La responsabilidad del Ministerio Fiscal by Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC

A la memoria de mis padres Vicente y LucĂa

CAPÍTULO LVIII Que trata de cómo menudearon sobre don Quijote aventuras tantas, que no se daban vagar unas a otras “Cuando don Quijote se vio en la campaña rasa, libre y desembarazado de los requiebros de Altisidora, le pareció que estaba en su centro y que los espíritus se le renovaban para proseguir de nuevo el asumpto de sus caballerías, y volviéndose a Sancho le dijo: —La libertad, Sancho, es uno de los más preciosos dones que a los hombres dieron los cielos; con ella no pueden igualarse los tesoros que encierra la tierra ni el mar encubre; por la libertad así como por la honra se puede y debe aventurar la vida, y, por el contrario, el cautiverio es el mayor mal que puede venir a los hombres”. Miguel de Cervantes Saavedra (1547-1616).

La responsabilidad del Ministerio Fiscal

Delia Carolina Doreste Armas

Servicio de Publicaciones y DifusiĂłn CientĂfica

2019

DORESTE ARMAS, Delia Carolina La responsabilidad del Ministerio Fiscal [Recurso electrónico] / Delia Carolina Doreste Armas. – Las Palmas de Gran Canaria : Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, Servicio de Publicaciones y Difusión Científica, 2019 1 archivo PDF (461 p.) ISBN 978-84-9042-351-6 1. Derecho fiscal - España 2. Ministerio público 3. Fiscales - España 4. Responsabilidad (Derecho) I. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, ed. II. Título 343.163

ISBN: 978-84-9042-351-6 Depósito Legal: GC 499-2019 IBIC: LNF / JPQ / 1DSE Maquetación y diseño: Servicio de Publicaciones y Difusión Científica de la ULPGC 1ª edición (formato electrónico), 2019

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Índice

Prólogo ........................................................................................................13 Introducción ...............................................................................................16 Capítulo 1. El Ministerio Fiscal en la historia del constitucionalismo español...............................................................................................22 A. Generalidades en torno a la evolución histórica del Ministerio Fiscal ..................................................................................................23 B. El Ministerio Fiscal en el constitucionalismo español con anterioridad a la Constitución de 1978 .....................................................28 B.1. El Reglamento Provisional para la Administración de Justicia de 26 de septiembre de 1835 ..............................................33 B.2. Ley Orgánica del Poder Judicial de 15 de Septiembre de 1870 ...........................................................................................39 B.3. Ley Adicional a la Orgánica del Poder Judicial ..........................43 B.4. Real Decreto de 16 de Marzo de 1881.......................................44 B.5. Estatuto del Ministerio Fiscal de 1926.......................................44 B.6. Reglamento Orgánico de 1927...................................................47 B.7. Reglamento Orgánico de 21 de Febrero de 1958 .......................48 B.8. Reglamento Orgánico del Estatuto del Ministerio Fiscal de 1969 ......................................................................................49 B.9. El Ministerio Fiscal en la II República.......................................51 Capítulo 2. Configuración del Ministerio Fiscal en la Constitución de 1978: defensa de la legalidad constitucional. Principios de unidad, dependencia y jerarquía ..............................................................................56 A. Consideraciones generales en torno a la conﬁguración del Ministerio Fiscal tras la Constitución de 1978 ............................................57 7

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B. Defensa de la legalidad constitucional.................................................62 C. Principios de unidad, dependencia y jerarquía ....................................66 Introducción.......................................................................................66 C.1. Principio de unidad ....................................................................67 C.2. Principio de dependencia y jerarquía ..........................................74 Capítulo 3. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal; régimen de prohibiciones e incompatibilidades .......................................................83 A. Régimen de prohibiciones .............................................................84 B. Régimen de incompatibilidades.....................................................88 Capítulo 4. Breve referencia a la posición del Ministerio Público en el marco del Derecho Comparado .........................................................96 Introducción.......................................................................................97 A. Francia...........................................................................................99 B. Italia ............................................................................................108 C. Alemania .....................................................................................131 Capítulo 5. Estructura del Ministerio Público en España ......................147 Introducción.....................................................................................148 A. Breve reseña a los modelos y fundamentos políticos en la estructura del Ministerio Público ................................................148 B. Estructura orgánica del Ministerio Fiscal ....................................151 B.1. Apuntes históricos de la Institución antes de la Constitución de 1978 .........................................................................151 B.2. Con posterioridad a la Constitución de 1978...........................156 Capítulo 6. Elección y remoción del Fiscal General del Estado: independencia funcional del Ministerio Fiscal vs. elección política del Fiscal General del Estado ............................................................173 Introducción.....................................................................................174 A. Elección del Fiscal General del Estado........................................174 8

