Revista vi análisis público by Sergio

Revista Análisis Público

Año 3/N ° 6/ noviembre 2015 ISSN 0719-2541

Comité Editorial Director Revista 

Dr. Jaime Rubina Bustamante, Director Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile.

Editor Revista 

Dr. Carlos Haefner, Profesor Titular, Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile.

Comité Editorial 

Dr. Edgar Jiménez (Presidente Comité Editorial) Instituto Nacional de Administración Pública, México.

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Dr. Juan Carlos Monedero, Director del Dpto. Gobierno, Políticas Públicas y Ciudadanía, Universidad Complutense de Madrid, España.

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Dr. Aldo Isuani, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

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Dr. Tomas Miklos, Consultor Internacional en Prospectiva, México.

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Dr. Francisco Gangas, Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile.

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Dr. Janosch Schobin. Hamburger Institut für Sozialforschun, Alemania.

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Mtra. Adriana Camacho, Vice Presidenta del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) para los Institutos de los Estados, México.

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Mg. Pablo Monje, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), Chile.

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Mg. Guillermo Holzmann, Universidad de Valparaíso, Chile.

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Mag. Mario Rosales, Observatorio Latinoamericano de la Descentralización de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA.

Consejo Editorial 

Mtro. Eduardo Sancho, Universidad Francisco Gavidia, El Salvador.

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Dr. Egon Montecinos, Universidad de Los Lagos, Chile.

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Dr. Fernando Valdez, Universidad Rafael Landivar, Guatemala.

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Dra. Citlalin Ulloa, Universidad Iberoamericana, Santa Fe, Distrito Federal, México.

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Mtra. Marta Graciela López, Secretaria de Planificación, Provincia de Córdoba, Argentina.

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Dra. M. Angélica Piñones S., Escuela de Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile.

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Dr. Adolfo Castillo, Universidad ARCIS, Chile.

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Mtro. Miguel Hernández, Presidente Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública de Latinoamérica y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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Mg. Leonel Tapia, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Central de Chile, Chile.

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Mg. Luis Salas, Director del Centro de Economía Política de la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV).

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Mg. Juan Salinas, Asociación Chilena de Municipalidades, Chile.

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Mg. Ricardo Villa Cifuentes, Instituto Nacional de Derechos Humanos, Chile.

Revista Análisis Público 2015

Presentación

En el marco del proceso de desarrollo del área de Publicaciones e Investigación de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Valparaíso, recientemente acreditada por 5 años, tenemos el agrado de compartir con la comunidad académica el N° 6 de la Revista Análisis Público que iniciamos su edición en el año 2012. En esta nueva edición se publican un total de siete trabajos de destacados académicos latinoamericanos, cuatro de dichos artículos son el resultado de iniciativas de investigación y 3 de ellos son relevantes ensayos sobre políticas públicas, cultura y desarrollo. Desde México los Investigadores Darío Salinas Figueredo, Carolina Tetelboin Henrion y Mariana Aparicio Ramírez nos comparten su trabajo América Latina: Las políticas sociales y sus referentes estructurales como problemática del desarrollo. En el cual se propone un acercamiento analítico a las políticas sociales, entendidas como parte constitutiva de los cambios que han estado operando en las decisiones estatales de los países latinoamericanos. Se busca mostrar las tendencias que, desde la década de los ochenta, parecen pautar un modelo de desarrollo y sus ligámenes con los registros socioeconómicos más significativos. La Dra. Valeria Di Costa de la Universidad Nacional de Cuyo, Argentina, desarrolla un interesante estudio denominado Política previsional y redistribución del ingreso: Apuntes para el debate. En él plantea que en su país, con posterioridad a la crisis de 2001, el universo discursivo de la política social ha revisitado las nociones de igualdad y redistribución del ingreso. Las transformaciones políticas acaecidas posibilitan que tales nociones se constituyan en eje de los principales debates en el campo de lo social. En virtud de ello, en este analiza la configuración de la política previsional argentina en la post-convertibilidad. Particularmente, se examina el impacto producido por una de las medidas adoptadas por el sistema de jubilaciones y pensiones a nivel de redistribución de ingresos en el período bajo estudio. Conjuntamente, discute un horizonte normativo para el diseño de una política previsional más justa.

Los profesores Daniel Alfredo Martínez Bruna y María Angélica Piñones Santana de la Universidad de Vaparaíso , Chile entregan los resultados de sus estudios orientados a develar las complejidades del sistema universitario nacional, las cuales presentan el artículo Financiamiento de la educación superior en Chile: Un análisis de las propuestas con mayores porcentajes de convergencia entre los actores sociales participantes. El modelo de financiamiento de la educación superior en Chile, se ha mantenido constante desde el año 1981, lo que ha generado críticas desde distintos sectores sociales por su aplicabilidad y sustentabilidad. Esta investigación observa las distintas visiones que concuerdan en que este modelo debe ser equitativo, claro está, con diferentes matices que son los que enriquecen la discusión y el debate respecto a la definición del futuro de este sistema. Analizan comparativamente las propuestas de los distintos actores sociales en Chile partícipes del debate público, determinando si existe algún punto de inflexión entre ellas, basándose en el contexto histórico situacional que abarca el periodo de 1981 y 2013. 8

Los investigadores Graciela Soria Sánchez y Víctor Herminio Palacio Muñoz del Centro de Investigaciones Económicas Sociales y Tecnológicas de la Agroindustria y la Agricultura Mundial de la Universidad Autónoma Chapingo- México, publican el estudio Los subsectores agropecuarios en las cooperativas más grandes del mundo. La investigación tiene el propósito de mostrar la participación de estas cooperativas respecto a los subsectores agropecuarios, así como determinar cuáles son las empresas de mayores ventas y su distribución a nivel mundial. Se encontró que la mayor representatividad está en el subsector suministros y comercio, lo cual les ha permitido crecer en los últimos años principalmente en Francia, Estados Unidos y Japón. El ensayo del Dr. Marcelo Martínez Keim de la Universidad de Santiago de Chile La Educación Pública versus lo Público en la Educación en Chile, aborda desde la sociología el sustrato sociocultural que subyace al actual debate político chileno en torno a la reforma educacional, a saber, si hacerle ajustes al actual sistema educacional, destacando su valor público expresado en el aumento de la cobertura y la diversificación de su oferta; o bien, reformarlo estructuralmente, reponiendo la centralidad de una educación pública estatal, laica y gratuita, propia de la tradición chilena. Al referir el análisis al sustrato sociocultural, el ensayo ubica el debate en torno a los proyectos de modernización social que garantizarían la síntesis o cohesión social desde el rol ecuménico que reclamaron para sí tanto el Mercado Auto-regulado como el Estado Racional Burocrático, comprometiendo juicios evaluativos que devienen en la primacía de lo público por sobre lo privado, y, de lo privado por sobre lo público. Los profesores- investigadores de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y de la Universidad Autónoma de Guerrero de México nos colaboran con el ensayo Neoliberalismo, Políticas Sociales y pobreza en México (1988-2015). Una aproximación conceptual y empírica desde el contexto latinoamericano. Los autores muestran el contexto en el que se han desarrollado las políticas sociales en América Latina y México durante los últimos 20 años. Argumentan que las políticas sociales neoliberales en México y América Latina se desarrollaron inicialmente en la mayoría de casos bajo regímenes políticos autoritarios o en su defecto bajo democracias condicionadas, ejemplo de ello son los casos paradigmáticos de Chile (bajo la dictadura de Pinochet), Perú (bajo la dictadura de Fujimori), y México (bajo los regímenes autoritarios competitivos del Partido Revolucionario Institucional). La literatura discutida en el presente artículo se ubica en el debate sobre políticas sociales, pobreza y neoliberalismo en América Latina. Se explica, el paso una política social corporativa, autoritaria y clientelista, con matices neoliberales a una hibrida, producida a partir de la alternancia política del año 2000, que combina rasgos del viejo régimen con los de una democracia de baja intensidad.

El Dr. Miguel Alvarado y el Dr. Pedro Santander , de las Universidades de Valparaíso y Pontificia Universidad Católica de Valparaíso aportan a nuestra revista un sólido trabajo que han denominado El uso del concepto analítico de cultura en dos textos de la sociología chilena: el paso al culturalismo en el análisis teórico de la transición. Este artículo presenta una visión panorámica de las transformaciones de la sociología chilena durante el período de dictadura militar. Específicamente, desde una perspectiva lingüística se comenta el discurso escrito de la sociología chilena durante el período 1975 -1989, tiempo durante el cual la producción escrita de esta disciplina se reconstituye bajo la influencia de las transformaciones del contexto sociocultural nacional, latinoamericano y mundial. La hipótesis de trabajo consiste en que dicha redefinición significó para estos discursos el paso desde un canon centrado en el concepto de la estructura social, hacia otro que enfatiza el concepto de cultura, asumida ésta como un sistema de valores. 9

Estamos ciertos que cada una de las colaboraciones aquí presentadas son aportes relevantes

al debate actual sobre políticas públicas y los procesos de modernización

inconclusa en nuestros países.

Índice

I. Resultados de Investigación 1.

América Latina: Las políticas sociales y sus referentes estructurales como problemática del desarrollo. Darío Salinas,Carolina Tetelboin y Mariana Aparicio.

Política previsional y redistribución del ingreso: Apuntes para el debate. Valeria Di Costa.

Financiamiento de la educación superior en Chile: Un análisis de las propuestas con mayores porcentajes de convergencia entre los actores sociales participantes. Daniel Alfredo Martínez Bruna y María Angélica Piñones Santana.

Los subsectores agropecuarios en las cooperativas más grandes del mundo. Graciela Soria Sánchez y Víctor Herminio Palacio Muñoz.

II. 1.

Ensayos La educación pública versus lo público de la educación en Chile Marcelo Martínez Keim.

Neoliberalismo, Políticas sociales y pobreza en México (1988 – 2015). Una aproximación conceptual y empírica desde el contexto latinoamericano. José Carlos Luque Brazán , René Bello Sánchez y Hortensia Gracida González.

El uso del concepto analítico de cultura en dos textos de la sociología chilena: El paso al culturalismo en el análisis teórico de la transición democrática en Chile. Miguel Alvarado y Pedro Santander.

III.

Resúmenes de Seminario de Título

1. El Valor Público en Transparencia: avances y desafíos en la implementación de la Ley 20.285 sobre acceso a la información pública. Joussen Matías Arteaga Palma. 2. Capacidad institucional en los gobiernos locales: análisis de déficits de capacidad institucional en la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Comuna de La Pintana. 11

David Gutiérrez Silva. 3. El rol fiscalizador de la Cámara de Diputados en los Órganos de la Administración del Estado “Eficacia del uso de instrumentos”. Nicole Duarte Medina. IV. Artículos Publicados en ediciones anteriores V. Normas de Publicación y de Presentación

Resultados de Investigaci贸n

América Latina: Las políticas sociales y sus referentes estructurales como problemática del desarrollo. Darío Salinas Figueredo1 Carolina Tetelboin Henrion2 Mariana Aparicio Ramírez3

Resumen Este artículo se propone un acercamiento analítico a las políticas sociales, entendidas como parte constitutiva de los cambios que han estado operando en las decisiones estatales de los países latinoamericanos. Se busca mostrar las tendencias que, desde la década de los ochenta, parecen pautar un modelo de desarrollo y sus ligámenes con los registros socioeconómicos más significativos. Si la política social es concebida como un asunto que desborda el ámbito de la gestión o la evaluación técnica de su instrumentación, entonces surge la importancia de explorar los criterios políticos vinculados a las estrategias generales que la sustentan. Hacerlo de este modo implica otorgarle centralidad a los factores estructurales, cuyas condiciones se desenvuelven dentro de un contexto general de crisis, mutaciones políticas y problemas pendientes de la democratización. Palabras clave: política social, desigualdad, pobreza, desarrollo, América Latina.

Profesor-investigador emérito de la Universidad Iberoamericana, miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT y de la Academia Mexicana de Ciencias. Adscrito al Grupo de Trabajo sobre “Estados Unidos” de CLACSO, coordina en la UIA la línea de investigación sobre “Gobernabilidad y procesos políticos en América Latina”. Sociólogo, formado en la Universidad Católica de Chile, con maestría en Sociología por la FLACSO. Doctor en Ciencias Sociales y Políticas por la UIA. 2

Doctora en Ciencias Sociales, Profesora-investigadora Titular de la Maestría en Medicina Social y del Doctorado en Ciencias en Salud Colectiva de la UAM-X. Directora de la Revista Salud Problema de la UAMX. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT. 3 Doctora en Ciencias Sociales, con Especialidad en Ciencia Política por la FLACSO. Maestra en Sociología y Licenciada en Relaciones Internacionales por la UIA. Adscrita al Programa de Becas Posdoctorales del CISAN-UNAM”.te, CISAN-UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT. principales líneas de investigación son: Efectos en Política Exterior del Comercio Internacional Asimétrico, Relaciones Comerciales y Políticas de Estados Unidos con América Latina e Integración Económica en América Latina.

Abstract This paper presents an analytical approach to social policies, taken as a constitutive part of the changes that have been operating in the State decisions of Latin-American countries. The aim of this work is to show the trends, which since the eighties, seem to shape a development model and their nexus with the most significant socioeconomic records. If social policy is conceived as a subject matter that goes far beyond the field of management or the technical evaluation of its implementation, then the importance of exploring the political criteria linked to the overall strategies that support rises. Doing so implies giving central attention to the structural factors, whose conditions are developed within an overall context of crises, political changes and democratization problems. Keyword: social policy, inequality, poverty, development, Latin America. Introducción Cuando se aborda la cuestión social en la región se suele plantear la importancia de estudiar las relaciones entre economía y política. Es decir, la trama de las decisiones que hacen pensar el desarrollo. En la proyección de esta perspectiva general aparece, con mayor o menor visibilidad, las señales que remiten a los resultados sociales obtenidos a través de determinadas políticas, cuyas dimensiones en el bienestar de la población y en las percepciones de la ciudadanía replantean la consistencia de un régimen democrático. Subyace al encuadre de este planteamiento la consideración de que las políticas establecen conexiones, no necesariamente evidentes, con las variables vinculadas a la desigualdad social. Desde la afirmación del sistema capitalista en el siglo XVIII hasta el presente, puede advertirse una línea de preocupación que se refiere a la relación entre democracia e igualdad. Decir hoy que estamos viendo esta cuestión desde Adam Smith hasta Thomas Piketty no es una exageración. Bajo la dinámica la crisis se observa mejor cómo la reproducción del capitalismo impone los límites a la democratización desde la desigualdad. De allí la importancia de considerar, desde una mirada latinoamericana, el peso de los factores estructurales en la dimensión social de la democracia. Encarar la desigualdad social en las condiciones actuales abre serias interrogantes sobre el carácter de la ciudadanía y los 15

derechos sociales universales. Pero aun así, todavía es escasa la atención que se presta a la relación que se refiere a los criterios estratégicos que alimentan las políticas predominantes con la reproducción de las condiciones de la desigualdad. Abigarrado campo de preocupación que remite a la compleja concatenación de la política social con la economía, la sociedad, el Estado y la población. Si estas consideraciones fuesen plausibles, aquí se tratará de volver a discutir que el entendimiento de las políticas sociales requiere de una perspectiva más amplia, que considere de manera sustantiva las condiciones generales del modelo de desarrollo, de tal suerte que los cambios políticos que lo afectan, en cualquier sentido, tarde o temprano, reflejarán la índole de sus proyecciones y resultados. La política social: algunos ángulos analíticos La política social, como problemática inherente al Estado, en los procesos de este periodo que coincide con el inicio del siglo XXI, plantea una premisa según la cual se recupera la importancia de estudiarla a la luz del sistema económico prevaleciente. En esa medida se vincula de manera inevitable con la situación de la población, especialmente en aquellos aspectos más sensibles, los cuales se nuclean alrededor de los indicadores de bienestar y calidad de vida, tales como la salud, la educación, el empleo y la seguridad social. Si se privilegian los criterios que alimentan sus orientaciones específicas se puede plantear también la función ideológica que conlleva, por sus implicaciones con el complejo problema de la credibilidad del régimen político (Bodamer, 2003; Maira, 1993; Valencia, 2003). Tarde o temprano la acción del Estado desde el punto de vista del impacto social de sus políticas gubernamentales constituye un índice de la legitimidad. Desde el punto de vista de las construcciones predominantes sobresale aquella que, desde el debate Estado-mercado, tiende a privilegiar más que la constitución de los recursos para la protección social o el derecho universal la idea de que el individuo sea considerado un beneficiario. Esto supone que el sujeto debe demostrar su vulnerabilidad social, comprobar que se encuentra en situación de pobreza y pasar los requisitos técnicos que avalan su disposición para desarrollar habilidades y destrezas susceptibles de ser consideradas en términos de un potencial “capital humano”. Visión hegemónica que asume la pobreza como 16

un asunto individual (que no guarda relación con los procesos sociales), cuya causa debe investigarse, en teoría, en el abanico de carencias que afecta a la persona y que se transmite intergeneracionalmente. Como sea, todo lo que en este sentido vaya a constituir la política social, su formulación será una categoría de significación residual, tributaria del comportamiento general de la economía y de las decisiones financieras. Por esta senda la política queda subordinada al desenvolvimiento del tipo de desarrollo económico prevaleciente, y a la suposición de que, asegurando las condiciones del crecimiento y equilibrio macroeconómico, tarde o temprano llegarían los requeridos y esperados beneficios al campo social. La perspectiva en cuestión identifica, en primer lugar, el criterio general fundado en el “libre mercado”, la desregulación de la economía, privatización y su proyección en el acotamiento de los derechos sociales a través de la individualización, así como el énfasis en el campo de las oportunidades y los mecanismos de acceso. En un peldaño siguiente, más cerca de los planes y programas específicos que se prolongan desde esta perspectiva, puede localizarse las conceptualizaciones compensatorias, de focalización, de subvención del gasto o los instrumentos de transferencia condicionada para encarar los más agudos déficits sociales, especialmente aquellos que aspectos vinculados con la pobreza, indigencia y la desigualdad. Permea esta perspectiva la importancia privilegiada del crecimiento como requisito para el desarrollo y el tratamiento de las políticas, en cuyo caso extremo pareciera asumirse que su aplicación está destinada a aliviar los “impactos sociales no deseados” de la política económica. Aunque no se apega a lo que ha sido la política “tradicional” con su carácter universalista, tampoco hay una explícita renuncia a su importancia. Como si se tratara de administrar un antídoto, sobresale en esta perspectiva una agenda donde se intenta privilegiar como temáticas emergentes la equidad, la inclusión y la ciudadanía, pero sin ir más lejos en la interpretación de la relación convencional entre política social y economía y sus nexos estructurales. Aquí puede identificarse una proyección de política social que remodela y ajusta las condiciones de la pobreza con exiguos recursos sociales. El llamado “combate a la pobreza” coincide más con la retórica que con una genuina estrategia integral orientada a su erradicación. Es decir, la pobreza como problemática social no sólo no ha podido resolverse, 17

sino que las condiciones bajo las cuales persiste se siguen reproduciendo, al tiempo que las categorías analíticas comprometidas en la trama estructural de la sociedad, como la riqueza, la acumulación, la explotación y la dominación, permanecen incuestionadas. Si estos son los trazos generales de discusión en que se mueven las visiones más socorridas, sigue pendiente la tarea de profundizar la posibilidad de contar con una mirada más integral para plantear la política social. En el flujo de esta tarea están las huellas de una discusión que reconocer algunos importantes esfuerzos y avances (Vuskovic, 1993; Laurell, 1995; Vilas, 1995; Franco, 1996; Valencia, 1996; Fazio, 2001; Kliksberg, 2002; CEPAL, 2012). Sin que sean idénticas las propuestas, reconociendo incluso matices y diferencias, hay algunos trazos comunes de preocupación en esta literatura disponible. En primer lugar, cierta búsqueda por recuperar el peso de los factores más permanentes, independientemente del campo específico de análisis de la política social. En segundo lugar, una postura general en el análisis que anticipa la necesidad de la visión crítica frente a los supuestos que se pueden advertir en los organismos multilaterales. En tercer lugar, perfilan una dimensión importante que tiene que ver con el papel subordinado que asumen los gobiernos en la definición de los aspectos económicos y sociales sustantivos de la agenda social. Hay también líneas de razonamientos para valorar mejor los riesgos que las políticas “recomendadas” por organismos multilaterales que acarrean en el desenvolvimiento de las sociedades latinoamericanas, cuestiones que actualmente ya comienzan a señalarse cada vez con mayor frecuencia en los documentos incluso de tales organismos. Aquí, en los organismos multilaterales, no se advierte desde luego mucha capacidad de autocrítica, por cierto, pero son muy claros en transferir la responsabilidad de los resultados a los gobiernos latinoamericanos, ya sea por aplicación insuficiente de las recomendaciones o fallas imputables a las reformas institucionales, y como se afirma en el lenguaje del establishment, con graves consecuencias para la gobernabilidad (Rato, 2004; Singh et al. 2005). Mientras tanto y en nuestra apreciación, la política social en la región se encuentra bajo cuestionamiento. Ni las visiones más optimistas ignoran las tensiones sociales y los agudos problemas no resueltos que acompañan a su discusión en un contexto de crisis global. La estructuración mercadocéntrica de la sociedad moderna

La inestabilidad financiera internacional, el errático crecimiento económico unido a los escasos progresos en materia de igualdad que han acompañado a las llamadas reformas de “primera generación” (Teichman, 2001; Tetelboin, 2003), así como el creciente malestar que aflora en la opinión pública y en la percepción social, han contribuido a que prosiga el cuestionamientos de la política social, cuyo alcance incluso llega a veces a trastocar los modelos de sociedad. Tal es el alcance de la discusión que hasta en los organismos multilaterales se advierte un similar empeño, aunque desde sus criterios se sigue insistiendo en las fórmulas de ajuste financiero, control o austeridad fiscal, desregulación económica y apertura comercial de la región. Entretanto, sobresale en el terreno del diagnóstico la conjunción de sucesivas y recurrentes crisis (CEPAL, 1999; Machinea, 2010; Estrada, 2014), cuyos impactos han generado una gran preocupación política por la volatilidad del actual sistema financiero internacional, motivando a su turno la búsqueda de cambios a la arquitectura de dicho sistema, con especial referencia al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM). Al respecto, un asunto de fondo tiene que ver con el tratamiento en la creación de condiciones de estabilidad para facilitar la toma de decisiones políticas oportunas, a fin de anticipar y manejar las crisis. Sin embargo, y aquí se sitúa uno de los cuestionamientos probablemente más importantes, cuando se señala que ciertos gobiernos y en particular Estados Unidos, “ejercen una influencia desproporcionada en las decisiones que adopta el FMI. Según esta perspectiva, con demasiada frecuencia el Fondo pone en práctica políticas que favorecen los intereses de Wall Street y del Departamento de Estado norteamericano, y no del mundo en su totalidad” (De Gregorio et al., 2000:7). La cita de marras tiene su importancia al señalar la existencia de una verdadera estructura de poder que subyace en las decisiones internacionales con impactos en el sistema económico mundial. Los organismos multilaterales con poder financiero articulado al engranaje de esa estructura son actores protagónicos de los programas de ajustes estructurales y las reformas, habida cuenta de sus recomendaciones y condicionalidades que gravitan decisivamente en el contenido de las políticas que adoptan los gobiernos de las economías dependientes.

Un ejemplo papable de todo esto se encuentra en la forma en que se adoptan las decisiones en el FMI. Considerando los 32 países latinoamericanos, con excepción de Cuba, en su conjunto apenas disponen del 8.18 % de los votos frente al 16.75 de Estados Unidos.4 La desproporción para influir en las decisiones es prácticamente más del doble que la suma total de los países de América Latina y el Caribe. El hecho de ser sede del principal mercado financiero mundial, se conjuga con el requisito de mayoría que según los asuntos a tratar oscila del 70 % al 85 % para todas las decisiones. Tenemos entonces que el poder de votación de Estados Unidos le otorga en los hechos una verdadera capacidad de veto en las decisiones que competen al organismo. Ese diseño para la toma de decisiones no es azaroso. Obedece a una lógica hegemónica donde el voto de un país expresa el monto en la disponibilidad de recursos financieros y que técnicamente son los Derechos Especiales de Giro. Es esta unidad de medida financiera la que mueve la balanza política que se traduce en un poder de decisión sobre los créditos, las tasas de interés, las políticas de rescate, los criterios de política fiscal y monetaria, etcétera. En esa estructura se ratifica la trama de la desigualdad que define una forma de entender la democracia. En esa relación de poder un dólar puede ser equivalente a un voto.5 Con esa misma lógica los mercados votan y deciden todos los días. La forma subordinada de inserción de la región al dinamismo de la economía globalizada bajo la hegemonía del capital financiero refuerza, como nunca antes, la importancia de esa arquitectura supranacional. En su valoración hay que tener en cuenta la dependencia de los recursos necesarios en cuya negociación los gobiernos latinoamericanos se ven estructuralmente limitados, lo cual hace parte de las onerosas condiciones que pesan en la capacidad para ejercer decisiones soberanas sobre recursos y la definición de las políticas. No es descabellado suponer, entonces, que bajo ese entorno toda negociación con los actores financieros internacionales puede considerarse un factor decisivo en la política interna de nuestros países, lo cual plantea un reto de importantes proporciones para la credibilidad interna, la estabilidad política y los procesos de democratización. En los documentos del BM y el FMI están percibidos los “riesgos de gobernabilidad” ante la 4 5

El cálculo es nuestro con base en: IMF Member’s Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors. Esta idea la tomamos prestada de Stiglitz (2012).

acumulación de tensiones sociales, vinculadas a las desigualdades y las políticas que no modifican los términos de las acumuladas necesidades ni la oferta de oportunidades. En efecto, y sobre la base de haber constatado esta nueva situación en sus informes sobre la pobreza o la desigualdad en el mundo, el BM ha llegado hasta plantear la necesidad de ir más allá de los problemas relativos a la estabilización financiera abordando los asuntos del “crecimiento con equidad” en el largo plazo (World Bank, 2001). Cuando el FMI y el BM, instituciones cruciales en la reestructuración del sistema económico, formulan su preocupación en favor de la “equidad” no genera desde luego mucha credibilidad, sobre todo porque persiste la insistencia en los criterios de base. Es decir, en la lógica de un esquema orientado al mercado, de políticas fiscales y monetarias restrictivas, y de reducción del papel del Estado (Salinas, 2000). En la discusión de este proceso, ya muy avanzado en la realidad regional, destaca el antecedente del tránsito del “Estado de bienestar” a la actual fase del capitalismo bajo el ropaje de políticas neoliberales. Las expresiones de polarización social que se vinculan con los devastadores efectos de la desregulación económica, flexibilización laboral y las medidas de austeridad erosionan las condiciones básicas del consenso y la gobernabilidad política. El más claro correlato de esta situación pudo encontrarse en aquellas manifestaciones sociales de rechazo que han contribuido de manera importante, primero, a la caída de no pocos gobiernos latinoamericanos durante el segundo quinquenio de década de los noventa y el inicio de la década siguiente. Más tarde, esa misma dinámica de malestar, de rechazo a las reiteradas políticas de ajustes, como el llamado “caracazo” de 1989 y al costo social que implica el desarrollo de un modelo excluyente, tienen prosecución en la conformación de proyectos gubernamentales alternativos al neoliberalismo, especialmente desde el 2002 hasta nuestros días, siendo la experiencia de Venezuela, Bolivia y Ecuador las más representativas aunque no únicas. En el itinerario de esta línea de tránsito estructural es donde se sitúa el difícil abandono de las políticas llamadas “proteccionistas”, para asumir la idea convertida en una especie de dogma de la actual modernidad, según la cual, las economías de la región tienen que volcarse hacia el exterior, privatizando y liberalizando los mercados acorde con los requerimientos del modelo. Esta modernización capitalista, mucho más que en el período anterior durante el predominio de los llamados “Estados de bienestar”, desde su proceso de instauración ha 21

demandado la existencia de mercados interconectados, de libre concurrencia, pero con condiciones sociales precarizadas debido a la fuerza que imponen los requerimientos de la competitividad generalizada y fomentada. La llamada flexibilidad laboral, en este sentido, ha significado un proceso de deterioro creciente de las bases a partir de las cuales se ha establecido una nueva lógica en relación del capital y con el trabajo. Los efectos concomitantes de todo ello se encuentra en la involución de la capacidad de negociación de los trabajadores, en el debilitamiento o transformación de las normas que regían las condiciones de organización y el régimen contractual que regulaba la asignación de funciones, la remuneración al trabajo incluyendo las formas de despido, el retiro y las pensiones. Del lado del capital también han operado cambios importantes, sobre todo en la relación entre las distintas fracciones. De la brutal competencia entre ellas, deliberadamente fomentada, han salido favorecidos aquellos capitales más grandes o ensanchados en la competencia, en desmedro principalmente de los medianos y pequeños, generando aceleradas y excluyentes dinámicas de concentración y centralización en el marco de una economía mundial globalizada. Sin la recuperación de este tránsito resulta difícil reconstruir el rompecabezas de la economía y de la política social en América Latina. Ese proceso sistémico, hacia la conformación de una organización mercadocéntrica de la sociedad, ha tenido un efecto formateador en las políticas y sus instituciones. Ese diseño, que no son un simple marco de referencia, tienen que ver en definitiva con la configuración de fuerzas y su dinámica real que gravita en las conceptualizaciones de la política. Un nuevo bloque de poder que logró imponerse para desarrollar el proceso de modernización. Que tengamos a la vista hoy los resultados disponibles en el acervo del diagnóstico social, después de decisiones que se han venido expresando en una tendencia cada vez más acentuada de apertura de nuestras economías, no son imputables a “procesos normales” ni a ningún fatalismo de la historia. Aunque exista la pretensión de homogeneizar las políticas, algo así como políticas semejantes para países diferentes, lo cierto es frente a ellas no todas las respuestas nacionales serán idénticas, lo cual ya nos habla de que las políticas adoptada, que nunca están dadas de una vez para siempre, son producto de las circunstancias históricas cuyas modificaciones, tendenciales y contratendenciales, serán el reflejo de la configuración interna de fuerzas 22

empeñadas en reproducir el orden neoliberal actual frente a aquellas que buscan transformarlo. Crecimiento, desigualdad y pobreza Es casi redundante afirmar que el crecimiento es un requisito indispensable para situarse en una senda que haga viable el objetivo de encarar los requerimientos del desarrollo, y especialmente para orientar de manera deliberada y estratégica sus resultados sociales. En medio de este razonamiento se localiza aquella vertiente que se inclina de manera imperativa por concebir el “desarrollo como crecimiento”. No deja de llamar la atención cómo después de haber recorrido ya un trecho importante en este sentido, tanto en la perspectiva de la discusión conceptual como en el análisis las experiencias, y habiendo estudios previos que arrojan luces al respecto (Sunkel y Paz, 1985: 29-32), todavía en la actualidad la visión económica convencional siga insistiendo en las bondades casi absolutas del crecimiento y su hipotético derrame de beneficios sociales (trickle down effect). El pensamiento predominante ha reeditado la idea del desarrollo en un esquema de validez universal. Una especie de recetario único para sociedades diferentes. La antigua tesis rostowniana (revisitada), según la cual se concibió, cabe recordar, la posibilidad del desarrollo a condición de que las políticas cumplan, a manera de etapas previas, con el requisito de ciertos planes o programas. No deja de llamar la atención que las concepciones hegemónicas de hoy, de similar manera pero en circunstancias muy diferentes, expongan que los planes para el crecimiento, entre ellos los llamados ajustes estructurales, sean proyectados por organismos internacionales como tareas previas para alcanzar las metas del desarrollo. Un supuesto sobre el cual descansa esa visión es que una vez producido el crecimiento, el resultado social es un asunto de tiempo, proyectando la ilusión de que su benéfico impacto llegará hasta los segmentos menos favorecidos. Sin embargo, los indicadores de la realidad parecen situarse en otra dirección si se analiza el comportamiento de la economía y su capacidad de impactar en la pobreza, la distribución del ingreso y el empleo. Este alcance crítico no pretende desvalorar la importancia del crecimiento del producto que, en sí mismo, constituye la base para pensar en la disponibilidad de recursos. Ese crecimiento es la condición necesaria, pero no suficiente para encarar de 23

modo integral los problemas sociales no resueltos. Sigue siendo a este respecto un desafío importante para el debate sobre el desarrollo la “calidad del crecimiento”, que involucra el incremento en los niveles de bienestar así como la transformación de las condición que reproducen las desigualdades y la pobreza. Tabla 1: AMERICA LATINA Y EL CARIBE COMPORTAMIENTO DE DISTINTOS INDICADORES SOCIO-ECONÓMICOS 2000d /

2005

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014a/

Tasas anuales de variación Producto Interno Bruto Total

4.5

-1.3

6.1

4.2

2.8

2.7

1.1

2.5

3.2

2.8

-2.4

3.1

1.5

1.7

0.1

6.1

8.1

4.6

6.5

6.8

5.6

7.3

9.3

10.4

7.3

8.1

7.3

6.7

6.4

6.2

35.1

41.8

28.2

29.4

27.9

26.7

28.2

29.7

30.4

b/ Producto Interno Bruto

por

Habitante Precios

Consumido 9 r c/ En porcentajes Desempleo Urbano Abierto Deuda Externa Bruta Total/ PIB

En millones de dólares Balanza comercial

-361

75 275

37 802

222

553

71 294 42 239 11 767 12 554

Inversión Extranjera Directa

71 479

100

127

132

157

122

681

909

738

009

099

234

548

226

Neta

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL, Balance preliminar de América Latina y el Caribe 2014, Balance preliminar de América Latina y el Caribe 2009, Santiago de Chile. a/ Cifras preliminares b/ Sobre la base en dólares del 2010 c/ Variaciones de diciembre a diciembre d/ Datos correspondientes de Balance preliminar de América Latina y el Caribe 2009

Entre el 2000 y el 2008 los países de la región en promedio mantuvieron tasas relativamente elevadas de crecimiento, tal como se puede apreciar en la tabla 1. A partir de allí, y coincidiendo con el influjo de la crisis que bajo el ropaje financiero se precipitó en el 2008, se produce un brusco descenso, con registro de tasa negativa en el 2009, para volver a elevarse a la altura de un registro nunca antes obtenido durante toda la primera década del presente siglo. De allí otra vez un marcado descenso que tendencialmente sigue su curso hasta el último registro consolidado a la fecha disponible. Durante este período tanto el producto como el per cápita han exhibido en su evolución un comportamiento inconsistente y sobresale, de manera coincidente, su tendencial declive desde el 2011 en adelante, lo cual no puede asumirse como una buena señal socioeconómica para los requerimientos del desarrollo. Paralelamente puede observarse un desplazamiento inflacionario en el comportamiento interanual de los precios, especialmente desde el 2012 cuyo nivel en el 2014 alcanza una tasa del 9.3 %, la más alto en los últimos tres lustros. Lo que aquí adquiere importancia son los precios de la canasta básica, cuyo su incremento impacta negativamente el bienestar de los hogares más pobres y vulnerables, si se considera que son quienes destinan una porción considerable de sus ingresos al consumo de alimentos.

En cuanto al desempleo, en su registro urbano, se puede apreciar tendencialmente una disminución relativa. Sin embargo, este rubro no puede tomarse solo en su registro estadístico. Es imposible soslayar que los empleos, en general, desde el punto de vista de su calidad no son ni mejor remunerados ni cumplen en muchos casos las condiciones mínimas de seguridad social. Además, en un estudio más exhaustivo, tendría que revalorarse lo que significa el aumento exponencial del trabajo informal, todo lo cual alimenta la sospecha de que el empleo se ha precarizado, contribuyendo a su a turno a empeorar las condiciones que favorecen la pobreza y la desigualdad. A contrapelo del criterio de pleno empleo, el modelo predominante en su reestructuración productiva genera un aumento del número de desempleados superior al que los sectores de tecnología relativamente más avanzada son capaces de absorber. El saldo global estimado indica que de cada diez nuevos puestos de trabajo creados, siete pertenecen al sector informal y sólo 4 de cada 10 plazas generadas acceden a algún tipo de seguridad social. En este frágil contexto, el desempleo y la informalidad en la población juvenil resultan paradigmáticos. De los poco más de 108 millones de jóvenes, entre 15 y 24 años, la mitad de los mismos son parte de la población económicamente activa. Aquí la tasa de desempleo alcanza al 13.3 por ciento. Los datos estimados indican que más de 7 millones de jóvenes no consiguen empleo en la actualidad, lo cual representa cerca del 40 por ciento de los desocupados en la región. La informalidad es más aguda en los segmentos sociales de mayor vulnerabilidad. Entre los jóvenes que pertenecen al quintil más pobre, apenas un 22 por ciento declara disponer de un contrato, de los cuales apenas un 12 por ciento dispone de afiliación a algún sistema de seguridad social.6 Una aproximación que intente un ejercicio de paralelismo entre el comportamiento del producto y la evolución de la pobreza no permite conjeturar razonablemente una relación de correspondencia. El inicio del milenio prosigue con la reducción de la pobreza que ya venía desde antes, aunque ese proceso no se mantiene si se observa el comportamiento porcentual. Algo similar aunque bajo otro ritmo sucede con la indigencia. No hay elementos suficientes

Las referencias están tomadas de CEPAL, 2001; OIT, 2003 y 2015.

para suponer que el beneficio del crecimiento haya logrado reflejarse en la disminución registrada. Tabla 2 AMERICA LATINA: POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE, 1980 -2014ª/ (Millones de personas) AÑO

POBRES

INDIGENTES

1980

136

1990

204

1999

215

2000

207

2002

225

2008

186

2009

184

2010

177

2011

171

2012

164

2013

165

2014 b/

167

Fuente: Elaboración propia con base en: CEPAL (2014), Panorama Social de América Latina 2014, Santiago de Chile. Disponible en: http://www.cepal.org/es/publicaciones/37626-panorama-social-deamerica-latinaa/ Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. b/ Proyección

Tabla 3 AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA E INDIGENCIA, 19802014ª/ (En porcentaje) INDIGENCIA

AÑO

POBREZA

1980

40.5

18.6

1990

48.4

22.6

1999

43.8

18.6

2000

42.5

18.1

2002

43.9

19.3

2008

33.5

12.9

2009

32.9

13.0

2010

31.1

12.1

2011

29.6

11.6

2012

28.1

11.3

2013

28.1

11.7

2014 b/

28.0

12.0

Fuente: Elaboración propia con base en: Op. Cit.

El comportamiento del período, que corresponde a este milenio, se dinamiza a partir de niveles previos muy altos de pobreza. Entre 1980 y 1990 el incremento fue de 7.9 puntos porcentuales, coincidente con el agudo y generalizado declive en la economía y los indicadores sociales de la “década perdida”. Desde allí se puede observar una variación positiva en la tasa que registra un significativo descenso, especialmente notorio a partir de 1999. 28

Lejos de mantener una pauta, aquel avance positivo no resulta ser tan sólido y desde un punto de vista estructural no se distancia mucho de la desigualdad. El último registro sobre pobreza e indigencia revela un nuevo estancamiento en su proceso de reducción, estadísticamente identificable a partir del 2008 en adelante. Incluso un incremento en el último registro de la indigencia a partir del 2012. Cotejado con el crecimiento demográfico significaría que, en números absolutos, bordearía los 186 millones de personas bajo la línea de la pobreza y 72 millones en extrema pobreza. Desde el 2011 prácticamente ya no existe descenso en la tasa. De allí en adelante el estancamiento al que hemos hecho referencia. No constituye una referencia menor que este descenso se corresponda en el mismo lapso con una desaceleración del gasto social en los diagnósticos de la CEPAL. Una vertiente explicativa de este deterioro sugiere que el periodo de “relativa bonanza”, antes de la crisis, no ha implicado una decisión política para prever las contracciones posibles de la economía, que por sus asimetrías estructurales y lazos de dependencia demandan una lectura de la vulnerabilidad de la región frente vaivenes de la economía global. La visión exitista de entonces etiquetada bajo la afirmación de que “América Latina aprendió cómo manejar la crisis” carece por completo de asidero. Bajo la hegemonía de políticas fundadas en “el libre mercado” es muy difícil encontrar un asomo de jerarquización de recursos en favor de decisiones que garanticen, anticipadamente, la cuota de recursos para la protección social ante posibles sacudidas cíclicas.

Gráfica 1 Crecimiento del PIB en % (2000-2014) 6,1

4,5 4

4,2 2,8

4,1

3,6 2,8

2000

Global

2,8 2,2

1,5

2005

2008

2009

2010

-1,3

2011

2,7

2012

2,4

2,5 1,1

2013

2014

América Latina

-2,1 Fuentes: Las variaciones del PIB Global corresponden al Banco Mundial. Las de América Latina corresponden a los registros de la CEPAL. Disponibles en: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG

De cualquier modo la pregunta sobre el estancamiento que se observa en el mejoramiento de los indicadores de pobreza e indigencia representa el inicio de una nueva etapa en un itinerario históricamente conocido, o si simplemente estamos ante la desaceleración de una tendencia que aún se puede remontar en términos de, al menos, no empeorar los niveles de bienestar de los estratos de menores ingresos de la población. Preguntas éstas todavía más pertinentes si se considera la tendencia de la crisis global. El comportamiento estancado o descendente que refiere al registro de la pobreza y especialmente de la extrema pobreza compromete la consistencia de los programas focalizados o de transferencia condicionada (CEPAL, 2007; Cecchini y Madariaga, 2011). La gráfica muestra palmariamente cómo el comportamiento del producto regional aparece vinculado al recorrido que experimenta la economía mundial. Se vuelve a corroborar la vulnerabilidad al entorno internacional y especialmente a los llamados “choque externos”. Desde la vigencia del Consenso de Washington las economías de la región vienen operando bajo el signo del coeficiente de apertura con respecto al mundo. Las economías al reducir sus barreras arancelarias y no arancelarias en un proceso de globalización se han vuelto muy vulnerables, especialmente 30

cuando la mayoría de ellas adolecen de escasa diversificación. Su matriz primario exportadora bajo políticas desreguladoras hace que el comportamiento de sus principales variables económicas, entre ellas el crecimiento, dependa en gran medida de lo que sucede en el exterior. Hasta el 2011 se proyectó la idea del crecimiento vinculado a los altos precios de las materias primas y el supuesto, nunca comprobado, de que se asimiló las lecciones de la crisis. Sin embargo, la crisis mostró de nueva cuenta el trasfondo estructural de las sociedades latinoamericanas. Bajo la hegemonía del mercado y la dependencia de las materias primas para su inserción internacional, asistimos a una brusca caída en el valor de las exportaciones, caída de sus precios y la consecuente disminución en el índice de la balanza comercial. Esta balanza si bien no es deficitaria, es descendente en un 17 % en el 2014, lo que representa 5.6 veces menos que lo que ha sido en el 2011. A su vez, la inversión extranjera directa hacia la región cayó un 16 % en el 2014, lo cual amenaza con reeditar la tendencia de crecimiento de la década precedente. Esto viene ocurriendo en un contexto de desaceleración en el comportamiento del producto. En esta línea de preocupación conviene señalar un alcance con relación a la deuda externa. Según nuestra tabla de referencia, aun cuando en lo que va del milenio no se ha incrementado a los niveles del periodo previo, su peso en términos de la amortización y el pago de intereses sigue siendo un factor considerable en el desenvolvimiento de las economías de la región. Para reducirla con respecto al producto parece necesario que los países de la región crezcan más rápido que el déficit. Pero sabemos que el entorno internacional no augura precisamente una perspectiva en tal dirección. De cualquier modo, conviene remarcar que una característica central de la economía en este período es su elevado nivel de apertura, permeado por la desigualdad distributiva que profundiza las asimetrías existentes. Ciertamente, hay sectores notablemente modernizados que pueden aparecer como “ejemplos de globalización”. Sin embargo, estos sectores no son los que proporcionan un estímulo duradero con relación al desarrollo del mercado interior y especialmente con respecto al mercado laboral. Son los que proporcionalmente menos contribuyen a la generación de empleos que constituye un índice de la calidad del crecimiento.

