9789147090440

Jon Pierre är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.

Göran Sundström är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

Jon Pierre & Göran Sundström (red)

Hur styrs Sverige egentligen? Var finns makten och hur fungerar beslutsprocessen? Den här boken diskuterar, utifrån en rad empiriska studier, hur politiska beslut initieras, bereds, beslutas och genomförs inom olika politikområden och i olika typer av organisatoriska sam­ manhang. Särskilt intresse riktas mot statens roll i styrningen.

Boken fördjupar förståelsen av governanceteorin – om hur hier­ arkiska och mer auktoritativa styrningsmekanismer (government) håller på att ersättas av horisontella och mer egalitära mekanismer (governance). Författarna menar att denna förändring av samhälls­ styrningen inte bör beskrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, utan att utvecklingen är mer komplicerad.

Det medför förändrade förutsättningar för – och krav på – statens roll i styrningen.

Samhällsstyrning i förändring

Samhällsstyrning i förändring

Samhällsstyrning i förändring Jon Pierre & Göran Sundström (red)

Boken ingår i forskningsprogrammet Regeringskansliet och samhällets organisering (Reko).

Best.nr 47-09044-0

Tryck.nr 47-09044-0-00

Samha llsstyrning - omslag.indd 1

09-07-07 15.43.24

Samhällsstyrning i förändring ISBN 978-91-47-09044-0 © 2009 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktörer: Carina Blohmé och Ewa Kwiatkowska Omslag: Daniel Sjöfors Grafisk formgivning: Fredrik Elvander

Upplaga 1:1

Tryckt på miljövänligt papper Sättning: Gyllene Snittet AB Teckensnitt: Brödtext: Garamond Premier Pro. Rubriker: Garamond Premier Pro Tryck: Graphycems, Spanien 2009

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Samhallsstyrning_omb.indd 2

09-07-08 09.40.57

FÖRORD Den här boken har producerats inom det av Riksbankens Jubileumsfond stödda forskningsprogrammet ”Regeringskansliet och samhällets organisering” (REKO).

En tidigare bok från programmet, Regeringskansliet, diskuterar hur Regeringskansliet har utvecklats som organisation. I den här boken undersöker vi i stället hur Rege­ ringskansliet styr samhället, vilka styrmedel som används och relationen mellan de som styr och de som styrs. Regeringsformens sjätte paragraf i första kapitlet slår fast att ”regeringen styr riket”. I boken visar vi att denna uppgift inte alls är så enkel som den konstitutionella formuleringen ger vid handen. Vi argumenterar också för att uppgiften har blivit mer komplex under senare år.

Tidigare versioner av kapitlen har diskuterats inom programgruppen, och de syn­ punkter som förts fram i diskussionerna har påtagligt höjt kvaliteten i texterna. Vi är mycket tacksamma för programdeltagarnas stora engagemang i bokprojektet.

Vi vill särskilt tacka de bidragsgivare som inte ingår i programmet: Andreas Duit, Victor Galaz och Annette Löf som skrivit om den svenska miljöpolitiken, Ulrika Mörth som skrivit om framväxten av offentligprivata samarbeten på EU-nivå samt Lotte Jensen som skrivit om budgetprocessens utveckling i Danmark.

Slutligen vill vi också tacka Ewa Kwiatkowska på Liber som förtjänstfullt granskat texten.

Stockholm och Göteborg i mars 2009 Jon Pierre och Göran Sundström

Samhallsstyrning_omb.indd 3

09-07-07 16.08.43

Författarpresentation Catrin Andersson är filosofie doktor i statsvetenskap och verksam vid Stockholms universitet och Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score). Hennes forskning är främst inriktad mot svensk förvaltning och förvaltningspolitik samt ansvarsutkrävande. Åsa Casula Vifell är filosofie doktor i statsvetenskap och verksam vid Samtidshistoriska insti­ tutet på Södertörns högskola och vid Stockholms universitet. Hennes forskning berör teman som internationalisering och demokrati, miljöpolitik och EU:s beslutsprocesser.

Carl Dahlström är filosofie doktor i statsvetenskap och verksam vid the Quality of Government Institute och statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Hans forskning är framförallt inriktad på jämförande förvaltningspolitik, välfärdspolitik och invandrarpolitik.

Andreas Duit är forskarassistent vid statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms Univer­ sitet samt forskningsledare för temat ”Multilevel institutions and governance of social-ecolo­ gical systems” vid Stockholm Resilience Centre.

Victor Galaz är filosofie doktor i statsvetenskap och verksam som forskningstemaledare på Stockholm Resilience Centre vid Stockholms universitet. Victor forskar om informationstek­ nologiska innovationer, samt institutionella och organisatoriska dimensioner av globala mil­ jöförändringar med särskild fokus på ekosystemförvaltning, hantering av ekologiska kriser och epidemiska utbrott.

Anders Ivarsson Westerberg är filosofie doktor i företagsekonomi. Hans forskningsinriktning är organisationsteori, särskilt offentlig politik och organisation. Han är verksam som forskare och lärare vid Samtidshistoriska institutet på Södertörns högskola.

Lotte Jensen är professor vid Institut for Ledelse, Politik og Filosofi (LPF) vid Copenhagen Business School, CBS. Hennes forskning är inriktad på förvaltning och offentlig styrning, teoretiskt och empiriskt, med fokus på regeringsledning och regeringskoordination i Dan­ mark och komparativt, särskilt finansministeriernas roller.

Torbjörn Larsson är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Han har publicerat ett flertal verk inom ämnesområdena EU:s institutioner och beslutsprocesser, det svenska stats­ skicket och dess förvaltning samt jämförande europeisk förvaltning på central och regional nivå.

Annette Löf är doktorand i statsvetenskap vid Umeå universitet, tidigare forskningsassistent på Stockholm Resilience Centre vid Stockholms universitet. Hennes bakgrund är tvärveten­ skaplig och avhandlingen handlar om hur anpassningsmöjligheter till klimatförändringar är institutionellt betingat i ett flernivåstyrningssystem, med den svenska rennäringen som fall.

Ulrika Mörth är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Hon är prefekt på stats­ vetenskapliga institutionen och ordförande för styrelsen på Stockholms centrum för forsk­ ning om offentlig sektor (Score). Mörths forskning är inriktad på den europeiska integrations­ processen, särskilt avseende politikområden som rör gränslandet mellan närings- och säker­ hetspolitik och europeiska och globala reglerings- och styrformer.

4

Samhallsstyrning_omb.indd 4

09-07-07 16.08.44

Jon Pierre är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Han är också adjungerad professor vid University of Pittsburgh och professor vid Högskolan i Bodö. Hans forskning är främst inriktad på governance, institutionell analys och förvaltningspolitik. Han är även inbi­ ten Brynäsare.

Göran Sundström är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet och forskningsledare vid Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score). Han är också verksam vid Samtidshistoriska institutet på Södertörns högskola. Hans forskning är inriktad på förvalt­ ning och förvaltningspolitik, europeisering av stater, byråkratins makt och tjänstemannarol­ len samt nyinstitutionalism och governance. Han är även inbiten Brynäsare.

Anna Ullström är doktorand i statsvetenskap vid Stockholms universitet och verksam vid Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score). Hennes avhandlingsarbete handlar om Regeringskansliets politiska staber, deras bidrag till regeringars styrningskapaci­ tet, dagordningssättande och policyskapande, samt politikers och tjänstemäns roller i en för­ änderlig omvärld. Hon har tidigare arbetat som politiskt sakkunnig i Regeringskansliet.