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B. Remoción o cese en el cargo de Fiscal General del Estado..........189 C. Independencia funcional del Ministerio Fiscal. Vs. Elección Política del Fiscal General del Estado .........................................197 D. Facultades del Fiscal General del Estado.....................................205 D.1. Regulación estatutaria .........................................................205 Capítulo 7. Órganos colegiados del Ministerio Fiscal: Consejo Fiscal, Juntas de Fiscales de Sala y las Juntas de Fiscalía ...........................213 A. Consejo Fiscal..............................................................................214 B. Junta de Fiscales de Sala..............................................................229 C. Las Juntas de Fiscalía...................................................................236 Capítulo 8. La dependencia jerárquica en el Ministerio Fiscal ...............250 Introducción..........................................................................................251 A. Facultades de los Fiscales Jefes..........................................................254 B. Deberes y Facultades de los Fiscales: breve reseña a la Carrera Fiscal .................................................................................................269 B.1. La Carrera Fiscal......................................................................275 B.2. Derechos y deberes de los Miembros del Ministerio Fiscal ........................................................................................275 B.2.1. Deberes .............................................................................275 B.2.1.1. Deber de ﬁdelidad al cargo ......................................275 B.2.1.2. Deber de residencia y asistencia al lugar de trabajo ......................................................................276 B.2.1.3. Deber de guardar secreto ..........................................277 B.2.1.4. Deber de obediencia e información respecto a los superiores................................................277 B.2.1.5. Deberes de carácter genérico ....................................278 B.2.1.6. Deber de acatar las órdenes e instrucciones de los superiores .......................................................278 9

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B.2.1.7. Deber de respeto a los superiores jerárquicos y demás integrantes del Ministerio Fiscal así como a las personas ajenas al mismo ....................279 B.2.1.8. Deber de observar la normativa sobre incompatibilidades y prohibiciones .....................................279 B.2.1.9. Deber de actuar con estricta aplicación del ordenamiento jurídico; ...................................................279 B.2.1.10. Deber de actuar con plena objetividad e independencia respecto de presiones exteriores .......................................................279 B.2.1.11.Deber de guardar la debida imparcialidad absteniéndose de actuar cuando concurran circunstancias legales que hagan dudar de su imparcialidad, etc. ...................................................279 B.2.2. Derechos ...........................................................................280 B.2.2.1. Derecho al cargo y a la promoción en la Carrera Fiscal ........................................................................280 B.2.2.2. Derecho a los permisos y licencias ............................284 B.2.2 2.1. Permisos..............................................................284 B.2.2.2.2. Licencias .............................................................286 B.2.2.2.2.1. Licencia por matrimonio .................................286 B.2.2.2.2.2. Licencia por parto o adopción..........................286 B.2.2.2.2.3. Licencia por estudios .......................................287 B.2.2.2.2.4. Licencia por enfermedad..................................288 C. Especial referencia al derecho de asociación de los Fiscales ..............289 C.1. Estatuto asociativo de los Fiscales.............................................289 C.2. Principales asociaciones de Fiscales en España .........................295 C.3. Acciones o actividades que desarrollan las asociaciones profesiones de Fiscales..............................................................298 C.4. Situación actual de las asociaciones de Fiscales.........................301 D. Libertad de palabra...........................................................................305 10

