Revista Cooperamos 2 by SETECI

Revista Cooperamos | 3

Contenido 4

EDITORIAL

OPINIÓN ¿Países de renta media?

CONSEJO EDITORIAL Gabriela Rosero Iván Almeida Carolina Viola María Augusta Salas

ENFOQUE

DIRECTORA Carolina Viola

Casa Afuera: Afianzando relaciones entre socios soberanos.

EDITORA María Augusta Salas

COOPERACIÓN EN CIFRAS

COORDINACIÓN GENERAL Unidad de Comunicación SETECI

IMPACTOS

A FONDO

Casa Adentro: Entrevista a Gabriela Rosero. La cooperación que viene de las ONG internacionales debe ser transparentada.

¿Menos recursos? Mayores oportunidades. Retos para una asociación iberoecuatoriana.

FOTOGRAFÍA SENPLADES CTB Ecuador José Manosalvas

A LOS LECTORES

Integración y cooperación sur - sur: El caso del ALBA. Por una cooperación de banda ancha.

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Lápiz y Papel www.lapizypapel.ec

RECUENTO Y AGENDA

IMPRESIÓN Soboc Grafic

ANÁLISIS

Todos los derechos reservados. Ninguno de los artículos de esta revista pueden ser reproducidos, almacenados, o transmitidos total o parcialmente, a través de cualquier medio, sin la expresa autorización de la SETECI.

VOCES DEL SUR Camino a Busán: Por una nueva arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional

VISOR

Noticias y becas internacionales. Hacia una economía política de la cooperación pluralista y sudamericana.

A los lectores | 4

Viejos y nuevos paradigmas Por: Carolina Viola|Directora nálisis, reflexión y acción de la cooperación internacional constituyen la línea editorial de COOPERAMOS. Su objetivo es fomentar el debate profundo, crítico e informado sobre la temática en Ecuador. Sus lectores encontrarán el punto de inflexión entre la gestión y la producción teórica, a través de análisis que contribuyan a la reflexión sobre el rol de la cooperación internacional en el desarrollo. En esta ocasión, el tema que nos convoca es “Viejos y nuevos paradigmas de la cooperación internacional”. La realidad en proceso de transformación requiere la superación del paradigma dominante, así como nuevas formas de interpretación del mundo de las relaciones internacionales, entre un norte y un sur cada vez más globales. En el campo de la cooperación internacional, esto implica superar los viejos paradigmas de la ayuda oficial, vertical y condicionada a agendas externas, para avanzar hacia esquemas de relaciones entre socios, respetando los objetivos y planes de desarrollo de los países receptores. La creciente inestabilidad de los centros tradicionales el poder económico, que constituyen también el Development Assistance Committee (DAC) en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), explica la progresiva disminución de recursos de cooperación internacional. Asimismo, la dificultad de los países del norte para superar la crisis económica, alimentaria y energética, hace suponer que no estamos frente a un problema coyuntural, la crisis es estructural para el sistema capitalista y, por lo tanto, no fácilmente superable. En Ecuador esta situación, sumada a la condición de país de renta media, ha justificado la progresiva disminución de recursos de cooperación internacional que se destinan al país, bajo la equivocada lógica de penalizar a los países que avanzan, gracias a sus esfuerzos, en la senda del desarrollo. Esta realidad requiere avanzar hacia nuevas estrategias que reflejen los cambios tanto dentro del país como en el sistema internacional en el que está inserto. El Ecuador, debe propender a lógicas que enfaticen el rol de la cooperación como mecanismo para fortalecer nuestras relaciones con la comunidad internacional, impulsando dinámicas más solidarias y cooperativas, profundizando los niveles de cohesión internacional y estimulando los intercambios horizontales entre países soberanos. Es decir, mejorando su inserción en el sistema internacional

y apostando por estrategias alternativas de integración regional tales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de América (ALBA) y Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), como lo señala Oscar Montero en su artículo. Tomar las riendas del desarrollo, requiere una serie de reformas institucionales enfocadas a reconstruir y fortalecer el aparato estatal en todos sus niveles de gobierno, para hacer frente a los retos que implica un cambio radical de modelo de desarrollo. De igual manera, requiere normativas claras que permitan transparentar y visibilizar los aportes de todos nuestros socios para el desarrollo en el país. Armonizar las intervenciones de los diferentes actores es una condición sine qua non para una gestión eficiente de los recursos de la cooperación internacional en el Ecuador. De la misma manera, es necesario aprovechar al máximo los recursos que llegan al país, a través de modalidades que permitan maximizar los impactos en la institucionalización y fortalecimiento de las políticas públicas. Las experiencias de apoyo presupuestario en el Ecuador dan fe del enorme impacto que pueden tener los recursos que apoyan políticas públicas enfocadas en promover el bienestar de los y las ecuatorianos y ecuatorianas. David Llistar evidencia en su artículo “Por una cooperación de banda ancha”, que los impactos en el desarrollo de los países no se limitan a las políticas específicas en este campo. La globalización se traduce en interferencias positivas y negativas que se transmiten del norte global al sur global; por esto, es necesario avanzar hacia enfoques de la cooperación de “banda ancha”, es decir, considerar también que los esfuerzos y objetivos de desarrollo deben ser transversales a las políticas públicas y empresariales del norte global y del sur global. Esto permitiría remar hacia un mismo objetivo y evitar incoherencias entre la política y el discurso. Finalmente, Ernesto Vivares y Sandra Zapata proponen una “Economía política de la cooperación internacional pluralista y soberana”, en la cual avanzan en una propuesta teórica para abordar la cooperación en un mundo globalizado y en transición. Recordando que hoy “Nuestro Norte es el Sur”, les deseamos ¡buena lectura! Carolina Viola DIRECTORA

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Hacia una gestión soberana de la cooperación internacional

Por: Gabriela Rosero|Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI) Pensar en la definición de una estrategia y agenda soberana de Cooperación Internacional No Reembolsable en el Ecuador, que permita priorizar, orientar y racionalizar las iniciativas de cooperación en el país, en el mediano y largo plazos, implica replantearse los paradigmas tradicionales que han guiado las relaciones internacionales en el país. Para el país, la Cooperación Internacional No Reembolsable se enmarca en la normativa de la Constitución de 2008, la cual consagra que el Ecuador mantendrá relaciones soberanas y solidarias con la comunidad internacional y establece la importancia de una inserción inteligente en el sistema mundo, que amplíe el espectro de las relaciones internacionales de nuestro país con el resto de las naciones. Hablar de soberanía en el Ecuador implica entenderla desde una perspectiva integral; es decir, superar el concepto de límites y fronteras, para dar paso a una noción que incorpore la soberanía alimentaria, económica, financiera y política; en otras palabras, es un concepto multidimensional. Desde la perspectiva de lo señalado, la gestión soberana de la cooperación internacional demanda la construcción de una agenda desde y para los intereses del Ecuador. Es necesario trascender posiciones pasivas respecto a los recursos de cooperación provenientes del exterior, pasando a definir de manera autónoma cómo y dónde se invertirán los recursos que nuestros socios destinan para el desarrollo del país; para eso es fundamental que todas las acciones se enmarquen en los objetivos definidos en el Plan Nacional para el Buen Vivir, documento que define hacia dónde deben dirigirse los esfuerzos para el desarrollo nacional.

Una negociación soberana implica, también, la reducción de las brechas en el acceso a la información por parte de todos los actores que participan en la construcción del Estado para el Buen Vivir. Es por esto que la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional ha asumido el compromiso de recopilar, sistematizar y transparentar la información existente, evidenciando así las buenas prácticas desarrolladas en el país y facilitando procesos de planificación y negociación de recursos de cooperación internacional en el Ecuador. La utilización de los sistemas nacionales para la gestión de los recursos públicos afirma la capacidad del Ecuador para asumir las riendas de la integralidad del proceso de desarrollo. La cooperación, a su vez, asume el compromiso de apoyar y fortalecer los sistemas de gestión y finanzas públicas, afianzando el proceso de institucionalización iniciado por el Ecuador. Otro paso fundamental para mejorar la prescencia de la cooperación internacional, en el Ecuador es concretar un adecuado proceso de descentralización de la gestión de la cooperación internacional. Parte central de este proceso es el acompañamiento y la generación de capacidades y opciones en nuestros Gobiernos Autónomos Descentralizados, que determinan un adecuado acceso a los recursos de la cooperación internacional, permitiendo una distribución justa y equitativa en todo el territorio nacional. El Ecuador plantea el fomento de nuevas relaciones compensadas y solidarias entre países con niveles de desarrollo similar y enfoques de política pública afines. En este marco, impulsa y privilegia las relaciones de Cooperación Sur - Sur como una herramienta fundamental de inserción soberana en el contexto mundial, permitiendo avanzar en un proceso profundo de integración política, social, económica y financiera.

Gabriela Rosero SECRETARIA TÉCNICA

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¿Países de renta media? Por: Daniela Mora*

n las últimas décadas, organizaciones como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) han desarrollado nuevos instrumentos de medición, que parten de una concepción integral de la pobreza y el desarrollo, tales como el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el Método de cálculo de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Pese a que el debate generado ha permitido reenfocar la cooperación internacional hacia la importancia del desarrollo social además del económico, preocupa constatar que el indicador de renta per cápita sigue siendo el criterio en el cual el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) basa la asignación de flujos de cooperación internacional. El cuestionamiento al impacto real de los flujos de cooperación internacional se ha reforzado y, en la actual coyuntura de crisis económica mundial, urge cada vez más justificar su asignación. En consecuencia, ésta ha disminuido para los países denominados países de renta media – PRM-, entre ellos la mayoría de países de América Latina. En el período 1980-2000 la región recibió 13% de los flujos mundiales, mientras que en el período 2001-2008, recibió el 9% (CEPAL, 2008)

te Gini de 0.57. Ecuador alcanza el mismo nivel de inequidad que Brasil, pese al crecimiento del PIB de 3.7% registrado en 2010. Por otra parte, se implementa una lógica de penalización para los países que avanzan, gracias a sus esfuerzos y sacrificios, en la senda del desarrollo, pues se genera un contexto de volatilidad e impredictibilidad de los flujos de cooperación, lo que dificulta su planificación, además de que su eficacia disminuye, precisamente por la inequidad que prevalece en la región (Tezanos y Domínguez, 2009). La cooperación debería pensarse como un sistema integral, que module su intensidad y adapte sus contenidos a las necesidades específicas de cada etapa de desarrollo y de cada contexto. (Ibid)

Gráfico 1

Destino de la Ayuda Ofical al Desarrollo (AOD) de los miembros del CAD por nivel de renta del receptor

Pero, ¿existen países o regiones enteras que puedan catalogarse como de renta media? Parecería que las agendas de desarrollo global planteadas en consonancia con el sistema de gobernanza internacional vigente, contemplan metas de desarrollo estandarizadas, que pretenden igualar los resultados a alcanzar por todos los países y fomentan una visión agregada de su comportamiento. Por una parte, esta práctica ignora importantes especificidades estructurales y coyunturales, pues la aparente mejora en renta per cápita oculta fuertes inequidades socioeconómicas dentro de los países. Así por ejemplo, pese a que Brasil, la mayor economía de América del Sur, registra un crecimiento del PIB de 7.5% en el 2010, su coeficiente Gini1, en el mismo año, fue de 0.56, por tanto es uno de los países con mayor desigualdad en la región, según el informe presentado en Costa Rica por la ONU (PNUD). Perú, cuyo crecimiento económico habría alcanzado en 2010 cifras cercanas al 8%, posee un coeficien-

Fuente: (Surasky, 2010)

Bibliografía: - CEPAL. (2008), Tendencias en la Cooperación Internacional y la Movilización de Recursos para el Desarrollo en América Latina y el Caribe. - SURASKY, Javier Leonardo. (2010). “Elementos indispensables para no desaprovechar los vientos a favor de la Cooperación Sur-Sur”. - Tezanos Vásquez Sergio y Rafael Domínguez Martín. (2009) “Nueva agenda internacional de desarrollo: ¿nuevas perspectivas para América Latina y el Caribe?”, Documentos de trabajo sobre Cooperación y Desarrollo 2009/01, Universidad de Cantabria. - Ibid

* Magíster en Relaciones Internacionales (UASB) y en Desarrollo y Economía Social (Université Catholique de Louvain). Investigadora, Unidad de Análisis Político de la Cooperación Internacional - SETECI. 1 El valor del coeficiente de Gini se registra entre 0 y 1, en donde 0 corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos), y 1 a la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos, y los demás, ninguno).

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La cooperación que viene

de las ONG internacionales debe transparentarse Entrevista de Francisco Herrera Arauz a Gabriela Rosero, secretaria técnica de Cooperación. (07 de julio de 2011)

o existe un dato preciso de cuántas ONG funcionan legalmente en el Ecuador. Eso es deplorable para una nación que no controla quién o bajo qué conceptos se da aquí la cooperación internacional. Por eso, ese proceso de ordenamiento de la cooperación internacional tiene su tiempo. Ahora comienzan a conocerse algunos resultados. Quiero agradecer la prescencia de la secretaria de Cooperación Internacional, Gabriela Rosero. Gracias por presentarse con nosotros. ¿Esto es una especie de rendición de cuentas? ¿Qué está pasando en ese proceso de control de las ONG? Bienvenida. Es parte de un proceso que lleva adelante la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional. Como parte del Gobierno lo que buscamos es mejorar la gestión de la cooperación internacional. ¿Queremos una cooperación internacional? Sí, pero siempre y cuando complemente los esfuerzos nacionales. No a manera de sustitución ni paralelismo. El Presidente se ha referido al oenegeísmo como un término muy interesante en contraposición a la realidad: un país donde el Estado ha asumido efectivamente la política pública, donde su rol se ha fortalecido, con gobiernos autónomos descentralizados que tienen una agenda territorial; entonces nos preguntamos ¿cuál es el rol de las ONG internacionales en un país de esas características?

¿Cuánto tiempo van con la investigación? Esto es resultado de los últimos dos años donde la Secretaría ha recabado información que antes no existía. … Pero no hay precisión sobre el número. ¿Tienen ya un aproximado de cuántas ONG trabajan en el Ecuador? Creo que el dato no nos sorprendería en la medida en que sabemos y conocemos que hay ONG internacionales que no tienen un convenio suscrito con el Estado ecuatoriano. Así el número podría ser infinito. 142 tienen suscrito un convenio en este momento. Pero, estoy ha-

blando solo de ONG internacionales. Es decir aquellas que mandan recursos de fundaciones del exterior y ejecutan acciones en este país. No hablo de las ONG nacionales, el cual es un universo más amplio todavía. ¿Ustedes entran en el control de las nacionales o no? No. Existe una normativa específica y no es de nuestra competencia. Nosotros vemos aquí a las ONG internacionales como un actor más de la cooperación bilateral y entre países con organismos multilaterales. Esta modalidad de cooperación no gubernamental en los últimos años ha asumido una importancia a nivel internacional. No solo en Ecuador, sino en otros países. ¿Cuál es el país que más ONG tiene registradas en el Ecuador, de dónde provienen? Yo diría que las que en mayor grado de concentración hay son estadounidenses, españolas e italianas. ¿En ese orden? Así es, alrededor de 25 o 30 de cada una. Pero que además tienen modalidades diferentes de accionar; en el caso de España, son parte de la cooperación bilateral, y también de la colaboración entre gobiernos autónomos de ambos países. Lo mismo sucede con Italia, tenemos un mecanismo de canje de deuda que ha permitido implementar acciones a través de las organizaciones no gubernamentales. ¿Qué tipo de cooperación dan, otorgan o facilitan este tipo de ONG? En el caso de las ONG internacionales, la dispersión en cuanto al accionar es grande, están en varios territorios, y sectores como salud, educación, desarrollo social. Pero también, hay las que están obviamente apoyando procesos de tejido social, de fortalecimiento de la sociedad civil y, en otros temas, como el Presidente lo ha dicho, que estarían haciendo política también.