En el contexto de estas tendencias y características sobresale una línea transversal con perfiles socioeconómicos muy marcados por la desigualdad. El comportamiento distributivo de acuerdo al coeficiente de Gini, en un registro que va de 2002 al 2013 arroja un leve movimiento que se sitúa entre 0.49 y 0.54 (CEPAL, 2015). Ciertamente no puede afirmarse que desde el punto de vista estadístico ha empeorado este coeficiente. Pero, ese movimiento no modifica la situación estructural de la desigualdad, ni las condiciones que le sirven de soporte. Este escenario de desigualdad tiene su historia. En un documento divulgado por el World Bank (2003), y que contiene los resultados de un estudio sobre la región, se concluyó que todos los países de América Latina y el Caribe son más desiguales que el promedio mundial. Aquel trabajo daba cuenta de la desigualdad en la región, al situarla en 10 puntos con respecto a Asia, 17 puntos con respecto a los países de la OCDE y 20.4 puntos con respecto a Europa Oriental. Un ejemplo que puede ser emblemático: Uruguay, aparecía con menor desigualdad en América Latina y registraba, sin embargo, un índice de Gini superior al país de mayor desigualdad de Europa Oriental y los países industrializados. Estas referencias, que en el escenario actual no han cambiado sustancialmente, sirven para avanzar no sólo en la caracterización de las desigualdades internas, sino también para un mejor conocimiento de la expresión en las asimetrías Norte-Sur, entre el centro y la periferia. Aquel multicitado trabajo del Banco Mundial, cuyo contenido se construyó a partir de encuestas domiciliarias y de fuentes documentales especializadas, alcanzó a mostrar entre sus conclusiones que el 10 % del decil más rico de la población latinoamericana ya concentraba entre el 40 y el 47 % del ingreso total. En el otro extremo, el 10 % de la población más pobre accedía apenas, en promedio, al 1.6 % del ingreso. La evolución social de los años recientes no ha alterado esta tendencia, inherente a un patrón distributivo y a un modelo de desarrollo intacto, “marca distintiva” de la región en lo que a desigualdad de ingreso y concentración de la riqueza se refiere. De acuerdo con los diagnósticos disponibles, en términos internacionales se mantiene actualmente la posición de América Latina y el Caribe como la región más desigual del mundo. (Jiménez, 2015: 14) “Esta desigualdad es alta, persistente, se reproduce en un contexto de baja movilidad social y supone un obstáculo para el avance en desarrollo humano”, concluye asumiendo la misma problemática el PNUD en 32

su Informe del 2010 sobre “Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe”. Destaca en su base de datos que de los 15 países con mayor desigualdad a nivel mundial, diez se encuentran en la región. Es muy frecuente sacar conclusiones estadísticas de ciertos corrimientos en los registros sociales, por ejemplo, cuando se advierte un aumento del gasto social. Pero se sabe que el gasto por sí solo no tiene un consistente efecto redistributivo y la explicación de ello tiene que ver directamente con los montos de los recursos aun cuando la insistencia en las estrategias de gestión sugieran lo contrario. En realidad, los recursos que frecuentemente se utilizan en la activación de los programas sociales están muy por debajo de lo requerido para producir efectos transformadores. Desde una mirada que adquiere un grado centralidad importante en la perspectiva hegemónica se ha pretendido resolver apelando a mejores ejercicios en la gestión o buscando eficientar el proceso mismo de la gestión de lo social, lo cuales suelen ser igualmente inocuos para los propósitos sociales que se afirma perseguir. Suele ocurrir algo similar en el debate sobre medición de la pobreza, cuando se sobredimensiona el recurso de la técnica. Hacerlo de ese modo va en desmedro de la conceptualización desde la cual se asume la problemática. El sobre-énfasis en estos aspectos se fundamenta en la aceptación, implícita por lo general, de que se puede enfocar los resultados de la política social, habida cuenta de sus planes y programas, tomando como dada las condiciones para la distribución del ingreso o el combate a la pobreza. Ante el peso de este sesgo, se plantea la importancia de contextualizar la cuestión social. Sin este ejercicio puede restringirse severamente la visibilidad comprensiva. Todo un debate, inconcluso, que supone no solo el asunto técnico y metodológico, sino también intrincados problemas de construcción conceptual con consecuencias políticas. Como sea, lo cierto es que si estadísticamente constatamos en América Latina que se registran menos pobres que hace 10 años, no significa que haya menos ricos o que los ricos concentren menos riqueza. El problema de fondo radica, mucho más en la actualidad, en la reproducción de las condiciones de desigualdad. La experiencia de Chile, que reúne todas las características de una de las sociedades más privatizadas y con mayor desigualdad en la región, registra a su turno una concentración de la riqueza y producción de millonarios verdaderamente paradigmática. Con base en una estimación del ingreso de los millonarios, 33

su participación en el ingreso personal total es extraordinariamente alta, llegando a más de 30% para el 1% más rico, 17% para el 0,1% más rico y más de 10% para el 0,01% más rico en promedio durante el periodo 2004-2010. La participación de este reducido estrato formado por el 1% de los más ricos en el ingreso total de Chile es alrededor del doble de la participación media que se verifica en los otros 7 países de la muestra (Chile, Estados Unidos, Canadá, Alemania, Japón, España y Suecia) y para los cuales existen datos sobre utilidades no distribuidas en los ingresos, ganancias de capital y declaraciones tributarias oficiales (López et al., 2013: 28). Otras investigaciones, orientadas por similares preocupaciones, amplían estos hallazgos que engrosan el expediente de la concentración de la riqueza y de millonarios en la región, gran parte de ellos conformados a costa de ventas de bienes públicos en las desnacionalizaciones y movimiento de capital social, como el de la seguridad social a sistemas privados y diversas empresas públicas en condiciones preferenciales en el pasado reciente (Fazio, 2014). Es clara en esta experiencia la relación entre la concentración del ingreso y el pasado clientelar de la dictadura militar, en la experiencia de Chile, para la rápida conformación de esta nueva “clase” social, reducida minoría que gravita decisivamente en el accionar de la “clase política” a partir de sus vínculos con el poder financiero y económico. Si esto es así y si se reproduce en registros distintos pero dentro de la misma tendencia, entonces resulta entendible porqué América Latina no sólo es en sí misma más desigual que antes, sino que sigue ostentando el estatus de considerarse la región de mayor desigualdad en el mundo. Bajo estas tendencias, la problemática de la distribución puede considerarse un asunto apremiante en los países de la región. Las aproximaciones analíticas a esta compleja realidad muestran cómo las economías de la región han experimentado las posibilidades de crecer en el largo plazo bajo la amenaza de las consecuencias negativas que acarrean la persistente desigualdad en el bienestar de la población y en las posibilidades de inversión productiva. Política social como problema de la democracia Los resultados de las políticas que se expresan en programas sociales, están siendo vistos cada vez más como un enlace hacia el cuestionamiento de los procesos de democratización. La ciudadanía y los ciudadanos en términos de preferencias políticas no expresan duda alguna 34

sobre la valoración de un régimen democrático. En las percepciones quedan, sin embargo, un saldo de cierto desencanto con la democracia realmente existe. La incapacidad de las políticas para encarar satisfactoriamente las desigualdades, van limitando las posibilidades de la democratización y, como parte de un círculo, la escasa deliberación social sobre los fines de la política constituye uno de los grandes obstáculos para incidir en los contenidos de la democracia vigente, cuya inercialidad no permite re-agendar los problemas sociales de los que teóricamente se intenta dar cuenta. Si se observan las experiencias de reformas sociales de estos últimos años, lo que ha acontecido es que sus resultados no sólo no han permitido avanzar en la ampliación de los derechos sociales, sino que, al contrario, se han profundizado los procesos de desuniversalización de los mismos, involucionando con ello las condiciones básicas para una mayor igualdad. Las dinámicas democratizadoras no han logrado trastocar los centros fundamentales de decisión. En este contexto se insiste mucho en la problemática de la gestión, en el tema de la administración del Estado y por ese conducto en la reforma institucional, pero no se modifica el principio del libre mercado y los objetivos de la privatización, ni los limites sociales de los tratados de libre comercio. La ciudadanía, en su sentido lato y que no involucra necesariamente la problemática de cómo se constituye el ciudadano, es la categoría que remite a la población en términos de sus derechos y obligaciones formalmente definidos. Sin embargo, en el ejercicio de tales derechos los contenidos de la política en América Latina no se definen en los espacios institucionales establecidos, incluyendo la contienda electoral. No siempre ni en todas las circunstancias, pero el sufragio sigue siendo en general una posibilidad y la vez un límite de la participación de las democracias actuales, toda vez que en su ejercicio la ciudadanía otorga un mandato cuya posibilidad de ser refrenda es limitado o inexistente. De sus características institucionales y operativas puede fácilmente desprenderse el hecho de que los ciudadanos no inciden en la definición de los objetivos y contenidos fundamentales de la política y de los requerimientos para alcanzarlos. Este es un problema que compete directamente al diseño democrático de la política frente a la problemática de lo social. Por lo mismo, un modelo económico que segrega socialmente inducirá a la exclusión en cualquiera de sus formas, lo

cual tarde o temprano afectará el nivel de percepción, aceptación o confianza de los ciudadanos en las instituciones del régimen democrático. Cuando no se visualiza una alternativa al establishment, solo va quedando generalmente la opción por la inmediatez. Más todavía, si esto en su significado más elemental está vinculado con la necesidad de resolver problemas tan perentorios como trabajo o alimentación. Sería engañoso concluir que se esté fomentando el regreso del “populismo” o que, peor aún, la suposición de que un avieso afán dictatorial se esconde en lo más profundo de la ideología de los pobres o excluidos de la actual modernidad. Más plausible suponerse que la población está a la espera de una política mejor que la que se ha aplicado. Y aquí se hace necesaria una perspectiva que sea capaz de entender el significado de las aspiraciones de la población excluida y bajo condiciones de desigualdad. Consideraciones finales En este trabajo hemos tratado de no incurrir en la sobrevaloración técnica de la política social. El cuestionamiento a la técnica no implica un asedio a la técnica misma, sino a la visión tecnocrática de la política social cuyo alcance puede llegar hasta el ocultamiento de los fines mismos de la política y su reemplazo por la deliberación de los mecanismos, que al fin y al cabo son simplemente medios. Por otro lado, no se ignora que toda política en último término involucra una decisión. Pero una mirada que pretende ser más integral no puede reducir la política, y la política social en especial, al puro ámbito de la gestión o la evaluación. Esa visión reduccionista hace que la desigualdad social sea entendida como una cuestión más de la larga lista de problemas sociales no resueltos que afectan a amplios sectores de la población, y no como una cuestión central de la política. Por otro lado, la misma idea de que la política social esté asociada a la disponibilidad del gasto, ya anticipa una forma limitada de concebirla. Refuerza esta presunción la paradoja que surge cuando se alude a la falta de recursos para incrementar el gasto social o se hacen ajustes a la baja a lo presupuestado y, sin embargo, se sigue amortizando la deuda o pagando sus intereses en prácticamente todas las economías de la región, misma que al considerarse un déficit hace que los pagos técnicamente pasen a ser parte del gasto público. 36

Así, a las “reformas de primera generación”, más tipificadas como planes de ajuste estructural le siguen, a partir de sendas reconsideraciones de diagnósticos generalmente deficitarios, las “reformas de segunda generación” asociadas a lo que se ha dado en llamar consideraciones post-Consenso de Washington. Estas se refieren a aquellas dirigidas a resolver los problemas de mercado, o sea, la falta de mercado y de crecimiento de las reformas anteriores con arreglo a esa lógica que era exclusivamente privada y que ahora busca re-articular la esfera pública con la privada. Se trata en esta fase de obtener lo mismo, pero combinando o añadiendo otros medios, por ejemplo, enfatizando la calidad de la gestión y las reformas institucionales, lo cual implica abrir más el abanico de alternativas alrededor de las mismas opciones, entre las cuales destaca la percapitación del gasto social en los individuos a ser beneficiados a fin de que ellos decidan entre proveedores públicos o privados. La esfera mercantil se reforma, pero no se afecta la hegemonía del mercado. Destinar recursos del Estado a fin de traspasarlos a los particulares para que desarrollen tareas que hacía el Estado no implica universalizar derechos ni consolidar la esfera pública. Mientras tanto, el Estado no recauda lo que debe, porque el régimen impositivo y la orientación principal de las políticas fiscales siguen siendo, en última instancia, disciplinadamente protectoras de los grandes capitales. Finalmente, las nuevas percepciones analíticas sobre política social tienen el imperativo de reponderar la región latinoamericana en un contexto donde pesan las concepciones vinculadas al “libre comercio”. Esto implica la ubicación de la dinámica regional en el eje donde se identifica la hegemonía norteamericana y su peso en los criterios que influyen en las políticas predominantes a escala global. El complejo proceso de desmontaje del “Estado benefactor” y el consecuente tránsito hacia una organización mercadocéntrica de la sociedad, ha convertido los derechos sociales conquistados durante más de un siglo en servicios que deben ser adquiridos. Esto explica el proceso de privatización de la salud, la educación y la seguridad social que, en la medida de su concreción bajo nuevos estructuras institucionales, han convertido la realización de los derechos ciudadanos en la compra de mercancías sujetas a la relación entre proveedores y clientes (Tetelboin, 2015; Aboites, 1997).

Por otro lado, los pobres, especialmente los indigentes, son atendidos con políticas que transitan hacia la caridad asistencial, limitadas, focalizadas y de bajo costo. Cuando se focaliza el gasto, su ejecución es forzosamente selectiva, erosionando aún más el principio de la universidad de los derechos. No genera, por tanto, ciudadanía, favoreciendo a aquella dinámica reproductora de la desigualdad. Es más, los males que produce el modelo mercadocéntrico de sociedad no se erradican con sus políticas. El neoliberalismo no admite políticas que prevengan la concentración de la riqueza, ni menos la modificación del patrón distributivo. La política social bajo tales condiciones apenas alcanza a instrumentar correcciones a la pobreza y la desigualdad. El peso de la estructura socioeconómica es mayor que el impacto de las políticas. Si se trata de responder a las crecientes necesidades sociales es conveniente repensar en el riesgo de continuar con la mantención de políticas que apuntalan aquella tendencia predominante según la cual se concibe el impulso para el desarrollo con sinónimo de comercio o “libre comercio”, en cuya dinámica los intereses colectivos de bienestar quedan subordinados a los estrechos intereses del mercado. La pervivencia de la matriz primaria exportadora y la dependencia del ciclo exportador demandan una reformulación del modelo de desarrollo para pensar en serio en la sustentabilidad de las políticas. Planteamiento crucial si se considera el contexto de crisis global cuyo costo muy rápidamente se traslada sobre el funcionamiento de las economías dependientes. En la literatura disponible no existe un estudio que demuestre la eficacia del neoliberalismo para garantizar un crecimiento sostenido, un proceso de inserción de nuestras economías sin que reproduzca la desigualdad en los términos del intercambio y la creación de condiciones estructurales que permitan políticas de transformación equitativa.

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Política previsional y redistribución del ingreso: Apuntes para el debate. Valeria Di Costa7 Resumen En la Argentina reciente, con posterioridad a la crisis de 2001, el universo discursivo de la política social ha revisitado las nociones de igualdad y redistribución del ingreso. Las transformaciones políticas acaecidas posibilitan que tales nociones se constituyan en eje de los principales debates en el campo de lo social. Este artículo tiene por objeto analizar la configuración de la política previsional argentina en la post-convertibilidad. Particularmente, se examinará el impacto producido por una de las medidas adoptadas por el sistema de jubilaciones y pensiones a nivel de redistribución de ingresos en el período bajo estudio. Conjuntamente, se discute un horizonte normativo para el diseño de una política previsional más justa. PALABRAS CLAVES: Política Previsional, Argentina, redistribución, contribución ABSTRACT In the recent Argentina, after the 2001 crisis, the discursive universe of social policy has revisited the notions of equality and redistribution of income. The political transformations occurring possible that such notion are formed in the axis of the main debates in the social field. This article aims to analyze the configuration of Argentina pension policy in the postconvertibility. In particular, the impact produced by one of the measures taken by the pension system at the level of redistribution of income in the period under study were examined. Together, a normative horizon to design a fairer pension policy is discussed. KEYWORDS: Politics of pension, Argentina, redistribution, contribution.

Doctora en Ciencias Sociales, Magíster en Política y Planificación Social y Socióloga por la UNCuyo. Docente de grado y posgrado (UNCuyo). Área de investigación actual: políticas sociales, protección social, sistema previsional

Introducción El presente trabajo se propone aportar insumos para el debate acerca de algunas de las aristas centrales de la relación entre política previsional, desigualdad y redistribución del ingreso. Cabe tener presente que, en Argentina, el sistema de jubilaciones y pensiones constituye la política social que más recursos moviliza. Por tanto, amerita estudiarse la pauta distributiva que esta política pública impone. Durante la última década del siglo anterior, predominaron las reformas de orientación promercado en el campo de lo social. En virtud de la aplicación del Consenso de Washington y, seguidamente, de las reformas estructurales ejecutadas en la región, las políticas sociales latinoamericanas adoptaron nuevas formas de intervención, destacándose especialmente la focalización, la desregulación, la descentralización y la privatización. De allí que una de las ideas-fuerza dominante en este período fue la eficiencia. Por consiguiente, en este marco, la pregunta por la igualdad quedó fuertemente desdibujada8. Recientemente, en el período que podríamos denominar como post-convertibilidad, el universo discursivo de la política social ha revisitado las nociones de igualdad y redistribución. Las transformaciones políticas acaecidas en la región y, en particular en la Argentina, posibilitan que tales nociones se constituyan en eje de los principales debates en el campo de lo social. Si bien en este trabajo no se evaluará la incidencia distributiva agregada del sistema previsional, se pondrá el foco en el impacto producido a nivel de redistribución de ingresos por una de las medidas adoptadas por el sistema de jubilaciones y pensiones en la postconvertibilidad. Entre los lineamientos conceptuales más importantes debemos destacar la diferenciación entre distribución primaria y distribución secundaria del ingreso. Siguiendo a Isuani (1991) la distribución primaria del ingreso refiere a la denominada “remuneración de los factores de producción”; esto es, los ingresos generados en el proceso de producción y apropiado para

Una de las primeras críticas a la instauración de la "eficiencia privada" en la administración pública, por sobre cualquier otro criterio o valor, provino de la mano de Eduardo Bustelo. Véase Bustelo (1992).

diferentes sectores sociales. Ahora bien, la distribución secundaria o redistribución es aquella que resulta luego de la reducción o aumento que experimentan los ingresos obtenidos en la distribución primaria en virtud de los tributos aplicados y de las diversas modalidades de transferencias efectuadas. El Estado de Bienestar consiste en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las desigualdades ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribución secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas o indirectas y la provisión de bienes y servicios. Por consiguiente, las políticas sociales operan en el campo de la redistribución del ingreso, y comparten con el resto de las políticas públicas las funciones de acondicionar el contexto para el desarrollo capitalista, impedir el conflicto social y lograr consenso político. Este artículo se estructura en cinco secciones. La primera sección plantea la problemática bajo estudio. La segunda sección presenta un debate en torno a los objetivos que orientan a los sistemas previsionales a nivel global. La tercera sección analiza la pauta distributiva predominante en los modelos contributivos. Seguidamente, una cuarta sección discute en torno al horizonte normativo para el diseño de una política previsional más justa. La quinta sección examina las reformas recientes en el sistema previsional en la post-convertibilidad. Finalmente, una última sección concluye. 1. Planteamiento del Problema Las reformas procesadas en las últimas décadas se ubican en el marco de lo que los países europeos denominan las políticas de ‘reducción del bienestar’ (welfare retrenchment), donde se identifican cuatro factores explicativos principales de tales políticas de ajuste (i) presiones demográficas, (ii) actitudes diferentes respecto a la fiscalidad, (iii) neoliberalismo y (iv) globalización (Moreno, 2004). En nuestro país, la orientación pro mercado de las reformas en el campo de las políticas sociales imprimió toda la década del ‘90. Todo ello configuró una sociedad que expresaba la combinación de empobrecimiento sostenido junto con segmentación de los sectores medios en el marco de un acelerado deterioro de las condiciones laborales y, con ello, el incremento de la desigualdad social, promovido por la dinámica macroeconómica de las últimas tres 45

décadas. Se generó así un entorno marcadamente crítico, sin precedentes en la historia reciente (Repetto y Chudnovsky, 2009). La ola de reformas previsionales en la región que instaló la lógica del seguro individual e institucionalizó un pilar capitalizado, operando en forma paralela a un sistema público, introdujo profundas escisiones sociales y diferencias de estatus entre la ciudadanía (Antía y Lanzara, 2009). Tales transformaciones provocaron en las últimas décadas un desajuste entre la intervención estructurada a través de programas sociales y el cambio en el perfil de los riesgos. Resulta preocupante advertir que, independientemente de que los procesos de transiciones socioeconómicas hayan ocasionado la aparición de ‘nuevos riesgos sociales’, las reformas neoliberales hayan impactado negativamente en los ‘viejos riesgos sociales’, antes atendidos extendidamente en el marco del Estado de Bienestar. Este es el caso de los regímenes de pensiones (Moreno, 2004). En consecuencia, siguiendo esta línea, la nueva dinámica con la que se presentan los riegos sociales le imponen una doble prueba a los regímenes de bienestar contemporáneos. Por un lado, le exigen capacidad de adaptación a los nuevos riesgos y, por otro lado, se reinstalan antiguos riesgos a atender como es el caso de la vejez sin protección social. En este sentido se advierte que “la respuesta a la cuestión de si los ‘nuevos’ riesgos sociales inducirán nuevos ajustes del bienestar y cómo se reconciliarán con los ‘viejos’ compromisos sociales adquiridos debe ser aún articulada” (Moreno, 2004:16). Tales desafíos se tornan aún más difíciles dado los elevados niveles de exclusión social. Esta se entiende en oposición con la idea de ciudadanía social, ya que la exclusión conlleva una falta de reconocimiento efectivo de derechos sociales, los cuales a su vez impactan negativamente en las oportunidades de efectivización de los derechos económicos y políticos (Moreno, 2003). Las reformas estructurales procesadas en América Latina y, particularmente en Argentina, en materia de pensiones, provocaron una brusca caída en la cobertura9, erosionando fuertemente su capacidad para brindar protección social. La literatura especializada ha dado 9

Cobertura refiere al alcance de un sistema respecto a cierta población de referencia (Bertranou, et al

2001)

cuenta de este proceso (Bertranou 2004; Grushka 2004; Goldberg y Lo Vuolo 2005, Isuani 2010; Arza 2009b), el cual se erige como problema principal en la agenda previsional. A modo de un único indicador representativo puede señalarse que la tasa de cobertura de la población mayor de 65 años en 1992 era del 80% y disminuyó al 68% en 2003 (Rofman et al, 2009). Entre los factores estructurales que explican dicho proceso se destacan como prioritarios tanto la crisis del mercado de trabajo como la reforma estructural y paramétrica de la previsión acaecida en 1994 (Bertranou, 2005; Rofman, 2003; Cetrángolo y Grushka, 2004; Bertranou et al 2001; Lo Vuolo y Goldberg 2002 y Goldberg y Lo Vuolo, 2005). Se ha señalado que “los ingresos constituyen uno de los principales indicadores de manejo del riesgo” (Martínez Franzoni 2008a:171). En este sentido, la fuerte dependencia de los ingresos provoca mayor desigualdad de acceso a bienes y servicios (Martínez Franzoni 2008a). La literatura ha señalado recurrentemente que una de las promesas para implantar en la región los sistemas de capitalización individual era su potencial para incentivar la cotización, lo cual redundaría en el aumento de la cobertura. Ha quedado ampliamente demostrado que tales incentivos no resolvieron esta problemática. A este respecto, una de las explicaciones que brinda CEPAL es que “dado el nivel de ingreso per cápita de la región, es difícil conciliar con las necesidades de consumo a corto plazo de parte importante de la población” (2006:143). Profundizando lo antedicho, distintos trabajos de referencia han mostrado que en nuestro país la caída de la cobertura previsional ha tenido un impacto diferencial según el nivel de ingreso que se analice. Es decir que tal caída no tuvo una distribución homogénea, ya que la población ubicada en el veinte por ciento más rico mantuvo niveles de cobertura sostenidamente elevados (cerca del 80%); mientras que aquellos pertenecientes al grupo más pobre sufrieron una pérdida significativa, de una cobertura del 63% en 1992 a una del 43% en 2003 (Rofman, et al 2009). A su vez, estos autores también han señalado que en este contexto, las pensiones no contributivas sólo provocaron una mejora muy leve. Tal inequidad de los sistemas de protección social en términos de acceso y su evolución en la década pasada, ha sido ampliamente documentada (Isuani 2006; Bertranou y Bonari 2005; Bertranou, et al 2011; Rofman et al 2009). Dicha exclusión de los sectores más desfavorecidos se ha 47

denominado en la literatura, lúcidamente, “paradoja de la protección” (Bertranou, 2005; 2006). Se ha documentado que los sistemas previsionales contributivos aplicados en contextos de recurrentes crisis del mercado de trabajo generan profundas desigualdades. A este respecto Arza sostiene que “como la cobertura se distribuye de manera desigual, un sistema previsional plenamente contributivo y proporcional al ingreso (o actuarial) no hace sino reflejar las desigualdades combinadas de la distribución del ingreso y la cobertura que existe entre la población trabajadora” (2009b:374). En suma, el diseño contributivo aplicado al contexto latinoamericano genera un régimen que además de no ser redistributivo, genera beneficios que “son absolutamente regresivos” (Huber 2006:172). Posteriormente en los últimos años, en términos generales, se advierte que la escena latinoamericana ha revalorizado el rol del Estado en la política económica y social, efectuando de este modo una revisión crítica del Consenso de Washington, y de la propuesta residualidad de las intervenciones públicas. En este marco, surge así la idea – fuerza de la integración social que implique la construcción de igualdades mínimas (Repetto y Andrenacci, 2006). En esta nueva conceptualización se adscriben distintas corrientes académicas, sociales y políticas, las cuales promueven intervenciones sociales que adhieren al Paradigma de Derechos Humanos. Esta perspectiva advierte claramente los límites que presenta el mercado de trabajo en la región para garantizar cobertura en los sistemas de estructura contributiva o bismarckiana. En la última década ha quedado en evidencia que el mercado como único agente es incapaz de garantizar un mecanismo de integración social. A partir de la crisis de 2001, Argentina asiste a un proceso que intenta revertir las tendencias excluyentes resultantes de la década anterior. En este marco, el Estado ha recuperado algunas capacidades sumado a las principales políticas públicas estratégicas, las cuales evidenciaron paulatinamente un contenido distinto a la orientación de los ’90 (Repetto y Chudnovsky, 2009). Asistimos, por nuestros días, a un proceso caracterizado por la revitalización de lo público. Recientemente, en la política social de la región, se registró cierta tendencia hacia la universalización de los sistemas de protección social previsional, a la expansión de las 48

pensiones no contributivas y a la flexibilización de las condiciones de ingreso a los programas (Bertranou, et al 2011; Rofman et al 2009). Al analizar una de las características más importantes en relación con los programas de pensiones en América Latina, Arza (2009b:381) advierte que en este período “el impulso privatizador se frenó”. Esto implica que la predominancia del mercado parece haberse detenido en este campo de política social. Coincidentemente, Bertranou et al (2009) distinguen que el nuevo contexto político de la región generó una “segunda ronda” de reformas, en respuesta a las fallas que exhiben los sistemas de capitalización individual. En el caso argentino, el cuestionamiento actual de la concepción neoliberal se advierte, entre otras dimensiones de la vida social, en la forma de concebir y proceder con la protección y la seguridad social, que han ido apartándose de una lógica puramente privada e individual (Danani y Hintze, 2011). Al analizar lo que acontece en materia previsional, tal proceso de puesta en entredicho ha sido denominado por algunos autores como “re-reforma” (Mesa Lago, 2009c), “contrarreforma” (Danani y Hintze, 2011), o bien “segunda generación de reformas previsionales” (Arza 2009b) caracterizándola como “un espíritu que confrontó y confronta con el universo de sentido que constituyó la hegemonía neoliberal” (Danani y Beccaria, 2009:7). Por su parte, Rofman y Oliveri (2011a) concluyen que en nuestro país las reformas de los últimos años en los programas de protección social han revitalizado su rol en lo que respecta a su impacto sobre el bienestar y la distribución del ingreso. 2. El debate en torno a los objetivos del sistema Lo planteado hasta aquí obliga a interrogarse acerca de los objetivos que orientan un sistema previsional. La discusión con relación a cuáles son (o deberían ser) los objetivos que persiguen los sistemas previsionales se ha caracterizado por la generación de fuertes controversias (Barr, 2002; Rofman y Oliveri, 2011b; Bertranou et al 2011). Bertranou (2004) en la misma línea que Barr (2011) propone la distinción entre objetivos caracterizados por una perspectiva individual, y los que se corresponden con una perspectiva social. Los objetivos individuales persiguen la suavización del consumo a lo largo del ciclo vital de los sujetos, junto a la función de seguro ante la pérdida de la capacidad de generar

ingresos. Mientras que, desde la perspectiva social, los objetivos principales son el alivio de la pobreza y la redistribución de ingresos. Mesa Lago nos recuerda que “tradicionalmente, los objetivos de los sistemas de pensiones de la seguridad social (“públicos”) eran sociales: mantenimiento del ingreso en caso de vejez, invalidez y sobrevivientes, solidaridad entre grupos de la población y entre generaciones” (1996:74). A ello hay que agregar que uno de los principios internacionales de la seguridad social promovido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a partir de la conceptualización de Beveridge es la solidaridad y redistribución de ingreso. En una publicación posterior a la precitada, nuevamente Mesa Lago sostiene: “en lo económico, el objetivo y efecto general de la seguridad social debe ser la redistribución del ingreso de forma horizontal y vertical” (2004a:18). Debe advertirse que este objetivo remite a la definición de política social proporcionada por Luis Moreno, dado que concibe a las mismas como “intervenciones públicas que afectan la distribución de las oportunidades vitales de los ciudadanos […] Son generalmente de carácter redistributivo ya que comportan transferencias y equilibrios de recursos y capacidades entre unos ciudadanos y otros” (2003:2). Ahora bien, los esquemas basados principalmente en un pilar estrictamente contributivo con cotizaciones definidas trae, como consecuencia, que la configuración de los sistemas conlleve una excesiva responsabilidad individual. Por ello, al evaluar las reformas implantadas en Latinoamérica a la luz del objetivo de alivio a la pobreza, Bertranou (2004) registra que éste se incumple en buena parte de la región. A partir de la reforma previsional de 1994, Argentina puede dar sobrada cuenta de ello. Esta discusión conlleva también, intrínsecamente, una discusión sobre la distribución de los riesgos al interior de la sociedad. Ella obliga a preguntarse por el lugar que ocupa la solidaridad en un esquema previsional. En efecto, la seguridad social constituye el núcleo característico de los Estados de Bienestar, el cual establece ciertos mecanismos obligatorios de solidaridad (Moreno, 2003). Tanto Mesa Lago (2004a) como Barr (2002) han concluido que en los esquemas de capitalización privada las personas enfrentan distinto tipo de incertidumbres y riesgos de manera puramente individual; en contraste, cuando se trata de un esquema de seguridad social, el riesgo es compartido de manera más amplia, existiendo

para ello distintas opciones y mecanismos. Se ha advertido además que no es posible separar al Estado del sistema previsional (Barr, 2002). Por último, cabe señalar que a fines de la década del ’80, distintas transformaciones económicas, sociales y demográficas, sumado a la activa intervención de los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo) generaron un nuevo enfoque de seguridad social, promoviendo reformas estructurales que provocaron significativos desvíos de varios de los principios convencionales de la seguridad social (Mesa Lago, 2004a). Dichas reformas han provocado en la región, y en el caso argentino en particular, desigualdades sociales de variable intensidad. Por consiguiente, y de acuerdo con Bertranou “es fundamental en el debate de las nuevas reformas y paradigmas, recuperar la discusión jerárquica de los objetivos de los sistemas de jubilaciones y pensiones” (2004:4). Tal como se desprende de lo antedicho, el debate por la priorización de los objetivos está muy lejos de ser superado. 3. Pauta distributiva en los modelos contributivos Se ha advertido que el nivel y estructura del gasto público destinado a las áreas sociales es un indicador relevante para determinar el perfil y las tendencias de política social de un país. Respecto a ello, Barrientos (2012) sostiene que la seguridad social contributiva presenta un limitado impacto sobre la pobreza y la desigualdad en la región, dado que su alcance se restringe sólo a los trabajadores formales. Coincidentemente, CEPAL (2010) ha planteado que las inequidades del mercado de trabajo se convierten luego en “inequidades previsionales”. Profundizando el análisis de las desigualdades en los esquemas contributivos, en contextos de cobertura limitada y segmentada, Arza a partir de una simulación muestra que la lógica proporcional que estos sistemas suelen implementar “genera una distribución del ingreso posjubilación que es incluso más desigual que la distribución del ingreso del mercado de trabajo” (2009b:372). El vínculo estrecho entre el seguro social y el mercado de trabajo, genera un grave problema, dado que América Latina presenta los niveles más altos de desigualdad social. La regresividad de los sistemas se refleja en que “entre el 40 y 50 % del gasto en seguridad social

se concentra en el quintil superior de ingresos en la mayor parte de los países latinoamericanos” (Filgueira 2007:31). La pauta distributiva regresiva en la seguridad social, tanto a nivel regional como en particular en el caso argentino, ha sido una problemática ampliamente investigada. En efecto, distintos trabajos con enfoques convergentes lo han constatado (Isuani et al 1996; Isuani, 2006; Huber 2006; Bertranou y Grushka 2002; Bertranou, 2006; Golberg y Lo Vuolo 2006; Arza 2009b). Por su parte, Bertranou y Grushka (2002:35) comparan sobre la base de los datos presentados por el Banco Mundial, para el caso argentino al año 1996, los gastos sociales en función del quintil de ingresos. La evidencia empírica refleja el patrón regresivo del gasto público en seguros sociales, ya que para el primer quintil es de 9.9, mientras que para el quintil último es de 26.5. Cuadro Nº 1 Distribución del Gasto Público Social por quintiles, 1996

Fuente: Readaptado a partir de Bertranou y Grushka (2002)

Tempranamente, Mesa Lago advirtió que el sistema previsional “reproduce las desigualdades en el ingreso personal como un espejo, indicando así que no desempeña ninguna función progresiva de redistribución de ingreso” (1977:119). Una dimensión que concomitantemente debe considerarse es el financiamiento del sistema. Es importante subrayar que hace más de tres décadas que el sistema contributivo no logra autofinanciarse, es decir sostenerse únicamente con los aportes de los trabajadores y las contribuciones patronales. Se suelen identificar tres fuentes de financiamiento de la seguridad social. En primer lugar, los aportes y contribuciones. En segundo lugar, los impuestos con afectación específica. Por último, el apoyo del Tesoro de la Nación (Schulthess y Demarco, 2000). Para evidenciar las transformaciones en la estructura de

financiamiento, consideremos el período comprendido entre 1999 y 2001 (previo al estallido de la crisis), donde alrededor del 70% del gasto del sistema previsional fue financiado sobre una base distinta a los aportes y contribuciones (Cetrángolo y Grushka, 2008). Posteriormente, al año 2010, los recursos tributarios representaron aproximadamente el 44% (MTEySS, 2010). El diagnóstico de la estructura tributaria presenta un sesgo regresivo dado en la preeminencia de los tributos sobre el consumo, en particular del Impuesto al Valor Agregado (IVA) e ingresos brutos provinciales. A este respecto, un estudio de Gómez Sabaini (2007) ha mostrado las consecuencias regresivas en buena parte de la región, derivadas de la configuración de esquemas tributarios basados tanto en la imposición indirecta, como en los beneficios que favorecen en gran medida a los estratos más altos. Dicha regresividad en el financiamiento del sistema previsional argentino ha sido abordada en distintas investigaciones. Un trabajo producido en la década del ochenta por Isuani y Tenti señalaba que: “el sistema de seguridad social no parece favorecer a los sectores más necesitados. La inevitable presión de quienes poseen mayores recursos y capacidad organizativa les permite obtener mayores beneficios que los que podrían en relación con el financiamiento que ellos proveen directamente. De esta manera los recursos contribuidos por empleadores y el Estado suelen extender al conjunto social el costo de los beneficios; los primeros, por trasferir a precios ese costo, y el segundo, por basar su estructura impositiva sobre impuestos que gravan el consumo” (1989:29). Posteriormente, distintos documentos han planteado que al disminuirse la porción que se financia con cotizaciones, se afecta severamente el impacto distributivo de la política previsional (Bertranou, 2003; Bertranou y Bonari 2005). En virtud de lo planteado hasta aquí, debe considerarse una potente contribución al análisis de riesgos por el que transitan los adultos mayores. En este trabajo, se entiende por ciclo de vida, “el período durante el cual, el conjunto de riesgos y certezas de una persona es constante. Una persona entra en un nuevo ciclo de vida cuando ese conjunto de riesgos y certezas, que define su grado de vulnerabilidad, cambia” (Bonilla García y Gruat, 2003:34). De este modo, en función de la perspectiva del ciclo vital puede constatarse cómo la vulnerabilidad ante los riesgos que presentan las personas en ciertas fases del ciclo vital, se 53

traslada con relativa facilidad hacia la fase siguiente. La noción de vulnerabilidad queda definida como “un estado de alta exposición a ciertos riesgos, junto con una menor capacidad para protegerse contra esos riesgos y hacer frente a sus consecuencias negativas” (Bonilla García y Gruat, 2003:5). Siguiendo a estos autores, es importante señalar que “los riesgos no son constantes” (2003:5). En este sentido, algunos individuos y sectores sociales son más vulnerables que otros a las contingencias debido a su condición socioeconómica, edad, sexo o etnia. Claramente, lo planteado hasta aquí se refleja en la escasa protección social de los trabajadores activos pobres. En este sentido, la desigualdad en el acceso a la protección social por parte de los trabajadores (asalariados) se visualiza en el cuadro siguiente. En él queda de manifiesto que si bien en el último período ha habido un significativo aumento de la cobertura en los sectores populares, ésta continúa siendo mucho más reducida que los quintiles más altos de ingresos. Cuadro Nº 2 Afiliación al sistema previsional en Argentina (en porcentaje)

Fuente: Readaptado a partir de CEPAL (2015) pp.- 272

Retomando lo planteado anteriormente, cabe destacar que un documento reciente de la CEPAL (2015) plantea que los eslabones de la desigualdad no sólo se presentan entre instituciones y estructuras sino también entre las etapas del ciclo vital de las personas. Por consiguiente, como es de esperar, la baja cobertura de los trabajadores activos pobres, se traslada con relativa facilidad en falta de acceso al sistema previsional contributivo, una vez que estos mismos trabajadores llegan a la vejez. 4. Horizonte normativo para una política previsional más justa La pregunta que estructura este apartado es la siguiente ¿qué valores deberían orientar el diseño de una nueva política previsional?. Este trabajo intenta esbozar una respuesta a este interrogante.

Para comenzar deberíamos señalar que etimológicamente la palabra “jubilación” proviene de “jubileo”, que traduce el vocablo hebreo “yobel”. Dicho concepto posee raigambre en los Textos Sagrados de la Torá o Biblia. Particularmente, en el Libro de Vaikrá, también denominado Levítico (tercer libro de la Torá o Biblia) se ordena lo siguiente: “Santificaréis el año cincuenta y pregonaréis libertad en la tierra a todos sus habitantes. Ese año os será de jubileo, y volveréis cada uno a vuestra posesión, y cada cual volverá a su familia” (Levítico, 25:10). “La tierra no se venderá a perpetuidad, porque la tierra mía es, y vosotros como forasteros y extranjeros sois para mí. Por tanto, en toda tierra de vuestra posesión otorgaréis derecho a rescatar la tierra” (Levítico, 25:23). “En el año del jubileo volverá la tierra a aquel de quien él la compró, es decir, al verdadero heredero de la tierra”. (Levítico, 27:24). De acuerdo con el análisis que realiza Durkheim (1973:121) el jubileo se ubica en el marco de los derechos de propiedad y los derechos de recuperación. En palabras del autor: “En las sociedades inferiores, la herencia trasmitida por los antepasados, consiste las más de las veces en inmuebles, representa la parte más importante del patrimonio de cada familia particular, entonces como consecuencia de la poca vitalidad que entonces tienen las funciones económicas, el individuo no puede agregar gran cosa al fondo hereditario. Por eso no es él quien posee, sino la familia, ser colectivo, compuesto no sólo por todos los miembros de la generación actual, sino por la sucesión de las generaciones. Por eso los bienes patrimoniales son inalienables” (1973:271). De lo anterior se desprende que la Celebración de Yobel puede ser pensada como una instancia que entraña un fuerte potencial redistributivo, dado que las personas que se encontraban en situación de pobreza y marginación y, por ello, se vieron obligadas a vender su tierra para poder sobrevivir, al cumplirse los cincuenta años, tendrían derecho a la recuperación de su propiedad. Por lo expuesto, se considera que el significado profundo que entraña Yobel debería servir como horizonte normativo que guíe la política de jubilaciones y pensiones.

En concordancia con Sposati (2006:59) puede afirmarse que “los nuevos vientos y horizontes que están surgiendo en la región latinoamericana traen consigo la posibilidad de generar un nuevo momento en la construcción de la política social”. Particularmente esto se evidencia en materia previsional. Las transformaciones de los últimos años en nuestro país deberían servir para repensar la pauta distributiva que está a la base de esta política social. Al respecto, vale resaltar lo planteado por Subirats et al, dado que conciben a la política pública como poseedora de un carácter “intrínsecamente redistributivo” (2010:69). En virtud de lo antedicho, el interrogante que aquí se impone es el siguiente: ¿quién gana y quién pierde en este proceso?. Como es sabido, la formulación de esta pregunta constituye un clásico de la Ciencia Política contemporánea. Si bien se torna evidente el carácter redistributivo de la política previsional en términos teóricos, su análisis empírico está plagado de dificultades. Esto se debe a la multiplicidad de factores intervinientes tanto endógenos como exógenos, que inciden directa e indirectamente en el sistema de jubilaciones y pensiones argentino. En este sentido, un examen del impacto distributivo agregado del sistema, que permita establecer una diferenciación nítida entre “ganadores y perdedores” resultantes en este proceso, es una tarea por demás compleja. Las reformas estructurales de orientación pro mercado procesadas en más de diez países de la región, resultaron en beneficio de los grupos de mayores ingresos. En palabras de Lo Vuolo et al (1999:172) “la elección fue a favor de los trabajadores de mejores ingresos del sector formal, en desmedro de los grupos con baja capacidad de aporte regular”. Por su parte, también Mesa Lago en reiteradas oportunidades ha planteado el impacto negativo en términos distributivos de tales reformas al examinar el viraje del principio de solidaridad y redistribución del ingreso. La literatura especializada ha mostrado que: “cuanto más reducida sea la jubilación y cuanto más estrecha sea la vinculación entre los beneficios y las contribuciones, tanto menor será la redistribución del ingreso entre ricos y pobres o entre diferentes generaciones. Un sistema de jubilaciones de tasa fija financiado por una contribución proporcional da lugar a mayor redistribución, y un sistema de jubilaciones de tasa fija financiado mediante impuestos generales progresivos es aún más redistributivo” (Barr, 2001:9). Por ello, se considera que

este es un momento auspicioso para debatir el papel que debe desempeñar la política previsional en la redistribución del ingreso producido socialmente. En virtud de lo expuesto, es importante recordar la clasificación prefigurada por Lowi en la década del sesenta. Al respecto el autor sostiene que las políticas redistributivas son las más radicales, dado que intervienen en cuestiones medulares de alto impacto y sensibilidad social, tales como las relaciones de propiedad, poder y prestigio, de allí que tienden a ser “la arena más tensa y frontalmente conflictiva”. En palabras del autor: “el objetivo que persigue la política redistributiva no es el uso de la propiedad sino la propiedad misma” (1992:103). Esta afirmación da cuenta del carácter tensional inherente de este tipo de políticas públicas. Lo plasmado hasta aquí nos advierte sobre la relevancia de la Celebración de Yobel, dado su profundo potencial redistributivo, la cual puede servir como horizonte para repensar una política previsional más justa en Argentina. Por ende, la relectura en clave contemporánea de Vaikrá (Levítico) tiene potencialidad para abrir nuevos caminos de pensamiento y acción desde las ciencias sociales. 5. Las reformas recientes en el sistema previsional Plan de Inclusión Previsional10 La exclusión de amplios sectores sociales del sistema previsional generó cierta flexibilización (aunque acotada temporalmente) de la política previsional, la cual comenzó a perfilarse a posterior del año 2004. El cambio más destacado se visualizó en la atenuación de los requisitos exigidos de acceso. Sin embargo, tal flexibilización no constituyó una modificación de la estructura del sistema. La medida diseñada se denomina Plan de Inclusión Previsional (moratorias), configurada sobre la base de distintos regímenes de regularización voluntaria de deudas para trabajadores autónomos. El Plan de Inclusión Previsional tuvo una marcada incidencia en la extensión de la cobertura previsional, logrando revertir con éxito la tendencia decreciente del período previo. El Plan de Inclusión Previsional se denominó extraoficialmente (y de manera mediática) “Jubilación de amas de casa”. Es importante señalar que no fue pensando para garantizar el acceso al sistema de mujeres que se habían desempeñado en esta tarea, sino que se diseñó con el objeto de aumentar la cobertura que, como se dijo, había caído fuertemente producto de dos causas principales: el endurecimiento de los requisitos impuestos por la reforma de 1994 y la crisis del mercado de trabajo. 10

Esta posibilitó el acceso a más de 2.7 millones de adultos mayores al sistema (Rofman, 2013) los cuales se encontraban excluidos del mismo. Recomposición del haber. Política de aumentos y Ley de movilidad previsional En nuestro país, como consecuencia de la crisis de 2001, se arribó a un proceso inflacionario que provocó una abrupta caída del poder adquisitivo de los haberes (Cetrángolo y Grushka 2008; Rofman y Oliveri 2011a). Con el objeto de paliar esta difícil situación social, una de las primeras medidas políticas adoptadas giró en torno a priorizar los incrementos de la jubilación mínima a partir de 2002 en adelante. Aquí se produjeron una significativa cantidad de aumentos, todos concentrados en este tramo de haberes. Cabe recordar que los mismos llevaban más de una década sin percibir ningún ajuste. Posteriormente, a partir del año 2006 todas las prestaciones fueron incrementadas, no sólo las más bajas. Finalmente, en octubre de 2008 se sanciona la ley de movilidad previsional, la cual establece dos aumentos por año para toda la escala de haberes11. De esta última etapa cabe remarcar la ruptura que esta legislación conlleva respecto del período anterior, dado que previo a ella las prestaciones eran ajustadas de manera discrecional, y posteriormente, dicho ajuste pasa a ser automático. La discrecionalidad en la determinación de la movilidad de las prestaciones estuvo vigente durante un largo período en nuestro país12. Reestatización de los fondos previsionales A fines de 2008 se cristalizan en gran medida una serie de transformaciones que emergieron, como se dijo, en la post-convertibilidad. De modo resumido, podemos afirmar que la reestatización de los fondos implicó la modificación de la estructura del sistema 11 En respuesta de una demanda de larga data a esta problemática social, el Poder Ejecutivo elevó un proyecto al Congreso a mediados de 2008. En octubre de ese mismo año se sancionó la Ley Nº 26.417, que fija un criterio de movilidad de las prestaciones del régimen previsional público. 12 Durante el período neoliberal, en marzo de 1995, se sanciona la Ley 24463, denominada Ley de solidaridad previsional. A partir de la entrada en vigencia de la misma, el Estado Nacional sólo garantizaría el otorgamiento y el pago de los haberes hasta el monto de los créditos presupuestarios, a la vez que establece que sólo se reconocerá la movilidad que establezca ese presupuesto. De este modo, se pone límites al crecimiento del gasto público en este sector de política social. Siguiendo a Pautassi et al (2011) esta ley quiebra los principios previsionales, ya que supedita derechos adquiridos a la disponibilidad presupuestaria, y fija que tanto la movilidad como la jubilación mínima sean definidas por la ley de presupuesto; lo que implicó que por casi una década los haberes se congelaran.

previsional, lo cual supone una reconfiguración profunda de la relación Estado-mercado en este campo de política social. En noviembre de 2008, con la sanción de la Ley 26.425 se configura un nuevo régimen previsional. Se establece así la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único Régimen Previsional Público que pasará a denominarse Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Ello implicó la eliminación del sistema privado de capitalización, sustituyéndolo por un único régimen público de reparto. Así, los recursos que conformaban las cuentas de capitalización pasaron a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del SIPA (ANSES 2011b). Esto significó el traslado de 9,5 millones de afiliados del sistema privado al público (Mesa Lago 2009a:49). Siguiendo a Bertranou (2010) esta medida implicó una mejora significativa en el financiamiento del complejo institucional de la seguridad social, puesto que además de recuperar los fondos previsionales (cercano al 10% del PIB), sumó el flujo mensual de aportes que antes iban destinados a las cuentas individuales. Al momento de examinar las líneas de continuidad que este proceso entraña, debe señalarse que la reforma previsional en el período bajo estudio si bien fue estructural, no fue paramétrica. Esto supone que no sufrieron variaciones los parámetros establecidos de acceso al sistema. En particular, no fueron modificados ni los años de contribución exigidos, ni la fórmula de cálculo del haber inicial, entre otras dimensiones. Al mismo tiempo, la continuidad más significativa está dada en relación con el principio de estructuración de política social predominante en este campo, es decir, el principio contributivo como base para efectivizar el derecho de acceso. De este modo, se pone de manifiesto con dicha continuidad el compromiso con la trayectoria histórica-institucional del sistema. El planteo de revisión del principio contributivo se ha tornado en un eje fundamental sobre el cual giran los debates más resonantes en la materia. Respecto a la lógica contributiva como principio de estructuración de política social, cabe advertir que los regímenes previsionales basados en este modelo, que pretendan mantenerse inalterados en contextos como los latinoamericanos, con altos niveles de desempleo, informalidad y subocupación, estarán destinados a la persistente desprotección de grupos 59

sociales vulnerables. A ello hay que sumar además que las reformas de orientación promercado introdujeron también reformas paramétricas que endurecieron significativamnete los requisitos de acceso13. El efecto combinado de todos estos factores provoca que amplios sectores sociales, en especial los más pobres, no logren efectivizar su derecho a la protección social. 5.1. Resultados del Plan de Inclusión Previsional: su impacto redistributivo Una investigación reciente que evalúa la incidencia distributiva agregada del sistema de seguridad social arroja como resultado un alto grado de progresividad del Gasto Público Nacional en este rubro, como así también destaca su importante efecto redistributivo. Las transferencias de la seguridad social implican una reducción de la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini de más de 7 puntos (Pereyra y Vijoditz, 2011). Ahora bien, al indagar en la relación entre las prestaciones otorgadas por el Plan de Inclusión Previsional y el nivel de ingreso de los hogares de los adultos mayores receptores, se desprende de un primer estudio preliminar realizado por la Gerencia de Estudios Especiales de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), que la medida habría generado un impacto significativo sobre las condiciones de vida de la población. En particular, se estima que habría incidido sensiblemente sobre la población en situación de pobreza, medida por el nivel de ingreso. En efecto, al comparar los niveles de pobreza e indigencia para la población (urbana) total, se observa que “entre el último trimestre de 2004 y el último trimestre de 2006 tales medidas se han reducido en proporciones significativas. En particular, el grupo de jubilados y pensionados ha experimentado reducciones más amplias en los niveles de pobreza que la población total” (D´Elia, 2007:19). Conjuntamente, un documento más reciente indica que la pobreza en adultos mayores pasó del 27% en

Aquí se imponen dos indicadores de lo mencionado: el aumento de los años de contribución, y el incremento de la edad de retiro.

2003 a 3,3% en 2009, reflejando así la disminución de la pobreza en estos grupos (ANSES, 2011a). Coincidentemente, recientes trabajos de referencia sostienen que a partir del Plan bajo Plan bajo estudio las cifras de pobreza e indigencia en adultos mayores disminuyeron en en forma sustancial (Bertranou, 2010; Agis et al 2010). En la misma línea, Rofman y Oliveri Oliveri apuntan que “el cambio más importante se observa a partir de 2007, es decir, cuando el efecto de la moratoria se percibe en toda su magnitud, lo que mejoró significativamente la distribución del ingreso entre los jubilados” (2011a:37). De las conclusiones del trabajo precitado se desprende que las transformaciones en el sistema previsional han tenido un impacto destacado en lo que refiere tanto a la incidencia de la pobreza como a la distribución del ingreso. Al analizar el impacto distributivo del Plan de Inclusión Previsional en función del quintil de ingresos per cápita familiar, se registra para el año 2010 un importante incremento en todos los quintiles, con particular énfasis en los dos primeros. Gráfico Nº 1 Tasa de Cobertura en los Adultos Mayores, por Quintil de Ingreso per Cápita Familiar

Fuente: Rofman y Oliveri (2011b).

Profundizando lo antedicho, se registra que uno de los quintiles de mayor impacto relativo es el primer quintil, el cual presenta un incremento que va del 41,46% en 2003 a 84,52% en 2010 (Rofman y Oliveri 2011b:49). Resultados similares son exhibidos tanto por Trujillo y Villafañe (2011) como por Bertranou et al (2012). 61

Por su parte, Golbert et al (2012) registran que los quintiles que más se habrían beneficiado con la moratoria son el primero y el segundo. Al comparar el año 2003 con el 2011 surge que el primer quintil incrementa el porcentaje de jubilados de 9 a 15%, mientras que el segundo quintil lo hace de 14% en el año 2003 a 25% en 2011. Los últimos dos quintiles registran una evolución negativa. Desde una mirada que integra distintas variables, tales como escolaridad, edad, sexo e ingresos de las nuevas jubilaciones, Bertranou et al concluyen que “los principales beneficiarios de la moratoria previsional fueron las mujeres (que incrementaron su cobertura previsional en 27 p.p.), las personas menores de 70 años (con un incremento de 32 p.p.), las personas con bajo nivel educativo (27 p.p.) y las personas ubicadas en el primer quintil de ingresos (47 p.p.)” (2011:108). Coincidentemente, al contrastar lo que acontece entre el quintil más bajo con el más alto, Rofman y Oliveri (2011a) apuntan que la tendencia decreciente exhibida en la década del ‘90 se revierte a consecuencia de la implementación del Plan bajo estudio, siendo el quintil de ingresos más bajo el que se vio más beneficiado, dado que éste alcanzó una cobertura de alrededor del 84%.

Gráfico Nº 2 Cobertura Previsional entre los adultos mayores en Argentina, total y por quintil de Ingresos, 1992-2010

Fuente: Rofman y Oliveri (2011a).