5

Samhallsstyrning_omb.indd 5

09-07-07 16.08.44

Innehåll 1. Samhällsstyrning i förändring 7 Göran Sundström och Jon Pierre

2. Styrning i maktens centrum – europeisering och decentralisering i de politiska stabernas vardag 32 Anna Ullström

3. Avslutat ansvar? – delegering, organisering och ansvars utkrävande inom krigsmaterielexporten 1990–2003 50 Catrin Andersson

4. Tillväxtpolitikens styrningsproblem 72 Jon Pierre

5. Styrning i Sverige och Danmark – de statliga budgetprocesserna 1976–2006 90 Carl Dahlström, Lotte Jensen och Torbjörn Larsson

6. Fragmenterad förvirring eller kreativ arena? – från hierarkisk till förhandlad styrning i svensk naturvårdspolitik 125 Andreas Duit, Victor Galaz och Annette Löf

7. Fångade i nätet? – om de skogliga sektorsmålens framväxt 149 Göran Sundström

8. Det tredje steget – Regeringskansliets arbete för övergång till euron 178 Anders Ivarsson Westerberg

9. EU:s sysselsättningsstrategi – ett tvingande nätverk 202 Åsa Casula Vifell

10. Marknadens roll i EU – framväxten av offentligprivata samarbeten 225 Ulrika Mörth

11. Politikens roll i samhällsstyrningen 246 Jon Pierre och Göran Sundström

Register 264

Samhallsstyrning_omb.indd 6

09-07-07 16.08.44

1.

S amh ä llsst y r n i n g i f ö r ä n dri n g Göran Sundström och Jon Pierre

D

en här boken handlar om hur det svenska samhället styrs. Särskilt intresse riktas mot statens roll i styrningen. Utifrån en rad empiriska studier diskuteras hur politiska beslut initieras, bereds, beslutas och genomförs inom olika politikområ­ den och i olika typer av organisatoriska sammanhang. Detta görs utifrån ett gover­ nanceperspektiv. Det betyder att vi är särskilt inriktade på att undersöka om, och i så fall i vilken utsträckning och på vilka sätt hierarkiska och mer auktoritativa styr­ ningsmekanismer (government) håller på att ersättas av horisontella och mer egali­ tära mekanismer (governance). Vi söker också skapa förståelse för sådana eventuella förskjutningar.

I boken argumenterar vi för att den pågående förändringen av samhällsstyrningen inte bör beskrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, vil­ ket vanligtvis görs i litteraturen. Vi menar att utvecklingen är mer komplicerad. De båda styrmodellerna rymmer i själva verket flera olika dimensioner, vilka var och en utgör ett kontinuum. De empiriska studierna i boken åskådliggör också att det inte finns någon enkel koppling mellan dessa dimensioner. Vidare visar studierna att balansen mellan de båda styrmodellerna kan förklaras av en rad olika faktorer, av såväl aktör- som strukturkaraktär. Sammantaget pekar bidragen i boken mot att samhälls­ styrningen har blivit mer komplicerad, vilket medfört förändrade förutsättningar för – och krav på – statens roll i styrning.

Ett governanceperspektiv Många förvaltningsforskare menar att ett grundläg­g ande skifte har ägt rum under senare år avseende samhällets reglering, styrning, organisering och arbetssätt − en sammanfattande fras har här blivit ”från government till governance”.1 Med denna fras betonas bland annat att de statliga verksamheterna har kommit att bli mycket 7

Samhallsstyrning_omb.indd 7

09-07-07 16.08.44

omfattande och differentierade, och att de sammanhänger på alltmer komplicerade sätt, inte bara med varandra utan också med verksamheter i det omgi­vande samhället.

Förvaltningen ses också som högspecialiserad: verksam­heterna hanteras av experter med avancerade utbildningar, inte sällan i ett högt uppskruvat tempo. Internationali­ seringen och integrationen av EU ses av många som särskilt betydelsefull.2 Innebör­ den är bland annat att staten har avträtt betydande delar av sin maktbas till olika internationella institutioner. EU, i sin tur, har utvecklat styrformer som ofta inklude­ rar transnationella och subnationella institutioner – såväl offentliga som privata – vil­ ket riskerar att sätta staten på mellanhand.3 Exempelvis kräver EU i vissa fall att kom­ muner och regioner via så kallade partnerskap ska samverka med det lokala näringsli­ vet för att komma ifråga för pengar ur strukturfonderna.

Sammantaget anses staten, och dess relation till övriga samhället, ha blivit mer svåröverskådlig och komplex. Parallellt med denna utveckling har också förvaltnings­ politiken förändrats. Förvaltningen förväntas ju leva upp till en rad olika förvalt­ ningspolitiska krav, och det går att skönja en idéhistorisk utveckling avseende dessa krav, både i Sverige och i andra länder.4 Under 1980- och 1990-talen drevs med påtag­ lig kraft idéerna om att staten skulle vara en liten, effektiv och instrumentellt styrbar enhet, och de tog formen av ett slags internationell reformvåg som den engelska stats­ vetaren Christopher Hood kom att kalla ”New Public Management” (NPM).5 Star­ ten för denna reformvåg brukar vanligtvis förläggas till Reaganadministrationens och Mrs. Thatchers regeringstillträden i USA respektive Storbritannien. De delade en övertygelse om att samhället var överdrivet reglerat och att den offentliga sektorn var för stor för att ekonomin skulle fungera effektivt. De menade att den offentliga servi­ ceproduktionen skulle kunna förbättras avsevärt om den skedde i mer marknadslika former och i samverkan med det civila samhället.6 En utgångspunkt var att det väsent­ liga i serviceproduktionen inte är organiseringen (dvs. att servicen produceras inom den offentliga sektorn) utan funktionen (dvs. att servicen produceras). Deras recept blev att avreglera inhemska marknader, sänka skatter, krympa den offentliga sektorn och förbättra förutsättningarna för nyföretagande.7 Samtidigt skulle styrningen och kontrollen av verksamheter som behölls inom det offentliga skärpas. Med två så stora ekonomier avreglerade uppstod ett tryck också inom andra industriländer att följa de amerikanska och engelska exemplen för att de inhemska företagen inte skulle förlora marknadsandelar till amerikanska och brittiska företag. NPM spreds snabbt över stora delar av världen. Också i Sverige kunde vi från 1980-talets mitt, och med sär­ skild kraft under 1990-talet i kölvattnet på den djupa statsfinansiella krisen i början av decenniet, se hur såväl socialdemokratiska som borgerliga regeringar drev en poli­ tik inspirerad av de angloamerikanska projekten med avreglering, omprövning av offentliga åtaganden samt nya modeller för styrning och kontroll.8 Mot slutet av 1990-talet kom kraften i NPM-vågen att mattas av en smula. I stället 8

Samhallsstyrning_omb.indd 8

09-07-07 16.08.44

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

kom en reaktion mot vad som kallades ”företagiseringen” och ”ekonomiseringen” av förvaltningen. Nu pekades i stället på det unika och särpräglade med staten, och mer traditionella förvaltningspolitiska värden som rättssäkerhet, integritet, redbarhet och oberoende lyftes fram.9 När 1900-tal sedan övergick i 2000-tal fann idéerna om governance sin väg in i politiken. Dock kom inte begreppet governance att användas i de förvaltningspolitiska programmen, utan i stället har det talats om medborgarori­ entering, transparens, nätverk, partnerskap (”Public-Private-Partnership”) och sam­ ordning (”Joined-Up Government” och ”Whole-of-Government”).10 Så här formu­ lerade sig till exempel den dåvarande socialdemokratiska förvaltningsministern, SvenErik Österberg, i ett tal år 2005: Jag tror att det är värdefullt att vi försöker utveckla regeringens styrning av myndigheter utifrån en förståelse av samhällets komplexitet, att förvaltningen i någon form håller på att vävas samman till en ”nätverksförvaltning” och att gränserna mellan offentligt och icke-offentligt suddas ut. Tillit och respekt är då en viktig utgångspunkt.11