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las ONG. Hay aquellas que han aportado durante los últimos años al país, pero hay las que no están cumpliendo con la normativa, y ésta es para todos. Al no cumplir con lo establecido en los convenios firmados, al haber actuado de manera indirecta o directa, interviniendo políticamente, ¿ha ameritado sanción a alguna de ellas?. ¿Se tiene algún antecedente o sanciones previstas en ese caso, como la suspensión definitiva de los convenios? Claro, en este momento la Secretaría ha procedido a notificar a alrededor de 72 organizaciones no gubernamentales por incumplimiento en la presentación de sus informaciones, planes y proyectos en el país. ¿Cuentas? Ese es otro tema que ha sido regulado de mejor forma a través de un nuevo decreto del Presidente, donde lo que buscamos como Gobierno es transparentar específicamente la fuente de los recursos. De dónde vienen los recursos y para qué son. Fotografía: José Manosalvas

Por disposición de ley, las ONG no pueden hacer política, no pueden intervenir en la política interna, hacer política partidista, hacer promoción electoral, intervenir en procesos electorales, ni en los procesos políticos de distintas organizaciones o de la sociedad ecuatoriana. El Presidente lo ha dicho: entonces por qué en lugar de hacer una ONG no hacen un partido político. ¿Han detectado ese tipo de intervención política de algunas ONG? Efectivamente. Es parte de nuestro rol hacer seguimiento y evaluación a la cooperación y, además, generar insumos. De hecho, hay una evaluación política que corresponde a otras instancias, en las cuales incluso, el Presidente lo ha mencionado, existen algunas que se han desviado del objetivo para el cual han firmado un convenio. No es que queramos entrar en un proceso de cacería de brujas, de limpiar o expulsar, no es así —aunque así lo ha tomado la prensa—. No. Queremos visibilizar lo que están haciendo

¿Cuánto es más o menos el volumen de recursos que ingresan por cooperación de las ONG al Ecuador? ¿Se tiene una cifra aproximada? Alrededor de 400 millones, de un total de 1.895 millones de dólares, en el periodo 2007-2010, han sido canalizados y ejecutados por organizaciones no gubernamentales internacionales: 829 millones a través de países, 600 millones a través de lo multilateral. Ahora, si me pregunta de qué origen, o de dónde son, corresponden a la cooperación estadounidense, española e italiana. Vale la pena aclarar que lo que buscamos es transparentar; cuando un gobierno negocia cooperación gubernamental, cooperación oficial, lo mínimo es que ésta complemente a nuestros entes rectores de política pública. Y no promueva intervención, no promueva conflicto Así es, si es una cooperación no gubernamental, una cooperación privada que ciertamente va a reforzar a la sociedad civil, perfecto. Pero llamemos las cosas por su nombre. Cooperación privada es cooperación privada, cooperación gubernamental es gubernamental, lo cual permite negociar con los cooperantes aclarando

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estos temas. Eso es lo que queremos. Si una ONG internacional trae recursos al país directamente y los otorga a organizaciones de la sociedad civil, a fundaciones nacionales, perfecto. Pero eso es una cooperación privada. Si una ONG internacional implementa cooperación gubernamental, lo menos que podemos esperar es que complemente nuestra visión, que aporte a nuestro Plan Nacional del Buen Vivir y no esperaríamos, obviamente, que pretenda generar procesos desestabilizadores. Correcto, porque se estaría cometiendo una injerencia, en lenguaje del derecho internacional. (…) Es decir, se meten en un país bajo el pretexto de cooperación y puede llegar hasta a tumbar a un gobierno. Ya ha pasado en América Latina. Haití es la prueba más grosera del tema. Terminan disfrazando como cooperación la conspiración. 72 organizaciones han sido llamadas por el caso ecuatoriano para que rindan cuentas, planteen cómo son sus operaciones y, sobre todo, cumplan con las leyes. Capítulo especial: tributación. ¿Tributan esas ONG, están cumpliendo con las normas específicas, establecidas en la ley. De acuerdo a nuestra legislación, las ONG tributan o no? Claro, todas aquellas que tienen un convenio suscrito con el Estado ecuatoriano tienen obligaciones, entre esas, la tributación. Tienen que abrir un RUC en el Servicio de Rentas Internas, pero también tienen beneficios. Son sujetas de devolución de impuesto o de exoneraciones a nivel aduanero, como la importación de menaje de casa, ciertos bienes y artículos necesarios para la ejecución de los proyectos que llevan a cabo. A más del cumplimiento de las obligaciones está la entrega de información, tener un representante legal, reportar de dónde vienen sus recursos y para qué son, las cuales, al no ser cumplidas, condicionan sus beneficios. Justamente, la Secretaría se reunió con el director del Servicio de Rentas Internas a fin de presentar una información pormenorizada de aquellas ONG internacionales que tienen un convenio suscrito y para presentar la información sobre aquellas que han sido notificadas. Eso será y ameritará un trabajo de la mano con Rentas y lo mismo en el caso de Aduanas para mejorar nuestro cruce de información.

Me preocupa. Son 142 las organizaciones no gubernamentales establecidas en el país, firmados sus convenios legales y las que no lo son ¿qué control tiene el Estado ecuatoriano? ¿Están operando? Así es, y nosotros estamos haciendo un seguimiento, se coordina acciones con otras instancias, sobre todo porque el cruce de la información se da cuando nosotros comenzamos a ver desde las organizaciones nacionales de la sociedad civil que reportan sus fuentes de financiamiento. Entonces hay ONG que no tienen suscrito un convenio y que para los fines de registro no existen, pero sobre esas -haciendo seguimiento en el territorio y de la mano de nuestras autoridades locales- podemos comenzar a identificar a qué se dedican. Sobre todo como Gobierno nos preocupa lo que está sucediendo en cuanto a concentración de organizaciones no gubernamentales en ciertas áreas geográficas. Frontera norte es un caso muy claro. (…) ¿Por qué tantos recursos y tanta gente sin ningún tipo de control? Lo mínimo que esperamos es que se articulen con los entes rectores de política pública para esa zona. Nos reunimos con Plan Ecuador y con las autoridades de esos gobiernos, pero también, ¿qué está pasando en la Amazonia? Donde además se cruzan otros actores y esquemas, como la responsabilidad social corporativa. Existe ahí una gama inmensa de modalidades, pero en este momento queremos transparentar, solicitando información, y articulación a la visión de desarrollo del país. Queremos planificar conjuntamente y que haya procesos de rendición de cuentas. Hay algunas que lo han hecho y me permito hablar en positivo. El caso de Care International, hemos hecho incluso evaluaciones conjuntas con ONG. ¿Y los resultados terminan siendo positivos? Sí, pero además hay la voluntad de transparentar. Eso es lo que estamos haciendo. Visibilicemos. Porque también hay buenas prácticas. ¿Esto es un derecho de un estado soberano? Así es, y hay un Estado ecuatoriano con un rol. Hemos asumido la política pública y en ese contexto la cooperación tiene que complementar a los países, a su accionar y potenciarlo, más no dispersarlo o sustituirlo.

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Afianzando relaciones entre socios soberanos

l incentivo de las capacidades y las fortalezas desarrolladas por los países receptores, la construcción de relaciones de confianza para gestionar la cooperación son características a destacar del denominado “Apoyo presupuestario” (AP), que no es otra cosa que una modalidad de cooperación que impulsa la Unión Europea (UE) en el Ecuador desde el 2007, y otros cooperantes, en otras regiones del mundo, desde los años 80. La base de la modalidad es la confianza mutua, es decir, el cooperante considera que hay un mínimo de programación nacional y de capacidad de gestión y finanzas públicas para implementarla. De igual manera, el estado beneficiario considera que tiene más previsibilidad sobre el aporte del cooperante. Helen Conefrey, agregada de Cooperación de la Delegación de la Unión Europea en Ecuador, comenta sobre las fortalezas y debilidades del AP. Entre ellas destaca su

contribución a los principios de la Declaración de París, la apropiación y alineación a las políticas nacionales y sectoriales del país, lo cual permite empoderar a las instituciones nacionales, porque es el gobierno el que desarrolla sus políticas y coordina con los ejecutores para que se encamine el beneficio de la cooperación a todos los sectores. En ese marco, la cooperación apoya a ciertas políticas en lugar de imponer su propia agenda y prioridades, así como también no se imponen sistemas o procedimientos específicos por parte de la cooperación. Este instrumento es todavía novedoso en América Latina, fue implementado a partir del 2007, en Bolivia, Perú, Nicaragua, entre otros, y está empezando a implementarse en Colombia y en países con los denominados ingresos medios. Para la UE existen muchas circunstancias que pueden propiciar o no el apoyo presupuestario, parte de un proceso de evaluación en el que el país en cuestión tiene que demostrar cuál es su situación frente a varios criterios. Hay

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tres criterios principales de elegibilidad: estabilidad macroeconómica, reformas en el sistema de finanzas públicas, y en el caso del apoyo presupuestario sectorial, también es necesaria la existencia de un plan sectorial, de una estrategia y de un presupuesto. Por lo tanto, en teoría, todos los países podrían acceder a esta modalidad, pero no todos los países ni sectores son elegibles, hay también un proceso de evaluación de la idoneidad para utilizarla en un cierto país y sector, según explica Dominique Wauters, delegado de la UE en Ecuador. En el país, la cooperación proveniente de la UE es la única de este tipo, la cual apoya a los sectores de educación y desarrollo económico. De hecho, constituye un avance importante en el manejo de la cooperación soberana en el Ecuador, pues la lógica se ajusta a las necesidades y prioridades de desarrollo establecidas por el Estado ecuatoriano. Según explica Roberto Cogno, agregado de cooperación de la UE, el Ecuador, debido a que mantiene una política nacional sectorial, un sistema fiscal sostenido y una planificación en sus finanzas públicas fue elegido para su aplicabilidad.

Normalmente, la UE y el gobierno de un país analizan de manera conjunta si existe un programa nacional de desarrollo sectorial en el que exista el interés en recibir un apoyo y, además, que corresponda a la estrategia de la lucha contra la pobreza por parte de la UE. Para el caso de Ecuador, se revisaron tres criterios de elegibilidad: 1) que tenga una política macroeconómica que permita tener un apoyo que genere realmente un impacto; 2) que exista una estrategia sectorial, en el Ecuador por ejemplo, el Plan Nacional del Buen Vivir, objetivo 11 o el Plan Decenal de Educación; 3) que exista un mínimo nivel de calidad de gestión de las finanzas públicas, ya que implica la inyección de dinero en la cuenta del tesoro, lo cual ello requiere un mínimo de calidad. El apoyo presupuestario no es solo un tema de cooperación financiera, además permite la asistencia técnica, la transferencia de tecnología o capacitación si así lo requiere el país beneficiario. En Ecuador se capacitó a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) y a las instituciones ejecutoras de la política económica, como una cuestión complementaria. Respecto de los resultados o efectividad de esta modalidad al implementarla para la ejecución de proyectos y programas nacionales, la lógica es que al ser el mismo gobierno quien ejecuta los fondos de cooperación no reembolsables dentro de su programación anual, usando el presupuesto nacional, al fin del período de ejecución previsto se hace un análisis de los resultados alcanzados usando los indicadores. El gobierno es quien informa al cooperante sobre el nivel de cumplimiento de éstos. El cooperante, únicamente, se cerciora de que el país adopte los objetivos que corresponden a su política, en el caso de Ecuador, con la de desarrollo social, para contribuir a las prioridades nacionales. El Gobierno nacional reconoce dentro de las ventajas de la modalidad el fomento de las relaciones interministeriales, a partir de su lógica operacional. Para la UE otra ventaja sería el hecho de que no se deben preocupar respecto de cómo el gobierno alcanza los objetivos planteados con esta cooperación, tampoco sobre cada licitación que se haga para ello, como usualmente sucede con el cooperante, el cual se torna en una especie de monitor especializado, cuando se asume que el gobierno tiene una administración pública, con funcionarios entrenados para ello y que, además, tiene sus propios mecanismos de control. En este marco, el apoyo presupuestario prioriza la cuestión del impacto,

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después de la intervención específica y la sostenibilidad. Sin embargo, no todo cuanto implica esta modalidad es una panacea. Existen críticas sobre las que serían sus debilidades, como por ejemplo, que dependiendo del contexto y la complejidad de las partes, a veces es muy difícil concertar un nivel de confianza necesario entre los países socios. Asimismo, se repara sobre el tema de transparencia y rendición de cuentas, puesto que en esta modalidad no se tienen controles ex ante. Para el caso de Ecuador, el apoyo presupuestario ha impulsado el cambio de paradigma de la cooperación, en el sentido de que es la única modalidad, hoy implementada por la UE, que logra afirmar el principio de soberanía en materia de cooperación por las razones descritas en este artículo, y, principalmente, por encaminar sin condicionamientos la cooperación al desarrollo aportando básicamente al objetivo 11 del Plan Nacional Para el Buen Vivir, fomentando la responsabilidad del gobierno de canalizar los recursos de la cooperación y de sus distintos ministerios y niveles de gobierno, priorizando la planificación nacional que debe estar concatenada a la sectorial. Es decir, incentiva a que no se ejecuten políticas de manera aislada sino en conjunto con otras instituciones nacionales, partiendo de lo que el Estado ha definido como políticas nacionales. Finalmente, impulsa el empoderamiento de los mecanismos propios para aprender de sus falencias y éxitos, sin recetas que provienen de otras realidades o que propicien la injerencia en la soberanía ecuatoriana.

