Ebook. Fundamentos de la gestión por procesos y modelo para su despliegue en el sector público

Fundamentos de la gestión por procesos y modelo para su despliegue en el sector público

Fundamentos de la gestión por procesos y modelo para su despliegue en el sector público Pablo Javier Hernández Bolaños

2022

HERNÁNDEZ BOLAÑOS, Pablo Javier Fundamentos de la gestión por procesos y modelo para su despliegue en el sector público [Recurso electrónico] / Pablo Javier Hernández Bolaños. -- Las Palmas de Gran Canaria : Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, Servicio de Publicaciones y Difusión Científica, 2022 1 archivo PDF (288 p.). – (Monografías. Ciencias Sociales y Jurídicas ; 2) ISBN 978-84-9042-443-8 1. Procesos - Gestión 2. Administración pública – Gestión I. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, ed II. Título III. Serie 658.012.4:35 Thema: KJM, JPP, KNV, JNM

(VWD REUD KD VLGR VRPHWLGD Dl sistema GREOH FLHJR de revisión por pares según el RHJODPHQWR GHO 6HUYLFLR GH 3XEOLFDFLRQHV \ Difusión &LHQWtILFD GH OD 8QLYHUVLGDG GH /DV 3DOPDV GH *UDQ &DQDULD Colección Monografías. Serie Ciencias Sociales y Jurídicas, nº 2

© del texto: Pablo Javier Hernández Bolaños © de la edición: Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Servicio de Publicaciones y Difusión Científica https://spdc.ulpgc.es/ • serpubli@ulpgc.es 1ª edición. Las Palmas de Gran Canaria, 2022 ISBN: 978-84-9042-443-8 Producción: Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC

Producido en España. Produced in Spain Reservados todos los derechos por la legislación española en materia de Propiedad Intelectual. Ni la totalidad ni parte de esta obra puede reproducirse, almacenarse o transmitirse en manera alguna por medio ya sea electrónico, químico, óptico, informático, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo, por escrito de la editorial.

A Maye, a Paula y a Elena

INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………...1 Capítulo 1. Aspectos introductorios ................................................................................................ 22 1.1. Sobre el modelo BPM............................................................................................................... 22 1.2. Características del documento................................................................................................. 28 1.3. Itinerario del trabajo de investigación .................................................................................... 32 Capítulo 2. Fundamentos BPM en el sector público................................................................. 35 2.1. La gestión por procesos ........................................................................................................... 3 2.1.1.

Los procesos .................................................................................................................. 36

2.1.2.

Antecedentes y significado de la BPM ...................................................................... 49

2.1.3.

Definición y Componentes de la BPM ..................................................................... 51

2.1.4.

Importancia de la BPM ................................................................................................ 53

2.1.5.

BPM en el actual contexto de cambio ....................................................................... 58

2.1.6.

Implementación de la BPM......................................................................................... 60

2.1.7.

BPM y Sistemas ............................................................................................................. 63

2.1.8.

Conclusiones sobre la relevancia de la BPM ............................................................ 67

2.2. Conceptos organizativos clave para el BMP propuesto...................................................... 67 2.2.1.

Factores críticos de éxito BPM ................................................................................... 68

2.2.2.

Modelos de madurez BPM .......................................................................................... 72

2.2.3.

Enfoque Sistémico de la BPM .................................................................................... 79

2.2.4.

Conclusiones sobre conceptos organizativos clave para la BPM........................... 91

2.3. BPM en la administración pública .......................................................................................... 91 2.3.1.

Características de las administraciones públicas ....................................................... 92

2.3.2.

La innovación en el sector público ............................................................................ 98

2.3.3.

BPM en el sector público .......................................................................................... 100

2.3.4.

Conclusiones sobre el contexto de aplicación de la BPM .................................... 102

Capítulo 3. Diseño, descripción, implantación y evaluación del modelo ......................... 103 3.1. Criterios de diseño................................................................................................................... 103 3.1.1.

Criterios de diseño a partir de Sistemas, Estados de Madurez y Factores Críticos de Éxito .......................................................................................... 104

3.1.2.

Criterios de diseño para CSF en profundidad ......................................................... 128

3.1.3.

Criterios de diseño para el sector público ................................................................ 147

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Índice

3.1.4.

Conclusiones sobre los criterios de diseño .............................................................. 157

3.2. Diseño del modelo .................................................................................................................. 160 3.2.1.

Características del modelo a partir de Criterios tipo A: de Estados de Madurez ......................................................................................................................... 164

3.2.2.

Características del modelo a partir de Criterios tipo B: de CSF y sCSF ............. 167

3.2.3.

Características del modelo a partir de Criterios tipo C: de atributos de los CSF y sistema de planificación .................................................................................. 169

3.2.4.

Características del modelo a partir de Criterios tipo D: de vinculación de los CSF a las características de la organización ....................................................... 178

3.2.5.