Den stat som målas upp här är inte en stat som i första hand styr och ställer över med­ borgarna. Medborgarna anses – inte minst genom höjd utbildningsnivå – ha blivit allt bättre rustade att i direkta kontakter med staten själva beakta sina intressen och även förmedla idéer och värdefull information till staten. Därför ska staten i högre grad satsa på att informera, samarbeta med, underlätta för, lära från och stödja med­ borgarna. Den ska, för att använda Christopher Pollitts liknelse, inta rollen som ett slags ”goda grannar” till snart sagt alla typer av grupperingar och organisationer i sam­ hället.12 Det går alltså att spåra en utveckling där olika förvaltningspolitiska värden domi­ nerat under olika perioder. Det innebär dock inte att de har avlöst varandra i ordnade former. Snarare har de staplats på varandra. När exempelvis kraven på integritet och redbarhet ökade mot slutet av 1990-talet tonades inte kraven på effektivitet och styr­ barhet ner i motsvarande mån. I stället skulle båda förverkligas samtidigt. På samma sätt förväntas förvaltningen idag möta de starka kraven på medborgarorientering och samordning, samtidigt som den ska leva upp till de sedan länge etablerade kraven på tydliga styr- och ansvarskedjor. Det vi ser är alltså en stat som över tid har kommit att utsättas för en ökad målkomplexitet. Och då inte bara genom att kraven/målen har blivit fler, utan också − och kanske framförallt − för att de många gånger är motstri­ diga.13 Inom governancelitteraturen hävdas att denna ökade strukturella och målinrik­ tade komplexitet har tvingat riksdag och regering att avhända sig olika beslut och verksamheter, och därmed makt och ansvar, dels nedåt till regioner och kommuner, dels utåt till företag och intresseorganisationer, dels inåt till de stat­liga myndighe­ 9

Samhallsstyrning_omb.indd 9

09-07-07 16.08.44

terna, och slutligen uppåt till den Europeiska unionen (EU) och andra internatio­ nella organisationer i takt med att problem blivit alltmer gräns­överskridande. Resul­ tatet sägs ha blivit en ”urholkad” stat.14 Governance i ett policyteoretiskt perspektiv Governance betonar decentraliserade processer och nätverk snarare än hierarkier och avgränsade organisationer, som i stället förknippas med be­greppet government. Poli­ cyprocesser ses som samverkansprocesser där många olika typer av aktörer deltar (offentliga, privata och frivilliga − politiska, sociala och administrativa). Karaktären på dessa nätverkskonstellationer varierar. Medan vissa är tämligen löst sammanhållna, instabila och har otydliga gränser (en vanlig benämning på sådana är ”issue net­ works”) är andra mer sammanhållna, mer stabila och har tydligare gränser (en vanlig benämning på sådana är ”policy communities”).15 Gemensamt för dessa olika policynätverk är att policies ses som resultat av hand­ lingar och utbyten inom dem, snarare än som utfall av auktoritativa, hierarkiska inomstatliga processer. Rikliga och informella utbyten betonas, vilka tenderar att otydliggöra gränserna mellan offentligt och privat. Processernas karaktär gör samti­ digt att de regler som olika policies uttrycks i förändras. De stelare och mer formella regleringsformer som traditionellt använts inom staten får här ge plats för mer mjuk reglering i form av till exempel mål, handlingsprogram, riktlinjer, standarder, råd och information − i termer av regleringsformer innebär en övergång från hierarkisk cen­ traliserad styrning till decentraliserad förhandlande styrning en övergång från ”hard law” till ”soft law”.16 Kittet som håller samman de olika policynätverken utgörs främst av resurs­ beroenden.17 Governanceforskare betonar att olika typer av aktörer förfogar över olika typer av resurser, men att ingen har tillräckliga resurser för att på egen hand lösa de ofta svårlösta problem som policynätverken samlas kring.18 Detta skapar ömsesi­ diga beroendeförhållanden och gemensamma intressen.19 Frivillighet, jämlikhet och förtroende betonas, till skillnad från tvång och auktoritet som förknippas med den hierarkiska styrmodellen.

Viktiga resurser som stater förfogar över är demokratisk legitimitet, lagstiftning, pengar, expertis, utformning av regel-, kontroll- och tillsynssystem, med­lingskapacitet samt tillgång till media. Viktiga resurser som privata organisa­tioner förfogar över är expertis, rykte, tillgång till media, gruppmandat och, inte minst, kontroll över genom­ förandet av policies.20 Som Keith Dowding påpekar framstår governanceperspektivet dock inte som ett särskilt förklarande perspektiv.21 Det finns inga utvecklade idéer om speciella egen­ skaper hos policynätverken som kan förklara framväxten av olika policies, utan förkla­ 10

Samhallsstyrning_omb.indd 10

09-07-07 16.08.45

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

ringar söks på mikronivå i termer av egenskaper hos aktörer. Jens Blom-Hansen har samma ståndpunkt: There seems to be general agreement in the literature that the strength of the concept [network] lies in its descriptive value and that there are serious shortcomings when it comes to explaining policy outcomes. [− − −] Policy network is a powerful analytical concept. However, it must be combined with a model of the actor if the analysis is to move beyond description and into the more interesting field of policy explanation.22

Governance är således ett ”multiteoretiskt” begrepp, som måste paras ihop med teo­ rier om aktörers beteenden för att få förklaringsvärde.23 Detta parande har hittills främst skett med olika nyinstitutionella teorier, och då särskilt med ”rational choice”institutionalism (RCI).24 RCI utgår från grundidéerna i traditionell rational choiceteori (RC), vilket innebär att ”governance is no more than the aggregate outcome of individual self-interested action”, för att citera några danska kolleger.25 Men RCI till­ står, i högre grad än RC, att institutioner påverkar aktörers beteenden. Aktörer, menar man, fattar alltid sina beslut inom ramen för en uppsättning institutioner som begränsar deras handlande. Men institutionerna kan samtidigt bli föremål för för­ handling mellan berörda aktörer − institutioner konstrueras alltså på ett mer med­ vetet och instrumentellt sätt.

Denna instrumentellt orienterade syn på institutionsskapande innebär dock inte att RCI ser (om)skapandet av institutioner som en okomplicerad process. I den infly­ telserika litteraturen om ”advocacy coalition” ses exempelvis policies som trögrörliga ”idésystem” (”belief systems”).26 Dessa är trögrörliga därför att olika aktörer över tid, och ofta med betydande möda, har diskuterat och förhandlat sig fram till ett gemen­ samt synsätt. Förändringar i idésystemen orsakas av teknologiska, ekonomiska och ideolo­giska förändringar i omvärlden: externa chocker eller kriser leder till att aktö­ rerna omprövar och reviderar idésystemen.