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E. Mecanismo de la discrepancia. Especial referencia al caso Frago ...........307 E.1. Mecanismo de discrepancia ......................................................307 E.2. Especial referencia al caso Frago...............................................319 Capítulo 9. La responsabilidad disciplinaria............................................325 Introducción..........................................................................................326 A. Responsabilidad disciplinaria en la legislación preconstitucional................................................................................................328 B. Responsabilidad disciplinaria con posterioridad a la Constitución de 1978 ..................................................................................347 Consideraciones generales................................................................347 B.1. Infracciones que pueden cometer los ﬁscales ............................365 B.2. Graduación de las sanciones......................................................370 B.3. Del procedimiento sancionador ................................................372 B.4. Revisión jurisdiccional de las resoluciones sancionadoras...........381 Capítulo 10. La responsabilidad penal de los miembros del Ministerio Fiscal .................................................................................................388 Consideraciones generales.....................................................................389 A. Legislación penal antes de la reforma de 1995 .................................394 B. Legislación penal tras la reforma de 1995 .........................................403 Capítulo 11. La responsabilidad civil de los miembros del Ministerio Fiscal ................................................................................................423 Consideraciones generales.....................................................................424 A. Regulación antes de la Constitución de 1978 ...................................427 B. Regulación después de la Constitución de 1978 ...............................445 B.1. El comportamiento ...................................................................447 B.2. El daño......................................................................................448 B.3. La relación de causalidad ..........................................................449 11

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B.4. El criterio de imputación legal. La culpabilidad........................450 Capítulo 12. Responsabilidad política del Ministerio Fiscal ..................466 Consideraciones generales.....................................................................467 A. La Responsabilidad política del Ministerio Fiscal ante el Gobierno ..............................................................................................471 B. Responsabilidad política del Ministerio Fiscal ante el Parlamento...............................................................................................475 C. Responsabilidad política del Ministerio Fiscal ante la opinión pública.............................................................................................480 Capítulo 13. Propuestas de Lege Ferenda ................................................486 Introducción..........................................................................................487 A. En materia de responsabilidad penal ................................................488 B. En materia de responsabilidad civil...................................................501 C. En materia de procedimiento sancionador .......................................510 D. Nombramiento del Fiscal General del Estado..................................522 Conclusiones.............................................................................................535 Referencias bibliográficas.........................................................................555

Prólogo

A lo largo de 40 años de vigencia de la Constitución, el Título VI CE (Del Poder Judicial, arts. 117-127) ha sido objeto de un tratamiento doctrinal tardío y, aun hoy, parcelario y relativamente escaso en la óptica del Derecho Constitucional. Ciertamente, a estas alturas, todo el cuerpo normativo de la Constitución puede entenderse cubierto en su totalidad de comentarios, proporcionándoles estudios doctrinales a la altura de su impacto y de su envergadura. Pero cuando se analizan las desiguales intensidades con que sus problemas y retos han sido objeto de atención, se percibirá su asimetría entre las cuestiones dogmáticas (ejemplo: “la independencia del juez”) y las organizativas (ejemplo: la regla del cuerpo único de la judicatura), aún más acentuada cuando se advierte que, en el Título VI, conviven instituciones judiciales con otras no judiciales. La referencia en el art. 125 CE al jurado popular y a los tribunales consuetudinarios; o la contenida en el art. 126 CE respecto de la Policía Judicial, serían ejemplos de ello. Aún más significativo es el singular encaje en el seno del Título VI CE del Ministerio Fiscal, sus bases constitucionales y su remisión a la ley que, a diferencia de lo que ordena la arquitectura judicial sin su planta y demarcación, y las reglas de atribución de jurisdicción y competencia, no ha sido reservada a la ley orgánica sino a la ley ordinaria: el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (art. 124 CE). Recibido de la historia, el ministerio público, Institución de larga data y honda raigambre en España, ha sido homologado en tan sólo en el transcurso de los siglos a sus equivalentes en el entorno europeo continental. A lo largo del tiempo, la paulatina evolución de nuestro antiguo sistema penal inquisitorio hacia el modelo acusatorio fue revistiendo al fiscal de un estatuto legal pertrechado de herramientas técnicas y proce13

