della rivista Sentieri Urbani, la Provincia di Trento ha avviato, già a partire dal biennio 2000-2001, alcune sperimentazioni relative all'applicazione della VAS alla propria pianificazione: si tratta della VAS del Documento di Programmazione Unica 20002006 (Docup), del Piano Provinciale della Mobilità 2003 (mai approvato), del 2° e 3° aggiornamento del Piano Provinciale di Smaltimento Rifiuti 2002/2006, del PGUAP 2004/2006, del 4° aggiornamento del Piano Provinciale di Utilizzazione delle Sostanze Minerarie 2003, del Piano di Sviluppo Rurale 2007-2013, del Programma Operativo 2007-2013 e del PUP 2008.

Con la legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1 “Pianificazione urbanistica e governo del territorio”, di riforma della legislazione urbanistica provinciale all'art. 6, si ribadisce che “il piano urbanistico provinciale, i piani territoriali delle comunità e i piani di settore richiamati dalle norme di attuazione del piano urbanistico provinciale o da questa legge sono sottoposti a un processo di autovalutazione inserito nei relativi procedimenti di formazione.

L'autovalutazione si configura come una metodologia di analisi e di valutazione in base alla quale il pianificatore integra le considerazioni ambientali e socio-economiche all'atto dell'elaborazione e adozione del piano, anche ai fini del monitoraggio degli effetti significativi della sua attuazione”.

Già nel 1991, la legge urbanistica provinciale riconosceva l'importanza del Sistema Informativo Ambiente e Territorio (SIAT), al fine di favorire la conoscenza e l'utilizzo, anche a livello di pianificazione, delle informazioni riguardanti i fenomeni territoriali. La stessa

normativa introduceva la possibilità di sottoporre a procedura di VIA i piani relativamente alle previsioni urbanistiche contemplate nelle tipologie progettuali previste dalla normativa provinciale sulla VIA. Per i motivi sopra esposti quindi, già a partire dal 2007 si è deciso di rafforzare il sistema attraverso l'elaborazione di un'Interfaccia economica territoriale, nota con l'acronimo IET il cui obiettivo è quello di creare un'Interfaccia economica territoriale per l'aggregazione dei dati socio-economici e territoriali su base georiferita, al fine di integrare la pianificazione urbanistica (PUP) rispetto alla programmazione economica e sociale (PSP).

Peraltro l'allegato E della legge provinciale 27 maggio 2008, n. 5 “Approvazione del nuovo piano urbanistico provinciale” individua gli indirizzi per le strategie della pianificazione territoriale e per la valutazione strategica dei piani. Sulla base delle indicazioni contenute in questo allegato e in seguito alle sperimentazioni effettuate in passato sono state predisposte e approvate con deliberazione della Giunta provinciale n° 349 del 26/2/2010 le indicazioni metodologiche per l'autovalutazione degli strumenti di pianificazione territoriale.

In tale contesto normativo, nella primavera del 2010 si è avviato ufficialmente il percorso di VAS per la pianificazione territoriale del Comuni, chiamata “rendicontazione urbanistica”. Tale attività di autovalutazione ha la funzione di verificare ed esplicitare, a livello locale, la coerenza del piano regolatore generale con la VAS effettuata per i piani sovraordinati (PUP, PTC e piani di settore).

Ad oggi il processo di riforma istituzionale, previsto dalla l.p. 16 giugno 2006, n. 3 “Norme in materia di governo dell'autonomia del Trentino”, non ha ancora visto la presentazione dei PTC e relative VAS. Sono in corso di formazione invece alcuni piani di settore (mobilità, anti incendi boschivi, faunistico, ecc. ) per i quali si sta predisponendo anche il Rapporto Ambientale.

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La valutazione dei piani nella disciplina urbanistica della Provincia autonoma di Trento di Angiola Turella*

La Provincia autonoma di Trento ha inteso adottare nello suo pieno significato il concetto di “integrazione”, ovvero il necessario sviluppo e completamento del ragionamento logico che deve essere esplicitato per supportare coerentemente il piano

*Provincia autonoma di Trento, Ufficio Pianificazione urbanistica

La disciplina sulla valutazione strategica dei piani urbanistici ha trovato completa attuazione in Provincia di Trento – a partire dal 7 marzo 2010 – con l'entrata in vigore del d.P.P. 14 settembre 2006, n. 15-68/Leg., come modificato dal d.P.P. 24 novembre 2009, n. 2931/Leg., che ha specificato le modalità di valutazione dei piani territoriali e dei piani regolatori generali.

Con l'introduzione nel regolamento delle disposizioni relative alla valutazione dei piani urbanistici nonché con la predisposizione delle linee guida per l'autovalutazione dei piani, sono stati definiti gli strumenti normativi e metodologici per supportare il processo decisionale attraverso la verifica preventiva delle scelte e dei relativi effetti. Nell'ottica dell'integrazione delle considerazioni ambientali nell'elaborazione e nell'adozione dei piani, richiesta dalla direttiva europea sulla VAS, la Provincia autonoma di Trento ha declinato esplicitamente tale obbligo in termini di autovalutazione. Integrazione nei procedimenti urbanistici, valutazione/rendicontazione, elaborazione del rapporto ambientale, costruzione del quadro conoscitivo sono i concetti e le innovazioni che sostanziano uno strumento finalizzato alla verifica preventiva delle decisioni e all'evidenziazione delle ragioni che sono alla base delle scelte di piano.

Integrazione La direttiva 2001/42/CE ha introdotto la “valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente” (VAS) con l'obiettivo – come si legge all'articolo 1 - di “garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi”.

I concetti di “protezione dell'ambiente” e di “integrazione di considerazioni ambientali” nel processo pianificatorio sono gli elementi sostanziali che connotano le nuove disposizioni per contenuti e procedimento. L'ampio risalto che il principio di integrazione trova nel preambolo della Direttiva evidenzia in particolare come la valutazione strategica sia tesa ad affrontare nel piano le diverse tematiche ambientali, configurandosi come supporto decisionale. L'articolo 4, comma 2 della Direttiva esplicita ulteriormente il concetto, stabilendo che “le condizioni stabilite dalla

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presente direttiva sono integrate nelle procedure in vigore negli Stati membri per l'adozione dei piani e dei programmi”.

La valutazione, finalizzata alla protezione dell'ambiente nel suo complesso, accompagna l'elaborazione e l'adozione del piano, nell'ottica di “integrare” proprio nel piano gli esiti della valutazione delle relative previsioni. Obiettivo della Direttiva è quello dell'arricchimento del procedimento pianificatorio con analisi ulteriori finalizzate alla verifica degli effetti “sull'ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l'interrelazione tra i suddetti fattori”, nonché all'informazione del pubblico e alla consultazione delle autorità “che, per le loro specifiche competenze ambientali, possono essere interessate agli effetti sull'ambiente dovuti all'applicazione dei piani e dei programmi.”

Nel recepire la Direttiva, la Provincia autonoma di Trento ha inteso adottare nello suo pieno significato il concetto di “integrazione”, declinando la valutazione non come un procedimento autonomo, parallelo a quello pianificatorio, ma come il necessario sviluppo e completamento del ragionamento logico che deve essere esplicitato per supportare coerentemente il piano. Non solo.

La disciplina provinciale specifica che la valutazione deve considerare tutte le dimensioni dello sviluppo sostenibile, facendo riferimento alle tematiche ambientali e a quelle socio-economiche, in quanto rilevanti per assicurare un complessivo equilibrio nelle trasformazioni territoriali. In questo senso l'articolo 6, comma 1, della legge urbanistica provinciale n. 1 del 4 marzo 2008 stabilisce che il Piano urbanistico provinciale, i piani territoriali delle comunità, i piani di settore richiamati dalle norme del PUP e dalla legge urbanistica “sono sottoposti a un processo di autovalutazione inserito nei relativi procedimenti di formazione. L'autovalutazione si configura come una metodologia di analisi e di valutazione in base alla quale il pianificatore integra le considerazioni ambientali e socioeconomiche all'atto dell'elaborazione e adozione del piano, anche ai fini del monitoraggio degli effetti significativi della sua attuazione.”

Dossier: Il caso Trentino

Tenuto conto che la Direttiva non incide sulla titolarità del procedimento di pianificazione, che rimane in capo ai soggetti che sono investiti per legge della competenza, la disciplina provinciale rimarca il ruolo della VAS quale supporto per l'adozione di strumenti urbanistici, per garantire scelte ponderate tra le possibili alternative alla luce degli indirizzi di piano e dell'ambito territoriale in cui si opera e insieme per assicurare una sostanziale certezza sull'attuazione delle previsioni che risultano verificate a priori sotto i diversi profili.

Su questo tema un interessante incontro dal titolo “VAS: integrazione o separazione delle competenze?” si è svolto a Venezia il 29 ottobre 2010 nell'ambito di UrbanPromo. Il gruppo VAS dell'Istituto Nazionale di Urbanistica - che da anni sta promuovendo una cultura della valutazione integrata nel processo pianificatorio - ha approfondito la questione anche alla luce della legislazione di altri Stati europei come la Gran Bretagna e di leggi urbanistiche regionali come quella della Lombardia, che, a differenza della disciplina italiana in materia di VAS (d.lgs. n. 152/2006), non separa tra autorità procedente all'adozione del piano e autorità competente per la VAS. L'incontro ha evidenziato ancora una volta la peculiarità della VAS, vale a dire quella di considerare le diverse tematiche ambientali e socio-economiche all'atto dell'elaborazione delle scelte, chiarendo che il principio di terzietà richiamato dalla norma nazionale in materia di valutazione sottintende non estraneità al procedimento – necessariamente unitario - ma distinzione nel senso di distinta evidenziazione degli interessi ambientali.

Valutazione/rendicontazione Come detto, la legge urbanistica provinciale sottopone il PUP, i piani territoriali delle comunità, i piani regolatori e i piani dei parchi a valutazione. L'articolo 6, comma 2 declina quest'obbligo per i piani di livello comunale, stabilendo che “i piani regolatori generali e i piani dei parchi naturali provinciali sono elaborati sulla base di una rendicontazione urbanistica che verifica ed esplicita, su scala locale, le coerenze con l'autovalutazione dei piani” di livello superiore.

Il principio di non duplicazione degli atti e quindi della valutazione, previsto dalla Direttiva sulla VAS all'articolo 4, comma 3, (“nel caso di piani e programmi

gerarchicamente ordinati gli Stati membri tengono conto, onde evitare duplicazioni della valutazione, del fatto che essa sarà effettuata, ai sensi della presente direttiva, a vari livelli della gerarchia”) costituisce il riferimento di una disciplina che vuole assicurare la valutazione delle scelte nell'ambito degli strumenti di pianificazione di area vasta, anche per la loro rilevanza strategica, richiedendo la rendicontazione dei piani di livello comunale, al fine di “rendere conto” della coerenza delle previsioni rispetto a un quadro delineato e valutato alla scala territoriale.

Se la valutazione del piano territoriale della comunità deve assicurare la verifica delle proprie strategie rispetto al PUP e la verifica delle sue previsioni, conseguentemente proposte, rispetto alle strategie già delineate, il piano regolatore e il piano del parco verificano direttamente le proprie azioni rispetto al quadro di riferimento e alle strategie del piano territoriale della comunità.

I dati e le informazioni richiesti per la rendicontazione sono quelli disponibili e pertinenti rispetto al piano stesso, rinviando per ogni elemento di maggiore complessità ai contenuti, anche valutativi, che devono essere assicurati dal piano territoriale della comunità e dal PUP. In questo senso, se il piano territoriale, in ragione delle sue competenze e della valenza territoriale deve affrontare il tema dell'inquadramento strutturale, della lettura paesaggistica e della dimensione strategica della programmazione dello sviluppo, nell'ambito della valutazione assicurerà tutti quegli elementi che, per questi profili, definiranno anche il quadro di riferimento della rendicontazione del piano regolatore generale o del piano del parco. I piani regolatori generali e i piani dei parchi, in quanto piani finalizzati a disciplinare nello specifico l'uso del suolo, evidenzieranno invece nella rendicontazione – secondo il concetto di “accountability”, vale a dire di “rendere conto” - “gli effetti finanziari dei piani sul bilancio dell'amministrazione interessata, con particolare riguardo alle spese per la realizzazione d'interventi e infrastrutture pubblici o connesse a previsioni che comportano vincoli ablativi o di asservimento della proprietà, esplicitando la coerenza con le previsioni, anche pluriennali, degli strumenti di bilancio e di programmazione finanziaria.”

Elaborazione del rapporto ambientale

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L'autovalutazione si configura come una metodologia di analisi e di valutazione in base alla quale il pianificatore integra le considerazioni ambientali e socioeconomiche all'atto dell'elaborazione e adozione del piano, anche ai fini del monitoraggio degli effetti significativi della sua attuazione

La valutazione dei piani nella disciplina urbanistica della Provincia autonoma di Trento

Attraverso la VAS l'amministrazione ha lo strumento per assumere consapevolmente la propria decisione, rendendola motivata e trasparente nelle sue ragioni.

Il processo di valutazione si sostanzia in alcuni elementi imprescindibili, che sono riassunti nel rapporto ambientale: l'individuazione delle componenti ambientali principali che possono essere interessate dal piano; la verifica di coerenza (coerenza esterna) del piano con gli indirizzi in tema di ambiente e pianificazione dei piani di livello superiore; la verifica di coerenza (coerenza interna) delle scelte con gli obiettivi del piano; la valutazione degli effetti del piano sulle componenti ambientali; lo svolgimento di consultazioni; la considerazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni; la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione.

Il rapporto ambientale è, nella definizione della Direttiva, “parte della documentazione del piano o del programma contenente le informazioni prescritte”. L'elaborazione del rapporto si rivela quindi come l'unica componente aggiuntiva determinata dalla VAS nel procedimento urbanistico, e tale documento si configura come la messa a sistema dei ragionamenti e delle basi logiche su cui si fondano le scelte di piano. Si ricorda peraltro che le informazioni in esso contenute sono quelle che – ai sensi dell'articolo 5, comma 2 della Direttiva - “possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma e, per evitare duplicazioni della valutazione, della fase in cui si trova nell'iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter.”

Compito del rapporto ambientale è - secondo un determinato indice proposto nelle Linee guida allegate al regolamento sulla valutazione della Provincia autonoma di Trento -, evidenziare i risultati positivi o negativi della valutazione, esplicitando e rendendo trasparenti le fasi della decisione e le motivazioni che l'hanno determinata.

L'elaborazione del rapporto ambientale non comporta quindi necessariamente la sola evidenziazione della scelta migliore: la valutazione deve consentire di ottimizzare le scelte che il piano propone. Oltre ad ottimizzare le scelte proposte dal piano, la valutazione comporta che i relativi esiti siano coerentemente assunti dai soggetti interessati.

Il fatto che la valutazione metta in evidenza quali sono gli effetti - positivi e negativi associabili ad una scelta è di per sé un arricchimento del processo decisionale, anche se esso non si tradurrà necessariamente nell'adozione della scelta migliore: attraverso la VAS l'amministrazione ha lo strumento per assumere consapevolmente la propria decisione, rendendola motivata e trasparente nelle sue ragioni.

Costruzione del quadro conoscitivo La VAS è avviata contestualmente all'elaborazione del piano: ogni considerazione sugli effetti del piano deve fondarsi sulla realtà

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ambientale, sociale ed economica del territorio a cui si riferisce lo strumento pianificatorio. La descrizione del quadro di riferimento e delle relative componenti ambientali, la valutazione degli effetti del piano, la comparazione tra scenari alternativi e il monitaraggio in fase di attuazione del piano, richiedono disponibilità e omogeneità delle informazioni pertinenti e stretta collaborazione tra i soggetti, pubblici soprattutto, coinvolti secondo le varie competenze.

Da qui l'importanza della costruzione di quadri conoscitivi certi e univoci, che fungano da base per l'elaborazione/valutazione del piano e delineino il contesto entro cui svolgere ogni considerazione ambientale rispetto alle scelte in corso di adozione.

La Provincia autonoma di Trento, nel disegno complessivo della riforma urbanistica, ha impostato il tema della valutazione come una componente del nuovo sistema urbanistico, basato su tre elementi fondamentali e tra loro interrelati: le invarianti che definiscono i riferimenti imprescindibili, le strategie tese alla programmazione per obiettivi e, infine, la valutazione finalizzata appunto alla verifica di coerenza di quelle strategie con il quadro di riferimento.

Per l'attuazione di questo disegno e la costruzione del quadro di riferimento, la Provincia ha quindi previsto specifici strumenti e supporti: IET-Interfaccia economico territoriale è lo strumento informativo ideato per rendere disponibili e facilmente accessibili dati territoriali, dati statistici e indicatori, funzionali a descrivere il contesto, a valutare e comparare le diverse opzioni pianificatorie nonché a monitorare le scelte in fase di attuazione; la STEP-Scuola per il governo del territorio e del paesaggio è stata istituita per realizzare programmi di formazione e aggiornamento permanente in materia di urbanistica e di paesaggio, tra cui un corso specifico sulla “pianificazione integrata” la cui prima edizione è stata avviata nell’autunno del 2011.

La fase di avvio della nuova disciplina richiede senza dubbio applicazione e impegno. Uno specifico corso promosso dal Consorzio dei Comuni trentini il 24-26 maggio scorso e indirizzato ai funzionari tecnici e amministrativi dei comuni, incaricati delle procedure urbanistiche, ha messo in evidenza come l'integrazione della VAS e della valutazione di incidenza nell'elaborazione del piano, anticipi la verifica e l'eventuale risoluzione di problematiche ambientali o territoriali che altrimenti rischiano poi di compromettere l'attuazione del piano stesso.

Tutto questo si inserisce nella generale innovazione e qualificazione degli strumenti urbanistici, che richiedono conoscenza, formazione e soprattutto consapevolezza degli effetti che ogni scelta urbanistica può determinare sul territorio.

Dossier: Il caso Trentino

La Valutazione d’Incidenza in Trentino dal 2000 ad oggi di Maria Fulvia Zonta*

Introduzione La valutazione di incidenza ambientale (V.I.) è un procedimento preventivo previsto dalla dir.92/43/CEE “Habitat” che ha la funzione di valutare i possibili effetti ambientali di piani e progetti ricadenti all'interno o in adiacenza a Siti Natura 2000.

Essendo un procedimento preventivo, la V.I. comporta un approccio precauzionale, che tenga in debito conto anche gli effetti cumulativi e congiunti di eventuali interventi i quali, seppur distinti e separati, possono incidere complessivamente sullo stesso sito.

La valutazione viene effettuata dalla struttura competente in materia, nel caso della PAT il Servizio Conservazione della Natura e Valorizzazione Ambientale, che analizza, su richiesta del proponente, il piano o progetto. La richiesta di V.I. deve essere corredata della relazione d'incidenza i cui contenuti sono definiti dall'allegato G del DPR 357 del 1997. La relazione analizza i possibili impatti del piano o progetto sulle specie e gli habitat del sito Natura 2000 interessato e suggerisce anche eventuali mitigazioni per ridurre o eliminare l'impatto stesso.

In Trentino sono stati istituiti 152 SIC e 19 ZPS per un totale pari a circa il 28 % del territorio.

*Servizio Conservazione della Natura e Valorizzazione Ambientale Provincia autonoma di Trento

di conservazione della natura che rilascia il parere finale dopo aver richiesto anche il parere dell'Ente Parco eventualmente interessato; - Progetti NON sottoposti a VIA e NON ricadenti in aree protette: in essi la VI viene effettuata dall'autorità amministrativa che rilascia l'autorizzazione finale al progetto (ad esempio, il Comune). Il parere viene richiesto alla struttura competente in materia di conservazione della natura.

Oltre a quanto sopra, il comma 4 dell'art. 10 della L.P. 10/04 prevede che alcuni interventi possano essere dispensati dalla procedura di V.I. Si tratta di interventi o progetti di piccola entità per i quali si possono prevedere impatti rilevanti o nulli. La valutazione sulla assoggettabilità o meno veniva effettuata, su richiesta degli interessati, dalla struttura competente in materia di conservazione della natura. La Legge non prevedeva tipologie progettuali esenti dalla VI per cui tutte le azioni previste in Siti Natura 2000 dovevano essere sottoposte al vaglio del Servizio Parchi e Conservazione della Natura per la verifica del requisito di non assoggettabilità alla V.I. Questi iter procedurali vengono mantenuti fino all'entrata in vigore della L. P. 11 del 23 maggio 2007 e del relativo regolamento di attuazione, il DPGP n. 50-157/leg del 03 novembre 2008. La La normativa L.P.11/07, infatti, ridisegna il sistema delle aree Fino al 2004 la procedura di VI non era stata protette del Trentino individuando come tali i definita dalla normativa provinciale per cui in Siti Natura 2000 anche se NON coincidenti con pochissimi casi essa aveva trovato applicazione. altre forme di protezione quali i parchi o i L'iter procedurale di applicazione in Trentino è biotopi, e ribadisce la necessità di sottoporre a stato precisato solo a partire dal dicembre 2004 VI tutti i piani o progetti che possano avere quando è entrata in vigore la Legge Provinciale n. incidenze negative significative sulle specie o gli 10 che, agli art. 9 e 10, dà indicazione sui habitat di tali siti. differenti iter da seguire in ragione della tipologia Il DPGP citato introduce, agli art. 15, 16, 17 e 18, e della localizzazione dell'intervento. Essa, le nuove procedure per lo svolgimento della VI inoltre, prevede uno specifico iter anche per i prevedendo quanto segue: piani.

1. Articolo 15: vengono individuate le tipologie Le tipologie procedurali previste dalla L.P. 10/04 di progetti che non presentano incidenze possono essere così riassunte brevemente: significative. Si tratta di interventi che non - Progetti sottoposti a Valutazione di Impatto comportano: Ambientale (VIA): in questa tipologia la VI è a) la modificazione qualitativa delle colture o compresa nella procedura di VIA ed il parere l'ampliamento dell'area coltivata quando non viene richiesto alla struttura competente in connessi con il normale esercizio dell'attività materia di conservazione della natura (nel 2004 agro-silvo-pastorale; era il Servizio Parchi e Conservazione della b) il cambio o la modificazione di destinazione Natura); d'uso; - Progetti NON sottoposti a VIA e ricadenti in c) significative e permanenti alterazioni dello aree protette (parchi naturali, biotopi stato dei luoghi; provinciali): in questa tipologia la VI viene d) significativa e permanente alterazione o effettuata dalla struttura competente in materia aumento dei volumi o delle superfici;

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La Valutazione d’Incidenza in Trentino dal 2000 ad oggi

Nel corso degli anni è notevolmente aumentato il numero delle richieste di avvio della procedura di valutazione di incidenza, ciò ad indicare una maggiore presa di coscienza delle realtà legate a Natura 2000.

e) l'aumento significativo dei livelli di inquinamento acustico, ottico/luminoso o elettromagnetico e il rilascio o l'emissione di altre sostanze inquinanti.

La delibera di Giunta Provinciale n. 2348 del 2 ottobre 2009 definisce puntualmente queste tipologie progettuali che, pertanto, non necessitano di alcuna valutazione preventiva.

2. Articolo 16: Viene introdotto il concetto di Verifica preventiva del requisito di incidenza significativa: L'articolo prevede che chiunque intenda realizzare un progetto assoggettabile a valutazione di incidenza, non ricadente nelle tipologie previste ai sensi del precedente articolo 15, possa sottoporre a verifica preventiva il progetto stesso. Al termine di questo iter, che deve concludersi entro 20 giorni, la struttura provinciale competente valuta la sussistenza del requisito di incidenza significativa e stabilisce se è necessario procedere con la valutazione di incidenza vera e propria o meno. Questa procedura si applica agli interventi meno significativi dal punto di vista delle specie e degli habitat.

3. Articolo 17: viene descritta la procedura di valutazione di incidenza per i progetti più impattanti. In questo caso l'iter è più complesso e prevede, oltre all'obbligo di richiedere il parere dell'Ente Parco qualora territorialmente interessato, anche la pubblicazione all'albo comunale della domanda di valutazione di incidenza. La procedura può concludersi con esito positivo o negativo.

4. Articolo 18: Si descrive la procedura per la valutazione di incidenza dei piani prevedendo che vengano sottoposti a valutazione di incidenza “gli strumenti di pianificazione urbanistica o che presentino effetti equivalenti e i piani previsti dalla legislazione provinciale di settore, ivi inclusi i piani agricoli/forestali e i piani faunistici e le loro varianti”. Anche in questo caso, ove non già previsto dalla legge provinciale di settore, il deposito dello progetto di piano deve essere reso pubblico mediante avviso all'albo del comune.

Praticamente, a differenza di quanto stabilito dalla precedente L.P.10/04, il titolare del procedimento di VI resta sempre il servizio competente in materia di conservazione della natura (a partire dal 2007 il Servizio Conservazione della Natura e Valorizzazione Ambientale).

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Inoltre non viene più prevista la possibilità, da parte del proponente, di richiedere la non assoggettabilità alla valutazione di incidenza.

Quando il progetto viene sottoposto a VIA, la VI resta “inglobata” nella procedura di VIA. Come detto, il regolamento citato prevede la possibilità di considerare a priori esenti dalla necessità di un'autorizzazione una serie di tipologie progettuali definite dalla delibera della Giunta Provinciale il n. 2348, che viene adottata nell'ottobre 2009. Pertanto, fino a quel momento, qualsiasi intervento è stato sottoposto a VI. A titolo esemplificativo, si riporta di seguito l'allegato della delibera citata che individua le tipologie di intervento per cui non è necessario espletare alcun iter autorizzativo.

Tipi di progetto e interventi che, ai sensi dall'art.15 del Dpp 3 novembre 2008 n.50 – 157/Leg., non presentano incidenza significativa sui siti e sulle zone della rete natura 2000, ancorché situati esternamente ad essi 1) Tipi di progetti e interventi che non presentano incidenza significativa sui siti e sulle zone della Rete Natura 2000, anche se interessano habitat Natura 2000, prioritari o non prioritari: a) Attività agro-silvo-pastorali Interventi di recupero di prati tramite operazioni di decespugliamento che interessino una superficie complessiva massima di 1.000 m2, purchè effettuati al di fuori del periodo riproduttivo di cui alla tabella a). b) Sistemazioni idraulico-forestali Manutenzione ordinaria di opere idraulicoforestali. c) Infrastrutture e impianti 1. Interventi di manutenzione ordinaria di infrastrutture e impianti esistenti; 2. interventi di manutenzione straordinaria di: a) strade, sentieri e parcheggi, quando non comportino variazioni di tracciato e allargamenti; b) aree attrezzate;

Dossier: Il caso Trentino

Periodi vietati per l’esecuzione degli interventi Quota ‹ 1000 metri

Quota › 1000 metri

Periodo riproduttivo

15/03 - 15/07

31/03 - 31/07

In presenza di garzaie (aironi)

1/02 - 30/06

c) ripetitori per servizi telefonici, radiotelevisivi, quando posti su tralicci esistenti; 1. realizzazione di nuove stazioni di rilevamento scientifico; 2. posa in opera di cartelli, steli, targhe o altri simboli celebrativi, commemorativi o turistici. d) Edilizia 1. realizzazione di impianti ad uso domestico (fotovoltaico, solare-termico, eolico) posti nelle pertinenze di edifici.

2. sostituzione o installazione di antenne per servizi radiotelevisivi in abitazioni private. e) Eventi e manifestazioni 1. gare motorizzate e ciclistiche su viabilità a pubblico transito; 2. gare podistiche e ippiche su viabilità e sentieri esistenti; 3. gare su piste da sci esistenti; 4. gare di orienteering.