Koppenjan och Klijn diskuterar dessa omprövnings- och revideringsprocesser mer i detalj.27 Med utgångspunkt i att policynätverk ofta uppstår kring så kallade wicked problems menar de att flertalet policyfrågor kringgärdas av tre olika typer av osäker­ het: substantiell, strategisk och institutionell.28 Den substantiella osäkerheten är ”tek­ nisk” till sin karaktär och handlar om vem som berörs av ett problem, hur ett visst område formellt är reglerat och hur olika orsakssamband ser ut på området. Aktörer inom policynätverk ägnar ofta mycket tid åt att försöka minimera denna typ av osä­ kerhet genom olika lärandeprocesser. Att aktörer kan bli någorlunda eniga i dessa frå­ gor behöver emellertid inte betyda att de utvecklar gemensamma problemuppfatt­ ningar. Eftersom aktörer i policynätverk inte sällan kämpar för olika värden och har olika intressen, som ofta är djupt rotade, så kommer de fortsätta att göra olika bedöm­ 11

Samhallsstyrning_omb.indd 11

09-07-07 16.08.45

ningar om rådande tillstånd, framtida önskvärda tillstånd och den bästa vägen för att nå dit. Det substantiella lärandet är således inte alltid tillräckligt för att lösa policy­ problem. Dock kan aktörer under processens gång, genom att kommunicera och dis­ kutera kring det substantiella, lära sig om andra aktörers uppfattningar och preferen­ ser, om beroendeförhållanden inom nätverket och om hur effektiva deras egna strate­ gier för att få igenom sina olika viljor är. På så vis minskar den strategiska osäkerheten.

Aktörerna lär sig alltså i vilken utsträckning och på vilka sätt de måste ta hänsyn till andra aktörers uppfattningar och preferenser för att över huvud taget nå fram till ett gemensamt policy­beslut. Eftersom interaktionen inom policynätverk ofta är repeti­ tiv och pågår över längre tidsperioder har aktörerna också möjlighet att fundera och diskutera kring vilka arbetsformer som fungerar bäst. Härigenom minskar den institutionella osäkerheten. Lärandet kan här handla om att komma överens om formerna för till exempel konflikt­lösning, informa­tionsinsamling och beslutsfattande. Dock är även institutionerna − ”the rules of the game” (som kan vara både av formellt och informellt slag) − en del av idésystemet och präglas därför också av tröghet. Douglass North har till exempel understrukit att befintliga institutioner hela tiden påverkar aktörers strategiska tänkande om framtida handlingar och att institutioner därför utveck­las inkre­mentellt i ett slags spårbunden process.29 Enligt dessa idéer underlättar således det substantiella, strategiska och institu­ tionella lärandet arbetet med att utveckla en gemensam syn på vilken policy som bäst svarar mot aktörernas olika krav. Det är således fråga om samförståndslösningar där aktörerna accepterar, eller åtminstone tolererar, en gemensamt utvecklad policy och där de anser att processen som lett fram till beslutet har varit någorlunda rättvis.

RCI har kritiserats för att i för hög grad förutsätta att intressen och preferenser all­ tid är givna hos policyaktörer och att de alltid agerar konsekvenslogiskt. Särskilt inom den sociologiska varianten av nyinstitutionalism (SI) betonas att aktörerna nog så ofta är osäkra på vad de vill, hur olika handlingsalternativ ser ut och vilka effekter de får. Denna osäkerhet anses dessutom ha ökat under de senaste decennierna, beroende på att den värld vi lever i förändras allt snabbare i såväl ekonomiska och tekniska som sociala och ideologiska avseenden. I denna osäkra och föränderliga värld kan aktörers handlanden ses som höggradigt roll- och identitetsdrivna, och de agerar då utifrån så kallad lämplighetslogik.30 Här görs antagandet att aktörer alltid kringgärdas av en mängd institutionaliserade regler. Precis som inom RCI strukturerar dessa institutio­ naliserade regler handlandet, men medan RCI fokuserar på mer medvetna, uttalade och formaliserade regler understryker SI den styrkraft som finns i mer outtalade och informella regler. Institutioner definieras som höggradigt för-givet-tagna idéer och beteendemönster. Men de ses för den skull inte som tvingande och begränsande, som inom RCI. Snarare ses de som en resurs, eftersom de förser aktörer med vägledning om vad som är lämpliga och meningsfulla ageranden i en komplex och osäker värld.

12

Samhallsstyrning_omb.indd 12

09-07-07 16.08.45

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

Institutioner kan enligt detta synsätt inte betraktas som skapade i den instrumentella mening som görs inom RCI. De är i hög grad internaliserade hos aktörerna, och de präglas därför också av betydande tröghet.

Inom SI − som har utvecklats inom organisationsteorin31 − diskuteras olika typer av institutioner. Grovt sett kan man skilja på institutioner som är externa respektive interna i förhållande till en organisation.32 Externa institutioner avser det som Meyer och Rowan kallar ”rationaliserade myter”.33 De menar att vissa idéer och aktiviteter som en aktör (A) använder sig av ses som legitima och lämpliga att följa av en annan aktör (B), inte för att idéerna och aktiviteterna genom noggranna utvärde­ringar visat sig vara effektiva för B utan för att B identifierar sig med A och tycker att A är modern, framgångsrik och korrekt. Det är en idé om att handling drivs av moden och imita­ tion.34 Typiska exempel på den här typen av externa institutioner som SI-forskare menar har påverkat stater i stor utsträckning under senare år – och som kan vara värda att spana efter för den som försöker begripa samtida policyprocesser – är New Public Management35, partnerskap (Public-Private-Partnerships)36, mjuk reglering (soft law)37, samordning ( Joined-Up Governement)38, frivillighet39, ansvarsutkrävande (accountability)40 och övervakning (audit)41.

Interna institutioners betydelse för organisatoriskt handlande underströks tidigt av March och Simon.42 De fann via empiriska studier att det inom organisationer över tid formas slitstarka idéer och föreställningar om hur man bör bete sig i olika situationer. Utifrån upprepat handlande som visat sig vara framgångsrikt, eller åtmins­ tone framkomligt, tenderar organisationsmedlemmar att utveckla rutiner och stan­ dardprocedurer, som de känner sig bekväma med och som möjliggör ett mer oreflek­ terat och rutiniserat handlan­de. Aktörer som står inför en beslutssituation frågar, enligt detta synsätt, varken efter det optimala alternativet (RC) eller vad andra bru­ kar göra (SI). I stället frågar de sig vad de gjorde förra gången de stod inför en lik­ nande beslutssituation. Detta är idéer om institutionell tröghet, och denna tröghet utgör en väsentlig komponent i det välkända organisationsteoretiska begreppet ”bun­ den rationalitet”. Försök till hastiga förändringar kommer att behöva tampas med de trögheter som finns inbyg­gda i lokalt framvuxna idéer, strukturer och arbetssätt. Det betyder också att reformer som ligger i linje med etablerade sätt att tänka och handla kommer att vara lättare att driva igenom.

Den här typen av lokala och historiskt framvuxna institutioner kan finnas på olika organisatoriska nivåer: inom enskilda organisationer, inom sektorer och på nationell nivå. I Sverige finns det ett antal historiskt välförankrade särdrag som kan tänkas utgöra grund för den här typen av tröghet, till exempel dualismen, öppenheten, det kommunala självstyret, korporatismen samt mål- och resultatstyrningen.43

13

Samhallsstyrning_omb.indd 13

09-07-07 16.08.45

Det politiska centrumets roll Utöver dessa policyteoretiska idéer intresserar sig governanceforskarna också särskilt för statens roll och styrning. En framträdande idé i governancelitteraturen är att mak­ ten och förmågan att styra staten och samhället i övrigt från den politiska maktens centrum har underminerats. Rod Rhodes har i ett inflytelserikt inlägg hävdat att nät­ verken i hög grad är självorganiserande (”self-organizing”), och att de kännetecknas av förmågan att ”resist government steering, develop their own policies and mould their environment”.44 Denna ”governing without government”-tes har dock kommit att ifrågasättas av många andra governanceforskare.45 För som till exempel Jonathan Davies framhåller kan inte policynätverk tas för givna, vilket han anser att Rhodes i för hög grad gör. Tvärtom kan nätverk vara både mödosamma och resurskrävande att bygga, och här spelar staten ofta en betydelsefull roll.46 Andrew Taylor uttrycker en liknande uppfattning: Governance ignores the fact that networks […] do not emerge fully formed, and complex networks might enable the centre to predominate by determining the network’s opera­ tional parameters and objectives. In the final analysis government – because of its finan­ cial recourses, legislative powers and political legitimacy – can impose its prefe­rences on a network.47