Ecuador: dos sectores de intervención PASES Es un programa que impulsa la cooperación de la Unión Europea a través del apoyo presupuestario. Está basado en el Plan Nacional del Buen Vivir y sobre todo en el objetivo 11 que es “Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible”. Esto se traduce en el apoyo a micro y pequeñas empresas de generación de empleo y de valor agregado. Toda la cooperación de la UE está dirigida hacia la lucha contra la pobreza como lo anuncian las declaraciones de París y de Accra. Los desembolsos para Pases se iniciaron en 2009, con 5,2 millones de euros (7,35 millones de dólares) y en 2010 se

entregó la misma cantidad. Este año, la asignación para ese proyecto es de 11,9 millones de euros (17 millones de dólares) y a 2012 será de 11,1 millones de euros. Senplades coordina la ejecución del programa PASES a través de la Subsecretaría de Planificación y ejecuta una parte del dinero proveniente de cooperación no reembolsable, conjuntamente con los ministerios de línea. Los indicadores del programa son la creación de empleo pleno, el nivel de la deuda con respecto al presupuesto público y el nivel de producción y productividad del sector no petrolero. PAPDE Es el programa de apoyo al Plan Decenal de Educación (2006 – 2015) que utiliza la modalidad de apoyo presupuestal sectorial. Éste cumple con los tres criterios de elegibilidad mencionados en el artículo, y tiene criterios de evaluación y desempeño a nivel del sector. La próxima inversión europea será de 41,2 millones de euros (58,3 millones de dólares). En total, desde 2007, se invertirán 75 millones de euros en el área educativa del total de 137 millones de euros. En la segunda fase del PAPDE, de consolidación, se enfoca con fuerza en los temas de calidad educativa, por lo tanto, la propuesta del Ministerio de Educación es aplicar estándares de calidad a todos los niveles: dirección, desempeño para los profesores, desempeño para los estudiantes. Destaca el nuevo modelo de gestión educativa, la calidad y la gobernación de la institucionalidad para la implementación. El primer programa de apoyo presupuestario se implementó en el sector Educación a partir del 2009. Ambos proyectos son parte de un proceso que inició a principios del 2005 con el gobierno ecuatoriano, con la sociedad civil, con las ONG, las instituciones gubernamentales, con los gobiernos regionales con todos los componentes del Estado ecuatoriano y se llegó a la conclusión de que esos eran los dos temas que más interesaban al país y que iban en paralelo al interés de la cooperación de la UE.

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¿Menos recursos?

Mayores oportunidades Por: Eco. David Rodríguez*

n las discusiones de los paradigmas tradicionales de la cooperación internacional y los nuevos enfoques que deberían incorporar, sin duda se tienen que reconocer y tratar las problemáticas relacionadas con el verdadero alcance de la cooperación internacional, la suficiencia del volumen de las contribuciones y la potencial efectividad, eficiencia y eficacia de las intervenciones en favor de la complementariedad de los esfuerzos de desarrollo de los países receptores de cooperación. Una de las principales impresiones y hasta cierto punto prejuicios; de los receptores de cooperación es que se la percibe como una fuente inagotable de recursos financieros. Esta concepción puede mermar la utilidad de la cooperación técnica no monetaria, en torno a las potencialidades que puede generar en la institucionalidad de

Gráfico 1

Monto desembolsado de CINR por año, en millones de dólares

políticas y procesos, bajo la consideración de que dichas acciones involucran fuertemente procesos eficientes y eficaces de fortalecimiento de capacidades institucionales de los receptores involucrados, en detrimento de la participación esporádica y momentánea de técnicos especializados, que implican bajo impacto y altos costos administrativos. A pesar de que en los últimos años se ha observado una tendencia ascendente del influjo de recursos de cooperación al país, con una tasa de crecimiento promedio anual del 15.9%, que se presume es consecuencia del mayor compromiso internacional de potenciar procesos de desarrollo de los países menos adelantados, en pro de alcanzar un círculo virtuoso mundial en las esferas económica, social, política y ambiental, y de una mayor institucionalidad de los procesos internos, es necesario visualizar que el país estaría obteniendo una porción cada vez más pequeña de un pastel, supuestamente, cada vez más grande. La hipótesis anterior se sustenta en la lógica de distribución de los recursos de cooperación internacional tradicional considerados “norte – sur”, que basa su disposición de prioridad y asignación en preceptos generales y simples como la renta per cápita del país receptor, aunque es también necesario entender que existen consideraciones más integrales que afectan esta distribución y que muchas de ellas pasan por distintas dinámicas e intereses geopolíticos. En este contexto, y bajo los resultados del modelo tradicional de distribución, el Ecuador como país de renta media1 se ve expuesto, en los mediano y largo plazos, a posibles limitaciones y restricciones de acceso a recursos financieros no reembolsables de cooperación, que pueden afectar ciertas relaciones políticas y socioeconómicas internas.

Fuente: OCDE / SETECI | Elaboración: DESE / SETECI 1 De acuerdo a las estadísticas del Banco Central del Ecuador y a los resultados del último Censo de Población y Vivienda realizado por el INEC, el PIB per cápita de Ecuador es de USD 4.052,47.

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Esto sucede para la mayoría de los países en la región, exceptuando contados casos. En la actualidad, el promedio de participación de América Latina y el Caribe del total de recursos disponibles de cooperación internacional en el período 1998 – 2009 alcanza el 9.45%, con una clara tendencia a reducir esta participación porcentual durante el mismo lapso, a pesar de que monetariamente estos recursos son más altos. Complementariamente, si comparamos el flujo total de cooperación al desarrollo percibido por América Latina y el Caribe se ha reducido de una asignación del 13% en el período 1980 – 2000 a una del 9% entre 2001 – 2009; mientras que del total destinado a cooperación al desarrollo en el ámbito mundial, Asia recibe el 42.8%, África el 40.8%, los países europeos no miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el 6.2%, Centroamérica y el Caribe el 4.6%, Sudamérica el 4.3% y el restante 1.3% a Oceanía.

Gráfico 2

Flujos de cooperación Internacional no reembolsable hacia América Latina y el Caribe 1998 - 2009, en millones de dólares

Fuente: OCDE/SETECI | Elaboración: DESE/SETECI

Bajo esta perspectiva será estratégico planificar de mejor manera el accionar del Ecuador en el manejo de la cooperación internacional, por lo que una apuesta más clara y efectiva de complementariedad será profundizar esfuerzos de relaciones horizontales de cooperación técnica. En este contexto, el potenciar la Cooperación Sur - Sur sería la respuesta lógica, ideológica y viable de enfrentar las amenazas que se puedan generar en torno a la coyuntura de la posición norte - sur. Esta realidad permite configurar un nuevo paradigma: el de la objetividad y racionalidad de la complementariedad de la cooperación internacional, teniendo como meta de primer orden una apuesta clara por el desarrollo de capacidades locales y el fortalecimiento de la institucionalidad pública ecuatoriana en favor de la construcción social demandada. Es por esto que el trabajo de coordinación nacional y territorial se posiciona como prioridad para los nodos de gestión de la cooperación en el país, tanto en el ámbito local, en la necesidad de configurar planes de ordenamiento y desarrollo territorial, como en el ámbito de los agentes oferentes de cooperación internacional, que bajo un nuevo paradigma de consolidación de la institucionalidad y de fortalecimiento y formación de capacidades, podrían apoyar técnicamente a la construcción de los instrumentos de racionalización de las intervenciones, mediante transferencias metodológicas de levantamiento de prioridades territoriales. Así, se constituirían en pilar de consecución de los objetivos ahí planteados, como lo destaca la Declaración de París en los compromisos de alineación y de apropiación. La respuesta que deberían adoptar los actores locales, necesariamente tendría que converger con este intento histórico de reestructura paradigmática de la cooperación, debiendo trascender los conceptos tradicionales del asistencialismo, enfocando esfuerzos mas bien, en aspectos que contribuyan al buen vivir, donde la cooperación técnica sea un elemento que permita revertir condiciones estructurales actuales, la formación del talento humano y, sobre todo, aporte a la consolidación de la institucionalidad pública en todo nivel del Estado-Nación.

* Analista de Enlace, Seguimiento y Evaluación de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional.

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Retos

para una asociación iberoecuatoriana spaña y Ecuador avanzan en su relación de socios de cooperación. Ambos países han llevado a cabo un proceso de permanente diálogo multinivel, iniciado en marzo de 2010, con la participación de varios actores públicos y privados ecuatorianos y españoles, que dejan atrás un diálogo de cooperante – receptor e impulsan una relación de asociación para el desarrollo. El resultado final ha sido la suscripción de la XIII Acta de Comisión Mixta, que lleva como documento adjunto el Marco de Asociación entre ambos países, como instrumento técnico que establece las bases de cooperación para los próximos tres años (2011 – 2013), el cual contiene los lineamientos generales y los lineamientos técnicos. Ecuador plantea un marco de actuación provechoso para la cooperación internacional a partir de la Constitución de la República del 20081 que impulsa el desarrollo de las capacidades nacionales; la puesta en marcha del Plan Nacional para el Buen Vivir 2011-2013 (PNBV) como instrumento del Gobierno Nacional para articular las políticas públicas con la gestión y la inversión pública; la Estrategia de Desarrollo Endógeno (2009-2025) que es la hoja de ruta del Estado ecuatoriano para lograr el buen vivir2; las reformas legales, como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, el Código de Planificación y Finanzas Públicas. Esto va acompañado de una voluntad política del Gobierno nacional para hacer efectiva una cooperación al desarrollo que complemente los esfuerzos nacionales respecto de las políticas públicas en áreas prioritarias. En lo institucional, se creó la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI), a través de la cual el Gobierno busca fortalecer los lazos de cooperación, mediante el establecimiento de relaciones sólidas, permanentes y duraderas, con los países, las fuentes de cooperación y los organismos internacionales que trabajan

en el Ecuador. El objetivo es implementar las estrategias generales de cooperación internacional, las políticas y reglamentos de gestión, y desarrollar y aplicar instrumentos de gestión del sistema. Éstos han sido elementos determinantes para que la cooperación española vea las fortalezas institucionales de un país de desarrollo medio, como Ecuador, lo cual, según Ángel González, coordinador adjunto de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID), permite un accionar importante, ya que reconoce la existencia de instituciones públicas con capacidades de gestión, así como una sociedad civil activa y bien organizada. España entiende este proceso de institucionalidad promovido por Ecuador en los últimos años, por lo que ha sido categorizado dentro de los países prioritarios para la cooperación española en el Tercer Plan Director de la Cooperación Española (2009 – 2012). En el Ecuador existen parámetros para impulsar el PNBV 2011 - 2013, con lo cual es posible un alineamiento de la cooperación española, concluye Ángel González.

Ángel González, coordinador adjunto de AECID. 1 El Ecuador como “Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico” y determinó que, “el Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución”. 2 Ver la Estrategia Territorial Nacional, publicada en el sitio SENPLADES. Disponible en: http://plan.senplades.gob.ec/

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El recorrido respecto de los compromisos que ambos países han hecho en materia de cooperación, como abrazar los principios de la Declaración de París del 2005 y los de la Agenda de Acción de Accra 2008, estrecha aún más las relaciones que se proponen a través del Marco de Asociación, como por ejemplo, la apropiación de la cooperación tanto de las instituciones públicas como privadas, el alineamiento de ésta con las políticas públicas nacionales, con el PNBV, en el cual la cooperación española deberá concentrarse en 5 objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir (2, 4, 9, 11, y 12)3. Además, en los dos últimos años, España ha reconocido el esfuerzo de la SETECI en el campo de la armonización, pues ha desarrollado una base de datos sólida sobre los actores que gestionan y ejecutan la cooperación en el país; montos; áreas de intervención, mismas que requieren de una actualización, apoyada por los cooperantes y demás actores para guiar la intervención de la cooperación en el territorio nacional, con el afán de encaminar de manera eficiente y eficaz los recursos financieros y técnicos provenientes de los países socios. Los alcances de este Marco de Asociación tienen como meta el respeto a la soberanía de los países aliados para el desarrollo, estableciendo mecanismos para el análisis de coherencia de políticas de desarrollo, y para la evaluación y rendición mutua de cuentas. La construcción de éste concibe una metodología dinámica, por parte de sus múltiples actores. Su consolidación tuvo como reto consensuar con todos los representantes nacionales y españoles. Por la parte ecuatoriana, la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional lideró el proceso, organizó foros de discusión con participación de las cinco funciones del Estado ecuatoriano, los Ministerios Coordinadores, otras entidades del Gobierno Central y los gremios de Gobiernos Autónomos Descentralizados. Por la parte española, la Embajada de España a través de la Oficina Técnica de Cooperación (OTC) lideró varios debates con las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONG) españolas presentes en Ecuador y sus contrapartes de la sociedad civil, las comunidades autónomas de organismos multilaterales y las consejerías de la Administración General del Estado con representación en la Embajada-OTC.

Los principales resultados alcanzados con este documento son la identificación de los objetivos bajo los cuales debe trabajar la cooperación española, alineándose a las políticas del Estado, la prevalencia de programas y proyectos de cooperación de alcance nacional, la organización de las instituciones participantes de los programas bilaterales en la gestión, el uso, de los sistemas y normativas nacionales para manejo y gestión de programas y proyectos de inversión pública. Cada actor de la cooperación española (CE) y socio en el Ecuador usará los sistemas nacionales de acuerdo a su rol, funciones y competencias. Los actores de la CE deberán realizar a) el registro de las acciones desarrolladas en el país; b) utilizar la normativa nacional para el trabajo con entidades estatales c) rendición común de cuentas. Para Ángel González, el uso de las cuentas a través del Banco Central del Ecuador para canalizar los recursos de la cooperación que son fondos públicos, fomenta la transparencia, sin que haya una intervención de la cooperación española más que la de seguimiento. “No queremos gestionar la cooperación al desarrollo sino acompañarla con base en lo acordado en el Marco de Asociación. Creo que este es uno de los cambios de paradigma más importantes”. Para la cooperación española, el aporte más significativo de este Marco es que en lo posible los actores están conscientes de que trabajan por un mismo objetivo de desarrollo, y a pesar de existir tantos intereses deben priorizar las áreas de cooperación y su intervención en el territorio nacional. Plantea el acceso a la información entre los actores de la gestión de la cooperación en campo, ya que es un mecanismo de rendición mutua de cuentas a través de indicadores que permiten la evaluación de su evolución y su impacto. Los primeros países donde la cooperación española implementa este mecanismo son Bolivia, El Salvador y Ecuador, de los cuales, España destaca que el proceso ecuatoriano ha sido el más avanzado, con mayor apropiación y donde se ha notado un trabajo más profundo, especialmente del lado de las instituciones públicas.

3 Objetivo 2. Mejorar las capacidades y potencialidad de la ciudadanía.; Objetivo 4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable.; Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.; Objetivo 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible,: Objetivo 12. Construir un Estado Democrático para el Buen Vivir.