Conclusiones sobre el diseño del modelo ................................................................ 186

3.3. Descripción del modelo ......................................................................................................... 189 3.3.1.

Mapa BPM .................................................................................................................... 189

3.3.2.

Sistema de planificación .............................................................................................. 199

3.3.3.

Elementos adaptadores del MPI-BPM-AP.............................................................. 202

3.3.4.

Gobernanza de la BPM............................................................................................... 208

3.4. Implantación y evaluación del modelo ................................................................................ 211 3.4.1.

Consideraciones previas a la implantación del modelo ......................................... 211

3.4.2.

Puesta en marcha del modelo .................................................................................... 218

3.4.3.

Evaluación del Modelo ............................................................................................... 219

Siglas y definiciones........................................................................................................................... 221 Anexos .................................................................................................................................................... 2 Anexo A. Valores MPI-BPM-AP .................................................................................................. 22 Anexo B. Conclusiones evaluación MPI-BPM-AP .................................................................... 24 Anexo C. Técnicas de investigación seguidas. El método del caso................................................ 247 Anexo D. Características del MPI-BPM-AP ................................................................................ 253 Bibliografía ........................................................................................................................................... 2 7

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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1.1.1. Elementos que conforman el modelo BPM (MPI-BPM-AP) ......................... 24 Ilustración 1.2.1. Recursos gráficos utilizados en el documento. .................................................. 3 Ilustración 1.3.1. Fase 1ª del itinerario de investigación: criterios de diseño vs características del modelo..................................................................................... 32 Ilustración 1.3.2. Fase 1ª y fase 2ª del itinerario de la investigación-general. .............................. 33 Ilustración 3.1.1. Fase de diseño del itinerario de investigación: revisión bibliográfica de los tres conceptos organizativos BPM. .................................................................. 104 Ilustración 3.1.2. CSF y s-CSF de Rosemann y Vom Brocke (2015).......................................... 115 Ilustración 3.2.1. Estados de madurez BPM de cualquier organización .................................... 161 Ilustración 3.2.2. Estados de madurez y factores críticos de éxito ............................................. 162 Ilustración 3.3.1. Secuencias de estados de madurez del MPI-BPM-AP ................................... 190 Ilustración 3.3.2. Influencia de los CSF sobre los estados de madurez del MPI-BPM-AP ...................................................................................................... 192 Ilustración 3.3.3. Despliegue de los s-CSF (subfactores críticos de éxito) a lo largo de los estados de madurez en el MPI-BPM-AP ......................................................... 195 Ilustración 3.3.4. Ubicación de las metas de los s-CSF en el MPI-BPM-AP ............................ 197 Ilustración 3.3.5. Diagrama radar del MPI-BPM-AP .................................................................... 198 Ilustración 3.3.6. Sistema de planificación en el MPI-BPM-AP ................................................. 200 Ilustración 3.3.7. Adaptación BPM-Normativa ............................................................................. 205 Ilustración 3.3.8. Sectores de la organización................................................................................. 206 Ilustración 3.3.9. Pruebas de sector en el MPI-BPM-AP ............................................................. 207 Ilustración 3.3.10. Perspectiva directiva .......................................................................................... 208 Ilustración 3.3.11. Imagen MPI-BPM-AP completa con gobernanza ........................................ 210 Ilustración 3.3.12. Esquema MPI-BPM-AP .................................................................................... 211

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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1.1.1. Atributos y elementos de un modelo .............................................................................23 Tabla 1.1.2. Elementos que conforman el modelo bpm propuesto ...............................................25 Tabla 1.1.3. Elementos y definiciones del modelo bpm propuesto................................................27 Tabla 1.1.4. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................28 Tabla 1.2.1. Distribución de los contenidos conforme al nivel de conocimiento desplegado.. .. 29 Tabla 2.1.1. Recomendaciones para la descripción de procesos .....................................................45 Tabla 2.1.2. Resultados de las fases del ciclo del proceso ................................................................46 Tabla 2.1.3. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................49 Tabla 2.1.4. Bibliografía del apartado/epígrafe..................................................................................51 Tabla 2.1.5. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................53 Tabla 2.1.6. Aportaciones de la BPM. .................................................................................................56 Tabla 2.1.7. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................58 Tabla 2.1.8. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................60 Tabla 2.1.9. Bibliografía del apartado/epígrafe ..................................................................................63 Tabla 2.1.10. Bibliografía del apartado/epígrafe ................................................................................67 Tabla 2.2.1. Factores críticos de éxito bpm de múltiples estudios .................................................69 Tabla 2.2.2. Teorías aplicadas a los CSF .............................................................................................70 Tabla 2.2.3. Bibliografía del apartado/epígrafe .................................................................................72 Tabla 2.2.4. Bibliografía del apartado/epígrafe .................................................................................78 Tabla 2.2.5. Disciplinas relacionadas con la teoría de sistemas .......................................................79 Tabla 2.2.6. Definición de sistemas y propiedades de los mismos .................................................84 Tabla 2.2.7. Propiedades de los sistemas ............................................................................................86 Tabla 2.2.8. Bibliografía del apartado/epígrafe .................................................................................91 Tabla 2.3.1. Definiciones de roles de la ciudadanía ...........................................................................94 Tabla 2.3.2. Aspectos condicionantes de la administración pública ..............................................96 Tabla 2.3.3. Tipos de servicios públicos .............................................................................................97 Tabla 2.3.4. Bibliografía del apartado/epígrafe .................................................................................98 Tabla 2.3.5. Comparativa sector público-sector privado .............................................................. 100