Juan Fernando López Aguilar / Prólogo

sales de garantía de los derechos de la ciudadanía más expuestos ante el proceso y, particularmente, ante la actuación del sus puniendi del Estado. El robustecimiento de la Fiscalía comporta la transposición más exigente a este objeto de los principios generales de legalidad, interdicción de la arbitrariedad y responsabilidad de todos los poderes públicos, consagrados en el art. 93 CE. La responsabilidad del Ministerio Fiscal ha solido, sin embargo, ser entendida a cubierto o bajo la sombra de lo judicial. Habida cuenta de que la responsabilidad judicial –reverso de su exclusiva (y excluyente) sujeción al imperio de la ley (reverso de la independencia)– es una de las cuestiones de más delicada y problemática configuración legal, no es de extrañar que la responsabilidad del ministerio fiscal –en la medida en que transpone a una institución no judicial y a una función que tampoco es jurisdiccional– lo fue todavía mucho más. Y más insatisfactoria su determinación legal y operatividad en la práctica. Es de celebrar que una investigación orientada a una tesis doctoral haya decidido hacer de este asunto el objeto de su disertación y elaboración monográfica. Es el caso del estudio de la Doctora Carolina Doreste Armas: La responsabilidad del Ministerio Fiscal. En un tratamiento intensivo, en el curso del análisis, afloran cuestiones orgánicas (obedientes de los principios constitucionales de unidad de actuación y de dependencia jerárquica), junto a cuestiones procesales (cómo sustanciar la relevación de funciones por disconformidad con el criterio jerárquicamente impuesto: art. 27 EOMF), y cuestiones atinentes al ámbito de la responsabilidad civil, penal, disciplinaria del ministerio fiscal, sin excluir, tampoco, la responsabilidad política (en última instancia incidente en el estatuto propio de la Fiscalía General del Estado, su conexión con el gobierno en una democracia parlamentaria representativa y de opinión pública crecientemente invadida por la revolución informacional y la comunicación en red). Todos estos extremos demandaban hace tiempo un examen específico, tan detenido y minucioso como una primera investigación de doctorado suele ensayar. Esta publicación es una parte sustantiva de su 14

Juan Fernando López Aguilar / Prólogo

resultado, una contribución a una comunidad científica de los estudiosos de nuestras instituciones, y al manejo de sus propuestas por los profesionales y prácticas del Derecho. El libro adelanta también soluciones potenciales, en términos de lege ferenda, a la insatisfacción que suscita el régimen de responsabilidad –civil, penal, disciplinaria– del ministerio fiscal. Cualquier iniciativa tendente al refuerzo del Ministerio Fiscal ha de venir acompañado de un correlato inexorable: la intensificación y perfeccionamiento técnico de los mecanismos que activen su responsabilidad. Y que, consiguientemente, permitan dilucidar (en términos de procedimiento con todas las garantías), sustanciar y depurar la responsabilidad por las acciones de ministerios públicos. Actuaciones ultra vires, excesos de poder, desviación, arbitrariedad y control de discriminación y desigualdad ante la ley y en la aplicación de la ley, emergen como exigencia lógica y política de la potenciación del fiscal en el proceso penal, de su margen de oportunidad y de su celo en la gestión de la conformidad o requerimiento de medidas cautelares (prisión provisional) o de medidas penales (condenas privativas de libertad), y la responsabilidad civil derivada de delito en acusados y reos ante el proceso penal. Sea, pues, muy bienvenida esta monografía de Carolina Doreste Armas. Juan Fernando López Aguilar Catedrático de Derecho Constitucional y Eurodiputado

Introducción

Consideramos que la labor de todo investigador es ofrecer a la sociedad alternativas rigurosas que ayuden a perfeccionar a las instituciones sociales y, desde esta perspectiva, hemos acometido esta tarea. No obstante debemos de puntualizar, por exceder en mucho lo que sería la ﬁnalidad de este proyecto, que no ha podido analizarse la variada problemática atinente al Ministerio Fiscal, Institución perennemente controvertida y una de las más complejas desde el punto de vista del Derecho positivo, que ha merecido una especial atención por la doctrina, generando además una literatura desbordante que resulta ya prácticamente inabarcable. El análisis de las responsabilidades del Ministerio Fiscal encierra en sí mismo el tema de la tan debatida naturaleza jurídica de la Institución y su ubicación jurídico-política, coincidiendo en este último extremo con López López,1 para quien el tema de las responsabilidades ha sido escasamente tratado por la doctrina y que quizás se deba a esa perezosa y/o inercial remisión que ha hecho el Estatuto Fiscal a los esquemas propios del Poder Judicial, y que, tal y como ha sostenido el profesor López Aguilar2, ha alimentado la confusión entre Magistratura y Fiscalía. Las coordenadas históricas han demostrado cómo el principio de responsabilidad de jueces y magistrados, ha sido una constante en nuestra tradición constitucional, pero fue además la contrapartida al reconoci-