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Programas y proyectos de cooperación aprobados en el Marco de Asociación • Plan de implementación del Código Orgánico de la Función Judicial y transformación de la justicia, que incluye reforma de la justicia especialmente de la Escuela Judicial y Carrera Judicial. • Proyecto de Fortalecimiento e impulso de negocios inclusivos en el corredor turístico patrimonial del Ferrocarril, a partir del proyecto piloto donde confluyen las sinergias de varios ministerios coordinadores entorno al desarrollo de negocios inclusivos aprovechando el corredor del tren y emprendimientos de cooperación como la conexión ferroviaria de empresas españolas y la empresa nacional de ferrocarril. Este proyecto engloba la visión social de emprendimientos de servicios turísticos y vinculados alrededor de la ruta del tren, cuyo beneficio alcance a todos los habitantes de algunas zonas deprimidas. • Apoyo al emprendimiento “Emprendecuador, enfocado en la búsqueda de talentos nuevos, creación de empresas pequeñas y medianas. • Fortalecimiento institucional de la SETECI, proyección al interno de la institución. Impulso al Ecuador como cooperante en la Cooperación Sur – Sur.

Mapeo actualizado de los actores de la Cooperación Española presentes en Ecuador Entre los principales actores de la cooperación española en Ecuador se destacan las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD), las comunidades autónomas y entidades locales, empresas con responsabilidad social corporativa, universidades, instancias gubernamentales españolas y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). La AECID

cuenta, desde el 15 de julio de 1987, con una Oficina Técnica de Cooperación (OTC) en el Ecuador, bajo la dependencia orgánica de la Embajada de España. La OTC tiene entre sus funciones coordinar las acciones que realizan los distintos actores de la Cooperación Española en el país, además de identificar, evaluar y dar seguimiento a los programas y proyectos de cooperación bilaterales acordados con el Gobierno ecuatoriano. En el marco de la XI Comisión Mixta, la AECID desarrolló proyectos y programas dirigidos a apoyar principalmente lo que actualmente corresponde a los objetivos 2, 8, 11 y 12 del PNVB4. En Ecuador tienen acciones más de 40 ONGD españolas, evidenciando así una amplia presencia de este tipo de actor de cooperación. De acuerdo a los datos de la AECID5, existen 31 ONGD españolas con representación permanente. Según la base de información de la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional6, dichos actores canalizan alrededor de 5 millones de dólares al año y trabajan, principalmente, en los objetivos 1, 2, 3 y 4 del PNBV7, en los sectores de educación, salud, ambiente, apoyo productivo, y desarrollo rural. Desde el año 2005, veinticuatro de ellas están asociadas en la Coordinadora de ONGD Españolas en el Ecuador (COOEC). La cooperación descentralizada tiene fuerte presencia en Ecuador; sin embargo, es necesaria mayor información sobre sus intervenciones, sobretodo en el territorio, elemento que aborda el Marco de Asociación que determina el registro obligatorio de acciones de cooperación. La Secretaría Técnica mantiene, en sus registros, información de la cooperación descentralizada del Gobierno de las Islas Baleares y la Xunta de Galicia. Para España la cooperación con presencia en el país incluye a empresas como Mapfre, Repsol, Santillana, y Telefónica, especialmente, estas tres últimas con acciones de responsabilidad social en los sectores de medio ambiente, educación e infancia, respectivamente.*

* Tomado del Marco de Asociación Ecuador – España 2011-2013/ Documento I – Lineamientos generales. 4 Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. Construir un Estado Democrático para el Buen Vivir. 5 Disponible en: www.aecid.es/espana/directorio.htm 6 Informe de Actividades ONG Extranjeras 2007- 2009/ AGECI 7 Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial en la diversidad. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la población

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Integración y Cooperación Sur - Sur El caso del ALBA

Por: Oscar Montero de la Cruz*

ablar de Cooperación Sur – Sur y de procesos de integración regionales que promuevan este tipo de cooperación, nos acerca a la Alianza Bolivariana para los pueblos de nuestra América / Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA/TCP), como uno de los procesos que gestiona un tipo de cooperación basada en el reconocimiento de las asimetrías, lucha contra la pobreza, trato especial y diferenciado a economías desiguales, entre otros. El periodo de la guerra fría y la revolución cubana marcan diferentes momentos en el desarrollo de la cooperación en América Latina y el Caribe (ALC), con una cooperación y ayuda al desarrollo que solo se entendía desde el norte hacia el sur. La revolución cubana fue un factor importante en una nueva visión de Estados Unidos de América (EE.UU.) con relación a la región. El traspatio americano comenzaba a cuestionar algunos elementos de la política dominante de los EE.UU. En todo este periodo encontramos diferentes propuestas relacionadas con la ayuda al desarrollo y la Cooperación Norte – Sur, que van desde la creación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pasando por la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) en el gobierno de Kennedy, hasta llegar a la Alianza para el Progreso, propuesta presentada por el gobierno norteamericano para América Latina en 1961 (Sanahuja, 2011: 195). El final de la guerra fría configuró un nuevo mapa político internacional y tuvo una importante afectación para América Latina, conformación de nuevos actores, nueva distribución de poder, aparición de países emergentes, en resumen, la configuración de una nueva fisionomía internacional con un solo líder mundial, pero con gran diversidad de actores. A partir de este nuevo esquema internacional, algunos países emergentes, se plantearon

romper con el patrón tradicional de relacionamiento norte – sur, y ese estatus otorgado de país receptor comenzaba a cuestionarse de igual manera. Por otra parte, la aparición de la globalización neoliberal estrechó el margen de acción de los estados, y especialmente en los países subdesarrollados, limitando los planes de desarrollo de estos, que cada vez dependían más y estaban más condicionadas, por la inserción en el escenario internacional. Es por esto que la concertación, cooperación e integración internacional se convierten en una necesidad para los países del sur.

ALBA/TCP como ejemplo de Cooperación Sur – Sur en la región El ALBA nace de una propuesta del presidente venezolano, Hugo Chávez Frías, en busca de un nuevo planteamiento integracionista en directa oposición al Acuerdo

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para un Área de Libre Comercio (ALCA), proyecto auspiciado por los EE.UU. Se puede considerar que tanto el ALBA, como la posición en materia internacional y estratégica de integración regional, que el presidente venezolano mantiene, están clara oposición a las políticas neoliberales de los EE.UU. Podemos considerar que en sus inicios el ALBA era un conjunto de ideas llenas de incertidumbre y buenas intenciones que se presentaban para el debate público y era, además, uno de los centros de atención en las diferentes cumbres que sostenían los mandatarios a nivel regional. Habría que esperar hasta el 2003 para tener la primera referencia válida de lo que hasta ese momento solo había sido un debate y una idea inconclusa. A partir de ese momento, el ALBA marcó su accionar desde unos principios rectores que pasan por la revisión del rol del Estado, por una intención1 de hacer partícipe a la ciudadanía en los asuntos públicos, la liberalización del mercado, comercio e inversiones entre países con rentas desiguales. Centra su interés en la lucha contra la pobreza y la exclusión social imperante en la región. A su vez, se enmarca en temas poco relevantes para el ALCA, como contraposición a éste, entre los que se puede mencionar: respeto por el tema de los derechos humanos, laborales y de género, defensa del medioambiente y la integración física. (Rosalba Linares 2008)2. Pero un tema de gran relevancia en los postulados del ALBA es el relacionado con la búsqueda de la reducción de las asimetrías, el trato especial y diferenciado y el apoyo a los sectores de la región más necesitados. Todo esto se intenta articular desde Los Fondos Compensatorios o de Convergencia Estructural, con el fin último de conseguir un mayor desarrollo, en clara oposición a la situación actual, donde los niveles de desarrollo son dispares y donde solo a través de una integración sur – sur se pueden corregir estas asimetrías, ya fuertemente marcadas en toda la región. Para avanzar y consolidar este nuevo planteamiento de integración, el ALBA trabaja sobre los parámetros de la cooperación y solidaridad, y como se planteó en la Declaración Conjunta de los Jefes de Estado en 2004 “…el ALBA

no se hará realidad con criterios mercantilistas ni intereses egoístas de ganancia empresarial o beneficio nacional en perjuicio de otros pueblos”.

Para finalizar con este breve acercamiento al ALBA, considero de interés plasmar algunos principios rectores de este proceso integracionista (MICE 2006: 4-6): 1. El ALBA es una propuesta que centra su atención en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. 2. Otorga una importancia crucial a los derechos humanos, laborales y de la mujer, a la defensa del ambiente y a la integración física. 3. Propone la lucha contra las políticas proteccionistas y los ruinosos subsidios de los países industrializados, no puede negar el derecho de los países pobres de proteger a sus campesinos y productores agrícolas. 4. La producción agrícola es mucho más que la producción de una mercancía, es la base para preservar opciones culturales, es una forma de ocupación del territorio, define modalidades de relación con la naturaleza, tiene que ver directamente con la seguridad y autosuficiencia alimentaria. 5. Ataca los obstáculos a la integración desde su raíz, a saber: a. La pobreza de la mayoría de la población. b. Las profundas desigualdades y asimetrías entre países. c. Intercambio desigual y condiciones inequitativas de las relaciones internacionales. d. El peso de una deuda impagable. e. La imposición de las políticas de ajuste estructural del FMI y el BM y de las rígidas reglas de la OMC que socavan las bases de apoyo social y político. f. Los obstáculos para tener acceso a la información, el conocimiento y la tecnología que se derivan de los actuales acuerdos de propiedad intelectual; y, g. Prestar atención a los problemas que afectan la consolidación de una verdadera democracia, tales como la monopolización de los medios de comunicación social.

1 Intención: En la teoría, en el discurso se plantea de forma reiterada la participación de la sociedad civil en todo el proceso integracionista, pero ésto quedó solo en la intención, pues en la práctica no se ha hecho efectivo. 2 Disponible en: http://www.londonmet.ac.uk/fms/MRSite/Research/clarc/IJCS%203_23%20Alba%20conf%20Linares.pdf

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6. Enfrentar la llamada reforma del estado que sólo llevó a brutales procesos de desregulación, privatización y desmontaje de las capacidades de gestión pública. 7. Fortalece el estado con base en la participación del ciudadano en los asuntos públicos. 8. Propone la intervención del estado dirigida a reducir las disparidades entre países, la libre competencia entre desiguales no puede conducir sino al fortalecimiento de los más fuertes en perjuicio de los más débiles. 9. Profundizar la integración latinoamericana desde una agenda económica definida por los estados soberanos y lejos de la influencia nefasta de los organismos internacionales. Podemos considerar al ALBA como una nueva realidad, como un nuevo proceso de integración que rompe con los parámetros anteriormente establecidos, basados en principios sociales y políticos fundamentalmente y que deja en un segundo plano el interés meramente comercial, y por lo tanto, está basada en una fuerte voluntad política. Hoy contamos con ocho países dentro del ALBA, tras la salida de Honduras después del golpe de Estado a Zelaya3. La cooperación es indudablemente uno de los ejes motores de esta nueva concepción integracionista y numerosos acuerdos han sido firmados en esta línea de cooperación en diferentes áreas: Salud y medicina; cultura; educación; energía; seguridad y soberanía alimentaria; industria, desarrollo rural, ciencia y tecnología; infraestructura; turismo; agricultura y ganadería; entre otros. Al hablar de Cooperación Sur – Sur, debemos pasar necesariamente por el ALBA, y más concretamente por el caso de Cuba y Venezuela, donde esta relación se ha visto desarrollada dentro y fuera del ALBA por lo que puede servir de ejemplo, en algunos aspectos, para el resto de países de la región.

Inicialmente, las relaciones entre estos dos países venían marcadas por los proyectos políticos e ideológicos que comparten y defienden en la región. Pero también se produjo en los inicios un acercamiento económico y comercial, que tenía como uno de sus principales objetivos burlar el bloqueo económico que Estados Unidos mantiene sobre la isla caribeña. En el año 2000, Venezuela y Cuba firmaron un Convenio Integral de Cooperación en el que buscaban promover el intercambio de bienes y servicios, en condiciones solidarias, es decir, Venezuela debía ser consciente de las limitaciones económicas de la isla y brindar fundamentalmente el petróleo a precios preferenciales 4. Cuba, por el contrario, desplazó a más de 13.000 trabajadores cubanos entre médicos, deportistas y docentes 5.

Ya a partir del 2004 y dentro del ALBA, ambos países buscaron una orientación más regional a esta cooperación. En este sentido se creó el Sistema Único de Compensación Regional (Sucre) que permite el comercio de mercancías entre los países miembros del ALBA con un arancel cero y esta forma de pago a través del Sucre. Es necesario mencionar los proyectos de cooperación social que se han realizado, impulsados en el marco de este proceso integracionista y que ha reportado grandes beneficios a los sectores más desfavorecidos de la sociedad civil de la mayoría de los países que conforman el ALBA. Entre ellos cabe mencionar “Barrio Adentro”, programa de salud gratuito; “Misión Milagro” para los problemas de visión en intervenciones quirúrgicas; “Barrio Adentro Deportivo”, dirigido directamente a deportistas; “Misión Robinson”, centrado en la alfabetización, entre otros.

Cooperación Sur – Sur en América Latina y Caribe: a modo de conclusión Hoy más que nunca podemos hablar del apogeo de la Cooperación Sur – Sur en ALC, como un fenómeno que pasó de relaciones bilaterales a finales de los setenta a formar parte de una realidad y prioridad en los actuales procesos de

3 Tras el golpe de Estado de Honduras en 2009, los países del ALBA reiteran mantener el acuerdo y el no reconocimiento al gobierno de facto. Luego de las elecciones presidenciales, en noviembre del 2009, donde resultó electo Porfirio Lobo, éste descartó adherirse al ALBA. En enero del 2010, el Congreso de Honduras aprobó el retiro del ALBA. 4 Este precio preferencial se situaba en 27 dólares el barril. 5 En 2007 Venezuela pagaba por servicios profesionales las cantidad de 4.400 millones de dólares.

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integración en la región. Además, se ha dado un proceso de consolidación de la cooperación entre actores gubernamentales y no gubernamentales, la creación de instituciones que fortalecen estos proyectos, y que los hagan duraderos y sustentables.

Desde la región se comienza a dar la espalda al “regionalismo abierto”, limitado a una cooperación norte – sur y a una liberalización comercial (Cienfuegos y Sanahuja, 2010), apostando por la cooperación e integración regional desde nuevos parámetros que vienen marcados por la aparición de nuevos modelos regionalistas post-liberales. El ALBA/TCP, y UNASUR, son dos claros ejemplos en este intento de dar un nuevo giro a la integración suramericana como alternativas al ya mencionado regionalismo abierto. Estos dos procesos (ALBA/TCP, UNASUR) están basados en concepciones más desarrollistas que apuestan por una mayor cooperación económica, financiera y social, en temas relacionados con la gestión de crisis y algo que hasta ahora no se tenía en cuenta en los procesos de integración enmarcados en el regionalismo abierto como es, la reducción de las asimetrías, factor importante, junto con la apuesta por lo social y político. La apuestas por un Banco del Sur (dentro de UNASUR) o la financiación preferencial de Petrocaribe, son dos claros ejemplos de esta Cooperación Sur – Sur, o de los nuevos proyectos enfocados a las políticas regionales comunes. La cooperación regional a través de mecanismos como el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR, han implementado sus acciones en áreas de gran importancia como son la energía, el ámbito de las infraestructuras y, principalmente, la reducción de las asimetrías, aspecto este de gran importancia para conseguir una verdadera integración regional. La Cooperación Sur – Sur es de gran valor e importancia para los países denominados de renta media y genera grandes beneficios tanto para el donante

como para el receptor. El papel que está jugando en el desarrollo de estos países es innegable y ha puesto de manifiesto que los países de la región hoy tienen mucho que decir en el contexto internacional, ya que en la actualidad no son meros espectadores. Su futuro, hoy más que nunca, pasa por la capacidad de estos países de mantener su independencia del norte y sólo desde la Cooperación Sur – Sur que tenga en cuenta las asimetrías, que busque un desarrollo real, basado en una cooperación justa, se podrá pensar en una América Latina y Caribe más lejos del subdesarrollo y de los niveles de pobreza extrema que durante siglos ha caracterizado la región.