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Índice

Tabla 2.3.6. Bibliografía del apartado/epígrafe............................................................................... 100 Tabla 2.3.7. Bibliografía del apartado/epígrafe............................................................................... 102 Tabla 3.1.1. Relación CSF con propiedades de los sistemas ......................................................... 106 Tabla 3.1.2. Estudio CSF de Rosemann et al. (2005). .................................................................... 114 Tabla 3.1.3. Comparativa entre los CSF de Rosemann y Vom Brocke (2015) Y Buh et al.

(2015). ............................................................................................................................ 119 Tabla 3.1.4. Desarrollo de los CSF de Song y Zhu (2011) ............................................................ 123 Tabla 3.1.5. CSF de Fettke et al. (2015) ............................................................................................ 127 Tabla 3.1.6. CSF y prácticas críticas según Škrinjar y Trkman (2013)......................................... 130 Tabla 3.1.7. CSF y “Recomendaciones” según Santos et al. (2015). ........................................... 132 Tabla 3.1.8. CSF de distintos autores ............................................................................................... 134 Tabla 3.1.9. Relación de elementos esenciales BPM (Rosemann y Von Brocke) y componentes del sistema ............................................................................................ 136 Tabla 3.1.10. Relación de agrupación CSF-BPM de Castro et al. y elementos esenciales BPM (Rosemann y Von Brocke) ............................................................................... 137 Tabla 3.1.11. Relación CSF-BPM de Syed et al. y elementos esenciales BPM (Rosemann y Von Brocke) .................................................................................................................. 141 Tabla 3.1.12. Estudios que citan CSF y s-CSF de Rosemann y Vom Brocke............................ 145 Tabla 3.1.13. Características y recomendaciones de los s-CSF. .................................................... 157 Tabla 3.1.14. Criterios de diseño MPI-BPM-AP............................................................................. 159 Tabla 3.1.15. Bibliografía del apartado/epígrafe ............................................................................. 160 Tabla 3.2.1. Clasificación de criterios de diseño tipologías ........................................................... 164 Tabla 3.2.2. Aspectos característicos de los estados de madurez ................................................ 166 Tabla 3.2.3. Ficha de metas s-CSF .................................................................................................... 171 Tabla 3.2.4. Ajustes por alineamiento de s-CSF. ............................................................................ 173 Tabla 3.2.5. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (A). .................................................... 184 Tabla 3.2.6. Bibliografía del apartado/epígrafe............................................................................... 186 Tabla 3.2.7. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (B) ..................................................... 188 Tabla 3.3.1. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (I). ...................................................... 191 Tabla 3.3.2. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (II) ..................................................... 193 Tabla 3.3.3. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (III) ................................................... 196

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Índice

Tabla 3.3.4. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (IV) ................................................... 199 Tabla 3.3.5. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (V) ..................................................... 202 Tabla 3.3.6. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (VI) ................................................... 204 Tabla 3.3.7. Elementos que conforman el MPI-BPM-AP (VII) ................................................. 210 Tabla 3.4.1. Etapas y tareas del sistema de planificación del MPI-BPM-AP ............................. 218 Tabla 3.4.2. Bibliografía del apartado/epígrafe .............................................................................. 218

Tabla A.1. Elementos identificativos de los estados de madurez del MPI-BPM-AP (APCAC) .......................................................................................................................... 224 Tabla A.2. CSF y s-CSF para la APCAC.......................................................................................... 225 Tabla A.3. Elementos vinculantes s-CSF para la APCAC ............................................................ 228 Tabla A.4. Metas del MPI-BPM-AP (APCAC). ............................................................................. 236 Tabla A.5. Ajustes por alineamiento DE s-CSF. ............................................................................ 237 Tabla A.6. Ajustes por recomendaciones ........................................................................................ 241 Tabla A.7. Etapas, tareas y consideraciones del sistema de planificación del MPIBPM-AP ........................................................................................................................... 242 Tabla B.1. Nuevos ajustes por recomendación en el MPI-BPM-AP (CAC). ............................ 244 Tabla B.2. Aportaciones de la evaluación al MPI-BPM-AP......................................................... 245 Tabla C.1. Características de las variables de investigación.......................................................... 247 Tabla C.2. Flujo del método de investigación ................................................................................ 250 Tabla C.3. Bibliografía del apartado/epígrafe ................................................................................ 251