2) Tipi di progetti e interventi che non presentano incidenza significativa sui siti e sulle zone della Rete Natura 2000 solo nel caso in cui non interessino alcun tipo di habitat Natura 2000, (prioritari e non prioritari): a) Attività agro-silvo-pastorali Movimenti terra su superfici coltivate, diversi dalle opere di bonifica e sistemazione del terreno connesse con il normale esercizio dell'attività agricola, purché effettuati al di fuori del periodo riproduttivo di cui alla tabella a) e purché non comportino l'eliminazione di muretti a secco, siepi, nuclei di piante, alberi isolati, filari di alberi e piccoli corsi d'acqua. Sono esclusi in ogni caso gli interventi che comportano la trasformazione di un'area originariamente boscata. b) Sistemazioni idraulico-forestali 1. Interventi di consolidamento di versanti che coinvolgono una superficie d'ampiezza non superiore a 100 m2; 2. ripristino della sezione idraulica di corsi d'acqua secondari attraverso operazioni di svaso e asportazione di depositi di ghiaia; 3. tagli selettivi della vegetazione in alveo per esclusive finalità di sicurezza idraulica, purché effettuati al di fuori del periodo riproduttivo di cui alla tabella a).

c) Viabilità e trasporti 1. Realizzazione di piazzole per elicottero che richiedano solo livellamenti del terreno; 2. realizzazione di singole aree di sosta non superiori a 250 m2, poste lungo la viabilità esistente; 3. realizzazione di marciapiedi e parcheggi fino ad un massimo di 10 posti auto, eseguiti tramite pareggiamento del terreno. d) Edilizia 1. Posa di singoli serbatoi, bombole, cisterne e vasche (anche di tipo “Imhoff”) interrati; 2. allacciamenti di servizi alla rete principale esistente; 3. costruzione di piccoli manufatti ad uso domestico od agricolo con sedime non superiore a 25 m2, posti in adiacenza ad edifici esistenti; 4. interventi, eseguiti tramite pareggiamento del terreno, di manutenzione ordinaria delle pertinenze esterne di edifici, nonché realizzazione di terrazzi e staccionate (escluse recinzioni continue che costituiscono barriere faunistiche); 5. interventi di manutenzione ordinaria degli edifici; 6. interventi di manutenzione straordinaria degli edifici, qualora non siano interessati siti di rifugio di chirotteri; 7. ristrutturazioni interne di edifici esistenti, senza cambio di destinazione d'uso, qualora l'edificio non sia interessato da siti di rifugio di chirotteri; 8. rifacimento tetti e sottotetti di edifici esistenti qualora non siano interessati da siti di rifugio di chirotteri. e) Eventi e manifestazioni 1. raduni e manifestazioni di carattere culturale, religioso, sportivo e folkloristico. Sono esclusi in ogni caso gli spettacoli pirotecnici e le gare di tiro con armi da sparo, al di fuori delle aree adibite a poligono di tiro; 1. spettacoli musicali, quando non comportino l'uso di impianti di amplificazione; 2. posa temporanea di strutture ad uso ricreativo quali tende, tendoni, gazebo.

3) Tipi di progetti e interventi che non presentano incidenza significativa sui siti e sulle zone della Rete Natura 2000 nel caso in

31

La Valutazione d’Incidenza in Trentino dal 2000 ad oggi

cui non interessino habitat prioritari: a) Attività agro-silvo-pastorali Interventi di decespugliamento e spietramento di pascoli alpestri, indicativamente posti sopra i 1.000 metri di quota, per superfici di lavoro complessivamente non superiori a 3.000 m2, purché effettuati al di fuori del periodo riproduttivo di cui alla tabella a). b) Infrastrutture Interventi di rifacimento sul sedime esistente delle opere di difesa idraulica.

Risultati dell'applicazione della procedura di VI Nell' anno 2006, su iniziativa dell'allora Servizio Parchi e Conservazione della Natura, è stato messo a punto un database nel quale vengono registrate tutte le pratiche di VI a partire dal 2004.

Il DB che, in seguito ad alcune modifiche, adempie anche alla prescrizione del reg. 50-157 leg. del 2008 che impone di tenere un registro delle pratiche, permette di monitorare il numero e la tipologia delle richieste. Esso, inoltre, consente di effettuare una prima valutazione degli impatti cumulativi, essendo collegato ad un sistema GIS che georeferenzia gli interventi consentendo così una vista d'insieme dei progetti realizzati su una stessa zona.

Si riporta di seguito una tabella riassuntiva di quanto emerge dall'analisi dei dati archiviati nel database (vedi tabella sotto).

Nel 2011 è prevedibile un numero di domande molto simile a quello presentato nel 2010.

Come si può notare, nel corso degli anni il numero delle pratiche di Vi è andato aumentando, questo è sicuramente dovuto alla maggiore consapevolezza acquisita dagli enti pubblici e dai privati cittadini circa gli adempimenti legati al recepimento a livello locale della dir. Habitat.

Per quanto riguarda il periodo 2004-2008, va comunque tenuto presente che nel DB non sono state inserite le numerose richieste di non assoggettabilità alla procedura di valutazione di incidenza.

Inoltre il picco dell'anno 2009 è attribuibile al

fatto che, in assenza della delibera n. 2348 dell'ottobre 2009, tutti gli interventi, anche i più banali e insignificanti, sono stati sottoposti a VI. Conclusioni Come detto, nel corso degli anni, a partire dal 2004, è notevolmente aumentato il numero delle richieste di avvio della procedura di valutazione di incidenza, ciò ad indicare una maggiore presa di coscienza delle realtà legate a Natura 2000.

Dal punto di vista della V.I. restano comunque ancora alcuni problemi da risolvere per far sì che la valutazione di incidenza sia un efficace strumento di conservazione della natura e non una semplice procedura di carattere burocratico.

Queste problematiche possono esser così identificate: - Nonostante l'aumentata consapevolezza su Natura 2000, è necessario continuare a promuoverne la conoscenza. Come dimostrato anche da indagini effettuate dall'Unione Europea, infatti, Natura 2000 è ancora una perfetta sconosciuta per la stragrande maggioranza delle persone.

- È fondamentale acquisire il maggior numero di conoscenze possibili sulle specie e gli habitat del territorio trentino, identificandone la distribuzione, lo stato e le necessità di conservazione. Solo così la valutazione degli impatti e le eventuali mitigazioni saranno adeguati al contesto.

- Va affinata la valutazione degli impatti cumulativi, ancora di difficile lettura.

- Va promossa la vigilanza sul territorio per verificare l'effettiva adozione delle mitigazioni o delle compensazioni previste per la riduzione degli impatti.

La soluzione di tali questioni richiede uno sforzo notevolissimo in termini di risorse umane ed economiche, ma solo così verrà effettivamente garantita la “salvaguardia della biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, la flora e la fauna selvatica” (art. 2 della dir.

92/43/CEE) per le generazioni future.

Anno

Numero totale pratiche

Numero progetti

Numero piani

Numero positive

Numero negative

2004

7

7

/

7

/

2005

50

50

/

47

3

2006

54

52

2

53

1

2007

54

50

4

52

2

2008

51

40

11

51

/

2009

179

158

21

178

1

2010

168

158

10

168

/

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Dossier: Il caso Trentino

L'apporto antropologico alla valutazione strategica nella pianificazione di Cristina Orsatti*

* Progetto relativo all’integrazione del Piano urbanistico provinciale sui nuovi strumenti strategici per la pianificazione territoriale, Provincia autonoma di Trento

L’antropologia a supporto della pianificazione tra cultura locale e partecipazione Come sostiene Brandon (2011) se non possiamo misurare e valutare la sostenibilità, come facciamo a sapere dove dobbiamo investire, dove dobbiamo impegnarci, se è opportuno cambiare, se abbiamo fatto dei progressi?

Centinaia di ricercatori esperti si sono spesi nella creazione di indicatori ambientali, sociali, economici, metodi di valutazione integrata nella pianificazione, così tanto, da scollegare spesso il loro lavoro da abitanti, comunità, politica e bisogno di cittadinanza.

Quando caratterizzano lo sviluppo sostenibile le Nazioni Unite (UNCED 1992) identificano due principi: l'integrazione degli aspetti socioeconomici e ambientali nello sviluppo e l'olismo come risultato di un approccio integrato e interdisciplinare alla pianificazione e valutazione di sostenibilità. Parlano anche di partecipazione. In questo articolo vorrei riconoscere il valore della valutazione esperta ma anche della cultura locale e della partecipazione nella costruzione sociale di comunità, ambiente e territori e accennare brevemente all' integrazione interdisciplinare delle conoscenze nella valutazione proponendo un approccio basato anche sull'esperienza e la conoscenza degli abitanti e comunità sui territori (Ingold, 1995, 2007).

Partiamo dai problemi. Le valutazioni di sostenibilità tendono a prediligere gli aspetti tecnici e ingegneristici su quelli umani per mancanza di strumenti, categorie di analisi interdisciplinari e sistemi di misurazione oggettivando così l'ambiente e il territorio che gli abitanti vivono, promuovendo al massimo dei processi di partecipazione dove la partecipazione si sostituisce ad analisi sociali e culturali che rispondono a altri obiettivi e metodi. Questo è un problema. Oltre ciò le dimensioni più qualitative della sostenibilità nella valutazione (quella politica, culturale, sociale e estetica) sono poco considerate nei piani perché difficilmente misurabili (Brandon, Lombardi, 2011). Se andiamo a vedere gli indicatori usati per valutare la sostenibilità a livello internazionale, cultura e identità non sono nemmeno citate, gli aspetti culturali e identitari, legati alla mentalità, gli stili di vita degli abitanti locali, il modo di usare, consumare, produrre risorse che potrebbero dare ad una comunità consapevolezza collettiva

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sulle loro pratiche, il modo di adattarsi alla globalizzazione, le sfide future e modelli di sviluppo tendono a non essere considerati. Le misurazioni sono quantitative e vedono la predominanza di soluzioni tecniche, economiche o tecnocratiche alla sostenibilità rispetto a quelle culturali, umane, politiche e sociali. E' un problema di sguardi, di competenze. Ma è prima di tutto un problema culturale della predominanza della cultura tecnico-scientifica su quella umana e “tradizionale”. E' una questione di “interessi” e di valore di mercato (Ingold, 2003), visto che la tecnica sostenendo un certo tipo di mercato, passando per neutra, ha preso il sopravvento.

In sintesi, le connessioni tra cultura locale e scientifica nella costruzione delle strategie di sviluppo e di valutazione sono carenti. La cultura locale, le capacità degli abitanti di adattamento al territorio, le modalità in cui hanno costruito il territorio, le buone pratiche di uso e gestione delle risorse (di valorizzazione delle risorse ma anche di spreco) non vengono valutate. Considerando che la valutazione d'impatto ambientale e la valutazione strategica ambientale (EU 2000) non si sono interessate degli aspetti culturali, identitari e sociali nella valutazione dei piani se non attraverso la partecipazione coinvolgendo abitanti nel ruolo di portatori di interessi (il che è un bel passo in avanti), si prospettano molto lavoro rispetto all' integrazione della conoscenza.

A questo punto, integrare la conoscenza ambientale, sociale e economica e culturale può essere certo un obiettivo accademico, ma non può che partire da un desiderio di sostenibilità delle comunità sui territori. Un approccio strategico, può agire facilitando il processo di pianificazione, traducendo diverse identità e culture ai pianificatori che possono relazionarsi al territorio passando attraverso la cultura dei suoi abitanti. Allo stesso tempo può analizzare le categorie culturali utilizzate da esperti, urbanisti/ingegneri/architetti/economisti, o amministratori, quando queste producono “insostenibilità” perché decise a tavolino senza confrontarsi con la cultura locale o i bisogni e visioni della popolazione. Può anche produrre una consapevolezza sugli interessi delle parti sociali, le dinamiche di potere che si stabiliscono riguardo a scelte di pianificazione o di governo del territorio. Esplicitarle ai fini di

L'apporto antropologico alla valutazione strategica nella pianificazione

una negoziazione democratica, e di una verifica di ciò che è sostenibile o insostenibile, diventa il compito scientifico di un approccio strategico e antropologico alla pianificazione. Ma poi sono i cittadini che debbono partecipare alle scelte attraverso un contributo diretto o dei loro rappresentanti.

Peraltro, non sempre la teoria corrisponde alla pratica ed è importante documentare come vengono fatte le cose. Non sempre i progetti preliminari di piani e progetti e le strategie di pianificazione e sviluppo concordate sono coerenti con i piani attuati. A volte non corrispondono. Chi ne verifica la coerenza? Esiste un sistema di verifica oggettivo? È chiaro che bisogna intendersi sugli obiettivi della valutazione sperando, come suggerisce M. Strathern, che la valutazione (qualsiasi essa sia) non corrisponda a un bisogno formale di “accountability” dove i conti e le relazioni scritte possono sempre tornare..

Entrambi i processi di valutazione sono importanti: quello di valutazione e verifica di coerenza tra le strategie di costruzione del piano, il piano, i programmi e la pratica delle loro realizzazioni e quello politico, che prevede la partecipazione. Faccio un inciso, il portatore d'interesse, ha un ruolo decisivo nel costruire strategie di sviluppo, negoziare politiche e pratiche. Ha l'importantissimo ruolo civico e democratico di watchdog (cane da guardia).

L'informatore è invece l'abitante che trasmette conoscenza sul territorio in un contesto che viene descritto, osservato, indagato da un mediatore e documentato con le tecniche di un raffinato giornalismo d'inchiesta (se si riesce a fare e se si sa fare).

Il PUP e la valutazione nei PTC alcune riflessioni di metodo Nel PUP trentino, per il governo del territorio, si indica con chiarezza, la “valutazione strategica” è strumento cardine, con cui meglio bilanciare e trasformare in azioni gli indirizzi generali e anche quelli paesaggistici, nella pianificazione urbanistica. E' proprio nella valutazione strategica che si possono testare parallelamente i

Riferimenti bibliografici Bibliografia Brandon P.S, Lombardi P. 2011. Evaluating Sustainable Development in the Built Environment. II Edition. Wiley-Blackwell, Oxford. ISBN 9781405192583 Brandon P.S., 1998. A model for understanding sustainability in Planning http://surveying.salford.ac.uk 1999 Understanding sustainability in the built environment. A framework for evaluation planning and design http://surveying.salford.ac.uk Geneletti D., 2010 Presentazione Power Point Corso teorico-pratico sulla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) dei piani urbanistici comunali 16-17 giugno 2011 Dipartimento Ingegneria Civile e Ambientale, Università di Trento Haart M., 1999 Community Indicators http://www.sustainablemeasures.com/ http://www.urbanistica.provincia.tn.it/pianificazione/valutazione_piani/ Ingold T., 2007. `Stories against Classification: Wayfaring, Science, and the Integration of Knowledge' .

Paper presented at the Cognition, Communication Seminar University of Aberdeen Ingold T., 1995. Building, dwelling and living. How animals and people make themselves at home in the world. In Strathern M. (ed.) Shifting contexts. Transformations in Anthropological Knowledge.

London, Routledge, 1995, 57-80.

Strathern 2000, Audit Cultures: Anthropological Studies in Accountability, Ethics and the Academy (European Association of Social Anthropologists) Routledge.

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diversi fattori, ricercando l'equilibrio fra le concorrenti strategie di piano, individuando gli obiettivi irrinunciabili e le migliori condizioni di contesto in cui programmare le modalità locali dello sviluppo. Nella valutazione strategica si tiene quindi conto degli aspetti non solo economici ma anche sociali e culturali che accelerano o frenano lo sviluppo. Da parte sua il PUP suggerisce di condividere l'equilibrio delle scelte territoriali.

Sotto questo profilo intervenire preventivamente, con un' adeguata ottica paesistica sulle scelte localizzative, e fornire specifici obiettivi, relativi all'immagine del territorio, è essenziale per non ridurre la tutela del paesaggio, nella sua applicazione, alla defatigante difesa passiva di valori scarsamente condivisi dalla popolazione. È necessario “trovare l'equilibrio fra tradizione e innovazione e riconoscere quei valori condivisi dalla popolazione rispetto a certi luoghi e al patrimonio culturale e storico dai luoghi incorporato, che appartiene alla memoria comune permanente”. Si tratta di superare il diffuso pregiudizio di chi considera il paesaggio svincolato dalle problematiche economiche ed ambientali, mentre è al contrario evidente la stretta connessione fra qualità dell'immagine dell'insediamento e dell'ambiente, corrette strategie ecologico ambientali, e adeguate scelte individuali e collettive, relative agli stili di vita.

La qualità del paesaggio è profondamente legata all'equilibrato uso delle risorse, all'identità del territorio ma anche al processo di sviluppo sociale, economico e culturale quando permette alle popolazioni di individuare le linee evolutive della proprie identità. Questi punti sono essenziali perchè ciascuna Comunità “scriva” nel proprio piano territoriale, la “carta delle regole” fondata sui valori paesistici. Le Comunità dovranno impostare le linee di evoluzione del proprio territorio, valorizzando i caratteri che localmente lo rendono appetibile. La recente approvazione della Legge Urbanistica provinciale n.1 del 4 marzo 2008 e del nuovo PUP approvato con legge n. 5 del 27 maggio 2008 ha evidenziato con forza questa esigenza.

L'opportunità che le comunità hanno di contribuire alla programmazione e pianificazione dei loro territori, attraverso le loro specificità e loro cultura locale essendo agenti e controllori dello sviluppo e di processi democratici è estremamente innovativa nel contesto europeo. Dovrebbe così essere presa seriamente in considerazione in relazione al passato, il riconoscimento del presente nella prospettiva di un futuro "sostenibile" condiviso che dà spazio e valore alla cultura locale e, nei “luoghi”, all'identità creativa e progettuale delle comunità.

Le esperienze

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VENETO La Valutazione Ambientale Strategica

di Franco Alberti*, Giovanni Battista Pisani*, Marisa Fantin**, Francesco Sbetti** Orientamenti e attuazione Uno dei principi fondamentali cui è improntata la politica comunitaria in materia di ambiente è rappresentato dal principio dell'azione preventiva (art. 174 par. 2 del Trattato).

Detto principio si traduce, in particolare, nella necessità di considerare i possibili impatti ambientali nei vari processi decisionali. Nella Regione Veneto è stato costituito un gruppo di lavoro interdisciplinare oer l'approfondimento dei vari aspetti della procedura di VAS, al fine di predisporre un provvedimento normativo di applicazione della direttiva in ambito regionale.

* Regione Veneto ** Inu Veneto

Rapporto ambientale L'articolo 5 stabilisce modi e termini di stesura del Rapporto Ambientale in cui siano "individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l'attuazione del piano o del programma potrebbe avere sull'ambiente".

La Relazione deve inoltre contenere le "ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano e del programma".

Lo stato dell'ambiente e delle risorse naturali è parte integrante delle caratteristiche di una regione. Queste informazioni, insieme alle caratteristiche socio-economiche, costituiranno la base per la definizione delle priorità di sviluppo sostenibile.

Il rapporto ambientale costituisce un importante strumento per l'integrazione delle considerazioni di carattere ambientale nell'elaborazione e nell'adozione di piani e programmi in quanto garantisce che gli effetti significativi sull'ambiente vengano individuati, descritti, valutati e presi in considerazione nel corso di tale processo.

La preparazione del rapporto ambientale e l'integrazione delle considerazioni ambientali nella preparazione dei piani e dei programmi costituisce un processo iterativo che deve contribuire al raggiungimento di soluzioni più sostenibili nell'iter decisionale.

Per la raccolta dei dati in materia ambientale e statistica è possibile fare riferimento all'Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto (ARPAV) e al Sistema Statistico regionale (SISTAR). È opportuno sottolineare che le informazioni raccolte a questo stadio iniziale della procedura saranno costantemente aggiornate in modo da soddisfare i requisiti degli stadi successivi della procedura VAS e della programmazione

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regionale.

Le informazioni da riportare nel Rapporto a) illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano o programma e del rapporto con altri pertinenti piani o programmi; b) aspetti pertinenti dello stato attuale dell'ambiente e sua evoluzione probabile senza l'attuazione del piano o del programma; c) caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate; d) qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone designate ai sensi delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE; e) obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale; f) possibili effetti significativi sull'ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l'interrelazione tra i suddetti fattori; g) misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo più completo possibile gli eventuali effetti negativi significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o del programma; h) sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o mancanza di know-how) nella raccolta delle informazioni richieste; i) descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio di cui all'articolo 10; j) sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere precedenti.

Consultazioni L'articolo 6 paragrafo 1, stabilisce l'attività di consultazione in virtù della quale "Il piano o il programma e il rapporto ambientale (omissis) devono essere messe a disposizione dell'autorità e del pubblico".

L'attività di consultazione deve essere realizzata dando alle autorità e alla popolazione una "effettiva opportunità di esprimere in termini

Dossier: Le esperienze

VAS Piani di Assetto del Territoro Comuni con VAS approvata Comuni con rapporto ambientale preliminare approvato Comuni con VAS in elaborazione

congrui il proprio parere sul piano o programma e sul rapporto ambientale che la accompagna, prima dell'adozione…".

L'attività di consultazione deve essere realizzata " prima dell'adozione o dell'avvio della procedura legislativa riguardante il piano o il programma in questione".

Uno dei motivi della consultazione è contribuire alla qualità delle informazioni a disposizione dei responsabili delle decisioni in relazione al piano o al programma.

L'articolo 9 prevede che, dopo l'adozione, le autorità e la popolazione consultate siano informate degli esiti della decisione e siano predisposti e messi a loro disposizione: il piano o programma adottato, una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o nel programma e come si è tenuto conto del rapporto, dei pareri espressi, dei risultati delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali siano state operate le scelte del piano o programma adottato alla luce delle alternative possibili che erano state individuate, le misure adottate in merito al monitoraggio.

Monitoraggio La Direttiva, affida agli Stati membri il ruolo di controllare gli effetti ambientali significativi dell'attuazione dei piani e dei programmi al fine di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti e essere in grado di adottare

le misure correttive che ritengono opportune.

Inoltre al fine di evitare una duplicazione di monitoraggio possono essere impiegati, se del caso, meccanismi di controllo esistenti. Se il monitoraggio può essere integrato in maniera soddisfacente nel normale ciclo di pianificazione, può non essere necessario istituire una fase procedurale separata per svolgerlo.

Il controllo deve includere gli effetti ambientali significativi, che comprendono in linea di principio tutti i tipi di effetti (positivi, negativi, previsti e imprevisti).

Procedure e modalità operative La Giunta Regionale ha dettato gli indirizzi operativi per la Valutazione Ambientale Strategica di Piani e Programmi della Regione Veneto.

Al riguardo la Giunta ha ritenuto di costituire un'Autorità Ambientale per la VAS che in fase di preparazione del Piano o del Programma e prima della sua adozione, o dell'avvio della procedura legislativa, prendesse in considerazione il rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo 5, le osservazioni e le controdeduzioni, i pareri espressi ai sensi dell'articolo 6 nonché i risultati delle consultazioni con le regioni finitime ovvero con altri stati membri transfrontaliera avviate ai sensi dell'art. 7.

Sono state, quindi, fissate le procedure per: - piani e programmi di competenza regionale; - piani e programmi di livello comunale

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VAS Piani di Assetto del Territoro Intercomunali Comuni con VAS approvata Comuni con rapporto ambientale preliminare approvato Comuni con VAS in elaborazione

intercomunale o provinciale; - il piano di assetto territoriale comunale o intercomunale redatto con accordo di pianificazione concertata; - programmi e piani di iniziativa regionale approvati da altri soggetti o oggetto di accordi; - programmi e piano di iniziativa di enti terzi Il Rapporto ambientale preliminare, primo strumento per la valutazione Con la predisposizione del Documento Preliminare viene infatti richiesta la redazione del Rapporto ambientale preliminare , oltre che l'elenco di tutti gli Enti e delle Associazioni interessate all'adozione del Piano.

L'introduzione del Rapporto ambientale preliminare ad integrazione del Documento Preliminare sottolinea ancor più il valore rilevante che questo ultimo riveste nell'ambito del processo di formazione.

Si tratta di un documento che descrive preliminarmente lo stato delle conoscenze sui fenomeni di trasformazione dell'ambiente nel territorio interessato dal Piano, rileva le criticità e le vulnerabilità e pone gli obiettivi di carattere generale (obiettivi di sostenibilità) ai quali il Piano deve fare riferimento.

Il Rapporto ambientale preliminare deve fornire una prima serie di criteri per la valutazione degli obiettivi e delle scelte strategiche del Piano, sulla base delle indicazioni per il raggiungimento di uno sviluppo sostenibile, che possano fornire

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indicazioni anche per l'individuazione degli scenari di piano e per la scelta delle alternative.

Tali criteri di sostenibilità hanno il significato di definire concretamente le condizioni irrinunciabili di qualità ambientale, insediativa, procedurale e programmatoria alle quali dovranno riferirsi tutte le trasformazioni che l'attuazione del Piano innescherà nel sistema territoriale.

Con il Rapporto ambientale preliminare viene, altresì, evidenziato come la VAS si inserirà all'interno del processo di elaborazione del PAT e sono esplicitati i criteri e la metodologia che verranno seguiti per la successiva redazione del Rapporto Ambientale.

Il Rapporto ambientale preliminare dovrebbe inoltre essere in grado di proporre i criteri con cui, a partire dall'analisi dello stato di fatto e del rapporto sullo stato dell'ambiente, si procederà alla definizione degli scenari e alla selezione delle alternative possibili nonché alla scelta degli indicatori appropriati da utilizzare nelle analisi di coerenza e nel monitoraggio.

Il Rapporto ambientale preliminare ha il compito di avviare formalmente il processo di VAS attraverso la verifica della coerenza degli obiettivi di piano, enunciati nel Documento Preliminare e nello Schema Direttore, con gli obiettivi di protezione ambientale di livello internazionale e comunitario e con il contesto pianificatorio e programmatorio in cui si va ad inserire.

Dossier: Le esperienze

PIEMONTE L'applicazione della VAS: il caso del PTC della Provincia di Torino di Carlo Rega* L'articolo si propone di fornire una panoramica sull'attuazione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) in Piemonte con particolare riferimento alla pianificazione territoriale e urbanistica. Nella prima parte è presentato il quadro normativo e procedurale regionale e sono svolte alcune considerazioni sull'efficacia delle attuali pratiche di VAS in relazione al ruolo dell'Autorità Competente, all'efficacia del parere motivato e alla collaborazione fra enti e istituzioni. Le informazioni presentate e le relative considerazione derivano da precedenti ricerche svolte sul tema (Rega, 2007; Pompilio et al., 2010, Bonifazi et al, 2011), da interviste realizzate con diversi testimoni privilegiati professionisti, accademici, funzionari pubblici - operanti nel campo della VAS e della pianificazione territoriale in Piemonte (Spaziante et al. 2009; Pompilio et al., 2010) nonché dall'esperienza personale dell'autore come consulente per pubbliche amministrazioni piemontesi in diversi processi di valutazione di piani urbanistici e territoriali.

Nella seconda parte è invece presentato un caso di studio, relativo alla recente esperienza di VAS della Variante Generale del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Torino. Il caso è utilizzato per mettere in luce alcuni aspetti chiave in merito al ruolo e alle finalità della VAS, nonché del rapporto fra valutazione ambientale e pianificazione territoriale.

* Politecnico di Torino Dipartimento Interateneo Territorio

Quadro normativo e procedurale Già nel 1998 la Regione Piemonte aveva introdotto l'analisi di compatibilità ambientale dei piani e programmi all'interno della legge regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale, (L.R. 40/98, art. 20) anticipando alcuni dei contenuti di quella che sarebbe in seguito diventata la Direttiva VAS. Modalità attuative e finalità dell'analisi di compatibilità sono stati successivamente specificati nel 2003 in apposite linee guida regionali focalizzate sull'applicazione alla pianificazione urbanistica (Circolare n. 1/2003 PET), che mettevano in evidenza in particolare le corrispondenze e complementarietà fra le analisi ambientali e le analisi territoriali richieste dalla Legge Urbanistica Regionale (Rega, 2007).

A seguito dell'entrata in vigore del D.lgs

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152/2006 la Regione, con Deliberazione di Giunta n. 12-8931 del 9 giugno 2008, ha emanato primi indirizzi operativi per l'applicazione della VAS. La DGR assume carattere strettamente procedurale e traspone le disposizioni del D.lgs 152/2006 e s.m.i. all'interno della normativa regionale, definendo in particolare l'integrazione con le procedure urbanistiche regolate dalla legislazione regionale. La DGR individua innanzitutto L'Autorità Competente per la VAS per piani e programmi di competenza regionale (ai sensi dell'art. 7 comma 6 del D.lgs 152/2006 e s.m.i.), identificandola nell'ente cui è in capo l'approvazione del piano o programma. Questa disposizione dà luogo a due possibili percorsi procedurali. La legge Urbanistica Regionale (n.

56/77) stabilisce infatti che l'approvazione dei piani elaborati e adottati dagli enti locali spetti alla Regione. Con Legge regionale n. 1 del 26 gennaio 2007 è stata tuttavia introdotta in via sperimentale una modifica alle procedure di formazione e approvazione delle varianti strutturali ai piani regolatori generali, ossia quelle che non riguardano l'intero territorio comunale o che non modificano l'intero impianto strutturale del piano regolatore. In questi casi è definito un iter procedurale che, in analogia alle normative urbanistiche regionali di ultima generazione, prevede lo svolgimento di apposite conferenze di pianificazione per la formulazione di osservazioni e pareri e l'approvazione definitiva della variante da parte del consiglio comunale, previo l'ottenimento da parte della conferenza di un parere di compatibilità rispetto alla pianificazione sovralocale. Alla conferenza oltre al comune partecipano con diritto di voto la Regione, la Provincia e, nel caso di varianti di piani intercomunali montani, la comunità montana.