Bibliografía: ALONSO José Antonio (dir.) (2007), Cooperación con países de renta intermedia. Madrid: Editorial Complutense / ICEL. BORDA, Sandra (2009), La nueva doctrina: América Latina para los brasileños? El tiempo, 30 de noviembre de 2009. Disponible en http://www.defesanet.com.br/04_09/al_bases_22.htm CIDOB. Iberóforum. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana ISSN (Versión impresa): revista.iberoforum@uia. mx Universidad Iberoamericana. Ciudad de México, México. CIENFUEGOS, Manuel y José Antonio Sanauja (eds.) (2010), La construcción de una región. UNASUR y la integración de América del Sur. Barcelona. MICE - Ministerio de Integración y Comercio Exterior (2006), El Alba en el Caribe. Obtenido en 06 de marzo del 2006. Disponible en: http://www.alternativabolivariana.org/pdf/alba_mice_es.pdf SANAHUJA, José Antonio (2008), ¿Un mundo unipolar, multipolar o apolar? El poder estructural y las transformaciones de la sociedad internacional contemporánea, en VV.AA., Cursos de Derecho Internacional de Vitoria Gasteiz. Bilbao: Universidad del País Vasco. SANAHUJA, José Antonio (2007), ¿Más y mejor ayuda? Declaración de París y las tendencias en la cooperación al desarrollo, en Manuela Mesa (Coord.), Guerra y conflicto en el Siglo XXI: Tendencias globales. Anuario 2007-2008 Del Centro de Educación e Investigación para la paz (CEIPAZ). Madrid. SANAHUJA, José Antonio (2011), Entre los objetivos de Desarrollo del Milenio y la cooperación sur-sur: Actores y políticas de la ayuda al desarrollo en América Latina y el Caribe. Madrid: Universidad Complutense de Madrid, Nº 8, p. 195 - 222

* Phd en Ciencias Políticas por la Universidad de La Habana, máster en Ciencias Políticas de La Sorbona - París, Lic. en Ciencias Políticas con mención en relaciones internacionales por la Univ. Complutense de Madrid, actualmente es coordinador del Programa de maestría de Relaciones Internacionales y Diplomacia de la Escuela José Peralta del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Profesor de maestría de la UASB y la Universidad Central del Ecuador.

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Por una cooperación de banda ancha Por: David Llistar*

a ayuda internacional no actúa sola, se produce en paralelo con otros muchos flujos e interferencias transnacionales que se dan en planos tan distintos como el migratorio, el ambiental, el comercial, el financiero, el tecno - productivo, el diplomático, el militar o el simbólico. Algunas de las interferencias que se producen expresa o colateralmente entre países y grupos humanos, en especial las interferencias transnacionales que surgen por comportamientos y decisiones del Norte sobre el Sur Global, son negativas desde la perspectiva del vivir bien de la población, de su autodeterminación y del respeto de la biodiversidad. Interferencias negativas que históricamente han tomado formas tan diversas como evidentes en el Ecuador. Por ejemplo, los créditos contraídos y otorgados para fines que se demostraron contrarios al buen vivir del conjunto de los ecuatoriano/as cuando financiaron o beneficiaron a élites a cambio de determinados favores (deudas de élite, deudas de corrupción), la internacionalización de proyectos de empresas extranjeras que fueron pagados a muy alto costo, que nunca llegarían a funcionar al cien por ciento o que fueron antieconómicos (deudas de desarrollo), créditos condicionados a la privatización y medidas que generaron mayor pobreza (deudas de salvataje), etc. (Ramos, 2006). En el año 2000 el pago del servicio de la deuda obligaba al Estado ecuatoriano a destinar cerca de la mitad de su presupuesto fruto de un stock de deuda externa que la CAIC1 más tarde demostró que contenía una importante componente de deuda ilegítima. De modo que han coexistido históricamente políticas de cooperación y ayuda, con políticas de anticooperación.

La teoría de la anticooperación De hecho debe llamarse la atención sobre la presencia sistémica del fenómeno de la anticooperación tanto entre países como entre grupos de interés. La anticooperación es lo contrario a la noción popular de Cooperación Norte - Sur. Se define de forma más precisa como el conjunto de acciones o políticas que generadas en el Norte interfieran negativamente sobre el buen vivir del Sur (Llistar, 2009). Algo que podría extrapolarse al Norte/Sur globales. Es decir, a una reconceptualización de las categorías de desarrollo más acorde con la realidad vigente: en lugar del Norte geográfico (formado por países) el Norte Global (disperso también entre los países empobrecidos y formado por la clase consumidora global2); encima de las espaldas del Sur Global (mayoritario, disperso, sin acceso a los beneficios de la globalización y presente cada vez más en países del centro). Los conceptos de cooperación y anticooperación pueden aplicarse a los estados, pero también a otras unidades analíticas distintas (determinados grupos de interés, categorías sociológicas, corporaciones, gobiernos, etc.). Definimos también los mecanismos de cooperación o de anticooperación como los dispositivos existentes en el actual sistema mundial a través de los cuales tienen lugar la cooperación y la anticooperación. La valoración de la magnitud de la anticooperación es difícil tanto por su multidimensionalidad como por la inconmensurabilidad de buena parte de las interferencias. Sin embargo, presentamos a continuación un gráfico en el que se comparan 4 flujos entre los países desarrollados y no desarrollados durante los últimos

1 Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, www.auditoriadeuda.org.ec. 2 Worldwatch Institute. Informe sobre el Estado del Mundo 2004.

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Gráfico 1

Comparación de los principales flujos globales norte - sur

Fuente: Elaboración propia a partir del WDI del BM 2007 (dadas en millones USD)

35 años utilizando estadísticas del Global Development Finance del Banco Mundial. Cuando se comparan los flujos de ayuda oficial con el flujo de remesas, la balanza comercial y sobre todo, con el servicio de la deuda externa (amortización más intereses generados), se aprecia que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es de magnitud bastante menor:

Tal vez el fenómeno de la anticooperación explique el por qué, tras más de 60 años de ayuda internacional y a pesar de los avances tecnológicos y ese tan vituperado crecimiento económico global, el mundo no esté mejor en su conjunto, ni tampoco las generaciones futuras puedan encontrarse un panorama nada alentador. Según esta teoría, el efecto centrifugador de las distintas fuerzas presentes en el capitalismo globalizado, no conseguiría ser re-equilibrado con medidas redistributivas de la mano del sistema de ayuda internacional. Algo tan evidente, que las agencias oficiales de desarrollo empiezan a aceptar

las tesis de algunos movimientos sociales por las que se exige a los gobiernos una urgente "coherencia de políticas para el desarrollo", tomando como referencia el efecto que el conjunto de actuaciones que son competencia de una determinada administración pública puede tener sobre el desarrollo de un país del sur.

La coherencia de políticas para el desarrollo En el caso español y europeo, las potenciales reformas para reducir la anticooperación y aumentar las sinergias fueron detectadas hace años, pero apenas se han puesto en marcha (CONGDE, 2011) (CONCORD, 2009). Desde leyes, directivas y reglamentos que regulan la pesca, la responsabilidad ambiental exterior sobre la conservación de la biodiversidad, los ataques especulativos, hasta las medidas sobre importación de agrocombustibles, la generación de

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deuda externa ilegítima o para evitar apoyar la internacionalización de empresas que violen derechos humanos o destruyan el medioambiente. Las medidas son múltiples, urgentes y necesarias. En la Unión Europea (UE), la Cooperación para el Desarrollo (CPD) aparece por primera vez en el Tratado de Mäastrich (1992) haciendo mención a que la UE debe garantizar la consistencia entre sus actividades exteriores y su diplomacia, sus políticas de seguridad, económicas y de desarrollo. Algo meramente declaratorio que irá dejando paso a un largo recorrido de campañas sociales contra diversas incoherencias europeas (1993, campaña contra las exportaciones de carne que destruían mercados locales en África Oeste, 1996 campaña contra la sobrecapacidad pesquera de la flota europea, 1997 contra la directiva de chocolate...), que sólo empezaría a fructificar en medidas concretas a partir de la década del 2000. En la Cumbre del Milenio (2000) se establecen algunas metas específicas en su objetivo 8 ("más allá de la cooperación"), en un contexto de enormes desigualdades que se exageran a pesar del aumento de la AOD a escala mundial. En 2005, la UE se propone una ambiciosa agenda de CPD con ocasión de la Cumbre del Milenio+5. Mientras tanto, el Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD) y Naciones Unidas han sido puntualmente activos al señalar y organizar procesos cercanos al enfoque CPD. La primera discusión oficial sobre el tema organizó el CAD en 1991. Más tarde, el CAD facilitará un proceso suave de asunción de CPD de los países donantes a través de seminarios, publicaciones y, actualmente, de un capítulo sobre CPD en sus Peer Reviews. Asimismo, la ONU será especialmente activa durante la década de los 90, "década de las cumbres", por ejemplo, en la Cumbre de Río (1992) sobre desarrollo y ambiente. Algo que contrastará con el silencio de Bretton Woods (FMI y BM), los bancos regionales de desarrollo y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por todo ello, en los últimos años se han venido desplegando en sistemas de ayuda maduros como los escandinavos o dentro de la Unión Europea, incluido el sistema español de ayuda internacional, o el de algunas cooperaciones descentralizadas como la catalana, una

serie de debates, mapeos, diagnósticos y reformas en políticas públicas aparentemente desconectadas con la cooperación al desarrollo, en dirección a minimizar incongruencias y a maximizar potenciales sinergias en términos de desarrollo. Aunque algunos autores señalen que se trata a veces de una misión imposible por la colusión de la coherencia con el desarrollo con coherencias con otros intereses geopolíticos de los donantes (Carbone, 2008), existe un espacio de políticas innecesariamente incoherentes que podrían reorientarse y ordenarse con el fin de que su impacto en terceros países fuera positivo y no negativo. Porque sin coherencia de políticas para el desarrollo no existe eficacia de la ayuda: la ayuda se disuelve como un silbido en un concierto trash metal, el esfuerzo público se pierde. Se trata en definitiva de trascender la ayuda desde un enfoque de ayuda de banda estrecha como el actual, basada en una transferencia de recursos NS, a un enfoque de cooperación de banda ancha que integre el conjunto de políticas y su resultante sobre el buen vivir mutuo.

Mapeando posibles interferencias en el Ecuador Actualmente las cooperaciones española y ecuatoriana, inspiradas en la Declaración de París y de Accra, han empezado a ordenar y alinear la cooperación, pero también a analizar desde este enfoque de ayuda de banda ancha la coherencia de las políticas españolas y eurocomunitarias en relación al buen vivir de los y las ecuatorianas. Algo pertinente dada la intensa integración entre ambas sociedades al calor de la diáspora ecuatoriana en España. Cabe señalar que no se trata de un enfoque de cooperación sino de desarrollo. Por lo cual, no sólo se trata de facilitar o coordinar a actores de cooperación (agencias oficiales centrales y descentralizadas, ONGD, actores multilaterales) sino también a actores que no lo son, pero cuyo rol en el desarrollo del Ecuador es tácito (como el Consulado, la Oficina Económica y Comercial española en el Ecuador, las compañías transnacionales españolas). Entre los países socios de las cooperaciones españolas, el Ecuador presenta características especiales por cuanto -junto a Marruecos- es uno de los mayores

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emisores de trabajadores/as migrantes en España. Esta es la razón principal por la que pueda considerarse al Ecuador elegible como “país CPD” para las cooperaciones españolas. A su vez, las relaciones comerciales son importantes. España importa productos como el banano, camarones, atún y procesados de pescado y marisco, flores y cacao, derivados del petróleo, etc., con proyecciones hacia los minerales metálicos (Oficina Comercial y Económica de la Embajada Española en el Ecuador-ICEX, 2010). Por el lado inverso, España y la UE significan para el Ecuador su segundo mayor mercado para las exportaciones. Los trabajadores ecuatorianos residentes en España y EE.UU. son los dos principales emisores de remesas para el Ecuador, siendo las remesas el segundo ingreso después del petróleo. En este sentido se considera que el potencial de aprendizaje en materia de CPD puede ser muy significativo tanto para el Ecuador (en el periodo 2007-2009 España fue su segundo donante bilateral después de Estados Unidos, mientras la UE fue el primer cooperante global), como para España (el Ecuador es país prioritario). Finalmente, la actual capacidad técnica y analítica de las cooperaciones hispano-ecuatorianas invita a realizar un análisis bilateral profundo y sistémico desde una perspectiva de cooperación o ayuda de banda ancha en busca de una mejor y anhelada CPD.

Desafíos para una verdadera cooperación entre socios A la luz de los resultados de este primer mapeo-debate realizado de forma bilateral, según lo establecido por el III Plan Director de Cooperación Española, el Documento de Lineamientos Generales del MAP-EC y las indicaciones de la Dirección General de Planificación y Evaluación de políticas de Desarrollo, se han revisado y pre analizado algunas políticas no-AOD, tanto españolas como eurocomunitarias, susceptibles de colisionar con la cooperación al desarrollo hispano-ecuatoriana, detectándose indicios de incongruen-

cias que podrían afectar el buen vivir de los ecuatorianos. Se han mapeado incoherencias alrededor de la migración ecuatoriana (remesas, fuga de capacidades humanas y cadenas de cuidados transnacionales), dos ejemplos de los efectos sobre el medioambiente ecuatoriano de algunas políticas europeas y españolas, así como efectos colaterales sobre el Ecuador de algunas medidas anticrisis desplegadas o por desplegar por el Gobierno español y la Comisión Europea. Tales indicios deberían ser analizados y tomados en cuenta, así como complementados, dado que de no hacerlo se estarían malgastando importantes recursos públicos, contraviniendo la eficacia de la ayuda oficial española y permitiendo interferencias negativas para con la sociedad ecuatoriana. A su vez, se intuyen también potenciales sinergias para cada uno de los conjuntos de políticas españolas y europeas, como en el campo de las remesas, de la conservación de la biodiversidad o de la compra pública ética, por ejemplo. Por todo ello, aunque la crisis europea actual no es el mejor escenario para la CPD, se recomienda la puesta en marcha de una hoja de ruta para la coherencia de políticas para el desarrollo entre España-Unión Europea-Ecuador integrada a lo largo del proceso del Marco de Asociación hispano-ecuatoriano. Esto permitiría avanzar hacia una utilización más eficiente de recursos, potenciando los impactos en el desarrollo ecuatoriano y consolidando a España como socio para el desarrollo del Ecuador. Dicha hoja de ruta debería constar de I).- Un análisis especializado de carácter bilateral, interdisciplinar, multicriterial, en el que se sistematicen, evalúen y comparen las incoherencias presentes y potenciales, y las posibilidades de establecer sinergias para el desarrollo. II).-Una consulta y debate con instituciones y actores españoles, ecuatorianos y europeos involucrados directa o indirectamente en el desarrollo del Ecuador para explorar vías de alineamiento y armonización con el Plan Nacional del Buen Vivir. III).- Elaboración final de recomendaciones y propuestas para la coherencia de políticas y su comunicación.