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ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 2.1.1. Análisis concepto organizativo: Factores Críticos de Éxito BPM .........................72 Cuadro 2.1.2. Análisis concepto organizativo: Modelo de madurez BPM ....................................77 Cuadro 3.1.1. Criterio de diseño: BPM como Sistema I ................................................................ 107 Cuadro 3.1.2. Criterio de diseño: BPM como Sistema II .............................................................. 108 Cuadro 3.1.3. Criterio de diseño: Secuencia de estados (I) ........................................................... 110 Cuadro 3.1.4. Criterio de diseño: Secuencia de estados (II). ......................................................... 111 Cuadro 3.1.5. Criterio de diseño: Modelo de Madurez BPM. ...................................................... 112 Cuadro 3.1.6. Criterio de diseño: Factores Críticos de Éxito I..................................................... 113 Cuadro 3.1.7. Criterio de diseño: Subfactores Críticos de Éxito I y II ....................................... 120 Cuadro 3.1.8. Criterio de diseño: Subfactores Críticos de Éxito III ........................................... 124 Cuadro 3.1.9. Criterio de diseño: Metas para los s-CSF ................................................................ 127 Cuadro 3.1.10. Criterio de diseño: Factores Críticos de Éxito III ............................................... 129 Cuadro 3.1.11. Criterio de diseño: Factores Críticos de Éxito IV ................................................ 129 Cuadro 3.1.12. Criterio de diseño: Ajustes sobre los s-CSF .......................................................... 133 Cuadro 3.1.13. Criterio de diseño: CSF como componentes de Sistema.................................... 135 Cuadro 3.1.14. Criterio de diseño: Factores Críticos de Éxito V ................................................. 146 Cuadro 3.1.15. Criterio de diseño: Adaptación de los s-CSF ........................................................ 147 Cuadro 3.1.16. Criterio de diseño: Subfactores Críticos de Éxito II ........................................... 157 Cuadro 3.2.1. Característica MPI-BPM-AP: Secuencia del Modelo de Madurez ...................... 165 Cuadro 3.2.2. Característica MPI-BPM-AP: Factores Críticos de Éxito .................................... 167 Cuadro 3.2.3. Característica MPI-BPM-AP: Subfactores Críticos de Éxito .............................. 168 Cuadro 3.2.4. Característica MPI-BPM-AP: Características de los s-CSF ................................. 169 Cuadro 3.2.5. Característica MPI-BPM-AP: Atributos de los s-CSF .......................................... 170 Cuadro 3.2.6. Característica MPI-BPM-AP: Ficha de metas ........................................................ 172 Cuadro 3.2.7. Característica MPI-BPM-AP: Ajustes de los s-CSF .............................................. 174 Cuadro 3.2.8. Característica MPI-BPM-AP: Sistema de planificación. ....................................... 178 Cuadro 3.2.9. Característica MPI-BPM-AP: Elementos adaptadores del MPI-BPM-AP ............................................................................................................ 183

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Índice

Cuadro 3.2.10. Característica MPI-BPM-AP: Gobernanza del MPI-BPM-AP. ........................ 186 Cuadro 3.4.1. Característica MPI-BPM-AP: Consideraciones generales del ciclo de planificación. ......................................................................................................... 217

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INTRODUCCIÓN

Son muchos los problemas organizativos que debe abordar una institución pública para acercarse a la excelencia, entendiendo como excelencia esa situación de equilibrio donde la institución satisface el interés general, consigue que no exista ningún grupo que perciba que sus necesidades no están cubiertas y realiza un consumo óptimo de recursos y tiempo en un momento de máxima oportunidad. Para resolver estos problemas que separan a la institución de la excelencia no se ha encontrado una única fórmula, pero sí existen múltiples instrumentos o soluciones organizativas que posibilitan solventar, al menos, parte de los mismos, si bien es cierto que algunos con mayor o menor alcance que otros.

Uno de los problemas organizativos de las instituciones públicas más señalados por la literatura especializada es la inadecuada coordinación entre sus departamentos.

Teniendo en cuenta que la eficacia de cualquier política pública está condicionada por el desarrollo de otras con las que guarda una estrecha relación (piénsese, por ejemplo, que abordar la obesidad infantil en un determinado territorio exige la sincronización, entre otras, de las políticas de salud, educación, deportes o asuntos sociales) y que unas y otras son dirigidas desde departamentos diferentes, la coordinación departamental es una necesidad sustantiva de las organizaciones públicas. La complejidad de esta necesidad se ve acentuada si se considera que en cualquier política pueden intervenir instituciones públicas de diferentes niveles, desde el Estado hasta las Corporaciones Locales pasando por Comunidades Autónomas y sin olvidar la Administración Comunitaria. Pero cuando esta coordinación se realiza de manera ineficiente, o no se realiza, abordar esta sustantiva necesidad se convierte en un problema significativo. Si, además, se tiene en cuenta que algunas características de las administraciones públicas como la complejidad del modelo directivo (de naturaleza política y con una estructura jerárquica enmarañada), su dimensión (con un número de personas empleadas muy superior a cualquier otra empresa y con una extensa distribución territorial) o el ámbito de su actividad (con un número de competencias que supera la cartera de servicios de cualquier multinacional), puede entenderse ciertamente que la carencia de una coordinación efectiva es un problema de relevancia en la Administración Pública.