Se nel caso di nuovi piani regolatori o varianti generali l'autorità competente per la VAS è dunque la Regione, nel caso di varianti strutturali il comune è invece al contempo Autorità Procedente e Autorità Competente per la VAS e si avvale per quest'ultima funzione, ove istituito, del proprio organo tecnico ambientale.

L'intenzione del legislatore regionale è stata quindi quella di configurare la procedura di VAS in modo più aderente possibile a quella di formazione dello strumento evaluando, evitando di introdurre un ulteriore livello decisionale e

facendo invece coincidere nell'ambito dello stesso ente Autorità Competente per la VAS e autorità competente per l'approvazione del piano. Nel primo caso (nuovi PRG o varianti generali) i rapporti fra Autorità Procedente e Competente sono sostanzialmente di natura gerarchica e rispecchiano l'impostazione originaria della legge urbanistica regionale, che assegna alla Regione un forte ruolo di controllo sulla pianificazione sottordinata; nel secondo caso i Comuni godono di una maggiore autonomia e discrezionalità, anche se la L.R. 1/2007 stabilisce in ogni caso che sono vincolanti i pareri espressi dalla Regione in sede di conferenza di pianificazione a tutela di rilevanti interessi pubblici in materia di paesaggio, ambiente, beni culturali, pericolosità e rischio geologico, aree di elevata fertilità, infrastrutture o, comunque, per assicurare il coordinamento di politiche territoriali o garantire la fattibilità di politiche comunitarie, nazionali e regionali.

2. Efficacia procedurale e sostanziale, nodi critici nella pratica attuativa Entrambi i modelli procedurali sopra descritti presentano nella pratica attuativa vantaggi e svantaggi. Nel caso in cui l'Autorità Competente non coincida con quella procedente, viene garantita una maggiore terzietà e indipendenza della valutazione, dal momento che il parere motivato emesso ai sensi dell'art. 15 del D.lgs 152/2006 e s.m.i. è espresso da un soggetto diverso da quello che ha elaborato il piano e il relativo Rapporto Ambientale. Tuttavia la distanza amministrativa fra soggetto pianificatore e soggetto valutatore, il concentrarsi di un numero molto elevato di procedure in capo ad un unico ente (si consideri che il Piemonte ha oltre 1.200 comuni) e il fatto che, proprio per evitare eccessivi appesantimenti sulla propria struttura tecnica, la Regione interviene con le proprie osservazioni solo dopo l'adozione del progetto preliminare, costituiscono elementi che possono minare l'efficacia complessiva della procedura.

Nelle fattispecie di cui alla L.R. 1/2007, invece, la Regione è ente co-pianificatore e interviene in maniera attiva fin dalle prime fasi del processo decisionale. Lo strumento delle conferenze di pianificazione si dimostra nella pratica attuativa un elemento di forte supporto all'instaurarsi di forme di collaborazione istituzionale (Spaziante et al., 2009; Bonifazi et. al, 2011) e dà attuazione ai principi di sussidiarietà e leale collaborazione propri delle leggi regionali di governo del territorio di ultima generazione. D'altra parte, la sostanziale coincidenza fra autorità procedente e competente rischia di indebolire l'indipendenza e la terzietà della valutazione; inoltre, il livello comunale non sembra essere quello più adatto ad affrontare molte delle questioni ambientali più rilevanti, né per competenze legislative né per expertise tecnica. È ormai infatti ampiamente riconosciuto come la maggior parte delle problematiche ambientali siano efficacemente affrontabili in una prospettiva di area vasta, che spesso si situa, per dimensioni, a un livello intermedio fra quello comunale e quello

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provinciale (Pompilio et al, 2010).

Nel caso in cui l'Autorità Competente sia l'amministrazione Regionale, il parere motivato è elaborato sulla base dell'istruttoria condotta dall'organo tecnico regionale costituito dal settore Compatibilità Ambientale e procedure integrate Sistema Informativo ambientale della Direzione Ambiente (nucleo centrale dell'organo tecnico VIA) e della Direzione "Programmazione strategica, politiche territoriali ed edilizia", che ha la responsabilità del procedimento in relazione agli adempimenti previsti dalle procedure di VAS. Nella maggior parte dei casi il fatto che entrambe le Direzioni Regionali Ambiente e Programmazione Territoriale svolgano l'istruttoria tecnica permette di raggiungere una soddisfacente integrazione fra gli aspetti ambientali e urbanistici: il contenuto dei pareri entra quindi nel merito delle scelte pianificatorie dei comuni in relazione agli effetti ambientali da queste derivanti. Nel caso di autorità competente a livello comunale una prima stesura del parere motivato è elaborata dallo stesso professionista che ha curato la redazione del Rapporto Ambientale, soprattutto nel caso di piccoli comuni sprovvisti di organo tecnico ambientale. I contenuti del parere sono quindi variegati e non esistono modelli di riferimento: il rischio di autoreferenzialità della procedura non è trascurabile, sebbene mitigato dal ruolo svolto dai soggetti con competenza ambientale (SCA) chiamati a fornire i propri contributi.

In merito alla consultazione dei sopracitati SCA la DGR indica una prima lista di enti da coinvolgere nella fase di scoping dei processi di pianificazione comunale; questi includono le strutture provinciali competenti in materia ambientale, le ARPA, le ASL, ed eventualmente gli enti di gestione delle aree protette presenti nelle aree interessate dal piano. Altri soggetti spesso coinvolti sono le Comunità Montane e il Corpo Forestale dello Stato e, nei casi in cui si renda necessario, le Sovraintendenze ai beni archeologici e paesaggistici. Sempre più spesso sono coinvolti anche i soggetti con compiti gestionali (società di gestione del ciclo idrico integrato, società di trasporti etc.). La DGR stabilisce anche che la consultazione con i SCA si effettui preferibilmente mediante conferenza dei servizi, che risulta di fatto lo strumento maggiormente utilizzato a tal fine.

Un'analisi condotta su un campione rilevanti di rapporti ambientali di piani comunali in diverse regioni italiane fra cui il Piemonte, indica che la VAS sta avendo nel complesso un ruolo positivo nel promuovere forme di cooperazione fra i diversi enti e soggetti coinvolti nel governo del territorio e nella gestione e tutela dell'ambiente (Bonifazi et al, 2011). Questo si esplicita in una maggiore trasparenza complessiva dei processi decisionali, anche grazie alle disposizioni sulla pubblicazione delle informazioni circa la decisione stabilite dalla Direttiva VAS e dal D.lgs 152/2006, e in un maggiore scambio di informazioni e dati ambientali. A conferma di tale trend generale, anche i testimoni privilegiati piemontesi intervistati individuano nelle Conferenze di Pianificazione introdotte dalla L.R.

Dossier: Le esperienze

1/2007 importanti spazi di condivisione delle informazioni (Spaziante et al., 2009). Si segnala anche che la Regione Piemonte ha attivato un servizio di richiesta di dati on demand per supportare i comuni nell'elaborazione dei Rapporti Ambientali. È inoltre percepibile un'evoluzione nella considerazione del valutatore ambientale da parte degli altri soggetti coinvolti: se nelle prime esperienze questo era ancora considerato un elemento sostanzialmente esterno al processo di pianificazione, in quelle più attuali l'integrazione fra valutazione e pianificazione appare più profonda, grazie al consolidarsi della procedura e alla formazione di una prassi attuativa.

Sono riconoscibili tuttavia anche diversi aspetti meno positivi: in primo luogo la frammentazione delle competenze (sia in senso giuridico che tecnico) fra enti e soggetti diversi rende non agevole la piena condivisione delle informazioni e dei dati ambientali, non sempre peraltro disponibili ad un livello di dettaglio adeguato per valutazioni alla scala comunale. Se da un lato è sempre più riconosciuta l'importanza dei contributi conoscitivi forniti dalla VAS, la sensazione generale prevalente è che la sua influenza complessiva sui nodi cruciali del processo decisionale sia ancora in parte limitata (Spaziante et al., 2009). Si segnala inoltre la mancanza di linee guida di stampo più metodologico, che si riflette in una grande eterogeneità dei Rapporti Ambientali quanto a definizione delle metodologie di valutazione, dettaglio delle informazioni fornite e scelta degli indicatori di monitoraggio.

Altri elementi che operano a detrimento dell'efficacia complessiva della VAS in Piemonte individuati dai testimoni privilegiati includono l'incertezza del quadro normativo, la scarsa disponibilità di risorse da parte delle amministrazioni procedenti e il fatto che queste coincidano, nella grande maggioranza dei casi, con la committenza che finanzia l'elaborazione sia del piano che del relativo Rapporto Ambientale, diminuendo la reale indipendenza della valutazione. Infine, se l'introduzione della VAS ha avuto, come detto, effetti indubbiamente positivi in termini di rafforzamento della cooperazione istituzionale, coinvolgendo nei processi di pianificazione urbanistica soggetti prima del tutto esclusi, lo stesso non si può dire in relazione al pubblico generale. Processi di reale partecipazione che vadano al di là della messa a disposizione del piano e del rapporto ambientale per la raccolta di osservazioni sono molto rari, e si scontrano, di nuovo, con difficoltà derivanti da mancanza di risorse umane e finanziarie, expertise tecnico e, più in generale, volontà politica.

Esperienze di partecipazione attiva del pubblico nel processo di pianificazione/valutazione realizzate in altri contesti regionali dimostrano al contrario come questa possa costituire un importante valore aggiunto conoscitivo e portare ad una maggiore accettazione da parte della cittadinanza delle scelte di piano. La partecipazione si rivela quindi un "investimento politico" vantaggioso e la VAS può assumere la funzione di elemento di "democratizzazione" dei

processi decisionali (Bonifazi et al, 2011, Rega 2011).

3. La VAS della Variante del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Torino (PTC2) La Provincia di Torino ha avviato nell'aprile 2009 la revisione del proprio Piano Territoriale di Coordinamento, in vigore dal 2003; il progetto preliminare (denominato PTC2) e il relativo Rapporto Ambientale sono stati adottati il 29 dicembre 2009. La fase di raccolta delle osservazioni si è svolta nel periodo febbraiomaggio 2010, mentre il parere motivato sul Rapporto ambientale è stato emanato dalla Giunta Regionale (Autorità Competente per la VAS) nel luglio 2010. Il progetto definitivo e il relativo Rapporto Ambientale sono stati definitivamente approvati con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 121 - 29759 del 21 luglio 2011.

L'illustrazione di questo caso appare interessante non perché si ritenga che il percorso di VAS ad esso associato sia una "best practice" ma perché il processo congiunto di pianificazione e valutazione fornisce interessanti spunti per un dibattito, che si intende naturalmente aperto, sul ruolo e il fine (potenziale e/o desiderabile) della VAS. Per la definizione e la distinzione fra ruolo e finalità della VAS ci si rifà a Bina (2007): per ruolo si intende il modo con cui la VAS si relaziona con il processo decisionale a interagisce con un dato contesto amministrativo, politico e culturale; il fine riguarda invece l'obiettivo ultimo, di lungo periodo, della VAS, spesso semplicisticamente e acriticamente definito come "promozione dello sviluppo sostenibile".

Per discutere del ruolo che la VAS ha svolto nel processo appare necessario in primo luogo tratteggiare i principali obiettivi e contenuti del Piano. Fin dalla sua prima impostazione il PTC2 si è prefisso degli obiettivi ambiziosi, riconducibili a tre linee strategiche generali: - il contenimento del consumo di suolo; - la realizzazione di un sistema di collegamenti materiali (tangenziale est di Torino, Pedemontana, anulare esterna, Alta Velocità Torino-Lione, Rete Ferroviaria Metropolitana; - l'individuazione e la tutela della rete ecologica provinciale (comprendente le aree verdi periurbane) A questi si affiancano diversi altri obiettivi di natura socio economica, ma i tre sopra elencati sono quelli più significativi in termini di effetti ambientali ed in relazione alle finalità di questo articolo. Il primo obiettivo concerne una delle tematiche chiave dell'attuale dibattito urbanistico a livello nazionale ed europeo e verrà quindi esaminato un po' più in dettaglio. La Provincia di Torino ha sperimentato, nel periodo 1990-2006, un incremento della superficie urbanizzata del 15%, equivalente a quasi 7.500 ettari, pari al 7,2% dell'intera superficie provinciale a fronte di una dinamica demografica pressoché stagnante, come evidenziato dal grafico sottostante Non solo l'estensione del suolo urbanizzato è in costante crescita dal 1991, ma il tasso medio

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annuo di incremento, che nel decennio 1991-2001 era stato pari allo 0,9%, mostra un deciso aumento a partire dal 2001, portandosi al 1,5% nel periodo 2001-2006.

Data la vastità e l'eterogeneità del territorio provinciale, la dinamica generale presenta pattern differenziati all'interno delle sub-aree provinciali.

L'elevato consumo di suolo appare evidente a livello di Area Metropolitana torinese, dove si riscontrano diminuzioni di densità residenziale di quasi due punti percentuali a fronte di un tasso medio annuo di incremento delle superfici consumate pari allo 0,9%. Ma appaiono interessati in maniera significativa dal fenomeno anche gli ambiti delle Olimpiadi invernali del 2006 (ad esempio Pinerolese e Val di Susa) dove si registrano tassi medi annui di consumo di suolo in alcuni casi superiori al 2%.

Si intende cioè porre l'accento sulla terza lettera dell'acronimo VAS, quella riferita alla componente strategica del piano. Questo, beninteso, non significa che la VAS debba rinunciare alla sua funzione di strumento previsionale, cioè di individuazione e, ove possibile, quantificazione degli effetti ambientali derivanti dall'attuazione del piano (certi o potenziali). Tale compito resta uno degli esercizi valutativi costituenti l'attività di VAS, ma nel caso in questione non rappresenta l'aspetto più saliente, per due ordini di motivi. Il primo è di carattere contingente, e riguarda le specifiche scelte del PTC2, come detto imperniato su tre assi portanti principali (contenimento del consumo di suolo, costruzione/tutela della rete ecologica provinciale, costruzione/rafforzamento del sistema delle infrastrutture materiali).

Benché l'analisi degli effetti sulle diverse Per contrastare questo trend, il piano stabilisce componenti abbia consentito di identificare che i comuni debbano suddividere il proprio effetti indiretti o secondari talvolta non previsti territorio in tre tipologie di aree definite in fase di elaborazione del piano, nonché possibili trade-off fra differenti componenti rispettivamente dense, di transizione e libere - per ciascuna delle quali sono ammessi diversi gradi di ambientali, è evidente che in generale la valutazione abbia individuato una serie di effetti trasformabilità. Le aree dense sono costituite sostanzialmente positivi associati alle azioni dalle porzioni di territorio urbanizzato, anche nelle quali sono declinate le prime due strategie, poste in prossimità del Centro Storico, e sostanzialmente negativi per quelle associate caratterizzate dalla presenza di un tessuto alla terza. edilizio consolidato; le aree di transizione sono Il secondo concerne più in generale le costituite da porzioni di territorio poste ai caratteristiche dell'evaluando. Il PTC è infatti margini degli ambiti urbanizzati, caratterizzate dalla limitata estensione e dalla possibile prevalentemente uno strumento di presenza delle infrastrutture primarie. Le aree coordinamento delle politiche per la libere infine sono costituite da porzioni di trasformazione e la gestione del territorio messe territorio esterne ai centro abitati, caratterizzate in atto dai comuni con i Piani regolatori. In dalla prevalente funzione agricola e forestale quanto tale ha quindi un'efficacia diretta anche in presenza di insediamenti minori o relativamente limitata, la sua effettiva attuazione sparsi, quali elementi identitari e distintivi del essendo in gran parte demandata ai PRG paesaggio. La Provincia ha elaborato in apposite comunali e/o intercomunali che, mediante linee guida una metodologia di massima per varianti strutturali o generali, declinano l'individuazione di tali aree basata sulla densità all'interno dell'apparto normativo le prescrizioni dell'impronta dell'edificato, demandando la e gli indirizzi dello strumento provinciale. definizione precisa al comune in sede di Peraltro, i criteri quantitativi e le modalità per il elaborazione/modifica del proprio strumento dimensionamento dei PRG e delle dotazioni di urbanistico, prevedendo a tal fine un percorso servizi pubblici sono definiti esclusivamente concertato da attuarsi attraverso la dalla legge urbanistica regionale. copianificazione prevista dalla L.R. 1/2007. Le Tali caratteristiche del piano evaluando spostano norme di piano stabiliscono che nelle aree libere il focus della VAS da strumento di stima degli non sono consentiti interventi di espansione impatti/effetti ambientali a processo di verifica urbanistica, che devono essere localizzati della coerenza ed efficacia dello strumento, nella esclusivamente nelle aree di transizione. sua articolazione in strategie, obiettivi e azioni.

Si tratta di un approccio forte al tema del La valutazione è stata quindi condotta per fasi consumo di suolo, ribadito anche recentemente successive seguendo il percorso di costruzione da parte dell'amministrazione provinciale in del Piano: dal sistema degli obbiettivi e delle relazione a proposte di insediamento da parte di strategie, alla definizione delle azioni ovvero importanti gruppi della grande distribuzione degli articoli che compongono l'insieme delle organizzata nell'area metropolitana torinese.

Norme Tecniche. In accordo con l'ufficio di Piano si è deciso di procedere fin dall'inizio in Nel corso del processo di VAS è emerso come modo sintetico, mettendo contestualmente in questa possa esercitare nei confronti del processo relazione i diversi elementi della valutazione: di pianificazione alcune funzioni che esulano dai strategie, obbiettivi, fattori ambientali, confini di strumento di valutazione degli effetti condizionamenti esterni che potrebbero influire ambientali nel senso più restrittivo del temine, sulla efficacia dell'attuazione. Sono state quindi cioè di stima degli impatti del piano sull'ambiente. costruite delle tabelle sinottiche allo scopo di Al contrario, per uno strumento quale il PTC, consentire una rapida e completa visione di questa funzione appare per certi versi meno insieme del metodo e dei contenuti della importante rispetto ad altre, come si cercherà di valutazione. Successivamente, con la stesura argomentare nel seguito. definitiva della normativa tecnica, tale “quadro

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Dossier: Le esperienze

sinottico” è stato ampliato con l'inserimento delle “azioni” (articoli delle norme) che danno attuazione ad obbiettivi e strategie: in questo modo, contestualmente alla valutazione delle conseguenze dell'attuazione del piano sulle componenti ambientali, è stata condotta la valutazione di coerenza interna del PTC, che restituisce una misura della solidità e dell'efficacia dello strumento pianificatorio.

La misura dell'efficacia emerge come step valutativo fondamentale per qualsiasi strumento che ha come finalità la regolamentazione o la programmazione/pianificazione di comportamenti e azioni di terzi, siano essi Enti, comunità o individui, in particolare se l'oggetto della valutazione, come nel caso del PTC, ha finalità prevalenti di indirizzo e coordinamento, e modalità attuative per lo più indirette. Particolare attenzione è stata quindi posta nel processo di VAS all'individuazione delle condizioni e situazioni al contorno, dipendenti da fattori e attori terzi (non controllabili dall'Ente estensore del Piano), che potessero influire sulla reale attuazione degli obbiettivi stabiliti dal PTC, evidenziandole all'interno del quadro sinottico precedentemente descritto. Se quindi - occorre ribadirlo - la VAS non può e non deve sostituirsi al pianificatore e al decisore politico nell'elaborazione delle strategie e delle scelte di fondo dell'amministrazione, dal caso in questione emerge come questa possa rapportarsi in modo critico e dialettico al processo stesso e divenire elemento di verifica dell'efficacia dello strumento di pianificazione.

La seconda funzione della VAS che si vuole sottolineare concerne il monitoraggio ambientale del piano. Si tratta di un elemento fondante della valutazione ambientale così come definita dalle direttive europee, nonché di uno degli aspetti più

dibattuti nell'ambito disciplinare, rispetto al quale non vi sono al momento nel nostro paese, tuttavia, abbastanza casi per poter effettuare alcuna valutazione sulla sua reale efficacia.

Anche in questo caso si vuole mettere in evidenza come il monitoraggio possa e debba legarsi alla questione dell'efficacia dello strumento di pianificazione precedentemente discussa. Sono identificabili infatti due diverse funzioni ascrivibili a questo step del processo di valutazione: la prima è quella di ottemperare al mandato assegnato dalla Direttiva Europea, ossia tenere sotto controllo e misurare nel corso del tempo gli effetti ambientali del piano. Così concepito, il monitoraggio è strumento tecnico di supporto alla decisione di natura settoriale, fornisce cioè ai decisori informazioni in merito alla sfera ambientale. In questo caso tuttavia si pone la questione della sensibilità degli indicatori selezionati rispetto alle azioni oggetto di monitoraggio: è spesso difficile (e rischioso) identificare un nesso causale deterministico fra un'azione o strategia di piano e una modificazione nello stato dell'ambiente. Lo è ancor di più nel caso di uno strumento come il PTC prevalentemente di indirizzo e coordinamento che, come richiamato in precedenza, è sostanzialmente attuato in via indiretta tramite i PRG. Limitare la funzione del monitoraggio alla misurazione di alcuni parametri ambientali la cui evoluzione nel corso del tempo può dipendere da una molteplicità di fattori esogeni all'azione dell'amministrazione appare quindi riduttivo. L'altro aspetto del piano che può essere "monitorato" è invece il grado di effettiva attuazione degli obiettivi proposti. In questo senso il monitoraggio non è focalizzato esclusivamente su aspetti "ambientali" in senso stretto, ma può comprendere anche indicatori di

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Fotografia di Vincenzo Castella Torino 2002/2006 Courtesy Galleria Le Case d'Arte, Milano

natura urbanistica, come la quantità di aree a servizi, o lo sviluppo della rete delle infrastrutture materiali. Nel caso del PTC2 la scelta degli indicatori di monitoraggio è stata quindi operata, anche attraverso il confronto fra uffici di Piano e Soggetti con competenze Ambientali, al fine di trovare un giusto equilibrio fra sensibilità e rilevanza rispetto alle strategie di piano e contenuto informativo rispetto alle componenti ambientali. La proposta contenuta nel Rapporto Ambientale è da intendersi come il primo passo di un processo aperto, che dovrà trovare una maggiore definizione in seguito. I principali criteri che hanno guidato la selezione degli indicatori sono stati da un lato l'utilizzo delle banche dati già esistenti in possesso della Provincia, dall'altro la focalizzazione sugli aspetti che maggiormente ricadono nell'ambito delle competenze della Provincia, sia per facilitare la raccolta e gestione del dato, sia per avere una maggiore possibilità di retroazione su questioni per le quali sia più facile e corretto stabilire una responsabilità diretta dello strumento oggetto di valutazione.

Più in generale, sono stati sanciti alcuni principi fondamentali relativi all'utilità ed efficacia del monitoraggio nell'ambito della VAS: l'art. 4 c. 3 delle norme di attuazione stabilisce che i risultati del monitoraggio "sono finalizzati ad aggiornare gli elaborati e gli allegati del PTC2 e ad implementare il sistema delle conoscenze territoriali e sono resi pubblici in apposito rapporto elaborato su base almeno biennale.

Future revisioni e aggiornamenti del PTC2 tengono conto degli esiti del monitoraggio e ne danno compiutamente conto in sede di relazione illustrativa" (corsivo aggiunto). Tramite il monitoraggio, la VAS può dunque assumere la funzione di elemento di trasparenza e controllo sull'efficacia dell'operato

della pubblica amministrazione, attraverso la messa a disposizione del pubblico dei risultati dell'attività di pianificazione in itinere e attraverso l'esplicita misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati.

La terza ed ultima funzione della VAS che si vuole portare all'attenzione è legata al tema della compensazione ecologica. Il dibattito in merito ha recentemente preso piede anche a livello nazionale nell'ambito della comunità dei valutatori ambientali e degli urbanisti (si vedano ad esempio Malcevschi, 2010; Magoni, 2010; Pileri, 2007). In estrema sintesi, per compensazione ecologica si intende l'insieme degli interventi di carattere ambientale volti a ripristinare, rafforzare o creare ambiti ad alto valore ecologico a seguito di interventi che hanno comportato perdita o compromissione di aree a valenza ambientale. In questo senso si intende quindi distinguere la compensazione ecologica da altre forme di compensazione sociale od economica invece più comuni anche nel contesto della pianificazione urbanistica. Al pari del monitoraggio, la compensazione ambientale dovrebbe essere elemento costitutivo dei processi di valutazione ambientale, sia di natura strategiche che relativi ad opere e progetti. Anche in questo caso tuttavia nel contesto nazionale la pratica attuativa offre pochi esempi di compensazione nell'ambito della pianificazione urbanistica e territoriale. Il Rapporto Ambientale del PTC2 stabilisce i principi generali della compensazione ecologica: mantenimento (almeno) del valore ecologico complessivo; condizionalità (la compensazione è condizione necessaria per l'attuazione dell'intervento di sviluppo); localizzazione degli interventi di compensazione, che devono essere compresi in

Andamento della popolazione e del suolo urbanizzato in Provincia di Torino 1990-2006

115,00 110,00 105,00 100,00 95,00 90,00 85,00 1991

1992

1993

popolazione

1995 1997 1999 2001 2003 2005 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 suolo urbanizzato

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Dossier: Le esperienze

un ambito territoriale utile, in termini di distanza, a ripristinare la funzionalità ecosistemica della rete ecologica provinciale; identificazione delle aree utilizzabili per la realizzazione degli interventi compensativi: (aree con valore ecologico medio-basso suscettibile di essere migliorato, con destinazione urbanistica compatibile e non già utilizzate per precedenti interventi di compensazione). L'elemento di interesse è rappresentato dal fatto che tali principi trovino attuazione all'interno della normativa tecnica del PTC2: l'art 13 delle NdA stabilisce che "[...]gli impatti negativi, conseguenti alla realizzazione di insediamenti, opere, manufatti, infrastrutture, dovranno essere prioritariamente mitigati [...] Gli impatti residuali, che non è possibile evitare e mitigare, dovranno essere oggetto di opportune compensazioni ambientali, culturali e sociali, secondo le indicazioni del cap.10.2 del Rapporto Ambientale del presente Piano [...]".

Le azioni di compensazione sono inoltre parte del programma di monitoraggio e si prevede che le aree oggetto di compensazione, mitigazione possano essere recepite e cartografate all'interno dei PRG e sottoposte a forme di tutela tali da rendere durevoli nel tempo gli effetti compensativi.

Pur prevedendo la possibilità di compensazioni di natura non ambientale l'articolo in oggetto sancisce in maniera decisa il principio della compensazione degli effetti ambientali negativi quale elemento ordinario dell'attività di pianificazione. La VAS in questo caso, attraverso l'introduzione della compensazione, assume dunque la funzione di elemento regolativo/progettuale a carattere continuativo e non episodico nella pianificazione urbanistica e territoriale. Attraverso queste disposizioni l'obiettivo è infatti quello di influire direttamente sulla progettazione/pianificazione, in modo che gli aspetti compensativi, come già accade in altri paesi europei, siano tenuti in conto dagli stessi progettisti/pianificatori in sede di definizione delle nuove proposte di insediamento o espansione urbana.

4. Considerazioni conclusive Luci e ombre caratterizzano l'attuazione della VAS in Piemonte, al pari, peraltro, di quanto sta avvenendo nelle altri regioni italiane e negli altri Stati Membri. Appare evidente che solo un cambiamento culturale da parte delle amministrazioni pubbliche, dei pianificatori e valutatori, che richiede un periodo di tempo

medio-lungo, può portare a condizioni tali da permettere alla VAS di svolgere appieno il proprio ruolo a supporto dei processi di pianificazione. Il contesto socio-economico e politico di sfondo d'altra parte non sembra favorevole a innescare "cambiamenti di paradigma" in tal senso, almeno nel breve periodo. Tuttavia, il messaggio con il quale si vogliono concludere queste note è che anche in assenza di condizioni al contorno ideali, la VAS può incidere su alcuni aspetti cruciali del processo di pianificazione anche, e forse soprattutto, espandendo il proprio campo di azione al di la di quello di mero strumento di previsione di impatti ambientali, soprattutto nel caso di piani/programmi caratterizzati da una componente strategica e/o di indirizzo, come tipicamente avviane per gli strumenti di pianificazione provinciale. Quello che emerge dall'esperienza del PTC2 della Provincia di Torino è che talvolta appare preferibile per la VAS focalizzarsi su 3 o 4 questioni ritenute strategiche a scapito di altre piuttosto che cercare di realizzare una VAS “esaustiva” ma nella sostanza poco incisiva rispetto all'andamento del percorso di pianificazione. La VAS apporta al piano un valore aggiunto solo se la collaborazione fra i team di pianificazione e valutazione si instaura nell'ambito di un processo dialettico e solo se viene conferita profondità all'azione valutativa prendendo in considerazione tutte le fasi di vita del piano, dalla sua ideazione fino alla sua attuazione "sul campo", aspetto quest'ultimo che in alcuni casi si rivela quello più determinante anche in relazione alle ricadute ambientali.