1 López López, Alberto M., “La responsabilidad civil, penal y disciplinaria del Ministerio Fiscal”, Revista de Estudios Jurídicos, nº 3, 1996. El autor habla de la importancia de la responsabilidad del Ministerio Fiscal, y que en muy pocas ocasiones ha recibido la importancia que merece a pesar de que de ella depende la conﬁguración jurídico política de la Institución. 2 López Aguilar, Juan F., La Justicia y sus problemas en la Constitución, Edit. Tecnos, 1996, pág. 204.

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miento de la independencia de los miembros del Poder Judicial3. Sin embargo, no ha sucedido lo mismo con los Fiscales, puesto que con la excepción de la Constitución republicana de 19314, en la que se reconoció el principio de responsabilidad para los miembros del Ministerio Público, han sido precisamente los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica los que conformaban –y conforman– su estructura y actuación desde que el Real Decreto del 26 de abril de 1844 consagrara tales principios, vinculando a todos los Fiscales a las Circulares e Instrucciones que pudieran remitirse desde el Gobierno por encima de las opiniones y convicciones particulares de aquellos, quedando abortada toda pretensión de autonomía por parte de los miembros del Ministerio Fiscal en el ejercicio de sus funciones5. Tras la Constitución de 1978 y la posterior promulgación del Estatuto Orgánico por Ley 50/1981 de 30 de diciembre, comienza para la Institución una nueva etapa en la que, si bien el legado histórico no termina de desaparecer de la redacción del artículo 124 de la CE6, no obstante el Ministerio Fiscal queda diseñado como un órgano de conﬁguración constitucional en sus rasgos esenciales7, como una Institución constitucionalmente relevante encargada de la “promoción objetiva de la legalidad ante los Tribunales”8. Sin embargo, en materia de responsabilidades el Estatuto Fiscal no logra superar la persistente y tradicional remisión a lo dispuesto por la Ley Orgánica Judicial. Así, el artículo 60 del Estatuto

3 Montero Aroca, Juan, Independencia y Responsabilidad del Juez, Edit. Cívitas, pág. 90. Son célebres las palabras que pronunciara Montero Ríos en el discurso de apertura Tribunales, de 16 de septiembre de 1872;” Sois inamovibles. Pero entenderlo bien, sois inamovibles en vuestro cargo porque sois responsables de vuestros actos”. 4 Martínez Dalmau, Rubén, Aspectos Constitucionales del Ministerio Fiscal, Edit. Tirant lo Blanch, 1999, pág. 120. 5 Marchena Gómez, M., El Ministerio Fiscal: su pasado y su futuro, Edit. Marcial Pons, 1992, págs. 37-38. 6 Martínez Dalmau, Rubén, Aspectos Constitucionales…, op. cit. pág. 132. 7 Flores Prada, Ignacio, El Ministerio Fiscal en España, Edit. Tirant lo Blanch, 1999, pág. 340. 8 López Aguilar, Juan F., La Justicia y sus Problemas…, op. cit, pág. 180.