Lograr la coordinación entre departamentos de una institución pública requiere que esta cumpla diversos requisitos, entre ellos, que la actividad de dichos departamentos se desarrolle de acuerdo con unos patrones únicos. Estos patrones se establecen mediante los procesos de gestión de la institución, que son aquellos estándares por los cuales toda la

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actividad se describe y ejecuta como la secuencia de tareas a partir de las que se genera un producto al que se ha añadido determinados valores que le posibilitan satisfacer con éxito ciertas necesidades. En el ámbito de lo público, producto es el servicio público, como puede ser la puesta en funcionamiento de un nuevo hospital, la concesión de una licencia de apertura de un negocio, el desarrollo de una línea de investigación para paliar plagas agrícolas o la disposición de un currículo educativo.

Inherente a la definición dada para el concepto de proceso se encuentra, además del mencionado producto, el de necesidad. Este segundo aspecto determina el primero y frecuentemente no se revisa, por lo que muchos procesos generan productos que aportan poco valor o ninguno. Dicho de otra forma, determinados servicios públicos no satisfacen realmente una necesidad para el interés general porque para su diseño (entiéndase como diseño el establecimiento del proceso que genera el producto), no se ha revisado antes qué necesidad debe ser satisfecha.

Lógicamente, en el sector público, las tareas que conforman muchos de los procesos son de naturaleza administrativa, donde el producto que se genera es un derecho, o el no derecho en el caso de que no se reconozca la necesidad o no existan los medios. Por ello, mayoritariamente, el inventario de procesos de una administración pública coincide con el catálogo de procedimientos administrativos. No obstante, esta concepción de la naturaleza administrativa de los procesos en la Administración Pública no debe invisibilizar la actividad material como parte de sus procesos; desde este enfoque, una operación quirúrgica en un hospital, un programa de capacitación académica en un centro de enseñanza o una asistencia social en un hogar de acogida suponen procesos de instituciones públicas.

El sistema organizativo que posibilita desarrollar toda la actividad de una organización en términos de procesos es la denominada gestión por procesos o BPM (del inglés business processes management) y, aunque su implantación en una institución pública no es una condición suficiente para resolver el problema de la carencia de la coordinación efectiva de sus departamentos, sí es necesaria. La propia Comisión Europea destaca este sistema como el enfoque correcto para asegurar el éxito de varias de sus iniciativas, especialmente las relacionadas con la coordinación en políticas como la aduanera (código único aduanero1) o la administración electrónica (entrada única digital2).

Esta concepción de sistema le confiere a la gestión por procesos la capacidad de abordar de manera holística la actividad desarrollada por cada departamento de la institución. Como consecuencia de esta visión holística de la organización, se puede identificar la mayoría, si no la totalidad, de puntos de anclaje que aseguran la coordinación entre unos departamentos y otros, como pueden ser las estructuras de toma de decisiones o los medios que comparten. De la misma forma que cualquier otro sistema, la gestión por procesos sigue un ciclo de funcionamiento por etapas. En la primera se definen e identifican los procesos, tarea que se hace a partir de los propósitos y estrategias de la 1 2

https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/union-customs-code/ucc-bpm_en https://ec.europa.eu/isa2/sites/isa/files/dlv02.01-business_processes.pdf

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Introducción

organización y teniendo en cuenta sus limitaciones, principalmente las establecidas por la norma; en esta etapa se lleva a cabo el ejercicio de la homogenización de los procesos como condición indispensable para lograr la coordinación entre departamentos y conseguir que estos ganen en eficiencia. Durante la segunda etapa se ejecutan los procesos establecidos de acuerdo con la descripción previa que se hubiera hecho sobre las tareas; esta es la etapa donde más se visibiliza la eficacia de la actividad, ya que es donde se genera el producto de cada proceso. En la tercera etapa se evalúan los resultados de la ejecución de los procesos y del funcionamiento del ciclo en general. El propósito de esta etapa es medir cómo se lleva a cabo todo el ciclo; para ello, la evaluación se realiza desde los primeros pasos de la primera etapa hasta los últimos de la etapa final. Precisamente en esta última etapa, se realiza la adaptación de los procesos y del propio protocolo del ciclo de funcionamiento a las conclusiones de la evaluación.

Otra característica de la gestión por procesos que la asocia a los sistemas es la disposición de unos propósitos propios dentro de la organización; en este sentido, el modelo de gestión por procesos aplicado en cualquier organización tiene establecidas unas metas específicas que orientan su mejora continua en aras de la excelencia de dicha organización.