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LOMBARDIA/1 I primi anni di applicazione della VAS: questioni e problemi di Carlo Peraboni*

Premessa La Legge per il Governo del Territorio, approvata dal Consiglio Regionale della Lombardia l'11 marzo 2005, indica all'articolo 2 i propri criteri ispiratori che sono: sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza.

Al successivo articolo 3, comma c) la Regione si impegna “…a provvedere alla diffusione della cultura della sostenibilità ambientale con il sostegno agli enti locali e a quelli preposti alla ricerca e alla formazione per l'introduzione di forme di contabilità delle risorse.”. In coerenza con le indicazioni formulate dalla normativa europea e nazionale, la scelta regionale è dunque quella di assumere le componenti ambientali quali elementi di rilievo prioritario a cui riferire le ipotesi di trasformazione; questa scelta viene sostenuta attraverso la promozione di un processo di valutazione ambientale a cui devono essere sottoposti i piani redatti, e le relative varianti, ai sensi dell'articolo 4 della stessa legge.

Occorre ricordare che la Legge per il Governo del Territorio ha accompagnato l'introduzione della VAS nell'ordinamento regionale ad una profonda riforma della strumentazione di pianificazione comunale finalizzata a sistematizzare una molteplicità di provvedimenti normativi introdotti a partire dalla seconda metà degli anni novanta e orientati alla semplificazione delle procedure, alla evidenziazione del carattere strategico di alcune scelte, alla flessibilità applicativa ed alla assunzione di responsabilità da parte degli Enti locali1.

Lo strumento chiamato dalla normativa a sostituire il Piano Regolatore Generale (PRG) come strumento per la pianificazione comunale lombarda è il Piano di Governo del Territorio (PGT), che si articola in tre atti: il documento di piano, il piano delle regole e il piano dei servizi.

Sinteticamente ricordiamo che il documento di piano (DdP) ha un carattere strategico, ha efficacia per 5 anni e determina, sulla base di un quadro ricognitivo generale e di puntuali analisi territoriali, gli obiettivi quantitativi di sviluppo e gli ambiti di trasformazione tenendo conto dei problemi di riqualificazione del territorio, della minimizzazione del consumo di suolo, dell'utilizzazione ottimale delle risorse ambientali ed energetiche. Ai sensi dell'art. 4, comma 1 della LR 12/05 è il solo documento del PGT ad essere soggetto a VAS.

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Il Piano dei Servizi (PdS) non ha termini di validità e riguarda la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, aree per l'edilizia residenziale pubblica, la dotazione di verde.

Il Piano delle regole (PdR) non ha termini di validità e definisce il tessuto urbano consolidato, individua i nuclei di antica formazione, i beni oggetto di tutela, le aree a pericolosità e vulnerabilità geologica, idrogeologica e sismica, le aree destinate all'agricoltura, le aree di valore paesaggistico-ambientale ed ecologiche, le aree non soggette a trasformazione urbanistica.

Il PGT è attuato mediante strumenti attuativi che, se conformi al DdP, non rientrano nell'ambito di applicazione della VAS. La valutazione nel processo di pianificazione, il modello lombardo La procedura di valutazione si inserisce in questo quadro normativo e, in ossequio al principio della sussidiarietà, la sua redazione è affidata all'ente locale che assume la responsabilità del processo integrato di pianificazione e di valutazione in modo da garantire la verifica di sostenibilità delle determinazioni di sviluppo locale.

La scelta effettuata dalla Regione Lombardia è quella di operare in continuità con quanto previsto dall'art. 4 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i., secondo cui la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) “ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione, dell'adozione e approvazione di piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile.”.

Il percorso di integrazione tra pianificazione e valutazione prende avvio dall'entrata in vigore della Direttiva 2001/42/CE, Concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, che prevede l'obbligo per gli Stati Membri dell'Unione Europea di recepirla entro il 21 luglio 2004. Prima e durante la formale entrata in vigore della Direttiva 2001/42/CE, comunemente nota come Direttiva VAS, sono state avviate in sede regionale molteplici riflessioni e alcune sperimentazioni. Già dalla fine degli anni ottanta, ad esempio, vengono individuati presso il Ministero dell'Ambiente e/o presso la Conferenza Stato-Regioni i “Referenti regionali per la VIA”, con la finalità di costituire un gruppo di lavoro finalizzato allo scambio di

Dossier: Le esperienze

informazioni ed esperienze, individuando i problemi che il nuovo strumento di valutazione pone alle autorità chiamate ad utilizzarlo; l'approvazione della Direttiva sulla Valutazione Ambientale Strategica è l'occasione per avviare un progetto europeo2 che allarga gli orizzonti operativi e individua altri referenti a livello internazionale.

Le sperimentazioni svolte dalla Regione Lombardia, orientate a cogliere e condividere gli obiettivi della Direttiva, finalizzata all'introduzione delle tematiche ambientali all'interno dei processi pianificatori e programmatori hanno costituito il riferimento per la predisposizione del documento “Indirizzi generali per la valutazione ambientale di piani e programmi”, approvato dal Consiglio Regionale nel marzo del 20073.

Di particolare interesse risulta, relativamente ai temi della pianificazione, il contenuto dell'articolo 3 – Integrazione della dimensione ambientale nei piani e nei programmi, laddove si sottolinea “…La Valutazione Ambientale va intesa come un processo continuo, che si estende lungo tutto il ciclo vitale del Piano o del Progetto.” E' attraverso il tema dell'integrazione che, secondo il documento regionale, la Valutazione Ambientale sostanzia la propria capacità di mettersi in coerenza con il processo di pianificazione verificandone la sostenibilità, attraverso tre differenti forme di integrazione.

La prima forma di integrazione è legata ad una interazione di processo e prevede un confronto “positivo e creativo” tra la pianificazione e la valutazione durante tutto l'iter di impostazione e di redazione del piano; il dialogo permanente permette di calibrare e migliorare in modo continuo le determinazioni; questo permette il raggiungimento di un risultato finale più coerente, consistente e sostenibile.

Una seconda forma di integrazione è legata ad una interazione cognitiva tra i diversi Enti e organi dell'Amministrazione coinvolti nella redazione del piano; l'utilità di una tale interazione diventa maggiore laddove viene richiesto ai differenti attori coinvolti nel processo decisionale di assumere e condividere il contenuto analitico-conoscitivo del piano e di affrontare i temi e le questioni complesse poste in evidenza dall'approccio sistemico proprio del “governo del territorio”.

Infine, una terza forma di integrazione è legata ad una interazione tematica e consiste nella necessità di promuovere una considerazione congiunta degli aspetti ambientali, sociali ed economici; la tendenza alla settorializzazione del sapere e delle competenze rende difficile la realizzazione di analisi integrate che spesso risultano indispensabili per consentire l'emergere di un sistema di conoscenza integrate e capace di superare le parzialità cognitiva proprie delle analisi specialistiche.

L'integrazione della dimensione ambientale nella pianificazione segnala un sostanziale cambiamento rispetto alla concezione derivata dall'applicazione della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA); la condizione è che

l'integrazione della dimensione ambientale divenga effettiva, prevista a partire dalla fase di impostazione, sviluppandosi durante tutte le fasi principali del ciclo di vita del piano.

La Strategia Nazionale d'Azione Ambientale4, che garantisce la continuità con l'azione dell'Unione Europea, evidenzia come la valutazione di impatto sulle singole opere non possa essere ritenuta sufficiente per garantire la sostenibilità complessiva degli interventi. In questo senso la VIA deve confrontarsi con un quadro di interventi che nella loro formulazione abbiano già assunto i criteri necessari alla sostenibilità ambientale. A questo fine le metodologie di VAS, si sono orientate all'ampliamento ed alla sistematizzazione di liste di indicatori e basi di dati informatizzate per andare oltre una stretta visione di difesa delle risorse ambientali ed indirizzare le trasformazioni verso lo sviluppo sostenibile.

La sperimentazione effettuata evidenzia inoltre come il precorso di integrazione riconosca quattro differenti fasi di caratterizzazione operativa: l'orientamento e l'impostazione; l'elaborazione e la redazione; la consultazione, l'adozione ed approvazione; l'attuazione, la gestione e il monitoraggio.

In questo senso la VAS, come prevista dalla normativa regionale diviene uno strumento capace di incidere nel percorso di costruzione, intervenendo ex ante, ovvero anticipando la definizione delle determinazioni del piano e mettendo in evidenza le eventuali problematiche ambientali. La valutazione ambientale deve avvenire in una fase preventiva rispetto alla modificazioni ambientali generate dalle trasformazioni territoriali del piano e stimolare l'individuazione di azioni progettuali più adeguate al territorio, prevedendo anche esplicitamente la valutazione di ragionevoli alternative.

La figura 1, esito del processo di sperimentazione svolto, rappresenta la sequenza delle fasi di un processo di piano o programma nel quale l'elaborazione dei contenuti di ciascuna fase è sistematicamente integrata con la valutazione ambientale; tale sequenza costituisce l'asse ordinatore del percorso di valutazione proposto dalle linee guida. Il “filo rosso” che collega le attività del piano o programma e quelle di VA rappresenta la dialettica tra i due processi e deve essere reale: entrambi dovrebbero godere di pari autorevolezza e di comparabile capacità di determinazione le scelte del piano.

Il documento regionale sottolinea tre elementi che caratterizzano lo schema proposto: - la presenza di attività che tendenzialmente si sviluppano con continuità durante tutto l'iter di costruzione e approvazione del piano o programma. Si tratta della costruzione della base di conoscenza e della partecipazione, intesa in senso ampio per comprendere istituzioni, soggetti con competenze e/o conoscenze specifiche nonché il pubblico e le sue organizzazioni; - la considerazione della fase di attuazione del piano o del programma come parte integrante del processo di pianificazione, in tal senso

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Processo di Piano

accompagnata da attività di monitoraggio e valutazione dei risultati; - la circolarità del processo di pianificazione, introdotta attraverso il monitoraggio dei risultati e la possibilità/necessità di rivedere il piano o programma qualora tali risultati si discostino dagli obiettivi di sostenibilità che hanno motivato l'approvazione del piano o del programma.

Alcune riflessioni sul metodo di lavoro Questi temi, relativamente semplici nella loro definizione teorico-concettuale, risultano legati ad aspetti fortemente innovativi sia dal punto di

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Processo di Valutazione

vista metodologico che elaborativo; questo ha portato all'evidenziarsi di alcuni elementi di problematicità legati alla difficoltà di coniugare la complessità della trattazione degli aspetti valutativi alla elaborazione di un progetto di piano sempre più denso di aspettative, spesso divergenti.

Un primo elemento di problematicità ravvisabile è quello della definizione dei passaggi operativi per determinare la necessità o meno di sviluppare per intero il processo di valutazione. La verifica di esclusione (c.d. screening), che diviene elemento determinante per decidere l'eventuale esclusione del piano dalla valutazione ambientale, viene

Dossier: Le esperienze

spesso effettuata ricorrendo a procedure “semplificate” prive di quella attenzione a criteri e metodi propri di una valutazione ambientale. E se la fase di screening diviene un momento particolarmente significativo, in quanto determina se e come procedere nel processo di valutazione ambientale, assume particolare importanza la fase di riconoscimento dei soggetti, esterni all'Amministrazione, che risultano avere competenze rilevanti per la valutazione piano.

Questa mappa degli attori definisce il quadro delle interlocuzioni tra le differenti autorità competenti sugli aspetti ambientali, delineando il quadro delle concertazione con gli altri enti, organismi e componenti dell'amministrazione da coinvolgere al fine di impostare le analisi di base e la costruzione della conoscenza comune (c.d. scoping).

Un secondo nodo problematico, evidenziato dalle esperienze analizzate, è legato alla difficoltà di una corretta individuazione del doppio livello di analisi di coerenza. L'analisi di coerenza esterna verifica la corrispondenza tra gli obiettivi e gli indirizzi del quadro pianificatorio esistente e quelli del nuovo piano in corso di redazione; la coerenza interna, attraverso l'analisi delle relazioni esistenti tra obiettivi-indicatori-azioni, consente invece di individuare obiettivi non dichiarati, oppure dichiarati, ma non perseguiti, oppure ancora obiettivi ed indicatori conflittuali.

Si mettono così in evidenza problematiche non emerse esplicitamente nelle altre fasi della elaborazione del piano, partecipazione compresa.

L'analisi di coerenza garantisce quindi sia il corretto inquadramento del piano nel quadro legislativo e pianificatorio, elemento di particolare rilevanza se si considera che gli effetti di un'alternativa di piano dipendono fortemente dal contesto in cui essa viene applicata, sia l'implementazione di un percorso logico formalmente corretto, grazie al quale le scelte finali del piano possono essere messe in relazione chiara con gli obiettivi dello stesso. Il tema della doppia coerenza assume una particolare rilevanza nella verifica dell'efficacia delle scelte di governo del territorio che non possono essere misurate solo attraverso una verifica formale, e spesso astratta, di rispondenza ad obiettivi parametricoquantitativi.

Un ultimo tema problematico è rappresentato dalla procedura di selezione e confronto tra le alternative. La Direttiva Comunitaria indica come necessario considerare sempre un insieme di “alternative ragionevoli”, da approfondire tutte con lo stesso livello di dettaglio analitico, tra cui scegliere l'alternativa di piano. Nelle linee guida regionali un'alternativa è definita “ragionevole” quando garantisce la sostenibilità economicosociale, la sostenibilità ambientale e territoriale, nonché la fattibilità tecnica. E se la questione dell'individuazione delle “alternative ragionevoli” rappresenta un primo problema, spesso rimosso in fase di valutazione, il tema del confronto tra le alternative individuate rappresenta un secondo elemento di problematicità metodologica in quanto nella fase di valutazione è possibile generare una pluralità di ordinamenti rispondenti

a diverse logiche. L'attivazione di un percorso partecipato di costruzione di funzioni di utilità e di attribuzione di pesi, troppo spesso dimenticato, diviene l'unico elemento di garanzia capace di dare un senso collettivo e condiviso alla valutazione delle alternative Conclusioni La valutazione ambientale è un processo entrato solo recentemente nell'ordinamento normativo regionale; questo ha comportato un necessario periodo di apprendimento e di maturazione da parte di tutti gli operatori, pubblici e privati. A questo si deve aggiungere una ulteriore difficoltà rappresentata dal fatto che le esperienze svolte hanno evidenziato che non è possibile definire un “modello unico” per affrontare il tema dell'integrazione della valutazione ambientale nella pianificazione e quindi per redigere la VAS non ci può affidare a procedure “chiuse” ne tantomeno a regole “certe”.

Per scegliere le traiettorie operative più idonee il problema da risolvere è cambiare l'approccio culturale alla pianificazione, in modo da evidenziare come i problemi ambientali non possono essere ricondotti ad una visione locale ma assumono in ogni caso una dimensione globale.

Ed in questo senso la VAS non deve essere intesa come l'ennesima procedura complessa, defatigante, costosa, che si aggiunge, sovrapponendosi, a procedure già esistenti e comunque necessarie per poter attuare interventi di trasformazione; è una procedura che serve per promuovere scelte sostenibili, scelte che riconoscono il valore delle comunità a partire dalle loro specificità. E per questo non ci possono essere soluzioni e percorsi “predefiniti”, ma bisogna lavorare su scenari alternativi, soluzioni multiple ed articolate capaci di evidenziare i differenti sistemi di interessi coinvolti dal progetto di trasformazione.

E' necessario un cambiamento di approccio della disciplina urbanistica, una virata alla ricerca del senso proprio del governo del territorio, come auspicato dalla riforma del titolo V° della Costituzione, con una maggiore capacità di apertura e confronto con le discipline ambientali e una maggiore consapevolezza.

Note al testo 1. cfr., ad esempio, la LR 23 giugno 1997, n. 23 - Accelerazione del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio; la LR 24 novembre 1997, n. 41 Prevenzione del rischio geologico, idrogeologico e sismico mediante strumenti urbanistici generali e loro varianti; la LR 12 aprile 1999, n.9 – Disciplina dei programmi integrati di intervento, la LR 5 gennaio 2000, n.

1 - Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998; la LR 15 gennaio 2001, n. 1 - Disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso di immobili e norme per la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico.

2. Sei regioni italiane, Lombardia, Emilia Romagna, Liguria, Piemonte, Toscana, Valle d'Aosta, e quattro spagnole, Cataluña, Murcía, Islas Baleares, Andalucía, si sono impegnate nella costruzione di un progetto noto con l'acronimo Enplan – Evaluation environnementale des plans et programmes –, approvato nel dicembre 2002 nell'ambito del Programma Europeo Interreg IIIB-Medocc e conclusosi nell'ottobre 2004 3. D.C.R. 13 marzo 2007 - n. VIII/351 - Indirizzi generali per la valutazione di piani e programmi (articolo 4, comma 1, l.r. 11 marzo 2005, n. 12) 4. Strategia Nazionale d'Azione Ambientale per lo sviluppo sostenibile, redatta dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio nel luglio 2002.

49

LOMBARDIA/2 Migliorare l'efficacia della VAS: un caso di studio di Davide Geneletti e Chiara Bragagnolo* Introduzione L'efficacia della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è legata alla sua capacità di portare le questioni ambientali all'interno dei processi decisionali chiave, influenzandoli. Questo richiede, come intuitivo e come ribadito dalla letteratura di settore, un'effettiva interazione tra estensori del piano e redattori della VAS. Interazione che, anche su questo tutti concordano, dovrebbe cominciare fin dalle primissime fasi del percorso. Che questo avvenga o meno, però, è di fatto lasciato alle buone intenzioni di chi è coinvolto nella redazione del piano/VAS. La percezione, maturata partecipando a VAS in diverse regioni italiane e dialogando con valutatori con molte esperienze alle spalle, è quella di un'assoluta casualità di queste relazioni.

In alcuni casi la collaborazione è fattiva, e ricercata da entrambe le parti, mentre in altri è relegata a pochi incontri formali, o addirittura a interazioni di facciata.

Il requisito minimo perché una VAS possa ritenersi “di successo” è quello di aver contribuito a migliorare o rivedere alcune delle decisioni (possibilmente di tipo strategico) adottate dal piano, sulla base di considerazioni legate agli effetti ambientali delle stesse. Si potrebbe obiettare che il ruolo della VAS è anche quello di migliorare il piano inteso come processo, ad esempio favorendo l'interazione tra gli Figura 1. Esempio di proposta preliminare di distribuzione della superficie destinata ad aree residenziali (perimetro rosso) all'interno di un ambito di trasformazione urbanistica (perimetro giallo). o

* Dipartimento di Ingegneria Civile e Ambientale, Università degli Studi di Trento

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stakeholders e le autorità con competenze ambientali o rafforzando i momenti di consultazione del pubblico. È però vero che se questi elementi non portano a scelte più sostenibili, viene a mancare la stessa ragion d'essere dalla VAS. Dalla lettura di un rapporto ambientale è estremamente arduo verificare quali siano stati, nella sostanza, gli esiti del processo di VAS, ossia il suo contributo concreto alle scelte di piano. Questo proprio a causa dell'eccessiva informalità del rapporto piano-VAS. Nel Regno Unito i rapporti ambientali sono composti da almeno quattro documenti (scoping, sustainability appraisal (SA) of issues and options, SA of preferred options, SA of Core Strategy o SA of Regional Spatial Strategy), ognuno dei quali viene sottoposto a consultazione pubblica e successivamente aggiornato, integrandone gli esiti. Questi documenti sono prodotti in seguito ai principali passi procedurali del piano. Il rapporto finale, e ancor più la sintesi non tecnica, diventa in questo modo una vera e propria cronistoria non solo degli step di valutazione, ma dell'intero processo di VAS. Spesso, infatti, per comprendere le ragioni di una scelta o la valutazione della significatività di un effetto, si rimanda proprio ai documenti intermedi, a vantaggio della coerenza dell'intero processo. Il continuo rimando a diversi atti del piano può renderne la lettura

Dossier: Le esperienze

Tematiche ambientali rilevanti

Suolo

Qualità urbana

Indicatori

Descrizione

Consumo di suolo

Espresso dai rapporti tra: ? superficie artificiale (al netto di parchi e giardini) e superficie totale del comune; superficie artificiale e superficie comunale soggetta al PGT ?

Frammentazione aree residenziali

Valuta la tendenza allo sprawl insediativo e in particolare la misura in cui le previsioni di piano contribuiscono a incentivare o controllare i fenomeni di dispersione residenziale. È stato misurato attraverso il calcolo del Landscape Shape Index

Permeabilità suolo urbano

Calcolo del rapporto percentuale tra la superficie drenante e quella artificiale

Accessibilità ai servizi

Valuta la capacità di raggiungere servizi quali scuole, aree verdi attrezzate e impianti sportivi attraverso la mobilità dolce.

Esposizione della popolazione a elementi di disturbo

Stima la popolazione esposta a rumore e campi elettromagnetici utilizzando modelli semplificati basati sull’uso del suolo e sulla distanza dalle sorgenti di disturbo

Indice di naturalità

Calcolato per le aree non artificiali attribuendo un valore di naturalità alle diverse classi di copertura del suolo, pesato per la loro estensione

Rete ecologica

Analizzata a scala d’area vasta e a scala locale. Quest’ultima ha previsto l’individuazione e la mappatura di elementi di pregio naturalistico e l’analisi della loro connettività

Rischio idrogeologico

Stimato a partire da una sintesi dei documenti cartografici esistenti

Rischio di erosione suoli

Calcolato attraverso la metodologia RUSLE semplificata, in funzione di una serie di parametri pedologici e climatici

Natura e biodiversità

Rischi naturali

Tabella 1. Quadro degli indicatori estratto dal documento “Linee generali”.

meno agevole, soprattutto ai non esperti. E' però vero che permette di verificare in modo più trasparente le motivazioni che hanno portato alle scelte più significative compiute durante il percorso.

Nei rapporti ambientali italiani, al contrario, il riferimento al processo di piano/VAS è spesso molto generico (ad esempio basato su un mero richiamo ai passi procedurali formalmente richiesti dalle normative) o limitato ad un elenco degli incontri di consultazione avvenuti. Questo, nonostante la Direttiva VAS richieda esplicitamente che il rapporto fornisca una sintesi delle ragioni delle scelte effettuate e una descrizione di come è stata condotta la valutazione, anche in riferimento a possibili scelte alternative.

Passi avanti in questa direzione potrebbero essere fatti adottando la prassi di documentare la cronistoria del processo di piano/VAS, descrivendone i momenti di effettiva interazione e collaborazione e, soprattutto, i relativi esiti. La cronistoria potrebbe prendere la forma di una serie di documenti intermedi - alcuni ad uso interno,

altri da divulgare via web - volti a migliorare la tracciabilità del percorso. Il paragrafo che segue descrive un caso di studio in cui il processo di VAS ha seguito questa impostazione.

decisionale, documentando le modalità e gli esiti dell'interazione tra piano e VAS. In seguito alla prima conferenza di valutazione e alla redazione del documento di scoping (previsto dalla normativa lombarda), la VAS ha prodotto un primo breve elaborato intitolato “Linee generali e descrizione degli Un caso di studio: la VAS del PGT del indicatori”, nel quale viene riassunto il Comune di Ponteranica1 quadro di indicatori di riferimento per la Durante la redazione della VAS per il Piano di Governo del Territorio (PGT) del Comune stesura del piano e per la valutazione dei suoi effetti. In principio, tale quadro di di Ponteranica (BG), approvato riferimento dovrebbe essere compreso nel definitivamente nel novembre 2010, è stato documento di scoping, proponendo fin dalle sperimentato un percorso che ha previsto – prime fasi della VAS la metodologia di oltre ai consueti incontri tra estensori del Piano, amministrazione e redattori della VAS valutazione che si intende adottare. È però vero che, nella prassi, questo aspetto passa – anche l'elaborazione di una serie di documenti intermedi. Questi documenti, che decisamente in secondo piano, in favore di quella che è sostanzialmente una descrizione sono andati ad aggiungersi a quelli previsti dell'assetto ambientale e territoriale, dalla normativa (Documento di scoping, corredata da alcune informazioni piuttosto rapporto ambientale, valutazione delle controdeduzioni, etc.), hanno scandito, e reso standard sul percorso di VAS e sui possibili espliciti, i principali momenti di interazione metodi ed indicatori. Il documento di “Linee tra il gruppo di professionisti incaricato della generali” contiene, al contrario, una decina di indicatori – selezionati sulla base all'esito redazione del piano e quello a cui è stata affidata la VAS. Questo ha permesso, inoltre, della fase di orientamento del piano e della consultazione con i cittadini – corredati da di registrare la cronistoria del percorso

51

Indicatori

Valori stimati

Area (mq)

41.369,7

Accessibilità al TPL (m)

485

Accessibilità piste ciclabili (m)

490

Accessibilità alle scuole (m)

975

Accessibilità alle aree verdi (m)

1010

Accessibilità agli impianti sportivi (m)

735

Fasi Valutazione della rilevanza naturalistica dell’area interessata dalla trasformazione

scarsamente accessibile

Erosione (t/ha*anno)

613,0

Rischio elettromagnetico (% superficie)

Rete ecologica + Indagini di dettaglio

Indice di permeabilità + Indagini di dettaglio

Determinazione dell’impatto complessivo della trasformazione

-

Rischio idrogeologico PTCP/PAI (% superficie)

Indice di naturalità +

Consumo di suolo + Valutazione del’entità della trasformazione

Accessibilità alle infrastrutture sotterranee

Indicatori di supporto

52,2

Vincolo idrogeologico (% superficie)

-

Indice naturalità (0:1)

0,61

% Superficie drenante

7,2

Identificazione di un’area idonea alla compensazione

Carta dei potenziali elementi di pregio + indagini di dettaglio

Elementi di appoggio (5,5) Perdita elementi rete ecologica (%)

Sorgenti secondarie (5,3) Aree ad elevata permeabilità (80,7)

Tabella 2: Esempio di valutazione preliminare di una proposta di trasformazione. I valori stimati sono espressi qui in unità di misura differenti e forniscono solo un esempio di come sono stati utilizzati gli indicatori. Per la valutazione degli effetti della trasformazione sono state infatti stabilite delle classi di significatività non riportate in questa sintesi.

una valutazione del loro stato, espressa attraverso opportune cartografie, tabelle e diagrammi. Durante la fase preliminare di costruzione del contesto è stato infatti possibile ricondurre le critività emerse a quattro temi principali: consumo di suolo, qualità della vita urbana, natura e biodiversità e rischi naturali (Tabella 1).

Sulla scorta di questo primo documento, mano a mano che si è proceduto con la redazione del piano, è stata prodotta una serie di brevi note (1-2 pagine) che analizzano la coerenza tra le principali proposte avanzate (es. localizzazione di un impianto sportivo, destinazione d'uso di un versante collinare di pregio paesaggistico) e il sistema di valutazione adottato. Queste note hanno avuto l'obiettivo di fornire indicazioni a idee non ancora completamente strutturate, prima che prendessero una forma più definitiva, dalla quale sarebbe stato poi difficile allontanarsi. La Tabella 2 riporta come esempio la valutazione preliminare di una proposta relativa a un

Identificazione degli interventi e progettazione

Figura 2, Schema metodologico per l’identificazione delle misure di compensazione

nuovo ambito di trasformazione all'interno di uno dei pochi versanti collinari relativamente poco interessati dai fenomeni di edificazione.

Utilizzando gli indicatori illustrati nel primo documento intermedio, sono state avanzate alcune considerazioni sui possibili impatti legati alla proposta.