Även om inte heller dessa forskare ser staten som helt suverän menar de ändå att sta­ ten har en speciell ställning och särskilda möjligheter att organisera och styra policy­ nätverken. Dock betonas andra styrnings- och samordningsformer än de som för­ knippas med hierarkier. Statens roll blir i ett governaceperspektiv inte i första hand att i ”command-and-control”-anda löpande utforma precisa direktiv, regler, mål och resultatkrav. Snarare handlar styrning om att ange övergri­pande problemformule­ ringar, att sätta ramarna för policynätverkens organisa­tion, finansiering och arbets­ sätt samt att påverka föreställningar hos policynätverkens aktörer om vad som är pro­ blem och hur problemen bör lösas, det vill säga att konstruera identiteter och mening.48 Governance innebär således inte att staten upphör att styra, men att for­ merna förändras.49 Statens styrning kommer mer att handla om att sätta ramar innan­ för vilka policynätverken kan utöva en hög grad av självstyre. Bob Jessop och Eva Sørensen har i sammanhanget pratat om ”metagovernance”, där politikerna ses som ”metaguvernörer”.50 Vissa menar också att sådan metastyrning i själva verket kan öka centrums kontroll över periferin, inte minst för att behovet av mer löpande, detalje­ rad och resurskrävande styrning minskar.51 Därför bör också metastyrning, eller nät­ verksstyrning som det också talas om ibland, eftersträvas; det finns hos många governace­forskare en ganska tydlig normativ hållning.52 Inom Public-Private-Part­ nership-litteraturen (PPP) är denna normativitet särskilt tydlig.53 14

Samhallsstyrning_omb.indd 14

09-07-07 16.08.46

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

En svaghet i governancelitteraturen är att staten i hög grad behandlas som en enhetlig och sammanhållen aktör. Men staten består som bekant av flera sektorer, som långt ifrån alltid drar åt samma håll. Den består också av olika nivåer, med politi­ ker, högre tjänstemän och lägre tjänste­män och med departement, myndigheter, nämnder och råd. I Sverige har dessa nivåer varit särskilt tydliga och debatterade på grund av den internationellt sett ovanliga och historiskt välförankrade tudelningen mellan departement och myndigheter, den så kallade dualismen.54 Senare års förvalt­ ningspolitiska reformarbete, med dess betoning på mål- och resultatstyr­ning och ren­ odling, har också lett till mer autonoma myndigheter.55 Även i andra länder, som Storbritannien, Kanada, Nederländerna, Japan, Nya Zeeland, Korea och Jamaica, har man sedan en ganska lång tid tillbaka brutit ut verksamheter ur ministerierna och skapat offentliga organisationer med betydande självständighet, så kallade agencies.56 Det borde mot denna bakgrund vara en viktig fråga för governaceforskarna hur sta­ ten fungerar internt: hur olika sektorer och nivåer samspelar för att staten ska kunna agera som den meta­g uvernör det talas om, och vilka förutsättningarna är för att detta samspel ska fungera.

I litteraturen om agencies pågår en ganska intensiv diskussion om hur den poli­ tiska ledningen balanserar mellan kraven på å ena sidan långtgående autonomi för myndigheterna, och å andra sidan förmågan hos de politiskt ansvariga att styra dem.57 Jacobsson och Sundström menar att politikernas styrning av myndigheterna i Sverige traditionellt har kännetecknats av tre förhållanden.58 För det första har politikerna generellt ansträngt sig för att hålla detaljerade frågor ifrån sig. Författarna menar att efterfrågan på detaljerad politik är betydligt större än tillgången, vilket gör att politi­ kerna hela tiden riskerar att överbelastas. Politiker klarar helt enkelt inte av att möta alla krav på detaljerade mål, ståndpunkter och prioriteringar som olika aktörer i deras omgivning ställer på dem. Lösningen för politikerna har varit att i möjligaste mån hålla frågor på avstånd. I stor utsträckning har detta skett genom att trycka ned frågor i förvaltningen. Här har politikerna haft stor hjälp av dualismen. Det har under lång tid varit ett framgångsrikt recept att som svensk minister hävda att man inte får agera i en viss fråga, eftersom frågan enligt grundlagen är en uppgift för våra självständiga myndigheter. Delvis kan detta framgångsrecept förklaras av skickligt argumente­ rande statsråd, men också av okunnighet (hos allmänhet, statsvetare och – inte minst – journalister) om vad dualismen egentligen består i.

För det andra har relationen mellan politik och förvaltning traditionellt känne­ tecknats av lyhördhet och förtroende. Dualismen till trots har relationerna mellan departement och myndigheter i praktiken kännetecknats av informalitet, öppenhet och dialog. Genom att ha löpande utbyten med myndigheterna har departementen snabbt och relativt enkelt kunnat tydliggöra hur de ser på olika frågor, och vid behov även kunnat lyfta frågor till sig som tidigare delegerats. De har också kunnat ge myn­ 15

Samhallsstyrning_omb.indd 15

09-07-07 16.08.46

digheterna stöd för deras handlande. Det har också funnits en väl utvecklad lojalitets­ känsla inom myndigheterna, som bland annat inneburit att de varit angelägna att stämma av frågor uppåt när de känt sig osäkra och lyssnat av vad politikerna tycker i olika frågor. Denna ”lyssnarstrategi” med dubbel förankring – dels från överordnade till underordnade, dels från underordnade till överordnade – har möjliggjort för poli­ tikerna att styra myndigheterna mer selektivt och faktiskt påverka sådant som de hålls ansvariga för.

För det tredje har politikerna i hög grad styrt förvaltningen genom att organisera.

När de har velat åstadkomma förändring har de typiskt sett inte utfärdat detaljerade order i enskilda frågor eller formulerat detaljerade mål och resultatkrav. Styrning har i stället handlat om att se över och för­ändra regle­r, om att skapa nya enheter, om att koppla samman exis­terande enheter på nya sätt, om att initiera eller lägga ner utred­ ningar, om att öka kuns­kapsproduk­tionen genom att exempelvis stödja forskning, om att förändra verksled­ningar samt att utse personer till olika positioner i staten.

Organiseringen har också handlat om att anordna eller medverka i konfe­renser och om att i media tydligt mar­ke­ra att något behöver göras, det vill säga i olika slags sym­ boliska manifestationer. Politi­kerna har markerat åtaganden och skapat en organisa­ tion för dess förverk­ligade.