Estos propósitos se materializan a través de un conjunto amplio de objetivos y sus respectivos indicadores, que van desde los asociados a la mejora del propio sistema hasta los vinculados al cometido de los procesos. Respecto a estos últimos, pueden identificarse objetivos de resultados (que tienen que ver con la cobertura de la necesidad del producto que genera el proceso), de ejecución (relacionados con el cumplimiento de las tareas, de los tiempos y de la generación del producto), de eficiencia (vinculados al uso de los recursos, siendo el más indicativo el económico) o de forma (asociado al cumplimiento de estándares, como pueden ser las normativas).

Como sistema, la gestión por procesos cuenta además con sus propios procesos de funcionamiento, una estructura organizativa de gobernanza y un conjunto de medios para su propia gestión, destacando en estos últimos los relacionados con el inventario de procesos de la organización. Cabe señalar que la estructura de gobernanza incluye varios ámbitos de responsabilidad: desde la responsabilidad de la gobernanza del propio sistema hasta la responsabilidad del proceso específico. Esta última incluye a su vez dos responsabilidades: la de dirección y la de ejecución, que no siempre coinciden; piénsese por ejemplo en centros directivos que aprueban procedimientos que deben ejecutar otros.

Todo este conjunto de características que conforman la gestión por procesos como sistema implica que, cuando se habla de gestión por procesos en la Administración Pública, se está haciendo referencia a un instrumento organizativo que supera la mera descripción de la actividad siguiendo patrones de procesos. En múltiples administraciones públicas se dispone de un catálogo de procedimientos administrativos, que es una descripción, en términos de procesos, de parte de su actividad. Lógicamente este catálogo no puede solucionar, por sí solo, los problemas de coordinación entre departamentos, en tanto no tiene la configuración de sistema; si acaso, el catálogo se puede considerar como una parte de dicho sistema.

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Pablo Javier Hernández Bolaños

La filosofía de la gestión por procesos entiende que la concepción de sistema va más allá de su propia configuración; por ello, hace una consideración sistémica de toda la organización. En este sentido, considera que la actividad desarrollada por cada departamento responde a sistemas de funcionamiento específicos, donde los procesos que describen su actividad suponen en sí mismos uno de los componentes esenciales de dichos sistemas, aunque no sea el único. Entendiendo que la actividad de los departamentos de una institución se puede gobernar conforme a sistemas —concepción sistémica de la organización—, la sincronización de los mismos a través del alineamiento de sus procesos permitiría la coordinación de dichos departamentos. Esta consideración sistémica supone la característica más importante de la gestión por procesos como fórmula para asegurar una eficiente coordinación entre los departamentos.

Recapitulando lo esbozado hasta aquí, el concepto de gestión por procesos manejado en el presente documento es el de instrumento organizativo que hace uso de las capacidades de la organización para focalizar la actividad de esta hacia los procesos; configurándose estos como lenguaje común de la producción de actividad de la organización. Al mismo tiempo, la gestión por procesos se despliega en la organización con enfoque sistémico, de tal forma que se posibiliten sinergias entre los sistemas y subsistemas de todos sus departamentos y, al mismo tiempo, se generen valor suficiente en sus productos, satisfaciendo plenamente las necesidades de la Sociedad.

Pero las bondades de la gestión por procesos van más allá. El resultado de múltiples investigaciones llevadas a cabo en las últimas décadas revela que la gestión por procesos resuelve otras necesidades. Diversos estudios señalan que facilita la generación de productos —servicios públicos— más eficaces ante las necesidades sociales; aumenta la capacidad productiva, reduciendo costes y recursos necesarios; maximiza la agrupación de actividades para reducir los esfuerzos; administra y supervisa el desempeño del personal; mejora la relación con la ciudadanía; propicia la implantación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC); facilita la rápida adaptación a los cambios en la demanda y a un entorno más complejo con un número cada vez mayor de competidores internacionales; establece sistemas de gestión de calidad; y un largo etcétera. En consecuencia, la gestión por procesos se presenta como un instrumento válido para abordar un problema significativo del sector público, como la carencia de una coordinación efectiva entre sus departamentos, pero también para acometer otros desafíos a los que se enfrentan estas organizaciones, lo que la convierte en una herramienta de gestión estratégica para cualquier institución pública.