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Desafíos CPD para la cooperación ecuatoriana Se trata de un espacio particularmente fértil para la SETECI y la cooperación ecuatoriana en general, en el actual proceso de Revolución Ciudadana orientada al buen vivir y a la inserción de la sociedad ecuatoriana en el sistema internacional fuera de relaciones subalternas. Insertar al Ecuador por la puerta principal del sistema-mundo implica revisar las relaciones bilaterales y multilaterales desde una concepción de cooperación de banda ancha, liquidando hasta donde sea posible la anticooperación emitida desde el exterior y el interior del país y reforzando la autodeterminación de los pueblos. En lo práctico y por lo que respecta al proceso analizado de las relaciones con el Estado español se sugiere: I).- Desarrollar y concluir el proceso CPD con las cooperaciones españolas, sabiendo que se trata de una experiencia piloto de referencia modélica para el resto de las cooperaciones del Ecuador, así como para con otros sistemas de Cooperación Norte - Sur pero también Sur - Sur y triangular. II).- Extender la experiencia hispano - ecuatoriana al resto de cooperaciones, iniciando con aquellas que tienen mayores intereses geopolíticos en el Ecuador, como la estadounidense, la china, la japonesa, el resto de las europeas, incluso con la brasilera. La hoja de ruta podría observar los siguientes pasos: I).- Acuerdo político bilateral o regional para la instalación de procesos de ayuda de banda ancha. II).- Mapeo prediagnóstico de políticas no-AOD con impactos o sinergias potenciales para el buen vivir de lo/as ecuatoriano/as. III).- Análisis y valoración bilaterales periódicos bi o cuatrienales exhaustivos sobre

CPD Ecuador - país. IV).- Proceso de comunicación e implementación en políticas públicas de las mejoras recomendadas. Por último, una cooperación de banda ancha entre países socios demanda que se anulen también las incoherencias de los estados locales respecto al buen vivir de ese Sur Global (se encuentre en Ecuador, España o más allá). Por lo que convendrá mapearlas y tenerlas en cuenta del mismo modo. Se trata de lograr una integración diseñada para el vivir bien de todo/as.

Bibliografía: ALONSO, JA.& Aguirre, P., Millán, N. (2010) Coherencia de Políticas para el Desarrollo: Propuestas para España, ICEI Paper. CARBONE, M (2008) 'Mission Impossible: the European Union and Policy Coherence for Development', Journal of European Integration, 30: 3,323 — 342. CONGDE (Briones, s., 2011) Coherencia de política para el desarrollo. Una agenda inaplazable. Disponible en la web, a 1/6/2011. DGPOLDE (2011). Ministerio de Asuntos Exteriores de España. Manual para el establecimiento de Marcos de Asociación País. Disponible en la web, a 1/6/2011. LLISTAR, D. (2009) Anticooperación. Interferencias Norte Sur. Los problemas del Sur no se resuelven con más ayuda. ODG, CUS, TNI, EeA. Barcelona: Icaria editorial. LLISTAR, D. & Jurado, A, (coord (2009), La responsabilitat exterior de l'economia i societat catalanes sobre la biodiversitat global. ODG. Càtedra UNESCO de Sostenibilitat de la Universitat Politècnica de Catalunya. (en fase de publicació, encàrrec del Departament de Medi Ambient de la Generalitat). RAMOS, L. (2006) Los crímenes de la deuda. Deuda ilegítima. ODG. Barcelona: Icaria editorial.

* A utor del libro “Anticooperación. Los problemas del Sur no se resuelven con más ayuda”, cofundador del ODG, miembro de la Cátedra UNESCO de Sostenibilitat en la UPC y ex representante en Ecuador de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo.

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Recuento y agenda La Seteci realizó los conversatorios con las ONG internacionales registradas La Secretaría Técnica de Cooperación Internacional (SETECI) inició los conversatorios con los representantes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales para transparentar información sobre su gestión entre el 12 y 15 de julio de 2011. La primera reunión se efectuó con los representantes de la cooperación belga, alemana y de la Unión Europea. La segunda con los representantes de ONG italianas y la tercera con ONG españolas. La secretaria técnica, Gabriela Rosero, solventó las inquietudes de las ONG acompañada por Iván Almeida, coordinador técnico (der.); Iván Martínez, director DESE, SETECI (izq.)

Ecuador suscribe estrategia con el Programa Mundial de Alimentos La secretaria técnica de Cooperación Internacional, Gabriela Rosero, y la representante del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en el Ecuador, Deborah Hines, firmaron el “Documento de la Estrategia del PMA para Ecuador 2012 - 2016”. El acto contó con delegados del Programa Provincial de Alimentos del MIES, Ministerio de Educación y Senplades. El texto tuvo las observaciones de un Comité de Formulación de la Estrategia. Gabriela Rosero, secretaria técnica de Cooperación Internacional, y Deborah Hines, representante del Programa Mundial de Alimentos (PMA), suscriben la Estrategia para el Ecuador.

Ecuador asiste a los talleres de Cooperación Sur - Sur El Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur organizó el taller Formulación de Proyectos – Metodología PCM, Fase de Planificación Participativa” en Argentina, durante el período del 28 al 30 de junio de 2011, con la participación de los técnicos de países como República Dominicana, Paraguay, Cuba El Salvador, Colombia Uruguay, Guatemala, Bolivia, Panamá, Chile, México, Costa Rica, Nicaragua, Argentina y Ecuador. David Rodríguez y Silvia Albuja, técnicos de la SETECI.

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Hacia una economía política de la cooperación pluralista y sudamericana Por: Ernesto Vivares* y Sandra Zapata**

Introducción l presente texto intenta proveer algunas reflexiones que permitan una construcción pluralista, crítica y regionalista de la cooperación, tomando en cuenta el contexto de un cambio histórico hemisférico e internacional, caracterizado por el ascenso económico-político del sudeste asiático. En este sentido, el mismo descansa en el argumento que, tanto el diseño como la construcción de la cooperación de un país en desarrollo, demandan una reflexión ecléctica en lo teórico, pluralista en lo ideológico, realista respecto del orden multilateral y focalizada en los factores de cambio y mayores conflictos del orden mundial de desarrollo. Precisamente, el desafío es no caer en la crítica a la perspectiva, reglas e instituciones de la cooperación multilateral y sus burocracias como algo que debe simplemente descartarse. Pero tampoco hundirse en la fe ciega, en la infalibilidad, superioridad técnica y trabajo apolítico de la cooperación multilateral por sobre todo país en desarrollo. La expresión práctica de ésto es que los aparatos gubernamentales y de la sociedad civil involucrados en la política de cooperación de un país no se transforman desde el cambio técnico administrativo, sino desde la implementación de nuevas políticas que demandan una continua interacción entre lo técnico y lo político. Es así que sobre la base de la tesis Coxiana, que toda teoría tiende a promover un orden existente o a entender el cambio, conflicto y desarrollo del mismo (Cox, 1981), este texto argumenta que el diseño de una política de cooperación demanda, primeramente, resolver el dilema de su misión estratégica o respuesta a un orden mundial cambiante. En otras palabras, sumarse a un sistema creado para responder a realidades pasadas o a uno que se base en responder los profundos cambios de orden global, hemisférico y regional desde los desafíos de un país en desarrollo. El corolario de ello es que toda política e institución de cooperación debe ser definida en función de los desafíos de desarrollo, lo cual implica subordinar lo técnico e institucional a lo estratégico. En este senti-

do cualquier diseño demanda apuntar a deconstruir los riegos de la inequidad, el conflicto, la inseguridad a la par de focalizarse en las necesidades estratégicas de desarrollo nacional y regional. El artículo está dividido en tres secciones. La primera sección analiza la manera cómo ha sido concebida la cooperación internacional hasta el presente en las relaciones internacionales. La segunda enfatiza el cambio del orden internacional como factor determinante para establecer una nueva visión de la cooperación y la tercera, estudia la cooperación en el ámbito de la gobernanza regional. Finalmente, en la conclusión se realiza una reflexión sobre los principales ejes expuestos de lo que se entiende podrían ser las bases de una economía política de la cooperación pluralista sudamericana.

Desde dónde entender la cooperación Difícilmente podría existir un ejercicio académico capaz de definir lo que debe ser la cooperación para un país en vías de desarrollo en Sudamérica, pero seguramente, un ejercicio analítico crítico —capaz de críticamente contrastar las visiones que hoy dominan su comprensión y la cambiante dinámica del orden internacional en relación a un contexto político económico, situado geográfica e históricamente— sí puede contribuir a un entendimiento de la economía política internacional del desarrollo que considere las dinámicas, ventajas y factores de riesgo de ésta. En las relaciones internacionales, las interpretaciones dominantes de la cooperación internacional han oscilado, en términos académicos y diplomáticos, entre dos perspectivas rivales pero definidas por una similar comprensión de la relación entre poder, cooperación y desarrollo en el orden mundial. Es decir, entre la cooperación y la competencia entre los estados (Cox, 1992). Por un lado, encontramos la concepción neoliberal institucionalista que entiende la cooperación como la búsqueda del equilibro cooperativo entre naciones como única manera de ganancia e inserción

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internacional a través del multilateralismo sus instituciones y regímenes internacionales (eje. Keohane, 1984, Nye, 2005). Por el otro, hallamos la concepción neorrealista donde la seguridad nacional es el principal objetivo al cual cualquier visión de la cooperación debe subordinarse, dado su peso y por lo poco que puede esperarse de las instituciones y regímenes de cooperación internacional para contenerlos (Glaser, 2010; Grieco, 1990; Krasner, 1991; Knight, 1992). La variedad de conflictos son muchos tales como: un creciente terrorismo, narcotráfico, la factibilidad de que las naciones islámicas caigan en manos fundamentalistas y lleve a una confrontación entre civilizaciones (Huntington, 1998), la idea de una amenazante e inminente guerra comercial entre bloques regionales (Findlay y O’Rourke, 2009), o como se está volviendo aún más de moda, producto de un giro del orden mundial hacia el Pacífico, terminar en conflicto inevitable entre Occidente y China (Ferguson, 2009). Estas dos corrientes de interpretación han jugado un rol central en la concepción, así como en el diseño, configuración y dinámica de un orden de cooperación mundial hegemónico presente por más de cinco décadas. Dichas visiones sobre la cooperación fueron respuestas históricas, en términos teóricos y herramientas de política externa estatal, al mundo que emergió tras los acuerdos de Bretton Woods (1944), siendo esencialmente producto de las negociaciones entre EE.UU. y Gran Bretaña (Cox, 1992). Por ende, fueron la expresión de una determinada configuración de fuerzas sociales y poder, de modelos de orden político y desarrollo. Es decir, de la relación estados, economías y sociedades, el cual, en su momento definió un modo de organizar la relación entre lo doméstico y lo internacional. Todo ello expresado en los componentes de un orden histórico mundial en las finanzas, comercio, seguridad y lo que vino a ser entendido como cooperación internacional. Sin embargo, a principios de los 70 y comienzos del nuevo milenio se materializan un conjunto de profundos eventos, en los cuales, especialistas internacionales de diversas orientaciones y disciplinas coinciden en que son el comienzo de un nuevo tiempo histórico y una profunda modificación del orden creado por la Pax Americana (Krugman, 2009; Ohmae, 2005; Bigsten, 2004; Dicken, 2003; Cox, 2000; Held et al. 1999; Rodrik, 1997; Huntington, 1998). El cambio de las condiciones

y configuraciones históricas —que entonces dieron paso a los enfoques dominantes del orden mundial— se han vuelto, en gran medida, limitadas para proveer de conocimientos y herramientas a países en desarrollo que se encuentran dentro de fuertes procesos de regionalización —caso ecuatoriano— y que necesitan definir y diseñar sus políticas de cooperación en un mundo cambiante. Desde esta perspectiva, la cooperación internacional de un país en desarrollo en Suramérica puede pensarse desde dos puntos de partida. Por un lado, desde una visión donde la cooperación apunte a mantener y sostener el orden actual de las cosas en el escenario internacional construyendo un modelo que busque soluciones parciales a las grandes problemáticas del desarrollo, más que a las causas de su emergencia. Esto es, una cooperación alineada y cuyo fin es sostener el orden mundial existente, sus instituciones, regímenes y poderes. Por el otro, se puede construir un modelo de cooperación basado en dos elementos estratégicos, una perspectiva del proceso de cambio mundial y los objetivos estratégicos de desarrollo del país. Es decir, una mirada anclada a una posición pluralista respecto de lo que toda sociedad y nación debe apuntar, pero con esta visión subordinada a sus desafíos de desarrollo como nación y sociedad (eje cambio de la estructura social, seguridad, desarrollo tecnológico, integración regional y reposicionamiento hacia el Sudeste Asiático). A la primera visión descrita la denominaremos cooperación internacionalizada o subordinada y a la segunda cooperación pluralista y sudamericana. La primera busca entender, estudiar y hacer un seguimiento respecto de cómo la cooperación funciona actualmente —demanda una visión netamente técnica— La segunda, indaga hacia dónde va el orden mundial, qué es el desarrollo y cuál es el nexo entre conflicto, seguridad y crecimiento el cual produce desarrollo sostenible con justicia social —una visión estratégica de largo plazo— Estas dos visiones pueden estar entrelazadas, no son incompatibles; pero lo técnico debe estar subordinado a lo estratégico.