La evidencia empírica hasta aquí disponible indica que la medida tiene un claro sesgo progresivo. Se ha constatado que así como la caída de la cobertura en los ’90 tuvo un impacto desigual, perjudicando especialmente a los sectores populares, en la actualidad se registra que la ampliación de la cobertura no tuvo una distribución homogénea, puesto que beneficia principalmente a sectores pobres y vulnerables, es decir favorece tanto a los estratos bajos como así también a los estratos medios-bajos. En síntesis, la implementación del Plan reseñado, junto a otras medidas adoptadas en el período bajo estudio al interior del sistema previsional, contribuyeron a disminuir el nivel de desigualdad, mejorando así la distribución del ingreso (Trujillo y Villafañe, 2011), registrando con ello una importante ruptura con el período anterior. Retomando lo antedicho, el problema de la vejez sin protección social entró en la agenda a partir del año 2004. Ahora bien, uno de los desafíos más importantes que enfrentaba nuestro país en 2014 era cómo sostener la cobertura previsional en adultos mayores que había crecido significativamente, producto de una moratoria, lanzada diez años antes14. La medida de política pública adoptada fue el lanzamiento de una nueva moratoria (Ley 26.970, presentada oficialmente como “segunda etapa del Plan de Inclusión Previsional”) que

El Plan de Inclusión Previsional se configura sobre la base de distintas leyes que apuntan a la regularización voluntaria de deuda para trabajadores autónomos. Así, el andamiaje legal de la política de ampliación de la cobertura queda comprendido en las leyes 24476 de 1995; la ley 25865 de 2003; y la ley 25994 de 2004.

permitiría que la cobertura se acercara al 100%. Cabe aclarar que dicha moratoria estará vigente hasta septiembre de 201615. Debido a que esta última moratoria está aún vigente, es difícil anticipar el impacto de la misma. No obstante, algunas estimaciones preliminares de Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) indican que la medida ha contribuido a aumentar la cobertura superando el 95%. La relevancia social de esta medida se expresa en el cuadro siguiente, ya que la Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) implementada en el año 2011 reflejaba que en el quintil de menor ingreso (primer quintil) el 23,2% de los adultos mayores no estaban cubiertos por la protección previsional ni tampoco se encontraban ocupados. Ello evidencia la extrema vulnerabilidad social de este grupo etario en ese período. En virtud de ello, según informes de ANSES la segunda etapa del Plan de Inclusión Previsional (es decir, la moratoria vigente por Ley 26.970) priorizó a los sectores sociales de mayor vulnerabilidad, a partir de instrumentar un certificado con "parámetros patrimoniales", donde se analizan los ingresos familiares para determinar aquellos quienes puedan pagar su deuda previsional, y quienes no pueden hacerlo.

15 La Ley 26.970 fue promulgada en septiembre de 2014. Al igual que las moratorias previsionales anteriores, constituye un régimen de regularización voluntaria de deuda para trabajadores autónomos. Esta beneficia a quienes ya tienen la edad para acceder a la jubilación o la cumplan en los dos años próximos de vigencia de la norma, permitiéndole regularizar los aportes por el período que va desde 1993 al 2003, con un plan de pagos de 60 cuotas, que serán descontadas del haber previsional hasta completar los 30 años requeridos. (Véase http://www.anses.gob.ar/noticia/el-arranco-con-mls-de-mil-nuevos-jubilados-por-la-moratoria-en-laargentina-137).

Cuadro Nº 3 Cobertura de la población de adultos mayores por tipo de cobertura previsional, según quintiles de ingreso per cápita familiar (en porcentaje)

Fuente: ENAPROSS, 2014; pp.: 35.

Finalmente, debe considerarse que en virtud de la lógica que subyace a las moratorias previsionales, las cuales presentan un horizonte temporal limitado, se genera una forma de acceso al sistema débilmente institucionalizada. Por consiguiente, hay aquí un reto fundamental si se pretende que las tasas de cobertura en esta etapa del ciclo vital no decaigan en pocos años. En particular, si se considera el bajo desempeño exhibido por las tasas de cobertura en trabajadores activos, las cuales giran en torno al 50%. CONCLUSIONES Tal como se explicitó en este trabajo, la primera etapa del Plan de Inclusión Previsional tuvo un sesgo redistributivo progresivo. Se constata que no tuvo una distribución homogénea, puesto que beneficiaría, principalmente, a sectores pobres y vulnerables, es decir tanto estratos bajos como así también estratos medios-bajos y capas medias. Futuras investigaciones mostrarán el impacto de la segunda etapa de dicho Plan, en virtud de la moratoria hoy vigente. La perspectiva del ciclo vital aquí adoptada permite analizar cómo la vulnerabilidad ante los riesgos que presentan las personas en ciertas fases del ciclo vital, se traslada con relativa facilidad hacia la fase siguiente. Debido a esto, hay que tener presente que es clave 65

reducir la vulnerabilidad en una etapa del ciclo vital como la vejez donde se presentan, concomitantemente, la carencia de ingresos producto del retiro de la actividad laboral agravamiento de los problemas de salud. De allí, la necesidad de que las políticas públicas atiendan pronta e integralmente esta cuestión. El horizonte normativo que aquí se presenta para la construcción de una política previsional más justa, pretende contribuir en esa dirección. En este sentido, se considera que la relectura contemporánea de Vaikrá (Levítico) tiene potencialidad para abrir nuevos caminos de pensamiento y acción desde las ciencias sociales. Lo planteado en este trabajo permite constatar que en nuestro país el modelo contributivo no conlleva un impacto redistributivo elevado. Muy por el contrario, la literatura ha mostrado que la distribución es de tipo regresiva. Por ende, la flexibilización del principio contributivo, como criterio de acceso al sistema, constituye un primer acercamiento a una pauta distributiva más progresiva. Por consiguiente, la extensión de las prestaciones de la seguridad social sobre bases ciudadanizantes permitiría superar las desigualdades de cobertura segmentada. Esto es particularmente necesario en la vejez, puesto que constituye una etapa del ciclo vital donde la exposición a ciertos riesgos es significativamente más pronunciada. Dado el potencial redistributivo que conlleva una pensión universal, ésta apuntaría a la construcción de una política previsional más justa, más equitativa y más inclusiva. Bibliográfica Agis, E., Cañete, C., Panigo, D. (2010): “El impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina”, CENDA/PROFOPE/CEIL-PIETTE, Buenos Aires. ANSES (2011a) “Análisis de la cobertura previsional del SIPA: Protección, Inclusión e Igualdad”. Observatorio de la Seguridad Social. ANSES. Buenos Aires. ANSES (2011b) “Caracterización del fondo de garantía de sustentabilidad del SIPA” Observatorio de la Seguridad Social de ANSES. Buenos Aires.

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Financiamiento de la educación superior en Chile: un análisis de las propuestas con mayores porcentajes de convergencia entre los actores sociales participantes Daniel Alfredo Martínez Bruna16 María Angélica Piñones Santana17 Resumen El modelo de financiamiento de la educación superior en Chile, se ha mantenido constante desde el año 1981, lo que ha generado críticas desde distintos sectores sociales por su aplicabilidad y sustentabilidad. Esta investigación observa las distintas visiones que concuerdan en que este modelo debe ser equitativo, claro está, con diferentes matices que son los que enriquecen la discusión y el debate respecto a la definición del futuro de este sistema. La finalidad de este trabajo es analizar comparativamente las propuestas de los distintos actores sociales en Chile partícipes del debate público, determinando si existe algún punto de inflexión entre ellas, basándose en el contexto histórico situacional que abarca el periodo de 1981 y 2013. Palabras claves: Financiamiento de la educación superior, Estado, Desafíos de la educación superior, Universidades. Abstract The model of top educational finance in Chile, has stayed constant from the year 1981, what has generated criticism from different social sectors for its applicability and sustentabilidad.

Administrador Público y Licenciado en Administración Pública, Universidad de Valparaíso, Chile. Actualmente se desempeña como Asesor Unidad Gestión de Personas en Empresa Portuaria Valparaíso. Correo electrónico: daniel.marbruna@gmail.com 17

Ingeniero Comercial, Licenciado en Administración de Empresas, Magíster en Gestión, Doctor en Administración de Empresas, actualmente académico jornada completa de la Universidad de Valparaíso. Correo postal: Las Heras N°6, Universidad de Valparaíso, Chile. Correo electrónico: angelica.pinones@uv.cl

This investigation observes the different visions that they reconcile in that this model must be equitable, clearly, with different tones that are those who enrich the discussion and the debate with regard to the definition of the future of this system. The purpose of this work is to analyze comparatively the proposals of the different social actors in Chile participants of the public debate, determining if some inflection point exists between them, being based on the situational historical context that includes the period of 1981 and 2013. Keywords: Top educational finance, the State, Challenges of the Higher education, Universities. I.

Introducción El sistema de financiamiento de la educación superior en Chile, ha sido uno de los temas

que se ha situado en el centro de la agenda y discusión pública. Desde el año 2006 se ha generado una fuerte crítica al sistema educacional de Chile, levantada por un importante movimiento estudiantil, y lo que parecía sólo una serie de demandas colectivas para ciertos cambios normativos se han convertido en un tema prioritario a discutir. Es por lo anterior, que algunos actores sociales han planteado distintas iniciativas en busca de aminorar la problemática. Durante el periodo 2011 y 2013, once fueron las propuestas presentadas hacia el Gobierno de turno que establecían nuevas líneas accionarias para la Educación sin mencionar las propuestas de conglomerados políticos, alianzas y coaliciones para la misma área. La presente investigación tiene por objetivo principal, analizar comparativamente las propuestas de financiamiento para la educación superior de los distintos actores sociales en Chile, basándose en el contexto histórico situacional que abarca el periodo de 1981 y 2013. Para el logro de este propósito central, es fundamental describir a los actores sociales que son autores de las propuestas, determinar los ejes fundamentales que dotan de valor público a las mismas para luego analizar las propuestas de financiamiento, ergo ejecutar la debida extrapolación comparativa, identificando los desafíos del financiamiento para la educación superior en Chile en base a las propuestas identificadas y analizadas. Aquello no tiene fundamento teórico si no se determina el contexto educacional preponderante en Chile, por 77

tanto, se describen los cotejos normativos, estructurales, organizativos, estadísticos, financieros y presupuestarios para contextualizar la situación de la educación y la educación superior en Chile. Metodológicamente hablando, la indagación utiliza fuentes secundarias de información, lo que implica una recopilación de datos dentro del citado horizonte temporal; considera además una revisión bibliográfica de los hechos históricos, las principales leyes y normas, los datos estadísticos y las concepciones ideológicas que ha tenido la educación superior y el Sistema de Educación General en Chile Desde el punto de vista del contenido, en la primera parte se describen los fundamentos teóricos necesarios para desarrollar esta investigación, además de generalizar en forma concisa las principales leyes que norman al sistema educativo y a la educación superior en Chile, además de los principales hitos históricos que influyeron en él. Posteriormente, se describen los parámetros metodológicos sustanciales que orientan el desarrollo de la presente investigación, metodología de la investigación basada en los autores Roberto Hernández Sampieri, Carlos Fernández-Collado y Pilar Baptista Lucio, incluyendo el objetivo general junto a objetivos específicos, además del alcance de la investigación. Finalmente, se describen las formas de financiamiento institucional y estudiantil para la educación superior y la descripción de los actores sociales identificados que han formulado propuestas de financiamiento para la educación superior durante el periodo 2011-2013. Todo lo anterior, contempla el análisis de la investigación propiciando el cumplimiento de los objetivos específicos declarados y por sobre todo, a la entrega de los resultados basados en los comparativos elaborados para responder al objetivo general. Finalmente se hará entrega de las conclusiones basadas en el desarrollo de la presente investigación, incluyendo la bibliografía utilizada para uso de futuras investigaciones.

II.

Basamentos teóricos

2.1. Antecedentes contextuales En Chile, la Educación Superior es un sistema que ha permitido generar movilidad social, desde un enfoque cognoscitivo y conductual; lo anterior se explica porque la educación tiene un vínculo bidireccional con el aprendizaje, este planteamiento es consonante con los postulados de una serie de autores como Gagné (1965), Hilgard (1979), Pérez Gómez (1988), Kantor (1978), Ibáñez (1994) y Guerrero (1993), quienes concuerdan en sostener que existe una recíproca relación entre educación y aprendizaje. “Se enfatizan diferentes dimensiones del mismo: físicas (dentro-fuera o interior-exterior), biológicas (herencia, maduración, fatiga), históricas (experiencia, memoria), sociales (socialización, actitudes, moral), individuales (capacidades, inteligencia, aprendizaje) y disposicionales (interactivas, situacionales e históricas). A partir de esta variedad de factores, se ha dado lugar a una diversidad de interpretaciones llegando a conformar una polisemia de la educación y el aprendizaje” (Guerrero y Rosendiz, 2012, pág. 34)). (Guerrero Barrios & Faro Resendiz, 2012)La definición que atiende de manera más directa el presente estudio es la de Kantor citado por Guerrero, quien menciona que “…la educación es un proceso de socialización planificada lo cual facilita el desarrollo de la inteligencia y el aprendizaje; postula que la educación debe ser entendida no como contenidos formales sino como el establecimiento de actividades funcionales de una manera planificada, así, el aprendizaje se considera como la capacidad intelectual donde se desarrolla enseñando el cómo y no el qué al realizar ciertas actividades en situaciones específicas.” (Guerrero, Jorge et al, 2012, pág. 36). La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, define a la educación superior como “todo tipo de estudios, de formación o de formación para la investigación en el nivel postsecundario, impartidos por una universidad u otros establecimientos de enseñanza que estén acreditados por las autoridades competentes del Estado como centros de enseñanza superior” (UNESCO, 1998, pág. 19). Considerando esta realidad, es evidente que estudiar la temática del financiamiento de este sistema, es fundamental, especialmente cuando se trata de prospectar el futuro de un país en vías de desarrollo.

2.2. Niveles para el Sistema Educacional de Chile El sistema educacional en Chile se basa en categorías determinadas en la Ley General de Educación, la que establece cuatro niveles a saber: parvulario, básico, medio y superior (LGE, 2009). En su título II, párrafo 1°, se establecen los requisitos mínimos de los niveles ya mencionados, considerando seis años para la educación básica regular y seis años para la educación media regular. Estructura Organizativa, Educación Superior en Chile Como se puede observar en la figura N° 1, la educación superior en Chile, se enmarca dentro de un sistema diversificado, que contempla tres tipos de instituciones diferentes entre ellas y que reciben a estudiantes que egresan de la Educación Media. Estas instituciones son las Universidades, los Institutos Profesionales y los Centros de Formación Técnica, lo anterior está contemplado en el artículo 29 de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, LOCE, y hasta el año 2013 se encuentra justificado por la Ley General de Educación, LGE, en su artículo 52, ésta última considera además como institución oficial a la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos considerando: “Academias de Guerra y Politécnicas; Escuelas de Armas y Especialidades de las Fuerzas Armadas; Escuela Técnica Aeronáutica de la Dirección General de Aeronáutica Civil; Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Chile; Escuelas Matrices de Oficiales de las Fuerzas Armadas; Escuela de Carabineros, Escuela de Suboficiales de Carabineros de Chile, Escuela de Investigaciones Policiales e Instituto Superior de la Policía de Investigaciones de Chile” declarado en el artículo 52 de la ley Nº 20.370/2009, Ley General de Educación (Gobierno de Chile 2009)

Figura N° 1 80

La pirámide educacional chilena

UNIVERSIDADES

Cúspide de la educación, aquí radica la docencia, investigación y la

INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN

INSTITUTOS PROFESIONALES

Orientada

formar

exclusivamente profesionales de

SUPERIOR CENTROS DE FORMACIÓN TÉCNICA

Dedicados

forma exclusiva a formar

Fuente: Diseño propio, basado en MINEDUC-Chile 2005, DFL Nº 1 de 1980, Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza 1990; Ganga 2005.

2.3. Contexto y principales hitos históricos influyentes en el sistema de educación superior en Chile “La educación superior en Chile, partió con la creación de la Universidad de Chile en 1842, existiendo en ese entonces 2000 estudiantes secundarios, en 1852 ya eran 4.268 y en 1908, 7.190 estudiantes” (OEI, 2014). Para el año 1960, ya existía un total de siete universidades en Chile, incorporándose a la Universidad de Chile tres universidades de carácter confesionario y régimen privado y tres universidades de carácter no confesionario y bajo un régimen público las cuáles fueron fundadas e impulsadas por personas con un vasto capital para ponerlas en marchas e indudablemente interesados en la academia y el desarrollo tecnológico para Chile. Sin embargo, existe un contexto internacional que se debe destacar para comprender la evolución histórica de la educación superior en Chile, para el año 1944, entre el 1 y 22 de julio en Estados Unidos, en el Hotel Mount Washington en Bretton Woods, se realizó una histórica conferencia que determinaría mundialmente nuevos lineamientos de orden económico, basados en relaciones de corte financiero y comercial entre los países con mayores índices de industrialización en el mundo. “Fue precisamente, el Acuerdo de Bretton Woods el que permitió a los Estados Unidos de Norteamérica, encuadrar la economía del mundo dentro de las previsiones que estableció para “ordenar” el mundo bajo su hegemonía” (Ramos, 2012, pág. 13). La premisa inicial fue detener el proteccionismo organizacional 81

existente durante las primeras décadas del siglo XX y que por ende, el mundo debía propender a la paz entre naciones a través de políticas de libre mercado, como producto final de dicha conferencia, se estableció la moneda del dólar como referente internacional de intercambio comercial, además de la creación del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional como entes reguladores de la economía mundial justificados por la balanza de pago de cada Estado y también concebidas como organizaciones capaces de entregar informes económicos para una mejor operacionalización de fondos de los países y sus decisiones en política económica. Sin embargo, ¿existe alguna relación entre dicho consenso y la educación en Latinoamérica? “La educación, como parte de la superestructura de toda formación social, se ha inscrito siempre, en la lógica del proceso global de las relaciones sociales capitalistas para asegurar su reproducción” (Ramos, 2012, pág. 13), a la vez, la educación siendo una supra estructura fundamental para el desarrollo y formación social, adquiere nuevos lineamientos de organización abocados en expandir la producción de capital social en términos del saber y de la formación de personas con capacidades técnicas y profesionales necesarios para comenzar con un nuevo ciclo de globalización. “A comienzos de la década de 1960 pese a un crecimiento sostenido de la población escolar, se seguían visualizando problemas de carácter estructural” (Soto, 2004, pág. 8) en cuanto a dificultad de acceso a la educación para los niveles primario, secundario y terciario, “desde los gobiernos radicales el Estado, en su rol empresarial, había asumido la educación como una de sus primeras tareas, y que económicamente concentraba con creces el gasto público gubernamental, asumiendo esta área como un pilar fundamental dentro del modelo desarrollista en pro de la industrialización” (Soto, 2004, pág. 8). El régimen mixto existente en 1960 era altamente selectivo, tanto así que solamente se destinaba para la educación superior un 1,08% del PIB nacional, cubriendo a 55.000 estudiantes, correspondiente a una cobertura del 7,1% del total. José Joaquín (Brunner, 2011, pág. 27), sostiene que la política educacional buscaba generar una mayor movilidad mesocrática en el país. Las universidades católicas existentes, respondían a una reagrupación simbiótica, se hallaba bajo la hegemonía religiosa y política conservadora, estrechamente asociada al estamento oligárquico tradicional, cuyo poder e influencia estaban en franco declive. En el año 1967 se levantaron una serie de demandas por parte del sector universitario en Chile, iniciadas por los estudiantes de la Universidad Católica de Valparaíso y de Santiago, 82

posteriormente acompañados por los académicos de las respectivas casas de estudio, demandas que dirimían hacia una reforma del sistema educacional existente previo al año 1967. Se impuso “una agenda de secularización y modernización institucional, participación estudiantil en la elección de las autoridades y apertura de la academia al entorno, desencadenando el comienzo de un proceso de profesionalización de las actividades docentes y de investigación en los respectivos claustros” (Brunner, 2011, pág. 27), no sólo eso, sino que además se exige la urgencia de una real apertura de la academia universitaria hacia el entorno con el fin de establecer nuevos espacios de participación universitaria y académica, además de la creación de nexos inter organizacionales. Esta serie de demandas y su debida incorporación a los asuntos de gobierno impactó directamente a un aumento gradual del gasto público destinado al sector educacional. Posterior al golpe de Estado en Chile ocurrido en el año 1973, en el ámbito de educación superior, las principales repercusiones giraron en torno a cambios en un nuevo control del sistema educacional destacado por un intervencionismo político en las universidades del Estado por parte del Gobierno militar, “en efecto, durante la primera etapa de la dictadura (1973-1980), la situación de la educación superior se caracterizó, ante todo, por la intervención política del sistema, la designación de rectores delegados a cargo de las universidades y el fin del autogobierno de las instituciones. Se puso término, en consecuencia, a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje e investigación junto con instaurarse la represión de la academia disidente” (Brunner, 2011, pág. 28). Las relaciones externas de las universidades fueron disminuidas al mínimo, y los cuerpos académicos perdieron notablemente su influencia con el entorno, luego, el crecimiento del sistema de educación superior en todos sus niveles se estancó, el impacto se visualizó en el nivel de matrículas disminuyendo de 135.000 estudiantes antes del año 1973 a 119.000 estudiantes para el año 1980. En el área económica nacional, el gasto público del PIB nacional para la educación superior disminuyó para el mismo periodo de un 2% a un 1,05%, menor aun previo a la reforma de 1967. Las consecuencias del Gobierno militar en el ámbito educacional para el nivel primario, secundario y terciario en cuanto a la visión ideológica predominante se normaron a través de una serie de reformas durante el año 1981, “A contramano de un sistema que se hallaba intervenido, reprimido y estancado, se instituye legalmente un mercado para la educación terciaria y se invita a privados— políticamente 83

habilitados—a participar, casi sin barreras de acceso, en la oferta de cursos y programas conducentes a grados académicos y títulos técnicos y profesionales” (Brunner, 2011, pág. 30). Por otra parte, en términos de cobertura, a grandes rasgos se podría afirmar que el sistema educacional en Chile, “durante los gobiernos de los Presidentes González Videla, Ibáñez y Alessandri, esto es, entre 1950 y 1964, el conjunto del sistema crece desde una cobertura de 26,2% hasta una de 35,8% de la población de 0 a 24 años de edad. En los siguientes once años -1964 a 1974- correspondientes a los gobiernos de los Presidentes Frei y Allende y al primer año del gobierno militar, la cobertura salta de 35,8 a 54,8%. En 1990, al término del gobierno militar, había retrocedido hasta 51,2%” (OEI, 2014). La última etapa se comprende desde el año 1990 hasta el año 2013 con el establecimiento de fuertes demandas sociales, y que dentro del espectro cronológico, con la vuelta a la democracia en Chile tras el plebiscito de 1988 y la victoria del “No”, se siguió profundizando en el modelo educacional impuesto durante el gobierno de facto de Don Augusto Pinochet Ugarte. Brunner (2001, pág.6) plantea la hipótesis de que los rasgos ideológicos imperantes en las reformas educacionales del 1981 y previo al año 1990 fueron revertidos comenzando por el Gobierno del Presidente Patricio Aylwin Azócar, “con la recuperación de la democracia, el diseño original —de corte netamente neoliberal— es abandonado, justo en el aspecto más esencial de dicho diseño, que consistía en el retiro del Estado de sus responsabilidades directas e indirectas en el campo de la educación superior, bajo la inspiración del equivocado supuesto de que los mercados por sí solos, tienen la virtud de asegurar la cantidad y calidad de educación terciaria requeridas por la sociedad” , más aún, Brunner sostiene que lo anterior responde a un intento del Estado de regular, transparentar, e institucionalizar el sistema de educación superior. “Entre 1990 y 2011 se constituyó una subjetividad que toleró un incremento significativo de malestar sin mayores expresiones políticas del mismo. Una sociedad despolitizada privatizó los problemas públicos y los asumió a nivel Individual… Las instituciones funcionaron como dique de contención del malestar y protegieron así a la clase política. La latencia del malestar tuvo su final, o al menos una suspensión significativa, durante 2011, a partir de un proceso de movilización social de gran envergadura que ancló la energía del malestar en los problemas de la educación chilena” 84

(Mayol Miranda, Alberto et al, 2011, pág. 163). Así mismo, el académico Allard Neumann, plantea que “Desde hace tiempo, los distintos sectores comprometidos con la educación superior han venido señalando sobre la necesidad de concretar cambios profundos al sistema” (Allard Neumann, 2011, pág. 44). A Causa de esto, se ha elaborado propuestas que en función del sector social que provenga, llaman a modificar, reformar o elaborar desde los cimientos un nuevo modelo para la educación chilena en términos de financiamiento, democracia, oportunidad y acceso. Durante el año 2011, el movimiento estudiantil canalizó una serie de demandas, críticas y propuestas al sistema imperante en Chile. Este movimiento en particular logró algo que sólo se sentaba en relaciones coloquiales en las interacciones cotidianas, y también en deliberaciones gubernamentales que apuntaban en forma tenue a la proliferación de problemas estructurales en las formas de gobierno desarrolladas post 1989. Atria (2011), plantea que “no se trata, desde luego, de imaginarse desde cero un sistema educacional alternativo y ofrecerlo aquí “llave en mano”, por así decirlo, de modo que sólo faltara enviar al Congreso el proyecto de ley respectivo…” En cuanto al financiamiento de la educación superior, el 14 de enero de 1981, en Chile se promulga el DFL N° 4, el cual cambia sustancialmente el sistema de financiamiento de las instituciones de educación superior en el país,

sustituyendo el antiguo sistema de

financiamiento a cargo del Estado, que consistía en un aporte de éste para que las universidades del Consejo de Rectores cumplieran sus funciones de investigación y difusión, además de la docencia, dada la política de gratuidad en la educación superior. A contar de esa fecha se comienza a cobrar aranceles por la docencia en todos los niveles y por otras prestaciones de servicios de las universidades, quedando un instrumento de financiamiento basal que el Estado destina a las universidades del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), el cual consiste en un subsidio de libre disponibilidad, asignado en un 95% conforme a criterios históricos, y el 5% restante de acuerdo con indicadores de desempeño anuales relacionados con la matrícula estudiantil, el número de académicos con postgrado, el número de proyectos y publicaciones de investigación de excelencia, denominado Aporte Fiscal Directo (AFD). El Estado se haría cargo de transferir aportes directamente a los estudiantes, a través de un sistema de becas y créditos para

financiar la educación superior de aquellos que pertenezcan a los quintiles más vulnerables (Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, 2009). III.

Aspectos metodológicos

Este trabajo contempla como finalidad principal, analizar los puntos de mayor convergencia entre las propuestas de financiamiento para la educación superior de los distintos actores sociales en Chile, basándose en el contexto histórico situacional que abarca el periodo de 1981 y 2013. Bajo dicho contexto, es fundamental abordar las actuaciones políticas y técnicas de ciertos actores sociales que además de estar interesados en la problemática, proponen ajustes o cambios en el sistema educacional, y que por lo demás, no han estado exentos del debate. La investigación es de carácter descriptivo, ya que se pretende establecer y definir el actual sistema de financiamiento para la educación superior, realizando además un diagnóstico de éste a través de modelos y estudios de índole cuantitativo en lo que al modelo respecta (Hernández et al (2006, pág. 45). También se debe considerar que se busca establecer los criterios y variables preponderantes en las propuestas para la educación superior establecidos por ciertos actores sociales. También podría indicarse que es de carácter exploratorio, ya que se aborda un tema que si bien algunos autores han entregado propuestas de posibles fuentes y formas de financiamiento para la educación superior, además de análisis concretos de éstas, no se han elaborado estudios o informes que reflejen una posible convergencia entre cada una de las propuestas. (Hernández et al (2006, pág. 111). Un aspecto muy importante en el proceso de una investigación es el que tiene relación con la obtención de la información, pues de ello dependen la confiabilidad y validez del estudio y para ello se requiere cuidado y dedicación, en esta investigación se utilizan fuentes de información secundaria, realizando para ello, una adecuada revisión bibliográfica, que se concentra principalmente en la revisión de las propuestas de los principales actores que tienen relación con el tema planteado. Esto con la finalidad de identificar las propuestas originales, evitando interpretaciones que difieran del planteamiento original, así como sesgos personales de particulares. IV.

Principales resultados y discusión de las propuestas de los actores sociales 86

La educación superior es un eje fundamental para el desarrollo íntegro de las comunidades y sociedades que las personas han construido a través de los años, pues ello supone la posibilidad de generar avances en diversas áreas de las ciencias y humanidades para proceder a mejores estándares de organización social, en la construcción de política, avances tecnológicos, mejoras en el área de salud y una amalgama de otras áreas que la sociedad considere importantes y necesarias desarrollar. Es primordial mantener en conocimiento que el sistema de financiamiento para la educación superior en Chile opera bajo dos mecanismos, el financiamiento institucional y el financiamiento estudiantil, sin considerar por lo demás a los recursos autogenerados que puedan subsistir en cada una de las instituciones que imparten educación superior, como por ejemplo financiación a través de donaciones, trabajos y contratos de investigación, consultorías, proyectos de desarrollo o bien programas de educación continua. El financiamiento institucional como mecanismo de financiación contempla un determinado conjunto de fondos destinados a las Universidades, Centros de Formación Técnica e Instituciones Profesionales, estos fondos bajo programas específicos son: el Aporte Fiscal Directo, el Aporte Fiscal Indirecto, el Fondo Basal por Desempeño, el Programa Beca Nivelación Académica, Fondo de Fortalecimiento CRUCH, el Apoyo Fortalecimiento Calidad Educación Técnico Profesional, el Interés Nacional Universidad de Chile, el Fondo de Desarrollo Institucional y por último el ítem “Otros” que considera por ejemplo la Ley de Donaciones a Universidades. Por otro lado, el financiamiento estudiantil entrega fondos o aportes económicos al demandante de la oferta académica (el estudiante), en donde su estructura subyace en dos tipos de aportes diferentes en cuanto a la forma de cobertura de financiamiento, por un lado se hallan las becas; conformadas por recursos públicos las que son destinadas a cubrir la totalidad del arancel del pago de una carrera profesional o bien parte de ella. Las becas se estructuran en tres tipos; becas de primer año, becas de segundo año y becas complementarias, y están definidas por el tipo de requisitos declarado para cada beca incorporada en los tipos de postulación. Por otro lado existen los créditos, créditos que son a largo plazo y con la característica de poseer un tasa de interés menor a las existentes en el sistema financiero del país, comúnmente el pago de los créditos universitarios (Fondo Solidario de Crédito Universitario o el Crédito con Aval del Estado) se comienza a amortizar

por parte del beneficiario transcurrido cierto tiempo de haber egresado del programa de estudio cursado. “El Ministerio de Educación ha tenido una evolución de crecimiento presupuestario sostenido durante el periodo 1990-2012. En 1990 contaba con un presupuesto de US$1.240,318 millones, y para el 2012, con uno de US$10.615,8 millones. La tasa de crecimiento promedio anual del periodo fue de 10,3%” (Silva Oyarce, Lorena et al, 2012, pág. 105), el porcentaje de dicho presupuesto para el año 1990 hacia la educación superior era de un 18,61% y para el año 2012 alcanzaba un 15,7% del presupuesto destinado para el Ministerio de Educación. Así mismo, para el año 2012 la distribución del 15,7% destinado para la educación superior, siendo un total de US$1.667,1 millones se distribuía de la siguiente manera: En el año 1990, en términos de ponderaciones porcentuales, se destinaba un 17,5% para servicios de amortizaciones de deudas en educación superior, un 62,3% para el AFD y un 20,1% para el AFI de un total de US$230,8 millones disponibles para la partida presupuestaria. Para el año 1995 el AFD disminuye en un 57,3%, el AFI a un 13,8% y se considera un nuevo ítem: las Becas de educación superior, alcanzando éste un 24% de la distribución para ese año. La educación superior en Chile en el año 2000 demuestra la clara tendencia de las políticas educacionales de los dos gobiernos concertacionistas hasta ese momento, el AFD sigue en disminución alcanzando un 49,7%; el AFI por su parte, disminuye a un 8,9% del total de la distribución. Respecto a las becas de educación superior, éstas caen a un 8,9%, esto se debe a que se destinaron mayores recursos a un nuevo fondo de financiamiento institucional para la educación terciaria, el denominado Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) el cual alcanzó un 12,5%; lo anterior no significa que la tendencia sea a favor del financiamiento institucional, al contrario, el financiamiento estudiantil experimentó un estímulo mayor distributivamente hablando, a través de la creación de los créditos de fondo solidario universitarios, los que bordean un 19,5% de un total de US$468,4 millones para ese año. Es necesario considerar el año 2006, puesto que el sesgo es aún más notorio respecto de los aportes institucionales en extrapolación a los aportes estudiantiles. El AFD experimentó otro descenso a un 38,4%, el AFI a un 6,1% y el FDI también pese a su reciente 18

Valor calculado en dólares de fecha 15 de abril de 2014 equivalente a $549,04.-

creación a un 8,7%, el Fondo Solidario presenta un aumento de dos cifras porcentuales respecto al año 2000, más aún, en políticas de mejoras al financiamiento estudiantil, las becas de educación superior alcanzan un 13,1%, seguidamente de la creación del Crédito con Aval del Estado (CAE) comenzando con un 3,5%. La importancia de este año es que al analizar la evolución de las matrículas de la educación superior en Chile entre el periodo 1990 y 2012, el año 2006 experimenta un alza exponencial considerable, sobre todo en el área de la educación técnico profesional, ello se debe a la disponibilidad en el mercado educacional de mayores oportunidades de acceso a diversos tipos de financiamiento estudiantil al cual pueden optar los demandantes de programas de estudios o dicho de otra forma, de carreras profesionales. En el año 2010 el AFD ya reflejaba una ponderación porcentual distributiva de un 21,4%, el AFI de un 3,1% y el FDI de un 3,5%, por otro lado, el financiamiento estudiantil denota claras alzas porcentuales por mencionar a las becas para la educación superior alcanzando un 19,3% y el fondo solidario de un 13,6%, no obstante, es interesante notar que en menos de cuatro año existió un aumento considerable en cuanto al CAE, un 31,3% respecto a su 3,1% en el año 2006. Los antecedentes históricos y el desarrollo de las estadísticas en cuanto al financiamiento de la educación superior, estableciendo el adecuado constructo de acuerdo a la concepción de la definición de educación de calidad en Chile y las demandas sociales expresadas a partir del año 2006 y con mayor fuerza en el año 2011, han producido que diversos actores sociales hayan elaborado, formulado y entregado propuestas de modificaciones, mejoramientos o bien reformas al sistema educacional en Chile. Las propuestas entregadas por los diversos actores interesados e involucrados en el sistema educacional para el financiamiento de la educación superior, oscilan entre las demandas que la sociedad impone al Gobierno quien posee las potestades para realizar los cambios necesarios, y también en la entrega de lineamientos generales de posibles directrices que el sistema educacional en Chile pudiese optar bajo márgenes de viabilidad, situación actual nacional, parámetros establecidos por organismos internacionales fomentadas por las mismas relaciones internacionales, y la evolución internacional que ha tenido el factor educacional a lo largo de los años. Es el valor público donde subyace la importancia de los actores sociales, quienes están legitimados a través de variadas fuentes de expresión social, y que al igual que los partidos políticos, conglomeran una serie de pensamientos ideológicos, acciones, reflexiones, apoyos y demandas para un 89

posible avance y desarrollo de un Estado bajo márgenes de participación y democracia. Los actores sociales con propuestas para el financiamiento de la educación superior oficializadas durante el periodo 2011-2013 son: el Gobierno de Chile (Gobierno de turno años 2009-2013), la Coordinadora Nacional de Estudiantes Secundarios (CONES), el Colegio de Profesores de Chile A.G., la Confederación de Estudiantes de Chile (CONFECH), la Asamblea Coordinadora de Estudiantes Secundarios (ACES), el Consorcio de Universidades del Estado (CUECH), la Red de Universidades Públicas no Estatales (G9), la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (FECH), el Instituto de Políticas Públicas (IPP), la Fundación Terram y por último el Observatorio Chileno de Políticas Educativas (OPECH). Dentro de la diversidad de propuestas insertas en los documentos entregados por los actores sociales anteriormente mencionados y como objeto de estudio propio de la presente investigación, diez fueron las propuestas que presentan una real posibilidad para el establecimiento de conversaciones entre las autoridades de Gobierno y participación civil en respuesta del diseño, implementación y evaluación de futuras políticas educativas, siendo estas: el establecimiento de un sistema de financiamiento equitativo, una renovación de las actuales bases para el sistema de postulación a financiamiento estudiantil y complementariamente en función de los méritos académicos del postulante, la eliminación del financiamiento compartido, un aumento presupuestario en el programa 3019 de educación superior, la creación de un aporte basal destinado para las universidades públicas, la eliminación del autofinanciamiento arraigado en las instituciones que imparten educación terciaria lo que está estrechamente ligado a la propuesta del aumento presupuestario y no menor, también a la propuesta del aumento de los fondos destinados al AFD, por último se menciona la eliminación del AFI junto con la creación de un fondo especial para becas siendo esto destinado a los estudiantes que provengan de las familias insertas en el 70% con menores ingresos a nivel nacional. En la siguiente tabla (N° 1), se presenta una especie de síntesis con las concordancias y disonancias en las propuestas de financiamiento para la educación superior de Chile. El

19 El Capítulo 30 de la Partida de Educación, correspondiente a la Educación Superior, se convirtió en el Programa 30 del Capítulo 01 de la Subsecretaría de Educación inserto en la Partida 09 Mineduc, esta nueva estructura sigue perdurando hasta el año 2014.

número “1” significa que existen convergencias, el número “2” divergencia y el número “0”, que no aplica la situación. Tabla N° 1 Convergencias y divergencias entre las propuestas de financiamiento para la educación superior chilena

Fuente: Diseño propio, basado en propuestas de Financiamiento para la Educación Superior 2011-2013.

Complementariamente, es necesario aclarar que sólo cinco fueron las propuestas con mayores porcentajes de convergencia, como resultado del análisis realizado a las propuestas de financiamiento para la educación superior, éstas se pueden apreciar en la figura N° 2. Figura N° 2 Convergencia de propuestas de financiamiento para la educación superior

Fuente: Diseño propio, basado en el análisis de las once propuestas de financiamiento para la educación superior.

Un 100% de los once actores sociales involucrados en la presente investigación están de acuerdo con que el sistema de financiamiento para la educación superior deba ser equitativo. Un sistema de financiamiento “equitativo” para la educación superior, tiene su génesis en los valores, principios e ideologías que mantienen los actores sociales y que racionalmente pueden ser compartidos por la ciudadanía en forma separada, sin embargo, en el plano de las políticas públicas, lo ideal es siempre acervar en función de qué, en respuesta a qué y en qué dimensiones, la equidad como concepto puede ser entendida de diferentes maneras y del mismo modo, aceptada desde distintos puntos de vistas, por cuanto ello posiblemente signifique la formulación de una equidad que sea aceptada por un alto porcentaje de la opinión pública y parlamentaria. Por otro lado, siete actores sociales, representados en un 63% del total, convergen en que debe eliminarse el financiamiento compartido del sistema de educación en Chile, frente a esto, actores como el G9, el IPP y la OPECH no declaran expresamente al respecto. En cuanto a la propuesta de un aumento presupuestario para la educación superior, un 72% de los actores sociales converge en la proposición planteada, la CONES, el CUECH y el IPP no declaran en torno a la propuesta. Un 54% de los once actores sociales expresan que el autofinanciamiento compartido en las instituciones que imparten educación superior debe detenerse. En cuanto a la eliminación del financiamiento compartido, el aumento presupuestario para la educación superior y la eliminación del 92

autofinanciamiento de las instituciones que imparten educación del tercer nivel, estos si bien dirimen en tres recorridos distintos, no difieren de la dirección sobre las cuales operan, por tanto se deben comprender en forma separada para establecer de mejor manera el constructo. La eliminación del financiamiento compartido, es la eximición de la participación de las familias en el pago del arancel real20 de los programas de estudios o bien de las mensualidades del nivel primario y secundario¸ en este sentido, gran porcentaje de las propuestas educacionales expresan que es el Estado quien debe ser el garante del derecho de educación, concibiendo claramente a la educación como un derecho social sobre el concepto del free at the point of delivery (gratuito en cuanto a su entrega), y no sobre una oportunidad basada en la capacidad de pago de las familias (tal como lo establece el Instituto de Políticas Públicas en su propuesta de gratuidad para la educación superior chilena al mencionar el Servicio Nacional de Salud Británico)21, evitando la desigualdad existente entre los estratos sociales en función de la calidad de educación percibida por el conglomerado de estudiantes sin distinción de clases sociales. El aumento presupuestario destinado para el programa 30 de educación superior puede materializarse a través de diversos mecanismos, el mayor porcentaje de los actores sociales establece que el mejor mecanismo para concretar dicho aumento presupuestario es a través del AFD. Lo anterior permitiría a las universidades públicas a destinar recursos financieros a la investigación, extensión y capacitación docente lo que podría mejorar los estándares de calidad. Consecuentemente se debería reformular las bases legales en cuanto a la obtención y distribución del AFD orientado a objetivos de nuevas políticas educacionales, más aun, la propuesta está muy ligada a la formulación de una nueva reforma tributaria en Chile, reforma tributaria que el Gobierno de Michelle Bachelet pretende concretar como prioridad durante el año 2014 en conjunto con una mayoría parlamentaria. La eliminación del autofinanciamiento de la instituciones de educación superior se concretaría con un aumento exponencial en los aportes institucionales que estos perciben, priorizando el financiamiento institucional por sobre el estudiantil, lo cual no se ha reflejado

En Chile existe el arancel real y el arancel de referencia, el arancel real es el costo total de un programa de estudio superior que una institución que imparte educación terciaria establece anualmente, el arancel de referencia es un costo total que el Mineduc fija para cada programa de estudio superior y se traduce en el monto máximo del arancel real que puede ser cubierto por una beca entregada por el Estado. Por lo general, el arancel referencial es menor al arancel real. 21 Véase Atria, Fernando et al, 2013, pág. 11. (Atria & Claudia, 2013)

durante el periodo 1990-2013 bajo el paradigma de financiamiento establecido durante las reformas educacionales de 1981. Finalmente, cinco actores sociales con un 45% de representatividad concuerdan con que el Estado debe crear un aporte basal destinado para las instituciones que imparten educación terciaria y que vaya orientado especialmente a las universidades públicas. La creación de un aporte basal para las universidades públicas responde a la primera medida que deben tomar las políticas educacionales para propender a una reformulación del sistema en su totalidad. El análisis de las propuestas se establece con el objeto de dilucidar los desafíos que deben incorporarse en la agenda pública de futuros Gobiernos para generar la posibilidad de concretar una reforma o bien, elaborar las modificaciones necesarias para el sistema de educación en general, por sobre todo, al Sistema de educación superior. Los desafíos de acuerdo al análisis de las propuestas de financiamiento para la educación superior dirimen en aumentar la cobertura de financiamiento institucional a nivel nacional, en que la prioridad estatal oscile en el mejoramiento de las universidades e instituciones públicas que impartan educación terciaria, a priori, y en forma soslayada, el establecimiento de un nuevo modelo de recaudación de recursos fiscales supone otro desafío para el Estado en cuanto al diseño e implementación de nuevas políticas públicas educativas que acojan en gran medida lo planteado tanto por los actores sociales, como también por la opinión pública y la sociedad civil en su conjunto, y en que al mismo tiempo, deben estar bajo un margen de constante viabilidad.

Conclusiones La educación superior en Chile ha vivido una serie de procesos de reforma a lo largo de

su historia, los cuales han definido entre otras cosas las formas de financiamiento de la misma, pasando desde financiamiento estatal hasta llegar al financiamiento compartido. Por su parte la sociedad entendiendo la educación como un derecho propio y una obligación del Estado para con ésta, comienza a levantar nuevas demandas frente a éste 94

buscando asegurar la educación sobre tres pilares básicos: calidad, gratuidad y universalidad. Dentro de este surgimiento de demandas y considerando que el Estado no ha logrado responder satisfactoriamente a lo planteado por la sociedad, comienzan a surgir propuestas de diversos actores que tienen relación directa con la problemática que se plantea, ¿cómo asegurar una educación de calidad, universal y gratuita? Frente a este último punto, tema central de este estudio, se presentan una serie de propuestas las cuales encuentran el punto de convergencia en un tema principal, la educación no puede ser financiada por las personas, puesto que es una obligación del Estado entregar universalmente acceso a ésta, otorgando igualdad de oportunidades de acceso para todas las personas. Respecto a las propuestas, algunas de ellas presentan claros lineamientos políticos y mecanismos específicos de cómo financiar la educación superior a nivel estudiantil como a nivel institucional, sin embargo, algunas de ellas presentan lineamientos generales de cómo concebir una real reforma educativa sin mencionar además que otras profundizan el sistema en operación desde el año 1981. El análisis se dividió en tres puntos, primero; la descripción y análisis de los ejes fundamentales de cada una de las propuestas elaboradas por los actores sociales identificados, segundo, el análisis de las propuestas de financiamiento para la educación superior identificadas en las propuestas legitimadas, y por último, la extrapolación comparativa para determinar convergencia o divergencia entre cada una de las propuestas de financiamiento, arrojando las siguientes conclusiones. La totalidad de los actores sociales expresan que se debe estructurar un sistema de financiamiento equitativo para la educación superior. Es interesante observar que si bien todos están de acuerdo con dicho parámetro, la forma de concebir dicha equidad difiere entre cada una de las propuestas, por tanto existe convergencia en el fondo, pero no en la forma. El Gobierno de Chile y el G9 claramente demuestran un interés por profundizar el sistema de becas y crédito, por su parte, la CONES, la Fundación Terram y la OPECH no declaran respecto al tema. La CONFECH, la FECH, el CUECH, el IPP, la ACES y el Colegio de Profesores declaran un cambio total al sistema de financiamiento para la educación superior, por tanto no contemplan una profundización de este ítem, sino más bien una reforma de aquello. El Gobierno y el G9 declaran que es necesaria una mayor cobertura en función del mérito y situación socioeconómica, sin embargo, actores como la CONFECH, la FECH y el 95

CUECH mantienen que es importante pero para otro tipo de financiamiento, lo ideal es la entrega de beneficios en función de las condiciones socioeconómicas. En cuanto a la eliminación del financiamiento compartido, muchas de las críticas al sistema de educación superior y su respectivo financiamiento estudiantil se fundan en el paradigma conceptual de concebir a la educación como un derecho social, por tanto el Estado debe ser garante de aquello en todos sus niveles para aquellos que lo desean y tengan las aptitudes para cursarlo. En esta propuesta, sólo el Gobierno difiere señalando que al profundizar un sistema de becas y créditos, es necesario un financiamiento compartido por parte de las familias para cubrir los gatos educacionales, además declaran que no hacerlo sería una injusticia para los que poseen escasos recursos. El G9, el IPP y la OPECH no declaran al respecto. La mayoría de los actores sociales analizados propugnan la idea de un aumento en el presupuesto para la educación superior, sin embargo algunos difieren en la forma, la fundación Terram lo propone a través de una reestructuración legal de las ventas del cobre del país, (Ley Reservada del Cobre), otros como el Colegio de Profesores, la CONFECH, y el CRUCH lo pretenden realizar a través de un aumento del Aporte Fiscal Directo, la OPECH se basa en márgenes internacionales como referencia, en este caso la OCDE. Respecto a la propuesta en cuanto a la creación de un fondo basal para las universidades, la propuesta converge en cinco actores sociales que prefieren un fondo basal universal para todas las universidades que cumplan un rol público en el país, avanzando así hacia la uniformidad para limitar la competencia institucional, y un avance más para la gratuidad en la educación, estos actores son el Colegio de Profesores, la CONFECH, el CUECH, la FECH y el IPP. El Colegio de Profesores, junto al CONFECH, la FECH y el CUECH expresan claramente que debe existir un aumento en el Aporte Fiscal Directo para las universidades, centros de formación técnica e institutos profesionales, por tanto existe una coherencia respecto del ítem que compara convergencia en el aumento del presupuesto para la educación superior. Sin embargo, el G9 no expresa que un aumento al Aporte Fiscal Directo sea lo indicado, sólo se queda en el marco presupuestario destinado para educación superior. Y en cuanto al Aporte Fiscal Indirecto, actores como la CONFECH, el CUECH, la FECH y la OPECH fundamentan que dicha eliminación lo hacen basado en la premisa de no concebir a la educación como un bien de consumo, sino más bien como un derecho social, derecho social que implica entender a la educación superior como una instancia no lucrativa, democrática, pluralista y cooperativa. 96

Para cumplir con lo anterior es que se determina que el centro del problema pasa por los mecanismos actuales de financiamiento de la educación superior y la brecha que se debe cubrir para pasar de un sistema de financiamiento compartido a uno con gratuidad. Para esto, los actores sociales acuerdan en que es necesario primero, entender que el Estado debe asegurar esta educación estableciendo los aportes basales a las casas de estudio que le pertenecen, entendiendo que es básico para que se pueda pensar en un sistema educativo superior gratuito, por otra parte, entendiendo que la principal prioridad de la educación superior es formar profesionales y técnicos de calidad, la preocupación de ésta debe concentrarse en aquello, dejando de lado la preocupación del autofinanciamiento, que puede en algunos casos ir en dirección opuesta a las necesidades académicas, priorizando indicadores de gestión por sobre indicadores académicos. En el mismo sentido surge la necesidad de un mejor presupuesto para este sistema educativo que permita asegurar los planteamientos de equidad y calidad. Pero frente a lo planteado surge una serie de dudas y desafíos, si bien está claro lo que la sociedad y el sistema educativo necesita, ¿de qué forma se financian las propuestas planteadas?, ¿existen mecanismos adecuados de control de la utilización de los recursos universitarios?, ¿cómo asegurar la calidad de la educación sólo midiendo el tipo de financiamiento? Claro está que hay mucho por hacer y que este tema tiene aún por madurar, pero es necesario que se comiencen a concretar las ideas planteadas tanto por el Estado como por los actores sociales en busca de dar buen puerto a esta necesidad planteada por la sociedad. V.