Jacobsson och Sundström menar att förutsättningarna för dessa tre styrningsme­ kanismer har förändrats till följd av senare års internationalisering, managementise­ ring och medialisering. Det har blivit svårare för politikerna att hålla frågor ifrån sig, samtidigt som möjligheterna för politikerna att styra genom att organisera har begränsats. En orsak till detta är den tilltagande internationaliseringen och europei­ seringen, som gör att frågor processas i alltmer komplexa och aktörsrika nätverk på allt större avstånd från den politiska maktens centrum. Men även den förda förvalt­ ningspolitiken har på olika sätt försvårat för politikerna att styra i enlighet med de tre mekanismerna. Ett framträdande drag i senare års förvaltningspolitik har varit att dra tillbaka politikens gränser. I förvaltningspolitiska dokument där styrning och kon­ troll diskuteras har ”politik” kommit att likställas med att sätta ramar och formulera övergripande, stabila och långsiktiga mål.59 Hur dessa övergripande mål ska realiseras betraktas som opolitiska ”medel”, och de ses därför som en angelägenhet för experter av olika slag – inte minst jurister, tekniker och ekonomer – både i och utanför förvalt­ ningen. Idén om ram- eller målstyrning skapar således utrymme för en föreställning om decentraliserade nätverk som någonting oproblematiskt. Klijn och Skelcher skri­ ver följande om denna föreställning: In this sense, governance networks can be understood as being concerned with the ques­ tions of low politics rather than high politics. Being some way down the policy hierarchy – and perhaps even in the area of management rather than politics – means that the pro­

16

Samhallsstyrning_omb.indd 16

09-07-07 16.08.46

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

blem of democratic deficit […] is seen to be irrelevant. Governance network institutions are essentially dealing with managerial issues and indeed overcome some of the problems of managerialism by opening public servants to greater interaction with affected citizens and other actors. Elected politicians, then, exercise a supervisory oversight on governan­ ce networks, but frequently are absent because of the low-level nature of the decisions being made.60

Politikernas roll reduceras här till att bli ”igångsättare” av politiska processer, genom att formulera övergripande mål. Detaljerna överlåts till experter av olika slag. I vissa fall har detta tillbakadragande av politikens gränser tagit sig tydliga organisatoriska uttryck, som inom penningpolitiken med inrättandet av en oberoende riksbank och inom förvaltningspolitiken med inrättandet av en oberoende riksrevision.

Denna strategi står dock inför en rad problem. En grundfråga gäller om det verkli­ gen är möjligt att dra en tydlig gräns mellan mål/politik och medel/administration.

Många menar att det politiskt kontroversiella ofta inte står att finna i de övergripande målen utan i hur vi ska nå dit, det vill säga i praktiken går det inte att skilja mellan ”high” och ”low politics”.61 När hur-frågorna (medlen) blir föremål för diskussion tenderar såväl myndigheter som medborgare och media att vända sig till politikerna för besked och ansvarstagande.

Governance och demokratin Diskussionen om politikernas styrning ligger nära frågan om hur governance påver­ kar demokratin. Och även om vi inte kommer att göra någon demokratiutvärdering i denna bok kan det ändå vara värt att här avslutningsvis, och helt kort, redogöra för delar av den demokratidiskussion som följt i spåren på nätverkssamhällets utbred­ ning.

Många menar att den förändrade samhällsstyrningen utmanar den traditionella representativa demokratimodellen. Denna modell bygger i hög grad på tydlighet vad gäller såväl politisk styrning och kontroll som regler och organisatoriska gränser, inte minst mellan offentligt och privat. Governance innebär dock att avståndet mellan politiker och tjänstemän ökar, att reglerna mjuknar och att gränserna mellan privat och offentligt grumlas.62 Det blir svårare för politikerna att dra tydliga gränser för olika verksamheter och formulera tydliga och stabila mål för dem. Det blir också svå­ rare att avgränsa aktörer och kontrollera vilken aktör som har gjort vad, samt att kon­ trollera om olika aktörers insatser har fått avsedda effekter.63 Det är således framför­ allt ansvarsfrågan som har hamnat i fokus när förskjutningen från government till governance har diskuterats utifrån ett demokratiskt perspektiv.64 Politikerna har försökt att hantera detta demokratiska problem genom att bland 17

Samhallsstyrning_omb.indd 17

09-07-07 16.08.46

annat argumentera för att offentliga verksamheter i ökad utsträckning ska organise­ ras och värderas utifrån en annan demokratimodell än den representativa, nämligen den deliberativa. Exempelvis skrev regeringen i 2002 års demokratiproposition att den inom ramen för den representativa demokratin – och i samma anda som Demo­ kratiutredningen – förespråkar en ”deltagardemokrati med deliberativa förtecken”.65 I den deliberativa modellen skapas demokratisk legitimitet genom att alla som berörs av ett politiskt beslut bereds tillfälle att effektivt sätta sig in i och påverka beslu­ tet genom att samtala kring det.66 Kännetecknande för dessa samtal är att de är fria och öppna och att de förs på jämlika villkor. Vad detta innebär mer precist råder det delade meningar om. En del demokratiteoretiker framhåller till exempel att samtalen ska handla om att vaska fram ”det starkaste argumentet” och därigenom nå konsensus om ”det gemensamma bästa”. Andra ställer sig kritiska till idén om konsensus och betonar i stället det värde som finns i att samtalen leder till ömsesidig förståelse för varandras ståndpunkter och värderingar.67 En annan skiljelinje handlar om synen på deliberation som beslutsmetod. Medan vissa anser att deliberation är tillräckligt kon­ kret för att ersätta demokrati baserad på röstning, så menar andra att den främst ska ses som ett komplement till den representativa demokratin.68 Även om det råder delade meningar om vad den deliberativa demokratimodellen består i och hur den ska realiseras så menar många att den ställer vissa grundläggande krav på staten. Statens roll förskjuts från att vara top-down till att bli mer bottom-upinriktad. I stället för att peka ut den politiska färdriktningen genom att formulera precisa direktiv och mål understryks betydelsen av att staten på olika sätt underlättar för berörda individer och grupper att delta i de politiska beslutsprocesserna. Detta kan ske på en mängd olika sätt, och det råder delade meningar bland demokratiteore­ tikerna om vilket ansvar staten har och vilka metoder den bör använda sig av. 69 Vissa pekar på betydelsen av att staten aktivt erkänner olika intressen, och då inte minst svagare grupper och kulturella minoriteter. Andra går längre och menar att staten också måste omfördela resurser till svagare grupper så att de ges en reell möjlighet att mobilisera sig. Det finns också olika uppfattningar om hur aktiv staten bör vara beträffande skapandet av arenor där deliberationen kan äga rum, samt i vilket grad och på vilket sätt arenorna bör vara knutna till traditionella politiska beslutsorgan.

Ges staten en framträdande roll som konstruktör av arenor och nätverk kan gover­ nancesamhället hämta demokratisk legitimitet från både den representativa och den deliberativa demokratimodellen, i alla fall om ”statens” agerande som konstruktör är ett uttryck för de folkvalda politikernas viljor.70 Även om den deliberativa demokratimodellen kan tilltala många på ett idéplan, och många kan ställa sig bakom föreställningen att medborgarna har en grundläg­ gande förmåga att resonera inte bara utifrån egenintresset utan också utifrån allmän­ intresset, så finns det en ganska utbredd skepsis beträffande möjligheterna att genom­ 18

Samhallsstyrning_omb.indd 18

09-07-07 16.08.46

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

föra modellen i praktiken.71 En fråga gäller hur staten – om man nu bejakar en aktiv roll för den – ska avgöra vilka som berörs av ett beslut. Hur mycket och på vilket sätt måste man beröras för att anses ha en given plats i en deliberation?72 Och är det säkert att alla berörda vill delta i deliberationen, och hur ska frånvaro av berörda aktörer kompenseras? Är inte risken stor att beslutsfattande i decentraliserade arenor och nätverk ger strukturella fördelar åt vissa intressen och att aktörer som redan har makt får ännu mer makt?73 En annan fråga gäller hur själva deliberationen ska gå till när ett beslut berör många medborgare: Hur stor kan gruppen bli innan själva argumenta­ tionen omöjliggörs? Måste varje berörd individ delta eller kan individerna ersättas av grupprepresentation?74 Ytterligare en fråga rör konflikthanering och ansvarsutkrä­ vande. Om vi har en representativ demokrati med inslag av deltagardemokrati och deliberation, vilket ansvar för ett policydokument har då i slutändan de olika privata och offentliga aktörer som deltagit i dess utformning, och vilket ansvar har de folk­ valda politikerna? Om deltagarna ses som ansvariga för dokumentet har de då rätt att reservera sig mot sådant som de inte fullt ut håller med om? Och hur ska en delibere­ rande myndighet agera om övriga delibererande aktörer kommer fram till en lösning som myndigheten anser strider mot regeringens politik? Kort sagt, när det kommer till praktiska beslutssituationer hur ska då den representativa demokratimodellens krav på raka och tydliga befäls- och ansvarslinjer kombineras med den deliberativa model­ lens krav på effektivt och jämställt deltagande inriktat på konsensus och gemensamt ansvarstagande?75 En analytisk modell Governacelitteraturen uttrycker således en tes om en försvagning av government som grundläggande styrningsideal i samhället till förmån för governance. I tabell 1.1 beskrivs hur dessa båda styrningsideal skiljer sig åt i nio olika dimensioner enligt denna litteratur.