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establece: “…la exigencia de responsabilidad civil y penal a los miembros del Ministerio Fiscal y la repetición contra los mismos por parte de la Administración del Estado, en su caso, se regirán en cuanto le sea de aplicación por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial…”. En materia de procedimiento sancionador, el art. 68 del Estatuto se limita a disponer que: “…la sanción de advertencia podrá imponerse de plano previa audiencia del interesado. Para la imposición de las restantes será preceptiva la instrucción de expediente contradictorio…” y, salvo estas últimas referencias a la audiencia y al carácter contradictorio del expediente, nada más se dice sobre su desarrollo procedimental, de tal manera que, si acudiéramos al Reglamento Fiscal de 1969, aún vigente en tanto no se ha producido su derogación expresa, la primera impresión es la necesidad de reforma urgente, puesto que hay preceptos tan obsoletos y caducos, que su mera lectura evidencia la necesidad de una regulación ex novo9. Por tanto, resulta obvio admitir que el sistema disciplinario de los miembros de la Carrera Fiscal requiere de una serie de cambios sustanciales, que comienzan, entre otros, por el establecimiento de un procedimiento sancionador que evite la dispersión normativa y que, por tanto, sea “superadora” de esa eterna remisión a la LOPJ. Con este planteamiento inicial y quizás de forma anticipada, hemos concluido, tal como se desprende de su tratamiento en los capítulos IX, X y XI del presente trabajo, que el régimen de responsabilidades civiles y penales de los Fiscales ha adolecido de una enorme dificultad para su exacción, porque así como en el orden penal ha existido una laguna legal que se ha puesto de manifiesto ante la imposibilidad de encauzar las presuntas resoluciones arbitrarias dictadas por los Fiscales, dentro del tipo penal de la prevaricación administrativa o judicial, en el orden civil nos hemos encontrado de entrada con la dificultad añadida que presenta el instituto de la responsabilidad civil judicial, que ya ha sido calificada por

9 www.ﬁscal.es “Infome del Consejo Fiscal sobre el Reglamento de la Carrera Fiscal, de 11 de octubre de 2011 redactado en desarrollo a lo previsto en la Disposición Adicional Primera de la Ley 50/1981 de 30 de diciembre” por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, pág. 54.

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la doctrina como un instrumento ineficaz e insuficiente que ha conducido a que el juez sea civilmente irresponsable en la práctica10, argumentos éstos últimos que quizás han motivado la última reforma operada en la Ley Orgánica Judicial del año 2015, que vino a derogar los preceptos reguladores de la responsabilidad civil de jueces y magistrados11. En lo concerniente a la actividad del Fiscal (cercana casi siempre al ámbito jurisdiccional) es necesario que se ejerza con toda cautela, buscando siempre minimizar el margen de error objetivamente considerado, así como sus posibles consecuencias. A todo poder corresponde un control y una responsabilidad para que no sea ejercido de forma tiránica, porque siempre existe el riesgo de que se produzcan actos ilícitos. Y es precisamente en la esfera del Derecho penal donde el Ministerio Fiscal tiene su mayor protagonismo, sin desmerecer la actuación en otras esferas del orden jurisdiccional, razón por la cual su situación respecto a las posibles desviaciones en el ejercicio de sus funciones ha de quedar perfectamente encuadrada y delimitada sin que quepa opción a la impunidad. Existe la opinión generalizada de que es difícil declarar una eventual responsabilidad penal o civil de un Fiscal, porque al final quien resuelve es el juez, quien con su decisión dirime la contienda en sede judicial. Baste traer a colación “el caso Bardelino”, un caso antiguo en la historia de nuestra Judicatura acaecido en la segunda mitad de la década de los años 80, en la que dos jueces fueron absueltos del delito de prevaricación (dictar a sabiendas una resolución injusta como fue la puesta en libertad de Bardelino, un narcotraficante de la mafia siciliana) y en la que el Ministerio Fiscal dio el visto bueno al expediente en el que el juez había decretado la libertad con fianza del narco napolitano. El Fiscal, que había visado el expediente confiando en el buen hacer del magistrado, da el “visto” al citado expediente, en el que el juez había decretado la libertad 10 Oliva Blázquez, Francisco, “Responsabilidad civil de Jueces y Magistrados por ignorancia inexcusable” Revista para el análisis del Derecho, InDret, pág. 46. 11 En virtud de Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, de modificación de la LO6/1985 del Poder Judicial, quedan derogados los artículos 411 a 415 reguladores de la responsabilidad civil de Jueces y Magistrados.