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Los subsectores agropecuarios en las cooperativas más grandes del mundo Graciela Soria Sánchez22 Víctor Herminio Palacio Muñoz23

Resumen Las empresas de Economía Social en el sector agropecuario se han manifestado fundamentalmente bajo la forma legal de “cooperativa”. Dentro del Top 300 de las cooperativas más grandes del mundo se ubicaron 48 cooperativas agropecuarias, distribuidas en 18 países y que generaron un volumen total de ventas de 444.4 miles de millones de dólares. La investigación tiene el propósito de mostrar la participación de estas cooperativas respecto a los subsectores agropecuarios, así como determinar cuáles son las empresas de mayores ventas y su distribución a nivel mundial. Se encontró que la mayor representatividad está en el subsector suministros y comercio, lo cual les ha permitido crecer en los últimos años principalmente en Francia, Estados Unidos y Japón. Palabras clave: Economía Social, cooperativas, agroindustria, productos agropecuarios, comercialización. Abstract Social Economy enterprises in the agricultural sector were mainly manifested under the legal form of "cooperative". Within the Top 300 of the largest cooperatives in the world were

22 Lic. en Administración de Empresas Agropecuarias y Maestra en Ciencias en Sociología Rural. Universidad Autónoma Chapingo, México.Doctorante en Problemas Económico Agroindustriales en el Centro de Investigaciones Económicas Sociales y Tecnológicas de la Agroindustria y la Agricultura Mundial de la Universidad Autónoma Chapingo, México. 23

Dr. en Administración de Empresas con especialidad en Economía Internacional: Newport University (EUA).Profesor-investigador del Centro de Investigaciones Económicas, Sociales y Tecnológicas de la Agroindustria y la Agricultura Mundial de la Universidad Autónoma Chapingo, México.

101

located 48 agricultural cooperatives in 18 countries and generated a total turnover of 444.4 billions of dollars. The research aims to show the participation of these cooperatives on agricultural subsectors and determining which companies are higher sales and its worldwide distribution. It was found that the most representative is the trade and supplies subsector, which has allowed them to grow in recent years mainly in France, the US and Japan. Keywords: Social Economy, cooperatives, agribusiness, agricultural products, merchandising. 1. Introducción El sector agropecuario ocupa un lugar importante dentro de las empresas de la Economía Social del subsector de mercado. De acuerdo con datos aportados por el Rank 300 (International Co-operative Alliance & Enterprises European Research Institute on Cooperative and Social, 2013) que agrupa a las empresas de la Economía Social con las mayores ventas a nivel mundial, existen 48 cooperativas del sector agropecuario que en conjunto generaron, para 2011, 444.4 miles de millones de dólares (MMD$) en 18 países (europeos principalmente). Éstas tuvieron una tasa de crecimiento media anual (TCMA) promedio del 4.8% para el periodo 2004-2011. De acuerdo a Juliá, Meliá, & García (2013) el cooperativismo agroalimentario en la Unión Europea ha mantenido un papel fundamental, lo cual ha repercutido en ciertas modificaciones a la estructura de las organizaciones y ha modificado el sentido del modelo de propiedad original. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés, 1997) considera que la tradicional postura en la que la agricultura y la industria debían dividirse en dos sectores separados (debido a sus características como a su función en el desarrollo económico) ya no es la adecuada. En la actualidad se ha reconsiderado y reevaluado el papel de la agricultura en torno a su contribución a la industrialización, la misma agricultura ha sido considerada una forma de industria debido al uso de la tecnología, la comercialización, la integración vertical y las preferencias de los 102

consumidores. Aún y cuando se puede distinguir la fase de producción (materia prima) y la de elaboración y transformación, la integración vertical de ésta representa un proceso común creador de un nuevo tipo de sector industrial. La definición tradicional de la agroindustria indica que existe una: “Subserie de actividades de manufacturación mediante las cuales se elaboran materias primas y productos intermedios derivados del sector agrícola (…) la transformación de productos procedentes de la agricultura, la actividad forestal y la pesca (…) una parte muy considerable de la producción agrícola se somete a un cierto grado de transformación entre la cosecha y la utilización final (…) forman un grupo muy variado: desde la mera conservación (…) y operaciones estrechamente relacionadas con la cosecha, hasta la producción, mediante métodos modernos y de gran inversión de capital, de artículos como productos textiles, pasta y papel (…) Las industrias alimentarias son mucho más homogéneas y más fáciles de clasificar que las industrias no alimentarias, ya que todos sus productos tienen el mismo uso final” (FAO, 1997:222). Al respecto, Uclés (2012) ha considerado que el sistema agroalimentario mundial ha adquirido gran importancia debido a la fuerte generación de flujos comerciales, los cuales presentan una gran variedad de dimensiones que implica su necesaria manifestación para el desarrollo de la vida humana en el todo el mundo. El autor considera que la globalización explica dicha situación, al considerar que los mercados agrarios mantienen un alto grado de protección, principalmente en Estados Unidos y la Unión Europea Por tanto, en un Sistema Agroalimentario interviene todo un: “Conjunto de relaciones socioeconómicas que inciden de un modo directo en los procesos de producción primaria, transformación agroindustrial, acopio, distribución, comercialización y consumo de los productos alimentarios” (Schejtman, 1994:3). Al interior de un Sistema Agroalimentario se ha producido un desplazamiento vertical en torno a la importancia económica y el poder de decisión, desde el “sector agrario” a la “industria transformadora de productos agrarios, siendo ésta última la que genera los mayores ingresos y participación al final de la cadena productiva" (García, Oreja, & González, 2002). 103

Actualmente las cooperativas agrarias se han dirigido hacia operaciones empresariales en la agricultura, ganadería y las del ámbito forestal, y en donde cada socio (en calidad de empresario individual) hace entrega de su producción generada a la “cooperativa”. La figura económica constituida como tal, permite realizar operaciones de transformación, distribución, comercialización, etc. De este modo, los cooperativistas transforman los insumos en sus explotaciones para entregarlos posteriormente (Gallego, 2011; García, 2009). Los cooperativistas forman parte importante de éstas grandes empresas como abastecedora de materia prima. Ante esta situación, existe cierta contradicción con el movimiento cooperativista clásico. Es evidente que las cooperativas agropecuarias más grandes del mundo no operan bajo esta lógica, dado que el funcionamiento de éstas ya no se ajustan a los principios que enmarcan la tradicional definición de la economía social (ES), fundamentalmente aquellos que dictan: a) Primicia de la persona y del objeto social sobre el capital; b) Control democrático por sus miembros; c) Destino de la mayoría de los excedentes a la consecución de objetivos a favor del desarrollo sostenible, la mejora de los servicios a los miembros y el interés general. Por ello, surge una pregunta al respecto de las cooperativas agropecuarias más grandes del mundo: ¿Cuáles son las actividades agroindustriales practicadas por este tipo de cooperativas y cómo se desarrolla su participación? El objetivo del presente artículo implica: mostrar la participación de los subsectores agropecuarios-agroindustriales de las cooperativas más grandes del mundo (respecto al volumen de ventas) que forman parte del sector agropecuario, con el fin de aportar elementos descriptivos que muestren una visión general de estas empresas a nivel mundial. 2. Metodología El presente trabajo realizó un estudio exploratorio y descriptivo de los subsectores agropecuarios presentes en las cooperativas más grandes del mundo ubicadas dentro de las Empresas de Economía Social del subsector de mercado. A través de análisis bibliográfico de literatura especializada, así como de tres bases de datos publicadas por instituciones que realizan investigación respecto a la Economía Social:

104

a) La International Co-operative Alliance (ICA). b) La European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (EURICSE). c) Price wáter house Coopers (PwC). Cabe destacar que la ICA y EURICSE han realizado metodologías propias para captar información cuantitativa respecto al sector cooperativo desde el subsector de mercado. Siendo éste subsector el que ha representado menor dificultad para concentrar información a nivel mundial. Por otro lado, se recurrió a datos tomados de la PwC (firma que presta servicios profesionales), quien aporta datos específicos del sector agropecuario, el cuadro1 muestra las características de las fuentes utilizadas. Cuadro 1. Fuentes de información consideradas en la conformación de la base de datos.

Autor

Fuente de datos

Año

Muestr

No de

estimad

Paíse

(Coop)

2011

300

2004

300

2004

989

(International Cooperative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises,

The 300 largest co-

Recopilan datos

operative and mutual

económicos y

organisations by

sociales, a través

turnover ranking

de: a) sistema de recolección de

2013) (International Cooperative Alliance, 2014a)

datos en línea , Global and Developing

b) listas y bases

300 Database 2004

de datos de las

(International Co-

Developing Financial

operative Alliance,

Information Database

2014b)

2004

federaciones locales en todo el mundo, c)

105

(PriceWaterhouse Coopers, 2012)

Cartographie et grands

base de datos de

enjeux du monde

Bureau van Dijk

coopératif agricole à

2010

100

l’échelle mondiale (2012)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Cooperative Alliance (2014a); International Co-operative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012). A partir de las tres fuentes revisadas se integró una base de datos. Esta incluyó información respecto al sector cooperativo de las empresas agropecuarias más grandes del mundo considerando fundamentalmente su volumen de ventas anuales. Aunado a ello, se actualizó y complementó la información tomando como base los informes anuales de las empresas consideradas y que se encuentran publicados en los sitios web de cada una de estas empresas. A partir de dichas bases de datos e información de reportes, se efectuó una triangulación en la información, lo cual generó una base de datos que incluyó siete variables (ver cuadro 2). La actividad realizada por cada una de las 48 cooperativas se tomó como base para clasificar el subsector y el tipo de cooperativa. Cuadro 2. Conformación de base de dato (variables).

106

* Desarrollan sólo una actividad económica; ** Realizan dos o más actividades especializadas; ***Con sus actividades cumplen todo el ciclo económico: producción, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y/o servicios. Fuente: Elaboración propia. 3. Resultados y discusión. Una cooperativa agraria es aquella en la que sus asociados (de manera individual o colectiva) realizan actividades de producción, transformación, conservación, clasificación, comercialización, importación y exportación de productos generados en la actividad agrícola, las cuales pueden incluir otras actividades adyacentes al proceso agrícola (García Müller, 2009b). En este sentido, las cooperativas agropecuarias objeto de estudio mantienen una importante participación en la economía mundial, al observar que sólo las ventas de 10 cooperativas agropecuarias (incluidas en el World Co-operative Monitor 2013) generaron un 107

volumen de 215.4 MMD$, lo que representó poco más del 10% de las ventas de las empresas de economía social en el mundo. Éstas mostraron un ritmo de incremento anual del 5% en sus ventas para el periodo 2004-2011. Por otro lado, el 50% de las cooperativas generó en conjunto (2011) un total de 85.2 MMD$, y un ritmo menor de crecimiento del 3.1%. La figura 1 muestra el total de cooperativas clasificadas por rango del volumen de ventas de las 84 cooperativas más grandes del sector agropecuario. Figura 1. Volumen de ventas de las cooperativas agroindustriales más grandes del mundo: rango de ventas 2011. 75

68.19 (2*)

66.23 (4*)

62.44 (1*)

57.22 (11*)

62,44

55 45

42.64 (10*)

35 25

27.11 (7*)

21.34 (5*)

28.19 (2*)

22.45 (2*) 12.98 (2*)

-5

1,64 1 - 1.9

2,49 2 - 2.9

18.59 (1*)

8,49 2

9,3

34,12

13,25

16.98 (2*)

5 3,39

3 - 3.9

4,27 4 - 4.9

No de Coopertivas

5,64 5 - 5.9

6,94 2 6 - 6.9

7,48 3 7 - 7.9

8 - 8.9

Ventas Totales 2011

9 - 9.9

5 10 - 25.

2 25.1 - 50

< 50

Proemedio de ventas

*Total de países participantes en el volumen de ventas. Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Cooperative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).

La producción de estas grandes empresas se puede clasificar en tres ramas básicas, en donde la agro-economía alimentaria ha mantenido un importante papel dada su importancia para el consumo humano. Por otro lado, la agro-economía no alimentaria se hizo presente en mayor medida conforme los procesos agroindustriales han evolucionado. Más recientemente la producción adyacente en el sector cooperativo agropecuario y forestal se ha desarrollado en gran medida, éste genera servicios e insumos que le dan movimiento a la cadena

108

productiva. La figura 2 muestra dicha clasificación en las actividades económicas de las cooperativas estudiadas. Figura 2. Productos agropecuarios comprendidos en la producción de las cooperativas más grandes del mundo (2011).

Del total de las cooperativas consideradas, se encontró que existen 22 actividades productivas agropecuarias. Si bien el grueso de las cooperativas mantienen actividades de comercialización/suministros, al sub-clasificarlas de acuerdo a la actividad principal que realizan se encontraron tres sobresalientes: 1) comercialización de productos agropecuarios, (con 17% de participación respecto al total); 2) provisión de suministros y servicios (16%), y 3) sector lácteo (12%). Los países que cuentan con una mayor diversificación en la producción agrícola y agroindustrial son tienen un alto desarrollo agrícola entre los que se encuentran Francia, 109

Estados Unidos y Alemania. Con base en los reportes anuales publicados por cada una de las cooperativas contempladas, se encontró que éstas se distinguen como cooperativas agroindustriales que incluyen la orientación al cliente y al consumidor a través de marcas, así como la innovación de productos (cuadro 3). Cuadro 3. Total de cooperativas agropecuarias de acuerdo al producto manufacturado (2011). Granos,

País

Suminist/ semillas, Cárnico Comerc. café, Lácteo y huevo Servicios azúcar, algodón

Alemania

Australia

Brasil

Canadá

Dinamarca

E.U.

Corea del S.

Finlandia Francia India

para Ind.

Alimentos

procesados

Otros TOT

alimentaria

1 3

Mat. prima

16 4

Irlanda

Italia

2 2

110

Japón

Noruega

2 1

Nva Zelad. Países

Suecia

Suiza

Bajos

Gran total

1 1

Otros: Incluye productos para la alimentación animal, biocombustibles, frutas y hortalizas, almidón, forestal, turismo ecológico. Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Cooperative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).

3.1Subsectores agropecuarios de las empresas cooperativas más grandes del mundo. De acuerdo al tipo de productos manufacturados se distinguieron siete subsectores agroindustriales considerando la actividad principal de cada una de las empresas, en este sentido de observa que el subsector de mayor participación se encuentra en el polivalente (figura 3). Si consideramos que este subsector se concentra en el procesamiento, comercio y suministros para la producción, podemos decir que las empresas cooperativas mantienen el control del total de su cadena productiva. El segundo en importancia es el sector lácteo que de acuerdo a Bijman (2013)son las organizaciones antiguas en el movimiento cooperativista. Figura 3. Cooperativas agropecuarias de mayores ventas a nivel mundial: Participación de los Subsectores 2011.

111

186

Lácteo 23%

Com/Sum 14% C. Arables 9% Forestal 2%

Polivalente 45%

Cárnico 6% Hortic/Frutic 1%

Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Co-operative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).

En éstas grandes empresas la TCMA (2004-2011) ha sido muy dinámica sobre todo en el subsector de comercio y suministros y el de cultivos arables (cuadro 4). El único subsector que registró disminución en el volumen de ventas fue el forestal en donde la TCMA se ubicó en -4.4%, con dos cooperativas. La TCMA negativa se debe a la disminución en las ventas de una de las dos empresas contempladas: Metsäliitto, ubicada en Finlandia, la cual tuvo pérdidas en sus ventas para los últimos años y aún con esas pérdidas se ubicó en el lugar 16 de las 84 cooperativas contempladas en la muestra. Cuadro 4. Subsectores Agroindustriales de las Cooperativas más grandes del mundo (2011). TCMA Volumen de Ventas 2011 Subsector

Coop. Países

20042011 (%)

Total MMD$

Mínimas Máximas Mediana Promedio

Lácteo

5.4

101.77 1.36

15.45

2.75

4.63

Polivalente

5.0

197.98 1.47

62.44

3.84

9.90

Com/Sum

7.4

61.98

1.37

12.42

2.08

3.87

C. Arables

6.5

42.14

1.37

7.98

2.45

3.24

Cárnico

3.6

27.22

1.63

9.02

2.15

3.02

Forestal

-4.4

9.57

2.64

6.93

4.79

Hortic/Frutic 2

2.4

3.70

1.61

2.09

1.85

1.85 112

Total

5.1

444.36 1.64*

16.62*

2.84*

4.47*

Nota: El subsector considera la actividad principal de las cooperativas. Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Cooperative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).

El subsector de menor participación en el volumen total de ventas correspondió al hortícola/frutícola, encontrándose sólo dos cooperativas The Greenery (Países Bajos) y Ocean Spray (Estados Unidos), representando el 1% de las ventas totales. Sin embargo, de acuerdo con el estudio realizado por Encinas, Calatayud, & García (2011) respecto a cooperativas hortifrutícolas de primer grado en España, encontraron que las pequeñas cooperativas analizadas mostraron un mayor desempeño en torno a su actividad y volumen de ventas así como para el aprovechamiento de los recursos propios, estructurales y públicos (subvenciones), dicha tendencia no se muestra tan clara en las cooperativas grandes. Cabe destacar que Ocean Spray es una marca reconocida a nivel mundial que comercializa su producción en América Latina por medio de PepsiCo y en Europa a través de Coca-Cola, representando una empresa muy rentable mientras que The Greenery ha mantenido buenos niveles, encontrando que la participación de los socios ha disminuido desde su fusión en 1996 (Obekkum, 2013). La mayor participación en el volumen de ventas se generó en el subsector denominado polivalente, término que indica que, ante una diversidad de actividades agropecuarias realizadas en la cooperativa, no se podría ubicar en determinada especialización del sector agroindustrial. Este subsector generó el mayor volumen de ventas totales (45%) y mejores promedios de ventas. El 73% de las volumen de ventas de este subsector es aportado por 4 (de 20) cooperativas: la japonesa Zen-Noh con ventas de 62.4 Billones de US$; la norteamericana CHS (36.9); NACF en Corea del Sur (31.3) y Land O'Lakes, Inc. (12.8), quienes en conjunto generaron 143.5 MMD$. Cabe aclarar que, si bien las cooperativas polivalentes controlan todos los eslabones de su cadena productiva, incluyen más de 2 actividades económicas, es preciso destacar que el abastecimiento de suministros agrícolas y comercialización se encuentra presente en prácticamente todas las cooperativas. Por tanto, cuando hablamos del subsector comercio/suministros estamos considerando que la actividad principal de la empresa de 113

forma especializada es: 1) la comercialización de diversos productos agropecuarios, ó 2) el suministro de insumos para la producción agropecuaria. De esta manera, podría decirse que las cooperativas polivalentes y las de suministros y comercio mantienen una fuerte relación en cuanto a actividades se refiere. Autores como Obekkum (2013), han considerado al subsector polivalente y el de suministros y comercio como uno solo. En los términos de nuestra clasificación, los resultados para el subsector de suministros y comercio observados a modo de especialización (actividad principal), el subsector aporta el 14% de las ventas totales de las 84 cooperativas, este subsector es el que registró una excelente TCMA del 7.4%, si a ello le sumamos que se encuentra presente en las demás actividades económicas, el subsector de comercio y suministros representa una actividad clave para el desempeño y crecimiento de las grandes cooperativas del sector agropecuario. De acuerdo con Obekkum (2013), un número significativo de cooperativas de comercialización y suministros se encuentran regidas bajo una estructura federada, lo cual les permite añadir ganancias anuales a las reservas a nivel central. Con ello se acumula capital, realizando inversiones en actividades empresariales rentables, las cuales no se han vinculado con la producción generada por los miembros activos de la cooperativa. En los últimos años se llevaron a cabo fusiones entre cooperativas en donde las de tipo polivalente se han fusionado con las de actividad única o con divisiones de otras cooperativas polivalentes, originando cooperativas más grandes como el caso de las francesas Vivescia (arables), Axéréal (polivalente), Triskalia (polivalente). Por otro lado, el mayor número de cooperativas y países participantes se encuentra en el sector lácteo con 22 cooperativas (26% respecto al total) distribuidas en 13 países y con una TCMA en las ventas de 5.4%. Entre las empresas más grandes (de acuerdo al volumen de ventas 2011) del sector lácteo a nivel mundial se encuentra en orden de importancia: Fonterra Cooperative Group (Nueva Zelanda), Dairy Farmers Of America (Estados Unidos), Royal Friesland Campina (Países Bajos), Arla Food (Dinamarca), que en conjunto aportaron el 50% de las ventas totales del subsector lácteo (50.5 Billones de US$). El sector lácteo es el más antiguo dentro de las cooperativas agropecuarias, dado que los agricultores venden su producto a las empresas procesadoras, las cuales son propiedad de 114

inversionistas y, por tanto, los productores crean una asociación con el fin de negociar en forma conjunta con las empresas procesadoras. En los casos en que los productores también forman parte de una cooperativa procesadora de lácteos, la asociación asume únicamente una función técnica y de coordinación proporcionando asistencia técnica e intercambio de información entre los productores específicos y la cooperativa (Bijman, 2013). Dentro del subsector de cultivos arables se incluyen cultivos como el azúcar, cereales, algodón y café. Este participa con el 9% en el total de las ventas, el sector en general ha mantenido un buen ritmo de crecimiento en sus ventas (6.5% anual) para el periodo comprendido, con un promedio en las ventas de 3.2 Billones US$. Son cuatro las cooperativas que contribuyeron en mayor medida pues el 55% (23.21 MMD$) de éstas las generaron: Südzucker (Alemania), Tereos (Francia), Vivescia (Francia), Ag Processing Inc. (Estados Unidos). El azúcar es la especialidad de la cooperativa Südzucker que ocupa el lugar número 13 en el volumen de ventas de nuestra lista de 84 cooperativas. De acuerdo con Obekkum (2013), esta cooperativa cotiza en la bolsa alemana, es propiedad de cooperativas productoras de remolacha azucarera en Alemania (52%) y en Austria (10%); Tereos, por su parte, cotiza en la bolsa de Brasil por medio del 70% de su filial Tereos International con importante participación en la producción de bioenergéticos. Por último, pero no menos importante, el subsector de cárnicos representa un nivel de participación del 6% del total de las ventas, el promedio de éstas se ubicó en 3 MMD$ y su ritmo de crecimiento fue similar (3.6%). La cooperativa más grande en este subsectores ubica en Dinamarca, con Danish Crown A.M.B.A., produciendo el 36.5% de las ventas en este sector. Esta cooperativa danesa es la segunda empresa cárnica más importante del mundo, sus actividades incluyen el negocio de matadero de cerdos, así como la primera exportadora de carne en el mundo, con cuota de producción del 1.8%. El punto fundamental de su éxito consistió en conseguir comercializar en los mercados externos carne de cerdo y vacuno, pues alcanzaron la capacidad para vender sus productos fuera de Dinamarca, ubicando sus principales mercados en el Reino Unido, Alemania, Suecia y Polonia (Juan F. Juliá, García, & Meliá, 2012).

115

3.2 Regionalización de los subsectores presentes en las cooperativas agropecuarias más grandes del mundo De acuerdo a los resultados y de acurdo a nuestra clasificación. Regionalmente hablando América del Norte (Canadá y Estados Unidos) obtuvo ventas por 113.6 MMD$. Los subsectores más importantes en la región fueron el polivalente (48%), el lácteo (25%), y comercio/suministros (16%). El sector suministros y comercio registró excelentes ritmos de crecimiento en sus ventas. La participación de 23 cooperativas (de un total de 84), representa el 27% del total de la muestra, ubicándose en Estados Unidos (20) y en Canadá (3). Algunas de las cooperativas en Estados Unidos son: CHS (Polivalente 36.2 MMD$), Dairy Farmers Of America (lácteo 13.01 MMD$) y Land O´Lakes Inc (polivalente 12.8 MMD$), quienes en conjunto generan el 61% del total de las ventas en la muestra. Las de Canadá son:la Coop Fédéréé (Polivalente), Agropur Coopérative (lácteo), y United Farmers Of Alberta Co-operative Limited (com/serv)que en conjunto registraron ventas por 4.9 MMD$. En América del Sur la participación es incipiente: Brasil es el único que concurre en dicho grupo, principalmente con productos cárnicos, café, aceite vegetal y harina. Las actividades se clasifican en tres sectores con un volumen de ventas total de 8.02 MMD$ (poco menos del doble que el de Canadá). Brasil registró una importante TCMA del 5.6% de 2004-2011, siendo el subsector de los arables el más importante. Las empresas participantes son: Coamo (arables), Cooperativa Central Oeste Cataricence (Aurora), Cooperativa Regional de Cafeicultores em Guaxupé Ltda (polivalente), y CVale (polivalente).

Coamo es la

cooperativa brasileña que genera el mayor volumen de ventas (38% respecto al total de Brasil), teniendo ventas por 3.3 MMD$ en el mismo año, produciendo aceite refinado de soja/café tostado y molido/margarina/harina/aceite vegetal Para la región de Oceanía, se incluye únicamente Australia, la cual participa con dos cooperativas: Co-operative Bulk Handling Ltd en los arables, y Limited Murray Goulburn Co-operative Co. en lácteos. Ambas generaron 5.3 MMD$ para 2011, con una TCMA de 4.9% en los años de estudio, siendo el sector lácteo el que obtuvo los mejores niveles de 116

crecimiento en las ventas. Para 2012, Co-operative Bulk Handling Ltd contaba con 4,300 socios y comercializaba 10 millones de toneladas de cereales correspondiente al 30% del total de la producción australiana, mientras que Limited Murray Goulburn Co-operative Co., representa uno de los mayores operadores mundiales en el rubro de ingredientes y productos lácteos, operando volúmenes superiores a los de la cuota española, procesando alrededor del 30% de 9 millones de toneladas de productos lácteos (Baamonde, 2013). En la región asiática se ubicaron 3 países, dos en Asia del este (Japón y Corea del Sur) y una en Asia del Sur (India) (cuadro8). El 23% del volumen de ventas totales (101.9 MMD$) en las empresas de Economía Social del sector agropecuario es aportado por ésta región por las cooperativas: Zen-Noh en Japón con un volumen de ventas de 62.4 MMD$, en Corea del Sur NACF (31.3) y Korea National Federation Fishieries Cooperatives (2.0), y en la India IFFCO (1.4). La japonesa Zen-Noh (polivalente), con una TCMA de 1.6% para el periodo comprendido, representa un caso único en el grupo de las cooperativas más grandes del mundo, dado que su volumen de ventas para 2011 fue de 64.4 MMD$, lo que significó el 14.5% de las ventas de las cooperativas estudiadas. En la región europea se registran los siete subsectores agroindustriales, fundamentalmente por su tradición cooperativista dado que aquí se fundaron las cooperativas más antiguas del mundo. Europa alberga el mayor número de cooperativas (61%), el sector más importante (en términos de volumen de ventas y de número de cooperativas) es el lácteo (33%), que también tuvo los mejores niveles de crecimiento y promedio en las ventas. Las cooperativas más grandes de las región son tres, dos en el sector lácteo, Fonterra Cooperative Group (Nueva Zelanda, 15.4 MMD$) y Royal Friesland Campina (Países Bajos, 12.5 MMD$), y una en el subsector comercio/suministros, la cooperativa alemana Baywa Group (12.4 MMD$), en conjunto ésta cooperativas aportaron el 19% del total de las venta europeas. 3.3 Las cooperativas agropecuarias más grandes del mundo. Estas cooperativas se ubican en Estados Unidos, Alemania y Francia, el cuadro 5 muestra la distribución respecto al subsector agroindustrial. Cabe destacar que en el grueso de las

117

cooperativas se realizan actividades de suministros y comercio, pero el subsector adjudicado representa la actividad principal. Cuadro 5.

Las cooperativas más grandes del mundo de acuerdo al subsector

agroindustrial (2011).

TCMA Subsector

Rank

Nombre

list*

empresa

la País

origen

Año

2011 2

Ventas Ventas de Forma

fundación jurídica Zen-Noh

Japón

Totales (2004(2011) 2011)

1948

Federación 62.44

1.57

1931

Coop

13.54

1961

Federación 31.27

3.96

1871

Coop

15.45

8.73

1960

Coop

13.01

4.65

1879

Coop

12.50

8.75

1996

Coop

2.09

1.00

Estados Polivalente

CHS Inc.

Unidos Corea

30 Lácteo

NACF

Sur

Fonterra

Nueva

36.92

del

Cooperative Group Zelanda Dairy Farmers Of Estados

America Royal

Unidos Friesland Países

Campina

Bajos Países

Hortíc/Fruta

Forestal

202

The Greenery

Bajos Estados

262

Ocean Spray

Unidos

1930

Coop

1.61

4.56

Metsäliitto

Finlandia

1934

Coop

6.93

-6.33

167

Södra Skogsagarna Suecia

1938

Coop

2.64

3.21

Baywa Group

1923

Coop

12.42

5.03

8.60

15.26

Com/Sum

Alemania Estados

Growmark, Inc.

Unidos

Gpo. 1927

Coop.

118

Danish 160

A.M.B.A. Danish

Cárnico

Agro Dinamarca 1901

Coop

2.76

3.99

Crown

A.M.B.A.

Dinamarca 1887

Coop

9.02

2.47

139

Lso Osuuskunta

Finlandia

1914

Gpo. Coop 3.26

5.99

147

Nortura

Noruega

1896

Coop

3.03

5.42

Südzucker

Alemania

1837

Coop

7.98

4.21

Gpo.

C. Arables

Tereos

Francia

1821

Coop.

5.71

11.37

Vivescia

Francia

1927

Coop

5.16

15.57

Ventas totales: Miles de millones de dólares. * Rank List 2011= Lugar ocupado en la lista de las 300 Empresas de Economía Social más grandes del mundo. Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Cooperative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).|

La cooperativa más grande del subsector polivalente es la japonesa Zen-Noh, la cual realiza actividades de comercio de productos agropecuarios y suministros agrícolas para la producción agrícola, en 2011 generó un volumen de ventas por 62.4 MMD$. Esta cooperativa mantiene varios grupos en Asia, Estados Unidos, Oceanía y Brasil. El subsector de comercio y suministros lo encabezó la cooperativa BayWa y de la cual hablamos en apartados anteriores. Para el subsector lácteo la empresa cooperativa “Fonterra” (Nueva Zelanda) obtuvo un volumen de ventas por 15.4 MMD$. La empresa surgió a partir de la fusión dos grandes cooperativas lecheras de Nueva Zelanda, Dairy Group y Kiwi Dairy. FonterraCo-operative Group es el cuarto productor de leche más grande del mundo, exporta el 95% de su producción, lo que representa aproximadamente el 30% de las exportaciones de productos lácteos en el mundo (se encuentra vigente en 140 países). La cooperativa agrupa al 96% de los productores neozelandeses y al 99% de la producción lechera (Leo, 2010).

119

La alemana Südzucker encabeza la lista de las empresas más grandes en el subsector de los cultivos arables en el ramo azucarero, en este sentido, es la productora más grande de Alemania y la Unión Europea. Existe debate en torno a la forma legal de cooperativa que mantiene Südzucker dado que mantiene una sociedad por acciones; además de cotizar en la bolsa de valores alemana. Esta cooperativa procesa remolacha azucarera en el sur de Alemania (SZVG) y conserva el 56% de las acciones de Südzucker, los miembros de ésta la componen varias asociaciones de productores en el ramo en la región y dos cooperativas Federadas: BayWa y DZ Bank. Los productores poseen el 51% (del 56%) de las acciones, inversionistas austriacos (accionistas) por vía de Zucker Invest Gmb H poseen el 10%, el resto de acciones (alrededor del 34%) se encuentra muy repartida (Bijman, 2013). Danish Crown A.M.B.A. (Dinamarca) encabeza al subsector cárnico, siendo la primera en matadero de cerdo en Dinamarca y la segunda más grande del mundo. Ocupa el primer lugar en la exportación de carne a nivel mundial, contando con una cuota de mercado del 1.8%. En la década de los 60 empezó a fusionarse con otros mataderos de cerdo, para finales de los 90 absorbió la segunda mayor cooperativa cárnica de Dinamarca. En los últimos años ha producido para los mercados del Reino Unido, Alemania, Suecia y Polonia. Gran parte de su volumen de negocios deriva de sus filiales, las cuales se crearon por medio de adquisiciones con otras alianzas estratégicas como las joint-ventures (J. Juliá, García, & Meliá, 2012). Como ya se observó, el sector forestal y el hortícola/frutícola mantienen poca representatividad en las empresas cooperativas agropecuarias. El primero se encuentra encabezado por la finlandesa Metsäliitto, la cual es la empresa matriz de Metsä Group,y ofrece servicios de gestión forestal, asistencia técnica y orientación en la venta de madera. La superficie total propiedad de los miembros de la empresa representa alrededor del 50% de todos los bosques de propiedad privada en Finlandia(Metsä Group, 2014). Metsä Board es una empresa filial que cotiza en el mercado de valores, Metsällito posee el 40% de las acciones representado por el 61% de los votos de los accionistas(Bekkum, 2013). Para el sector hortícola/frutícola, “The Greenery” (Países Bajos) es la de mayor volumen de ventas, ésta fue creada en 1996 por la fusión de nueve cooperativas en el ramo que comercializaban sus productos a través de subastas; cuenta con una red de oficinas 120

comerciales distribuidas en todo el mundo, principalmente Alemania y España, y ha extendido su presencia en China y Polonia; hasta 2012 mantenía intercambio comercial con más de 60 países. Para lograr esto ha llevado a cabo procesos de integración a partir de fusiones lo que le ha permitido alcanzar su tamaño de negocio. En general, observamos que las empresas cooperativas del sector agropecuario más grandes del mundo han creado fusiones para su expansión y actualmente funcionan a través de multinacionales y filiales. De acuerdo con Juliá et al. (2012), las principales estructuras bajo las que han desarrollado dichas fusiones son: 1) Grupo cooperativo, en donde la matriz es una cooperativa de primer grado; 2) Cooperativa de segundo grado IB, creada con el fin de exportar de forma conjunta; y 3) Sociedad Anónima (S.A.) asociada con una cooperativa (la S.A. gestiona las activides del grupo). En esta estructura, la participación en la S.A. varía de acuerdo al capital. Entre los principales motivos fundamentales para adoptar las estrategias de fusión (y que llevan a la cooperativa a lógica de la mercantilización) son: 1) Necesidad de financiación; 2) La existencia de muchos socios inactivos; 3) Acceso de los socios de la cooperativa a una parte del valor de la entidad y aporte de liquidez; 4) Posibles conflictos de interés entre los socios productores y socios inversionistas que se acrecienta en la medida que incrementa el peso de los segundos en el accionario; 5) Pérdida de control por parte de la cooperativa o sus socios, si las necesidades de capital van llevando a sacar al mercado nuevos cupos de acciones (ibid). 3.4 Concentración de capitales Los resultados mostraron una importante concentración de capitales en un número reducido de cooperativas, siendo el de las polivalentes en el que se manifiesta en mayor medida, dado que el 72.5% de las ventas totales de este subsector se concentra en 3 países, Japón, Corea y Estados Unidos. Este subsector se caracteriza por mantener actividades económicas en el procesamiento, comercialización y servicios en la producción agropecuaria. Tal es el caso de la japonesa Zen-Noh que, de acuerdo a datos de García, Rivera-Ferre y Ortega-Cerda (2008), junto con Cargill-Continental Grain y ADM controlan la exportación de maíz (81%) y soja (65%)en el mundo. Esta empresa “multinacional cooperativa” se abastece de inputs para la producción en varios países, y mantiene un centro logístico para la comercialización y distribución de la producción, a la vez de mantener relaciones comerciales 121

con otras cooperativas agropecuarias que también figuran en el Top 300 de las cooperativas más grandes del mundo (ver figura 4). En Japón existen actualmente unos 3 millones de agricultores que prácticamente están asociados en su 100% a 700 cooperativas locales. A las cooperativas japonesas también se asocian no agricultores y el número total de socios asciende a 9.7 millones. Estas cooperativas a su vez están integradas a las 47 cooperativas regionales (en Japón se denomina Prefectual Level), y éstas a su vez se asocian en Ja-Zenchu, que hace la labor de representación, y en Zen-Noh, que hace la labor comercial (comercialización y distribución de los productos agroalimentarios y suministros). A su vez estas dos organizaciones forman parte del JA Group, del que también forman parte la central bancaria (Norinchukin Bank) y la central de seguros Zenkyoren(Corbalán, 2013:9).

Figura 4. Zen-Noh. Sedes y empresas filiales en el mundo.

122

Fuente: Elaboración propia adaptado del original ZEN-NOH Group Management Concept (2013).

En el sector lácteo el 50% de las ventas se encuentran distribuidas en 4 cooperativas ubicadas en Nueva Zelanda, Estados Unidos, Japón, Países Bajos y Dinamarca. Para el subsector especializado en la comercialización o abastecimiento de suministros, la concentración está en Alemania y Estados Unidos, en donde el volumen de tan solo 3 cooperativas genero 47.5% de las ventas del subsector. Para el caso de los cultivos arables, la concentración se da en 3 cooperativas (45% total de las ventas) ubicadas en Francia y Alemania. El subsector cárnico, por su cuenta, observó la concentración en una sola cooperativa (33%) ubicada en Dinamarca. El subsector forestal concentró el 72.5% en una sola cooperativa (Finlandia-Metsäliitto). El único de los subsectores que no registró una concentración como tal fue el hortícola y frutícola, en donde la participación es escasa, éste subsector registró un volumen de ventas incipientes en comparación con los demás subsectores agroindustriales.

123

El cuadro 6 muestra las cooperativas que registraron el mayor número de ventas para los siete subsectores agropecuarios. De una selección de 17 cooperativas (de un total de 84 agropecuarias) se encontró que el volumen de ventas del conjunto de estas, aportaba cerca de 55% a todo al total del sector agropecuario. Cuadro 6. Porcentaje de participación de las principales cooperativas agropecuarias, respecto al total de las ventas del sector agropecuario y subsector perteneciente.

Empresas Total

de (seleccionadas)

empresas Subsector

que registraron las

pertenecie mayores ventas en ntes

al cada

subsector

Países

origen

agropecuario

Cárnico

Alemania

Tereos

Francia

Vivescia

Francia

A.M.B.A.

Dinamarca

Lso Osuuskunta

Finlandia

Nortura

Noruega

Growmark, Inc. Agravis Raiffeisen Ag

Forestal

Metsäliitto

Participac

VT ión

Totales EMVSA

EMVSA

EMVS respecto al respecto A

Total

del al Subsector

Agropec.

(2011)

18.9

4.2

44.7

15.3

3.4

56.2

29.4

6.6

47.4

6.9

1.6

72.4

Crown

Baywa Group Com/Sum 16

Participaci

(2011) Sector

Südzucker

Danish

Ventas ón

(EMVSA)

C. Arables 13

Alemania Estados Unidos Países Bajos Finlandia

124

Hortíc/Fru ta

Lácteo

The Greenery

Países Bajos

Fonterra

Nueva

Cooperative Grup

Zelanda

Dairy Farmers Of Estados America Royal

Unidos

2.1

0.5

56.5

41.0

9.2

40.2

130.6

29.4

66.0

244.2

54.9

------

Friesland Países

Campina

Bajos Japón

Polivalent e

Zen-Noh

Estados

CHS Inc

Unidos

NACF

Corea

del

Sur TOTAL

Ventas totales: Miles de millones de dólares. Fuente: Elaboración propia con base en International Co-operative Alliance & European Research Institute on Cooperative and social Enterprises (2013); International Co-operative Alliance (2014a); International Cooperative Alliance (2014b); PriceWaterhouse Coopers (2012).

La investigación de García, Oreja, & González (2002) en torno al cooperativismo agroalimentario demuestra que si bien existe una situación de mayor estabilidad entre agricultores, proveedores y cooperativistas fundamentado en contratos escritos, también es cierto que éstos se encuentran ante un dominio oligopólico que actúa suministrando y distribuyendo “inputs” y “outputs”, en donde los mayores incrementos en cuanto al valor agregado son generados fuera de la fase productiva primaria sin la participación de los agricultores. Por tanto, se abre un nuevo campo de exploración para futuras investigaciones que analice estas nuevas formas de operación de las empresas cooperativas y su impacto en el sector laboral, económico y social.

3.5 La actual dinámica operativa de las grandes cooperativas del sector agropecuario 125

Si consideramos los argumentos de Schumpeter (1942), las grandes empresas monopolistas aprovechan las economías de escala, en donde existe una mayor capacidad para absorber riesgos económicos, así como para acceder al capital. De acuerdo con Bijman (2013), a medida que una cooperativa se integra en una cadena de suministros, y que contempla múltiples niveles y actores, su rol y sus funciones habrán cambiado principalmente por la influencia y exigencias en torno a la calidad de los productos y de la seguridad alimentaria impuesta por los distribuidores, la transformación, los consumidores y los gobiernos. En la figura 6se muestra la manera en que se encuentran operando las grandes cooperativas del sector agropecuario y agroindustrial, con base en las economías de escala y las fusiones que han absorbido a cooperativas más pequeñas o subsectores estratégicos. De esta manera las cooperativas, principalmente de comercialización y suministros, se han dirigido a sus miembros bajo una forma de miembro-cliente, en donde el cooperativista efectúa la producción agrícola fundamentalmente con inputs (maquinaria, semillas, fertilizante, combustible, etc.) y posteriormente entregan dicho producto para su transformación; en dicha producción también interviene mano de obra que no es integrada como miembro de la organización.

Figura 6. Dinámica operativa de las grandes cooperativas del sector agropecuarioagroindustrial

126

Fuente: Elaboración propia.

A través de estas grandes alianzas, la dirigencia es profesionalizada y por medio de modelos de negocio fundamentados en el “Marketing” se integran al mercado globalizado, dicha situación cambia drásticamente los principios de gobernabilidad de las cooperativas, dado lo cual estaríamos hablando de un nuevo tipo de cooperativismo con principios y parámetros distintos y que de alguna manera deja de representar una alternativa de Economía Social. Así, el trabajo solidario y recíproco deja de ser el fin que mueve a las empresas y en donde la acumulación de capital estaría creando monopolios a partir de un cooperativismo desvirtuado. Es evidente que en la actualidad las fusiones entre cooperativas representan una dinámica habitual, en donde las grandes corporaciones con matrices en los países occidentales cada vez absorben más a las cadenas agroalimentarias más pequeñas en todo el planeta, lo cual asegura su expansión a nivel internacional (Vivas, 2008). En este sentido, una fusión implica “una operación jurídica afectante a dos o más sociedades, que conduce a la extinción de todas o de algunas de ellas, y a la integración de sus respectivos socios y patrimonios en una sola sociedad ya preexistente o de nueva creación”(Uria, 1995:42), en la que se puede definir un proceso de concentración empresarial que ocurre bajo las siguientes circunstancias: 1) Transmisión del patrimonio de dos o más sociedades mediante su cesión a título universal a una sociedad preexistente o a 127

una de nueva creación; 2) Extinción de las sociedades aportantes, las cuales subsisten como realidad empresarial a través de la sociedad beneficiaria de la aportación; y 3) Adquisición por parte de los socios de las sociedades disueltas de la condición de socios de la nueva sociedad o de la absorbente mediante el canje de las acciones o participaciones de aquéllas por las de ésta (Sánchez, 1998). La cooperativa de suministros Danish Agro representa un buen ejemplo para mostrar la fuerte tendencia en las últimas décadas en torno a la fusión de empresas cooperativas (figura 5). Esta se fundó en 1901 en la península Stevens bajo el nombre de “Stevens Fooderstofforening” y cambió su nombre a Danish Agro en 2006. En 1973 registró su primera fusión. En total, la cooperativa ha registrado 22 fusiones de 1901 al 2012, siendo la última década cuando se observó el mayor número de éstas. Cabe destacar que de 2011 a 2012 la cooperativa asumió 5 fusiones. La empresa ha considerado que dichas fusiones sucedieron como consecuencia del desarrollo estructural agrícola. Figura 5. Empresa Cooperativa Danish Agro: desarrollo histórico de sus fusiones

Número de fusiones

(1901-2012). 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Fuente: Elaboración propia con base en (Danish Agro, 2014).

Bijman (2013) considera que en tiempos pasados la producción de las cooperativas europeas consistía principalmente en productos a granel para un mercado protegido por la 128

legislación comercial nacional. Sin embargo, alrededor de los años 90 las condiciones de un mercado globalizado (y no sólo la legislación) generó cambios en los gustos y preferencias de los consumidores, así como en la concentración de la distribución, de tal modo que: Las estructuras de mercado en forma de oligopolio han reforzado el poder negociador de los supermercados. Además, la introducción de la marca del distribuidor, de normativas de calidad alimentaria privadas (por ejemplo, BRC, Global GAP) y de sistemas de compra mediante proveedores preferentes han afectado a la cadena de suministro agroalimentario (…) Dichos proveedores, entre los que se cuentan numerosas cooperativas, han respondido mediante fusiones, colaboraciones o absorciones, con el fin de reforzar su capacidad de negociación y de reducir los costes operativos (Bijman, 2013:45).

Por ejemplo, Fonterra (Nueva Zelanda) en el sector lechero es un claro ejemplo de un cooperativismo inserto dentro de la dinámica de una economía de mercado abierto. De acuerdo con Leo (2010), la empresa originalmente representaba a la cooperativa New Zealand Dairy Board que se fusionó con dos cooperativas lecheras (New Zealand Dairy Group y Kiwi Dairy Co-operative), con lo que constituyeron Fonterra Co-opertaive Group. Esta es la cuarta productora más grande del mundo en el sector lácteo, exporta el 95% de su producción, lo que representa el 30% del volumen de exportaciones de productos lácteos en todo el mundo. Cuenta con 8 filiales, posee 5 marcas clave, 13 marcas en Nueva Zelanda, 11 marcas en Australia. Fonterra es uno de los principales productores de biocombustibles a base de casina en bio-etanol. La empresa mantiene el monopsonio de la industria lechera nacional y de exportación de Nueva Zelanda. Las fusiones efectuadas en estas empresas también cambian los sistemas de gobernabilidad respecto a los tradicionales, como en el caso de la cooperativa coreana National Agricultural Coo-perativa Federation (NACF). Esta también realiza actividad de producción y comercialización de productos agroalimentarios en el que se incluyen servicios 129

y seguros a los agricultores, y es la tercera cooperativa más grande el mundo de acuerdo al volumen de ventas en 2011 (31.3 MMD$).De acuerdo con Leo (2010), NACF permite miembros no agricultores en la organización, a través de inversiones de capital por medio de aperturas de cuentas bancarias libres de impuestos y acceso a algunos servicios. Para 2011, el número total de asociados agricultores y no agricultores ascendía a 17.7 millones de personas en donde el 14% de éste correspondió a socios agricultores, mientras que el 86 % restante lo componían miembros no agricultores. Para finales del mismo año, NACF se componía de 167 sucursales compuesta de 3,306 cooperativas, 13 filiales, y 7 sociedades financieras de cartera. Por su parte, la cooperativa Royal Friesland Campina (compañía de segundo nivel) ubicada en los Países Bajos indica que existe un acuerdo con el comité de empresa central (CWC) en el que se convino que los miembros del consejo de supervisión deben ser nombrados por un sistema de cooptación. La empresa ha crecido fundamentalmente por las fusiones y adquisiciones, su última fusión se registró en 2008 como resultado de la unión de Royal Friesland Foods y Campina, es una de las cinco mayores empresas de lácteos en el mundo. Para 2012 contaba con 14,132 granjas lecheras atendidas por 19,487 miembros (socios) en Alemania, Bélgica y Países Bajos. Ha adquirido marcas internacionales y tiene 59 oficinas en su país y 81 distribuidas en todo el mundo bajo la operación productiva “joint venture”(Royal FrieslandCampina, 2014). 4. Conclusiones Tradicionalmente se ha considerado que una cooperativa agrícola agrupa a un conjunto de agricultores que ponen en común sus recursos, a la vez de trabajar colectivamente en una actividad agropecuaria específica. Para la FAO una cooperativa es un tipo especial de empresa definida como: Una asociación de mujeres y hombres que aúnan sus esfuerzos para constituir una empresa de la que tienen la propiedad común, que se rige por reglas democráticas y que persigue otros fines además de la rentabilidad. Las

130

cooperativas anteponen las personas a las ganancias, también ayudan a sus miembros a hacer realidad sus aspiraciones sociales, culturales y económicas” comunes (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2012:2). Las cooperativas más grandes del mundo dominan diversos subsectores agroindustriales, siendo el de suministros y comercio el que les ha permitido crecer en los últimos años. Europa se encuentra a la punta en cuanto a representatividad por el número de cooperativas y en siete subsectores agroindustriales por su histórica tradición cooperativista. Por otro lado, la región asiática, es la que encuentra mayor representatividad en cuanto al volumen de ventas encabezado por Japón a través de un sistema cooperativista centralizado. Las exigencias del mercado globalizado han generado un cambio radical en la dinámica operativa y organizativa de las grandes empresas cooperativas, lo que les ha permitido lograr la expansión y mayor representatividad en el mercado utilizando las economías de escala en el sector agroindustrial. Estas han mantenido un buen crecimiento a través de estrategias de internacionalización y fusión de las cooperativas; mayor control vertical en la cadena de suministros agrícolas para los productores; estrategias de profesionalización en la administración y dirección de las cooperativas, siendo el subsector de suministros y comercio clave para que la expansión y acumulación de capitales. De esta manera, podemos considerar que las megacooperativas que dominan a nivel mundial se encuentran operando bajo una dinámica de “Cooperativismo Trasnacional”, al cual se le ha disfrazadoa través del marco jurídico-constitutivo y en donde los principios del movimiento cooperativista han sido distorsionados. Bajo esta dinámica, los productores son subordinados a la parte productora de materia prima, es decir como mano de obra colectivizada, más allá de reconocerse como co-propietarios y co-trabajadores de la organzación.