Bokens frågor och disposition Vår ambition med den här boken är att med hjälp av olika empiriska studier inom skilda verksamhetsområden vidareutveckla och fördjupa diskussionen om den pågå­ ende omvandlingen av samhällsstyrningen. Vi ställer tre grundfrågor: Den första frågan är beskrivande och handlar om ifall påståendet om att det har skett ett skifte från government till governance är riktigt. Hur mycket government respektive governance − så som de båda styrningsidealen uttrycks i tabell 1.1 nedan − går det att spåra inom de olika områden som vi har undersökt?

Den andra frågan är förståelseinriktad och handlar om varför government respek­ 19

Samhallsstyrning_omb.indd 19

09-07-07 16.08.47

Tabell 1.1 Konkretisering av de båda styrningsmodellerna central, hierarkisk styrning (government) och decentraliserad, förhandlande styrning (governance) som de kommer till uttryck i governancelitteraturen.

Hierarki (government)

Nätverk (governance)

Förändringsgrunder Mobiliseringsgrunder Organisationsgränser Grund för deltagande Grundläggande värde för förändringspro­ cesser Metoder för förän­ dringsprocesser Ledningens styrning av förändringspro­ cesser Policyprocessens resultat uttryckt i regeltyper Bärande demo­ kratisyn

tive governance uppträder i den omfattning och i de blandningar som de gör inom de olika områdena – vad det är som driver respektive bromsar omvandlingen av sam­ hällsstyrningen? Här finns dels mer aktörsorienterade frågor om vem (Vilka är de vik­ tiga aktörerna?), varför (Vilka intressen, identiteter och föreställningar ligger bakom aktörernas ageranden?) och hur (Vilka strategier använder sig aktörerna av för att få igenom sina viljor?). Men här finns också mer strukturella frågor om när (Under vilka tidsmässiga betingelser får de olika aktörernas strategier framgång?) och var (Vilka strukturella egenskaper inom de olika områdena möjliggör respektive förhindrar aktörer att driva igenom sina strategier?).

Den tredje frågan handlar om vilka effekter den förändrade samhällsstyrningen 20

Samhallsstyrning_omb.indd 20

09-07-07 16.08.47

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

får: Vilka är vinnarna och vilka är förlorarna? Vem får mer makt och vem får mindre?

Och vad händer med olika demokratiska värden, såsom insyn, politikernas styrning, ansvarsutkrävande och rättsäkerhet?

Vi kommer att diskutera dessa frågor utifrån ett antal sektorsstudier. Ansatsen är komparativ i den meningen att vi jämför olika politikområden. Däremot har tid och resurser inte tillåtit en mer rigoröst utformad komparation. De politikområden som analyseras skiljer sig längs flera dimensioner: graden och omfattningen av offentlig reglering och finansiering; institutionella arrangemang; betydelsen av kommuner, regioner, myndigheter och EU-institutioner; uppmärksamhet i medierna och i den politiska debatten, för att nämna några. Vi har arbetat förhållandevis förutsättnings­ löst. Vi har bett forskare med expertis på olika politikområden redovisa en analys av förhållandet mellan traditionella och moderna styrformer på sina respektive expert­ områden.

I sektorsstudierna används olika metoder. Medan vissa har formen av bredare ana­ lyser som sträcker sig över flera decennier så tar andra sikte på specifika och i tiden mer avgränsade händelser och beslut. Denna metodologiska skillnad har också fått utgöra sorteringsgrund för bokens uppläggning. Studierna presenteras i en ordning som innebär att de går från det mer generella till det mer specifika. Således utgörs kapitel 2 av en studie av hur arbetet i departementens politiska ledningar har föränd­ rats i takt med att de statliga verksamheterna har internationaliserats och decentrali­ serats. Studien har genomförts av Anna Ullström och bygger på fokusgrupper med personer som arbetat som politiskt anställda i Regeringskansliet. I kapitel 3 undersö­ ker Catrin Andersson hur ansvarsfrågan på krigsmaterielområdet kom att ändra karaktär i mitten av 1990-talet när beslut om att tillåta export av krigsmateriel delege­ rades från regeringen till en traditionell fristående myndighet. I kapitel 4 analyserar Jon Pierre tillväxtpolitikens framväxt och karaktär. Analysen omfattar de senaste 15−20 årens utveckling. I kapitel 5 studerar och jämför Carl Dahlström, Lotte Jensen och Torbjörn Larsson hur de statliga budgetprocesserna har styrts i Danmark och Sverige från 1970-talets mitt fram till idag. De undersöker sambandet mellan ekono­ miska kriser och valet av ”hårda” respektive ”mjuka” styrmedel. I kapitel 6 studerar Andreas Duit, Victor Galaz och Annette Löf hur naturvårdspolitiken har utvecklats under de senaste decennierna. Särskilt intresse ägnas frågan hur kapaciteten att lösa problem har påverkats av förändrade styrningsformer. Kapitlet innehåller två delstu­ dier – vatten- respektive rovdjursförvaltningarna – som analyseras och jämförs.

I kapitlen sju till tio studeras mer avgränsade beslutsprocesser. I kapitel 7 under­ söker Göran Sundström framväxten av ett måldokument inom skogspolitiken som togs fram 2004 i ett nära samspel mellan offentliga och privata skogsintressenter under ledning av Skogsstyrelsen. I kapitel 8 analyserar Anders Ivarsson Westerberg hur EMU-frågan hanterades i Regeringskansliet i samband med folkomröstningen 21

Samhallsstyrning_omb.indd 21

09-07-07 16.08.47

hösten 2003. I kapitel 9 studerar Åsa Casula Vifell den svenska statsförvaltningens ageranden i samband med framväxten av EU:s sysselsättningsstrategi 2002–2003.

Och i kapitel 10, slutligen, undersöker Ulrika Mörth tre olika partnerskapsarrange­ mang (Public-Private-Partnership, PPP) på EU-nivå.

I kapitel 11 knyter vi ihop trådarna. På basis av fallstudierna återvänder vi till våra tre huvudfrågor. Vi för inledningsvis en kritisk diskussion kring föreställningen att samhällsstyrningen har förändrats genom ett tvärt skifte från en mer hierarkisk, cen­ traliserad styrmodell (government) till en mer decentraliserad, förhandlande model­ len (governance). Därefter pekar vi på olika faktorer som tycks vara centrala för att begripa förekomsten av de båda styrningsmodellerna på olika politikområden. Och avslutningsvis diskuterar vi vad utvecklingen kan tänkas innebära för statens och poli­ tikernas möjligheter att styra samhällsutvecklingen.