Quando il piano ha cominciato a prendere forma e ne è stata redatta una prima bozza, la VAS ha prodotto un terzo documento (“Proposta di ridefinizione del carico urbanistico all'interno degli ambiti di trasformazione”), volto a migliorare e rivedere alcune scelte specifiche, dando ormai per consolidato l'impianto generale. In particolare, è stato affrontato quello che è spesso l'elemento più critico di un piano urbanistico comunale, ossia la previsione di nuove aree urbanizzate. Basandosi sul ricalcolo degli indicatori precedentemente definiti, sono state proposte modifiche di tipo puntuale (es. riperimetrazioni), ma anche strategiche (es. opportunità o meno di una trasformazione di uso del suolo).

52

Successivamente, in quella che, schematicamente, può essere definita come una quarta fase del percorso di piano, sono state avanzate, da parte dell'amministrazione, proposte di revisioni, anche piuttosto significative, alla bozza precedente. Queste proposte sono state commentate, punto per punto, in un quarto documento (“Considerazioni sulla sostenibilità ambientale delle principali varianti proposte alla bozza di PGT”), anticipando alcuni elementi critici, in seguito ribaditi nella proposta di rapporto ambientale. Il documento conteneva anche un confronto tra il carico urbanistico complessivo proposto dal Piano e la revisione avanzata dalla VAS (Riquadro 1) e alcune analisi di dettaglio condotte per i principali ambiti di trasformazione ai fini di ridistribuire e riperimetrare le singole superfici (vedi esempio in Figura 1).

Partendo proprio dalle criticità messe in luce in questo terzo documento intermedio, sono intercorse alcune importanti revisioni tra la

Dossier: Le esperienze

versione del piano adottata e quella approvata. Di queste ultime revisioni è possibile documentarne gli effetti più tangibili: - Riduzione in numero degli ambiti di trasformazione previsti; - Riduzione di quasi il 30% della superficie fondiaria complessiva; - Suddivisione interna degli ambiti in aree di concentrazione fondiaria e aree di salvaguardia ambientale, secondo perimetri determinati in base alle analisi condotte durante la VAS. Infine, attraverso un ultimo documento (“Proposta metodologico-procedurale per l'integrazione di compensazioni ecologiche nel PGT di Ponteranica”), la VAS ha supportato l'integrazione nel piano di soluzioni operative a favore di interventi di compensazione ecologica (es. destinazione di una quota dei proventi delle aree di trasformazione alla copertura economica degli interventi di compensazione ecologica), a cui è stata poi dedicata una sezione del rapporto ambientale. Il principio chiave su cui si basa la compensazione ecologica è quello di supplire alla perdita di naturalità che le trasformazioni urbanistiche comportano tramite interventi di riqualificazione e ripristino ambientale. Tali interventi devono perciò interessare aree la cui riqualificazione riveste particolare importanza per l'assetto ecologico, quindi possono non essere necessariamente localizzate in aree adiacenti agli ambiti di trasformazione. La proposta metodologica avanzata per la realizzazione della compensazione ecologica da associare alle diverse trasformazioni urbanistiche si basa sull'integrazione degli indicatori

Principali proposte di trasformazione

precedentemente utilizzati e di indagini di maggior dettaglio da definire puntualmente come supporto alle varie fasi del metodo (Figura 2).

Conclusioni L'interazione tra VAS e piano avvenuta nel caso di Ponteranica è stata resa possibile essenzialmente dalla reciproca fiducia e intesa tra i due gruppi di lavoro. Questa intesa è stata costruita a partire dalla fase di orientamento, durante la quale le modalità operative del percorso di VAS sono state discusse e concordate con gli estensori del piano, fornendo un supporto per l'elaborazione di strategie non ancora strutturate (ad esempio il potenziamento dei servizi e la destinazione d'uso di aree di pregio paesaggistico), la definizione e il confronto tra ipotesi alternative (ad esempio relative ai carichi urbanistici), la proposta di meccanismi di implementazione di misure di compensazione e, infine, il confronto con le scelte di pianificazione sovraordinate (in particolare con il PTCP) ai fini dell'adozione del piano stesso.

Oltre ai momenti formali previsti dalla normativa regionale, l'integrazione tra piano e VAS è stata facilitata proprio grazie a momenti intermedi di confronto, documentati attraverso gli elaborati descritti nel paragrafo precedente. La produzione di tali documenti ha contribuito in modo determinante all'efficacia della VAS, in particolare durante i momenti più critici del percorso di piano (ad esempio a seguito di un cambio di amministrazione intervenuto a piano avviato). Questo perchè i documenti hanno permesso di dar opportuna voce alle indicazioni emerse durante la VAS,

Area da destinare a residenza (%)

riconducendo la valutazione a un quadro coerente e precedentemente concordato, secondo una tempistica flessibile e non necessariamente legata alle tappe previste dalla normativa. Tali tappe, infatti, non sempre coincidono con le effettive “finestre decisionali” del piano. Inoltre, anche se non tutti i suggerimenti e le proposte emerse durante la VAS sono stati accolti nel piano, la struttura del percorso ha permesso di rendere esplicite la logica e le motivazioni delle scelte adottate.

Concludendo, l'interazione tra piano e valutazione non può essere relegata al mero adempimento dei passaggi formali, ma richiede un costante scambio di informazioni, che dovrebbe prevedere anche la produzione di documenti intermedi, funzionali alle specifiche esigenze del percorso decisionale.

Questo significa che la loro periodicità e contenuto sono da definirsi caso per caso, piuttosto che essere specificati da disposizioni normative. Alcuni di questi documenti di analisi e valutazione possono essere resi pubblici, ai fini di rendere più visibile il ruolo della VAS rispetto alle scelte di piano. La redazione di tali documenti agevolerebbe anche il trattamento delle alternative nella VAS, senz'altro uno degli aspetti più trascurati nella prassi italiana e internazionale. La lettura in sequenza dei rapporti intermedi permetterebbe, infatti, di documentare come sono state affrontate, di volta in volta, le decisioni più importanti e su quali basi sono state scelte o scartate determinate opzioni alternative.

Nota 1. Una versione preliminare di questo paragrafo è apparsa su Valutazione Ambientale n. 19 (2011), all'interno della sezione “Osservatorio VAS”.

Area proposta da lasciare a verde (%)

Proposta del Piano

Proposta della VAS

Proposta del Piano

Proposta della VAS

a

40

15

60

85

b

30

30

70

70

c

50

85

50

15

d

40

25

60

75

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

Totale

47

40

53

60

Riquadro 1: Il documento “Considerazioni sulla sostenibilità ambientale delle principali varianti proposte alla bozza di PGT” ha proposto la redistribuzione sia della superficie fondiaria sia di quella da lasciare libera tra i nove ambiti di trasformazione proposti dal Piano (vedi stralcio presentato nella tabella qui sotto a titolo di esempio). Tra le finalità principali: il contenimento di consumo di suolo e la tutela delle aree libere aventi un ruolo primario per il mantenimento di funzionalità ambientali, quali la difesa idrogeologica, la capacità filtrante del suolo, la connettività ecosistemica, l'assorbimento di sostanze inquinanti e la regolazione del microclima. Di seguito si riporta la tabella che confronta la proposta di Piano e quella del documento intermedio della VAS.

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LOMBARDIA/3 La VAS del Piano di Governo del Territorio nei comuni di Sermide e Felonica (Mn) di Chiara Lanzoni*

Ambiti di trasformazione a prevalente carattere produttivo a prevalente carattere produttivo

Figura 1. Comuni di Sermide e Felonica: individuazione del Tessuto Urbano Consolidato (TUC) e degli Ambiti di trasformazione

* Politecnico di Milano Scuola di Architettura e Società

La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è una procedura introdotta per garantire un elevato livello di protezione ambientale e promuovere obiettivi e strategie di sviluppo sostenibile nell'elaborazione e approvazione dei piani.

La VAS è un processo continuo che comincia con il piano e si estende lungo tutto il suo ciclo vitale; richiede un approccio strategico con procedure e metodi di pianificazione e di valutazione coerenti e integrati.

La VAS verifica l'efficacia e l'efficienza di metodi, contenuti e azioni del piano e ne supporta il ripensamento al fine di ri-orientare il piano, ove necessario, verso la sostenibilità. Di fatto la Valutazione confronta strategie di sviluppo alternative valutandone la sostenibilità ambientale, verifica le coerenze interne ed esterne del Piano di Governo del Territorio rispetto al quadro programmatico e pianificatorio sovra comunale di riferimento, ne valuta gli effetti ambientali e indica o integra gli aspetti che il Piano non ha trattato.

I comuni di Sermide e Felonica, situati all'estremità sud-orientale della provincia di Mantova, hanno deciso di provvedere al PGT in forma coordinata, modalità che offre l'opportunità di affrontare i temi della pianificazione partendo da un livello territoriale di area vasta per arrivare poi al dettaglio delle previsioni di assetto urbanistico alla scala locale. Tale forma coordinata prevede la redazione unitaria dei documenti relativi alla VAS: il Documento di Scoping che definisce i riferimenti operativi e concettuali su cui effettuare la valutazione, gli aspetti metodologici-procedurali e le indicazioni analitico-valutative; il Rapporto Ambientale che è parte integrante del Documento di Piano; la Sintesi Non Tecnica, strumento di informazione e comunicazione con il pubblico in cui si sintetizza attraverso un linguaggio divulgativo il contenuto del Rapporto Ambientale.

Il Rapporto Ambientale si compone di una prima parte, o quadro ambientale, realizzato attraverso la lettura dei caratteri dei principali fattori ambientali: clima, aria, acqua, suolo, flora, fauna, ecosistemi, paesaggio, energia, rifiuti, rischi territoriali, sicurezza stradale, inquinamento elettromagnetico e luminoso, ambiente urbano. La loro interpretazione è finalizzata ad evidenziare gli elementi critici e di

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Dossier: Le esperienze

TEMI AMBIENTALI

PARAGRAFI

Modificazione del clima

1.1 Clima

Qualità dell’aria, Qualità dell’ambiente sonoro

1.2 Aria

Qualità acque superficiali, Qualità acque sotterranee, Regime idraulico

1.3 Acqua

Quantità di suolo, Qualità del suolo

1.4 Suolo

Qualità ambiente naturale, Rete ecologica

1.5 Flora, fauna, ecosistemi

Qualità paesaggio costruito, Qualità paesaggio non costruito, Rischio archeologico

1.6 Paesaggio

Uso e produzione di energia

1.7 Energia

Trattamento dei rifiuti

1.8 Rifiuti

Rischio sismico, Rischio alluvionale, Rischio industriale, Trasporti pericolosi

1.9 Rischi territoriali

Sicurezza dei percorsi

1.10 Sicurezza stradale

Inquinamento elettromagnetico, Inquinamento luminoso

1.11 Inquinamento elettromagnetico e luminoso

Qualità ambiente urbano

1.12 Ambiente urbano

Tabella 1. La struttura dell'analisi dei caratteri ambientali contenuta nel Rapporto Ambientale dei comuni di Sermide e Felonica.

pregio presenti sul territorio.

Le principali criticità ambientali presenti nel contesto sono dovute ad elementi di degrado o generatori di impatto che, localizzati all'interno del confine comunale e nell'immediato intorno, generano o potrebbero generare effetti negativi sul tessuto insediativo e sugli ambiti aperti del territorio. Gli elementi di criticità richiedono interventi e norme atti a recuperare il loro degrado.

Sono elementi di criticità: le elevate emissioni di CO2 equivalente, dovute al traffico automobilistico e alla produzione di energia (soprattutto a Sermide); la concentrazione media annua di PM10 di poco inferiore al limite di protezione della salute umana; la bassa qualità delle acque superficiali e sotterranee; le aree agricole e naturali a rischio di frammentazione vicino ai centri urbani e lungo le principali infrastrutture; il rischio saldatura dell'urbanizzato e la perdita dei coni visuali sugli elementi paesistici di pregio; l'elevata produzione di rifiuti; la presenza di aree a rischio idraulico; la propensione all'utilizzo del mezzo privato e l'elevato traffico lungo i tratti principali della rete stradale con il conseguente inquinamento acustico.

Gli elementi sensibili sono quegli elementi di qualità ordinaria che, per caratteristiche intrinseche, possono più facilmente subire effetti di degrado, mentre gli elementi di pregio sono elementi di particolare qualità dal punto di vista territoriale, ambientale e paesaggistico. La loro individuazione serve a supportare azioni di tutela e di qualificazione che consentano il mantenimento nel tempo delle condizioni di qualità e, in alcuni casi, il miglioramento di tali condizioni.

Tra i principali elementi di sensibilità emersi nell'indagine del quadro ambientale vengono individuati: una pressione insediativa relativamente bassa e la presenza di aree

Ambiti di Trasformazione (ATR)

Superficie Territoriale (mq)

ATP 1

157.700

ATP 2

148.100

ATR1

35.670

ATR2

30.590

Totale

372.060

ATR1

11.340

ATR2

18.290

Totale

29.630

Sermide

Felonica

Tabella 2. Superficie Territoriale e di Concentrazione Volumi degli ATR

agricole e naturali prevalentemente compatte; dal punto di vista paesaggistico e ambientale la presenza del Parco Golenale del Gruccione; i percorsi ciclopedonali di rilevanza territoriale e i percorsi di interesse paesisticopanoramico esistenti e potenziali; la buona presenza di aree verdi pubbliche e private nei contesti edificati.

Nella seconda parte del Rapporto Ambientale il quadro della politiche, dei piani e dei programmi di scala sovra comunale costituisce il riferimento rispetto a cui vengono sottoposti a verifica di coerenza esterna gli obiettivi indicati nel Documento di Piano del PGT. Se vi è una incoerenza di natura tecnica, vengono date indicazioni sulle modifiche da effettuare per rendere compatibili gli obiettivi e le strategie di piano con quelli degli altri strumenti decisionali; nel caso in cui invece sussista una incoerenza di tipo decisionale, vengono date indicazioni sul tipo e l'entità del contrasto.

Gli obiettivi del piano vengono inoltre

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confrontati con i criteri di sostenibilità delineati a livello europeo e italiano al fine di verificare che siano stati adeguatamente considerati nel processo di Piano o, in caso contrario, evidenziare le integrazioni da apportare al set di obiettivi di Piano.

Per l'analisi di coerenza interna gli obiettivi e le strategie del Piano vengono confrontati con il quadro degli elementi di criticità e di sensibilità presenti nel territorio comunale a cui il Piano di riferisce al fine di verificare che non comportino il loro peggioramento e che conseguano il recupero degli elementi di criticità e la tutela e la valorizzazione degli elementi di pregio.

Nella parte terza del Rapporto Ambientale relativa alla valutazione ambientale e al monitoraggio del Piano si ritiene complessivamente soddisfacente la coerenza del PGT con i criteri di sostenibilità ambientale, anche per alcuni aspetti rispetto ai quali le competenze attribuite al PGT sono marginali: per conseguire il miglioramento del

Tessuto urbano consolidato (2011) (mq)

Tessuto urbano con ATR (mq)

% incremento sul totale di TUC 2010

3.395.573

3.767.633

10,96%

862.903

892.533

3,43%

Tessuto urbano consolidato (2011) (mq)

Tessuto urbano con Quota Parte di nuova introduzione PGT (mq)

% incremento sul totale di TUC 2010

SERMIDE

3.395.573

3.594.343

5,85%

FELONICA

862.903

862.903

0,00%

SERMIDE FELONICA

processo di gestione dei rifiuti il PGT prevede politiche coerenti per le aree industriali, rimandando ai piani di settore l'individuazione di interventi per le aree urbane; il miglioramento della qualità delle risorse idriche può essere conseguito attraverso politiche ed interventi esterni alla competenza del PGT, che coinvolgono la gestione delle pratiche agricole; il contenimento delle emissioni atmosferiche può essere conseguito con iniziative di scala vasta, non riconducibili esclusivamente allo strumento urbanistico locale.

Complessivamente soddisfacente è anche la coerenza degli obiettivi e delle strategie del

COMPONENTI AMBIENTALI

PGT con il quadro degli elementi di criticità e di sensibilità ambientale: le previsioni insediative del Documento di Piano, oggetto specifico della VAS, sono relativamente contenute sia rispetto al dimensionamento complessivo del PGT che in senso assoluto, garantendo una sostanziale coerenza con gli obiettivi di minimizzazione del consumo di suolo.

Parziale è la coerenza rispetto al contenimento dell'inquinamento atmosferico (per trasporto e, in parte, riscaldamento), poiché le strategie del PGT possono agire solo indirettamente favorendo da un il potenziamento del trasporto pubblico e della

TEMI AMBIENTALI

Tabella 3 Variazione della superficie urbana

Tabella 4 Variazione della superficie urbana considerando solo la Quota Parte di nuova introduzione.

mobilità lenta e dall'altro la riqualificazione energetico-ambientale di edifici e tessuti residenziali e industriali.

La valutazione in itinere o di ri-orientamento del piano viene effettuata durante l'attuazione del piano e serve a verificare la correttezza delle previsioni effettuate e delle indicazioni date e quindi a modificare gli interventi in caso di necessità. La registrazione di eventuali scostamenti di eccessiva entità serve per attivare dei meccanismi di modifica delle azioni e delle strategie di piano in modo che, attraverso tali meccanismi, il Piano continui a perseguire i propri obiettivi o a mantenere i livelli di qualità ambientale assunti.

POSSIBILI IMPATTI

PGT

Qualità ambiente naturale

Aumento delle aree di interesse naturale Aumento connettività delle aree di interesse naturale

+ ++

Qualità ambiente rurale

Aumento della frammentazione delle aree agricole

/

POPOLAZIONE E SALUTE UMANA

Sicurezza percorsi

Riduzione dei punti neri su rete stradale e ciclabile

+

SUOLO

Quantità di suolo

Consumo di suolo

-

ACQUA

Rischio idraulico

Riduzione situazioni di crisi idraulica

/

Qualità paesaggio

Peggioramento/miglioramento del paesaggio naturale e rurale Peggioramento/miglioramento del paesaggio urbano

HABITAT

PAESAGGIO

/ +

Miglioramento della qualità paesistica delle aree di margine e delle aree industriali

++

ENERGIA

Uso e produzione di energia

Aumento dell’efficienza energetica

+

RIFIUTI

Trattamento dei rifiuti

Aumento dell’efficienza nella gestione dei rifiuti

+

Qualità ambiente urbano

Recupero e riqualificazione del patrimonio storico Aumento fruizione spazi aperti Miglioramento viabilità Aumento mobilità pubblica e ciclabile Riduzione situazioni di prossimità usi incompatibili

+ ++ ++ ++ +

AMBIENTE URBANO

Tabella 5 - Effetti significativi sulle principali componenti ambientali EFFETTI SIGNIFICATIVI SULLE PRINCIPALI COMPONENTI AMBIENTALI: Impatti positivi: (+) basso, (++) medio, (+++) elevato, trascurabile; Impatti negativi: (-) basso, (--) medio, (---) elevato, da valutare.

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Dossier: Le esperienze

FRIULI VENEZIA GIULIA Esperienze di Valutazione Ambientale Strategica

di Lucia Piani*

*Dipartimento di Scienze Umane Università di Udine

Premessa La Valutazione Ambientale Strategica (di seguito VAS) introdotta in Italia con il d.lgs 152/06 parte II e sue modificazioni (in particolare il d.lgs 4/2008) quale norma di recepimento della direttiva comunitaria 42/2001/CE, estende la valutazione ambientale ai piani e programmi con lo scopo di indirizzare, durante la costruzione del piano, le scelte strategiche verso un maggior grado di sostenibilità ambientale. L'art.4 del d.lgs 152/2006, che definisce le finalità della VAS, sottolinea infatti la necessità di integrare le considerazioni ambientali all'atto della elaborazione dei piani.

La regione FVG anticipando i contenuti della direttiva comunitaria 42/2001 già nel 1990, anno di emanazione della prima legge regionale n.43 (Ordinamento nella Regione Friuli-Venezia Giulia della valutazione di impatto ambientale) aveva introdotto il tema delle valutazioni ambientali negli atti amministrativi a contenuto programmatorio e pianificatorio e nei progetti di legge e di regolamento aventi ad oggetto progetti di rilevanza ambientale o riguardanti l'assetto del territorio (art 5). Veniva infatti prevista una relazione sui possibili effetti sull'ambiente accompagnatoria dei progetti di legge e di regolamento e degli atti amministrativi di cui sopra (art.9). Tale previsione nasceva dalla consapevolezza dei limiti di una valutazione ambientale confinata all'ambito delle singole opere, considerando la necessità di ampliare la scala della valutazione anche alle scelte strategiche di governo del territorio e quindi alle scelte politiche attuate attraverso leggi, regolamenti e altri atti amministrativi.

Successivamente, nel 2005, è stata emanata la legge regionale n.11 “Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione Friuli-Venezia Giulia derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità Europee”, (attuazione della direttiva 2001/42/CE, della direttiva 2003/4/CE e della direttiva 2003/78/CE). Si trattava di una delle prime leggi di recepimento della norma comunitaria sulla VAS in Italia, pesantemente modificata con l'abrogazione degli articoli riguardanti gli aspetti procedurali e il loro rimando a quanto previsto dal d.lgs 152/2006.

Le successive disposizioni, riguardanti la procedura di VAS nella regione Friuli Venezia Giulia, emanate a più riprese dopo il 2005, sono state introdotte attraverso una serie di norme

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riguardanti la pianificazione territoriale e l'urbanistica, con provvedimenti che inizialmente hanno riguardato chiarimenti sui piani da sottoporre alla procedura (DGR 1961/2005).

La legge regionale n. 30 del 2005, “Norme in materia di piano territoriale regionale”, aveva introdotto la VAS nel piano regolatore generale del Comune e nella formazione del PTR. La successiva legge regionale 5/2007 “Riforma dell'urbanistica e disciplina dell'attività edilizia e del paesaggio” ha ripreso parte dei contenuti della legge regionale 30/2005 e meglio specificato le attribuzioni in materia di VAS. Nella regione Friuli Venezia Giulia la VAS ha interessato, come nelle altre regioni italiane, vari ambiti, dalla programmazione alla pianificazione di settore e alla pianificazione territoriale alle diverse scale, da quella comunale a quella regionale. Le difficoltà maggiori nella implementazione della procedura di VAS si sono incontrate in relazione ad alcuni elementi riguardanti: la tempistica intesa come momento di elaborazione del rapporto ambientale; le autorità coinvolte nel procedimento; la terzietà della valutazione. Tutti questi aspetti sono definiti all'interno del quadro legislativo nazionale e saranno successivamente richiamati trattando il tema della applicazione della VAS ai piani comunali e ai piani di livello regionale.

La VAS nei comuni La L.R. n. 5 del 2007 , definisce i contenuti della pianificazione comunale prevedendo l'applicazione della procedura di VAS al Piano Strutturale Comunale (PSC). Tale strumento delinea le strategie e le azioni per lo sviluppo, la conservazione e la valorizzazione delle risorse essenziali, andando ad individuare gli ambiti urbanizzati, non urbanizzati, urbanizzabili e la rete delle infrastrutture, definiti secondo le tipologie e nei limiti del PTR, oltre a fissare gli indicatori di monitoraggio della VAS (artt.15-20).

La stessa norma definisce il Piano Operativo Comunale (POC)1 limitandone le possibili previsioni all'interno di un quadro che non può incidere sulla procedura di VAS prodotta nel PSC. La norma di riferimento per la definizione degli aspetti procedurali riguardanti la VAS a livello comunale è la L.R. 16/2008, “Norme urgenti in materia di ambiente, territorio, edilizia, urbanistica, attività venatoria, ricostruzione, adeguamento antisismico, trasporti, demanio marittimo e turismo”, e successive modifiche, che

definisce i soggetti partecipanti alla procedura di VAS, attraverso una specificazione delle figure così come introdotte dalla stessa direttiva comunitaria e recepite nel d.lgs 152/2006 e come di seguito riportato: a) proponente: l'ufficio comunale o il soggetto privato che elabora il piano urbanistico; b) autorità procedente: la pubblica amministrazione che elabora il piano o il programma soggetto alle disposizioni della presente legge, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano o il programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano o il programma; c) autorità competente: la Giunta comunale.

Il punto D dello stesso articolo che riportava l'elenco dei soggetti competenti in materia ambientale è stato, con modifica successiva, abrogato lasciando non definita questa delicata questione.

Per quanto riguarda la definizione di piccole aree, che sono da sottoporre alla procedura di verifica di assoggettabilità a VAS2, la norma riprende la quanto previsto del d.lgs 152/2006: a) le aree oggetto di varianti non sostanziali agli strumenti urbanistici comunali; b) le aree interessate dai piani particolareggiati comunali.

L'applicazione della VAS nei comuni della regione FVG, come del resto in altre realtà italiane, è stata contrassegnata da una prima fase di grande incertezza rispetto agli aspetti procedurali, fase probabilmente non ancora del tutto risolta, nella quale non era chiaro il ruolo della regione nelle procedure riguardanti i piani comunali. I chiarimenti intervenuti successivamente, hanno confinato l'ente regionale al solo ruolo di possibile soggetto competente in materia ambientale.

Una indagine svolta nel periodo a ridosso della entrata in vigore del d.lgs 152/2006 (marzo 2009) su 40 amministrazioni comunali della provincia di Udine mostrava una serie di criticità che portavano solo il 50% delle amministrazioni consultate a ritenere la procedura utile da un punto di vista ambientale.

A livello comunale la maggior parte delle procedure attivate al momento sono riconducibili alla verifica della necessità di sottoporre i piani alla più complessa procedura di VAS, in quanto molti degli atti pianificatori portati alla approvazione riguardano varianti che interessano piccole aree del territorio comunale.

Su quest'ultimo aspetto è difficile ricostruire un quadro di insieme di quello che sta accadendo nella regione. Per ricostruire per lo meno parzialmente questo quadro si è consultata l'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del FVG, in quanto soggetto frequentemente indicato, assieme alla regione e alle Aziende Sanitarie, come soggetto competente in materia ambientale.

Dall'analisi delle richieste di parere indirizzate all'ARPA emerge come nel 2010 sono stati richiesti dai comuni complessivamente 180 pareri di cui 130 nell'ambito di procedure di verifica di assoggettabilità a VAS, 32 su procedure di VAS (rapporto ambientale) attivate nel 50% dei casi a

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seguito dell'esito della fase di verifica, 18 pareri di scoping riguardanti le informazioni da inserire nel rapporto ambientale e 2 piani di monitoraggio3.

La regione, in particolare il Servizio VIA, in quanto soggetto competente è stato interessato dal 2008 complessivamente da circa 600 richieste di parere da parte dei comuni per procedure di verifica e di VAS, più di 150 pareri all'anno.

Queste richieste sono pervenute da 145 comuni della regione, di cui tre comuni, quelli di maggiori dimensioni, hanno inviato a richiesta di parere più di 20 rapporti preliminari di verifica, mentre 13 comuni ne hanno inviati in numero superiore a 104.

Il soggetto competente in materia ambientale può rispondere, ai comuni che lo richiedono, con l'espressione di un parere che non è prescrittivo ma consultivo. Successivamente il comune prosegue autonomamente nel procedimento verso la approvazione dei piani in oggetto e i soggetti competenti in materia ambientale (ARPA, regione e aziende sanitarie) non hanno un riscontro successivo, se non da parte di enti locali particolarmente sensibili alle tematiche ambientali che volontariamente decidono di mantenere aperto il dialogo con i soggetti competenti.

Vi sono una serie di elementi nell'applicazione della VAS a livello comunale che meritano una riflessione dovuta soprattutto al ruolo centrale che la pianificazione comunale riveste nella definizione del quadro territoriale e ambientale della intera regione, fermo alle indicazioni del Piano Urbanistico Regionale Generale del 19785.

Il primo aspetto riguarda il problema della definizione delle strategie di trasformazione del territorio, che per quanto attiene la pianificazione di livello comunale si lega alla interpretazione di quale significato si debba attribuire al termine “piccole aree” a livello locale e quindi quando applicare la procedura di verifica. Il problema si pone soprattutto in relazione ai casi in cui un singolo comune avvia un numero consistente di “piccole” varianti che vengono sottoposte a procedura di verifica. Le varianti che si riferiscono alle piccole aree fanno parte di un quadro di previsione che, di norma, non dovrebbe andare ad intaccare l'elemento strutturale che viene sottoposto a procedura di VAS, ma in molti di questi casi il piano strutturale non è presente e quindi il complesso delle varianti di piccola scala va a comporsi cumulativamente determinando variazioni significative a livello ambientale nei territori comunali interessati.