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135

II. Ensayos

136

La Educación Pública versus lo Público en la Educación en Chile. Marcelo Martínez Keim24 Resumen El año 2011 el movimiento estudiantil chileno acaparó portadas de la prensa internacional que veía con ojos de perplejidad como el modelo chileno, tan adulado como exportado a otras latitudes, parecía sufrir un verdadero golpe mortal bajo el mandato presidencial de Sebastián Piñera Echeñique. Los estudiantes dejaban en evidencia la incapacidad del sistema educacional de ser un efectivo instrumento de movilidad social que estuviera a la altura de una sociedad moderna, abriendo un debate que ha re-politizado a la sociedad en torno a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social. El presente ensayo aborda desde la sociología el sustrato sociocultural que subyace al actual debate político chileno en torno a la reforma educacional, a saber, si hacerle ajustes al actual sistema educacional, destacando su valor público expresado en el aumento de la cobertura y la diversificación de su oferta; o bien, reformarlo estructuralmente, reponiendo la centralidad de una educación pública estatal, laica y gratuita, propia de la tradición chilena. Al referir el análisis al sustrato sociocultural, el ensayo ubica el debate en torno a los proyectos de modernización social que garantizarían la síntesis o cohesión social desde el rol ecuménico que reclamaron para sí tanto el Mercado Auto-regulado como el Estado Racional Burocrático, comprometiendo juicios evaluativos que devienen en la primacía de lo público por sobre lo privado, y, de lo privado por sobre lo público. Palabras claves: Modernización social; Cohesión social; Estado; Economía de Mercado; Publico-Privado.

24 Licenciado en Sociología y Sociólogo de la Universidad de Chile, Magister en Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Doctor en Antropología Social y Cultural de la Universidad de Sevilla, España. Actualmente se desempeña como académico en la Universidad de Santiago de Chile

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Abstract In 2011 the Chilean student movement garnered international press covers the eyes that looked puzzled as the Chilean model, as flattered as exported to other latitudes, seemed to suffer a real death blow under the presidential term of Sebastian Piñera Echenique. Let students demonstrate the inability of the education system to be an effective instrument of social mobility that was at the height of a modern society, opening a debate that has repoliticized society about the effectiveness of the mechanisms established inclusion social. This essay addresses from sociology sociocultural substrate underlying the current Chilean political debate on education reform, namely whether to make adjustments to the current educational system, emphasizing its public value expressed in increasing the coverage and diversification his offer; or, structurally reform it, replacing the centrality of one's own tradition Chilean state, secular and free public education. When referring to the cultural substrate analysis, the test places the debate on social modernization projects that would guarantee social cohesion synthesis or from the ecumenical role claimed for himself both as a self-regulated bureaucratic rational state, compromising judgments Market evaluative which become the primacy of public over private, and in private over the public. Keyword: Social modernization; Social Cohesion; State; Economical Market; Public and private. Introducción La cohesión social corresponde a un estado en el que la sociedad experimenta una sincronía entre los valores y sus estructuras, cuando existe una correspondencia entre el hecho de vivir en la sociedad, con el hecho también, que la sociedad vive en nosotros haciendo de nuestra vivencia, un natural y continuo transcurrir. En otras palabras, una sociedad está cohesionada cuando los seres humanos tienen que acomodarse a la institucionalidad sociocultural, pero a la vez, sin tener que hacer el esfuerzo de evaluar cada situación para evitar ser premiados o sancionados por hacer o no lo que la 138

sociedad exige. Simplemente, se vive de manera natural, porque la sociedad a la que hay que acomodarse, también está en la conciencia. Por el contrario, cuando advertimos que no hay sincronía entre valores y estructura, se pierde cohesión social, alterándose nuestra convivencia. La cohesión social puede ser entendida como un atributo de las sociedades que puede ser visto como una fuerza o acción por medio de la cual los individuos se mantienen unidos, o si prefiere, a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social (empleo, sistema educacional, titularidad de derechos, políticas de fomento de la equidad, bienestar, protección social, etc.), así como a los comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la sociedad, tales como la confianza en las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia, la solidaridad, la aceptación de normas de convivencia, la disposición a participar en espacios de deliberación y en los proyectos colectivos (CEPAL, 2007). La cohesión social como tema y problema, fue advertido por las ciencias sociales en sus inicios, cuando se constituyó para entender el proceso de modernización del cual eran una expresión más. En efecto, para los padres de las ciencias sociales, la pregunta fundamental era revelar qué hacía posible la con-vivencia social, a pesar que la sociedad mostraba una paradojal escisión entre los valores de la ilustración y el nuevo orden social que parecía negarlos; entre el fundamento subjetivo del sentido del mundo y la autonomía objetiva de las dinámicas que producían el orden y la integración en la sociedad moderna. En otras palabras, la pregunta por la con-vivencia, y en consecuencia por la cohesión social, surgió cuando se hizo necesario explicar la distribución desigual de los bienes materiales e ideales que se evidenciaban, cuando las diferencias sociales devinieron en un problema que requería ser explicado, iniciando con ello un proceso de intelectualización y racionalización de las relaciones sociales, que culminó con el “desencantamiento del mundo”, pasando de la reflexión sobre la vida social a organizar la vida social sobre la base de principios obtenidos reflexivamente. De esta manera, la promesa ilustrada que anunciaba una consciencia racional libre y libertaria respecto de estructuras sociales naturalizadas desde la época teocéntrica, terminaba 139

contribuyendo con el diseño y construcción de lo que Max Weber llamó la “jaula de hierro”. Ese mundo en el cual ya no se trabajaba más para vivir, sino que se vivía para trabajar. Las propuestas sobre cómo inducir un estado cohesivo en la sociedad ha sido la gran tarea de la política que, para el caso chileno, parecía dormir en el baúl de los recuerdos, a pesar de venir siendo interpelada por las ciencias sociales desde fines de la década de los ’90. En efecto, el Informe de Desarrollo Humano en Chile de 1998, documentaba ampliamente que el país había tenido importantes logros en el ámbito económico y social. Había mantenido una alta tasa de crecimiento, habían aumentado los salarios reales, había bajado la inflación y la cesantía a niveles históricos. Había aumentado el monto, variedad y destinatarios de las exportaciones. Se había duplicado el nivel de ingresos per cápita en los últimos años a la vez que disminuido la pobreza e incrementado del gasto social casi al doble, especialmente en educación, salud, vivienda y grupos vulnerables; sin embargo, junto a estos logros y avances importantes, coexistían grados más o menos significativos de desconfianza tanto en las relaciones interpersonales, así como hacia los sistemas de salud, previsión, educación y trabajo. De ahí que la pregunta central del PNUD era ¿por qué las personas se sentían inseguras si la modernización de los sistemas e instituciones sociales mostraba y auguraba un aumento de las oportunidades? La respuesta del informe fue categórica: El malestar se debía a la asincronía entre subjetividad y orden social, o si se prefiere, a la insuficiencia de los mecanismos de seguridad que ofrecía el "modelo de modernización". En otras palabras, el país tenía un déficit de cohesión social, que podría afectar su convivencia democrática. Indicador de ello, era y es, en términos generales, la pérdida de sentido del orden social cuando los valores no se realizan en las instituciones ecuménicas de la modernidad, y en términos específicos, por la desafección hacia la política y la desconfianza hacia el prójimo y hacia los sistemas de inclusión, haciéndose extensiva a otras instituciones propias del ámbito religioso, judicial y empresarial. En el sistema educacional, esto se expresó claramente el año 2011, cuando el movimiento estudiantil acaparó portadas de la prensa nacional e internacional que veía con ojos de 140

perplejidad como el modelo chileno, tan adulado como exportado a otras latitudes, parecía sufrir un verdadero golpe mortal en presencia del Presidente-Empresario Sebastián Piñera Echeñique. Los estudiantes dejaban en evidencia la incapacidad del sistema educacional de ser un efectivo instrumento de movilidad social en base a méritos y características adquiridas antes que adscritas. En efecto, si el éxito de la modernización en diferentes latitudes tiene que ver, entre otros aspectos, con la ampliación y democratización de la retribución objetiva que una sociedad efectúa hacia las personas que alcanzan grados superiores de competencias, el avance sostenido en las etapas de acreditación del conocimiento, debiera devenir en un reconocimiento social de dichos méritos, a través del acceso a mejores ingresos y oportunidades de desarrollo humano. Cuando lo anterior no ocurre o está limitado, la sociedad tiende a tensionarse porque pierde cohesión social. Recientemente la política chilena está debatiendo en torno a la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusión social, como la educación y que debieran complementarse con la adhesión que la población beneficiaria efectiva o potencial. En concreto, el debate se instala al constatar que por más que se diversifique la oferta y aumente la cobertura educacional, no se percibe como un mecanismo al que efectivamente se puede acceder y mantener por igualdad de condiciones. Se le percibe como un sistema injusto por lo que no está contribuyendo a la cohesión social. El presente trabajo aborda el sustrato sociocultural que subyace al actual debate político en torno a la reforma educacional en Chile, a saber, si hacerle ajustes al actual sistema (cuyos partidarios califican de exitoso debido a la amplia cobertura lograda y lo diversificado de su oferta), destacando lo público de este tipo de educación, aún cuando la oferta destinada a los sectores populares y medios se financie a través de un subsidio estatal a la demanda; o bien, lo que proponen sus detractores: reformarlo estructuralmente, reponiendo la centralidad de una educación pública estatal, laica y gratuita, como la que entregó tradicionalmente el Estado chileno. Lo anterior nos llevará a reponer la antigua distinción de los jurisconsultos romanos, entre lo público y lo privado, y cómo ello se encarnó institucionalmente durante el proceso de 141

modernización social, en rol ecuménico que reclamaron para sí el Mercado Auto-regulado y el Estado Racional Burocrático, comprometiendo juicios evaluativos que se han devenido en un fecundo debate acerca de la primacía de lo público por sobre lo privado, y, de lo privado por sobre lo público. Luego, daremos cuenta de lo anterior a través de la recepción que tuvo en Chile este debate modernista y cómo se fue materializando a través de nuestro propio proceso de modernización social hasta cristalizarse, primero, en el proyecto ecuménico del Estado (modernización como politización) y luego, en el proyecto ecuménico del Mercado (modernización como monetarización) y cómo trataron la educación. El Origen De Lo Privado Versus Lo Público Partimos afirmando que lo público y lo privado, son conceptos propios de los dilemas permanentes del debate que cruza transversalmente cualquier interpretación acerca del fundamento de la convivencia o del porqué vivimos juntos, y que hasta ahora no han sido resueltos al igual como ocurre con el dilema acerca de qué antecede a qué: si el sujeto (ser humano, individuo, hombre, etc.) es anterior a la sociedad o si la sociedad es anterior al sujeto. Si el primero es el que construye a la sociedad (estructuras sociales, instituciones, organizaciones, etc.) a través de su actividad consciente o si es la sociedad la que hace al sujeto (in)consciente, a través de sus instituciones y procesos de socialización. Bajo esta dualidad, el pensamiento occidental ha tendido a asociar que aquello que pertenece a la sociedad como colectividad, sería propio de la esfera de lo público; mientras que aquello que pertenece a sus individuos como miembros de ésta, sería propio de lo privado. Dicho esto, lo público y lo privado, serían partes de una estructura binaria que ha dado lugar a una de las grandes dicotomías del pensamiento político y social de nuestro hemisferio, llegando a estructurar programas de acción, investigación y análisis de las disciplinas jurídicas, sociales e históricas. Entre éstas, se suele afirmar que el derecho ha sido la primera en aportar sustantivamente al conocimiento científico y doctrinario sistemáticos en occidente acerca de lo público y lo privado. 142

Suele afirmarse que la diada público/privado en la tradición del derecho, se remonta a Cicerón, según el cual, la res pública, es la cosa del pueblo, donde pueblo, no es cualquier agregación de personas, sino una sociedad que se mantiene integrada por vínculos basados en la utilidad común que trascienden la intención de ordenar las relaciones sociales. Lo privado, por el contrario, refiere a la utilidad individual. Según Norberto Bobbio, en el derecho, esta gran dicotomía ha hecho converger otras dicotomías complementarias, como la que remite a las relaciones sociales entre desiguales (gobernantes y gobernados) y las relaciones sociales entre iguales (según los iusnaturalistas), o de coordinación (según los economistas clásicos); entre la ley (impuesta por la autoridad política para regular la conducta de todos los gobernados) y el contrato (que los privados consagran para regular las conductas entre sí); entre la justicia distributiva (dar a cada uno según lo que le corresponda, sea esto el mérito, sus necesidades, su trabajo, etc.) y la justicia conmutativa (que regula los intercambios). En otras palabras, el derecho derivaría de lo público, la regulación de las relaciones sociales entre desiguales, la ley y la justicia distributiva; mientras que de lo privado, el derecho derivaría la regulación entre iguales, el contrato y la justicia conmutativa (Bobbio, 2006). No obstante lo anterior, el derecho sistemático occidental ha estado tensionado por los significados evaluativos de la supremacía de lo uno y lo otro. Quienes sostienen la supremacía de lo privado sobre lo público, suelen apelar a tres argumentos. El primero, dice relación con los fundamentos desarrollados precisamente por el derecho romano, en tanto sus principales instituciones jurídicas eran la familia, la propiedad, el contrato y los testamentos. Todas, basadas en la naturaleza de las cosas según dictaban sus antecedentes estoicistas. El segundo, descansa en la evidente resistencia que el derecho de propiedad ha tenido históricamente respecto de la injerencia del poder del soberano.

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Y en tercer lugar, es preciso reconocer que las teorías paradigmáticas del Estado-Nación que argumentan la legitimación del poder, desde Hobbes en adelante, descansan en principios contractuales que reconocen al estado de naturaleza, como algo previo al surgimiento de la sociedad civil, al estar constituido, exclusivamente por intereses privados. Por su parte, la interpretación jurídica de la supremacía de lo púbico por sobre lo privado, ha descansado en fundamentos tales como que el todo es primero que las partes, que el bien común es irreductible a la suma de intereses particulares, y, que el máximo bien que alcanzan las personas, no se logra a través del esfuerzo personal sino a través de la contribución solidaria de cada uno al bien común. A pesar de estas divergencias jurídicas, el debate en torno a la supremacía de uno sobre otro, sobrepasó sus límites originales a partir del proceso de modernización social europeo, según el cual nuevos órdenes institucionales racionales garantizarían, uno mejor que otro, la cohesión social y la convivencia. La Supremacía De Lo Público Sobre Lo Privado Aunque “lo público” y “lo privado” son conceptos jurídicos que ya estaban presentes en el derecho romano, la constitución del derecho público como cuerpo sistemático de normas, es históricamente posterior al derecho privado, encontrándose asociado a la formación del Estado moderno. Este no es un dato menor. En efecto, para la ilustración, autodefinida como era del progreso, las épocas anteriores fueron calificadas de oscuras, metafísicas y decadentes, entre otras razones debido a que en ellas no primó el derecho público. Al respecto, no debemos olvidar que Roma, se movía entre los polos del despotismo público y la libertad de la propiedad privada; y en la época feudal, las relaciones políticas y sociales (vasallaje) eran de tipo contractual, sin siquiera existir un Estado. Con el progresismo moderno, el derecho público adquirió la relevancia social (en el sentido de legitimación y valoración) que antes sólo había gozado el derecho privado, encarnándose institucionalmente en el Estado Territorial Racional Burocrático.

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Pero, ¿por qué con la ilustración se legitimó esta interpretación de supremacía de lo público por sobre lo privado? Para responder a esta interrogante, es preciso entender el fenómeno de la racionalización cultural. El paradigma medieval, comenzó a socavarse con la pérdida de legitimidad de la iglesia católica ante la evidencia de nuevos descubrimientos. La tierra ya no era plana y el sol ya no giraba a su alrededor. A la vez, el encuentro de otros mundos, cuestionaban la autoimagen de los europeos convencidos, hasta ese entonces, de su condición de hijos de Dios, hechos a imagen y semejanza del creador. De ahí que un otro diferente (el indígena) podía llegar a ser considerado no-humano por no asemejarse al conquistador, a la vez que provocar en este último un feroz cuestionamiento a su condición de hijo de Dios. La otredad, aquella condición que permite identificarse en la diferenciación con el otro, devenía crítica la identidad de los europeos hasta entonces legitimada por la iglesia, interpelándolos a ajustar sus premisas sobre la noción de “humanitas” Esta pérdida de legitimidad aportó las condiciones favorables que instalaron un período de profundo escepticismo. En este marco histórico, Descartes cuestionó la verdad de sus enseñanzas escolares y familiares llegando a poner en duda hasta sus propios sentidos (como cuando uno se para en el centro de la calzada y mira hacia adelante, se nos muestran sus límites laterales como si fueran a reunirse en algún punto del horizonte). Sin embargo, a pesar de poner en duda todo criterio de validez de lo cognoscible, no podía dudar que estaba dudando, por lo que el pensamiento (la razón) es lo que debía dar cuenta del mundo (y Dios), por lo que la tarea primordial que se auto impuso, fue lograr un método (un razonamiento) que garantizara un pensamiento válido. Descartes, inauguraba con ello, el principio de la razón auto-fundada, fuente de toda validez cognoscitiva25 anterior a todo referente externo a ella misma.

Es preciso reconocer que bajo la noción de razón auto-fundada, toda la tradición filosófica posterior hasta la llegada de los “maestros de la sospecha” (Marx, Nietzsche y Freud) negó el fundamento ético del conocimiento, según el cual la sentencia cartesiana “porque pienso, existo”, no podía reconocer que precisamente porque el mismo Descartes existía, es decir, porque tenía una condición histórica (escepticismo generalizado), llegó a pensar de que porque pensaba, existía. O sea, que no hay ideas sin sujeto.

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Pero una cosa es pensar o reflexionar bajo criterios de validez acerca del mundo, y otra muy distinta es que el mundo descanse sobre principios reflexivos o racionales. Pasar de lo uno hacia lo otro, es lo que caracterizaría a la racionalización cultural que se habría desatado con la reforma protestante. La reforma, desencantó el mundo, instalando la teodicea como problema, lo que implicaba ahora, desde la razón, explicar y por ningún motivo legitimar, la desigual distribución de bienes materiales e ideales, que ya no resultaban naturales. La reforma protestante, profundizó la desconfianza en el núcleo político (la iglesia católica) de la legitimación del mundo dado por sentado, al secularizarlo (Cousiño et al., 1994). Pero el fenómeno no se quedó en una mera disputa teológica entre cristianos. Implicó también un conflicto geopolítico, entre el norte y el sur de Europa, deviniendo en las peores guerras conocidas hasta entonces. Lo particular de estas guerras religiosas, es que fueron las primeras guerras de exterminio conocidas por la humanidad. Sus consecuencias fueron devastadoras al extenderse por más de 100 años, evidenciando incuestionablemente la pérdida de cohesión social y con ello la imposibilidad de la convivencia. Es bajo este panorama, que la posibilidad de restaurar la convivencia, no podía lograrse bajo los mismos parámetros éticos que se encontraban a la base de la explicación del vínculo social ya roto. En otras palabras, no era posible volver a convivir apelando a la vuelta a un pensamiento único, o si se prefiere, a que los reformados se volvieran al catolicismo o que los católicos abrazaran el nuevo credo, lo que equivaldría a la re-naturalización de las relaciones sociales. La diferenciación cultural estaba instalada por lo que la convivencia sólo podía lograrse sobre instituciones y principios basados en un núcleo radicalmente distinto. Este núcleo ya no podía ser la fe, sino la razón humana auto-fundada, y el nuevo orden social no podía ser sino uno en el cual las relaciones sociales estuvieran ordenadas reflexivamente, o sea, racionalizadas. El “mundo” religioso, constituido por una historicidad regida por el “juicio final” llegaba a su fin abriéndose ahora a un ámbito histórico-político donde ya no podía operar la profecía religiosa, sino más bien el pronóstico racionalista asociado a la “apertura” del tiempo histórico y la concepción de la historia como expresión de la voluntad humana. 146

Este orden racionalizado implicó la reintroducción de la díada público/privado, pero esta vez reinterpretada bajo otras distinciones complementarias que se expresaron tanto en la metodización de la forma en que se conduce la vida, como en la burocratización y legalización. La primera, implicó que los fundamentos morales de la conducta ya no estaban fuera de la conciencia (en la prédica del sacerdote, por ejemplo) sino que descansaban en ella misma, lo que no sólo implicó un ascetismo conductual sino que también afirmar la intimidad (lo privado) de los sujetos; mientras que lo público pasó a ser el ámbito de la conducta manifiesta y abierta al público, donde la consciencia moral debía expresarse. Dicho de manera distinta, la posibilidad de restaurar la convivencia, exigía que aquello que había causado el desastre del exterminio -la creencia religiosa-

quedara, por su condición oscura, metafísica e

inentendible para los nuevos parámetros de validez, confinada a la esfera íntima de la privacidad; mientras que en la esfera de lo público, habría de habitar aquello que podía garantizar el progreso y la convivencia. Nos referimos al ejercicio de los derechos humanos, al ciudadano incipiente del Estado absolutista que se despliega luego en el Estado moderno, racional y burocrático. Bajo esta necesidad de restaurar el vínculo social es que se constituye el cuerpo sistemático de normas que llamamos derecho público asociado a la formación del Estado moderno. El proceso de burocratización y legalización, remite a este último aspecto. Desde entonces la esencia de lo público se encarnó en el Estado. No obstante lo anterior y aunque parezca paradojal, la formación del Estado Nacional devino también en la formación del mercado en su específica expresión racional y moderna, esto es, como mecanismo auto-regulador de las relaciones de trabajo, logrando reponer la antigua disputa con lo público pero ahora bajo la promesa de una nueva síntesis social. Para comprender lo anterior, debemos recordar que el mercado es una institución que existía desde hace siglos, no obstante su introducción durante el siglo XVIII al ámbito de las relaciones laborales, sentó las bases de su constitución como alternativa al Estado en lo relativo a la realización de un orden ecuménico.

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Es preciso advertir que dichos supuestos racionales del mercado aplicados a las relaciones laborales, fueron introducidos con el objetivo de proteger a los trabajadores, quienes bajo un escenario de miseria, hasta ese entonces no disponían de un ordenamiento jurídico universal capaz de protegerlos, pues, no debemos olvidar que las relaciones laborales pre-modernas se habían correspondido primero con la esclavitud, luego, durante la edad media, se correspondió con el vasallaje que articulaba el trabajo a cambio de protección a la amenaza de los señores de la guerra. El uso de fuerza de trabajo no remunerada, era una práctica habitual en los gremios medievales que condicionaban la membrecía de sus aprendices. En efecto, el mercado había funcionado hasta ese momento, sujeto a las regulaciones de las comunidades locales, ciudades y gremios que contaban con sus propios marcos normativos jurídicos y morales; pero bien sabemos que este tipo de relaciones sociales se habían transformado en un obstáculo para la creación de valores. Expandir la economía más allá de los límites comunitarios requería no sólo absolutizar el poder político monopolizando el uso de la fuerza y la recaudación tributaria, sino que también liberar la mano de obra con el objeto de disponerla para la construcción de infraestructura intercomarcal. Sólo Estados más complejos -los Estados nacionales- tendrían la capacidad de allanar el camino al mecanismo auto-regulador del mercado en las relaciones laborales. De ahí que la consolidación del paradigma del Estado Nacional requería introducir este mecanismo, diferenciando institucionalmente la sociedad, en una esfera económica y una política (resistida por la economía política). Un mercado auto-regulado que se separa de la política, resistiendo todo intento de regulación del trabajo por parte de la comunidad y el Estado, pero que paradojalmente los supone para hacerse efectivo. De hecho, autores como Hardt y Negri (2009), conciben a la propiedad como el verdadero leit motiv de la formación republicana posterior. Por lo mismo Pedro Morandé (1987), sostiene que este mecanismo auto-regulador del mercado, supone la comunidad política, en tanto le exige a ésta que abandone a su propia autonomía a la sociedad económica, de tal manera que la relación entre compra y venta de fuerza de trabajo, se transforme en un asunto racional entre privados que encontraría su punto de equilibrio en la acción reguladora del mercado, independientemente de cualquier visión ética que las instituciones de la comunidad o de gremios, quisiera hacer efectiva. A partir de 148

este momento, lo comunitario o corporativo (garante del bien común y por ese entonces expresión de lo público) podía ser prescindente. Fue de esta manera que bajo los procesos de modernización social, la razón hipostasiada encontrará en el Estado y el Mercado, las alternativas de la consagración ecuménica del nuevo orden social racional, desatando el debate que desde el siglo XIX alimentó con metarelatos la redención del ser humano. Evolución De La Disputa En Chile Y Su Resonancia En La Educación En Chile, este debate tomó forma a inicios del siglo XX, luego que la matriz agraria del desarrollo fuera abandonada a consecuencia de la depresión larga (primera crisis sistémica del capitalismo) que en 1875 asoló la sociedad rural chilena debido a la caída de la demanda de productos agrícolas desde California y que fuera reemplazada incidentalmente por la matriz minera luego de la guerra contra Perú y Bolivia, pero que retomaría su punto crítico con la depresión de 1914 ocasionada por la Gran Guerra, la caída de la industria salitrera a partir de 1918 y la depresión de 1929. Estas sucesivas crisis económicas, provocaron la migración del campo a la ciudad y a los centros mineros, dejando en evidencia la miseria y precariedad de la vida fuera del campo. La delincuencia, la alta prevalencia de enfermedades infecto-contagiosas, el abandono infantil, la mal nutrición, la violencia cotidiana y tantos otros males sociales, evidenciaron la pobreza como drama (lo que no ocurre con la pobreza rural). Este período, conocido en Chile como “La Cuestión Social”, representó nuestra propia barbarie y aniquilamiento de muchos ante la opulencia de unos pocos. La conflictividad social aumentó y la represión también. La aspiración obrera por la huelga general reportó innumerables actos represivos con cientos de obreros asesinados, especialmente sangrientas fueron las represiones en el norte minero de Chile, el puerto de Valparaíso y Santiago, dentro de las cuales se destacan en 1901, la huelga de la Mancomunal de Iquique; 1902, la huelga de sociedad de resistencia de los tranviarios de Santiago; 1903, la huelga de la Mancomunal de Tocopilla; 1903, la huelga general de Valparaíso; 1904, la huelga del cantón salitrero de El Toco; 1905, la huelga de la Carne, conocida como la Semana 149

Roja de Santiago; 1906, la huelga general de Antofagasta y la huelga de la Liga obrera de la ciudad de Concepción; y 1907, la recordada huelga salitrera de Santa María de Iquique. A pesar de las “cuarenta huelgas que tuvieron lugar durante el período de doce meses entre mayo de 1906 y mayo de 1907 (…) indicaba claramente que el poder de los trabajadores organizados se había elevado a alturas sin precedentes” (Portales, 2011:206); sin embargo el triunfo de la represión llevo a que el movimiento obrero no se recuperaría hasta 1913-14. Con todo, la conflictividad daba cuenta de la pérdida acelerada de cohesión social de una sociedad que ya no podía observarse a sí misma desde la familia, la religión o la hacienda, sin poder seguir tematizando la pobreza como servidumbre susceptible de la caritas o beneficencia. La asincronía entre valores y estructuras sólo podía superarse, al igual como ocurriera en Europa algunos siglos antes, sobre la base de principios distintos a los que explicaban la crisis. Estos principios son expuestos por la sociología chilena, en lo que se denomina la Modernización como Politización, para referirse a la observación que de sí misma comienza a hacer la sociedad chilena, desde la política para fundar el principio de ciudadanía, reflexivizando el vínculo social bajo el rol ecuménico del Estado (Cousiño et al. Ibid). Podría decirse que en esta etapa la sociedad chilena, al decir de Morandé, se comenzaba a organizar de tal forma que “todas las funciones quedaban sometidas a quien tenía la función principal de crear y ejecutar las leyes. Tal función correspondía al subsistema político y, particularmente, al Estado, convirtiéndose éste en el factor de integración y equilibrio de todas las actividades sociales, cualesquiera fuera su función específica. Por decir así, había la necesidad de un supersistema entre los subsistemas” (Morandé en CELAM, 1991:145). Como expresión de este proceso, valga recordar el paquete de leyes sociales que el Presidente Arturo Alessandri Palma aplicara en 1924, promulgando las leyes de habitación obrera, de limitación del trabajo infantil, del seguro obrero obligatorio y de la legalización del sindicatos industriales, o, la misma Constitución de 1925. En materia educacional, la modernización como politización se expresó en el impulso decidido de la educación pública estatal a través de la ley de Instrucción primaria obligatoria que en 1929 consagró su gratuidad y obligatoriedad, o la creación en 1937, durante el segundo gobierno de Alesaandri Palma, de la Sociedad Constructora de Establecimientos 150

Educacionales, y por cierto, el Plan de Fomento de la Educación Pública bajo la presidencia de la república de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941), que mejoró material y técnicamente las escuelas primarias, transformó las escuelas de tercera clase en escuelas de segunda y primera clase, edificó establecimientos escolares adecuados a las zonas rurales; incorporó a la educación a casi 400 mil niños en edad escolar, aumentó el número de escuelas normales especializadas en la formación de maestros, y, abrió plazas de profesores para cubrir las necesidades del país; inició también una campaña de alfabetización y creó un sistema de educación para obreros y campesinos adultos, hogares infantiles y acrecentó la enseñanza vocacional y agrícola. Es necesario destacar que los políticos que lideraron este proceso, provenían de la clase media, la que paradojalmente, había contribuido a crear la propia oligarquía al buscar consolidar mediante la burocracia y la milicia al emergente Estado chileno. Sin embargo, este período del proceso evolutivo social chileno entró en crisis hasta debilitar el principio ecuménico del Estado y con él la materialización de la educación pública estatal. La explicación de la crisis dice relación, en primer lugar, con los efectos del populismo que acompañó la gestión de ciertas políticas públicas que, por un lado, buscaban la inclusión ciudadana de los postergados, pero por otro, imprimía una lógica del gasto y el derroche, que daba cuenta de la semejanza del vínculo social entre el líder y “su pueblo”, con el del patrón y su peonada, tan arraigada en el Chile rural de la hacienda desde la época colonial, pero con la gran diferencia de que se estaba frente a un escenario cada vez más urbano, y por tanto, de otra escala, más complejo y diferenciado, que ya no hacía posible el vínculo social desde la presencialidad, tal como ocurriera en la hacienda. Esta base cultural de un Chile agrario latifundista conformado en la Colonia explica el porqué se instituyó durante el período de la modernización como politización un Estado del Gasto y no un Estado del Bienestar, tal como ocurriera en el hemisferio norte, lo que entre otros aspectos se advierte en la indiferenciación entre política fiscal y monetaria que acompañó al país hasta principios de los años ’70, terminando en una debacle inflacionaria que minó las posibilidades de éxito del gobierno de Salvador Allende Gossens. 151

La política económica inicial de la dictadura militar chilena (1973-1990), concentró los esfuerzos en contener la inflación a través de la reducción del gasto público y una estricta política monetaria, cuyo éxito dependía de la existencia de una economía cerrada. El cambio radical vino a fines de la década de los ’70. Según las “versiones oficiales”, estas medidas se tomaron debido a que la situación inflacionaria no podía controlarse del todo; sin embargo, es un tema debatible y abierto a fijar sus antecedentes fuera de Chile. Al respecto existe suficiente documentación para comprender el cambio paradigmático desde un proceso intencional y hegemónico de alcance global, diseñado y conducido por los liderazgos políticos del primer mundo, donde destacan los nombres de Kissinger, Reagan y Thatcher. La aplicación radical del neoliberalismo en Chile desde 1978 -denominado por Cousiño Modernización como Monetarización- se diseñó como un plan de estabilización adecuado a una economía abierta. Para ello se inició un proceso de privatización de empresas públicas, se devaluó gradualmente la moneda nacional, se liberalizó la banca y el tipo de cambio y se disminuyeron las barreras arancelarias. El objetivo final era alinear la inflación chilena con la inflación mundial. Más adelante se crearían las administradoras de fondos de pensiones (AFP) que reemplazarían el sistema de financiamiento de pensiones según reparto, por un sistema de capitalización individual. También se crearon las instituciones de salud previsional (ISAPRE) que administran seguros privados de salud. Sin duda los objetivos del plan se cumplieron, pero con ello, el Estado se debilitó y la política, paulatinamente, fue dejando de observarse desde la sociedad, para hacerlo crecientemente desde sí misma, abandonando la pretensión de representar la totalidad de la sociedad. La “política que pierde su centralidad como núcleo rector del desarrollo social y, por el otro, restringe la capacidad política de intervenir en otras áreas. La racionalidad de la política queda cada vez más limitada al “subsistema político”, que parece regirse exclusivamente por una lógica autorreferencial. Gran parte del debate político se refiere a asuntos internos del sistema político (sistema electoral, designación de candidatos, continuidad de los senadores designados, etc.)” (Lechner, 1988:236). Lo mismo afirma Morandé al afirmar que “lo que ha cambiado es la }pretensión de hegemonía del subsistema político sobre los restantes subsistemas de la sociedad” (Morandé, Ibid). 152

Con el repliegue de la política hacia sí misma, el mercado vino a adquirir la centralidad que no había tenido en cuanto a la articulación del orden social, pero ya no se trataba del mercado hasta ese entonces conocido, el de los agentes económicos que operan dentro de los límites jurisdiccionales del Estado. Se trataba ahora de un mercado ampliado globalmente y aplicado a ámbitos inimaginables, como las pensiones, la salud, el agua, el suelo, el transporte, la vivienda, y por cierto la educación. La monetarización supone en primer lugar una separación radical entre economía y política; en segundo término, una complejización a gran escala de la económica (mediante la globalización financiera que se logra bajo la visión de alinear las inflaciones nacionales con las del mundo), que hace obsoleto el espacio público hasta que la política ya no se puede observar a través de personas, clases y actores sociales, quedando atrapada en la falsa observación que le propone el flujo financiero o la opinión pública. En el caso de esta última, la capacidad de la industria audiovisual de representar “lo público” se logra a través de quienes producen espectáculo. Al respecto, Morandé sostiene que “si en la etapa de la ilustración podía decirse que la mejor sociedad posible era aquella que se gobernaba racionalmente, entendiéndose esta racionalidad como la plena vigencia del estado de derecho, la sociedad del espectáculo de hoy ya no está en condiciones de garantizar este juicio. La población puede llegar a ser completamente indiferente frente al estado de derecho, si éste no es capaz de recurrir al escándalo como forma de lamar la atención” (Morandé, Ibid:151). El reemplazo de la política por la opinión pública como espacio que representa la totalidad social implica la muerte de quimeras y utopías, privatiza a los sujetos y los sumerge en un estado vivencial de líquidez donde no hay nada sólido de qué asirse (Baumann:2007), quedando la política clausurada en sí misma y expuesta a la representación que le ofrece dicha opinión pública y su capacidad de representar el espectáculo. Si no, cómo entender las interminables operaciones comunicacionales que la política concreta a través de los dispositivos de la industria audiovisual, sin advertir que las categorías de excitación y aburrimiento han pasado a ocupar el rol que antes desempeñaban las categorías de racionalidad e irracionalidad.

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En los primeros años de la dictadurao, la educación siguió siendo eminentemente estatal, mientras que la educación privada seguía estando inspirada en el principio liberalrepublicano (no neoliberal) de libertad de enseñanza, que ya había sido incorporado cultural e institucionalmente al sistema educativo, ya fuera subvencionando la oferta o permitiendo los proyectos educativos eclesiásticos. Pero a inicios de los años ’80 se modifica la administración y concepción del financiamiento educacional, bajo la promesa de aumentar la cobertura bajo los principios de la libertad de enseñanza, exorcisando a la vez, cualquier intento de agenciar un curriculum único, totalizante y clasista, como el que se propuso durante el Gobierno de Allende (Escuela Nacional Unificada). Los defensores del modelo argumentaron como hoy, que el valor en juego no es el que refiere a la educación pública (estatal), sino al rol público de la oferta privada en educación, esto es, su contribución a la expansión de la escolarización bajo un esquema de libertad de los padres de elegir dónde y cómo educar a los niños. La nueva administración del sistema se materializó sacando a los establecimentos educacionales escolares del sostén del Ministerio de Educación, para traspasarlo a las municipalidades, bajo el argumento que los gobiernos locales (con alcaldes designados por Pinochet) estaban mejor aspectados para hacer ajustes curriculares según la pertinencia de su oferta. En cuanto a la nueva concepción de financiamiento, se dotó a las escuelas de recursos según una lógica de subsidios a la demanda (determinada por la asistencia diaria de los estudiantes a clases), debiendo los establecimientos escolares (ahora municipales) competir por los mismos recursos con los establecimientos privados que entregaban educación también con recursos provenientes del estado. De esta forma, se esperaba que las malas escuelas fueran castigadas reduciéndoles los recursos (subvención escolar) por la inasistencia de los estudiantes o por la preferencia de los padres y apoderados por otros establecimientos que ofertaran una educación de mejor calidad26. Al año 2007, “el 47% de la educación básica y media del país es privadamente administrada (aunque el porcentaje de financiamiento propiamente privado no excede el 10% y el 37% restante esté constituido por fondos públicos

26 Paralelamente se creó una prueba que medía la calidad de la educación. Primero fue el Programa de Evaluación del rendimiento Escolar (PER), luego el Sistema de Medición de la calidad de la Educación (SIMCE)

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administrados por empresarios privados, lo que incluye uso privado de las utilidades generadas)” (Schneider, 2008). Los resultados de la aplicación de la concepción de la educación escolar como bien de consumo, han demostrado que la calidad de la educación no ha mejorado en estos años; no ha funcionado en los primeros quintiles de ingreso por fallas previsibles en el comportamiento de la demanda, ya que el supuesto de la circulación de la información adecuada para los consumidores no ha operado nunca. La subvención ha estado dirigida más bien a la satisfacción de necesidades básicas en vez de a las preferencias de los padres por mejores colegios. Tampoco las escuelas han generado recursos adicionales y han terminado jerarquizándose según nivel socio-económico. Se descuidó lo pedagógico, tanto por la gran inseguridad laboral que el modelo ha significado para los profesores, como porque todo el peso de los recortes de los empresarios han recaído en la disminución de los salarios de los mismos (Ibid). Visto así, lo público de la educación supone concebir la educación como bien de consumo y no como un derecho ciudadano, sea de propiedad estatal o privada. En el caso de la educación universitaria, se aplicó el mismo principio a partir de 1981 a partir de la liberalización de la oferta universitaria y la creación de un subsidio a la demanda denominado Aporte Fiscal Indirecto (AFI) como recurso financiero competitivo entre universidades (públicas y privadas) que debían tender al autofinanciamiento. Con ello, lo público de la educación superior venía dado por el aumento de la cobertura hacia los quintiles de menores ingresos y la diversificación de la oferta. En Chile, a las universidades, según sean las carreras que ofrecen, ingresan postulantes que presentan un puntaje ponderado que combina las notas de la enseñanza secundaria con el puntaje de la prueba de selección universitaria. Con la creación del AFI se generó un fuerte incentivo para que las universidades aumentaran la ponderación de la prueba de selección en detrimento del valor ponderado de las notas de enseñanza media (que es el mejor predictor de la “performance” académica que tendrá el estudiante en la universidad, y que a diferencia de la prueba de selección, se distribuyen de igual manera entre ricos y pobres) a fin de captar más aportes monetarios del Estado en la medida en que lograsen acceder a los mejores alumnos, entendiéndose como “mejores alumnos” a quienes hayan obtenido unos de los 27.500 mejores puntajes en la Prueba de Aptitud Académica – PAA (hoy denominada Prueba 155

de Selección Universitaria - PSU) sin considerar en absoluto las notas de enseñanza media. Fue así que al año siguiente de la creación del AFI, las universidades redujeron la ponderación de las notas de enseñanza media y aumentaron la ponderación de la PAA, para captar más alumnos con AFI (Martínez, 2011). Lo anterior adquiere una gran importancia pues la definición de “mejor alumno” que hace el AFI estaría asociado a un antecedente del postulante que no sería estable en el tiempo, pues indicaría que un postulante que en un momento dado carece de las aptitudes académicas que mide la PAA, las adquiere al cabo de un cierto período. Las diferencias de rendimiento entre los postulantes provenientes de establecimientos con financiamiento estatal y financiamiento privado fueron analizadas ya en el año 1980, y se concluyó que los primeros obtienen puntajes menores que quienes provienen de establecimientos privados y al igual que los postulantes de provincias respecto de los provenientes de la Región Metropolitana de Santiago. Entonces, a pesar de que la educación superior chilena, al igual que la escolar, ha incrementado sustancialmente su cobertura desde la irrupción de su privatización, se observa una insuficiente participación de los quintiles de menor ingreso, existiendo un desfase entre los puntajes de selección según el tipo de establecimiento de los postulantes. Los datos disponibles informan la paradoja que, mientras la institucionalidad afirma que la selección de postulantes a la universidad opera según mérito, en realidad se discrimina a los postulantes que provienen de la educación de oferta pública. La selección hecha en base al puntaje en la PSU refleja la calidad de los establecimientos de los cuales provienen los alumnos, el eventual paso por un preuniversitario (programas privados de preparación y entrenamiento para rendir la PSU) y/o el “capital cultural” de las familias; pero no toma en cuenta la trayectoria académica de los estudiantes asociada con su rendimiento escolar. En efecto, si consideráramos al 10% de postulantes mejor evaluados que egresaron de colegios particulares pagados, éstos se ubican sobre los 700 puntos (puntaje que garantiza el acceso a las mejores universidades y carreras de mayor demanda), esto es, entre 100 y 150 156

puntos de la moda de los puntajes de los mejor evaluados de colegios particulares subvencionados y municipales27. Así, los “mejores alumnos” de la educación municipal y subvencionada excepcionalmente alcanzarán los puntajes de los primeros. En la práctica, los alumnos de los primeros quintiles tienen menos posibilidades de rendir una PSU satisfactoria y por tanto de acceder a la universidad. En consecuencia, la educación al igual que otros ámbitos relevantes de integración social, implicaba para quienes sostienen el rol ecuménico del mercado, afirmar que los bienes públicos pueden no ser estatales y regirse por las leyes del mercado. De esta forma, el espacio económico fue neutralizado ética y políticamente, ya que cuando se prescinde de todo aquello que no sea suceptible de cálculo monetario mediante la transformación generalizada de valores en precios, ya no hay ciudadanos ni sujetos conscientes que sea preciso vincular socialmente. Hay personas, qué duda cabe de aquello, pero no participan como tales ni menos como actores sociales, sino como engranajes de las operaciones monetarias sistémicas de pago o no pago. Conclusiones El debate en torno a los límites y posibilidades de la reforma educacional, ha repolitizado a la sociedad chilena. Desde el año 2011, el proceso iniciado por los estudiantes, motivados por la angustia de su padres agobiados por las obligaciones sistémicas de pago o no pago, hizo reaccionar al subsistema político que, ante el dilema de perfeccionar lo público de la educación de mercado o fortalecer la educación pública estatal, inebitablemente vuelve a observarse desde la sociedad. Con la apertura de la política hacia la sociedad, se ve amenazado el rol central que ha ocupado el mercado en la articulación del orden social en Chile; sin embargo estimamos que considerar con ello que la política retomaría su pretensión de representar la totalidad de la sociedad, no se aprecia un reencuentro entre lo político y lo social, menos aún cuando la corrupción y colonización de la política por parte de los poderes económicos, han llevado a

En Chile existen 3 tipos de establecimientos educacionales: Particulares pagados, particulares subvencionados y municipales.

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la clase política a tensionarse en torno la reposición de un régimen de acuerdos y amagos de defensa corporativa. Con la perplejidad de los actores institucionales del subsistema político, el debate en torno a lo público de la educación versus la educación pública, ha tenido sus primeros frutos. En efecto, en este período presidencial (2014-2018), se aprobó la ley que prohibe el lucro, el co-pago y la selección, en cualquier establecimiento escolar que reciba subvención estatal. Como efecto inmediato, según cifras recientes, el 10% de los establecimientos escolares privados que recibían subvención estatal (739 establecimientos), optaron por ofrecer educación gratuita a contar de 2016 a condición de no lucrar, no seleccionar estudiantes ni tampoco solicitar co-pago a los padres y/o apoderados. Pero es preciso destacar que se mantiene el sistema de financiamiento vía subsidio a la demanda. Por su parte, la selección en los establecimientos privados donde la elite política educa a sus hijos, no se tocó, y se eliminó en un plazo excesivamente corto la selección en los colegios públicos llamados “emblemáticos”, cuyo ícono por excelencia es el Instituto Nacional, fundado en 1813, que se ha nutrido con estudiantes cuyo origen no es precisamente la elite, sino estudiantes provenientes de los 3 primeros quintiles de ingreso, que se han destacado en sus escuelas básicas de origen. Con ello, además, se abandona la posibilidad de constitución de una contra-elite que ha sido unas de las funciones que históricamente han realizado estos establecimientos públicos “emblemáticos” y que se ejemplifica, entre otros aspectos, en el liderazgo que han tenido sus estudiantes en la conducción del movimiento estudiantil desde 2011. Resulta paradojal para la elite política, que los estudiantes de este tipo de establecimientos sean quienes tensionen el debate en torno a lo público y lo privado. En el actual debate, también se está discutiendo la ley de carrera docente para los profesores que ejercen en los establecimientos que no lucran, no solicitan co-pago y no seleccionan estudiantes. Para el Colegio de Profesores de Chile, otro actor relevante en el movimiento social por la educación, sólo es posible exigir resultados educativos de primer mundo bajo condiciones de primer mundo, esto es, reduciendo las horas lectivas y el número de estudiantes. El

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Gobierno en tanto estima que la petición es excesiva e igualmente envió el proyecto de ley a pesar de tener en contra el gremio nacional docente. En otros ámbitos de la reforma educacional, se anunció el pronto despacho de las leyes de desmunicipalización de la educación escolar y de educación superior. No hay detalles relevantes que indiquen las características de éstas. Por ahora, en cuanto a la reforma a la educación superior, el debate está centrado en el porcentaje de estudiantes que podrán acceder a la gratuidad, sin que por el momento se conozca propuesta alguna del marco normativo que regule el acceso a los recursos públicos y su modalidad de entrega. Con todo, se estima que no se cambiará el mecanismo de subsidio a la demanda, aunque sí se podrían aumentar los fondos basales a las universidades estatales. Todo indica hasta ahora, que lo público de la educación de mercado va ganando la batalla a la educación pública estatal. Bibliografía Bauman, Sygmunt (2007) La Sociedad Individualizada. Ed. Cátedra, Segunda Edición, Madrid. Bobbio, Norberto (2006) Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teoría General de la Política. Ed. FCE, Duodécima Reimpresión, México. CEPAL (2007) Cohesión Social. Inclusión y Sentido de Pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Cousiño, Carlos (1990) Razón y Ofrenda. Ed. Cuadernos del instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile. Cousiño, Carlos y Valenzuela, Eduardo (1994) Politización y Monetarización en América Latina. Ed. Cuadernos del Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile. Hardt, Michael and Negri, Antonio (2009) Commonwealth. Harvard University Press. Lechner, Norbert (1988) Modernización y democratización: Un Dilema del Desarrollo Chileno. En Revista Estudios Públicos, N° 70, Santiago de Chile. Martínez Keim, Marcelo (2011) Programas Inclusivos en el acceso a la Educación Universitaria en Chile. Contribución a una línea de base para el diseño, implementación y 159

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Neoliberalismo, Políticas Sociales y pobreza en México (1988-2015). Una aproximación conceptual y empírica desde el contexto latinoamericano. José Carlos Luque Brazán28 René Bello Sánchez29 Hortensia Gracida González30

Resumen El presente artículo muestra el contexto en el que se han desarrollado las políticas sociales en América Latina y México durante los últimos 20 años. Permite argumentar que las políticas sociales neoliberales en México y América Latina se desarrollaron inicialmente en la mayoría de casos bajo regímenes políticos autoritarios o en su defecto bajo democracias condicionadas, ejemplo de ello son los casos paradigmáticos de Chile (bajo la dictadura de Pinochet), Perú (bajo la dictadura de Fujimori), y México (bajo los regímenes autoritarios competitivos del Partido Revolucionario Institucional). La literatura discutida en el presente artículo se ubica en el debate sobre políticas sociales, pobreza y neoliberalismo en América Latina. La hipótesis de trabajo consistió en demostrar la influencia de los regímenes autoritarios en la instalación del neoliberalismo en América Latina y el consiguiente diseño, elaboración y producción de políticas sociales mercado céntricos en la región. En esta tesitura, para el caso mexicano, se reconfiguraron viejos tipos de participación corporativa y clientelar del régimen anterior, con otros, de orden neoliberal, que están basados en la lógica del mercado y el consiguiente achicamiento del Estado. Asimismo, se explica, el paso una política social corporativa, autoritaria y clientelista, con matices neoliberales a una hibrida, producida a partir de la alternancia política del año 2000, que combina rasgos del viejo régimen con los de una democracia de baja intensidad. La metodología utilizada fue de corte documental y hemerográfica. Palabras claves: Políticas sociales, Neoliberalismo, América Latina, México.

. Es Profesor- Investigador de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, Egresado del Programa de Doctorado de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. 29 . Es Maestro en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. 30 . Profesora- Investigadora de la Universidad Autónoma de Guerrero. Doctora en Investigación Política por la misma institución.

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Abstract

This article unveils the context in which they have developed the social policies in Latin America and Mexico over the past 20 years. It allows argue that the neoliberal social policies in Mexico and Latin America were developed in most of cases from the authoritarian political regimes or failing on conditional democracies, example for that is the paradigmatic case of Chile (under the Pinochet dictatorship), Peru (under the dictatorship of Fujimori) and Mexico (under the authoritarian regimes of the Partido Revolucionario Institucional-PRI). The discussed literature is located in the debate on the social policy, poverty and neoliberalism in Latin America. The hypothesis of this work consisted in demonstrate the influence of the authoritarian regimes in establishment of neoliberalism in Latin America, as well as in the design and production of social policies in the region. For the Mexican case, the older types of corporative participation and patronage of the former regime, with others of neoliberal order which are based on the logic of the market and the consequent shrinking of the state were reconfigured. Also, in this article explains the proceed of the social corporative policy, authoritarian and patronage with neoliberal tinges to a one hybrid produces from the political change in 2000, which combines features of the former regime with a low-intensity democracy. The used methodology was documental and hemerographic. Key words: Social Policy, Neoliberalism, Latin America, Mexico. Antecedentes: Neoliberalismo, autoritarismo y la política social en América Latina. El neoliberalismo31 como realidad política empírica se desarrolló en un primer momento en América Latina, bajo un régimen autoritario: Fue la dictadura de Pinochet en Chile, en dónde se realizaron sus primeras aplicaciones y ensayos, en este sentido, “La 31

. Para definir al neoliberalismo es necesario acotar se acción ideológica en tres sentidos. Económico, político, cultural y societal. Términos económicos propugna la aplicación de un capitalismo radical que se funda en la idea de llevar al límite la ley del beneficio máximo de la racionalidad instrumental, aplicando para ello lógicas de dominación y técnicas de manipulación como las encuestas, la publicidad y el marketing. En términos de programa político rechaza la presencia del Estado en la regulación del mercado y pugna ideológicamente por la despolitización de los individuos para transformarlos en consumidores pasivos. En términos culturales promueve la generación de símbolos corporativos globalizados y desterritorializados, promoviendo como un hecho natural la existencia de vidas desperdiciadas que no pueden ser incluidas en su modelo societal (Hernández, 2010: 125-127 y Escalante, 2015).