Un cambio de orden demanda una visión diferente de la cooperación Existe consenso entre especialistas de diversas orientaciones y disciplinas de que el periodo histórico actual, denominado globalización, representa un profundo

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cambio en la naturaleza del orden mundial creado a finales de la Segunda Guerra Mundial y profundizado por el Consenso de Washington de los años 90 (Krugman, 2009; Ferguson, 2009; Nye, 2005; Ohmae, 2005; Bigsten, 2004; Dicken, 2003; Cox, 2000; Rodrik, 1997). Otro punto en común se teje alrededor de la certeza de que el nuevo orden mundial estará anclado en el complejo Este Asiático —pocos evalúan que, geopolíticamente, esto no sucederá ya que lo emergente es un mundo multipolar, con un mayor rol de Europa del Este, África, China, Brasil e India—, que solo beneficiará a los EE.UU. (Walton, 2007). Sin embargo, el punto clave de estas investigaciones —y el de mayor divergencia entre los investigadores— es si el cambio del eje del orden mundial hacia el Este Asiático va a tener lugar dentro de un marco de cooperación y soft power (Nye, 2005), en un escenario de conflictos y pujas por la hegemonía del nuevo orden mundial (Ferguson, 2009), o simplemente si estos cambios darán paso a un orden mundial multipolar con menos influencia en seguridad de los EE.UU. Más allá de descifrar cómo será este giro mundial, la evidencia concreta solo muestra sorpresas inevitables —que jamás fueron consideradas por los grandes diseñadores de la cooperación y multilateralismo internacional y regional de los 60 y los 70— que definen nuevos escenarios y tendencias que exigen pensar la cooperación desde un sentido pluralista y crítico, reconociendo los límites de sus fundaciones e instituciones actuales. De este modo, es interesante analizar que es el sector privado hiperglobalista, tal como la poderosa Goldman Sachs, y no las instituciones de cooperación internacional, quienes ya en el 2006 anunciaban el inevitable desplazamiento de Estados Unidos por China. Y fue Price Waterhouse quien en el 2009 anunciaba que la crisis financiera del 2008 había acelerado este proceso de cambio mundial. Un factor por el cual los BRIC2 superarían al G7, en un poco más de una década incrementando su participación y responsabilidad en un orden mundial no diseñado para su necesaria inclusión, dada la lejanía de sus configuraciones con los líderes mundiales. Pero la substancia de este cambio mundial no descansa solo en los indicadores de posición internacional de los países sino más bien en la naturaleza del cambio social que esto trae aparejado como resultado de su ascenso comercial. Esta región se ha convertido en la zona

más grande de comercio mundial siendo China, Corea del Sur y Taiwán, los países que más se han destacado (Bigsten, 2004). Esta zona se ha anclado al mercado mundial de manera fortalecida y duplicando su participación en las exportaciones mundiales, especialmente durante los últimos 15 años del siglo XX. Los países del Sudeste Asiático contienen más de la mitad de la población del planeta y más de tres veces la población de cualquier país desarrollado (Bigsten, 2004). Por lo que, el papel que juegan estas economías en la esfera mundial es muy importante y marcan tendencias en cuanto a comercio, consumo, recursos e inversiones de capital. Todo este crecimiento económico ha disparado nuevos procesos de industrialización y provocado un cambio de las estructuras sociales en el Sudeste Asiático. Esta región tiene características específicas en cuanto a factores de producción, mano de obra, capital y tierra y han centrado su crecimiento en las exportaciones de bienes industrializados, por lo cual el fenómeno de acumulación ha sido rápido y está fuertemente ligado con las industrias extractivistas —se demanda gran cantidad de materias primas para sostener su industria—. Así, estos países han tomado un rumbo orientado a la economía de mercado pero regulada por el Estado, lo cual ha llevado a un importante aumento del poder adquisitivo de esta población. Se estima que el promedio de la región, en cuanto a poder adquisitivo, es de un 56% del promedio mundial, lo que indica que se está consolidando una amplia clase social consumidora. Un reciente estudio realizado por el Banco Asiático de Desarrollo en el 2010 confirma que, más importante que el posicionamiento internacional del Asia Pacífico, está el hecho de que sus crecientes sectores sociales de clase media, sin duda, van a asumir el rol de consumidores mundiales —históricamente asumido por las clases media en los Estados Unidos y Europa—. El exponencial crecimiento de la región en las dos últimas décadas está facilitando aceleradamente una lucha contra la pobreza, mejoramiento de la transparencia y acción pública, así como un sostenido mejoramiento en la alta educación. El informe concluye que el cambio más importante se refleja en la transformación de estos crecientes sectores medios, lo cual mantendría altamente integrada la región al resto de las regiones internacionales, facilitando procesos de cooperación en todos los niveles más que de conflicto (ADB, 2011). Es decir,

2 Hace referencia al conjunto de países conformados por Brasil, China, India, Rusia.

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desde el punto de vista de los cambios sociales, no es de esperarse que el giro al Asia Pacífico venga acompañado de conflictos hacia el orden mundial, lo que define ya un importante elemento de la cooperación internacional; su escenario social. El mundo de la cooperación internacional, construido por el sistema de Bretton Woods y que aún muchos solo interpretan desde lo técnico, no está preparado para adaptarse y gobernar el cambio en forma pluralista por cuatro limitantes estructurales. Y al seguir así, sin una transformación estructural de su diseño, corre riesgo de chocar con una realidad donde no puede confundirse liberalismo con pluralismo (Cox and Schechter, 2002). La primera limitante es la cerrada toma de decisiones concentradas en un grupo de naciones mayoritariamente pertenecientes al eje del Atlántico Norte. La segunda, son sus reglas basadas en la ingeniería de mercado de las economías anglosajonas aplicadas al comercio y las finanzas internacionales (Weiss, 2003; Bøås and McNeill, 2004). La tercera, es la limitada visión de la paz liberal internacional entendida como militarización de los conflictos e intervenciones humanitarias (Duffield, 2005). La cuarta, y más estructural, es la ideología de la comunidad internacional epistémica que legitima, racionaliza y tecnifica las acciones de este orden de cooperación universal. Una red y guardia intelectual formados en el mismo conjunto de centros académicos que definen el pensamiento técnico de la cooperación internacional y cuya ideología reproduce estas visiones desde lo técnico más que subordinar éste a la dimensión estratégica del cambio. Un cambio mundial que debe gobernarse en paz y pluralidad. El diseño de la política de cooperación internacional de un país en desarrollo frente al cambio global debe basarse en una perspectiva capaz de amalgamar el interés nacional, el cambio de una estructura social inequitativa con la responsabilidad de desarrollo en un ecosistema sumamente frágil en un marco regional. El desafío radica en encontrar nuevos diseños que garanticen la refundación pluralista nacional y regional, incorporando las contribuciones de décadas de experiencia internacional, pero yendo más allá del centrismo liberal occidental en aras de la paz y la justicia social regional y mundial. El orden dominante de la cooperación actual es un modelo que no fue concebi-

do para hacer frente a los nuevos desafíos de hoy. El diseño de la cooperación para el desarrollo —que demanda un enfoque pluralista y sobre todo de equilibrio con el ecosistema— no puede entonces resolverse desde la perspectiva multilateral institucional liberal. La institucionalidad y el formato técnico multilateral son una condición necesaria, pero solo cuando están enmarcados dentro de una sólida perspectiva que de respuesta a los objetivos estratégicos nacionales. Por ello no es aventurado decir que el nuevo orden emergente de la cooperación demanda una nueva perspectiva y gobernanza que apunte a fundar el pluralismo multilateral internacional y regional más que a la homogeneización económica y política. La nueva cooperación para el desarrollo debe facilitar la interfaz entre las diferencias en lo económico, social, cultural y político en pos de la integración regional. La construcción de estos vínculos demanda un gran esfuerzo institucional y técnico que puede alcanzarse únicamente si sus diseños están subordinados a una clara visión estratégica del país y región en desarrollo. En este camino, el diseño de la cooperación debe desprenderse paulatinamente de las distorsiones generadas por un sistema recostado en el poder de los estados norteamericanos y europeos, así como en las comunidades epistémicas producidas por sus centros académicos y think thanks. No se trata de tirar por la venta lo alcanzado en décadas de esfuerzo y contribución sino de redefinir el rol de la cooperación para el desarrollo en función de los grandes desafíos del presente. Esto es en materia de desequilibrio ecológico, conflicto, inequidad social, seguridad humana así como desde la estratégica importancia del rol del Estado en el desarrollo económico, comercial y financiero.

Cooperación y gobernanza regional Un nuevo enfoque pluralista capaz de sostener el diseño de la cooperación para el desarrollo en el cambiante orden mundial debe estar necesariamente atado a una perspectiva de construcción regional. La heterodoxa y pluralista naturaleza política económica de un proyecto de regionalización entre países en desarrollo necesariamente facilita la enmarcación de la persecución de los intereses nacionales dentro de un marco pluralista ideológico, pacífico y de desarrollo a nivel regional. Por ello, el primer marco lógico de

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la cooperación para el desarrollo debe estar definido por los lazos entre la economía política nacional y la regional, lo que a su vez, facilita la detección y el diseño —partiendo de factores de riesgo así como de factores de desarrollo— de lo que debe perseguir toda política de cooperación.

Los procesos de regionalización que se están presenciando en distintas regiones son claras respuestas de desarrollo y gobernanza de conflictos en un mundo en transformación, caracterizado por el retorno del Estado, lo político y su pluralismo ideológico, tal como lo muestra el fenómeno sudamericano. El nuevo regionalismo es definido como un conjunto de proyectos de Estado que surgen como resultado de negociaciones entre actores políticos internos, puede ser visto como una manifestación de protección de la sociedad a nivel macro-regional y como una reacción estratégica ante la expansión global del mercado (Hettne, 1997: 86). Este fenómeno –heterogéneo, multidimensional y liderado por los estados para reorganizar un espacio regional definido por líneas políticas o económicas (Payne y Gamble, en Hettne 2005: 3) se manifiesta en una “amplia variedad de sectores y es construido por una diversidad de estados, mercado, sociedad y factores externos existentes dentro y fuera de organizaciones regionales formales” (Söderbaum and Shaw, 2003: 235). A la luz de ello, el nuevo regionalismo emergente ha demostrado dos aspectos centrales al momento de definir las interfaces entre lo regional y lo nacional para identificar los factores de riesgo y desarrollo que deben definir los objetivos de la cooperación del desarrollo en países

de mediano tamaño. El primer elemento es que estas nuevas formas y proyectos de regionalización van más allá de integraciones económicas y comerciales como fines en sí mismos, estos procesos implican una coalición política que agrupa gobiernos afines ideológicamente y que han resultado muy eficaces cuando actúan conjuntamente como bloque en organismos multilaterales (Bonilla, 2010: 25). La segunda característica estratégica es que estos regionalismos descansan sobre un alto peso de lo político y el Estado en su capacidad para liderar el desarrollo y cooperar regionalmente, desmantelar estructuras de inequidad y resolver conflictos en escenarios políticos y económicos asumiendo diversidad y heterogeneidad regional. En otras palabras, un factor político y de retorno del rol del estado que está encadenado a los órdenes democráticos regionales, su estabilidad, defensa y seguridad, convirtiéndolos en una suerte de emergente orden de seguridad democrática y de desarrollo (Bonilla, 2010). En otras palabras una última ventaja de la integración del concepto de regionalismo en el diseño de la cooperación es su componente pluralista, capacidad de resolver conflictos, defensa democrática y sobre todo de orientación hacia la paz y complementariedad. La evidencia directa de ello es la UNASUR que parte de una perspectiva geográfica y regional, planteando la posibilidad de vinculación política sobre temas comunes de gobiernos de distintos signos ideológicos (Bonilla, 2010).

Conclusiones El artículo propuesto buscó delinear desde el punto de vista de la denominada economía política internacional, cómo debería enfocarse el marco conceptual y misión de la cooperación internacional de un país en desarrollo. Para este efecto, el texto comenzó con un breve repaso de los enfoques teóricos centrales en relaciones internacionales detrás de las mayores interpretaciones de qué es y cómo debe interpretarse la cooperación internacional. Posteriormente, se busco discutir la relación y limitación de estas perspectivas en relación a los grandes cambios que está experimentando el orden mundial, y así focalizar en la viabilidad de los mismos para dar sentido y lograr entender cómo debería interpretarse la perspectiva y misión de la cooperación para un país en desarrollo. Sin duda, el alcance de esta discusión es ambicioso, pero al estar basada en las mayores contribuciones académicas y de investigación, creemos haber alcanzado el propósito de mostrar el límite de las interpretaciones dominantes

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y haber abierto una pequeña rendija para empezar a ver el camino del debate y desafío que nos espera frente al tema en un mundo cambiante. Lo presentado constituye un primer paso, limitado pero académicamente consistente cuyo eje radica en promover un nuevo enfoque pluralista y ecléctico de la cooperación desde una perspectiva de fortalecimiento regional, lo que a su vez, constituye una

pequeña contribución al diseño de la cooperación en el Ecuador. Resta seguir trabajando con mente abierta al respecto, y, sobre todo, desde una reflexión crítica en lo teórico y pluralista en lo ideológico, pero también realista respecto del orden multilateral, focalizada en los factores de cambio y mayores conflictos del orden mundial de desarrollo.

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* Profesor-Investigador de FLACSO - Ecuador y **, Magister en Relaciones Internacionales FLACSO - Ecuador.

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Camino a Busán: por una nueva arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional Por: Dirección de Políticas y Negociación - SETECI

a globalización ha introducido cambios profundos en el sistema internacional poniendo en entredicho su capacidad de adaptarse, regenerarse y construirse en función de nuevas realidades. Así, el sistema de gobernanza de la cooperación internacional, liderado por la Comité de Ayuda al Desarrollo (siglas en inglés DAC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) no ha podido avanzar a la misma velocidad de la realidad internacional, debido a su dificultad de adaptarse a realidades en permanente transformación, así como por la reticencia del norte global a modificar las reglas del juego alterando un status quo claramente favorable para sus intereses económicos, políticos y geopolíticos. Según Simon Maxwell (2010) �senior research associate del Overseas Development Institute�, existen cinco dimensiones a partir de las que un sistema de gobernanza debería ser evaluado: 1. Eficacia: La gobernanza del sistema de ayuda debería mejorar la eficacia del sistema de ayuda en su conjunto. Esto significa atender a cuestiones que puedan mejorar los resultados colectivos, mientras se deja en manos de los países en desarrollo y de sus socios aquellas cuestiones que pueden ser mejor resueltas de forma individual. 2. Eficiencia: Los acuerdos de gobernanza deberían ser eficientes y eficaces, evitando costes innecesarios para donantes y receptores. 3. Legitimidad y justicia: El sistema de gobierno debe ser legítimo, representando a todos los actores afectados y estableciendo reglas que se apliquen a todos por igual, así como tratando a todos los actores con respeto. Se deben respetar los derechos de los estados, tanto receptores como do-

nantes, a la vez que se logran mejores resultados colectivamente de los que podrían obtenerse sin una gobernanza. 4. Transparencia y rendición de cuentas: El buen gobierno debe ser transparente y rendir cuentas a los actores implicados. Estas cualidades apuntalan la eficacia y la legitimidad, así como la capacidad de adaptación del sistema. 5. Adaptativo: La gobernanza de la ayuda no sólo debe estar orientada al contexto actualmente existente, sino además asegurar que se ajusta a los propósitos de futuro. Dado que el entorno es cambiante, el sistema de ayuda debe evolucionar con él. El sistema de ayuda se ha visto obstaculizado por acuerdos institucionales difíciles de cambiar. La respuesta a los rápidos cambios producidos en el contexto —particularmente la aparición de nuevos tipos de donantes— ha sido añadir mayor complejidad, en lugar de simplificar y seguir evolucionando. El sistema de ayuda debe organizarse de forma que permita, e incluso fuerce, una adaptación más rápida a las circunstancias cambiantes. Partiendo de estos criterios, resulta evidente que el sistema de gobernanza actual es cuestionable. Se parte de una agenda internacional de desarrollo estructurada sobre unos objetivos concretos, definidos por el Norte Global como ideales para todos los países del Sur Global, pecando frecuentemente de reduccionismo, relegando a un segundo plano a las necesidades específicas, y en muchas ocasiones más apremiantes, fruto de realidades y procesos más complejos. Para los países denominados de renta media, las metas ideales presentan un conjunto de limitaciones asociadas a una incorrecta definición de los objetivos, lo cual pasa por analizar desde dónde se enuncian y