La seconda criticità riguarda la terzietà della valutazione. L'amministrazione comunale, infatti, in quanto autorità procedente attraverso il consiglio comunale, chiamato ad elaborare il piano, e autorità competente attraverso la giunta, riveste una sorta di doppio ruolo di controllato e controllore. L'autorità competente dovrebbe essere imparziale e indipendente rispetto alla autorità procedente per assolvere alla funzione di valutazione ambientale nella maniera più obiettiva possibile senza condizionamenti (anche indiretti) da parte dell'autorità procedente così come stabilito dalla sentenza n. 1526/2010 del

Dossier: Le esperienze

TAR per la Lombardia, impugnata con il ricorso della Regione Lombardia al consiglio di Stato che con la sentenza n. 133 del 12 gennaio 2011 ha confermato la legittimità dell'individuazione dell'Autorità competente per la VAS all'interno della stessa amministrazione che procede alla formazione del Piano. In questo caso una sorta di terzietà nella valutazione viene solo in parte garantita da un lato dalla presenza nel procedimento dei soggetti competenti in materia ambientale, designati di volta in volta con provvedimento della amministrazione comunale stessa sulla base della materia interessata dal piano, e dall'altro dalla possibilità di partecipazione/controllo della popolazione nel procedimento di VAS. Va ricordato, però, che la non individuazione dei soggetti competenti in materia ambientale all'interno delle norme regionali dà ai comuni la libertà di individuare autonomamente i soggetti competenti in materia ambientale da coinvolgere nelle procedure di VAS. Un'ulteriore e fondamentale riflessione sull'attuazione della VAS a livello comunale riguarda il processo stesso in relazione alla contemporaneità della pianificazione e della valutazione. L'approccio costruttivista è uno degli elementi centrali della VAS intesa come parte integrante del percorso per la costruzione del piano attraverso la comparazione di possibili scenari alternativi. La VAS deve essere parte integrante del piano e rappresenta una modalità, in parte nuova, di costruire il piano, valutando le scelte che di volta in volta si pongono nell'ottica della complessità ambientale.

Quello che succede nella realtà evidenzia alcuni elementi contrastanti con questa filosofia; in primis le modalità adottate nella procedura di verifica. Il giudizio riguardante la assoggettabilità del piano alla VAS viene espresso, di norma, a valle della definizione dei contenuti del Piano stesso. Ma se i contenuti sono già definiti ai fini della espressione del giudizio sulla necessità della più ampia procedura di VAS, è evidente che qualsiasi processo di valutazione dovrà confrontarsi con elementi già dati e quindi non potrà portare il proprio potenziale di arricchimento nella costruzione delle scelte di piano.

Questo elemento è centrale e riconduce gran parte delle scelte che si fanno nei comuni della regione a una valutazione “ex post”, cioè in una fase in cui molte delle scelte sono compiute, analogamente a una procedura di VIA piuttosto che di VAS. L'ultima riflessione va fatta in merito alla questione del piano di monitoraggio contenuto nel rapporto ambientale. Il monitoraggio dei piani di livello comunale pone due tipi di interrogativi: il primo riguarda la scala, il secondo è relativo a chi operativamente esegue il monitoraggio.

Per quanto riguarda il primo punto, in particolare, c'è il problema di quanto possa essere significativo valutare all'interno di confini amministrativi prestazioni di tipo ambientale attraverso piani di monitoraggio che ciascun

comune costruisce in maniera.

La VAS nell'esperienza di livello regionale La regione è interessata da ruoli differenti nella procedura di VAS: proponente; autorità procedente; autorità competente; soggetto competente in materia ambientale. Questi diversi ruoli, come già precedentemente accennato, fanno si che la regione possa mantenere una forma di dialogo con gli enti subordinati come i comuni, i consorzi soprattutto in relazione all'ultimo degli aspetti sopraccitati, quello relativo alla sua competenza in materia ambientale che viene riconosciuta, anche se non dalla norma regionale, dai proponenti di piani e di varianti. Questo confronto che viene richiesto dai comuni appare particolarmente significativo da un punto di vista ambientale, in quanto potrebbe consentire di ricondurre la frammentazione che caratterizza l'azione dei singoli enti locali, ad un quadro unitario ambientale e territoriale. Questo si potrebbe rivelare ancor più importante in questo momento, in assenza di uno strumento di pianificazione aggiornato, che vada a sostituire il PURG (Piano Urbanistico Regionale Generale del 1978).

La Valutazione Ambientale Strategica condotta su scala regionale su piani e programmi ha interessato nella regione Friuli Venezia Giulia piani di settore, piani territoriali, la programmazione comunitaria. In particolare negli ultimi anni si sono avviate esperienze di valutazione particolarmente significative sia a livello provinciale che regionale, in alcuni casi già precedentemente alla entrata in vigore del d.lgs 152/2006 (come modificato dal d.lgs 4/2008): il Piano Territoriale Regionale, il Piano regionale di tutela delle acque, il Programma di sviluppo rurale, il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, il Regolamento per la disciplina dell'utilizzazione agronomica dei fertilizzanti azotati e programma d'azione nelle zone vulnerabili da nitrati, il Piano regionale del trasporto pubblico locale, il Piano regionale per il miglioramento della qualità dell'aria; il Programma provinciale attuativo del Piano Regionale di gestione dei rifiuti; il Programma attuativo regionale Fondo Aree sottoutilizzate PAR FAS, il Piano regionale delle infrastrutture di trasporto, della mobilità delle merci e della logistica, il Programma Provinciale di attuazione del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, il Programma provinciale attuativo del programma regionale per la decontaminazione e lo smaltimento degli apparecchi contenenti PCB..

La Regione con una delibera di giunta, ad hoc, da avvio alla predisposizione dei piani di interesse regionale e alla valutazione ambientale strategica individuando i soggetti coinvolti ai sensi dell'articolo 5, commi p,q,r,s del d.lgs 152/2006. La giunta regionale, in quanto autorità competente nei piani regionali viene in molti casi supportata da una struttura tecnica di supporto indicata nel servizio VIA della regione FVG. Per quanto riguarda la definizione dell'autorità procedente ci possono essere differenti situazioni: può essere la stessa giunta, come nel piano di tutela delle acque

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o la regione FVG attraverso le direzioni coinvolte nella elaborazione del piano. Il soggetto proponente è di norma il servizio della Regione che si fa carico della predisposizione del piano: nel caso del piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, il Servizio disciplina gestione rifiuti; nel caso del piano di tutela delle acque, il Servizio infrastrutture civili e tutela acque da inquinamento della Direzione centrale ambiente e lavori pubblici. Nella medesima delibera di giunta vengono designati anche i soggetti competenti in materia ambientale tra i quali ARPA e Aziende per i Servizi Sanitari.

La procedura segue, di norma, le indicazioni del d.lgs 152/2006 attraverso le fasi di: predisposizione del rapporto preliminare e del progetto di piano; successiva consultazione con la struttura tecnica di supporto e i soggetti competenti in materia ambientale; aggiornamento del progetto di piano e predisposizione del rapporto ambientale; acquisizione del parere da parte del consiglio regionale; adozione del progetto di piano; pubblicazione sul BUR del progetto di Piano e del rapporto ambientale; consultazione del pubblico e dei soggetti competenti; espressione parere motivato dell'autorità competente; eventuali revisioni del progetto di piano; trasmissione alla autorità procedente del progetto di piano del rapporto ambientale e del parere; adozione del piano; approvazione del piano; pubblicazione, monitoraggio degli impatti significativi6.

Dalla approvazione del d.lgs 152/06 (come modificato dal d.lgs 4/2008), la giunta regionale in qualità di autorità competente ha espresso tre pareri motivati per i seguenti piani: il piano regionale per il miglioramento della qualità dell'aria; il Programma provinciale attuativo del Piano Regionale di gestione dei rifiuti; il programma attuativo regionale Fondo Aree sottoutilizzate PAR FAS. Tutti gli altri piani precedentemente citati sono ancora in itinere e l'autorità competente non ha ancora espresso il parere Per quanto riguarda altri piani che interessano una dimensione sovra comunale sono stati richiesti pareri per quelli relativi ai consorzi di bonifica (4) che hanno scelto di seguire una procedura analoga a quella dei comuni interessando l'ente regionale attraverso la sua individuazione come soggetto competente in materia ambientale.

Dalla lettura dei dati sulla situazione della VAS nella regione si può evidenziare come questa procedura risenta ancora di una fase di “sperimentazione" che in particolare mostra alcune criticità soprattutto dovute al fatto che non si sia ancora chiaramente definito l'iter procedurale da seguire e quali siano le autorità che entrano in campo nella VAS, lasciando ai proponenti e quindi a coloro che elaborano il piano, spesso, la definizione di quali siano le autorità che devono esprimere il parere motivato.

Dall'altro lato c'è invece da sottolineare esaminando l'iter delle poche esperienze che si sono intraprese a livello regionale in questi ultimi anni come il percorso di Valutazione abbia

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sicuramente rappresentato un momento di apertura ad un dibattito con il pubblico attraverso momenti di condivisione sia nella definizione degli obiettivi sia nella definizione delle strategie di piano.

Le esperienze a livello regionale come si è precedentemente richiamato non sono state molte e tra queste si è deciso di ripercorrere quella riguardante la VAS della proposta di nuovo Piano Territoriale Regionale condotta nel 2007 nelle fasi immediatamente successive all'entrata in vigore del d.lgs 152/2006 e quindi prima della sostanziale modifica del d.lgs 152/2006 avvenuta a seguito della emanazione del d.lgs 4/2008.

L'esperienza del Piano Territoriale Regionale La regione FVG ha elaborato e adottato nel corso del 2007 il Piano Territoriale Regionale, in sostituzione del Piano Urbanistico Regionale Generale del 1978, attivando la procedura di VAS. Questo piano7 è stato adottato nell'anno 2007 ma non ha mai concluso l'iter di approvazione anche a causa dall'avvicendamento politico nel governo della regione, che ha di fatto dato avvio ad un nuovo percorso verso il “Piano di Governo del Territorio” su cui oggi la regione è impegnata.

La proposta di Piano del 2007 prodotta da un gruppo di lavoro interno alla amministrazione regionale ha seguito le indicazioni della legge urbanistica regionale 11/2007 che ha assegnato al Piano Territoriale Regionale le competenze su quelle che sono definite risorse essenziali di interesse regionale: “aria, acqua, suolo ed ecosistemi” e attività economiche primarie; paesaggio; edifici, monumenti e siti di interesse storico e culturale; sistemi infrastrutturali e tecnologici; sistemi degli insediamenti.

L'esperienza di VAS riguardante la proposta di PTR8 è stata una tra le prime esperienze condotte in regione dopo l' approvazione del d.lgs 152/2006 e quindi ha scontato le difficoltà dovute ad una generale inesperienza nella materia.

E' però interessante richiamare fin dall'inizio alcuni aspetti di novità di questo percorso che ha visto l'attivazione di un processo ad hoc di agenda 21, finalizzato alla definizione degli obiettivi del piano.

Dall'esame di questo caso si possono trarre alcune considerazioni su una procedura che presenta una serie di criticità che possono limitare il contributo di questo strumento decisionale alla finalità della sostenibilità ambientale.

Innanzitutto va evidenziata la tempistica della procedura che ha preso avvio in una fase già avanzata della pianificazione in cui accanto agli obiettivi del Piano erano già state delineate le strategie e soprattutto scritte le norme di attuazione.

Questo ritardo nell'avvio del processo di VAS ha di fatto ridotto le potenzialità dello strumento valutativo escludendo la possibilità di verificare possibili scenari alternativi nelle scelte strategiche e nella definizione delle norme di attuazione che davano concretezza agli obiettivi generali e specifici e quindi ha di fatto ridotto la potenziale efficacia dello strumento di valutazione in itinere

Dossier: Le esperienze

Nel pensare infatti ad un percorso metodologico che permettesse di affrontare la VAS con queste premesse e a questo stadio della pianificazione si è stabilito di ripercorrere a ritroso le tappe della pianificazione cercando di ricostruire un quadro valutativo di insieme che permettesse di tenere unito il quadro strategico e quello cogente. È evidente però che agendo in questo modo c'è stata una riduzione dei gradi di libertà nell'indirizzo delle scelte connesse ad una possibile comparazione di scenari “politici” alternativi.

Questa ricostruzione è stata schematizzata attraverso la descrizione in sintesi degli aspetti rilevanti delle scelte di piano. In particolare ciascuna strategia è stata “ricostruita” attraverso la descrizione degli obiettivi generali e specifici, la descrizione evidenziando le prescrizioni specifiche (cogenti) e le prescrizioni generali (di indirizzo), l'individuazione delle fonti di pressione connesse e delle componenti ambientali interessate, l'individuazione delle coerenze con le altre strategie di piano e con obiettivi di carattere nazionale e sovranazionale, la contestualizzazione sul territorio rispetto agli impatti e alle strategie e evidenziando gli elementi di criticità rispetto alla situazione regionale descritta nella relazione ARPA. La schematizzazione attraverso una sintesi delle scelte di indirizzo del territorio ha permesso di evidenziare alcuni elementi che, generalizzando alla procedura di VAS, appaiono essere centrali nella definizione di strategie “compatibili” a livello ambientale.

Un primo elemento riguarda le difficoltà connesse con la valutazione delle scelte del PTR che contemporaneamente agisce su differenti livelli: quello degli scenari con le strategie e quello della cogenza con le norme di attuazione. Il differente livello di definizione impone l'utilizzo di modelli previsionali che riescano a contenere la complessità di scelte che hanno da un lato carattere strategico, dall'altrocarattere prescrittivo e che quindi richiedono di essere valutati con un diverso livello di analisi per gli effetti che possono avere sull'ambiente.

Un secondo aspetto che è apparso fondamentale nella costruzione del rapporto ambientale e quindi nella valutazione ambientale è stata l'analisi di coerenza..

Il rapporto ambientale, documento che è bene ricordare è parte integrante del piano, partendo da una rilettura del territorio oggetto dell'intervento, ha affrontato il tema della coerenza tra le scelte all'interno del piano, con gli altri strumenti di pianificazione che insistono sul territorio e con gli obiettivi sovraordinati per segnalare potenziali “contraddizioni” nella visione futura del territorio regionale.

Si sono così evidenziati, utilizzando la strumentazione GIS, in maniera sintetica gli elementi di criticità nella visione strategica di governo del territorio regionale. E' chiaro che questa analisi così importante per la costruzione di una visione coerente di sviluppo del territorio trova efficacia durante il farsi del piano in cui i gradi di libertà su “dove andare” sono ancora ampi.

Considerazioni conclusive La procedura di VAS così come oggi applicata mostra una serie di problemi che sembrano poter ridurre il potenziale di questo strumento indirizzato alla integrazione degli aspetti ambientali nei piani e nei programmi che possono avere un impatto sul sistema territoriale e che dipendono da una parte dalla necessità di definire alcuni aspetti della norma, dall'altra forse dalla mancata volontà di far diventare questo strumento utile all'obiettivo di fondo, per cui è stato introdotto nell'ordinamento amministrativo, governare il territorio nell'ottica della sostenibilità. In particolare si possono in sintesi richiamare i limiti connessi alla carenza di terzietà nella valutazione, quelli relativi alla tempistica dovuta ad uno scarto tra il farsi del Piano e la valutazione ambientale, ed infine quelli collegati al problema di sostenibilità, soprattutto economica, della fase di monitoraggio da parte sia degli enti locali che degli organi tecnici regionali preposti. La VAS non può essere considerata, come purtroppo oggi spesso si sente dire, una complicazione amministrativa ma deve diventare un “nuovo” modo di pensare il piano al di là dell'obbligo amministrativo. E nel buon governo del territorio la VAS deve portare soprattutto a riflettere sulle coerenze tra le strategie di trasformazione che differenti strumenti di pianificazione introducono.

C'è la necessità quindi di ripensare ad alcuni aspetti come la gestione delle centinaia di procedure di verifica su varianti di piano che ogni anno si fanno perché diventino uno strumento utile e non un appesantimento inutile delle procedure amministrative, come mantenere una regia generale e coerente delle trasformazioni che vada al di là dei confini amministrativi dei singoli comuni, confini che da un punto di vista ambientale non hanno significato, e infine come costruire un sistema di monitoraggio in grado di essere funzionale alla comprensione di come indirizzare le scelte di governo negli anni futuri.

1. Art 21. 1. Il Piano Operativo Comunale, predisposto dal Comune in conformità delle previsioni del PSC, ha efficacia conformativa della proprietà e durata indeterminata.

2. Con questa procedura l'autorità competente verifica se il piano o programma possa avere impatti significativi sull'ambiente, assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione.

3. Fonte dati: ARPA Friuli Venezia Giulia da intervista diretta 4. Fonte dati: Servizio Valutazione Impatto Ambientale della Direzione centrale ambiente, energia e politiche per la montagna della Regione Friuli Venezia Giulia 5. La regione Friuli Venezia Giulia con la legge regionale 22/2009 ha dato avvio alla riforma della pianificazione territoriale per la formulazione del piano di governo del territorio.

6. L'elenco delle fasi è stato ripreso da DGR 245/2009 - Allegato 1 7. Questa proposta di Piano segue altre due proposte di revisione del Piano Urbanistico Regionale negli anni 1997 e 2003 8. Chi scrive è stata responsabile scientifico della convenzione di ricerca per il supporto metodologico alle attività svolte dall'ARPA per l'integrazione del Rapporto Ambientale.

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TIROLO/1 Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti giuridici di Peter Hollmann*

A. Aspetti costituzionali: In Austria, una Repubblica federale, la legislazione e il governo sono suddivisi tra gli enti territoriali, dove le competenze della pianificazione territoriale, come materia concorrente, sono suddivise tra Stato federale e Regioni. Allo Stato Federale competono alcune competenze di pianificazione specialistica (p. es. le competenze legislative in materia di foreste, ferrovie, impianti di risalita, strade statali e regionali, aviazione, navigazione, montagna e smaltimento rifiuti), mentre la legislazione per la pianificazione territoriale generale spetta alle Regioni, per cui ogni Regione federale ha una propria legge urbanistica (Tiroler Raumordnungsgesetz 2006 - TROG 2006, LGBl. Nr. 27).

Anche il governo del territorio è suddiviso tra autorità statali, regionali e comunali. Le autorità federali (ministro, governatore, autorità territoriali) sono competenti, tra l'altro, per la determinazione dei piani delle zone di rischio, piani di sviluppo forestale, zone di tutela delle acque, tracciati ferroviari e delle funivie, tracciati di strade statali, posizionamento di aeroporti e impianti di navigazione, posizione di miniere, cave, nonché discariche e impianti di trattamento dei rifiuti, per i quali come forme giuridiche sono previste decreti, avvisi e autorizzazioni. Le leggi urbanistiche generali sono attuate dai governi regionali (urbanistica regionale) e dai Consigli comunali (urbanistica locale).

*Ripartizione affari legali dell’urbanistica - Tirolo

B. Urbanistica sovracomunale: L'urbanistica sovracomunale è distinta, secondo l'ambito di validità, in pianificazione regionale (per tutta la regione) e pianificazione d'area (per territori limitati della regione), dove la pianificazione regionale è attuata anche da consorzi di pianificazione. Come strumenti di pianificazione sono previsti programmi e piani territoriali. a) Programmi di pianificazione territoriale: In questo caso si tratta di decreti giuridicamente vincolanti del Governo regionale, che contengono gli obiettivi, i criteri e le misure necessarie per lo sviluppo del territorio pianificato. Si distinguono programmi regionali e d'area con un contenuto ad ampio respiro (programmi generali) o con un contenuto concentrato su singoli obiettivi importanti della pianificazione territoriale (programmi settoriali).

Per il Tirolo non esiste un programma generale, mentre vi sono programmi settoriali nell'ambito della pianificazione degli spazi aperti (zone verdi

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intercomunali e zona di verde agricolo prioritarie), per infrastrutture turistiche (programma urbanistico per campi da golf, LGBL. n. 75/2004, programma piste da sci e impianti di risalita del Tirolo 2005, LGBl. n. 10 e programma urbanistico per la tutela dei ghiacciai, LGBL. n. 43/2006) nonché per centri commerciali (programma centri commerciali del Tirolo 2005, LGBl. n. 119, e località centrali per centri commerciali). b) Piani territoriali: Con delibere della Giunta regionale sono emanate pianificazioni specialistiche, che hanno importanza nelle singole procedure di approvazione e valgono come criterio per la concessione di contributi.

Dal 18.9.2007 esiste un piano guida generale, Zukunftsraum Tirol (Tirolo spazio del futuro), e accanto ci sono piani settoriali e locali (p. es. Progetto materie prime, piano guida economico, programma economico locale per il Tiroler Lechtal).

C. Urbanistica locale: L'urbanistica locale è parte della competenza propria dei comuni (autonomia comunale) garantita dalla Costituzione, per cui da parte delle autorità statali non esiste potere ordinamentale. Tuttavia i comuni sono sotto controllo statale (Giunta regionale con il compito di autorità di controllo) con gli strumenti dell'autorizzazione e controllo dei regolamenti.

L'urbanistica comunale ha il compito di garantire il regolare sviluppo edilizio e spaziale del proprio territorio, tenendo conto degli interessi equivalenti dei comuni limitrofi, in osservanza delle competenze pianificatorie dello Stato e della Regione. Lo sviluppo edilizio nell'urbanistica comunale riveste grande importanza, ma nella stessa misura dovrà essere tenuto conto dell'infrastrutturazione, dello sviluppo economico nonché della pianificazione degli spazi aperti e della tutela dell'ambiente (obiettivi dell'urbanistica comunale).

I comuni devono aver cura che le aree edificabili individuate siano utilizzate secondo le previsioni e che l'uso sia finalizzato al risparmio di suolo e agli obiettivi. In una regione densamente abitata come il Tirolo è di estrema importanza evitare conflitti d'uso.

I comuni devono emanare gli strumenti di pianificazione che sono i piani guida urbanistici, i piani di zonizzazione delle aree e i piani di attuazione, tutti e tre regolamenti vincolanti. a) Piani guida urbanistici:

Dossier: Le esperienze

Il piano guida urbanistico deve stabilire i criteri fondamentali per il regolare sviluppo edilizio e spaziale del comune per un periodo di pianificazione di 10 anni (contenuto minimo-vedi allegato 1). I piani di zonizzazione delle aree e i piani di attuazione non possono essere in contrasto con il piano guida.

Il piano guida urbanistico può essere modificato solo in caso di motivi importanti di interesse pubblico in osservanza degli obiettivi dell'urbanistica comunale oppure per favorire il raggiungimento degli obiettivi urbanistici.

Prima della fine del periodo di validità il piano guida urbanistico deve essere rielaborato. La Giunta regionale può prolungare, per i singoli comuni, il periodo di validità fino ad un massimo di 20 anni oppure esentarli dalla rielaborazione. b) Piani di zonizzazione delle aree: Il piano di zonizzazione delle aree stabilisce per tutte le aree del comune l'individuazione e di conseguenza l'uso consentito (categorie di individuazione-vedi allegato 2). Tutte le aree di un comune, che nel piano non sono esplicitamente individuate come zona edificabile, zona speciale, zona riservata oppure zone per aree di traffico, sono aree libere.

Qualora il piano guida urbanistico non sia elaborato entro i termini, vige un'interdizione di individuazione di nuove zone.

Le aree possono, di norma, essere individuate, quando in base alla loro posizione e alle loro caratteristiche, nonché ai presupposti per i collegamenti infrastrutturali, siano adatte per l'uso individuato e ci sia la relativa necessità.

Nel caso di minaccia di pericoli naturali le individuazioni sono consentite solo molto limitatamente. c) Piani di attuazione: Grazie ai piani di attuazione si cerca di realizzare un'edificazione adeguata e attenta al risparmio di terreno e, come secondo aspetto fondamentale, che garantisca una struttura viaria funzionale.

La pianificazione attuativa avviene in due fasi.

All'inizio si elaborano piani attuativi generali per aree di maggiori dimensioni tra loro collegate.

Questi piani regolano l'urbanizzazione

PIANO GUIDA URBANISTICO COMUNALE

fondamentale dell'area e stabiliscono l'indice minimo di fabbricabilità; inoltre possono fissare la modalità e tipologia costruttiva. In caso di effettiva necessità dell'uso secondo l'individuazione e la finanziabilità dell'urbanizzazione necessaria possono essere emanati piani attuativi integrativi, che fissano i dettagli dell'edificazione (possibili contenuti vedi allegato 3). Qualora i presupposti richiesti esistano già all'atto dell'emanazione del piano attuativo generale, è possibile emanare contemporaneamente i due piani (piano attuativo combinato). modalità e tipologia costruttiva. In caso di effettiva necessità dell'uso secondo l'individuazione e la finanziabilità dell'urbanizzazione necessaria possono essere emanati piani attuativi integrativi, che fissano i dettagli dell'edificazione (possibili contenuti vedi allegato 3). Qualora i presupposti richiesti esistano già all'atto dell'emanazione del piano attuativo generale, è possibile emanare contemporaneamente i due piani (piano attuativo combinato).

Le concessioni edilizie per nuove costruzioni e le autorizzazioni per i piani di frazionamento possono essere rilasciate esclusivamente, quando per la relativa area esista un piano attuativo generale e integrativo, con l'esclusione delle aree edificate e di singoli lotti liberi. La Giunta regionale può esentare singoli comuni e parti di comuni dall'obbligo dell'elaborazione di piani attuativi.

D. Valutazione ambientale strategica: Per l'attuazione della direttiva 2001/42/CEE in materia della valutazione degli effetti ambientali di determinati piani e programmi (direttiva VAS) vale la stessa suddivisione delle competenze dell'urbanistica (vedi punto a), per cui anche in questo caso era necessaria un'attuazione a livello statale per i settori di pianificazione specialistica e a livello regionale.

In Tirolo l'attuazione è avvenuta mediante il Tiroler Umweltprüfungsgesetz – TUP (Legge valutazione impatto ambientale del Tirolo),

Contenuto minimo

Salvaguardia e uso degli spazi aperti (pianificazione della protezione) Sviluppo della popolazione e delle famiglie in considerazione degli spazi insediativi esistenti.

Sviluppo economico in considerazione delle strutture esistenti Disposizione e articolazione delle aree fabbricabili in conseguenza del fabbisogno abitativo ed economico (pianificazione dello sviluppo) Successione temporale della zonizzazione (temporalizzazione delle zone) Articolazione delle aree fabbricabili in merito alla densità edilizia e alla sistemazione delle aree verdiurbane (densità edilizia delle zone) Infrastrutturazione viaria necessaria Altre infrastrutture tecniche e sociali necessarie Finanziabilità delle infrastrutture Determinazione di frazioni o insiemi di particolare pregio da tutelare nonché di edifici da risanare Provvedimenti di diritto privato sull’attivazione delle aree edificabili (urbanistica contrattata)

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PIANO DI ZONIZZAZIONE

Categorie di individuazione

Aree fabbricabili

Aree speciali

Zona residenziale Zona residenziale mista Zona produttiva e industriale Zona produttiva e industriale limitata Zona produttiva e industriale per aziende con sostanze pericolose Zone miste: ?

Zona mista generale ?

Zona centrale ?

Zona turistica ?

Zona agricola mista ?

Zona mista con uso residenziale limitato ?

Zona agricola mista senza uso non compatibile con l’agricoltura

Posizione particolarmente adatta Posizione particolarmente vincolata Motivi urbanistici particolari per masi per masi con determinato uso produttivo accessorio per allevamento intensivo per residenze in ambito rurale per altri edifici agricoli e forestali per grandi aziende ricettive per esercizi commerciali per centri commerciali per interventi con obbligo VIA per stazioni di rifornimento per impianti sportivi per impianti di trattamento di materie prime minerarie per destinazioni in ambiti particolari

Aree libere

LGBl. Nr. 34/2005, che regola i requisiti per la VAS e speciali disposizioni procedurali. La determinazione dei piani e programmi, per i quali è obbligatoria la VAS, avviene nella relativa legge in materia, per l'ambito dell'urbanistica generale perciò attraverso il TROG (Legge urbanistica del Tirolo). a) Piani e programmi con obbligo della VAS: Nell'ambito della pianificazione territoriale sovracomunale qualsiasi elaborazione di programmi urbanistici è da sottoporre a una valutazione ambientale, con l'esclusione di programmi per i centri commerciali. La modifica di programmi è esente dalla VAS solo quando è di lieve entità e non causa grandi effetti ambientali. I piani urbanistici non sono di per sé giuridicamente vincolanti, per cui non devono essere sottoposti a VAS. giuridicamente vincolanti, per cui non devono essere sottoposti a VAS. Nell'ambito dell'urbanistica comunale la nuova elaborazione di piani guida urbanistici e la loro rielaborazione nonché la nuova elaborazione e la modifica completa dei piani di zonizzazione hanno sempre l'obbligo della VAS; le modifiche di detti strumenti di pianificazione devono essere sottoposti a VAS in tutti i casi in cui consentano la realizzazione di interventi con obbligo di VAS oppure riguardino territori Natura 2000.