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aplicación del modelo neoliberal en Chile significó la transformación no sólo de la estructura económica y jurídica (con la creación de una nueva constitución política), sino también la transformación de la sociedad, insertando los valores del individuo racionalizador y maximizador en prácticamente cualquier relación social, flexibilizando el trabajo y re direccionando el desarrollo social en filantropía exculpatoria” (Carrillo, 2010:145-146), Chile pasó de una matriz sociopolítica estado céntrica a una matriz mercado céntrica bajo la dirección del Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). En el caso peruano, por ejemplo, la inserción del neoliberalismo, se dio también bajo un régimen autoritario, bajo la forma específico del autogolpe de Estado dirigido por Alberto Fujimori y la cúpula de las Fuerzas Armadas de dicho país andino: “El 5 de abril 1992, las Fuerzas Armadas ocuparon los edificios públicos (…). Mediante el autogolpe se cerró el Congreso y se reformó el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales, la Contraloría General de la República y el Poder Electoral; lo anterior permitió llevar a cabo las iniciativas que el gobierno de Fujimori representaba” (Honorio, 2010:67). En ambos (Chile y Perú), el neoliberalismo se instaló en un contexto político autoritario. En México su proceso de implementación se desarrolló fundamentalmente desde 1988, hasta la actualidad, su génesis política también proviene de una legitimidad no democrática. El resultado de las elecciones presidenciales de julio de 1988, disputadas entre el Candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Carlos Salinas de Gortari, Manuel Clouthier del Partido Acción Nacional (PAN) y Cuauhtémoc Cárdenas del Frente Democrático Nacional (FDN), en dónde resulto vencedor el PRI, fueron calificadas de fraudulentas por la oposición debido a la caída del sistema computacional de captura y conteo de datos (Márquez y Meyer, 2010:754-755). El Gobierno de Salinas de Gortari impulsó el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, aplicó políticas de ajuste económico, privatizó y concesionó empresas del Estado y abre la economía nacional a la economía global. Los impactos en las políticas sociales son evidentes al disminuir el gasto en estos rubros y a la vez, genera mayor desempleo, desigualdades y pobreza. Con la política económica impulsada teniendo como base la reestructuración mercado céntrica del Estado se trasladaron responsabilidades 163

sociales a la sociedad civil, pero se mantuvo el control corporativo de los recursos de los programas sociales a través de nuevos intermediarios políticos que operaron eficientemente a nivel local, ejemplo de ello fueron los Programas Sociales Oportunidades y Progresa (P/O), implementados desde el año 1997 hasta el 2005, los cuales, desde “diversas fuentes apuntan a que los intermediarios los usan con fines político-electorales” (Hevia, 2010:122). Los impactos positivos más inmediatos del gobierno de Salinas de Gortari, fueron la estabilización económica y el crecimiento de los indicadores macroeconómicos. Esta apertura, no obstante la estabilidad económica, generó el desplazamiento de la industria nacional y la quiebra de muchas empresas nacionales. El Estado mexicano, que anteriormente desarrollaba un corporativismo autoritario y vertical para darle cauce a las demandas de la población, abre espacios participativos ligados a los programas sociales, que son impulsados, desde los organismos internacionales. En México en la década de los noventas, el gobierno canalizó recursos hacía organizaciones sociales con la finalidad de trabajar con la población y atender sus demandas, de tal modo que estas organizaciones se convierten en intermediarios entre el Estado y los ciudadanos o beneficiarios, pero a la vez se muestran vulnerables al corporativismo clientelista del Estado. El nuevo modelo económico de estos años, sostiene que son necesarias las desigualdades para que exista crecimiento económico. Lo importante era favorecer la competitividad económica, dejar operar libremente al mercado y que el Estado se ocupe solamente de aquello donde el mercado no llega. Asimismo los participantes de los programas eran vistos como clientes y se buscaba medir el gasto social en función de costo – beneficio político/electoral. Uno de los rasgos negativos del modelo económico global fue el desempleo. Normalmente el crecimiento económico conlleva un incremento en el empleo, es decir, al crearse nuevas empresas se producían nuevos empleos; pero con este modelo, se fortalecen las grandes empresas que son las que tienen la capacidad de competir en el mercado internacional, desplazando a las pequeñas y medianas empresas que no tienen la capacidad financiera para sobrevivir a este proceso, quebrando y generando desempleo. Así, la riqueza se reconcentra en pocas familias, crecen las desigualdades y aumenta la pobreza.

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Asimismo, el Estado descuido la política social, por cuanto las exigencias económicas es reducir el gasto social, dejando cada vez más desamparados y con menos posibilidades de desarrollo a los sectores sociales pobres del país. No obstante, en el pasado la política social privilegió a los sectores medios y no a los más pobres. Se procuraba proteger a los núcleos de trabajadores calificados y sindicalizados para lograr así su apoyo político. Los programas sociales tenían por objetivo los sectores más pobres del campo, de las zonas indígenas y de las urbes. Estas políticas sociales “selectivas”, al menos discursivamente, buscaban desarrollar políticas integrales de atención a los sectores más excluidos y marginales, con la participación de los beneficiarios. Un argumento que ocuparon los hacedores de las políticas sociales de estos años para defender sus propuestas y programas, señalaba que las políticas sociales que dan prestigio a un régimen, suelen ser objeto de rivalidad o de crítica, con la finalidad de desprestigiar a los políticos que las instrumentan y que pueden obtener popularidad por la relación que permiten con grupos amplios de población y por el carácter populista de dichas políticas. No obstante, estas políticas no se pueden desechar sólo por la crítica social y política, sino que deben ser apoyadas para que exista continuidad y así romper con el círculo vicioso de la desigualdad social y de la pobreza. De las propuestas que la estrategia mercado céntrica proponían en lo social, políticas selectivas dirigidas a los sectores más pobres y excluidos bajo el argumento de una mayor efectividad, hicieron intervenir a los pobres en el combate a la pobreza, los prepararon y crearon conciencia del problema y de la manera de enfrentarlo (Lerner; 1998). Sin embargo esta mirada contaba con tres problemas: en primer lugar construyó una noción segmentada de los derechos ciudadanos, en segundo lugar no tomaron en cuenta los contextos sociales y culturales y por último proponía una visión neutral de las políticas sociales. Sin embargo, la pobreza y las desigualdades aumentaron. Posiblemente, el hecho que el Estado privilegiara la política económica comercial e industrial de puertas abiertas al mercado internacional para insertarse en la economía global, postergando la política social, sea la causa de estos hechos. Así, la política económica y la política social vivieron un desencuentro, afectando fundamentalmente a los más pobres.

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El modelo económico mercado céntrico trajo un despertar metodológico de la política social al propiciar la inclusión de la participación ciudadana en la elaboración de las políticas sociales, sin embargo, al llevarse a cabo ese intercambio fuera de un mercado regulado, se agudizaron más las desigualdades de los necesitados. 27 años después del cuestionado triunfo electoral de Salinas de Gortari, la desigualdad impulsada por sus reformas mercado céntricas aumentaron notablemente: “Durante los primeros años del gobierno de Enrique Peña Nieto, entre 2012 y 2014, la población en pobreza creció en dos millones de personas, al pasar de 53.3 (45.5 por ciento) a 55.3 millones (46.2 por ciento), es decir, uno de cada dos mexicanos viven en esa condición” (Enciso, 2015). El modelo se expandió e implementó en toda Latinoamérica en los años ochentas y noventas del siglo XX y la primera década del siglo XXI, reestructurando las relaciones entre el Estado, ciudadanía y sociedad civil. Sin embargo, con la llegada de Hugo Chávez al poder en Venezuela (1999), Evo Morales en Bolivia (2006), Rafael Correa en Ecuador (2006), Néstor Kirchner en Argentina (2003), Tabaré Vázquez de Uruguay (2003) y Lula da Silva en Brasil (2003), se articuló un polo opositor a dichos modelo en Latinoamérica. Es interesante señalar que en términos comparados, los programas sociales de estos cinco gobiernos y de sus sucesores fueron más exitosos para el combate a la pobreza que los programas sociales impulsados por los gobiernos mexicanos y neoliberales durante el período 1989-1991. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señaló en su informe anual de 1990 (cuando todos los gobiernos se perfilaban como neoliberales) el nivel de pobreza en la región fue de 48,4%, 22,5% de ella en la extrema pobreza, mientras que los gobiernos progresistas en la región lograron bajar la pobreza, “para 2011, la tasa de pobreza de América Latina fue del 28,8% (y la indigencia de 11,4%), 167 y 66 millones, respectivamente en cifras absolutas (…) Es decir, en la década 2002-2012 los gobiernos progresistas de América Latina han realizado la proeza de sacar casi a 60 millones de personas de la pobreza. Más de 25 millones de ese total, en Brasil”. (Domínguez, 2014:105). Actualmente, según un estudio de la CEPAL, para el año 2015, en el caso mexicano, el quintil más pobre de la población escasamente concentra el 6.5 por ciento de todos los ingresos del país, mientras que el 38 por ciento de las entradas se encuentran concentrados en el quintil más rico de la población. Si bien regionalmente los más pobres tuvieron avanzaron un punto porcentual en el reparto de la riqueza entre 2002 y 2013, en México sólo 166

se extendió en medio punto porcentual (González, 2015), pero la introducción del neoliberalismo en América Latina, como lo mencionamos para el caso chileno no fue un asunto democrático y deliberativo. La política social recoge a los pobres que va tirando la política económica neoliberal. (Al menos en el discurso). La política social se define como el conjunto de medidas e intervenciones sociales que se impulsan desde el Estado, que tienen por objetivo mejorar la calidad de vida de la población y lograr crecientes niveles de integración económica y social, especialmente de los grupos socialmente excluidos (Silva, 2000:71) En este sentido, el Estado ha ubicado en segundo término a la política social, en su afán de ser competitivo en el marco del neoliberalismo. Así, se puede decir que las políticas sociales se han convertido en un instrumento del Estado neoliberal para paliar las desigualdades derivadas del sistema capitalista. En este contexto, a pesar de que el Estado nunca ha atacado radicalmente las políticas de cobertura universal, la política social es concebida como una garantía de acceso a bienes públicos por encima de la esfera del mercado. No obstante, este reconocimiento implica que se acepte la separación entre política económica y política social. Política económica para el crecimiento y para la inserción global en los mercados y política social para fomentar la “equidad”, en lugar de la igualdad, para compensar y paliar los efectos más nocivos del mercado (Canto Chac, 1994). El presente de las políticas sociales en América Latina Ahora bien, no podemos omitir hacer un recuento general de las transformaciones que ha sufrido la política social en América Latina como parte de los cambios estructurales que se viven desde la década de los ochentas. Conceptualmente la política social es entendida principalmente como política, es decir, como objeto y resultado de procesos de decisión política que ocurren dentro de las condiciones de un determinado modelo de relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad. Entonces, las transformaciones que sufre ese modelo afecta también a las políticas sociales. En esa orientación, hay que entender o visualizar a la política social como una dimensión central de relación entre el Estado, economía y sociedad. Pero, ¿qué es lo que reorienta a la política social? Por un lado, la existencia de servicios 167

fuertemente centralizados, excesivos costos administrativos, dispersión de recursos, fragmentación institucional y deficiencias en los efectos redistributivos de las políticas sociales, constituyen los principales problemas de los sistemas sociales tradicionales. Por otro lado, los cambios en la estrategia de desarrollo y la reorientación de la política económica hacia el neoliberalismo, en los países latinoamericanos, marcan una mayor complejidad de las mismas y el crecimiento de la demanda, vinculada al aumento de la pobreza y las desigualdades causadas por el modelo económico. Estas características no son iguales ni tienen un desarrollo lineal, porque dependen de múltiples factores, cuya interacción y dinámica es específica en cada lugar y en cada contexto histórico. No obstante marcan el rumbo de las políticas sociales y de sus consecuencias inmediatas o a largo plazo. Los efectos de los cambios enunciados se ponen de manifiesto en una doble tendencia. Primero se disuelven las formas tradicionales de acción, pero al mismo tiempo surgen nuevos caminos de legitimación política e integración social. Al respecto (Cavarozzi, 1991) la antigua matriz “estadocéntrica” que servía de modelo de intermediación y agregación de intereses y demandas, favoreciendo la acción colectiva y organizada, y la predominancia de espacios institucionales y actores político-estatales, a la vez coexiste y se diluye en una nueva matriz “mercado-céntrica”. Esta nueva matriz propugna la extensión de la lógica de mercado a las relaciones sociales, favoreciendo la competencia, la eficiencia y la acción individual. En la década de 1990, el desafío va consistir en transformar las demandas sociales en políticas públicas que comiencen a romper los circuitos de reproducción de desigualdades, eso al menos en la retórica, en dispositivos que puedan combatir eficientemente a la pobreza y; en definitiva, aumentar los niveles de bienestar de la población. En este sentido, para gobernar en contextos políticos plurales y autónomos, de alta intensidad ciudadana y con problemas sociales sin resolver, es necesario dos elementos: gobernar por políticas públicas y gobernar con sentido público (Aguilar, 1992). En el primer caso, se diseñan políticas focalizadas para resolver eficazmente problemas concretos. Es decir, si se considera que los problemas públicos difieren unos de otros, tienen su propia especificidad y circunstancias, entonces las políticas para su atención y tratamiento deben ser también específicas en sus objetivos, instrumentos, modos y procedimientos. Con respecto al sentido público, se busca que al implementarse generen algún efecto benéfico en la sociedad, tratando de evitar que se

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continúe con los “viejos patrones de gobierno” que tendían a uniformar los problemas y a homologar las políticas, no teniendo un alcance efectivo ni una atención integral. En términos conceptuales, se identifican cuatro diferentes etapas en la discusión y consecuente reorientación de la política social. A fines de la década de 1980 y durante buena parte de la de 1990 la discusión estaba marcada por la crítica a la “política social tradicional” y la emergencia de nuevos enfoques. Como una especie de correlato de las ideas que impregnaban las reformas económicas, conceptos tales como focalización, privatización y descentralización fueron incorporados a la discusión como alternativas a los déficit de la política social tradicional, conformando los elementos centrales de una “nueva política social” (Sottoli; 2000). Lejos de continuar con la tendencia en el estilo de desarrollo de concentración en el mercado interno mediante la industrialización y sustitución de importaciones, un fuerte proteccionismo estatal y la tendencia anti-exportación; se pasa a una economía integrada a los mercados mundiales, liberalización de los mercados nacionales y de la economía exterior, medidas de fomento a la inversión extranjera, integración regional de mercados. Así se transita del intervensionismo estatal (en el que el Estado era el principal administrador de recursos y motor del desarrollo), a una economía de mercado (mecanismo central de asignación de recursos). El Estado se retira de la economía y de su rol benefactor y centralizador, para convertirse en mero promotor de condiciones de estabilidad jurídica y económica del mercado. En este sentido, siguiendo a Sottoli, la política social estatal, ha venido experimentando una reorientación que se sintetizó hasta mediados de la primera década del siglo XXI, en los conceptos de: 1) compensación (entendida como la acción de introducir medidas destinadas a amortiguar los costos sociales y políticos de los programas de ajuste estructural); 2) selectividad y focalización (desecha el principio de universalidad y selecciona y focaliza el gasto social en los sectores más vulnerables, concentrarlos en gruposmeta previamente definidos); 3) la privatización de los servicios sociales, involucrando al sector privado y a la sociedad civil y; 4) la descentralización (transferencia total o parcial de las tareas sociales estatales a actores estatales regionales y locales). Sin embargo con el surgimiento del bloque de países progresistas, regresa el papel activo del Estado en lo económico, en lo político es el retorno del ciudadano en la esfera de lo político y en lo cultural es el desarrollo de valores colectivos sobre los individualistas. Cuadro Nro. 1 169

Cambios de estilos de desarrollo en América Latina

Modalid

Características del antiguo

Características del nuevo

estilo de desarrollo

Concentración en el mercado

Economía integrada a los

ad de inserción interno mediante la industrialización mercados mundiales. Pero desde un en la economía sustantiva para la sustitución de pluralismo político y una disputa mundial.

importaciones.

ideológica por el papel del Estado y los valores colectivos.

Fuerte proteccionismo estatal: altos aranceles aduaneros, múltiples mecanismos

tarifarios

Participación renovada en el

restricción del comercio y cambio comercio internacional con sobrevaluado. concentración en la exportación de productos con ventajas comparativas. Tendencia antiexportación. Liberalización

los

mercados nacionales y de la economía exterior. Medidas de fomento a la inversión extranjera. Integración regional con el objetivo de incorporarse en los mercados mundiales. Mecanis mos

de estatal:

Fuerte

intervencionismo

El mercado es el mecanismo central de asignación de recursos.

regulación económica (rol

170

del Estado y del mercado)

El Estado es el principal

del

Estado

mecanismo asignador de recursos y economía y definición subsidiada de motor de desarrollo.

Relació

Retiro

su rol.

“Matriz estadocéntrica” como

“Matriz mercadocéntrica”. La

Estado- modelo social de intermediación de lógica del mercado se extiende a las

Sociedad

intereses y demandas: corporativismo, relaciones sociales: “desestatización”, populismo;

acción

colectiva privatización, liberalización; acción

organizada y centralizada; predominio individual

descentralizada;

de espacios institucionales y actores revalorización de espacios y actores políticos-estatales. Bienesta r social

Intervención

no estatales (sociedad civil) estatal

activa

Intervención estatal selectiva y

como mecanismo de corrección social subsidiaria. y con objetivos redistributivos.

Estado como garante de la justicia social.

Mercado como criterio de justicia

igualdad

oportunidades. Política social universalista. Política

social

selectiva,

Ideario social sustentado en la focalizada, orientada hacia el combate solidaridad, responsabilidad a la pobreza. colectiva,

justicia

distributiva,

igualdad social.

Ideario social sustentado en la responsabilidad personal, la libertad individual, el ahorro, la eficiencia y la competitividad.

Fuente: Elaboración propia a partir de los aportes de Sottoli (2000) y el surgimiento del bloque de países progresistas a mediados de la primera década del siglo XXI.

Las políticas sociales se van a basar en este contexto en los principios de selectividad, focalización, responsabilidad personal y la libertad individual. Estas concepciones pasan a 171

ser disputadas en Argentina, Uruguay, Venezuela, Brasil, Ecuador y Bolivia, en dónde surge un discurso neo-estatizante que logró importantes avances en la lucha contra la pobreza, como se menciona en los párrafos anteriores. El cuadro que se presenta a continuación ejemplifica la forma tradicional en la que operaba la política social, así como el nuevo estilo de la política social neoliberal hegemónica hasta mediados de la primera década del siglo XXI. Cuadro Nro. 2. Enfoques de política social en perspectiva comparada durante el período 19892005 Características de la

Características de la nueva

política social tradicional Objetivos

Objetivos

integración

social y distributiva. Cobertura de los servicios

política social Combate a la pobreza como objetivo principal.

En el nivel programático,

Selectiva y focalizada.

universalista y homogénea.

Destinatarios

Mayormente clase media

Población pobre.

urbana y grupos organizados. Rol Estado

del y

Estado

interventor

como

Intervención estatal selectiva

del “garante” de la justicia distributiva. y conforme a las reglas del mercado.

mercado

Mercado como criterio para la igualación de oportunidades.

Actores

Estado como actor central de

“Estructura

pluralista”

la toma de decisiones de política actores: instancias estatales centrales social y responsable principal de la y descentralizadas, ONG, obras planificación y el financiamiento, sociales y grupos de autoayuda, así como ejecución de los servicios iglesias, y programas.

asociaciones

otras

organizaciones con fines de lucro, grupos informales, familia.

172

Organizació n, administración

Organización

estatal

Descentralizada

centralizada: la toma de decisiones desconcentrada:

ocurre mayormente de manera participación

y favorece

instancias

central y vertical (top-down), según descentralizadas y organizaciones de principios burocráticos jerárquicos los propios destinatarios en el diseño y

prioridades

definidas y ejecución de los programas.

centralmente.

Enfoques centrados en proyectos y en la demanda

Modo financiamiento

Financiamiento

estatal,

predominantemente estatal. Gasto internacional y privado. Gasto social social

como

regulación

instrumento del

de como una inversión eficiente en

conflicto capital humano.

distributivo. Ideario social

Solidaridad, distributiva,

justicia

Subsidiaridad,

responsabilidad individualismo,

colectiva, igualdad, universalismo.

personal,

responsabilidad

libertad

individual,

rendimiento, eficiencia. Fuente: Revista mexicana de sociología, Sottoli, Susana, 4/2000.

De este modo, mientras que la política social tradicional proclamaba el ambicioso objetivo de la integración social y económica de amplias capas de la población a través de programas sociales de carácter universalista, a fines de la década de 1980 el objetivo central de la política social fue el combate a la pobreza mediante la focalización. Así los derechos sociales universales se extinguieron del horizonte de las políticas sociales en América Latina, hasta el afianzamiento del gobierno de Hugo Chávez en Venezuela y la aparición de la oleada progresista de mediados de la primera década del siglo XXI. En México, siguiendo este modelo de gasto social, en 1988 se implementa el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), orientado a combatir la pobreza haciendo partícipe, en términos discursivos, a los ciudadanos y ciudadanas de a pie, en la consecución y solución de sus necesidades, su principio central fue la solidaridad. Posteriormente surgen 173

otros dos programas nacionales: “Programa Educación, Salud, Alimentación” (PROGRESA) y el de “Superación de la pobreza: una tarea contigo”, que se basaron también en los mismos principios. En este sentido, el combate focalizado a la pobreza de la política social demostró su inutilidad, ya que para superar la pobreza no bastan las acciones de política social, por muy eficiente y focalizada que sea, sino se necesitan cambios en la estructura económica del país. Entonces, reconociendo que los objetivos de la política social no se agotan en la lucha contra la pobreza, se hace necesario incorporar otras dimensiones de análisis al diseño de políticas sociales. Por ejemplo, la dimensión de la distribución del ingreso, la desigualdad y la justicia social, como objetivos de la política social. O también, la utilización de enfoques y conceptos multidimensionales para analizar los factores que contribuyen a la generación de pobreza y desigualdad social, por ejemplo, el enfoque de la exclusión social (Gacitúa y Davis, 2000). Se debe evitar la unidimensionalidad que reduce la complejidad de los procesos sociales. Junto al combate a la pobreza, la política social debe promover la integración social; es decir, combatir la exclusión social, reducir las desigualdades sociales y aumentar la equidad (CEPAL, 2000). Además de incorporar las asimetrías políticas en el análisis de la lucha contra la desigualdad social, ya que ella implica también la desigualdad política. Respecto a la cobertura de los servicios y prestaciones sociales, la discusión social giró en torno a la relación universalidad-selectividad/focalización. Se criticó enfáticamente al “universalismo aparente” (CEPAL, 1996) de las políticas sociales tradicionales consistente en que, a nivel programático se establecía el acceso igualitario a los servicios sociales por ley a toda la población, pero en la práctica el acceso a los mismos se encontraba segmentado de acuerdo con criterios económicos, sociales y corporativos. Los derechos sociales en el fondo solo existían en el papel para un amplio sector de la población. Los argumentos que atribuían tradicionalmente al Estado el rol de actor principal de la política social y garante del principio de justicia social redistributiva, igualitaria y universal resultaron fuertemente cuestionados con el avance de posiciones neoliberales. Dichas posiciones promovieron una intervención estatal selectiva en el campo social, que de manera focalizada solucione los problemas y corrija las disparidades sociales. En el nuevo discurso social y político se da crecientemente rol al mercado como mecanismo de asignación de 174

servicios y beneficios sociales. El argumento utilizado es que, a mayor eficiencia y equidad se alcanza una mayor igualación de oportunidades. Así, la nueva política social pasó a ser definida, tanto en la discusión científica como en el discurso de los gobiernos, como una tarea de toda la sociedad, desplazando al Estado. El mecanismo para la toma de decisiones se abre, teóricamente, aunque no empíricamente, al pluralismo de los actores estatales y privados. La estrategia se basa en el fortalecimiento de las capacidades estatales de coordinación y regulación, transfiriendo simultáneamente determinadas competencias de ejecución a instancias estatales descentralizadas, a ONG, organizaciones sociales, grupos locales o informales e incluso a la familia. Siguiendo estos planteamientos, las políticas sociales debían privilegiar la atención selectiva a los grupos más vulnerables de la sociedad, focalizando el gasto, cuyo objetivo principal era y es el combate de la pobreza en el léxico neoliberal. Es el estilo que predominó en toda la región latinoamericana en la década de los noventas del siglo pasado y en los primeros años del siglo XXI. Estas políticas se desarrollan a partir del modelo económico liberal y se implementa a través de la focalización, privatización y descentralización, como alternativa a los servicios centralizados, de excesivos costos administrativos y la desviación de recursos a favor de organizaciones corporativas verticales. Sin embargo podemos preguntarnos: ¿qué hay de los cambios que el neoliberalismo provoca en la política social, en la democracia y en la participación ciudadana en México? Sin duda son muchos y los saldos negativos superan con creces los logros alcanzados, cuyos beneficios se concentran en unas cuantas manos y han ocasionado el incremento de las brechas de las desigualdades. La justificación del neoliberalismo estriba en que es una estrategia económica que parte del supuesto de que las sociedades se desarrollarán a partir de un nuevo intercambio de mercancías, servicios y hombres; regidos por la ley de la oferta y la demanda, en el marco de una competencia internacional y no de un mercado regulado interno. Su esencia es la libre competencia en el intercambio internacional de mercancías, que determina quienes podrán exportar y sobrevivir para obtener las ganancias de dicha globalización (Ibarra, 1993). Pero para referirnos al neoliberalismo hay que señalar que su antecedente fue el liberalismo cuya premisa básica fue la promoción y defensa de la libertad humana en todas las manifestaciones éticas, económicas y políticas. La libertad parte del principio de no 175

impedimento, mediante el cual los individuos asumen plena conciencia de sus capacidades creativas para controlar y transformar su naturaleza interna, así como para proceder al dominio de su entorno con los medios tecnológicos, legales e institucionales que se encuentren a su alcance (Alarcón, 2000:110-111). Al respecto, el neoliberalismo genera cambios de manera distinta en cada país de acuerdo a sus características propias. De igual forma provocó que las relaciones económicas entre los países se modificaran, como también las relaciones políticas, sociales y culturales. En México condicionó y afectó positivamente para el fallido proceso de democratización que tuvo como epicentro las elecciones presidenciales del año 2000. De este modo, empieza a reconstruirse las relaciones sociales y políticas. En ese clima de alternancia política, se desarrolla a la vez un despertar ciudadano que permite la participación y el fortalecimiento de la sociedad civil, que buscara fijar sus intereses en la agenda pública, pero que después del año 2006 entra en una profunda crisis debido a la creciente violencia impulsada por el crecimiento de los carteles del crimen organizado, su apalancamiento con partidos políticos y gobiernos estatales y municipales y que tiene su punto culminante en el secuestro y desaparición de 43 estudiantes de la Normal Superior Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa en la Ciudad de Iguala el 26 de septiembre del año 2014 Las políticas sociales del México contemporáneo A partir de la década de los treinta, en el continente dominó el modelo de sustitución de importaciones. Desde los ochenta y principalmente los noventa, hay un giro hacia una economía globalizada y neoliberal.

Este modelo

se caracteriza por la reducción del

proteccionismo y la búsqueda de una inserción más agresiva en la economía internacional, como medio de lograr el desarrollo. A la vez, conlleva a una nueva política social se torna en imperativo ante la transición económica, política y social de la región. Esta política social debe consolidar la transición, el orden político y contrarrestar el deterioro de los Estados de Bienestar. Tal política social se convierte en prioridad en tanto la región empobreció y se ve amenazada por una larga etapa de recesión económica, caída de ingresos y deterioro social. Frente a esta realidad una nueva política social nace para atender los problemas de la población, cuyos efectos negativos se deja sentir en el cierre de medianas y pequeñas empresas que no pueden competir con las nuevas condiciones económicas, originando el 176

despido masivo de obreros. Asimismo, la apertura de fronteras perjudica a los campesinos, debido a la descapitalización del campo y el atraso tecnológico. También la transición da lugar al adelgazamiento del Estado que vende sus empresas, se hace más pequeño y perjudica a sectores burocráticos que son despedidos o sufren la devaluación en su salario, lo que los obliga a buscar empleos adicionales, impactando en el crecimiento de las economías informales. Los gobiernos ponen en práctica programas de combate focalizado contra la pobreza que buscan remediar algunos de los costos sociales del ajuste, buscando corresponsabilizar a los ciudadanos en el combate a la pobreza. Un rasgo peculiar de la estrategia neoliberal fue el impulso de la participación de los pobres en los programas de focalización. Como respuesta al apoyo social que reciben se produce un intercambio de apoyo político por bienestar. De este modo, se produce una notable mixtura, sobreviven las practicas corporativas y clientelares, pero surgen nuevos intermediarios, entre los partidos vinculados a los sindicatos y gremios u a su vez aparecen nuevos grupos y ciudadanos independientes de los partidos que se relacionan directamente con el gobierno pero que también son captados clientelarmente para dar apoyo político al partido que está en el poder, entre los años 2000 y 2015 esto se va a dar con el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y con el Partido Revolucionario Institucional (PRI). El peligro mayor, fue el desplazamiento de roles irrenunciables del Estado a la sociedad, que debe asumir el costo del ajuste económico que ella no provocó. En la década de los ochenta comenzó la ofensiva neoliberal, favoreciendo a la iniciativa privada en detrimento de la pública y, consecuentemente, propició una transferencia activa de ingresos del Estado a los grupos privados. En los noventa, la estrategia neoliberal populista presiona para que se instrumenten políticas sociales o programas específicos hacia sectores de subsistencia o extrema pobreza, sobre todo en aquellos grupos que podrían afectar la estabilidad de la política neoliberal. Su fin fue mantener el equilibrio social y político, el control social y la reducción de los conflictos que puedan poner en riesgo al sistema liberal imperante. En México, el Estado transfirió al sector privado muchas empresas, permitió la apertura comercial, se firmó el tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá y desarrolló una política económica de ajuste económico, a la vez que el gasto social se focalizó y se redujo. Las reformas estructurales neoliberales empezaron con 177

fuerza con el gobierno de Salinas, continuaron con Zedillo (1994-2000) y continuaron con el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y fueron promovidas por el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012). Finalmente las reformas estructurales culminaron en el Gobierno de Enrique Peña Nieto32 (2012-2018). En este sentido se puede decir que esta corriente económica permite la participación y la organización ciudadana, empezando así a rediseñarse el criterio vertical de elaboración de la política social, al incluir la voz y demandas de los grupos excluidos. A la vez que adquiere una dimensión perversa debido a que esta participación encuentra sus fronteras en las prácticas corporativas clientelistas que imperan en la cultura política nacional y en los

. Hasta el momento durante el sexenio de Enrique Peña Nieto se han aprobado 11 reformas estructurales: 1. Reforma laboral. Se promulgó el 30 de noviembre de 2012, un día antes de que Peña Nieto asumiera la presidencia. Esta reforma incluyó nuevas formas de contratación —por temporada, por capacitación inicial, por periodo de prueba y por hora— y la regulación de la subcontratación u outsourcing. 2. Transparencia. Propuestas que los tres principales partidos —PRI, PAN y PRD. Se promulgó en febrero de 2014. Se modificó la Constitución, todavía no se elaboran sus leyes secundarias. Esta reforma creó el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), incluyó a más instituciones en la lista de sujetos obligados a transparentar su información (ahora deberán hacerlo los partidos, sindicatos y todo ente que reciba recursos públicos).3. Código procedimental penal. El Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP). Se promulgó en marzo de 2014. No cuenta con leyes secundarias. 4. Nueva Ley de Amparo. Se promulgó en abril de 2013, fue producto del Pacto por México realizado entre el PRI, PAN y PRD. Prevé que el amparo pueda promoverse para solicitar protección a los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales firmados por México; y posibilita presentarlo de manera colectiva. 5. Educativa. Fue promulgada en febrero de 2013. La reforma implicó tanto cambios a la Constitución como nuevas leyes secundarias, todas las cuales ya quedaron avaladas y están en vigor. Está en plena etapa de implementación. 6. Telecomunicaciones. Fue promulgada a mediados de 2014. Se creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). 7. Competencia. Su objetivo es fortalecer el combate a las prácticas monopólicas, se dio autonomía y más facultades a la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), y creó juzgados y tribunales especializados. Su legislación secundaria, la Ley Federal de Competencia Económica y una reforma al Código Penal Federal, ya fue avalada y está en vigor. 8. Financiera. Se promulgó en enero de 2014. Se establecieron medidas para facilitar que los ciudadanos accedan a créditos bancarios. 9. Fiscal. Se homologó el impuesto fronterizo con el resto del país (IVA) subiéndolo del 11% al 16%; eliminó el régimen de pequeños contribuyentes (repecos), y los Impuestos Empresariales a Tasa Única (IETU) y a los Depósitos en Efectivo (IDE), con el argumento de simplificar la recaudación; limitó las deducciones en el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y gravó los alimentos chatarra. 10. Político-electoral. Se promulgó en febrero de 2014. Tres meses después, en mayo de ese año, se avalaron sus leyes secundarias. Se transformó el Instituto Federal Electoral (IFE) en el Instituto Nacional Electoral (INE), con más atribuciones para vigilar elecciones locales. Además, se incluyó la reelección de legisladores y alcaldes, la autonomía de la Fiscalía General de la República —que debe sustituir a la actual procuraduría—, y la figura de los gobiernos de coalición. 11. Energética. Se promulgó en agosto de 2014. La reforma abre el sector energético a la inversión privada. 12. Anticorrupción. Se promulgó en la primera mitad del año 2015, creándose el Sistema Nacional Anticorrupción. Se establecieron cambios en la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) y la Secretaría de la Función Pública (SFP), que deberán coordinarse con la Fiscalía Especializada, el INAI y el Poder Judicial para investigar y sancionar actos de corrupción. No cuenta aún con leyes secundarias para poder funcionar. (Cisneros y Torres, 2015).

178

propios límites que establece el mismo modelo económico. Esta corriente económica permite cierta horizontalidad en la elaboración de las políticas sociales en México, pero no hace posible el rompimiento de esquemas corporativos verticales en el diseño y ejecución de las mismas. Algunas aproximaciones sobre la política social y la pobreza en México La corriente del liberalismo económico se basa en la premisa de que el mercado es el sistema más eficiente de asignación y distribución de recursos. Dado que los individuos están más motivados por el interés en sí mismos que por ideales de beneficio colectivo, se debe preferir un orden social que favorezca la búsqueda de la conveniencia personal por encima de uno orientado hacia los principios universales y el interés colectivo. Sólo si se permite que opere el mercado sin restricciones – donde los individuos son libres de intercambiar trabajo, servicios y productos - y se favorece la competencia de los múltiples intereses en juego, se logrará la armonía social y se alcanzarán los ideales universales. Según esta corriente, cuando los intereses de un individuo o grupo dominan al mercado, se producen ineficiencias que dañan los mecanismos del libre cambio; por esta razón, el Estado de bienestar, que privilegia los derechos de los más pobres y fomentaba la existencia de profesionales y burócratas para proteger estos derechos, condujo a una injusta jerarquía de valores y a una ideología falsa de justicia social, derechos y necesidades, que alejan a la sociedad de los ideales universales (Hayek, 1978). En México, se distinguen dos amplios periodos en la política social. El primero va desde los años cuarenta hasta principios de la década de los ochenta; en tanto que el segundo se inicia con la crisis financiera de 1982 y da lugar a un nuevo modelo económico: el neoliberal. Aunque en cada una de estas etapas hay diferencias en las políticas, los programas, los montos dedicados al gasto social y los estilos personales de gobernar; existen, sin embargo, convergencias en temas clave de la política social y en la manera como se concibe el papel del Estado en el desarrollo social. El modelo de protección social que se aplicó en México ha estado determinado por la reducida disponibilidad de ingresos fiscales, los requerimientos del modelo político de intermediación sindical y la estrecha asociación del modelo económico con el modelo de política social. Existen dos factores importantes que han condicionado las políticas sociales 179

en México. El primero es la falta de una base fiscal de financiamiento de las políticas sociales como política de Estado promovida desde el ejecutivo, lo cual provoca un retroceso en el Estado del Bienestar al perderse muchos de los avances alcanzados a fines de los setentas, y el que se refiere a la focalización de los programas, centrados en los que más necesitan, excluyendo en ocasiones a sectores vulnerables, mujeres, indígenas, por ejemplo (Brachet, 2003). El primer rasgo de la política social mexicana es, sin duda, el carácter tutelar del Estado. El sistema de protección social que se desarrolló a partir de los años cuarenta se inscribió en una concepción según la cual los derechos sociales de la población debían ser garantizados por el Estado, el cual se erigió como principal responsable del bienestar de la población y de los derechos incorporados en la Constitución Política de 1917. El modelo de protección social que se implementó en México se acercaba al modelo conservador estatista instaurado en algunos países europeos a fines del siglo XIX; como el fundado por Bismarck en Alemania. Este modelo fomenta la integración social y promueve la vigencia de los derechos sociales, a la vez que impulsa la subordinación del individuo al Estado y coloca a los trabajadores bajo la autoridad de éste.

También

alienta

protección

social

estableciendo categorías de beneficios y aplicando una modalidad corporativa que otorga a los servidores públicos un lugar privilegiado (Esping-Andersen, 1993:59). Este modelo se ha combinado en México con otro inspirado en los objetivos de provisión universal por medio de la recaudación de impuestos. La espina dorsal de este sistema es el seguro social. Consiste en poner en marcha amplios programas de seguridad apoyados en contratos individuales, cuyo acceso depende sobre todo del empleo, por lo cual se excluye a quienes no se vinculan al mercado formal de trabajo o participan en él de manera precaria y marginal (trabajadores rurales y mujeres, por ejemplo). Esta relación con los trabajadores y empleados provoca que tales sistemas tiendan a ser corporativos y estratificados. El Estado creó distintos regímenes de seguridad social para diferentes gremios de trabajadores: burócratas, militares, trabajadores de entidades paraestatales (Petróleos Mexicanos o Ferrocarriles Nacionales), trabajadores de educación, etc.).

Estas

diferenciaciones generan grandes variaciones en la cantidad y calidad de los beneficios que 180

se ofrecen. A la vez, se reproducen desigualdades en la distribución primaria del ingreso y se fortalecen diferencias relacionadas con el poder de negociación de las diferentes categorías ocupacionales. Este modelo responde a vínculos corporativos entre el Estado y la sociedad, es proclive a prácticas clientelares que impiden el desarrollo de prácticas ciudadanas y su incidencia en las políticas sociales en México. En mayo de 1943 se emitió el decreto de creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), con el objetivo de otorgar atención médica y otras prestaciones a todos los trabajadores asalariados. En su primera etapa, los servicios de seguridad social tuvieron un desarrollo muy limitado. La incorporación de población beneficiaria se dio lentamente debido a la carencia de infraestructura de atención a la salud y a la falta de recursos económicos y a profesionales de salud. Los beneficios de la seguridad social, tales como indemnizaciones relacionadas con enfermedad o accidentes de trabajo, jubilaciones, etcétera, se otorgaron sólo a trabajadores de la economía formal y del Estado. El disfrute de elementos adicionales de bienestar, como el acceso a viviendas de precios módicos o a créditos de interés bajo y a largo plazo, se reservaron en general a trabajadores agrupados en organizaciones sindicales (Ward, 1991). Este sistema de protección se desarrolló en estrecha relación con el intercambio de apoyo político por elementos de bienestar y con el papel de intermediarios que desempeñaban los sindicatos en el régimen político posrevolucionario. Esto implicó la centralización de las intermediaciones políticas y sociales en corporaciones sectoriales ligadas en ese entonces al partido oficial –Partido Revolucionario Institucional, PRI y al gobierno y, por esa vía, al Estado -. A través del corporativismo, la representación política estaba articulada a la representación social y las demandas sociales se formulaban y atendían por dos vías principales: 1) a través de las grandes centrales sindicales (Confederación de Trabajadores de México (CTM), Confederación Nacional Campesina (CNC), Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (SNTE); y por medio de las diversas instancias del PRI. Las organizaciones sindicales basaban su fuerza en su margen de interlocución con el Estado y en su capacidad para el control vertical de las bases. Esta modalidad permitió asegurar la lealtad de los trabajadores, pero también contribuyó a que la provisión de bienestar se segmentara y estratificara, al grado que en 181

numerosas ocasiones sirvió para reforzar distancias sociales más que para compensar desventajas. Sin embargo, una vez que el PRI regresó al poder con Enrique Peña Nieto, en el año 2012, el pacto corporativo se reactivo. El entramado de instituciones y programas sociales La lógica de crecimiento que durante muchos años imperó en los servicios de atención al bienestar, sobre todo en los dirigidos a sectores organizados, se concretó con la creación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1960, en medio de las reformas alentadas por la Alianza para el Progreso que vino a reforzar la legitimidad del Estado. El ISSSTE surgió de la fusión de distintos organismos dedicados al bienestar de los trabajadores estatales, entre ellos, la Dirección General de Pensiones. En la misma década de los sesenta se fundaron otros servicios de salud y de seguridad social para algunos sectores de trabajadores del Estado, como ferrocarrileros, petroleros, azucareros, etcétera (López, 1987:185). En los servicios de salud creados en esta etapa se repitió el esquema de organización por categorías socio profesionales segmentadas horizontalmente; es decir, distintas instancias para diversas adscripciones profesionales y beneficios selectivos para cada una de estas categorías. En el marco de la ampliación de funciones estatales que se dio en América Latina en los años sesenta y setenta, la actividad reguladora y redistributiva del Estado mexicano abarcó acciones en el campo alimentario, de la salud, educación y vivienda. Destacan, entre las más importantes, la creación de entidades reguladoras como el Instituto Mexicano del Café (INMECAFÉ), Tabacos Mexicanos (TABAMEX) y diversas industrias relacionadas con el abasto de alimentos a la población de escasos recursos como Leche Industrializada CONASUPO (LICONSA) y Distribuidora CONASUPO, S.A. (DICONSA). Además, se extendieron las funciones de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), creada en 1960. Ésta, de importadora de alimentos se convirtió en responsable de la rectoría del Estado en el abasto social de productos básicos (frijol, maíz, trigo). Para atender la demanda de vivienda de los asalariados, se fundó el Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT), con un esquema tripartito de financiamiento. También se crearon fuentes de financiamiento para otros sectores de la 182

población: el Fondo para la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE) y el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular (INDECO), dirigido a sectores de población que carecían de acceso a la seguridad social. Estos organismos suplieron y complementaron la tarea del IMSS, organismo que hasta los años sesenta se había hecho cargo de la construcción de unidades habitacionales para ofrecer a sus asegurados viviendas en renta a muy bajo precio. En los años setenta, los objetivos de eficacia para satisfacer las necesidades de los sectores más pobres trajeron consigo medidas orientadas a lograr un conocimiento más preciso de la población objetivo. Asimismo, programas dirigidos a grupos determinados que se insertaban dentro de la función reguladora del Estado en la economía. Así, como programas focales en el marco de políticas expansivas universales, se creó en 1977 la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), para canalizar recursos a la población con niveles de vida identificados como los más bajos y cuya primera tarea fue conformar los mínimos de bienestar que sirvieron como parámetros para elaborar programas de bienestar y evaluar los alcances de las políticas sociales del Estado. El programa más importante, por su alcance y el cúmulo de experiencias que representó – sobre todo con respecto a la organización de los beneficiarios - fue el destinado a distribuir alimentos en zonas rurales, puesto en marcha por la COPLAMAR y la CONASUPO, conjuntamente, a principios de los ochenta. Se distribuían alimentos a precios más bajos que los del mercado. El Programa CONASUPO-COPLAMAR, se orientó a grupos seleccionados. Dicho enfoque selectivo no sustituía a las políticas globales. Las complementaba, ya que estos programas no implicaban una selectividad restrictiva, sino que se inscribían dentro de una serie de medidas de tipo redistributivo, como regulación estatal del abasto alimentario (precios de garantía, crédito barato o subsidio a la producción, intervención en la comercialización de granos básicos, etc.) y transferencias financieras gubernamentales hacia organismos de atención a la salud. El nuevo modelo económico

183

La crisis provocada por la deuda externa, la caída de los precios del petróleo y el descenso del crecimiento económico que ocurrieron desde principios de los años ochenta, influyeron para que el nivel del gasto público se convirtiera en un grave obstáculo para el financiamiento del gasto social y en un factor del empobrecimiento del Estado. La crisis financiera de 1982 y el propósito de reducir el déficit fiscal, mermaron las fuentes de financiamiento del aparato de bienestar en una época en la que la demanda de los servicios aumentaba debido al crecimiento de la población, el deterioro de las condiciones de vida y la falta de capacidad de la economía para crear nuevos empleos. La política económica del Estado se orientó a sanear las finanzas públicas y a controlar el déficit presupuestal mediante la obtención de mayores ingresos, la reducción del gasto público (sobre todo del social en una primera etapa), la reforma administrativa y la desincorporación de las entidades paraestatales consideradas no estratégicas ni prioritarias. Es este proceso se incluyeron varios organismos estatales que desempeñaban algún papel regulador del mercado, como el Instituto Mexicano del Café (INMECAFÉ) y la mayor parte de las empresas de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO). El conjunto de reformas en el que se inscribió la desincorporación de estas empresas, formó parte de una percepción distinta del papel que se había asignado al Estado hasta principios de los años ochenta. La nueva concepción que se ha pretendido aplicar, identificada con los principios liberales, postula que el Estado se debe retirar de ciertas áreas para fomentar en ellas la competencia, bajo el supuesto de que el desarrollo del mercado conduce a la mejoría del nivel y la calidad de vida de la población (Banco Mundial, 1991:10). El Estado sólo debe ser propietario de entidades estratégicas y promotor de la infraestructura social, así como regulador y orientador, pero sin tomar bajo su cargo actividades que pueden ser desempeñadas por diversos sectores de la sociedad. Tampoco debe sustituir a la inversión privada en campos que ésta pueda atender. El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) A partir de este enfoque, se definieron algunos objetivos con respecto a las modalidades de las políticas sociales. Así, se trasladó al sector privado el manejo de operaciones consideradas lucrativas, se fijó normas de carácter técnico y criterios explícitos con el fin de estimular la competencia en la adjudicación de contratos, y desplazó o postergó 184

a la cúpula sindical de la toma de decisiones en los organismos donde ésta solía participar. Con la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) en 1992 – en el cual se estableció que la banca comercial captaría los depósitos de los trabajadores -, se dieron firmes pasos hacia la privatización de las pensiones e intentos de incorporar normas técnicas en su funcionamiento. Por otro lado, con las reformas al INFONAVIT se implantó un sistema de puntuación para adjudicar las viviendas a los obreros y se estableció el requisito de efectuar concursos entre las empresas constructoras. Todo esto ha implicado que se prive a las agrupaciones sectoriales de su capacidad de decisión, a la vez que se establecen los principios para fomentar la competencia. A fines de 1995 se aprobaron otras reformas a la Ley del Seguro Social, que modificaron los principios de operación del IMSS, para pasar de una visión colectivista mediada por el Estado, a una visión individual y, de una concepción solidaria y redistributiva, a una basada en el tratamiento atomizado de los afiliados. El cambio central consistió en separar el sistema de pensiones del sistema de atención a la salud. Este último siguió bajo la responsabilidad del IMSS, aunque se hicieron más laxos los requisitos para que los empresarios puedan suspender sus cotizaciones y contratar servicios médicos privados para su personal. En cambio, el manejo de las pensiones se sustrajo de la responsabilidad del IMSS, se aprobó la creación de las Administradoras Privadas de Fondos para el Retiro (Afores) y sólo se autorizó la formación de una administradora a cargo de esta Institución. Focalización en la distribución del gasto social En el marco de las reformas dirigidas a implementar nuevas modalidades de gestión de los recursos, se planteó la necesidad de utilizar diferentes criterios de distribución del gasto social y otras formas de ejercicio del mismo. Estos planteamientos pusieron en duda la capacidad del Estado para satisfacer las crecientes demandas sociales y cuestionaron la pertinencia de aplicar políticas indiferenciadas inspiradas en un igualitarismo formal a grupos de población caracterizados por sus grandes asimetrías. El análisis de las políticas de bienestar aplicadas en los países latinoamericanos permite observar que en la medida en que ciertos programas sociales (educación, salud, empleo) se financian con presupuesto público, a menudo deficitario y considerado motivo de inflación; el gasto social, más que jugar un papel redistributivo, agrava las distancias sociales. En estrecha relación con los propósitos 185

eficientistas, se considera que las medidas redistributivas realizadas mediante el control de precios pueden perjudicar a la economía, sin que los más necesitados reciban los beneficios. Por eso, se plantea la pertinencia de subsidiar sólo al segmento más pobre de la población (Banco Mundial, 1991:12). Conclusiones. Tendencias en las políticas sociales y en el abortamiento de la pobreza en México y América Latina Un primer dato es el siguiente, en América Latina el neoliberalismo solo pudo instalarse debido a la acción de regímenes autoritarios o de democracias tuteladas. Los casos de Chile, México y Perú son concluyentes al respecto, ello permitio la reconfiguración de las relaciones de poder y el ocaso y casi extinción de los Estados de Bienestar en la región, de los cuales solo sobreviven pequeños rasgos en América Latina, otra consecuencia clara fue la mercantilización de los derechos sociales y el achicamiento del Estado el cual pasó a ser un dispositivo político al servicio del mercado y de las élites conectadas al neoliberalismo. En el campo teórico, en relación a los estudios de la pobreza se distinguen dos grandes tendencias: La de la “ingeniería social”, y la tendencia socio-estructural. La primera está más vinculada con cuestiones administrativas y de política, y dentro de ella se encuentra la medición de la pobreza. Esta orientación tiende a aislar la pobreza de la estructura social más amplia, sostiene que es un problema que puede enfrentarse por medio de políticas sociales focalizadas. En consecuencia, la pobreza, resulta ser un concepto normativo y tiene que ver con una condición social que requiere algún mejoramiento de los grupos implicados. La segunda orientación, se interesa por las instituciones societales y por los procesos a través de los cuales se crea y reproduce la pobreza, con lo cual se ubica en el contexto de la sociedad global. Parte desde las relaciones entre estructuras históricas determinantes e individuos. Desde el punto de vista de las ciencias sociales, el enfoque lógico consiste en analizar la distribución del ingreso o del bienestar como un continuo, tomando en cuenta una gradación de situaciones dentro de la estructura social (Mishra, 1996). Mientras el enfoque estructural ha sido desarrollado por historiadores, politólogos y sociólogos, la otra perspectiva se ha constituido preferentemente desde el campo de la economía. Si bien en América Latina y México la pobreza ha sido un problema crónico que ha involucrado a amplios segmentos de la población, el interés por medirla y atenderla es 186

reciente. Evidentemente el aumento del desempleo, la expansión del sector informal de la economía, pero también el descenso de los ingresos reales de los trabajadores, han tenido un impacto dramático en el aumento de la pobreza. En México desde comienzos de los años cuarenta hasta 1982, se desarrolló un sistema de seguridad social limitado a los trabajadores asalariados en el sector formal de la economía, cuya base fue la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), pero también se dio una cierta transformación en los mecanismos de la seguridad social. La política de seguridad social desarrollada en esta época combinó un esquema limitado a los trabajadores asalariados, basados en la aportación obrero-patronal, con mecanismos de regulación y subsidio a los precios y abasto de bienes y servicios básicos y un esquema de orientación universalista en el ámbito de la educación y de atención a la salud de la población no asegurada. En los años setenta se implementaron también programas destinados a la promoción de zonas “marginadas”, fundamentalmente rurales. Estos programas incluyeron la participación y organización de la comunidad receptora, mecanismos que a partir de los años ochenta se utilizaran de manera creciente en los programas dirigidos a los pobres. En el segundo periodo que se puede identificar en la evolución de las políticas sociales en México, se pone en marcha un proceso de ajuste estructural que rechaza el proteccionismo, estimula la competencia, la apertura comercial y la inversión extranjera. Paralelamente, el gasto social se reduce notablemente, sobre todo durante la primera parte de este periodo y, tiene lugar un proceso de privatización de algunas empresas paraestatales. Sin embargo, estas respuestas a la crisis económica de los años ochenta, no han implicado la completa sustitución del modelo anterior de seguridad social, sino una serie de intentos de ajuste y racionalización administrativa y financiera de las instituciones y programas sociales y sobre todo el desarrollo de programas destinados a la atención de la pobreza, junto con una progresiva reducción y finalmente eliminación de mecanismos que implicaban la aplicación no focalizada de subsidios. Un dispositivo importante de este periodo para la atención a los pobres fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), creado en la administración de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Este programa enfatizó en la organización de las comunidades, en la corresponsabilidad de los 187

pobres en la solución de sus problemas (mediante la aportación tanto de recursos monetarios como de mano de obra) y viene a sustituir las políticas universales que habían caracterizado a los gobiernos anteriores. La concepción de pobreza que se desarrolla a partir del año 1988, fecha en que se inicia la reestructuración del Estado corporativo nacional-revolucionario mexicano, obedece a influencias económicas externas y a intereses de organismos internacionales como: la Organización Mundial de Comercio (OMC), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), etc.; que sin duda marcan otra orientación para la atención de la pobreza y la elaboración de políticas sociales. Antes se basaba en una visión corporativa clientelista, ahora está sujeta al mercado globalizado y a intereses de organismos transnacionales que buscan perpetuar el ejercicio del poder a nivel mundial, postergando una vez más a los pobres a una segunda instancia. La pobreza es en esta concepción es una realidad normalizada. Por otra parte el modelo de protección social que se implementó en México y que de alguna manera había operado para todos aquellos grupos de trabajadores que pertenecían a corporaciones sectoriales como el IMSS y el ISSSTE que representaban la columna vertebral de seguridad social del sistema y que estaban ligadas al partido oficial en el poder de ese momento (PRI), y por lo tanto, permanecían bajo la autoridad del Estado; sufre también una transformación que modifica su estructura y da pie al surgimiento de las Administradoras privadas de ahorro para el retiro (AFORES). De este modo, tanto las políticas sociales dirigida a los gremios y sindicatos, como la orientada a los sectores más vulnerables del país se modifican sustancialmente, a la vez que el Estado busca liberarse de su responsabilidad social, trasladando estas responsabilidades al sector privado y a la sociedad civil.