Incorporar la gestión por procesos en una organización pública implica introducir en la misma nuevos formatos de trabajo que suponen, generalmente, cambios significativos. Para que estos cambios puedan ser asimilados por la organización, la incorporación de los nuevos formatos debe hacerse con el adecuado orden y secuencia. Este propósito es posible si se sigue un método de implantación que posibilite que esos nuevos formatos se interioricen poco a poco hasta que formen parte de las rutinas organizativas, es decir,

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Introducción

hasta que se integren en la normalidad de la organización. En el ámbito organizativo, los métodos de implantación se materializan mediante modelos organizativos, como el que se presenta en este documento, diseñado a partir de la investigación social para su aplicación en las organizaciones públicas. Este modelo pretende organizar la planificación e implantación de la gestión por procesos en la Administración Pública. El mismo consta tanto de los estándares generales relacionados con la gestión por procesos en las organizaciones públicas como de los recursos específicos necesarios para que dichas organizaciones puedan ajustar su actividad a estos estándares o, lo que es lo mismo, incorporar el enfoque hacia los procesos.

No obstante, muchos autores afirman que no existen métodos prácticos que faciliten a las organizaciones poner en marcha nuevas herramientas de gestión organizativa. Esta opinión es compartida por una gran mayoría de los profesionales del sector público cuando se les pregunta sobre la aplicabilidad de los modelos que desarrollan instrumentos organizativos en las propias administraciones públicas. Respecto a los motivos que dificultan la aplicabilidad de los nuevos instrumentos organizativos a la realidad de las administraciones públicas, existen autores que han identificado múltiples causas por las que se da esa brecha entre el diseño de los métodos organizativos modernos y su puesta en práctica. Precisamente este es, junto al problema principal de la ausencia de coordinación efectiva de los departamentos, el segundo de los problemas organizativos que pretende resolverse con el modelo que se propone en el documento: el despliegue efectivo de la gestión por procesos en las organizaciones públicas.

Tras la experiencia en departamentos vinculados a la educación, hacienda, deportes o administración pública, el autor de este documento observó que para hacer practicable y efectivo un modelo que implemente en una institución pública un nuevo instrumento organizativo, como la gestión por procesos, debía tenerse en cuenta, al menos, los siguientes aspectos organizativos: los factores críticos de éxito vinculados al instrumento organizativo, los estados de madurez de la organización y el enfoque sistémico del propio instrumento. Con el propósito de refrendar científicamente que estos tres aspectos organizativos correctamente alineados podían facilitar el despliegue de la gestión por procesos en una organización, el documento presenta un análisis exhaustivo de los mismos desde el punto de vista de su relación con la gestión por procesos. A partir de este análisis se obtienen los denominados criterios de diseño del modelo, esto es, unos postulados que establecen en qué sentido deben alinearse los tres aspectos organizativos mencionados para su utilidad en la implantación de la BPM, objetivo este que no se había explicitado en trabajos de investigación anteriores. Una vez establecidos estos criterios y sobre la base de los mismos, restaba establecer las que se llaman en el documento características del modelo, o lo que es lo mismo, los elementos que conforman los aspectos organizativos, así como sus respectivos valores; de esta forma quedaría configurado el modelo.

El primero de los aspectos, los factores críticos de éxito, consiste en identificar los elementos de la organización que puedan facilitar la integración del instrumento organizativo, en este caso la gestión por proceso, en la propia organización. Esta integración se

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hace a través del alineamiento del instrumento organizativo y de los factores críticos de éxito; incluso, si fuera necesario, se puede incorporar los factores como parte del instrumento. Ejemplos de estos factores pueden ser el sistema de planificación estratégica de la organización, las tecnologías de la información, el personal y su conocimiento o la cultura organizativa. Debe señalarse que existen factores que son genéricos para cualquier tipo de organización y otros que son propios del sector público. Múltiples estudios han identificado una malgama amplia de estos factores, de los cuáles el modelo que se propone incluye los que investigaciones recientes han señalado como más adecuados. No obstante, independientemente de estos factores, válidos para cualquier organización pública, la realidad es que cada institución tiene sus propias singularidades, circunstancia que exige una adaptación más concreta del instrumento organizativo que se desee implantar. Por este motivo, el modelo propuesto incorpora unos elementos denominados adaptadores que permiten el ajuste de la gestión por procesos a las características específicas de cada institución pública.

Con relación al segundo de los aspectos, los estados de madurez de la organización, hace referencia a establecer una graduación para la implantación del instrumento organizativo basada en el nivel de sofisticación que pueda ir asumiendo la organización de acuerdo con el progreso de sus capacidades. El manejo de cualquier instrumento organizativo exige que la institución tenga ciertas capacidades, de las que, en escasas ocasiones, dispondrá cuando este se implanta por primera vez, por lo que deberá adquirirlas poco a poco. Para que la institución asuma el nuevo instrumento, este no debe exigirle un nivel de capacitación muy distanciado del que dispone; en caso contrario, la institución rechazaría el instrumento por percibirlo muy lejano a su cultura organizativa.

Por ello, el instrumento debe implementarse con un nivel de sofisticación adecuado a las capacidades que tenga la institución e ir aumentándolo en cuanto la institución vaya mejorando dichas capacidades, objetivo que se irá alcanzando a medida que ponga en práctica el instrumento.