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cómo pretenden implementarse en contextos dispares. Los objetivos plasmados no reflejan necesariamente el déficit social de los países de renta media, que no equivale a las carencias extremas de los países más pobres y requieren por lo tanto, de estrategias y focalizaciones distintas. En este sentido, los objetivos fijados desde el norte (como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)) no reconocen plenamente la naturaleza política de la reducción de la pobreza, especialmente en lo que se refiere a la importancia de la apropiación, la participación y el empoderamiento del Sur Global. Bajo el esquema de gobernanza actual las relaciones de poder no han desaparecido en lo absoluto, éstas se han transformado, complejizado y profundizado. La arquitectura del sistema internacional se caracteriza por constituir un sistema de gobernanza global asimétrico, en el cual la distancia física entre ganadores y perdedores, decisores y seguidores, es siempre más evidente. Hasta hoy la cooperación internacional ha sido utilizada para mantener el status quo, no busca cuestionarlo, funciona como una herramienta geopolítica —bajo el enfoque de ayuda, más no de empoderamiento y menos aún de corresponsabilidad—; los donantes seleccionan la ubicación de sus intervenciones en función de sus intereses comerciales y ofreciendo ayuda ligada (cooperación alimentaria o técnica). La lógica de fondo sería la necesidad del Norte de controlar nuevos y mayores recursos materiales, hídricos o energéticos en el Sur, asegurar los que ya se encuentran bajo su control y, finalmente, acceder y controlar los mercados emergentes como plataforma para expandirse. No puede haber eficacia si en las dinámicas de cooperación prevalecen los intereses geopolíticos de un reducido número de actores, por sobre los intereses y necesidades reales de los países empobrecidos del Sur Global. La exclusión de los países del sur de los espacios de decisión de la OCDE y la DAC, instancias principales del sistema actual de gobernanza de la cooperación internacional, hace urgente promover la necesidad de construir una nueva arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional, que incluya a los nuevos y diferentes actores de la cooperación en igualdad de condiciones, superando las connotaciones de club de amigos ricos que posee hoy. Demostrando,

además, su capacidad de adaptarse a las situaciones cambiantes del sistema internacional, superando el anacronismo que pesa sobre su actual estructura. La participación de los países de América Latina y el Caribe (ALC) en los tres Foros de Alto Nivel sobre eficacia de la ayuda, demuestra una tendencia a involucrarse de manera gradual: se pasó de 4 países participantes en el Foro realizado en Roma a 12 países presentes en Accra, a la realización de este Foro Subregional preparatorio, al Cuarto Foro de Alto Nivel en Busán, con el objetivo de avanzar hacia posturas comunes, críticas y consensuadas sobre lo que debiera ser una cooperación eficaz. La región puede y debe fortalecer su posición y contribuir a posicionar una agenda propia de desarrollo y eficacia de la cooperación del sur para el sur. Es fundamental reconocer que el proceso de desarrollo de ALC no se agota con los objetivos establecidos en las agendas del CAD, la OECD, ni los principales cooperantes internacionales, que las metas comunes de desarrollo no deberían apuntar a igualar los resultados de las intervenciones y programas, y que la región necesita avanzar en aspectos complementarios, como por ejemplo la equidad, el respeto a los Derechos Humanos (DDHH) y la diversidad cultural, el fortalecimiento institucional, la equidad en la distribución de activos (tierra, capital, educación y tecnología), la solución de problemas asociados al mercado de trabajo, mejoras en la calidad de la oferta educativa, la sostenibilidad del medio ambiente, empoderamiento de la mujer, la reducción de la propagación del VIH Sida y otras pandemias, la vulnerabilidad de las economías latinoamericanas y su inserción mundial, el incremento de la violencia e inseguridad, entre otros temas, que no están recogidos en las agendas de desarrollo actualmente vigentes. De ahí, la necesidad latente de definir una agenda de desarrollo latinoamericana, a pesar del trabajo que al respecto se ha realizado en el marco de la CEPAL y la Consulta de San José. En este sentido, es fundamental recalcar que, América Latina y el Caribe, en su proceso de fortalecer la integración regional, han promovido la Cooperación Sur - Sur (CSS) como una de las estrategias para avanzar en el desarrollo armónico y equilibrado de la región. La Cooperación Sur - Sur apuesta a establecer mecanismos de intercambio compensados y solidarios entre países

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con niveles de desarrollo similar, problemas análogos y visiones más cercanas del mundo; y puede brindar soluciones innovadoras a los problemas que enfrentan los países de la región, contribuyendo a la reducción de las asimetrías en América Latina. La CSS es una cooperación enfocada al fortalecimiento de las relaciones horizontales en términos de asociación, respetuosas de la soberanía y las prioridades y sistemas nacionales, apostando por una cooperación técnica basada en el reconocimiento de las capacidades endógenas de los países �sobre la base del principio de mínima intervención� y el derecho a desarrollar capacidades conjuntamente. La Agenda de Acción de Accra del 2008, introduce por primera vez en el marco de los documentos de la OCDE, la CSS. Se abre así un espacio importante para fortalecer la Cooperación Sur - Sur como mecanismo de aprendizaje horizontal y de promoción del desarrollo de capacidades nacionales. Precisamente, la Declaración de Accra incluyó por primera vez el tema de la articulación entre esta agenda y la CSS, dando comienzo a un proceso que ha llevado al Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda de la OCDE a crear el Grupo de Tareas sobre CSS. Sin embargo, más allá de los innegables esfuerzos realizados para consolidar y visibilizar los impactos y las buenas prácticas de la CSS, es necesario señalar que dentro de este marco, la Cooperación Sur - Sur queda como apéndice de la Cooperación Norte - Sur. Para los países denominados de renta media, la CSS no debe ser comprendida como un acápite de la Cooperación Norte – Sur. La CSS nace como reivindicación política de denuncia de las asimetrías del sistema internacional, e implica tomar las riendas del desarrollo de la región desde para el sur, consciente de sus realidades y necesidades. Para la región, es imprescindible contar con bases conceptuales generadas y consensuadas desde y para el sur, que permitan hablar un mismo lenguaje, definiendo el rol dentro del proceso de integración, su alcance y planteamientos. La producción de doctrina del sur para el sur contribuirá a superar la dependencia de la doctrina de Cooperación Norte-Sur, introduciendo nuevos paradigmas más idóneos a describir y comprender esta

nueva realidad abandonando esfuerzos innaturales por encasillar la dinámica Sur - Sur en categorías pensadas para una dinámica epistemológicamente diversa. Si bien existe una estructura establecida de la cooperación internacional, la cual se enmarca en los compromisos asumidos en la Declaración de París, está cooperación busca manejarse en base a sus propios principios. De tal forma, que dentro de su agenda no plantea incorporar el tema de la eficacia de la ayuda al desarrollo, sino más bien de la eficiencia. La eficacia busca simplemente alcanzar el objetivo, mientras que la eficiencia logra el objetivo con la menor cantidad de recursos y en el menor tiempo posible. Esto se ajusta de manera pertinente a las realidades de la región y a su dinámica de cooperación. Pues si bien, de manera tradicional, la Cooperación Norte Sur en pro del desarrollo ha tratado de alcanzar los resultados que se ha planteado con una previsión de recursos considerable; la nueva concepción de la CSS, al no empezar con vastos recursos, plantea utilizar los que posee de la mejor manera; es decir, de la manera más eficiente. La CSS solo tiene sentido si puede contribuir desde su pequeño lugar a cambiar las reglas de juego de un tablero mundial que perpetúa una lógica de desigualdad y exclusión. La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) tradicional y sus líderes no constituyen un espacio adecuado desde donde se pueda gestar este cambio. Apropiarnos de este espacio es nuestro reto. Hablar de arquitectura de la gobernanza de la cooperación y países de renta media nos lleva a introducir un concepto fundamental para nuestra realidad específica como ALC: la cuestión de los Bienes Públicos Globales (BPG), su conservación y provisión. El goce y disfrute de los BPG es una condición fundamental para el desarrollo –siendo este mismo un BPG–; el rol de los países de renta media (PRM) en su conservación y provisión debe ser considerado, y debe reflejarse en una nueva arquitectura del sistema de gobernanza de la cooperación internacional, donde los espacios de toma de decisión estén adecuadamente distribuidos entre todos los actores que aportan al desarrollo global. Es de particular importancia el tema de la provisión de los BPG, y su gestión bajo el principio de corresponsabilidad y costos compartidos. No se trata por lo

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tanto de ayudar a los países pobres, sino de compartir costos y cooperar con ellos a cambio de la conservación de los recursos que estos poseen, en beneficio de todo el planeta. Los países de renta media son los más numerosos, por lo que cualquier estrategia que apunte a la gestión de los BPG, por ejemplo, una estrategia de manejo del cambio climático (los PRM producen el 35% de CO2 en el mundo) tiene que tomarlos en cuenta, y debería equilibrar su influencia en la definición de políticas e iniciativas globales. La gestión de los BPG debe, por tanto, ser equilibrada y participativa, a fin de que no resulte en una apropiación de los recursos por parte de los países ricos. Un análisis de los elementos necesarios para una democratización de la gestión de los BPG vuelve totalmente evidente que la respuesta a la temática de los bienes públicos, además de la democratización de los espacios globales, debe conllevar un fortalecimiento de los bloques regionales, que pueden constituir el ámbito más adecuado para la gobernanza de múltiples asuntos económicos, sociales o de seguridad y para la provisión de nuevos bienes públicos regionales, permitiendo configurar una estructura soberana que, en la medida de lo posible, sea compatible con el multilateralismo global, pero que no esté subordinada a él. Los procesos regionales pueden ser importantes intermediarios entre el plano local y el mundial, y apoyar su carácter subsidiario puede ayudar a mantener un cierto arraigo de los BPG. Finalmente, uno de los principios básicos de la buena gobernanza es el principio de subsidiariedad. Éste propugna la responsabilidad de los colectivos de orden inferior a colaborar en el sostenimiento y consecución de los objetivos de las estructuras de orden superior. Aplicado al Estado, significa que éste no debe realizar lo que puedan hacer los organismos intermedios, salvo por reemplazo y con carácter promocional. La subsidiariedad supone, en primer término, reconocimiento de la autonomía de cada colectivo, de la estructura para establecer sus objetivos y decidir los procesos con los cuales intentar alcanzarlos; también implica diálogo y participación de todos los miembros (individuales y colectivos) del grupo social en la definición de los objetivos globales, en el diseño de las estrategias para

conseguirlos, en su ejecución y en su evaluación, así como el respeto de los instrumentos de autorregulación y co-reglamentación. La eficacia de la cooperación pasa necesariamente por el impacto que los recursos, financieros y técnicos, generan en el territorio donde intervienen. Hablar de eficacia sin incorporar en el debate a los beneficiarios en los territorios –en un contexto, además, en el que hay una tendencia generalizada por parte de la cooperación a interlocutar directamente en este nivel– es ignorar dónde genera los impactos –positivos y negativos– la cooperación, significa no tener una visión real de los problemas, así como de las posibles soluciones. Todavía está pendiente trabajar en metas altas y ambiciosas, reconociéndonos como suramericanos y construyendo un futuro mejor para todos y todas.

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Sistema de agua comunidad El Tigre Este proyecto de salud y medio ambiente desarrollado en Esmeraldas se denomina Symae, se implementó del 2006 al 2010. Los sistemas de agua potable y saneamiento se mejoraron para el abastecimiento suficiente y de calidad para la población de El Tigre y otros cantones de la provincia. El impacto del proyecto representa el 20% de la población rural beneficiada. La sede del programa está en el Municipio de Esmeraldas para afianzar su rol de liderazgo en el desarrollo local. Las comunidades e instituciones que son parte del Sistema de Control de la Calidad de Agua están motivadas con el avance logrado por la incidencia en la salud de la población local y de los turistas.

Fotografía: CTB - Ecuador

Ejecutores: COOPERACIÓN TÉCNICA BELGA/ CTB-ECUADOR

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Becas Internacionales EE.UU.: Administración de las Comunicaciones en desastres. Plazo máximo de entrega de documentos: 5 de septiembre de 2011. Mayor información: http://ustti.org/

CHINA: Seminario para los directores de organizaciones de amistad con China. Plazo máximo de entrega de documentos: 23 de septiembre de 2011. Mayor información: www.iece.fin.ec

CHILE: Austral summer institute XII (ASI XII). Mayor información: www.udec.cl/oceanoudec/oceanografia

OEA: Curso a distancia desde Ecuador. Tecnologías de 4ta generación. Plazo máximo de entrega de los documentos: 19 de agosto de 2011, hasta las 14h00. En provincias vence dos días antes. Duración: 03 de octubre de 2011 a 04 de noviembre de 2011. Mayor información: www.educoea.org/cursosde desarrolloprofesional/

OEA: Curso a distancia desde Ecuador. implementando IPv6. Plazo máximo de entrega de los documentos: 26 de septiembre de 2011, hasta las 14h00. En provincias vence dos días antes. Duración: 15 de noviembre de 2011 a 09 de diciembre de 2011. Mayor información: www.educoea.org/cursosde desarrolloprofesional/

OEA: Curso a distancia desde Ecuador. Gestión de seguridad de la información y las comunicaciones. Plazo máximo de entrega de los documentos: 9 de septiembre de 2011, hasta las 14h00. En provincias vence dos días antes. Duración: 24 de octubre de 2011 a 18 de noviembre de 2011. Mayor información: www.educoea.org/cursosde desarrolloprofesional/

OEA: Curso a distancia desde Ecuador. Gobernanza de Internet - Procesos, temas e instituciones. Plazo máximo de entrega de los documentos: 16 de septiembre 2011, hasta las 14h00. En provincias vence dos días antes. Duración: 7 de noviembre de 2011 a 22 de diciembre de 2011 Mayor información: www.educoea.org/cursos de desarrollo profesional/

OEA: Curso a distancia desde Ecuador. Redes LAN y corporativas. Plazo máximo de entrega de los documentos: 16 de septiembre de 2011, hasta las 14h00. En provincias vence dos días antes. Duración: 7 de noviembre de 2011 a 02 de diciembre de 2011 Mayor información: www.educoea.org/cursos de desarrollo profesional/