La concepción de la pobreza y sus alcances y

consecuencias medidos por estándares y métodos implementados desde los organismos internacionales, los mismos que no son integrales y no contemplan la verdadera dimensión de las mismas. Existe un tránsito de una organización corporativa y clientelista de las políticas sociales hacia un modelo abierto al mercado y menos participación estatal, que aún no termina de tomar forma, que se detallará en el capítulo siguiente. Sin embargo, no se ha logrado solucionar el problema y la pobreza mantienen niveles alcanzados en años anteriores, 188

al mismo tiempo que las brechas de las desigualdades siguen en aumento. El actual gobierno de Enrique Peña Nieto ha continuado la misma ruta que sus predecesores, su acción emblemática fue la implementación de la Cruzada Nacional Contra el Hambre, sin embargo los indicadores señalan un aumento de la pobreza en su gobierno y el bajo impacto de sus políticas sociales. Finalmente se observa la existencia de una confluencia perversa (Sermeño, 2009). en dónde los regímenes contemporáneos usan rasgos clientelares del pasado para configurar sus actuales hegemonías políticas. Al final de cuentas tenemos políticas sociales sin rasgos ciudadanos. Eso pasa tanto en Venezuela como en México. Bibliografía. Aguilar Villanueva. (1992). La Hechura de las Políticas. Edit. Miguel Ángel Porrúa, México. Alarcón Olguín. (2000). Crisis de los partidos políticos. En, El Léxico de la política. Laura Baca Olamendi, Judit Bokser-Liwerant, Fernando Castañeda, Isidro Cisneros y Germán Pérez Del Castillo (Comps). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), sede México. Secretaria de Educación Pública (SEP), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Fundación Heinrich Boll Stiftung, Fondo de Cultura Económico (FCE). México, págs. 110-113. Banco Mundial. (1991). Informe sobre el desarrollo mundial. Washington. Estados Unidos. Brachet, Viviane. (2003). Nacimiento, auge y transformación del Estado Benefactor mexicano (1823-2000), El Colegio de México. Canto Chac, Manuel y Pedro Moreno. (1994). Reforma del Estado y Políticas Sociales. Primera ed., Memorias, México, Universidad Autónoma Metropolitana. Sede Xochimilco. México. Carrillo, Juan. (2010). El neoliberalismo en Chile: entre la legalidad y la legitimidad. Entrevista a Tomás Moulián. Perfiles Latinoamericanos, Nro. 35. Enero-Junio. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede México. Págs. 145-155. Recuperado de: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11515387006, fuente consultada el 2 de octubre del 2015. 189

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El uso del concepto analítico de cultura en dos textos de la sociología chilena: el paso al culturalismo en el análisis teórico de la transición democrática en Chile Dr. Miguel Alvarado33 Dr. Pedro Santander34 Resumen Este artículo presenta una visión panorámica de las transformaciones de la sociología chilena durante el período de dictadura militar. Específicamente, desde una perspectiva lingüística se comenta el discurso escrito de la sociología chilena durante el período 1975 1989, tiempo durante el cual la producción escrita de esta disciplina se reconstituye bajo la influencia de las transformaciones del contexto sociocultural nacional, latinoamericano y mundial. Nuestra hipótesis de trabajo consiste en que dicha redefinición significó para estos discursos el paso desde un canon centrado en el concepto de la estructura social, hacia otro

Antropólogo (Universidad de Chile) Magíster en Sociología (Universidad Gregoriana de Roma), Doctor en Ciencias Humanas, mención Literatura y Lingüística UACH con redacción de tesis doctoral en la Universidad de Göttingen en Alemania con beca del (D.A.A.D), posee un postdoctorado (Universidad de Göttingen). En la actualidad es profesor Titular en el Instituto de Filosofía de la Universidad de Valparaíso. Adscrito al Convenio de Desempeño en Artes, Humanidades y Ciencias. Es profesor visitante de la Universidad de Frankfurt en Alemania y ha sido profesor investigador visitante de las Universidades de Lleida en España y en Alemania en la Georg-August-Universität Göttingen. 34 Licenciado en Comunicación Social; Universidad de Chile, Chile. Periodista; Universidad de Chile, Chile. Doctor en Lingüística; P.U. Católica de Valparaíso, Chile. Su Tesis de Doctorado fue premiada por la Academia Chilena de la Lengua. Profesor Titular de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Sus áreas de interés son Políticas Públicas de comunicación y procesos políticos latinoamericanos.

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que enfatiza el concepto de cultura, asumida ésta como un sistema de valores. Lo anterior se demuestra por medio del análisis de dos textos fundamentales del período: Cultura y modernización en América Latina, de Pedro Morandé y El espejo trizado de José Joaquín Brünner. Palabras claves: análisis del discurso - cultura - sociología Abstract This article presents a panoramic view of the metamorphosis of Chilean sociology during the period of military dictatorship (1973- 1989). The production of texts in Chilean sociology for the purpose of this investigation will be approached from a linguistic perspective. The written production of this discipline in this particular moment in history 1975- 1989, demonstrates a reconstruction under the influence of the national, Latin American and international sociocultural context. Our work hypothesis is that the reconstruction of discipline oriented discourse meant that there was a movement from the general rule of viewing the social structure as the object of study towards one that emphasized culture, and accepting it as a system of values. The prior statement is demonstrated through the analysis of two texts of the period: Culture and Modernization by Pedro Morandé and The Broken Mirror by José Joaquín Brünner. Keywords: discourse analysis - culture - sociologie 1. Introduccción Mucho del Chile de la década presente se pensó en los setenta y ochenta. Ello desde actos de ruptura, de desconcierto, de apuestas radicales y paradójicas, desde búsquedas que sobrepasaban lo académico y tenían que ver con lo valórico, con lo ideológico, con la vida misma. En este proceso muchos padres fueron muriendo, asumiendo aquello, desde la metáfora psicoanalítica, que nos describe el acto de ruptura y de emancipación necesario para generar identidad y autonomía. Aniquilamiento de un padre sostén de la función simbólica y figura de la ley (Lacan, 2002: 267). Según pensamos, en esas décadas la sociología fue un discurso de la reconversión, que como expresión de nuestras elites intelectuales fue sucesivamente magnificada, perseguida y 194

reflotada, en una búsqueda de sentido, en ocasiones infructuosa, que en paralelo a otras formas de expresión como la literatura o la plástica, se vio en la necesidad de reconstruirse, superando muchas muertes posibles, infringidas y autoinfringidas, en un viajedesplazamiento cuyo itinerario involucra algún infierno, algún purgatorio, y como hemos dicho, grandes parricidios. Ello determinó la transformación de un canon discursivo como forma pulsional de reedificación del sentido. Es en este contexto que este ensayo dará cuenta del discurso escrito de la sociología chilena entre los años 1975-1989, período en el cual el canon, es decir, el discurso de esta disciplina se reformula. Ello desde un análisis lingüístico empírico de algunos textos seleccionados, siguiendo la metodología del Análisis del Discurso. 2. Nuestra específica opción metodológica En este trabajo analizamos dos prólogos de libros cruciales de la sociología del período estudiado: El espejo trizado de J.J. Brünner (1987) y Cultura y modernización en América Latina de P. Morandé (1984). Nuestro acercamiento a dichos textos es desde la perspectiva de la Lingüística Funcional, es decir, aquella que atiende a la función comunicativa del lenguaje. La aproximación analítica específica se realiza desde el Análisis del Discurso (Lavandera, 1984, 1985, 1995; van Dijk, 1996). El Análisis del Discurso, como perspectiva teórica y metodológica, nos permitirá reconocer la manera en que la sociedad chilena por medio de la producción escrita de un segmento específico de intelectuales - sus sociólogosgenera esquemas interpretativos para superar y explicar un contexto con entropía creciente y, desde allí, articular un canon que le posibilite situarse en una nueva discusión académica en general y sociológica-disciplinaria en particular. Debido a lo extenso de esta producción, hemos distinguido, con fines operativos, dos principales agrupaciones discursivas, definidas desde sus campos semánticos esenciales: a. Aquella perteneciente al subcampo científico de las ONGs y que caracterizaremos de manera preliminar como «textos críticos», en función de su postura cuestionadora directa del gobierno militar imperante en esta época. La institución productora de estos textos con un mayor grado de representa-tividad es FLACSO Chile, por el volumen, periodicidad e influencia social y científica de sus publicaciones: a esta pertenece El espejo trizado. 195

La «corriente interpretativa» se ubica en el sistema universitario tradicional y su

determinante semántico y pragmático fundamental es la elaboración de un esquema que interprete los cambios sociales vividos por el país y el continente en las décadas inmediatamente anteriores. El Instituto de Sociología de la P. Universidad Católica es la institución cuya producción académica tuvo mayor influencia científica y social en este ámbito: a esta corriente pertenece Cultura y Modernización en América Latina. Nuestra investigación se basa en la suposición de que existe una correspondencia entre un tipo de producción textual y una práctica social determinada, en términos de relaciones sociales y, particularmente, en lo relativo a las relaciones de poder. Entenderemos esta relación como la que se establece entre un orden social y un orden del discurso (Foucault,1968, 1993; Fairclough, 1992, 1997); en otras palabras, entre una práctica social y una práctica discursiva, lo que quiere decir que las cambiantes relaciones sociales se manifiestan en los discursos y viceversa (Halliday, 1994). Lo anterior, proyectado a nuestra investigación, significa reconocer una interrelación entre los textos escritos de la sociología chilena en el período 1975-1989 y el contexto y las restricciones macro-sociales en que estas prácticas discursivas se desenvuelven (Brünner, 1988; Fairclough 2002; van Dijk, 1999). 3.

Texto y contexto de la sociología chilena

Sostenemos que a partir de mediados de la década de los ´70 se produce en Chile una mutación en la práctica discursiva sociológica, asociada a los efectos sociales y culturales de diversos fenómenos, entre los cuales los más significativos son: En primer lugar, el Golpe de Estado que como fenómeno histórico da lugar tanto a una marginación de la disciplina sociológica (Brünner, 1990) en este período, como a una crisis ideológica en un número considerable de sus practicantes. En segundo lugar, la crisis del desarrollo latinoamericano (Morandé, 1984) que, simultáneamente a la crisis de las democracias en la región y la subsiguiente cadena golpista que afecta al subcontinente en el período de los setenta y ochenta, se convierte en una problemática tanto práctica como teórica para la disciplina sociológica. Finalmente, las reformulaciones del pensamiento social occidental y de la sociología como marco interpretativo (Giddens, 1987), asociado al cuestionamiento de las visiones totalizadoras de la sociedad que forman parte de la llamada 196

condición postmoderna (Baudrillard, 1991; Lyotard, 1994; Vattimo, 1996). En ese marco, este tercer factor incide en la reconstitución del canon de la sociología chilena, pues dice relación con una mutación cultural de carácter global que tiene ver con la crisis de los discursos sociales que manifiestamente tienen ambición de pensar la totalidad. Entiéndase como aquellas explicaciones globales de la sociedad y la cultura en las cuales se combinan el discurso científico y el ideológico, por ejemplo, el marxismo o el liberalismo clásico. Son los grandes padres proveedores de sentido que luego serán sistemáticamente sacrificados en la desesperada búsqueda de nuevas certidumbres. Esta reformulación genera un canon centrado en el concepto de cultura, concepto que emerge como nueva categoría central de la sociología chilena, bajo cuya cobertura se abordan tópicos como los de etnicidad, identidad, género, jóvenes, territorialidad, sujeto, actor, etc. Ocurre entonces una trasformación desde un tipo de discurso cuyo tópico central había sido la problemática que se establece desde el vínculo entre desarrollo y estructura social (Hinkelammert, 1970, 1990, 1991), hacia otro centrado en el concepto de cultura, asumida ésta como un sistema de valores (Weber, 1988). En este período se ensayan categorías teóricas y epistemológicas como la crisis del desarrollo, el diálogo fe y cultura, la pertinencia de los sistemas y aparatos educativos, la redemocratización, etc. Lo anterior requiere de la experimentación con formas discursivas particulares y de rupturas (o de parricidios), para reorientar la reflexión social, así como la tradición sociológica chilena y universal. El intento básico consiste en superar la nomenclatura proveniente de la tradición sociológica cientificista que en nuestro país se expresa en un esquema más próximo al definido por el pensamiento alemán con el concepto amplio de "ciencias del espíritu" (Padrón, 1996) definidas desde la comprensión (verstehen). Se trata de lo que entendemos como un parricidio discursivo, ruptura con valores y con formas de expresión que alguna vez sinceramente se pensaron y se creyeron legítimas y totalizantes. Emerge así un intento por generar formas expresivas que reduzcan la incertidumbre que paralogiza a sociedad y sociólogos ante las grandes mutaciones socioculturales antes mencionadas. Todo lo anterior tendrá una expresión lingüística en los textos a estudiar. Esas serán las huellas que la dialéctica de nuestro análisis rastreará en los textos,

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una huella débil dejada por pies que caminan en la zozobra, rodeados del horror propio de la América Latina de los setenta y ochenta. 4. El amplio contexto de la reformulación del canon sociológico Este proceso mundial, junto a la situación post Golpe de Estado, tiene un fuerte efecto en la sociología chilena, con lo cual se constituye en propiedad una crisis del paradigma científico. Así, el cambio que se inicia en nuestro discurso sociológico tiene su fundamento en aquello que Kuhn (1982) definió como «crisis paradigmática», en tanto la ciencia normal (la sociología precedente) se demuestra incapaz de interpretar los nuevos escenarios. La sociología se encuentra incapacitada para dar respuesta a necesidades sociales en el campo interpretativo y en el de la transformación de la realidad. Se trata de un proceso que se refleja en los textos de la sociología chilena entre los años 1975-1989. Nuevos modos de interpretación, como también nuevas estrategias metodológicas reemplazarán los esquemas de la sociología funcionalista y materialista histórica precedente. El giro paradigmático definirá una transformación en el lenguaje de la disciplina, siendo este giro el contexto más inmediato que define la transformación de este discurso. Por ello sostenemos que el cambio en la orientación respecto del modo de entender y de hacer la ciencia, genera nuevas formas discursivas y nuevas categorías de análisis. Todo ello se refleja en los textos. En este camino hacia la pregunta por los valores culturales, es fundamental asumir, parafraseando a Vicente Huidobro, que la publicación y difusión en nuestro país de la encíclica social católica Rerum Novarum significó un «temblor de cielo» para la oligarquía chilena, un cataclismo cósmico que sacudió e invirtió el suelo donde esta clase social hegemónica se situó prácticamente desde la conquista hasta bien entrado el siglo 20. La pérdida de la hegemonía política, por parte de esta oligarquía, se vio aparejada con una pérdida de su preponderancia en campos como el literario y el científico. Nuevos sujetos la suplantarían en el sitial prioritario en el plano cultural que poseía, y justamente desde este plano será desde donde los grupos sociales emergentes desde principios del siglo XX edificarán su poder, poder que poseerá una fuerte equivalencia con los planos simbólico y económico.

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En paralelo y con un sentido semejante, el surgimiento primero de corrientes socialdemócratas y anarcosindicalistas, y luego, de partidos marxistas en la primera mitad de ese siglo, suponen un proceso también radical que cambia no sólo la semblanza sino la imagen toda de nuestro subcontinente. Personajes que aunaron el liderazgo político en Chile y en América Latina, junto a una reflexión sistemática, como es el caso de José Carlos Mariátegui, José Vasconcelos, Alberto Hurtado, Luis Emilio Recabarren, Raúl Haya de la Torre, son expresión gráfica de este terremoto social, terremoto que suscita la aparición tanto de nuevos actores como también de nuevos movimientos sociales. Estos difieren radicalmente de los usos y valores de la clase política oligárquica constituida desde el período colonial, definiéndose un perfil nuevo que responde tanto a cosmovisiones como a intereses de clase distintos. Todo ello re-define nuestra sociedad, se perfilan los grandes padres discursivos que cobijarán y proveerán de sentido a estas nuevas fuerzas sociales. Al referirse a un productor central del discurso sociológico latinoamericano, a saber, la clase media, se producen referencias burlescas, como la de «siútico» dado a esta clase media en nuestro país. Ello significaba una burla respecto de la imitación de las formas culturales de las oligarquías de la segunda mitad del siglo XIX. Significó una suerte de mecanismo de escape para una oligarquía que intuía la amenaza que este nuevo grupo social representaba. La no posesión de tierras o capital económico que constituyera la base del poder social de la oligarquía latinoamericana, hacen a esta clase media buscar otros capitales tanto simbólicos como socioeconómicos, fundamentalmente, en dos esferas. 1.- La universidad y el liceo como crisol pluriclasista, donde lentamente durante la segunda mitad del siglo XIX y con paso firme durante todo el siglo XX, este nuevo actor social va edificando su poder desde el axioma que supone la identidad entre el cambio social y el cambio cultural, es decir, a mayor y más masiva escolarización, mayor desarrollo económico y social. 2.- El abordaje que este estrato medio hace del aparato del Estado, o de aquello que en palabras de Octavio Paz constituye el «ogro filantrópico» (Paz, 1979). Su creciente escolarización hace de esta pequeña burguesía un postulante aventajado al momento de completar los cuadros con los cuales el aparato del Estado definirá y dará vida al proceso

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modernizador, en tanto intento cultural de constituir lo moderno, como también en tanto modo de modernización socioeconómica. Líderes como Mariátegui y Recabarren significan una nueva forma de ver nuestro continente desde la óptica de una clase social que, estando en la base social y siendo víctima de una explotación sistemática, lentamente comienza a descubrir lo prioritario de su papel en el sistema capitalista. La huelga, y su posterior represión, significan un laboratorio donde esta nueva fuerza social reconoce y da a conocer sus intereses y desde allí descubre su fuerza. La constitución de partidos de orientación marxista es sólo la consecuencia lógica del papel que este proletariado citadino aspira a tener. Las grandes preguntas respecto de los efectos de la modernización capitalista estaban ya en la palestra desde mediados del siglo XIX tanto en la sociedad europea y como en la norteamericana. Lo anterior debido a la dependencia económica de los países periféricos y a la necesidad de mano de obra barata y materias primas con que las metrópolis capitalistas viven. El proceso de industrialización latinoamericano replicará esta dinámica, configurándose así una homología y un contexto para el discurso sociológico funcionalista y marxista. Los grandes padres han nacido. La sociología científica en Latinoamérica nace de este proceso. Asistimos a un intento iluminista encabezado por las elites ideológicas que se define desde el concepto de desarrollo y que económicamente se conforma desde un modelo de industrialización fuerte y protegido. En el plano operativo se hace uso del aparato del Estado para el logro de sus propósitos, sin duda el órgano que realiza esta perspectiva es CEPAL desde el impulso dado a esta por su fundador, Raúl Previsch. En el proceso de conformación y maduración del padre, el camino seguido por el discurso sociológico ha sido complejo. Ha pasado desde principios de siglo, de una reivindicación del hispanismo a la crítica política al imperialismo, tanto desde los movimientos corporativistas como el peronismo, hasta el cuestionamiento ideológico de la izquierda marxista. Este cuestionamiento no tendrá un desarrollo teórico hasta comienzo de la década de los 60, cuando autores como Teotonio Dos Santos, Vania Bambirria, Andre Gunder Frank y Enzo Faleto, entre muchos otros, comienzan a cuestionar la posibilidad del logro del desarrollo 200

socio- económico desde la copia respecto de los procesos vividos por los países centrales «metropolitanos». En lo fundamental, se plantea que el subdesarrollo no se basa en la especificidad cultural, sino en la dinámica histórica de carácter dialéctico que requiere de países que aporten materias primas y mano de obra barata, frente a sociedades centrales que poseen el capital y la tecnología. La especificidad histórica es entendida por los teóricos de la dependencia como el desarrollo histórico de una estructura productiva y social, asumida como un sistema de clases que produce bienes y servicios, y que en este modo de producción mantienen entre sí una relación tensionada. Justamente en este contexto, donde la teoría de la dependencia ocupa un papel primordial, la sociología pasa de ser un oficio de cátedra a ser una labor profesional. Así, funcionalismo y marxismo son los dos polos opuestos que coinciden en una misma tarea, modificar las estructuras sociales y productivas desde una reflexión activa sobre la realidad, donde las elites intelectuales aspiran a asumir un rol de manera activa y consciente. Los movimientos sociales, particularmente el de los sectores proleta-rizados, tendrán su corolario en las propuestas definidas por los intelectuales que intentan representar los intereses de clase específicos de estos sectores. La posición que fusionaba teoría y práctica desde la perspectiva materialista histórica tiene una proyección impensada en la llamada «sociología comprometida» (Maduro, 1986), la que desembocará en propuestas como la investigación social participativa y la investigación-acción. Esta nueva ciencia social surgida al alero de la revolución cubana y de los movimientos revolucionarios latinoamericanos planteaba la necesidad de fusionar generación de conocimiento y transformación de la realidad. Paulo Freire y su «Pedagogía del oprimido» están en la génesis de este movimiento. Mención aparte merece el Mayo Francés y el impacto que sobre éste tiene La Teoría Crítica de la Escuela de Frankfurt, proceso que impactará América Latina, su disciplina sociológica y su sistema universitario (aunque es un hecho histórico demostrado que ya el año 1967 se inicia la reforma en las universidades chilenas). La épica de este proceso aúna el intento de cambio social junto a la crítica cultural; su real impacto en el plano socio estructural aún es discutible. Su impacto cultural no puede ser desmentido, por ello, representa un vértice fundamental de aquello que luego será refutado.

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En este contexto, el caso chileno es prototípico en cuanto el derrocamiento del gobierno de la Unidad Popular, encabezado por el Presidente Salvador Allende. Tras el golpe de Estado, éste es sucedido por un proyecto refundacional, que no solamente abarca aspectos jurídicos, administrativos y económicos, sino que significa una cambio sustancial de carácter hegemónico y estable. Utilizando el análisis de Gramsci, la oposición entre bloques históricos (Gramsci, 1976) da como resultado no sólo el triunfo de uno sobre otro en el plano político y militar. Además, la construcción de sentido propio del modelo neoliberal se incrusta en el núcleo duro de la conciencia de la sociedad civil, imponiendo una forma de entender la sociedad que sobrepone la participación en el mercado por sobre la democracia y la participación política. 5. Pedro Morandé: una reconstrucción del sentido El siguiente análisis se centra en el prólogo del libro Cultura y modernización en América Latina, escrito por Pedro Morandé y publicado el año 1982 por primera vez. El prólogo, que también fue escrito por el autor, posee, a nuestro entender, importancia tanto sintáctica como semántica. En cuanto al primer elemento, nos referimos a lo que van Dijk (1980) señala como superestructura textual. Claramente, el prólogo es una instancia bien determinada y establecida en la macrosintaxis de un libro, especialmente en uno científico. Su ubicación es inicial, sintética e introductoria para todo el texto que le sigue. En estrecha relación con lo anterior, y desde un punto de vista pragma-semántico, el prólogo representa una suerte de macroproposición y macroacto (van Dijk, 1980) que reúne, de manera resumida, las proposiciones centrales contenidas en el libro y da cuenta de la necesidad de certidumbre en y del contexto de producción de la obra. Se trata de un texto en el cual, como veremos, Morandé sintetiza las principales temáticas que abordará luego en su libro y donde da a conocer claramente los puntos de vista ideológicos que regirán parte fundamental de su obra. Ciertamente, una de las primeras y principales características de este texto que llaman la atención, es el carácter normativo y prescriptivo del mismo. Este se realiza discursivamente mediante tres elementos: la modalización empleada por el autor, la construcción de grupos de pertenencia y de no pertenencia (referido, específicamente a comunidades académicas y 202

corrientes de pensamiento) y las estrategias de construcción de paradigmas positivos y negativos que organizan el prólogo. Como sabemos, el empleo de recursos lingüísticos que configuran una estrategia discursiva se da de manera estrechamente interrelacionada, de modo que las tres categorías anteriormente señaladas no ocurren de manera aislada; además son complementadas con otras estrategias discursivas empleadas por el autor que refuerzan o mitigan aquello que se desea resaltar o minimizar. Lo esencial, sin embargo, es que en el texto podemos reconocer un paradigma que ordena la prosecución y la realización de las estrategias discursivas. En ese sentido, resalta el empleo por parte de Morandé de lo que Lavandera y Pardo (1986) denominan paradigma textual. De acuerdo a estas autoras, los textos están organizados sobre un número finito de paradigmas, entendiendo este término como «modelo a seguir» (Lavandera y Pardo, 1986:10). Es decir, cuando el hablante construye su texto, realiza elecciones referentes a las oposiciones semánticas que empleará y que usará con función de paradigma: de esta manera se dota de organización y de argumentatividad al texto. Los paradigmas, una vez elegidos, funcionan como moldes que contienen el desarrollo del texto. Dichos moldes contenedores regulan las alternancias posibles, las que, a su vez, construyen los paradigmas. En el caso de Morandé, claramente podemos distinguir ya desde la primera línea, que se presentará un patrón discursivo que se mueve entre lo deseable y lo indeseable, específicamente, entre la sociología deseable para los tiempos actuales y otra sociología que se debe superar. En ese sentido, el uso de las emisiones negativas y de la modalización, jugarán un papel clave en esta estrategia que, como veremos más adelante, redunda en una construcción ideológica de grupos disciplinares: los que hacen la sociología legítima y los que no. El primer párrafo del prólogo es significativo respecto a lo que estamos señalando. Llama la atención, en primer lugar, la primera línea: "Toda reflexión acerca de la vida social, por modesta que ella sea, surge de un diálogo con las circunstancias históricas de la época en que se realiza" (Morandé, 1982:9). Estamos aquí ante una suerte de declaración de principios o, en términos lingüísticos, de emisión líder (Pardo, 1996) que, como tal, deja muy en claro y desde un comienzo los límites 203

pragmáticos y semánticos de las emisiones que seguirán. Toda emisión líder es una emisión que actúa como patrón para el resto de las emisiones que componen el texto. Es decir, esta emisión funciona como una constricción discursiva frente a lo que debiera ser la correcta reflexión. Se inicia con el adverbio abarcador "toda" que determina y da valor de plural al sujeto "reflexión". Se logra así, de manera aún sutil una modalización deóntica, especialmente mediante el uso del adverbio que redunda en que el valor de plural del sujeto reflexión sólo sea aparente: en realidad, el autor sólo concibe un tipo de reflexión. Dicha visión se refuerza con la frase preposicional que le sigue (por modesta que ella sea) que indica que prácticamente nada debería salir de esa norma planteada por Morandé. Como vemos, rápidamente Morandé presenta las estrategias que anunciábamos. El lector es situado desde la primera línea en adelante ante un modelo de paradigmas positivos y negativos. En el primer párrafo, y de manera inicial, conocemos el patrón deseable relacionado con la reflexión. Este lexema (reflexión) es significativo, ya que se convierte en el sujeto gramatical de la emisión líder y, por lo tanto, es actor importante de las constricciones que dicha emisión plantea al resto del discurso. No sólo destaca debido a su alta repetición léxica, además, desde el punto de vista de la cohesión del texto (Halliday y Hasan, 1976) cumple una función de referente principal al que se alude constantemente. En torno a esta macroproposición gira el paradigma de lo deseable y lo no deseable en esta parte del prólogo. De hecho, luego de presentado el sujeto principal (reflexión) éste se convierte en el protagonista de los procesos de diversas cláusulas en las cuales Morandé, siguiendo su estrategia, opta por el empleo seguido de procesos relacionales. Veamos la lista de las oraciones de este primer párrafo en las cuales la reflexión cumple un papel de agente: Su intención

siempre trascender...

ello

posible sólo a condición de que...

la reflexión

también parte de su contenido

mera determinación

pero

parte fundamental del mismo

A través de la reflexión

la época quien se expresa. 204

Como vemos, el lexema reflexión que es sujeto implícito y explícito- de estas cláusulas se representa con una seguidilla de procesos relacionales que se expresa en el verbo. Como tales, éstos no dicen relación con acciones o eventos, sino con el significado acerca del estado de las cosas (Eggins, 1996) . La representación de dicho significado, de lo que debe y de lo que no debe ser, es coherente con el paradigma deseable/no deseable ya identificado en la estrategia de Morandé, sólo que ahora se logra la representación de esa idea mediante el empleo de procesos relacionales. Igualmente significativas son las emisiones centrales que marcamos en negrita. La primera es una frase negativa que mantiene el carácter de proceso relacional. Aquí encontramos lo no deseable y que sirve para refutar otras miradas acerca del estado de las cosas que se aborda. La segunda está encabezada por una conjunción adversativa que precisamente adversa la negación anterior y da paso nuevamente a lo deseable. La aparición de estas emisiones negativas no sólo tienen importancia con relación a la estrategia de construcción de paradigmas que sigue Morandé. "No es mera determinación exterior al pensamiento ni corresponde tampoco a la totalidad de su contenido “ (Morandé, 1982:9) Estamos aquí ante una marca de polifonía que de manera sutil anuncia la existencia de otros que no comparten la representación del estado de las cosas que Morandé propugna. La presencia de adverbios negativos (no, tampoco), sumada a la de la conjunción copulativa (ni) que permite seguir negando, contrasta con el resto del texto que, fundamentalmente, presentaba afirmaciones. El papel que funcionalmente cumplen estos ítemes lexicales es el de operar como negaciones metalingüísticas: como tales, toman dentro de su ámbito a toda la oración y se utilizan para refutar una proposición anterior, presupuesta o efectivamente proferida a la que también afecta como un todo (Sánchez, 1999). Por lo tanto, aquí Morandé está refutando voces que opinan lo contrario, es decir, que afirman lo que Morandé niega. Por ello, sostenemos que estas negaciones introducen voces antagónicas y prefiguran la existencia y la construcción de grupos de no pertenencia respecto del autor y de los puntos de vista que defiende. En ese sentido, la estrategia de cambios paradigmáticos seguida hasta ahora por Morandé entre lo que es y lo que no es deseable para la reflexión acerca de la vida social, comienza a adquirir un matiz ideológico dado por la incipiente construcción de lo que van Dijk (1996) denomina ingroups-outgroups. 205

Antes de que ello se vuelva completamente evidente, Morandé vuelve a reforzar lo deseable y la correcta reflexión con una emisión que muestra una tajante modalidad epistémica (Ridruejo, 1999). La adecuada comprensión de este fenómeno es indispensable para apreciar tanto las limitaciones como las potencialidades de la problemática que queremos construir en estas páginas: Cultura y modernización en América Latina. (Morandé, 1982:9) Así se inicia el segundo párrafo; tiene una estructura similar al primero y, en ese sentido, ambos refuerzan el carácter normativo del texto y abren desde sus posiciones introductorias espacios discursivos que anuncian la emergencia en el texto de discurso ideológico. Si bien el determinante adecuada sugiere más de un caso de compresión, los demás serían menos adecuados, entonces la apertura se cierra inmediatamente y todo ello nuevamente en una representación de un proceso relacional seguido del adjetivo reforzador indispensable. Es igualmente interesante observar por primera vez la emergencia de un recurso que será usado en determinadas y pensadas oportunidades por Morandé: la marca gráfica del doble punto. Se trata de una marca preferentemente orientada al lector, una suerte de señal cognitiva que anuncia que a continuación viene información relevante que el autor desea transmitir de manera preferente a la conciencia del receptor. De este modo, queda en foco una emisión precedida por la marca gráfica, lo que implica un especial énfasis sobre dicho mensaje. Cultura y modernización en América Latina: acerca de este tópico debe realizarse la adecuada reflexión y comprensión. Ya hemos conocido el qué del asunto, falta ahora saber cómo se reflexiona y se comprenden adecuadamente los procesos culturales y la modernización de América Latina, de acuerdo a Morandé. 6. Construcción de grupos de pertenencia y de no pertenencia Pedro Morandé construye en el prólogo de su libro gran parte de las estructuras discursivas que van Dijk (1996) describe como propias del discurso ideológico y que se ciñen a un patrón de construcción de grupos de pertenencia y antagónicos. Los antagonismos anteriores ya señalados por nosotros, se manifiestan mediante la alternancia de emisiones negativas/positivas, mediante la representación de procesos relacionales modalizados 206

deóntica y epistémicamente que siguen un paradigma entre lo deseable y lo no deseable. En ese marco discursivo, el sujeto lógico y gramatical principal fue el sustantivo abstracto reflexión. Cabe ahora fijarse en otra estrategia discursiva de Morandé. Inicialmente, la progresión textual del prólogo avanza sobre la base de cambios paradigmáticos entre lo deseable y lo no deseable. A este paradigma oposicional, se suma ahora otro: la construcción de grupos de pertenencia/ no-pertenencia. Esta estrategia, como muchas otras, ya se anuncia en el primer párrafo mediante el empleo de las emisiones negativas señaladas en el ejemplo anterior. Esto significa que la situación histórica en la que tiene lugar la reflexión es también parte de su contenido. No es mera determinación exterior al pensamiento ni corresponde tampoco a la totalidad de su contenido. (Morandé, 1982:9) Ya señalamos que estas negaciones metalingüísticas refutan proposiciones contextuales. Paralelamente, comienza a manifestarse un sujeto principal distinto que reemplaza al sujeto de reflexión. Ahora es acerca de la sociología latinoamericana que se predica. El énfasis está inicialmente puesto en lo negativo: descripciones detalladas, metáforas, opiniones polarizantes, atribución de acciones negativas a otros, etc., son algunos de los elementos propios del discurso ideológico que enfatizan lo negativo del otro y que Morandé usa para manifestar su oposición a una sociología estancada, con letargo intelectual y con horror a la crítica independiente (Morandé, 1982: X). Sintácticamente, lo fundamental de su cuestionamiento queda en foco en la última línea del párrafo, encabezada por una conjunción adversativa que le permite contraponer un concepto afirmativo que especialmente desea resaltar con otro negativo anterior, tal como lo muestra el subrayado. No es la discusión intelectual interna (...) la causa de una parálisis, sino el abandono de preguntas que tienen por juez a la misma disciplina (Morandé, 1982:10). De ahí en adelante, luego de mostrar diversas características negativas del out group, la construcción de su grupo de pertenencia es explícita. Llama la atención, en ese sentido, la primera aparición de la primera persona plural que ocurre luego de una detallada descripción negativa del estado actual de la sociología. Se trata de un nosotros exclusivo que emerge como proceso mental (pensamos). Esta vez, la estrategia del paradigma oposicional entre 207

grupos de pertenencia y de no -pertenencia se prolonga por más tiempo en el texto que el paradigma deseable/indeseable anterior. La culminación de este ciclo, sin embargo, es similar. Coincidentemente, se realiza nuevamente con una marca gráfica que inicia una interesante enumeración de escuelas y corrientes sociológicas. Recordemos que el empleo anterior del doble punto dejó en foco la emisión cultura y modernización en América Latina, ahora queda en dicha posición la modernización norteamericana. Durante todo el período correspondiente a este ciclo, las polémicas teóricamente elaboradas son importadas desde el norte: el tradicionalismo-modernismo norteamericano, el estructuralismo neomarxista francés, el racionalismo crítico antipositivista alemán, y el neoliberalismo norteamericano. (...) Como se ve, y no de mera casualidad, el ciclo se inicia y termina con la recepción del punto de vista norteamericano sobre la modernización. (Morandé, 1982:11) Seguidamente, comienza una estrategia sobre la base de preguntas retóricas que interrogan acerca de la modernización en América Latina. El propio autor responde a ellas señalando luego de un tercer doble punto- que el paradigma de la modernización en América Latina prescindía, hasta ahora, de toda reflexión acerca de la cultura propia. 7. Brünner: la fisura como fundamento La manera en que José Joaquín Brünner presenta su discurso muestra algunas diferencias interesantes en relación con lo que realiza Morandé, pero ello no impide que encontremos una coincidencia en relación al acto de ruptura, de entierro del padre con visiones hasta entonces dominantes en la sociología latinoamericana y, específicamente, la chilena. Recordemos que Morandé pasa de una inicial sutileza a una progresiva explicitud para mostrar sus planteamientos y, además, organiza claramente su progresión discursiva basándose en paradigmas oposicionales, especialmente aquellos que distinguen entre la deseable y la indeseable reflexión, por un lado, y los grupos de pertenencia y de nopertenencia, por otro. Esta estrategia no la vemos en El espejo trizado. La progresión textual, entendida como la construcción y el desarrollo temático de las ideas principales y aquello que refiere al texto 208

como un todo significativo (de Gregorio y Rébola, 1996) es más lenta y menos evidente, especialmente en la primera mitad del texto. Ello se debe, en parte, al estilo discursivo empleado, tanto en lo referente a rasgos de estilo sintáctico y como a las figuras de estilo (Sandig y Selting, 2000) que usan. En ese sentido, resulta crucial para este análisis del discurso analizar el empleo de la metáfora un espejo trizado que se vuelve tanto pragmática como semánticamente estratégica. Cabe notar que ya desde un punto de vista superestructural (van Dijk, 1980), esta metáfora ocupa lugares de importancia: es el título tanto del libro como específicamente del prólogo que es objeto de nuestro análisis. 8. Metáfora y estilo Esta metáfora es, a nuestro entender, claramente el recurso de mayor importancia del texto, aunque no es la única - aparecen otras como hundir el sol; nos leemos hacia delante; explosión de los sentidos; etc. Asimismo se evidencian diversas figuras retóricas como las comparaciones, las enumeraciones, la iconicidad mediante la combinación de palabras y oraciones (Gill y Whedbee, 2000), entre otras. Todo lo anterior produce una suerte de hibridez textual (Constantino, 2002, Pardo, 1996a), es decir, una cierta anomalía que enfrenta el lector producto de una combinación de elementos propios de diversos géneros. En ese sentido, resulta difícil en El espejo trizado definir categóricamente los límites entre un discurso propio de la narrativa y otro propio del ensayo científico. Existe, por un lado, una penetración en los juegos del lenguaje propia de una búsqueda y acercamiento a los fenómenos (Alvarado, 2002) y, por otro, un compromiso con la defensa de valores bajo la tradicional forma de exposiciones sistemáticas de argumentos que guían la búsqueda de sentido. Está en un canon, pero se balancea libremente en los márgenes del mismo. La variación estilística es usada por Brünner en forma activa y significativa a lo largo del texto. De hecho, encabeza el prólogo con una cita en verso de Baudrillard. Mediante dicha variación se expresa una actitud hacia la situación que se aborda permitiendo una autopresentación tanto culta como comprometida y sugiriendo marcos interpretativos que se valen de esquemas narrativos experimentales. 9. Metáfora como red semántica

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Sin embargo, mucho más importante y decidor nos parece el uso que se hace de la metáfora "un espejo trizado" como elemento ordenador del texto. Un empleo tan frecuente de una metáfora en un libro pensado para la comunidad académica es coherente con la hibridez textual señalada anteriormente; además, el recurso de la metáfora permite relacionar conceptos científicos supuestamente desconocidos con realidades más cercanas al público no iniciado (Cassany et al., 2000). En sus 41 páginas, esta metáfora aparece 16 veces. Sin duda, se trata de la figura retórica más frecuente, pero lo importante radica, más que nada, en que sus apariciones van dando forma al texto y apoyan su progresión global. La metáfora nos conduce a lo largo de estas páginas hacia lo que Pardo (1996b) identifica como punto de llegada que todo texto coherente tiene. En ese sentido, es un elemento que juega un papel clave en el ordenamiento y en la cohesión textual. Pero no sólo eso, con sus apariciones y con los elementos que la rodean cotextualmente y con aquellos que la constituyen - pues ella, en sí misma, experimenta ciertas variaciones- se establece una red semántica (Vasilachis, 1998). Dicha red se aprecia con mayor claridad si graficamos la estructura del texto de la siguiente manera y sobre la base de la metáfora (hemos subrayado los elementos que son especialmente significativos para el análisis). Ejemplo: 1. El espejo está irremediablemente trizado (p.15). 2. El poder no puede recomponer el espejo trizado (p.16) 3.

El espejo, donde la buscamos, está trizado y vuelto a trizar (p.20)

El espejo de la cultura se ha trizado irremediablemente (p.21)

Nada sobre ese espejo trizado por los ídolos de la interpretación, tiene el valor

absoluto... (p.22) 6.

Que se constituya precisamente como un espejo trizado, pero reflexivo (p.23)

Ese espejo trizado (...) nos ofrece las imágenes cambiantes (p.24)

La cultura, nuestro espejo trizado, es la que da formas a los sentidos (p.25)

210

El espejo ya no estaría trizado (p.26)

10. La trizadura del espejo es, por tanto, también temporal (p.28) 11. No nos miramos en un espejo trizado de las mismas maneras (p.30) 12. En suma, nuestro espejo trizado, la cultura en que nos miramos, nos deforma (p.36) 13. Las ironías del espejo trizado (subtítulo) (p.37) 14. Ambas formas de la ironía no son más que reflejos del espejo trizado (p.37) 15. Descubrirnos (...) en el espejo trizado de nuestra cultura (p.39) 16. Pensar (...) la trizadura del espejo (última línea del texto) (p.41) Como vemos, la metáfora sirve para construir una red semántica sobre cuya base se configura una red de significados y se progresa discursivamente. En la primera parte del texto, que abarca desde la primera a la quinta emisión, se enfatiza la trizadura del espejo mediante el empleo oraciones aseverativas, junto a adverbios y verbos modales que refuerzan el valor de verdad de la aserción (irremediablemente; no puede...) y que operan como indicadores de actitud (Kovacci, 1999). De esta manera, se modaliza tanto lógica como discursivamente el texto en pro de la postura que señala que el espejo está trizado. Luego viene un cuerpo central (emisiones 6 a 12) que, como tal, es el centro, tanto de la red semántica como de todo el texto. Se inicia con una emisión que nos sorprende: "un espejo trizado, pero reflexivo". Lo significativo aquí está indicado, en primer lugar, por la conjunción adversativa (pero) que resalta el carácter reflexivo del espejo por sobre su condición de trizado, adquiriendo el segundo determinante (reflexivo) más importancia que el primero (trizado) . De esta manera, este miembro oracional se presenta como atenuador de alguna conclusión que se pudiera sacar del primero (Portolés, 1998); la inferencia que se busca que realice el lector tiene, entonces, que ver con lo reflexivo y ya no con la trizadura del espejo. Sin embargo, este carácter adversativo y atenuador no es sólo oracional, afecta, a nuestro entender, a todo el discurso de Brünner, ya que se trata de una frase que como unidad posee un significado de procesamiento en relación con todo su cotexto anterior. En este caso el pero condiciona la interpretación no solamente de la oración anterior, sino de todo lo dicho 211

hasta ahora acerca del espejo trizado. Destaca, adicionalmente, la posición en foco (Tomlin et al.,2000) con la cual queda enfatizada, y, especialmente, el hecho de que por vez primera se presenta un atributo positivo y mental ligado al espejo (reflexivo), humanizando a este sujeto inanimado que hasta ahora había sido determinado por su condición de trizado. Asimismo, el carácter central de esta parte de la red semántica está dado por la aparición, por vez primera, del pronombre personal nos, ligado a la metáfora, lo que sucede en la siguiente emisión, la nº7: Ese espejo trizado nos ofrece las imágenes cambiantes. Esto ocurre en la página 24 y va configurando y anunciando algo que se realiza finalmente en la página 25 y en el octavo uso de la metáfora: la aparición de un nosotros exclusivo: la cultura, nuestro espejo trizado, es la que da formas a los sentidos. No sólo destaca la aparición de este nosotros exclusivo. Tras un uso reiterado en las páginas anteriores del nosotros inclusivo, resulta especialmente significativo que en esta parte del texto Brünner desambigua, traduce y devela su metáfora. Los lectores sabemos ahora qué es el espejo trizado: la cultura. Seguidamente, en la novena aparición de la metáfora (página 26) resalta el primer uso del condicional (el espejo ya no estaría trizado) que predica acerca del espejo en una dirección opuesta a aquella que hasta ahora nos indicaba que el espejo estaba irremediablemente trizado. Por todo lo anterior, esta se constituye en la estructura central del nudo semántico de Brünner: la adversatividad, el nosotros exclusivo, el condicional, etc., son todos elementos que contribuyen de manera esencial a la estrategia discursiva. Tras la humanización del espejo y dotándolo de un carácter mental (reflexivo) nos enteramos que el espejo ya no estaría trizado y de estarlo, dicha trizadura sería temporal. 10. Las oposiciones: ideología y cultura Es en este mismo contexto que aparece por primera vez un uso antagónico de la tercera persona que, al igual como ocurrió en el prólogo de Morandé, construye un grupo de nopertenencia respecto de los autores. Para ellos el espejo de la cultura es meramente un espejismo, una fantasmagoría, el reino de una representaciones que nos seduce y nos enredan en los hilos invisibles de la ilusión. 212

Otros, en cambio, pensamos, que ese espejo trizado por la explosión de los sentidos y de sus interpretaciones, por la acción de los ídolos que pueblan la sociedad y nuestro entendimiento, nos ofrece las imágenes cambiantes, cifradas, seductoras también, en medio de las cuales tenemos que construir identidades, proyectarnos, sacar a luz un sentido, hacerlo, creándonos para nosotros mismos... (Brunner, 1987:24). Este es el cotexto inmediatamente anterior a la octava aparición de la metáfora (la cultura, nuestro espejo trizado), es decir, tras esta adversidad socio-discursiva, aparece el uso del nosotros exclusivo en relación con una metáfora que se devela. Luego de la parte central del nudo semántico analizada más arriba, las oposiciones afloran con fuerza y, de manera similar a lo que ocurrió con Morandé, se vuelven un molde paradigmático que ordena el texto. Emerge ahora el paradigma oposicional fundamental y en base al cual se estructuran los diversos antagonismos: la tensión entre los conceptos del ideología y cultura. Si en las sociedades capitalistas avanzadas, situadas entre la modernidad y la postmodernidad, la cultura es terreno de la impaciencia y la política de la paciencia, en nuestros países ocurre lo contrario. Situados entre la premodernidad y la modernidad, la política aquí es tierra de vanguardias, de agitación y la cultura de conservación. Si en el centro la cultura moviliza a la política, en la periferia la política es el lugar de las incertidumbres y los proyectos. Entonces, al mirarnos en el espejo trizado, rodeados de todas esas oposiciones (premodernidad/modernidad/postmodernidad;

paciencia/impaciencia;

vanguardias/conservadurismo; centro/periferia, etc.) descubrimos la pretensión excesiva de las ideologías (Brunner, 1987:39) y vemos que la divergencia de ritmos que provoca la tensión entre ideología y cultura abre un espacio -una trizadura- que permite vernos, no como tradicionalmente lo hemos hecho en América Latina, con los ojos de la política y su secuela de ideología e ideologismos (Brunner, 1987:39), sino tendiendo un puente entre la paciencia y la impaciencia, entre política y cultura. Sólo una observación desde la trizadura, es decir, desde las tensiones y oposiciones presentadas, permitirá descubrirnos y conocernos. Quienes lo hacen, son parte del grupo de pertenencia, quienes no siguen esa mirada, pueden sumarse al entierro del padre. En ese contexto, Brünner vuelve al nosotros y resignifica la trizadura del espejo. La fisura es el lugar de la nueva mirada que emerge sobre la base de la oposición

213

cultura/ideología, se trata del terreno desde donde, como diría Morandé, se puede hacer la adecuada reflexión. 11. Comentarios finales Resulta excesivamente ambicioso llegar a conclusiones respecto de un problema tan amplio, complejo e inexplorado como es el de los textos de la sociología chilena producidos durante el período de la dictadura sobre la base de un análisis de dos prólogos, por representativos que éstos sean. No obstante, creemos haber realizado un análisis detallado tanto textual como contextualmente de dos textos que son fundamentales para la disciplina en nuestro país, al igual que sus autores. Ello nos permite esbozar una hipótesis interpretativa fértil para abrir el estudio de este canon a otras disciplinas, superando así la sociología de la sociología, reemplazándola por una propuesta metodológica de carácter socio-discursivo. Por otra parte, la inclusión de la metáfora psicoanalítica "muerte del padre", que es en realidad su asesinato, la evaluamos como provocadora y, al mismo tiempo fructífera, para dar cuenta de un proceso radical que se vivió y del intento de superación del mismo: la vivencia de la incertidumbre provocada por variables internacionales, latinoamericanas y nacionales. La crisis interpretativa de la sociología chilena es un fenómeno tremendo que deambula entre la explicación de la crisis de sentido global como crisis de la racionalidad occidental, hasta la incertidumbre frente a la situación personal en un ambiente concreto de violencia. En ese marco, la necesidad de matar al padre surge por la creciente entropía de la realidad sociocultural y la escasez de categorías para interpretarla, ya no digamos, cambiarla. Le ocurre a buena parte de la sociología chilena lo que al niño en la adolescencia, intensificado por un contexto de violencia extrema. Sin embargo, vale la pena en esta convergencia establecer una distinción entre Brünner y Morandé: mientras este último construye discursivamente su certidumbre, Brünner asume una postura de encuentro con los fenómenos que baraja y manifiesta una incertidumbre siempre latente. Ambos aniquilan a sus padres -científicos e ideológicos- para manejar los nuevos contextos, desde diferentes estrategias discursivas.