Tutte le altre modifiche hanno bisogno della

PIANI ATTUATIVI

Aree riservate

valutazione ambientale, quando hanno conseguenze ambientali rilevanti in base alle specifiche caratteristiche. La valutazione, se questo possa essere il caso, dovrà avvenire mediante l'esame del singolo caso in base ai criteri dell'allegato II della direttiva VAS. Per i piani attuativi generali e integrativi, di regola, non esiste l'obbligo della VAS. La Giunta regionale potrà regolare più dettagliatamente i presupposti, per i quali sia necessaria una valutazione ambientale oppure per i quali non sia necessaria, con proprie ordinanze. b) La procedura della VAS: La valutazione ambientale è stata integrata nella procedura urbanistica esistente e deve essere eseguita dall'autorità progettante.

Prima della pubblicazione del progetto preliminare deve essere elaborata una relazione ambientale, la cui entità è da determinare in accordo con gli uffici ambientali (Ufficio Affari legali per la tutela ambientale e urbanistica dell'Ufficio della Giunta regionale) per ogni singolo re eseguito un esame delle alternative. caso (scoping). La relazione ambientale deve determinare e valutare tutte le conseguenze ambientali rilevanti; inoltre deve essere eseguito un esame delle alternative.

Per la procedura di pubblicazione ci sono differenze in merito alla durata della

per opere ed impianti pubblici del comune per l’edilizia abitativa agevolata Aree per traffico

deposizione (almeno 6 settimane), della necessaria pubblicizzazione (nella stampa del Tirolo e su internet) e alle persone e istituzioni con diritto di presa di posizione (qualunque persona, difensore ambientale, organizzazioni ambientaliste).

Qualora le conseguenze ambientali rilevanti dovessero interessare anche gli stati o le regioni limitrofe, su loro richiesta si dovranno eseguire consultazioni transfrontaliere in merito al contenuto del piano, fissando preventivamente la loro durata in accordo tra le parti. Qualora non si raggiunga un'intesa prima, la procedura di rilascio potrà essere proseguito solo dopo la decorrenza dei termini.

Prima che l'autorità progettante decida definitivamente, il risultato della procedura di pubblicazione dovrà essere riassunto in forma scritta. La decisione definitiva dovrà essere motivata per iscritto e resa pubblica e accessibile, almeno su internet.

Infine tutti i piani e programmi con obbligo di VAS dovranno essere monitorati dopo l'entrata in vigore a scadenza regolare in merito alle loro conseguenze ambientali.

Nell'ambito dell'urbanistica comunale la irregolare esecuzione della valutazione ambientale comporta il diniego dell'autorizzazione da parte delle autorità di controllo.

Contenuto

Piano attuativo generale obbligatorio: allineamento per i collegamenti esterni indice minimo di fabbricabilità

Piano attuativo integrativo obbligatorio allineamento per i collegamenti interni grandezza massima dei lotti edificabili allineamento degli edifici modalità e tipologie costruttive altezza degli edifici

ulteriore possibilità: modalità e tipologia costruttiva

ulteriore possibilità altitudine limiti di massima edificabilità disposizioni integrative alla fabbricabilità disposizioni speciali in merito alle distanze orientamento dei colmi pendenze dei tetti

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Dossier: Le esperienze

TIROLO/2 Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti progettuali di Robert Ortner*

Relazione ambientale: Per poter eseguire una valutazione di impatto ambientale, il primo passo è l'elaborazione di una relazione ambientale.

La relazione ambientale deve stabilire, descrivere e valutare i probabili effetti di maggiore entità causati dalla variante di piano.

Inoltre si dovranno stabilire, descrivere e valutare le possibili alternative, che tengono conto degli obiettivi e dell'ambito territoriale di applicazione del piano o del programma.

(Il contenuto obbligatorio della relazione ambientale è definito dall'art. 5, comma 5 TUP).

L'autorità di pianificazione elabora la relazione ambientale.

- Dopo l'elaborazione di un progetto preliminare la relazione dovrà essere presentata all'ufficio Tutela Ambiente (per l'urbanistica comunale alla Ripartizione affari legali dell'urbanistica della Giunta Regionale del Tirolo).

- L'ufficio, con coinvolgimento di tutti gli altri uffici interessati in materia, esegue un controllo in merito alla completezza e alle conclusioni della relazione ambientale.

- Il risultato dovrà essere comunicato all'autorità di pianificazione, che dovrà rispettare le relative indicazioni.

* Ufficio urbanistica comunale - Tirolo

Evitare valutazioni multiple È possibile recepire risultati esistenti a seguito di valutazioni già eseguite.

Quando per una variazione del piano guida urbanistico comunale sia già stata elaborata una relazione ambientale, è possibile utilizzarla per la variante del piano di zonizzazione collegato.

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Qualora per un intervento sia da eseguire anche una VIA, la relazione ambientale e la dichiarazione di sostenibilità ambientale necessaria per la VIA possono essere elaborate congiuntamente, usando reciprocamente i dati elaborati.

CHECK-LIST DELLA RELAZIONE AMBIENTALE - Contenuto e obiettivi - Condizioni ambientali - Alternative - Effetti sull'ambiente - Misure di mitigazione e monitoraggio.

Contenuto e obiettivi - Il contenuto e gli obiettivi più importanti del piano sono descritti.

- Altri piani rilevanti nella gerarchia di pianificazione sono stati riconosciuti e i rapporti con questi sono descritti.

- Gli obiettivi ambientali importanti per il piano e il modo di tenerne conto, sono descritti.

Condizioni ambientali - È stato indicato quali dati e quali fonti sono state considerate e - inoltre lo stato ambientale attuale, - le caratteristiche ambientali delle aree probabilmente più coinvolte, - i problemi ambientali più rilevanti, - le probabili cause per effetti ambientali, - eventuali beni da tutelare, - le aree di particolare rilevanza ambientale, - la durata e l'estensione di effetti ambientali, - è stato tenuto conto dei dati e delle

informazioni disponibili di altre valutazioni (ambientali), p. es. di valutazioni ambientali strategiche, valutazioni di impatto sul territorio e sulla natura.

Alternative - Si sono esaminate alternative sensate, cioè realistiche, considerandole nella valutazione degli effetti ambientali.

- L'ipotesi alla base delle alternative è descritta.

- I motivi per la scelta delle alternative esaminate (e l'eventuale eliminazione di alternative) sono descritti.

- La variante zero (probabile sviluppo in caso di mancata attuazione del piano) è stata considerata.

Effetti ambientali - Gli effetti prevedibili più rilevanti generati dall'attuazione del piano sono descritti.

- È stato tenuto conto delle possibili cause di effetti ambientali.

- È stato tenuto conto dei beni da tutelare interessati.

- Sono stati rappresentati le metodologie impiegate (misurazioni, calcoli e previsioni).

- Il raggiungimento degli obiettivi ambientali è stato posto a base per la valutazione.

- Le comunicazioni a vuoto sono motivate.

- È stato tenuto conto di identificati criteri K.O. - È stata eseguita una valutazione complessiva ai sensi di una considerazione integrata.

Misure di mitigazione e monitoraggio - È stato stabilito chi è responsabile per

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l'esecuzione degli interventi e (entro) quando gli interventi saranno eseguiti.

- L'attuazione delle misure è garantita.

Misure di mitigazione - Le misure di mitigazione previste per evitare, ridurre effetti ambientali gravi o rafforzare effetti positivi sono state descritte.

- L'efficienza (ecologica) delle misure di mitigazione previste è stata considerata.

- Le misure di mitigazione tengono conto delle relative relazioni di causa-effetto.

- Per le misure di mitigazione si è indicato quali siano assolutamente necessarie e quali ulteriormente consigliabili.

Consigli per la procedura - La valutazione degli effetti ambientali non dovrebbe essere più dettagliata e/o differenziata della pianificazione, cioè si dovranno evitare esattezze solo apparenti.

- Il peso per le valutazioni dovrà essere esaminato in modo critico.

- Il giudizio degli esperti sembra un metodo molto adatto e consigliabile.

- Le misure già prevedibili sono da considerare in modo finalizzato nelle valutazioni.

- È consigliabile stabilire preventivamente i criteri di valutazione e di controllo.

- Le singole valutazioni dovranno confluire in un risultato complessivo, per il quale sembra adeguata la forma della matrice.

- Oltre la matrice sono necessari confronti e/o motivazioni, in modo che ci sia un giudizio complessivo (argomentato verbalmente).

Dossier: Le esperienze

ALTOADIGE Linee guida per la Valutazione Ambientale Strategica di Peter Morello*

1. Introduzione Con la legge provinciale n. 2 del 5 aprile 2007, in vigore dal 2 maggio 2007, la Provincia Autonoma di Bolzano ha emanato la normativa legislativa per l'applicazione della direttiva europea (2001/42/CE) concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente.

2. Obiettivi “La presente direttiva ha l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull'ambiente.” (art. 1 della direttiva europea 2001/42/CE) Il principio della valutazione d'impatto strategica sta nella preventiva considerazione degli aspetti ambientali in fase di pianificazione, in modo da evitare eventuali conseguenze negative sull'ambiente ed ottenere possibili effetti positivi.

4. La procedura In Alto Adige la valutazione ambientale strategica è integrata nella procedura urbanistica esistente in modo tale da non rendere necessaria una procedura separata. I piani urbanistici devono essere integrati da un rapporto ambientale (vedi art. 17 della LUP* in vigore). Di conseguenza tutti i piani urbanistici e le relative modifiche devono essere accompagnati da un rapporto ambientale, che deve corrispondere alle caratteristiche minime previste dalla citata legge provinciale e dalla relativa direttiva europea 2001/42/CE. Il rapporto ambientale deve essere presente già in fase di adozione del piano da parte del Consiglio comunale e soprattutto per la pubblicazione dello stesso, ovvero nella fase della partecipazione pubblica, essendo la partecipazione (amministrazioni e cittadini) un aspetto fondamentale della procedura della valutazione ambientale strategica. * Legge provinciale del 11 agosto 1997, N. 13 “Legge urbanistica provinciale” 5.

3.

* Inu Alto Adige - Süd Tirol

Differenza rispetto alla valutazione d'impatto ambientale (VIA) La valutazione d'impatto ambientale prende in considerazione esclusivamente quei progetti che sono sottoposti per legge alla procedura VIA (vedi allegato C “Progetti da sottoporre a valutazione d'impatto ambientale” della LP n. 2 del 5 aprile 2007).

L'attestazione della sostenibilità di tali progetti avviene posteriormente alle decisioni sulla tipologia dell'intervento stesso e sulla sua localizzazione. Il progetto può essere migliorato sotto l'aspetto della sostenibilità ambientale soltanto a posteriori.

La valutazione ambientale strategica (VAS) è da eseguire nella fase progettuale iniziale per tutti i piani e i progetti, in modo da risultare un mezzo efficace per le fasi decisionali fondamentali.

Il grande vantaggio della procedura VAS in confronto alla procedura VIA è il fatto che la procedura VAS è attuata nella fase iniziale della pianificazione e quindi lo sviluppo di un progetto può essere concordato e ottimizzato riguardo alla valutazione ambientale fin dalla scelta della localizzazione dell'intervento.

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Il rapporto ambientale ai sensi dell'art. 13 della legge provinciale n. 2/2007 Il rapporto ambientale, che descrive gli effetti sull'ambiente, è da predisporre integrando la relazione illustrativa di cui all'art. 17, comma 1, lettera a) della LUP. I contenuti di questa relazione fino ad ora erano descritti in maniera dettagliata nell'articolo 15, commi 1,2,3 e 6 della LUP. Gli stessi fattori ambientali che sono oggetto della valutazione ambientale dovevano già essere presi in considerazione nell'ambito di una pianificazione attenta ed elaborata in maniera professionale.

Ora, con l'introduzione della VAS, le problematiche devono essere messe maggiormente in evidenza rispetto a quanto avvenuto fino ad ora e tutte le decisioni sono da giustificare in modo esauriente. Si consiglia, nelle fasi di rilievo, analisi e valutazione, di concentrare l'attenzione solo sugli aspetti rilevanti per le decisioni in questione. Non è necessaria una relazione omnicomprensiva di tutti gli aspetti interessanti in generale o su tutte le tematiche possibili da considerare, è invece fondamentale una relazione circoscritta, mirata alla

comprensione e condivisione delle proposte di pianificazioni inoltrate.

Questo obiettivo, di concentrare gli elaborati progettuali sugli aspetti più decisivi per le scelte di pianificazione, è stato chiaramente messo in evidenza nella formulazione della Legge Provinciale 2/2007: “Il rapporto ambientale contiene le informazioni che possono essere ragionevolmente richieste in base al livello di conoscenza e dei metodi di valutazione attuali, del contenuto e del livello di dettaglio del piano o del programma, della fase in cui si trova nell'iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter” (articolo 8, comma 2, Legge Provinciale n. 2/2007).

Partendo da questi presupposti risulta evidentemente inutile la redazione di un rapporto ambientale estremamente ampio e laborioso per progetti di dimensioni ridotte. Un progetto che consiste nella correzione dei confini di una zona non avrà in generale grandi effetti rilevanti e quindi la relazione potrà essere ridotta all'essenziale. D'altra parte per i progetti di una certa rilevanza anche il rapporto ambientale dovrà essere più dettagliato e ampio.

Le possibili alternative sono da riportare adeguatamente nel rapporto ambientale. Non si tratta di certo di una ricerca di alternative fittizie, bensì di alternative reali che possono effettivamente essere prese in considerazione.

La valutazione ambientale strategica condivide con la pianificazione del territorio la caratteristica di considerare tutti gli aspetti di varia natura nella loro totalità per giungere in seguito alle decisioni da prendere. L'obiettivo non consiste quindi nella mera esposizione delle singole analisi, ma è necessario metterle in relazione per giungere ad un risultato completo.

In questo senso bisogna evidenziare i conflitti rilevanti che incidono sulla pianificazione, in modo tale da facilitare l'analisi della situazione contingente e la valutazione delle idee progettuali. Si consiglia per la redazione del rapporto ambientale, di orientarsi all'indice per la valutazione ambientale strategica descritto nelle pagine che seguono.

decisione in merito.

Se la pianificazione riguarda progetti da sottoporre a VIA oppure se sono individuati effetti significativi sull'ambiente la Commissione Urbanistica Provinciale è integrata da un membro del Comitato ambientale.

Contenuto e struttura del rapporto ambientale Sono da descrivere i seguenti argomenti, approfonditi a seconda della loro importanza riguardo al progetto: a) Obiettivi che si prefigge il progetto b) Determinazione e descrizione del progetto c) Descrizione del sito prescelto in relazione al contesto naturale ed insediativo e secondo aspetti paesaggistici ed idrogeologici.

Rappresentazione del quadro normativo programmatico: piano paesaggistico, beni culturali, archeologici, Natura 2000, direttiva 92/43/CEE (direttiva fauna-flora-habitat), parchi naturali, parco nazionale, rispetto idrologico, piano delle yone di pericolo, direttiva 96/82/CE (Seveso) d) Le alternative prese in considerazione Le decisioni prese dai Comuni devono essere supportate da argomenti oggettivi. La documentazione deve evidenziare che sono state analizzate possibili alternative, anche in relazione ai possibili scenari legati alla non realizzazione del piano o del programma.

Nel caso in cui non sussistano alternative valide è da giustificare il motivo per cui non è stata presa in considerazione nessuna alternativa. Effettivamente in molti processi decisionali nella pianificazione non esistono soluzioni alternative, bensì un'unica soluzione. e) Descrizione del progetto: - superficie necessaria, intervento sulla morfologia del terreno; - architettura e struttura insediativa; - traffico/mobilità: integrazione con il sistema del traffico a livello locale e sovracomunale con considerazione di tutte le tipologie di trasporto (traffico motorizzato privato, trasporto pubblico locale, piste ciclabili e pedonali, trasporto degli studenti, trasporto delle merci), stima del 6. Chi redige il rapporto ambientale?

L'autorità competente per l'attuazione di piani e fabbisogno sulla mobilità; - collegamento con le infrastrutture per la programmi è responsabile per la redazione del fornitura di acqua, energia elettrica, telefonia, gas, rapporto ambientale.

Nel caso di una rielaborazione o di una variante al riscaldamento, ecc…; - fabbisogno di acqua potabile e antincendio (gli piano urbanistico comunale il rapporto impianti attuali sono sufficienti a coprire questo ambientale è redatto di norma dal libero fabbisogno oppure servono ulteriori fonti idriche o professionista che ha elaborato il piano infrastrutture?); urbanistico. Se invece questo non è in possesso - smaltimento delle acque di scarico, delle acque delle competenze professionali specifiche meteoriche, in riferimento alla capacità dei recapiti necessarie per valutare gli aspetti prettamente ambientali o relativi a discipline specifiche (ad es. finali delle fognature; biologia, geologia, pianificazione del traffico, …), è - in casi specifici smaltimento dei rifiuti e dei necessario che siano coinvolti altri professionisti materiali di scavo e di demolizione. f) Descrizione degli effetti sull'ambiente esperti in tali discipline.

Sono da descrivere i cambiamenti delle caratteristiche ambientali da prevedere a seguito 7. Chi lo valuta?

La Commissione Urbanistica Provinciale valuta - della realizzazione del progetto. Devono essere assieme al piano urbanistico comunale o alle sue messe in evidenza le conseguenze su aspetti quali relative varianti - anche il rapporto ambientale e la diversità biologica, la popolazione, la salute dei lo trasmette quindi alla Giunta Provinciale per la cittadini, la fauna, la flora, il suolo, l'acqua, l'aria, i

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8.

Dossier: Le esperienze

fattori climatici, i beni materiali, l'eredità culturale comprensiva dei manufatti architettonici di rilevanza e delle preesistenze archeologiche, il paesaggio e i rapporti interagenti tra i fattori sopraelencati. Sono inoltre da definire le misure di mitigazione o compensazione degli effetti sull'ambiente. g) Conclusioni – valutazioni Sono da valutare il progetto e le sue possibili ripercussioni sull'ambiente.

Queste conseguenze sono rilevanti?

Il progetto deve essere sottoposto a VIA? Sono interessati elementi sotto tutela?

Il rapporto ambientale deve considerare tutti i punti previsti dalla legge. Se qualche argomento non è rilevante al fine della valutazione ambientale, è tuttavia necessario accennarlo con una breve frase.

Il rapporto ambientale deve essere bilingue e consegnato anche in forma digitale in formato pdf.

3. Variante scelta 3.1. Descrizione dettagliata in base agli effetti dell'intervento sul patrimonio ambientale esistente (7), alle interrelazioni dei diversi fattori e secondo i criteri urbanistici. (11) 3.2. Possibili effetti significativi sull'ambiente (7) Descrizione dei cambiamenti ed eventuali conflitti in base ai criteri fondamentali.

3.3. Misure previste per ridurre gli eventuali effetti negativi sull'ambiente (8) Descrizione delle eventuali misure adottate Opere di protezione (dalla vista, dal rumore, ecc…) e quando necessario verifica degli effetti negativi derivanti da tali opere.

Adozione di strumenti di pianificazione (regolamenti edilizi, indicazioni sull'estetica,…).

4. Misure di monitoraggio (9) Descrizione delle misure previste per il monitoraggio (Monitoring, rilievi, sopraluoghi, documentazione fotografica, misurazioni dell'aria, del rumore, ecc…)

9. Indice del rapporto ambientale (struttura consigliata)

5. Partecipazione Assemblee informative, prese di posizione, riunioni (amministrazioni e cittadini)

1. Breve descrizione dell'intervento (1) 1.1. Cosa - Qualificazione dell'intervento 1.2. Dove - Localizzazione dell'intervento (rappresentazione cartografica) 1.3. Perché - Obiettivi nell'interesse pubblico 1.4. Quanto - Zona edilizia: superficie, densità, m³, … Infrastrutture: lunghezza,…

6. Sintesi (10) 6.1. Ci sono effetti significativi sull'ambiente? si/no 6.2. L'intervento è da sottoporre a VIA? si/no (secondo le soglie indicate nell'allegato C “Progetti da sottoporre a valutazione d'impatto ambientale” della LP n. 2 del 5 aprile 2007)

2. Descrizione delle alternative considerate 2.1. Motivazioni della scelta delle alternative (2) Per interventi di lieve entità si possono riassumere anche schematicamente, con adeguate rappresentazioni cartografiche.

2.2. Situazione esistente (3) (4) (11) Aspetti rilevanti dello stato attuale dell'ambiente, così come le caratteristiche ambientali che saranno influenzate in misura significativa dall'intervento.

2.3. Inquadramento nei piani e programmi - Descrizione dei piani e programmi esistenti su scala locale (paesaggio culturale, piano paesaggistico, zone di tutela delle acque, Natura 2000, ecc…), nazionale, comunitaria ed internazionale. (5) - Esposizione d'eventuali problemi ecologici in zone di particolare interesse ambientale. (5) - Rapporto sulla considerazione degli obiettivi dei piani e dei programmi nazionali ed internazionali nell'elaborazione dell'intervento previsto. (6) 2.4. “Variante zero” (3) Probabile evoluzione senza l'attuazione del piano o del programma.

2.5. Valutazione delle alternative (2) in base agli effetti dell'intervento sul patrimonio ambientale esistente (7), alle interrelazioni dei diversi fattori e secondo i criteri urbanistici. (11) Descrizione dei cambiamenti e di eventuali conflitti riguardanti i criteri fondamentali.

7. Sintesi non tecnica delle informazioni La sintesi è da redigere come documento separato solo nel caso in cui la relazione ambientale sia eccessivamente lunga e tecnicamente complessa per la comprensione da parte di un vasto pubblico.

Spiegazioni relative ai capitoli dell' indice del rapporto ambientale con riferimento all'appendice 1 della direttiva europea 2001/42CE, lettere da a) a j) (1) Illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del piano o programma e del rapporto con altri piani o programmi pertinenti.

I contenuti, gli scopi e le motivazioni del progetto devono essere esposti in modo comprensibile. È necessario indicare dati riguardo alla localizzazione ed alla dimensione (superficie, densità, infrastrutture, ecc…). È necessario inoltre indicare in quale modo siano stati tenuti in considerazione gli obbiettivi di protezione ambientale stabiliti dalle relative leggi, dai piani specifici e dagli altri strumenti di pianificazione.

Le basi legislative o gli strumenti di pianificazione rilevanti devono essere citati. Non è sensato riprodurre o elencare qualsiasi piano.

Piano di settore per impianti di risalita e piste da sci, piano di settore per cave di ghiaia e di pietra, piano per impianti sportivi, piano del traffico,

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piano provinciale di sviluppo e coordinamento territoriale, piano paesaggistico, direttive comunali, piani settoriali…

(2) Sintesi delle ragioni della scelta delle alternative individuate e una descrizione di come è stata effettuata la valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad esempio carenze tecniche o mancanza di dati) nella raccolta delle informazioni richieste.

Le informazioni riguardo alla scelta delle alternative sono necessarie per comprendere i motivi di determinate scelte e in quale rapporto esse stiano con il progetto. È inoltre necessario fornire una motivazione plausibile per la scelta di una variante, alla luce della valutazione degli effetti sui beni tutelati.

A questo proposito è necessario indicare qualunque difficoltà, incertezza nella prognosi, o mancanza di informazioni. Eventualmente può essere sensato spiegare in che modo sono state risolte simili difficoltà.

(3) Aspetti rilevanti dello stato attuale dell'ambiente e sua evoluzione probabile senza l'attuazione del piano o del programma.

Descrizione della situazione attuale e valutazione degli effetti ambientali, compresa la previsione nel caso di mancata attuazione del progetto, con particolare riferimento agli effetti rilevanti del progetto sull'ambiente. È inoltre necessario descrivere la “variante zero”, la quale indica lo sviluppo o il potenziale di sviluppo dell'area senza l'intervento programmato. La “variante zero” non deve necessariamente avere effetti negativi sull'ambiente.

L'effetto principale sull'ambiente nella costruzione di un magazzino consiste nel grande consumo di superficie, in relazione con il tipo si superficie utilizzata. Se si tratta di un biotopo, prezioso per rari anfibi o orchidee, l'impatto ambientale principale del progetto deve essere visto nella distruzione di tale biotopo a causa della copertura del terreno. Un ulteriore impatto ambientale va visto indubbiamente anche nell'aumento del traffico con tutte le conseguenze (rumore, infrastrutture…) e tutto ciò deve essere valutato nella relazione. La variante zero significherebbe che il prezioso biotopo sarebbe salvato e il problema del traffico non si porrebbe, tuttavia potrebbe comportare effetti negativi sull'economia locale.

(4) Caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate.

In questo capitolo devono essere descritte le caratteristiche essenziali del luogo che sarebbero influenzate dal progetto. Tale descrizione deve rendere evidenti gli aspetti ambientali che caratterizzano il luogo e le loro interazioni con il progetto. Ad esempio un prato con radi alberi da frutto ai margini di un centro abitato, dove si progetti di costruire abitazioni, non deve essere solo descritto, ma ne devono essere valutati anche la rarità, il valore paesaggistico e culturale, ecc.; è possibile anche una valutazione naturalistica. Per

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la valutazione della sensibilità dei beni tutelati, si possono raccogliere informazioni tramite specie elencate nelle liste rosse di biotopi, animali e piante. Sono adatti a questo scopo anche le rilevazioni degli inventari di elementi paesaggistici e culturali che si trovano già in diversi Comuni.

(5) Qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al piano o programma, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone individuate ai sensi delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE. Devono essere esposte informazioni riguardo a tutti i problemi ambientali attualmente rilevanti per il progetto (es. qualità dell'aria, dell'acqua,…).

Sulla base di queste informazioni si deve verificare in quale modo questi problemi influenzino il progetto e se sussista la probabilità che il progetto stesso acuisca problemi preesistenti, li riduca o agisca su di essi in altro modo. Per zone con particolare rilevanza ambientale si intendono zone dal valore ecologico particolarmente alto, ad esempio zone protette Natura 2000, ma anche parchi naturali o nazionali, o anche zone che ospitano specie che compaiono nelle liste rosse locali o dove si trovano habitat e specie di interesse europeo. Può trattarsi anche di zone (habitat) che non godono di protezione, ma ospitano specie indicate nelle specifiche liste rosse (nazionali, europee, internazionali), o sono luogo di sosta o di cova di specie di uccelli di interesse nazionale o internazionale (cosiddette IBA). Inoltre la zona in questione può essere un tipo di biotopo sottoposto ad un alto rischio ecologico (es. zone paludose, sabbiose, ghiaiose, ecc.). Se si tratta del cambiamento di destinazione di aree che si trovano all'interno di Natura 2000 o nelle immediate vicinanze (=possibile influenza su Natura 2000), è necessario anzitutto richiedere il certificato di tollerabilità.

(6) Obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale.

I conflitti di cui ai punti (4) e (5) devono essere valutati alla luce degli scopi di protezione ambientale definiti dall'Unione Europea. In questa parte si deve tenere conto anche di scopi comunitari quali l'interconnessione e la protezione degli habitat.

(7) Possibili effetti significativi sull'ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l'interrelazione tra i suddetti fattori.

La parte principale della relazione consiste nella rappresentazione dello stato di fatto e nella descrizione dell'impatto ambientale che deriverebbe dalla costruzione e dall'utilizzo di quanto progettato, e la cui validità trova riscontro e motivazione nel piano urbanistico. Nell'ambito

Dossier: Le esperienze

della valutazione devono essere indicate anche le possibilità dell'eliminazione, della diminuzione o della compensazione degli effetti negativi sull'ambiente e le misure corrispondenti.

La valutazione può essere redatta in modo descrittivo oppure in forma di tabella, tramite una scala di valori. L'importante è che il metodo di valutazione sia indicato in modo comprensibile. Nella valutazione è consigliato di utilizzare le fonti dei dati esistenti (dati geografici digitali nei diversi sistemi informativi, letteratura specifica sull'argomento, dati storici, risultati di sopralluoghi, ecc.).