Noter 1 Rhodes 1997; Lynn m.fl. 2001; Heinrich och Lynn 2000; Kjær 2004; Pierre och Peters 2000; Hajer och Wagenaar 2003; Beck Jørgensen och Vrangbæck 2004; Sørensen och Torfing 2006; Gjelstrup och Sørensen 2007.

2 Featherstone och Radaelli 2003; Slaughter 2005; Jacobsson och Sundström 2006; Djelic och Sah­ lin-Andersson 2006; Vifell 2006; Kristensson Uggla 2002.

3 Le Galès och Lequesne 1998.

4 För komparativa överblickar över förvaltningspolitikens utveckling se Pollitt & Bouckaert 2004; Lynn 2006; Pollitt 2003; Aucoin 1990. För en översikt över utvecklingen i Sverige se Premfors m.fl.

2009, kap. 13. För länder i Norden se Lægreid och Pedersen 1994, 1999. För England se Massey och Pyper 2005; Richards och Smith 2006. För Nya Zeeland se Gregory 2006. För Kanada se Aucoin 1995, 2002. För Australien se Halligan 2006.

5 Hood 1991; se även Barzely 2001; Christensen och Laegreid 2001; Almqvist 2006.

6 Osborne och Gaebler 1992; Christensen och Laegreid 2007.

7 Se Pierre och Peters 2000.

8 Premfors m.fl. 2009.

9 Box 1999; Lundqvist 1998; SOU 1997:57.

10 Pollitt 2003, kap. 3; Wettenhall 2003; Bogdanor 2005; Christensen och Laegreid 2006; Gregory 2003.

11 Österberg 2005, s. 3. Jfr Blair 1999, s. 9 och 45.

12 Pollitt 2003, s. 52. Idén att staten ska ha en mer vägledande och understödjande roll, i syfte att hjälpa ”vanligt folk” (och inte eliter), är framträdande i den s.k. postmoderna förvaltningstraditio­ nen (se Bogason 2000, 2005).

13 Pollitt och Bouckeart 2004, kap. 7; Lægreid och Pedersen 1994a; Aucoin 1990; Premfors m.fl.

2009, kap. 13.

14 Rhodes 1994.

15 Rhodes 1997, s. 38 f.

16 Mörth 2004; Abbott och Snidal 2000. Snyder (1993) definierar soft law som ”rules of conduct which, in principle, have no legally binding force but which nevertheless may have practical ef­ fects.”

22

Samhallsstyrning_omb.indd 22

09-07-07 16.08.47

1 . S a m h ä l l ss t y r n i n g i f ö r ä n d r i n g

17 Rhodes 2007; Lowndes & Skelcher 1998.

18 Idén om resursberoenden är en gammal organisationsteoretisk idé (se t.ex. Thomson 1967; Pfeffer och Salancik 1978). Governanceforskarna menar dock att dessa beroenden, liksom utbytena mellan olika organisationer, har intensifierats och ändrat karaktär.

19 Kjær 2004, s. 41 ff.; Lowndes och Skelcher 1998, s. 313 f.

20 Taylor 1997, s. 449 f.

21 Dowding 1995; se även Fredrickson och Smith 2003, kap. 9.

22 Blom-Hansen 1997, s. 673, 690.

23 Blom-Hansen 1997, s. 673; jfr Kjær 2004, s. 7 ff.

24 Se Blom-Hansen 1997, s. 674 f.; Fredrickson och Smith 2003, s. 211.

25 Gjelstrup och Sørensen 2007, s. 26.

26 Sabatier och Jenkins-Smith 1993.

27 Koppenjan och Klijn 2004.

28 Jfr van Bueren m.fl. 2003; Blom-Hansen 1997.

29 North 1990, s. 92 ff.

30 Powell och DiMaggio 1991; March och Olsen 1989, 2004.

31 Se Johansson 2002 för en idéhistorisk beskrivning av skolbildningen.

32 Jacobsson och Sundström 2006, s. 26 f.

33 Meyer och Rowan 1977.

34 Detta betyder att beslutsfattandet följer ett annat mönster än inom den rationalistiska skolan. Ra­ tionalistisk beslutsteori utgår från att problem alltid föregår handlingsalternativ, att handlingsalter­ nativ alltid föregår beslut och att beslut alltid föregår handling. Problem, handlingsalternativ, beslut och handling förutsätts också tydligt hänga samman. För att vara rationella måste aktörer alltid först identifiera ett effektivitetsproblem och klargöra sina viljor, därefter lista möjliga handlingsalternativ och uppskatta konsekvenserna av varje enskild handling, sedan välja det alternativ som bäst motsva­ rar preferenserna och slutligen handla i enlighet med beslutet. Det är detta som kallas konsekvenslo­ gik. SI, däremot, antar att aktörer som ställs inför beslutssituationer först försöker fastställa sin iden­ titet, dvs. de försöker besvara frågan vem de är eller skulle vilja vara. Därefter försöker de fastställa sin belägenhet, dvs. de försöker besvara frågan i vilken typ av situation de befinner sig. Slutligen försöker de fastställa den korrekta handlingen, dvs. de försöker besvara frågan vad en sådan som de skulle vilja vara normalt skulle göra i en sådan situation som de befinner sig (se t.ex. March 2007).

35 Christensen och Lægreid 2001; Almqvist 2006.

36 Grimsey och Lewis 2007; Mörth och Sahlin-Andersson 2006; Wettenhall 2003.

37 Mörth 2004.

38 Bogdanor 2005; Premfors och Sundström 2007.

39 Boström m.fl. 2004.

40 Boström och Garsten 2008.

41 Power 1997; Hood m.fl. 1999.

42 March och Simon 1958; se även March och Olsen 1989.

43 Premfors m.fl. 2009, kap. 2; Andersson 2004; Sundström 2003.

44 Rhodes 1996, s. 659.

45 Davies 2002; Mari­netto 2003; Pierre och Peters 2000; Taylor 1997; Sørensen 2004; Jacobsson och Sundström 2006; Gjelstrup och Sørensen 2007.

46 Davies (2002) ansluter sig här till den amerikanska governancelitteraturen om ”regime theory” som betonar maktdimensionen.

47 Taylor 1997, s. 442.

48 Sørensen 2004, s. 3 f.; Jacobsson och Sundström 2006, kap. 6.

49 Kooiman 1999, s. 73.

50 Jessop 2002; Sørensen 2004, 2007.

23

Samhallsstyrning_omb.indd 23

09-07-07 16.08.47

Jon Pierre är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.

Göran Sundström är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

Jon Pierre & Göran Sundström (red)

Hur styrs Sverige egentligen? Var finns makten och hur fungerar beslutsprocessen? Den här boken diskuterar, utifrån en rad empiriska studier, hur politiska beslut initieras, bereds, beslutas och genomförs inom olika politikområden och i olika typer av organisatoriska sam­ manhang. Särskilt intresse riktas mot statens roll i styrningen.

Boken fördjupar förståelsen av governanceteorin – om hur hier­ arkiska och mer auktoritativa styrningsmekanismer (government) håller på att ersättas av horisontella och mer egalitära mekanismer (governance). Författarna menar att denna förändring av samhälls­ styrningen inte bör beskrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, utan att utvecklingen är mer komplicerad.

Det medför förändrade förutsättningar för – och krav på – statens roll i styrningen.

Samhällsstyrning i förändring

Samhällsstyrning i förändring

Samhällsstyrning i förändring Jon Pierre & Göran Sundström (red)

Boken ingår i forskningsprogrammet Regeringskansliet och samhällets organisering (Reko).

Best.nr 47-09044-0

Tryck.nr 47-09044-0-00

Samha llsstyrning - omslag.indd 1

09-07-07 15.43.24