214

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Vasilachis, I. (1998). Discurso, polĂtica y prensa escrita. Madrid: Gedisa Vattimo, Gianni. (1996).La Sociedad transparente. Barcelona: Gedisa.

218

III. Resumes de Tesis y Seminarios de Titulo

219

El Valor Público en Transparencia: avances y desafíos en la implementación de la Ley 20.285 sobre acceso a la información pública Joussen Matías Arteaga Palma35 Resumen El presente trabajo, de tipo descriptivo, identifica los avances y desafíos del valor público de la transparencia gubernamental en la gestión pública chilena, una vez implementada la ley 20.285 sobre Acceso a la información pública. Así, el tema de esta investigación corresponde a la modernización de la gestión pública. A partir de un análisis documental y de la realización de entrevistas a funcionarios públicos de 4 municipalidades, 4 servicios de la administración central y 2 universidades del Estado, se estudian las perspectivas funcionaria y ciudadana de la política de transparencia. Los resultados señalan que la política de Transparencia es respaldada institucionalmente por el Consejo para la Transparencia, mientras que “la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos” es el único estadio de valor público obtenido desde la puesta en marcha de la ley. Desde la perspectiva ciudadana, es posible concluir que, a pesar de haberse priorizado dicho eje, persisten obstáculos en una adecuada implementación de esta política pública. Palabras claves: Transparencia, valor público, ley 20.285, gestión pública. I.

Introducción Contextualizada en bullados casos de corrupción y habiendo enfrentado diferentes niveles

de prioridad según la autoridad de la época (Olavarria, 2011), se halla la creación de la ley 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la información pública, marco normativo que viene a dar forma al derecho a de acceso a la información pública (DAI). Su implementación, iniciada en abril de 2009, se presenta como un hito modernizador, toda vez que impregna a

Administrador Público. Analista Presupuestario en la Vicerrectoría de Asuntos Económicos y Gestión Institucional de la Universidad de Chile. Tesis para optar al título de Administrador Público, Universidad de Santiago de Chile, 2015. Esta tesis fue posible gracias al financiamiento de CONICYT en el contexto del proyecto FONDECYT 1120546. joussen.arteaga@usach.cl / joussen.arteaga@u.uchile.cl

220

la gestión pública del cariz democrático que requiere para legitimar la actuación de los directivos públicos (Bresser - Pereira, 2004). En el caso de Chile, la política de Transparencia es instalada institucionalmente a través del Consejo para la Transparencia36(CPLT), lo que la distingue de otras políticas. Así, transcurridos ya seis años desde su puesta en marcha, corresponde analizar los alcances que ha tenido ésta y la forma en que ha afectado a distintos organismos públicos. En ese sentido, la conceptualización del valor público – entendido como aquellos propósitos importantes que pueden ampliar el grado de satisfacción individual del que disfrutan los miembros de un sistema político (Moore, 2006) –, viene a ser un elemento analítico importante al momento de evaluar los resultados de la política de transparencia gubernamental chilena, por cuanto existen aristas - más allá de la normativa - que explicarían o no los resultados y la valoración de una política pública: la percepción ciudadana, el nivel de entendimiento sobre la política, la disposición de los funcionarios o las estrategias directivas, entre otras (Moore, 1998). II.

Referencias teóricas

En la relación entre el Estado y la sociedad civil, el aparato administrativo ha sorteado una serie de transformaciones a fin de satisfacer las demandas que de ella han surgido. De esta forma, la idea de “modernización de la gestión pública”37 se inserta como un elemento referencial para entender las readaptaciones del Estado (comúnmente denominado “Reforma del Estado) y cómo responde y actúa en torno a los ejes que la ciudadanía vislumbra. Esto porque, en un sentido amplio, la modernización de la gestión pública, entendida como un “subconjunto de cambios introducidos por los esfuerzos transformados, pero restringidos a estructuras y procesos de organizaciones del sector público” (Olavarria, 2010), es un elemento funcional a la Reforma del Estado (Vigier, Cereceda y Genovesi, 2001:14).

Órgano promotor, fiscalizador y garante del DAI.

Los términos modernización de la gestión pública y Reforma del Estado no deben ser considerados sinónimos: el primero implica cambios en la racionalidad técnica del aparato administrativo, mientras que el segundo es principalmente, según Echebarría (2000), una definición política.

221

De forma consecuente, es siempre necesario atender a la naturaleza de las reformas del Estado, los proyectos sociales y políticos que la provocaron y la configuración estatal que se intenta instaurar con ellas, ya que también condicionarán la necesidad de una determinada modernización de la gestión pública. En ese sentido, desde la perspectiva latinoamericana, los procesos modernizadores incorporaron la arista democrática - basada en la gobernabilidad y legitimidad, principalmente - propia del momento político en que la mayoría de los países vivía durante la década de los 90’s (CLAD, 1998). Por esto, la implementación de una política de transparencia es realizada con la intención de controlar el poder, combatir la corrupción, promover la inversión privada a partir de la confianza en las instituciones, y eliminar barreras que impidan la satisfacción personal de quien accede a información pública (Peña, 2012:12). Así, la política de transparencia gubernamental es entendida como un medio, el cual auxilia los procesos de gestión a fin de que, una vez otorgada la calidad de “transparente” a las instituciones públicas, se consiga mejoras en los índices de confianza, credibilidad y legitimidad sobre los servidores públicos por parte de la sociedad. II.a El valor público en transparencia: visión del Consejo para la Transparencia En 2011, a través de su Memoria Anual 2010, el CPLT definió cuatro grandes áreas donde el derecho de acceso a la información pública construye valor público: 1.

Legitimidad de la actuación de las autoridades: al estar disponible la información

sobre la actuación de las autoridades y funcionarios públicos y municipales, la ciudadanía podrá fiscalizar si ésta se encuentra dentro de las competencias y el marco normativo correspondiente, lo que en consecuencia otorgaría legitimidad al actuar público. 2.

Eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos: el control ciudadano derivado de

un uso del derecho a la información pública provoca que las autoridades deban esmerarse en su rol. 3.

Calidad democrática: la Transparencia fortalece la democracia y las instituciones

establecidas en la Constitución y en la ley.

222

Prácticas anti-corrupción y probidad: al reconocerse el derecho de la información

pública, se promueve un actuar honesto en los funcionarios, los cuales actúan bajo el principio de la probidad. De esta manera, es posible apreciar dos estadios definidos desde una “arista funcionaria” (estadios 2 y 4) y dos asociados a una “arista ciudadana”(estadios 1 y 3), tal como se describe en el siguiente diagrama: Figura 1 - Visión sistémica del valor público según ámbitos de acción

Fuente: Elaboración propia

III.

Metodología

La presente investigación, de tipo descriptivo y con un enfoque mixto, tiene como objetivo general identificar los avances y desafíos del valor público de la transparencia gubernamental en la gestión pública chilena, una vez implementada la Ley 20.285. Dicho objetivo nace producto de la interrogante sobre cómo se articulan las dimensiones de valor público establecidas por el CPLT. El estudio analiza la implementación de la política utilizando como marco temporal desde abril de 2009 – mes de puesta en marcha de la ley 20.285 sobre acceso a la información pública – y diciembre de 2013, fecha coincidente entre el último estudio Nacional de Transparencia, la Memoria Institucional del Consejo para la Transparencia 2013 y el Reporte Estadístico para el mes de diciembre del año en comento del CPLT y la Comisión de Probidad y Transparencia. Para su realización, se ha requerido un análisis de documentación y material 223

bibliográfico, además de entrevistas estructuradas para la recolección de datos en funcionarios de segunda línea (encargados de transparencia municipal, universitaria y de la administración central), y en profundidad para consejeros y directivos del CPLT. Esta distinción se hace dadas las relaciones de poder que poseen las fuentes de información en torno a la política investigada. IV.

Resultados

Desde la perspectiva ciudadana, los datos señalan que menos del 25% de los encuestados en los Estudios Nacionales de Transparencia declara conocer la ley, por lo que el conocimiento se presenta como una de las principales barreras de acceso al uso del DAI, tal como señala la siguiente gráfica: Figura 2: Porcentaje de encuestados que declara conocer la Ley de Transparencia y el Consejo para la Transparencia Conocimiento 20 09

% de

12 %

15%

201 3

11 %

24%

20 12

20 %

20%

20 11

Del CPLT

De la Ley Transparencia

21,1 %

11%

19,7%

Fuente: Elaboración propia a partir de Estudios Nacionales de Transparencia. Aun así, las cifras de consultas y casos hacia el CPLT han sido sostenidas en estos años, evidenciando un aumento del interés por parte de los ciudadanos que sí conocen el DAI:

224

Figura 3: Consultas ingresadas al CPLT

Fuente: CPLTb (2014)

Puede considerarse, en primera instancia, que el aumento de consultas no alude necesariamente a nuevas personas consultando sobre la norma, sino que a conocedores que desearían – eventualmente – mejorar el uso efectivo del DAI. Desde una perspectiva funcionaria, por otro lado, los datos sobre fiscalización evidencian la trascendencia del rol del CPLT sobre los servicios públicos: Figura 4 –fiscalizaciones según tipo de organismo

N° Fiscalización

Fiscalizaciones

Número Período de instituciones

Fiscalización Municipal Fiscalización Administración Central Fiscalización Universidades

2012 - 2013

345

2010 - 2013

267

2011 - 2013

Fuente: Elaboración propia, 2015

Por su parte, los encargados de transparencia encuestados expresan una alta valoración sobre los programas de capacitación del CPLT (tanto online como presencial), mientras que los directivos del Consejo, aun reconociendo que el organismo fue pensando inicialmente 225

desde una mirada jurídica, relatan el recorrido institucional por el cual fue desarrollándose el devenir del órgano garante del DAI: hubo un traslado de una organización que operaría sólo como “un tribunal que resuelve casos” a “liderar la política”. Sin embargo, tanto funcionarios como directivos, reconocen que existen elementos que han obstaculizado la implementación: los elementos técnicos de la política, un conocimiento escaso entre la población, las deficiencias en la gestión pública (a nivel documental y profesional). V.

Conclusiones

Los resultados de este estudio han identificado a la calidad de la democracia como el principal estadio de valor público. Sin embargo, “la eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos” constituyen el estadio de mayor desarrollo en la política pública, por cuanto, producto de su implementación, se han producido mejoras concretas en los procedimientos administrativos. Estas consideraciones no significan que actualmente el principal estadio de valor público esté en efecto jugando un rol clave en la implementación de la ley de transparencia. Es posible afirmar que, si bien una decisión fundamental en la construcción de valor público fue adoptar un eje ciudadano, pero enfatizando también el mejoramiento continuo como estrategia institucional, los resultados de la política permiten poner en duda la idea de que hoy en día los esfuerzos del CPLT estén efectivamente favoreciendo la calidad de la democracia. Por otro lado, ha sido el propio CPLT quien ha orientado y promovido este elemento, el cual no sólo se dotó de las facultades legales concedidas, sino que integró sus funciones y centró sus acciones en mejorar el DAI. De esta manera, es necesario tener en consideración que la transparencia y el acceso a la información no sólo son requisitos para que los servicios se legitimen frente a la sociedad, se mejoren procesos administrativos, se controle la conducta de los funcionarios o amplíe los derechos civiles de la población, sino que también entrega características y herramientas que varían según cada servicio: por ejemplo, el acceso a información pública de becas en servicios educacionales, de remedios en centros de salud y de urbanismo en municipios puede 226

tener su propio valor público. Por esto, es importante ahondar en estudios que analicen cómo el valor público se articula en la información pública según determinados organismos públicos, indistintamente del trato que adopte el órgano central que impulsa la política. Bibliografía Bresser-Pereira, L. (2004). Política y Gestión Pública. Caracas: Fondo de Cultura Económica/CLAD. CLAD. (1998). Una nueva gestión pública para América Latina. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. CPLTb. (2014). Inicio - Consejo para la Transparencia. Recuperado el 18 de Mayo de 2014, de

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227

Capacidad institucional en los gobiernos locales: análisis de déficits de capacidad institucional en la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Comuna de La Pintana. David Gutiérrez Silva38 Resumen El presente artículo es una síntesis del trabajo de investigación, en el cual se realizó un análisis de los déficits de capacidad institucional según la visión de los funcionarios de la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Comuna de La Pintana, tomando en cuenta diversos factores que delimitaron la investigación, como el contexto en el cual está inmersa la dirección, la profesionalización de los funcionarios públicos que realizan su labor en la comuna, y el análisis en paralelo con la realidad institucional de los municipios del país. Teniendo en cuenta, que la definición de los déficits de capacidad institucional en los organismos públicos, permitiría detectar aquellas falencias en el logro de objetivos, se hace necesario un primer acercamiento respecto a cómo ciertas unidades claves en la entrega de beneficios sociales, como son las Direcciones de Desarrollo Comunitario (DIDECOS), identifican cuáles son sus principales problemas y que acciones son tendientes a minimizarlas o eliminarlas, con el fin de obtener eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus objetivos. Palabras Claves: Capacidad Institucional, déficits, objetivos, desarrollo local, gestión social. I.

Introducción A fines de la década de los 80´, se inicia un proceso de reestructuración de la

organización interna de las administraciones públicas, ante la necesidad de encontrar nuevos mecanismos de eficiencia y eficacia, acordes a los cambios producidos por la ola de reformas socio-económicas y administrativas traídas a cabo por fuerzas liberales que dominaban las tendencias de pormenorizar la acción del Estado. La importancia de un fortalecimiento institucional de las organizaciones públicas, centrales y locales, dio énfasis a una descentralización como mecanismo de mejoramiento de la gestión de los gobiernos.

Seminario de Titulo para optar al Grado de Licenciado en Administración Pública y al Titulo de Administrador Público, Universidad de Valparaíso.

228

En este mismo sentido, y luego de los cambios de primera generación ocurridos en la administración pública, el término “capacidad institucional”, vino a poner en evidencia los defectos encontrados en un modelo de administración inadecuado y anacrónico con los nuevos paradigmas de globalización que imperaban a fines del siglo XX. Es por esto, que este proceso de cambio, se consideró necesario y urgente, para garantizar una adecuada readaptación del Estado con el fin de garantizar su permanencia como ámbito indispensable de representación social. Para lograr esto, era necesario fortalecerlo desde sus cimientos y reducir el protagonismo exagerado de los otros niveles existentes, tanto nivel central y político, en desmedro de los gobiernos locales, que con el auge de la transformación neoliberal habían comenzado a disminuirla. Este proceso, que en realidad respondía más a propósitos del tipo político que administrativos, impidió vislumbrar, los requerimientos en materia de capacidad institucional. Todos estos elementos, han conducido, a un déficit permanente de capacidad para las administraciones locales de varios países en América Latina, debido a las presiones administrativas y fiscales derivadas de esta nueva carga de responsabilidades. Sin embargo, este nuevo paradigma orientado a la gestión, ha permitido generar una cultura de medición del desempeño del sector público, que privilegia los resultados entendidos, en términos de eficacia y eficiencia, permitiendo, de manera transversal, medir las capacidades institucionales de los gobiernos locales, y su ámbito de acción en el tiempo. II.

Desarrollo El concepto de capacidad institucional se puede distinguir, por una parte, por un

concepto que se ha diferenciado con el pasar del tiempo, es decir se encuentra en constante movimiento; y por otro lado, porque ha sido interpretado de distintas maneras, dependiendo del enfoque teórico con el que se estudie. Según lo indicado por Duque Cante (2012), en su artículo sobre los factores de capacidad institucional, expresa que “el interés por la capacidad institucional del sector público, forma parte de las denominadas “reformas de segunda generación” del Estado. Luego del primer paquete de reformas que buscaban la estabilización fiscal de los estados latinoamericanos, y que condujo a la preminencia del mercado, el segundo momento de la 229

transformación se enfocó en el ámbito de la administración pública. El propósito del nuevo conjunto de reformas, buscaba cambiar la visión de “menos Estado” a “mejor Estado”, logrando con ello poner de nuevo al Estado en un primer plano, mediante el fortalecimiento y mejoramiento de la capacidad de gestión de sus organismos y entidades.” En relación a su redefinición en el tiempo, podemos encontrar distintas reflexiones a partir de los años 80, periodo en que el objeto de la capacidad institucional, era mejorar las habilidades de los componentes institucionales, para así cumplir las funciones requeridas por el Estado, limitándose solo al aparato organizacional de las instituciones, es decir, solo hacia adentro del aparato estatal. En la década del 90´, este enfoque cambia. Se comienza a introducir un nuevo consenso en la comunidad internacional respecto de fortalecer las instituciones públicas, y avanzar en una nueva agenda para el desarrollo. Se reconoce, que las instituciones públicas no funcionan bien, si estas no son capaces de diseñar y poner en marcha políticas públicas apropiadas, administrar de manera razonable y equitativa los recursos, y responder de manera efectiva los requerimientos de la ciudadanía para el bienestar social. En la actualidad, las capacidades de las instituciones del sector público, están relacionadas con la gobernanza. En este contexto la capacidad institucional según Nelissen (2002), se refiere a la “habilidad de las organizaciones para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la rendición de cuentas”. Podemos notar, que la construcción de capacidad institucional, dependerá no tan solo de condiciones internas de las organizaciones, sino que es una condición primaria, tomar en cuenta las externalidades necesarias que rigen las decisiones político-administrativas. Finalmente, el concepto actual de capacidad institucional no solo se limita al aparato organizacional, sino que hace alusión al ámbito institucional, es decir, a las reglas de juego, a los procesos o prácticas que establecen los comportamientos de los actores que restringen sus actividades, expectativas y finalmente a la gobernanza. Ahora bien, medir directamente la capacidad institucional en términos absolutos suele ser complicado y costoso, son muchas las variables que intervienen y muchas también las 230

relaciones entre ellas y el contexto. A veces es posible medir la capacidad en aspectos particulares de la organización, pero no así el resultado a obtenerse del conjunto de la interacción entre ellos. Por esta razón, se suele recurrir al proceso inverso: estimar no ya la capacidad institucional sino su déficit respecto de algún objetivo institucional u otro patrón de comparación. La evaluación del déficit de capacidad institucional, según Tobelem (1992) se basa en el principio de: la detección de aquellas condiciones de los procesos que impliquen riesgos de no logro de los objetivos o de perjuicios adicionales a estos logros. Según distintos estudios publicados por el Banco Mundial, se ha reconocido la importancia y necesidad de ejecutar un análisis del déficit de capacidad institucional. Además, se ha reconocido que al analizar con posterioridad la capacidad institucional, la eficacia de las actividades que promueven la construcción de capacidad institucional aumenta sustancialmente. Todos estos esfuerzos, convergen en la definición del déficit de capacidad institucional. Para lograr una caracterización de aquellos déficits, el autor indica que existe una categorización entre aquellos déficits que sobresalen en los diferentes estudios, en desmedro de aquellos que menos implican obstáculos en las instituciones públicas. Pueden deberse, a restricciones del contexto, problemas relacionados con la estructura local, en donde la organización no tiene las herramientas para hacerles frente. De acuerdo con Tobelem, existen diferentes factores que pueden ayudar en la identificación de los déficits de capacidad institucional. Las causales que propone el autor, y que tienen mayor relevancia, han sido agrupadas en la Figura 1: Figura 1. Tipos de Déficit de Capacidad Institucional Tipos de Déficits Déficit relacionados con leyes, reglas, normas y “reglas de juego”

Déficit relacionados con la capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras

231

Déficit relacionados con relaciones interinstitucionales

Déficit relacionados con políticas de personal y sistema de recompensas

Déficit relacionados con la

estructura organizacional interna y

capacidad individual de los participantes en

distribución de funciones

las agencias involucradas

Fuente: Recopilado de Tobelem, A. (1992). Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI): Manual de Procedimientos. Buenos Aires, Argentina.

Una vez consolidados y clasificados los déficit de capacidad institucional, nos daremos cuenta que, en más de una ocasión, nos encontraremos con el problema de que ciertas características corresponden no tan solo a un tipo de déficit, sino que a varios, es decir, podrá comprobarse que la realización de varias tareas tropieza con el mismo déficit. Por lo tanto será necesario consolidar los déficits de una manera práctica, de modo de poder analizarlos y definir soluciones para su superación. De esta manera, se obtendrá una base de gran riqueza, que permitirá un alto grado de visibilidad sobre la envergadura de los problemas a resolver y sus posibles soluciones técnicas o políticas. III.

Importancia de las DIDECOS en la Gestión Local. Según lo ya expuesto, es de suma urgencia estructurar una nueva gestión local, de

mejor calidad y más eficiente, pero necesariamente también debemos pensar ¿Cuál es el componente externo en que se materializara la eficiencia de esta nueva gestión local? Y desde este punto, comenzamos a localizar a aquella oficina o dependencia, que está más expuesta a la entrega de bienes y servicios a la comunidad local, las Direcciones de Desarrollo Comunitario o DIDECOS, las cuales son las encargadas, según la Ley No.18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, de: 1. 2.

Asesorar al alcalde y al concejo en la promoción del desarrollo comunitario.

Prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y legalización.

232

Promover la efectiva participación de las organizaciones comunitarias en el

municipio. 4.

Proponer y ejecutar, dentro de su ámbito y cuando corresponda, medidas tendientes a materializar acciones relacionadas con la salud pública, protección del medio ambiente, educación y cultura, capacitación laboral, deporte y recreación, promoción del empleo, fomento productivo local y turismo. Analizando las funciones anteriores, podemos notar que estas direcciones, son parte

importante de la gestión social municipal, donde estas son claves para avanzar en los procesos de descentralización de las políticas sociales. Y en gran medida de ellas dependen que los programas de protección social sean de calidad, pertinentes y eficaces (Haefner y Fuentealba, 2010). En definitiva, las políticas sociales sectoriales del país, al “territorializarse”39 localmente encuentran en las DIDECOS un aliado estratégico para poder articular y desplegar sus programas y proyectos hacia la comunidad local. IV.

Resultados La Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO) de la Comuna de La Pintana, es

aquella encargada del quehacer social de la comuna. De esta forma, son numerosas las intervenciones que en conjunto con los vecinos, la DIDECO emprende, dirigidos a todos los segmentos de la población comunal: adultos mayores, mujeres, niños, jóvenes, representantes de las etnias, entre otros. La DIDECO, nace en la necesidad de constituir una dirección que permita organizar de mejor manera, los distintos programas sociales que son llevados a cabo por parte de la Municipalidad, incluyendo todo el abanico de posibilidades de ayuda, orientación, y seguimiento a las necesidades de la población. Ahora bien, en relación a la investigación, es posible acotar lo siguiente, respecto a los déficits de capacidad institucional que existen en la DIDECO de la Comuna de La

Indicado como la absorción de la realidad local en las políticas públicas.

233

Pintana, la respuesta de los entrevistados permitió comprender que existe una jerarquización de problemas organizacionales, donde nos encontramos con que algunos déficits tienen mayor preponderancia en el trabajo de la dirección estudiada. Ese fue el caso de aquellos déficits que tenían relación con ciertos problemas con la normativa vigente y sus limitancias en la construcción de capacidad institucional. Además se identificó un problema principal respecto a la capacidad de recursos humanos existente en la dirección, que complica la eficiencia en la entrega de servicios al no tener una fuerza laboral bien capacitada y amplia. Ahora bien, estos déficits, que son los que más se repitieron en la entrevista, respondían a que los participantes emitían un juicio respecto al fondo del problema, que en este caso sería de origen externo, principalmente por los problemas del contexto normativo en que están insertas las DIDECOS. Este planteamiento no deja de ser interesante, ya que constantemente en la idiosincrasia chilena, nos encontramos con que existen fuerzas externas a uno que complican la labor diaria, y no permiten mejorar la exigencia en los distintos trabajos a realizar. Podemos analizar esta respuesta desde la óptica teórica, donde encontramos que Tobelem, infiere a que una de las limitantes para identificar los déficits de capacidad institucional, es el sesgo que entregan los entrevistados respecto a las responsabilidades existentes y su origen, esto queda demostrado con el caso anterior. V.

Bibliografía Duque Cante, N. (2012). Análisis de factores de capacidad institucional en municipios

pequeños de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca (1st ed., pp. 13-15). Bogotá, Colombia. Haefner, C. y Fuentealba, R. (2010): Municipios y gestión social. ICHEM, Documento de trabajo Nº 43 Municipalidad de La Pintana, (2011): Plan de Desarrollo Comunitario, Dirección de Planificación. Nelissen, N. (2002). The Administrative Capacity of New Types of Governance. Public Organization Review: A Global Journal 2, 5-22. 234

Ruiz Olabuenaga, J. (2012). Metodología de la investigación cualitativa. 5th ed. Bilbao, España: Universidad de Deusto. Tobelem, A. (1992). Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI): Manual de Procedimientos. Buenos Aires, Argentina: Mimeo.

El rol fiscalizador de la Cámara de Diputados en los Órganos de la Administración del Estado “Eficacia del uso de instrumentos”

235

Nicole Duarte Medina40

Si bien se encuentra establecida la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados, es probable que gran parte de la ciudadanía y de los mismos funcionarios y diputados de la Cámara desconozcan cómo se lleva a cabo el proceso en sí, sobre todo en cuanto a sus aspectos positivos y sus falencias. La presente investigación pretende ser un aporte que ayude a comprender de mejor forma dicho proceso, en el sentido de ofrecer una visión general sobre el funcionamiento del proceso de fiscalización,

evaluando la eficacia del uso de los

instrumentos con los cuales se realiza. El siguiente estudio evaluará el uso de los instrumentos de fiscalización de la Cámara de Diputados, en este sentido serán tres los analizados; primero los Oficios de Fiscalización, que corresponden a solicitudes realizadas por los Diputados a diferentes órganos de la Administración del Estado. En este punto se evaluará la cantidad de oficios que son contestados. Por otro lado están las comisiones, formadas por diputados contando con quórum en sala. Ellas se conforman principalmente a causa de temas contingentes o eventos considerados importantes por los diputados y la ciudadanía. Su evaluación se realizará en relación a la cantidad de comisiones que finalizan y presentan sus informes a la Cámara. Finalmente, se encontrarán las interpelaciones, ellas también son formadas por quórum en sala y se llevan a cabo para efectuar preguntas a los ministros respecto a materias relacionadas a su cargo. De ellas se evaluará la asistencia de los ministros citados. Concepto de eficacia Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra “eficacia” se refiere a la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Si aplicamos esta definición a un proceso, la eficacia de éste podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un proceso es eficaz si logra los objetivos para el cual se diseñó. Un órgano de la administración del Estado es eficaz si cumple cabalmente la misión que le da razón de ser. Para efectos de esta investigación, el objetivo que posee la Cámara de Diputados es el de

Seminario de Título para optar al Grado y Título de Administración Pública, Universidad de Valparaíso

236

“fiscalizar a los órganos de la Administración del Estado”. En base a esta definición es que posteriormente se evaluará a los instrumentos de fiscalización utilizados por la Cámara de Diputados para fiscalizar a los órganos de la Administración del Estado. Facultades fiscalizadoras de la Cámara Diputados 1.

Interpelaciones.

Citar a los Ministros de Estado a fin de formular preguntas relacionadas con materias vinculadas al ejercicio de su cargo. El artículo 52, número 1, letra b) de la Constitución establece este mecanismo para fortalecer la facultad fiscalizadora. Con ella se institucionaliza un mecanismo de diálogo más directo entre la Cámara de Diputados y las autoridades ministeriales. 2.

Crear Comisiones especiales investigadoras.

El artículo 52 letra c) de la Constitución establece la existencia de las Comisiones Especiales Investigadoras de la Cámara de Diputados. Para la creación de una Comisión Investigadora se requiere de una petición de a lo menos dos quintos de los diputados en ejercicio (48 diputados). La norma establece que tales comisiones serán creadas con el objeto de reunir informaciones relativas a determinados actos del Gobierno. El plazo para desarrollar la investigación será determinado por la Cámara en el respectivo acuerdo. El Informe de la Comisión debe ser conocido por la Cámara. 3.

Oficios de Fiscalización.

Respecto de esta amplia facultad que tienen los Diputados para solicitar información al Gobierno y a los organismos de la Administración del Estado en general. El Presidente de la República por medio de los ministerios que correspondan, debe dar respuesta a los oficios de fiscalización en un plazo de treinta días. Análisis e interpretación de la información 1.

Oficios de Fiscalización

237

Cantidad de Oficios de Fiscalización por año 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2107

2166 1621

865

1047

AÑO 2006

AÑO 2007

1852

1838

711

749

511 553

AÑO 2008

AÑO 2009

AÑO 2010

834 182 AÑO 2011

3330

CON RESPUESTA

1410 220 AÑO 2012

SIN RESPUESTA

752 AÑO 2013

290 AÑO 2014

Fuente: elaboración propia

Durante el primer gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet (2006 – 2010) la cantidad de oficios de fiscalización despachados fueron 11.104, con un promedio anual de 2.776, siendo el año 2007 el que concentró la mayor cantidad de ello, 3213, equivalentes a un 29% del total. Los con respuesta alcanzaron a 3.372, un 30%, lo que implica que un 70% de ellos, 7.732, no fueron respondidos. Durante el gobierno del ex presidente Sebastián Piñera (2010 – 2014) la cantidad de oficios despachados disminuyó significativamente, a un total de 6.314, un 43% menos que el Gobierno de la presidenta Bachelet; con un promedio anual de 1.579 oficios, siendo el año 2013 el que concentró la mayor cantidad, 2.604, un 41%. Los oficios con respuesta, del período, fueron 1.707, equivalentes a 27%; mientras que los sin repuestas fueron 4.607, un 73%. En términos porcentuales, los oficios no respondidos tuvieron un comportamiento similar, 70% gobierno de Presidenta Bachelet y 73% en el Gobierno del ex presidente Piñera, lo que implica que se mantuvo la baja eficacia del instrumento fiscalizador. El año 2011 y 2012 obtuvieron la más baja cantidad de oficios con respuesta. Es importante destacar que de los 17.418 oficios despachados en el período analizado 5.079, un 29%, fueron respondidos por los Ministerios, mientras que 12.339, un 71%, no fueron respondidos, lo que corresponde a un grado muy bajo de eficacia de su uso, en tanto instrumento de fiscalización. A modo de visión general, evaluando la información obtenida, es posible rescatar que la eficacia de este instrumento es bastante baja, provocado por la cantidad de oficios de

238

fiscalización sin respuesta. Todo ello no permite que el proceso de fiscalización se lleve a cabo, perjudicando enormemente la labor fiscalizadora. 2.

Comisiones investigadoras

COMISIONES PERIODO 2010 - 2013

Desastre Natural (terremoto) (2010)

FINALIZA DA

NO FINALIZA DA

Investigadora sobre eventuales irregularidades CONADI (2010-2011) Investigadora viviendas terremoto (2010-2011)

X X

Seguimiento del proceso de Reconstrucción Nacional (20102011)

Investigadora Gobierno Regional de Valparaíso (2010)

Presuntas irregularidades en otorgamiento becas Valech (2010-2011)

Resoluciones Coremas sobre proyectos energéticos (2010)

Irregularidades compra de aviones (2010)

Gasto de fondos públicos asignados a ONG años 2006 a 2010 (2010)

Programa Orígenes, políticas y programas indígenas de la Conadi

Situación de depósitos de relaves mineros en el país (20102011)

Calidad de construcción (2012)

Administración de la Empresa Cuprífera Estatal Codelco

Funcionamiento de la Educación Superior (2012)

Adm. y Gobierno de la R. del Biobío en el periodo de la Intendenta Jacqueline Van Rysselberghe (2012) Administración Codelco (2012)

X X

239

Caso Bombas (2012 - 2013)

Comisión Nacional de Acreditación (2012-2013)

Condonaciones SII (2012)

Educación Superior (2012)

Extracción ilegal de aguas (2011-2012)

Hechos sucedidos el 27 - F (2012)

Derecho de reunión y Seguridad Pública (2013)

Educación Superior (2) (2013)

Funcionamiento INE (2013)

Funcionamiento SENAME (2013)

Gobierno Regional Valparaíso II (2013)

Pascua Lama (2013)

Plan Frontera Norte (2013)

Recolección de firmas (2013)

TOTALES

Fuente : Elaboración propia, 2015

Entre Fuente: los años 2010 ypropia 2011 las comisiones que más destacan fueron conformadas debido elaboración al terremoto ocurrido el año 2010, éstas son: Desastre Natural (Terremoto), Investigadora Viviendas terremoto y Seguimiento del proceso de reconstrucción nacional. Durante el año 2012 el trabajo de comisiones estuvo dirigido a tres temas importantes, el primero es la Educación Superior con una comisión propia y también otras relacionadas como la Comisión Nacional de Acreditación que siguió funcionando el año 2013 y la de Funcionamiento de la Educación Superior. En el año 2013 se conformó la segunda comisión Investigadora del Gobierno Regional de Valparaíso. Cuando se revelaron los resultados del censo se estableció una comisión Investigadora del Funcionamiento del INE. El porcentaje de fiscalizaciones finalizadas es de un 70 % durante el periodo 2010-2013, por finalizadas se entiende como aquellas comisiones que terminaron la labor para cual fueron constituidas y entregaron el informe correspondiente sobre sus resultados a la Cámara en tiempo que les fue asignado. Lo que se traduce en que el nivel de eficacia del instrumento 240

“comisiones” durante el periodo fue de un 70%, considerado como bueno. Sin lugar a dudas lo que se espera al formar una comisión es que todas finalicen para poder culminar el proceso de fiscalización, por lo tanto lo ideal sería alcanzar un 100% de comisiones fiscalizadas. Interpelaciones Interpelaciones años 2006 a 2014 Año

Cantidad de interpelaciones

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: elaboración propia

Fuente: Cámara de Diputados

El gobierno en el que han interpelado a una mayor cantidad de ministros es el de Michelle Bachelet, quien en su anterior mandato tuvo a 7 ministros interpelados y actualmente cuenta con 3 en igual situación. El ministerio con más citaciones es el Ministerio del Interior con 3 en los años 2007, 2009 y 2014, seguidas por el Ministerio de Salud con 2 en los años 2006 y 2013 y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo también con 2 en los años 2010 y 2014. El año con mayor cantidad de interpelaciones es el 2014 con 3 y el con menos es el año 2012 con 0. En el caso de las interpelaciones, el grado de eficacia se medirá de acuerdo a la asistencia de los ministros a la interpelación, considerando esto, es posible decir que todas las interpelaciones fueron llevadas a cabo con éxito, alcanzando este instrumento un 100% de eficacia. 241

Conclusiones Considerando los antecedentes anteriormente expuestos es posible deducir que la Cámara de Diputados posee dos mecanismos utilizados con regularidad para fiscalizar, uno de ellos son las comisiones investigadoras, las cuales efectivamente en general sesionan, pero en variadas oportunidades la inasistencia de algunos diputados no permite que se dé el quórum requerido para sesionar resultando fracasadas. Además, aunque se encuentre establecido en el reglamento, en la realidad no en todas las sesiones es citado un funcionario perteneciente al órgano ligado a la investigación, siendo dificultosa la labor de recabar información tomando en cuenta la baja respuesta que tienen los oficios enviados. Ambas situaciones provocan que el trabajo de dichas comisiones no tenga un mayor avance y que no les alcance el tiempo que se les fue asignando para llegar a los resultados y poder redactar el informe correspondiente a la Cámara. A pesar de ello, el grado de eficiencia que obtienen es de un 70% que puede ser considerado bueno. En cuanto a los oficios de fiscalización, es preocupante el porcentaje de oficios sin responder. Se da a entender que los ministerios u órganos no le dan la importancia que esta labor amerita, puesto que sin sus respuestas el proceso de fiscalización queda detenido, con muchas situaciones sin esclarecer y fiscalizaciones sin resultados concretos. Tomando como muestra el periodo 2010-2014 es posible advertir que sólo un 20% de los oficios es respondido, obteniendo un grado de eficiencia bajo e insuficiente. Las interpelaciones funcionan según lo establecido, midiendo la cantidad de asistencias de los ministros interpelados, se deduce que el grado de eficiencia alcanza el 100%. Bibliografía Metodología de la Investigación. Hernández-Fernández- Baptista., 1997, México: Editorial Mc Graw.Hill Rol fiscalizador de la Cámara de Diputados. Serani, Edmundo. Diccionario de la Lengua Española, 2001. Constitución Política de la República de Chile, años 1833, 1925 y 1980. Ley de Reforma Constitucional N°20050 del 26 de agosto de 2005.

242

Decreto 100: Texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile, 2005. Ley N°18575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Adm. del Estado. Ley Nº18918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. Reglamento de la Corporación. Reglamento de la Cámara de Diputados, Libro Tercero. Código de Conductas Parlamentarias. www.camara.cl www.leychile.cl www.bcn.cl www.dipres.gob.cl

IV. Artículos Publicados en ediciones anteriores Primera Edición 1. Prospectiva de la administración pública. Dr. Tomás Miklos México 2. Política social y transferencias monetarias en América Latina. Dr. Ernesto Aldo Isuani Argentina 3. Análisis de una política pública. Reorganización de la supervisión educativa en Ecuador en un contexto de cambio estructural. Inés Aguerrondo, Susana Xifra Argentina 4. Descentralización en América Latina y tareas del municipalismo. Mario Rosales Chile 5. Políticas públicas para personas con discapacidad de la beneficiencia al ejercicio de los derechos. Ricardo Villa Cifuentes Chile 6. Evaluación social de proyectos en iniciativas de inversión regional caso: región del Bio Bio. Robinson Sáez Lazo Chile

243

7. La política pública de seguridad ciudadana: entre el impacto de las medidas de seguridad y la acuciante tarea de un marco metodológico conceptual. Eduardo Enrique Rodríguez Martínez, Aura García Martínez, Yunaris Coneo Mendoza Colombia 8. Políticas de seguridad, la experiencia chilena (2003-2011). Roberto Lagos Chile Segunda Edición 1. La institucionalización de la perspectiva de género en México: una política pública en transición. Citlalin Ulloa Pizarro México 2. Notas sobre la exclusión social en Venezuela. Manuel Rojas Pérez Venezuela 3. Participación y gobernabilidad, una mirada regional. Mauricio Rodríguez Ramírez Chile 4. Centro americana: política de seguridad y desarrollo. Eduardo Sancho El Salvador 5. Innovación en el sector rural de México: planeación y resultados. Roque Onésimo Pérez Guel, Roberto Rendón Medel, Jorge Aguilar Ávila, Manrrubio Muñoz Rodriguez. México 6. Las finanzas públicas y la descentralización en Colombia en un escenario globalizado: reflexiones teóricas de su génesis. Eduardo Rodríguez Martínez, Edier Coneo. Colombia Tercera Edición 1. Los mecanismos para la gestión metropolitana en los países federales de América Latina Alberto Arellano Ríos México 2. Planificación estratégica participativa: Un análisis comparativo entre países de Iberoamérica Gustavo Blutman – Ivana Gonzalez – Mariana Anchubidart Argentina 3. ¿Quo vadis adultos mayores? Desafíos en el Distrito Federal de México Dr. Lukasz Czarnecki México 244

4. Seguimiento y control de proyectos en el Sector Público. Análisis preliminar del sistema de inversión estatal colombiano. H. Mauricio Diez Silva, Jaime M. Arboleda López, Maricela I. Montes Guerra Colombia 5. Propuestas de política pública para procesos de innovación inclusiva en el sector turístico costarricense. Rodrigo Corrales Mejías Costa Rica 6. La seguridad ciudadana: Un bien público debilitado. Eduardo Rodríguez Martínez, María Eugenia Acosta Villegas Colombia

Cuarta Edición 1. Corrupçao na administraçao pública: um estudo global sobre a relaçao entre corrupçao na funçao pública, desemprego, desigualdade, qualidade da democracia e governança (2008-2012) Thiago Perez Bernardes de Moraes – Geraldo Leopoldo da Silva Torrecillas Brasil 2. Las políticas sociales en México: La inclusión de la visión de Género como un proceso generador de Equidad. Lilia Esther Villanueva Martínez – Martha Cecilia Jaramillo Cardona México 3. La Política de Aguas en Chile y la Gran Minería del Cobre. Gino Sturla Zerené – Camila Illanes Muñoz Chile 4. Política Previsional. Tensiones presentes en el modelo Bismarckiano: Lecciones de la experiencia argentina. Valeria Di Costa Argentina 5. Causas del origen y expansión del Estado de Bienestar (y ciudadanía en Brasil). Angelita Matos Souza Brasil 6. La pobreza en México como el discurso del poder: el Banco Mundial y el clientelismo. Lukasz Czarnecki México Quinta Edición 1. La Desigualdad Social a través del gasto: Una mirada complementaria a la desigualdad en el ingreso Rigoberto Figueroa Vargas Chile

245

La monoproducción y sus consecuencias en tiempos de crisis: Estudios de caso entre Bolivia, Chile y Venezuela Isaac Ramírez Urra Chile 3. Efectos sociales y económicos de una planificación desbocada: consideraciones evaluativas sobre un programa público de desarrollo urbano. Carlos Haefner Chile 4. Mitos y realidades de la No SELECCIÓN en educación. Un Debate chileno, visto desde una experiencia mexicana Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar México 5. Nueva democracia para un mundo nuevo: Remodelando la Democracia en América Latina Luis Solari de la Fuente Perú

246

V. Normas generales de publicación y presentación

Tipos de Publicación La Revista Análisis Público aceptará trabajos originales o inéditos, en las siguientes clasificaciones de artículos:

247

a) Artículos de Investigación Científica: son aquellos trabajos que presenten avances o resultados de investigaciones. b) Artículos de Reflexión: son todos aquellos trabajos que analicen o interpreten, algún tema relevante referido a las políticas Públicas en Iberoamérica. c) Resultados de tesis de grado (Licenciatura, Maestría y Doctorado) que hayan sido distinguidas

y evaluadas como un aporte importante en sus respectivos programas

académicos de Gobierno y Gestión Pública Normas de Presentación La Revista recibe colaboraciones para su publicación de acuerdo con las siguientes normas: a) Los textos deberán ser originales e inéditos. b) Se recibirán trabajos en español, portugués e ingles c) Los Artículos de Investigación y Reflexión, deberán tener una extensión mínima de 9.000 y máxima de 10.000 palabras (incluyendo título, tablas, figuras y referencias bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Times New Roman tamaño 12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando márgenes de 2,5 centímetros para cada lado (izquierdo, derecho, inferior y superior). Las notas al pie deberán ir en letra Times New Roman tamaño 10 puntos a espacio sencillo. d) Los resultados de tesis de grado, deberán tener una extensión mínima de 1.000 y máxima de 2.000 palabras. (Incluyendo título, tablas, figuras y referencias bibliográficas), realizados en tamaño carta, letra Times New Roman tamaño 12 puntos, con un interlineado de 1.5 y dejando márgenes de 2,5 centímetros para cada lado (izquierdo, derecho, inferior y superior). Las notas al pie deberán ir en letra Times New Roman tamaño 10 puntos a espacio sencillo e) Se deberá anteponer 2 abstract del trabajo (en dos de los tres idiomas de la Revista), de no más de 120 palabras cada uno y cinco palabras claves en ambos idiomas. f) En un documento separado, deberá incluirse una biografía breve de cada uno de los autores que no exceda de 100 palabras (incluyendo sus grados académicos más relevantes, ocupaciones y cargos actuales, y un listado de publicaciones 248

principales). No debe olvidarse de incluir: nombre completo del/os autor/es; filiación institucional, correo postal, correo electrónico, teléfono, fax, ciudad y país. Asimismo, en caso de ser más de un autor, se deberá indicar quién será la persona designada para la comunicación electrónica. g) En relación con la entrega del material, éste deberá enviarse en formato electrónico a revista.analisispublico@.uv.cl o carlos.haefner@uv.cl en procesador de texto Word. h) El o los autores deberán conservar una copia idéntica a la enviada. i) Los trabajos deberán tener todas sus páginas numeradas y ser completamente legibles. j) En relación con las citas bibliográficas, estas se ceñirán al formato A.P.A. (apellido autor, año: número de página). k) Los artículos sólo serán aceptados si cumplen con los criterios editoriales de la Revista, de no cumplir las normas serán devueltos a sus autores para que realicen las correcciones pertinentes. Evaluación El Editor de la Revista Análisis Público informará a cada autor del recibo del artículo enviado. El Editor decidirá sobre el envío de los artículos recibidos a pares evaluadores para su revisión. Todos los artículos serán sometidos a arbitraje por parte de dos pares evaluadores independientes (evaluación ciega), especializados en el área, en caso de disidencia, será el Editor quien decida sobre la evaluación del artículo. La evaluación será comunicada vía correo electrónico a los autores, en un plazo no superior a 30 días como máximo desde el cierre de la convocatoria. Por último, el Editor informará al autor, si el artículo fue aprobado, aprobado con recomendaciones o rechazado para su publicación. Aquellos autores cuyos artículos o notas de investigación sean publicados, recibirán 2 copias del ejemplar de la Revista donde éste apareció. Ante cualquier consulta sobre la presentación de artículos o evaluación de los mismos, pueden consultar al Editor: carlos.haefner@uv.cl 249

Comunicaciones Los trabajos y reseñas deben ser remitidos al Editor de la Revista Dr. Carlos Haefner. Las

normas

publicación

pueden

ser

consultadas

en:

http://analisispublico.administracionpublica-uv.cl Teléfono: 056-032 – 2507961; Fax: 056-032-2507981 Recepción de Artículos Correo Electrónicos: revista.analisispublico@.uv.cl / carlos.haefner@uv.cl

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