Nella descrizione, a seconda delle dimensioni dell'intervento, si deve fare riferimento a tutti gli aspetti ambientali e ai beni tutelati (devono essere valutati gli effetti sui beni tutelati che vengono influenzati o sui quali è pronosticabile un'influenza). Deve essere precisato chiaramente in quale zona si possano verificare degli effetti e in che cosa consistano tali effetti. Deve essere inoltre precisato in che cosa consistono le interferenze fra i singoli beni protetti (es. copertura del terreno e stato delle acque freatiche).

I seguenti beni ambientali sono indicati nella direttiva e devono essere valutati a seconda del progetto: - il suolo: es. impermeabilità - l'acqua: es. livello dell'acqua freatica, acque in superficie - l'aria e i fattori climatici: es. qualità dell'aria - la biodiversità ed il paesaggio: es. grado di pericolo degli habitat - la flora e la fauna: es. liste rosse - la popolazione, la salute umana: es. rumore, elettrosmog - i beni materiali, il patrimonio culturale: es. tutela dei beni culturali, tutela degli insiemi - il patrimonio archeologico: es. zone archeologiche protette, rilevanza storica e culturale Per l'inserimento di un'infrastruttura stradale si dovranno indicare dati riguardo al suolo (impermeabilità), allo stesso modo dovrà essere preso in considerazione per la valutazione la qualità dell'aria e il rumore. Inoltre andranno elaborate prognosi degli effetti in base ai dati a disposizione (traffico attuale, aumento del traffico, spostamento del traffico).

(8) Misure previste per impedire, ridurre e compensare nel modo più completo possibile gli eventuali effetti negativi significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o del programma.

Devono essere esposte le possibilità di diminuire o compensare i rilevanti effetti negativi descritti nella valutazione ambientale. Può trattarsi di misure che sono stabilite o previste dal piano urbanistico. È necessario però tenere conto del fatto che misure per diminuire i danni ambientali possono avere a loro volta effetti negativi sull'ambiente e vanno tenuti in considerazione (es. edifici protettivi). La priorità deve dunque essere data nell'evitare i conflitti con i beni tutelati. Solo se questo non è possibile devono essere previste misure per arginare o compensare i danni. In generale tutte le misure devono essere indicate in modo vincolante nel piano urbanistico

e realizzate nei livelli seguenti di pianificazione.

(9) Descrizione delle misure previste in merito al monitoraggio di cui all'articolo 10 della direttiva europea.

Il rapporto ambientale deve contenere anche una descrizione delle misure di controllo (monitoring) previste. Devono essere previste misure che consentano di individuare tempestivamente gli effetti negativi dovuti alla realizzazione del progetto sui beni ambientali sopra nominati ed eventualmente di intervenire adeguatamente contro di essi. Il controllo è principalmente compito del Comune; il concetto per la sua attuazione deve essere descritto nella relazione ambientale. Anche in una pianificazione eseguita con grande accuratezza, non si possono escludere effetti imprevisti. Anche in caso di incertezza nella valutazione riguardo, per esempio, ai beni tutelati come il suolo, l'acqua o lo sviluppo di un biotopo, può essere sensato un monitoraggio.

L'importante è che nel monitoraggio non si osservino tutti i possibili effetti ambientali, ma soltanto gli effetti negativi rilevanti che potrebbero verificarsi inaspettatamente in futuro.

(10) Sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere precedenti.

Lo scopo del riassunto non tecnico consiste nel rendere comprensibile alla popolazione e a coloro cui spettano le decisioni, gli aspetti e i risultati principali del rapporto ambientale. In tale riassunto devono essere presi in considerazione anche gli effetti delle misure volte ad evitare, diminuire o compensare il danno.

Il riassunto deve essere scritto in lingua italiana e tedesca. Una tabella sintetica e un piano generale possono essere di grande utilità per la rappresentazione semplificata dei risultati.

(11) Criteri urbanistici.

- localizzazione nell'ambito naturale, - localizzazione nell'ambito dell'insediamento, - aspetti paesaggistici, - aspetti idrogeologici, - inserimento nel sistema di mobilità e di viabilità, (locale e sovracomunale), - tipologie di traffico (traffico individuale motorizzato, trasporto pubblico locale di persone, mobilità pedonale e ciclistica, trasporto scolastico, trasporto merci), - approvvigionamento acqua potabile, - approvvigionamento acqua antincendio, - rete di energia elettrica, - rete di telecomunicazione, - rete del gas, - teleriscaldamento, - smaltimento acque nere, - smaltimento acque piovane, - smaltimento rifiuti, - smaltimento materiali di scavo o demolizione, - i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, - fattori di particolare importanza per l'intervento e/o il luogo, - l'interrelazione tra i suddetti fattori.

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Energia e cambiamento climatico nella Valutazione Ambientale Strategica di Paola Ischia

Commissione Nazionale Inu: Ambiente, Energia, Clima, Consumo di Suolo

Il decennale processo di recepimento della normativa sulla VAS Valutazione Ambientale Strategica (Direttiva Europea 2001/42/CE) che ha visto l'Italia inadempiente e sottoposta all'ennesima procedura d'infrazione (fino al decreto 152/2006) ed ancor più il trentennale avvio del dibattito, dalla formulazione di considerazioni statunitensi sugli impatti d'area vasta (1981), richiedono oggi uno sforzo di sintesi, implementazione, operatività.

Al contempo il tema energetico strettamente connesso a quello relativo al cambiamento climatico, pur sancito a livello normativo, è costretto ad esplorare svariati canali di attivazione. È suggestivo ricordare come il Piano Energetico Nazionale del 1988 prevedesse entro il 2000 la produzione del 44% del fabbisogno da fonti rinnovabili… e come il D.Lgs 311/2006 (di attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell'edilizia) preveda all'art.4 “Modifiche dell'art.9 D.Lgs 192/2005”, l'integrazione dei temi energetici nelle normative e negli strumenti di pianificazione ed urbanistici,“…ponendo particolare attenzione alle soluzioni tipologiche e tecnologiche volte all'uso razionale dell'energia ed all'uso di fonti energetiche rinnovabili, con indicazioni anche in ordine all'orientamento ed alla conformazione degli edifici da realizzare per massimizzare lo sfruttamento della radiazione solare”.

Il Testo Unico sull'Ambiente (D.Lgs 152/2006 e s.m. D.Lgs. 4/2008) ha formalizzato ed avviato un percorso (discusso) di messa a punto degli strumenti, tuttavia gli effetti non emergono. La vera, strategica, integrazione dell'approccio progettual-programmatico anche alle analisi stesse, deve ancora maturare degli esiti. L'emergenza della condizione attuale (crisi economica strutturale, devastazioni dovute a fenomeni climatici), può costringere il dibattito (scientifico, politico, sociale) ad intraprendere sperimentazioni operative. Nell'affermazione del concetto di sostenibilità, implementare processi decisionali con approfondimenti conoscitivi ex-ante, in itinere ed ex post, suggerisce di allargare il dibattito e la partecipazione effettiva a competenze plurime (scientifiche, tecniche, imprenditoriali) che, concretamente svincolate da recinzioni mentali, possano fondere i saperi nella prefigurazione di soluzioni.

Il tema della comunicazione e conseguente coinvolgimento della popolazione, così come quello della cultura e formazione a vari livelli, universitari compresi, non può che sottoporsi ad un autocritico processo di rigenerazione, valutato l'isterico fiorire di giustificabili comitati di cittadini o la scarsa attenzione ad esiti “realistico-finanziabili”, esercitata dalle discipline progettuali accademiche. È il concetto di “progett-AZIONE” che la situazione contemporanea chiede di focalizzare. Il progettare è al contempo processo conoscitivo e percorso generativo: ricerca, conoscenza, “inferenza abduttiva” (scoperta). I segnali inducono a smarcarsi da blocchi e consuetudini inadeguate e delineare un cambiamento sostanziale, sviscerando i nodi critici dell'azione di Governo del Territorio. Seguendo il paradigma dell'efficienza energetica, evidentemente esteso a considerazioni ambientali e climatiche, INU ha in precedenza avviato e nel 2008 formalizzato, la Commissione AECCS Ambiente, Energia, Clima, Consumo di Suolo, presieduta dal Professor Stefano Pareglio.

Oggi la Commissione apre con il secondo mandato, una nuova fase, in tempi in cui (almeno a livello europeo o nelle migliori amministrazioni locali) è ormai diffusa la consapevolezza della preminenza dei temi trattati in rapporto alle strumentazione per il Governo del Territorio e, tra un'ampia serie di obiettivi (per la crescita europea “intelligentesostenibile-inclusiva”), curerà l'approfondimento di tali argomentazioni nella VAS. Nel primo biennio 2008-10, attraverso incontri, dibattiti, convegni, iniziative regionali e convergenza in eventi nazionali, i lavori hanno permesso di diffondere, implementare, applicare, in diretto rapporto con esperti ministeriali e di centri di ricerca della Commissione Europea (EU/JRC Joint Research Center), strumenti innovativi come Seap Sustainable Energy Action Plans (Paes Piani d'azione per l'energia sostenibile) atti programmatici per delineare strategie ed azioni locali per la riduzione di emissioni al 2020, redatti per Covenant of Majors (Patto dei Sindaci, oggi con oltre 1.000 comuni italiani aderenti), implementabili attraverso considerazioni sul coinvolgimento delle aree produttive e dell'ICT Information

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Communication Technolgy verso le SMARTcities. Sono stati inoltre proposti principi ed azioni per la roadmap per Copenaghen 2009 Cop15 (Conference of Parties) United Nations Climate Change Conference per la riformulazione del protocollo di Kyoto (espressi nella “Carta delle città e dei territori d'Italia per il clima” promossa da Coordinamento Agenda21 locali, ANCI Associazione Nazionale Comuni Italiani, UNI Unione Province Italiane), programmi CONCERTO ed iniziative della Commissione Europea tra cui la promozione, cura e divulgazione del premio “Energia sostenibile nelle città” della campagna SEE Sustainable Energy Europe, in collaborazione con il MATTM Ministero per la Tutela del Territorio e del Mare che ha fatto emergere buone pratiche sia nel campo metodologico (a partire ad esempio dalla convergenza del Piano Energetico con il Piano Strutturale di Bologna) che in quello delle realizzazioni esemplari. E' stato inoltre avviato il CRCS Centro Ricerche sul Consumo di Suolo che consente un monitoraggio sul fenomeno e sulle politiche da attuare per contrastarlo.

Il territorio Altoatesino spicca nel panorama nazionale per innovazione ed applicazione concreta di processi di efficienza energetica. La Provincia autonoma di Trento ha introdotto la valutazione di impatti ed emissioni con la L.p. n 05 del 09 marzo 2010 “Il Trentino per la protezione del clima”, integrata nella L.p. 29 agosto 1988, n.28 e s.m.

“Disciplina della valutazione dell'impatto ambientale e ulteriori norme di tutela dell'ambiente”, in particolare all'art.

12quater “Valutazione dell'impatto energetico e sul clima”: “Per valutare preventivamente e ridurre l'impatto delle grandi opere, pubbliche e private, anche dal punto di vista del loro contributo alla diffusione dell'anidride carbonica e degli altri gas climalteranti e del loro contributo al consumo complessivo di energia, è istituita la valutazione dell'impatto energetico e sul clima, nell'ambito della valutazione di impatto ambientale e della valutazione ambientale strategica”. Nel settembre 2011, si è svolto inoltre a Trento (promosso dall'“Osservatorio trentino sul clima”) l'evento “ClimaticaMENTE cambiando”, articolato in conferenze, convegni, spettacoli, escursioni e proposte collaterali.

Attraverso formazione e committenza avanzata, è oggi necessario nella procedura valutativo-propositiva, integrare concettualmente cultura progettuale operativa (ricerca applicata) e principi della sostenibilità, consentendo così che essi possano essere attivati ed emergere ...dal progettare stesso!

Gran folla alla presentazione di Sentieri Urbani nr.5

Si è svolto lo scorso 15 novembre, presso la Sala degli Affreschi della Biblioteca Comunale di Trento l'incontro, promosso da Inu/Trentino in collaborazione con il Laboratorio urbano di Trento, e dal titolo «Il Piano Territoriale della Comunità: quale innovazione e quale operatività». Il pretesto della presentazione del numero 5 di Sentieri Urbani, è stata, infatti, l'occasione per riflettere sul senso e sulle potenzialità della nuova stagione di pianificazione che si sta aprendo in Trentino in questi mesi. È evidente la complessità di elaborazione di questo strumento di pianificazione, sia dal punto di vista tecnico sia da quello politico-programmatico. Ma al contempo è chiara anche l'occasione storica che non può essere che colta con grande serietà.

Presenti i professori di Tecnica e pianificazione urbanistica Corrado Diamantini e Bruno Zanon dell'Università di Trento, Pier Giorgio Mattei, Dirigente del Servizio Urbanistica e Tutela del Paesaggio della Provincia autonoma di Trento e gli assessori all'urbanistica di due Comunità: Anita Briani (Comunità Altavalsugana e Bersntol) e Andrea Brugnara (Comunità Rotaliana e Königsberg). Inoltre hanno partecipato alla discussione Giampaolo Andreatta (che ha collaborato alla redazione del Piano urbanistico provinciale del Trentino del 1967) e Antonio Scaglia (sociologo dell'Università di Trento).

Gli interventi e il dibattito, introdotti e coordinato da Giovanna Ulrici e Alessandro Franceschini della sezione Inu del Trentino, hanno offerto numerosi spunti di riflessione sia per quanto riguarda gli aspetti di continuità e discontinuità con le stagioni urbanistiche precedenti, sia per quanto concerne le sfide specifiche di questa nuova epoca di pianificazione territoriale, caratterizzata dall’invito ad una sussudiarietà responsabile dei territori periferici e da una centralità del concetto di paesaggio entro i piani e i progetti di sviluppo locale. Occasioni che necessitano del coraggio delle neonate amministrazioni intermedie di Comunità e della preparazione e della passione di tecnici ed urbanisti.

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La Fondazione Astengo sta per promuovere in diverse regioni d'Italia corsi di aggiornamento professionale ed alti studi sulla VAS, in collaborazione con il Gruppo Nazionale INU “Valutazione dei piani e programmi per il governo del territorio”.

Per essere aggiornati sui corsi in programmazione, si può chiedere l'iscrizione alla mailing list FA inviando una mail all'indirizzo info@fondazioneasten go.com, o navigare sul sito all'indirizzo http://www.inu.it/aste ngo/index, o seguire la Fondazione Astengo su Facebook.

* nella foto in alto, da sinistra: Diamantini, Mattei, Zanon, Brugnara e Briani

Inu/Trentino Chi siamo, cosa vogliamo come partecipare COSA È L’INU?

COME ASSOCIARSI

L’Istituto Nazionale di Urbanistica è stato fondato nel 1930 per promuovere gli studi edilizi e urbanistici, diffondendo i princìpi della pianificazione. Lo Statuto, approvato con DPR 21.11.1949, definisce l’INU come “Ente di diritto pubblico ... di alta cultura e di coordinamento tecnico giuridicamente riconosciuto” (art. 1).

Per associarsi all’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) occorre presentare al Presidente della Sezione di competenza (per residenza o luogo di lavoro) una domanda sottoscritta da due Membri effettivi dell’Istituto e accompagnata da un breve curriculum e dalla ricevuta di pagamento della quota associativa per il primo anno. Il Consiglio direttivo locale approva le domande e le trasmette alla sede nazionale per la ratifica e la registrazione.

L’INU è organizzato come libera associazione di Enti e persone fisiche, senza fini di lucro. In tale forma l’Istituto persegue con costanza nel tempo i propri scopi statutari, eminentemente culturali e scientifici: la ricerca nei diversi campi di interesse dell’urbanistica, l’aggiornamento continuo e il rinnovamento della cultura e delle tecniche urbanistiche, la diffusione di una cultura sociale sui temi della città, del territorio, dell’ambiente e dei beni culturali. Inu aderisce a CIPRA (Commissione Internazionale per la Protezione delle Alpi) sia formalmente che con contributi ed elaborazioni di significativo valore disciplinare.

La stessa composizione della sua base associativa caratterizza l’INU come luogo di scambio e di libero confronto culturale, attraverso le diverse esperienze di cui ciascun socio è portatore: da quelle scientifiche, accademiche e della ricerca a quelle tecniche, professionali e della pubblica amministrazione.

L’attività sociale propria dell’Istituto si articola in prevalenza intorno alle sue numerose iniziative nazionali, regionali e locali (rassegne, convegni, seminari e simili), che nell’arco dell’anno, sono diverse decine. A queste si aggiungono le attività finalizzate alle pubblicazioni e alla ricerca, svolta sia in proprio che – anche sotto forma di consulenze – per conto di Enti pubblici.

L’INU ha sede a Roma ed è articolato in diciannove Sezioni regionali. Gli Enti associati sono Regioni, Province, Comuni, Iacp, aziende ed enti economici pubblici e privati, dipartimenti universitari, Ordini e associazioni professionali, imprese, cooperative e loro associazioni, Istituti di ricerca, studi professionali, associazioni culturali. I Soci (Membri effettivi e Soci aderenti) sono docenti e ricercatori, professionisti, dirigenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni, studenti. Agli architetti, ingegneri e urbanisti, si affiancano giuristi, economisti, geologi, geografi, agronomi, cartografi, ecologi, archeologi e medici.

Le Sezioni locali possono attivare – anche su proposta di gruppi di soci – proprie Commissioni (o gruppi di lavoro), su temi analoghi o complementari a quelli trattati dalle Commissioni nazionali, ovvero su altri temi, o per lo studio di situazioni e problemi locali. Le Sezioni locali partecipano comunque con propri rappresentanti alle attività degli Osservatori nazionali e, qualora ne abbiano interesse, ai lavori delle Commissioni nazionali di studio.

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Per gli Enti pubblici che intendono associarsi è sufficiente inviare alla sede nazionale dell’Istituto la delibera degli organi competenti (di cui potete scaricare il modello) contenente anche l’impegno di spesa per la prima quota annuale, oppure anche solo una copia della ricevuta del versamento della quota associativa.

Informazioni e modelli per iscriversi sono sul sito: http://www.inu.it Il pagamento della quota associativa può essere effettuato con bollettino postale n.

97355002 intestato a “INU c/Soci” o mediante bonifico bancario sul conto n.

000000581551 intestato a “INU” – Banca di Roma – Filiale 112 – ABI 03002 – CAB 03256.

Per contatti e ulteriori informazioni: Segreteria INU Sezione Trentina (arch.

Elisa Coletti, elisacoletti@libero.it).

Berlino. Profili urbani. Una mostra fotografica di Luca Chisté Berlino è sicuramente una delle città più enigmatiche della cultura urbana europea. Una cultura che è diventata tangibile, fatta di pietre, di vetro e di acciaio. Una cultura che si è fatta architettura. Berlino raccoglie nel suo ventre la costruzioni e la demolizioni di intere pagine di storia, incise nel suo sedime con l'arte dei migliori architetti e dei migliori urbanisti. È la città di Guglielmo II, della Porta di Brandeburgo, del Palazzo del Reichstag. Ma è anche la capitale della follia nazista, il luogo in cui si è conclusa tragicamente la Seconda guerra mondiale ed il fulcro delle contraddizioni della guerra fredda del Secondo Novecento. È la città divisa in due da un muro di cemento. La citta della Stasi, la polizia segreta del regime tedesco. La città da cui scappare.

Alexanderplatz e i grandi edifici in cemento dell'utopia socialista. E ancora, dopo il 1989, la città dell'apoteosi della democrazia, delle archistar, della ricostruzione dopo la caduta del comunismo, del multiculturalismo, della convivenza.

Nei mesi scorsi è stata allestita, presso gli Scavi Scaligeri di Verona, una mostra fotografica di Luca Chistè, raffinato fotografo trentino. La mostra realizza un ritratto mirabile della capitale tedesca, raccontata dal fotografo con un'attenzione ed un trasporto che rendono ogni scatto un'opera d'arte.

«Luca Chistè – spiega la curatrice della mostra, Riccarda Turrina – ci prone un tipo di fotografia che aiuta a comprendere le logiche, i processi, e le modalità comunicative della società contemporanea divenendo indispensabile fonte di conoscenza antropologica. Un empatia che muta di città in città e che con Berlino è stata immediata:

nelle strade, nelle luci, negli intrecci fantastici del pensiero architettonico, nei colori che nemmeno la notte riesce a spegnere. Il risultato di queste immagini è quindi una perfetta sintesi di assordanti silenzi, nati dall'ingegno umano e raccontati dallo sguardo di un fotografo che, senza scombinare l'ordine preesistene, ha spogliato l'architettura della sua possente fisicità trasformandola in uno stato d'animo».

Ma cosa significa inquadrare Berlino per Luca Chistè? «La fotografia – ci spiega il fotografo – mi appare; l'intuizione diventa poi lavorio, metodo di ripresa, cha passa attraverso innumerevoli scatti, variazioni di fuoco, profondità, campo, esposizione, inquadrature, allo scopo di restituire tutto il potenziale espressivo e tecnico della visione iniziale. È evidente che la comprensione dei principi di funzionamento del colore e le relazioni formali sono un patrimonio non solo tecnico ma anche emozionale di un fotografo impegnato nella ricerca». E nel caso specifico della città tedesca: «ci sono segni che l'uomo ha lasciato ma la ricostruzione è passata sopra l'identità sociale tanto che si è verificato un cortocircuito fra l'essere umano e i luoghi della propria origine. Sono state fatte delle grandi speculazioni, alcuni quartieri di sarebbero potuti ristrutturare e invece sono stati rasi al suolo per fare spazio alla nuova Berlino».

La mostra, allestita con cura e articolata in stampe «fine-art» di grande formato curate personalmente dallo stesso Chistè, offre degli scatti dall'impatto emotivo molto forte in particolare per chi ama l'architettura. Si passa dalla «Neue Galerie» di Mies van der Rohe al «Museo ebraico» di Daniel

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Libeskind, dal «Monumento nazionale in memoria dell'Olocausto degli Ebrei europei» di Peter Eisenman ai «Magazzini Lafayette» di Jean Nuovel. Architetture fotografate e stra-fotografate, ma che Chistè riesce ad interpretare e a proporre in maniera inaudita: «Scorgo relazioni formali, spaziali, chiaro-oscurali praticamente ovunque.

Ombre, colori, linee, cerchi, campi chiusi ed aperti, mi inseguono, talvolta, in modo ossessivo, sempre e ovunque. Per strada, a casa, in aeroporto, su un traghetto, mentre viaggio e mentre cammino».

Come spiega, all'interno del bel catalogo della mostra disponibile in rassegna (Publistampa edizioni, 72 pagine) l'assessore alla cultura della città scaligera, Erminia Perbellini, «Luca Chistè rappresenta le architetture e le mutazioni urbane di Berlino scegliendo un linguaggio assolutamente non descrittivo, attento al particolare, cercando nelle forme architettoniche, che destruttura e decontestualizza, il filo narrativo che unisce molte facce di Berlino, in qualche modo emblema della storia contemporanea: da capitale della follia hitleriana, a tragico confine tra le due concezioni del mondo e ora a laboratorio sperimentale della nuova architettura». Ed infine Danilo Balzan, ingegnere trentino scrive, nella parte del catalogo dedicata all'area di Potsdamer, che «nelle immagini di Chistè non ci sono i segni di drammaticità depositati in questa città. Certo non per inconsapevolezza, ma perché il fotografo ha voluto partecipare e documentare un importante momento d'entusiasmo collettivo». (a.f.)

Biblioteca dell’

rbanista

Cesare de Seta “Ritratti di città” Einaudi Editore, Torino 2011, 38 euro

Vittorio Gregotti “Architettura e postmetropoli” Einaudi Editore, Torino 2011, 16 euro

Stefano Boeri “L’anticittà” Editori Laterza, Roma-Bari 2011, 12 euro

Il Rinascimento italiano e l’invenzione della prospettiva portarono alla nascita di una delle forme più alte di celebrazione del potere urbano, sia esso quello di un re, di un papa, di un principe o di un mecenante, ovvero il ritratto di città. In questo volume lo storico dell’arte ricostruisce dettagliatamente la mappa dei ritratti dal Rinascimento al secolo dei Lumi, sia in senso geografico che tecnico ed artistico: l’autore dà ordine a una serie di argomenti che sono comuni all’iconografia urbana in età moderna. Scrive de Seta: «La rappresentazione della città, è bene ribadirlo - anche se le pagine scritte stanno sempre a dimostrare questo - ha retto a ogni sovvertimento di potere, a ogni evento della storia: si pensi solo quanti sono stati coloro che hanno governato e dominato le città di cui si è parlato. Liberi comuni, città-Stato, papi, re, imperatori, principi si sono succeduti vorticosamente al governo delle città, ma il "ritratto di città" è rimasto uguale solo alla logica che l'ha prodotto, come se esso possedesse una forza e una capacità di persuasione che nessun potere ha mostrato con tanta determinazione sul filo di molti secoli. In molte incisioni sono stati, di volta in volta, abrasi e sostituiti i nomi dei committenti o di coloro ai quali il "ritratto" era dedicato, damnatio memoriae assai piú rara in affreschi o dipinti: sintomo evidente del trascorrere impetuoso della storia e degli uomini che la fanno. Ma l'immagine è rimasta fedele solo a se stessa, e si è trasformata, quando si è trasformata, assecondando solo la propria intima e incoercibile ragione che l'ha prodotta. E questa sua straordinaria resistenza a qualunque potere della storia ha qualcosa di magico e affascinante».

Ormai è stato detto da tutti e in tutti i modi: il nuovo secolo sarà il secolo delle grandi, delle grandissime città. Raccoglieranno la maggior parte della popolazione, si svilupperanno in modo impensabile, sorgeranno in tutti i paesi, in tutti gli ambienti e a tutte le latitudini e si allontaneranno fatalmente da quella matrice urbanistica che siamo abituati a conoscere, costruitasi nei secoli dall'accampamento militare romano al comune medievale, alla città moderna, alla metropoli contemporanea. E infatti sono molti, ormai, a chiamare le nuove città con il nome di postmetropoli, a richiamare scenari futuribili in cui le griglie di lettura, progettazione e disegno dell'architettura e dell'urbanistica dovranno essere radicalmente modificate.

Vittorio Gregotti, che ha lavorato a lungo su questi temi e ha progettato anche intere città in Cina, riflette sulla sfida che la postmetropoli rappresenta per l'architettura.

Se è vero che la globalizzazione della finanza e dei costumi ha trasformato con forza dirompente la nozione stessa di città, l’architettura ha spesso scelto, per comodità o addirittura per convinzione, di ridursi a rispecchiamento dell’ordine globale, all’inseguimento di una bizzarria di superficie e indifferente al suo contesto che tradisce le ragioni profonde del suo essere pratica artistica.

Ma è impossibile recuperare una distanza critica nei confronti della postmetropoli trionfante che consenta di disegnarla e progettarla in modo diverso? E non si può sperare che le tendenze accelerate e convulse dei cambiamenti globali potranno depositarsi, dando forma a modalità di architettura urbana altrettanto significative ed equilibrate di quelle del passato?

«L'Anticittà, il rischio di disgregazione delle nostre società urbane, non ha solo i connotati dell'esclusione sociale e le stigmate della ribellione. C'è un'Anticittà ben più potente e diffusa che ogni giorno plasma gli spazi della nostra vita. Che sta sgretolando la nostra società. In Italia, in Europa, in molte parti del pianeta.

L'Anticittà non è solo quella che sorge dalla concentrazione di vite troppo simili in spazi troppo omogenei, che esplode nelle rivolte urbane sprigionando un'alterità totale verso la condizione urbana. L'Anticittà è un'energia profonda e apparentemente pacifica, che non si contrappone alla Città che abitiamo, ma piuttosto la erode dall'interno. Senza grandi gesti, muovendosi pervasiva e spesso invisibile dentro i meccanismi di riproduzione dello spazio urbano contemporaneo; ne allenta le connessioni, ne logora i nodi, ne compromette il funzionamento.

L'Anticittà che oggi fa più paura non nasce dall'esclusione e dalla rivolta, ma dalla frammentazione e dissipazione delle energie vitali che scorrono in ogni ambito della vita urbana. Questa Anticittà non cresce nei processi di concentrazione e chiusura, ma piuttosto in quelli di diluizione delle relazioni urbane. Non costituisce un'alternativa alla città che abbiamo ereditato da secoli di storia, ma ne è semmai la forma più recente, per quanto postmoderna».

Stefano Boeri in questo frizzante e disincantato libro, ci aiuta a conoscere e ad arginare la potenza di un fenomeno politico e sociale che ci riguarda tutti.

Perché, come scrive l’autore, ci piaccia o no, l’Anticittà siamo noi.

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