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con fianza del narco napolitano. El juez de la Sala Segunda de la Audiencia Nacional, quien había dictado la citada resolución, fue expulsado posteriormente de la Carrera Judicial por el Consejo General del Poder Judicial, pero luego fue recuperado para la Judicatura, y el Fiscal que había visado el expediente no fue sometido a responsabilidad alguna por los hechos. Por tanto, de ello se podría concluir, en términos generales, que las presuntas responsabilidades de los Fiscales vendrían más de la mano de las omisiones o de un “no hacer” que de las acciones en el sentido de “hacer”, dentro de la actividad procesal. Una vez realizada esta breve exposición, las propuestas legislativas en materia de responsabilidades, tanto en el ámbito civil, penal, así como en el procedimiento sancionador, quedarían sintetizadas en el capítulo XIII, dedicado a las propuestas de lege ferenda. En segundo lugar, también ha sido objeto de análisis y conclusión la responsabilidad política del Ministerio Fiscal. Antes de la reforma introducida por la Ley 24/2007 del 9 de octubre, la libre capacidad de nombramiento y cese del Fiscal General del Estado correspondía al Gobierno y por ello no ofrecía dudas, desde la perspectiva al menos de una responsabilidad “in eligiendo e in vigilando”, de en quien debía recaer esa responsabilidad por la actuación de la Institución y, en definitiva, en quien recaía el apoyo democrático por dicha actuación. ¿Ha incorporado una nueva visión a este juego de “checks and balances” la nueva regulación, tras la reforma introducida por la Ley 24/2007, del 9 de octubre, como bien ha planteado Bestarreche Bengoa12? En muchas ocasiones, ha cobrado especial significación en la vida política de este país la vinculación gubernamental de la Institución, caracterizada, además, por una fuerte vertebración jerárquica, aspectos éstos últimos que han dificultado, en opinión de la doctrina13, la atribución al Fiscal de las facultades instructores en la dirección del proceso penal, donde precisamente el M.F 12 Bestarreche Bengoa, Tomás, Constitución y Ministerio Público; Holanda, Italia, España, Edit. omson Reuters, 2010, pág. 444. 13 Lanzarote Martínez, Pablo, La autonomía del Ministerio Fiscal en el proceso penal y la reforma de sus Estatuto Orgánico, Edit. La Ley, año 2008, pág. 34.

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tiene su protagonismo fundamental. Todas estas cuestiones quedarán analizadas en los capítulos VI, VII y VIII respectivamente. En tercer lugar, y dentro de un tratamiento conjunto con el tema anterior, se analizan en el capítulo VIII los mecanismos que pueden ser utilizados como contrapesos eficaces para mitigar la actual dependencia gubernamental de la Institución y las garantías que pueden establecerse para la consecución de un Fiscal más autónomo en el ejercicio de sus funciones, aspecto que también queda analizado dentro del apartado de propuestas de lege ferenda en lo concerniente a los órganos de carácter colegiado dentro de la Institución Fiscal. Y para terminar, con el fin de acotar la temática de este estudio, también ha sido objeto de análisis y propuesta de reforma legislativa el sistema de nombramiento del Fiscal General del Estado. Es necesario avanzar hacia una posición institucional de desvinculación del poder político14, y, tal como hemos afirmado, el punto decisivo lo constituye el sistema de nombramiento del Fiscal General del Estado. Con la reforma que hemos propuesto no sólo se resolverían tensiones internas, sino que, además, permitiría afrontar otras cuestiones, como la futura atribución al Fiscal de la instrucción en el proceso penal, dotándole de la autonomía suficiente que asegure que cumple sus funciones con plenas garantías de imparcialidad, permitiendo además una comprensión más adecuada de la Institución como defensora de la legalidad, favoreciendo, de este modo, la imagen pública de la justicia.

14 http://www.elmundo.es/españa/2016/10/11; Es importante avanzar hacia una posición institucional de desvinculación del poder político, tal como nos lo han hecho saber desde el Consejo de Europa, por no haber implementado ninguna de las medidas que se recomendó en enero de 2014 para fortalecer «tanto en apariencia como en realidad» la independencia del Poder Judicial.