Finalmente, el tercer aspecto, el enfoque sistémico, tiene que ver con la modelación del elemento organizativo que se quiere implementar para que se ajuste con la estructura de funcionamiento del resto de elementos ya existentes, y engrane bien, de forma que no suponga ninguna distorsión insalvable. En este caso, debe asegurarse que la gestión por procesos dispone de todas las características de un sistema, según se ha comentado anteriormente, con el propósito de alinearse con los sistemas o subsistemas de los departamentos y asegurar una sincronización de la actividad de todos ellos a través de sus procesos.

Respecto al contenido del documento, cabe resaltar que, además de la descripción del modelo en sí mismo, detalla el itinerario seguido para su diseño. Esta parte del documento pretende dar robustez a los argumentos sobre la base de los cuáles se ha realizado dicho diseño, pero, además, permite mostrar reflexiones que pueden ser útiles en los momentos de análisis llevados a cabo por los equipos de personas que se responsabilicen

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del despliegue del modelo. En este sentido, el modelo presentado en este documento se ha diseñado siguiendo el método científico, especialmente la investigación social. Se ha configurado con un componente de experimentación elevado, ya que los datos, manejados y tratados a través de múltiples métodos cualitativos, se han obtenido de supuestos aplicados en diferentes departamentos de una administración autonómica durante los últimos veinte años. Que los estándares y recursos organizativos recogidos en el modelo surjan de la actividad investigadora puede llevar a pensar que la organización debe contar con ciertas capacidades científicas para su aplicación. Pero no es así del todo; se ha cuidado diseñar estos estándares y recursos con determinadas características que hacen factible su aplicación práctica en las organizaciones públicas con la exclusiva participación del propio personal. En este sentido, el modelo describe sus estándares y recursos organizativos con terminología administrativa o asimilándolos a esos otros recursos que son más cercanos a la cultura de las organizaciones públicas, como la planificación estratégica o los sistemas de información. Asimismo, para asegurar que el personal que participe en el despliegue del modelo pueda manejar los conceptos asociados a este instrumento, en el documento se hace un repaso previo de los componentes de la gestión por procesos. Con este enfoque, no es necesario sustentarse en empresas consultoras u otros perfiles excesivamente técnicos que, si bien pueden manejar estos instrumentos en el marco teórico, en la práctica general desconocen la realidad de cada organización, dificultando cualquier posibilidad de éxito a la hora de implantar métodos organizativos eficaces.

Sobre la base de lo mencionado, el capítulo primero describe aspectos que faciliten el seguimiento del contenido del propio documento, parándose en primer lugar a esbozar el propio modelo propuesto, de tal manera que quien lo lea anticipe determinados conceptos asociados al mismo. En este capítulo también se explican los recursos metodológicos seguidos en la descripción del propio documento para que sea más sencillo su lectura. Un tercer apartado de este documento tiene como propósito recapitular los pasos seguidos para obtener el modelo propuesto.

En el capítulo segundo se detallan los conceptos relacionados con la gestión por procesos en el sector público. En un primer apartado se describen estos conceptos para cualquier tipo de organización y en el tercero se concretan para el sector público. El apartado segundo desarrolla con detalle los tres aspectos organizativos que, según se comentaba anteriormente, hacen practicable el modelo: los factores críticos de éxito, los modelos de madurez y el enfoque sistémico.

El capítulo tercero describe con detalle el modelo y las reflexiones que corroboran su fiabilidad técnica. Para ello, un primer apartado desarrolla la deducción de los criterios de diseño del modelo. Un segundo apartado identifica, siguiendo los criterios descritos en el apartado anterior, cuáles son las características del modelo. El tercer apartado detalla los elementos que conforman el modelo y el cuarto apartado expone las consideraciones que deben tenerse en cuenta para una adecuada implantación del mismo. Este último apartado muestra además las conclusiones obtenidas tras su puesta en marcha en varios sectores de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias. Estas conclusiones

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sirvieron para afinar el propio modelo que se propone y concretar determinada información necesaria para la efectiva implantación del modelo.

En conclusión, en este documento, que pretende comportarse como un manual, se describen los fundamentos de la gestión por procesos, así como el método para implantar de manera efectiva este instrumento organizativo en las instituciones públicas, entendiendo que es la fórmula necesaria para superar la carencia de una coordinación efectiva entre los departamentos de dichas instituciones, pero también para dar respuesta a otros múltiples problemas a los que estas se enfrentan. La forma con la que se propone dicha implantación es mediante un modelo aplicable a cualquier institución pública, que incorpora elementos que posibilitan su adaptación a las características específicas de cada una de estas instituciones. Este modelo pretende asegurar su efectividad y aplicabilidad apoyándose en tres aspectos propios de los instrumentos organizativos: los factores críticos de éxito, los modelos de madurez y el enfoque sistémico, disponiendo este último de la propiedad en la que se sustenta el instrumento organizativo para garantizar el alineamiento de todos los sistemas de la institución, como condición imprescindible para la coordinación entre departamentos.

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