1. INTRODUZIONE

Il Sistema Nazionale a Rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) svolge attività di valutazione tecnico-scientifica a supporto delle azioni pubbliche di tutela contro i danni ambientali secondo l’organizzazione e l’attribuzione di competenze previste dalla legge n. 132/2016, istitutiva dello stesso SNPA. La legge, infatti, attribuisce al SNPA le funzioni di “supporto alle attività statali e regionali nei procedimenti e nei giudizi civili, penali e amministrativi ove siano necessarie l’individuazione, la descrizione e la quantificazione del danno all’ambiente” (art. 3, comma 1, punto d, della legge n. 132/2016). Le azioni pubbliche di tutela contro i danni ambientali competono, nel vigente ordinamento, al Ministero dell’ambiente della Tutela del Territorio e del Mare (di seguito Ministero dell’ambiente).

Dal 2017 operano in ambito SNPA, come strutture integrate e organizzate per le attività in materia di danno ambientale, l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) e le Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente (ARPA, ARTA e APPA, di seguito Agenzie). Tali strutture assicurano le istruttorie di valutazione per numerosi casi distribuiti su tutto il territorio nazionale e promuovono e sviluppano, attraverso gruppi di lavoro, studi e approfondimenti tecnico-scientifici in materia di danno ambientale. Gli strumenti principali di questa sinergia sono, come si illustrerà, le Rete Operativa SNPA per il Danno Ambientale e la Delibera SNPA n. 58/2019.

In Italia, da più di venti anni, l’attività di valutazione di molti danni all’ambiente e di individuazione delle relative misure di riparazione è affidata in via principale ad un organo tecnico, pubblico, specializzato nelle tematiche ambientali. L’iniziale supporto al Ministero dell’ambiente nelle azioni attivate ai sensi della prima legge italiana sul danno ambientale (legge n. 349/86), assicurato fin dai primi anni Duemila dall’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e dei Servizi Tecnici (APAT), ha trovato prosecuzione, dal 2008, nelle attività dell’ISPRA1 e, successivamente, in quelle del SNPA, come detto operativo dal 2017. L’istituzione del SNPA ha fornito all’ente centrale: - uno strumento di analisi ambientale di dettaglio (a scala locale) in grado di garantire l’efficienza nelle attività di valutazione richieste dal Ministero; - la possibilità di approfondire aspetti metodologici di natura tecnica e scientifica, attraverso il confronto tra diverse professionalità ed esperienze specialistiche. In questo nuovo assetto organizzativo, in particolare, l’attività di valutazione tecnica dei danni ambientali è chiamata a confrontarsi con le importanti modifiche normative che, a partire dal 2006, hanno caratterizzato il quadro di riferimento. Nel 2006, infatti, importanti novità sono state introdotte nella normativa nazionale previgente (rappresentata, come premesso, dalla legge n. 349/86, istitutiva del Ministero dell’ambiente), per effetto del recepimento della direttiva europea 2004/35/CE (relativa alla responsabilità in materia di danno ambientale) avvenuto con l’adozione del Testo Unico dell’Ambiente (Dlgs 152/2006). La direttiva del 2004, recepita nella parte sesta del Dlgs 152/2006, ha introdotto, in particolare, l’obbligatorietà di un risarcimento in forma specifica del danno (le misure di riparazione sono realizzabili solo ed esclusivamente con interventi in concreto), in riferimento a danni individuati come impatti significativi e misurabili su specifiche risorse naturali.

1 ISPRA - Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale - istituito con la legge 6 agosto 2008, n. 133, di conversione, con modificazioni, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112.

Più in dettaglio, la norma comunitaria permette due opzioni di intervento: 1) imporre al responsabile di un evento dannoso l’esecuzione di interventi in concreto per riparare gli impatti che risultano: - arrecati alle “risorse naturali” costituite da habitat e specie, acque e terreno;2 - significativi, ossia tali da creare, in riferimento ad habitat, specie ed acque, una compromissione dello stato (qualitativo, quantitativo, conservazionistico, ecc.) definito alla luce di attività di monitoraggio e di classificazione previste da specifiche norme comunitarie ed, in riferimento al terreno, un rischio per la salute umana; - misurabili, ossia accertati in maniera diretta dal confronto ante e post evento dannoso. 2) imporre al responsabile di un possibile evento dannoso l’esecuzione di interventi per prevenire gli impatti che si possono produrre sulle “risorse naturali” habitat e specie, acque e terreno nei termini sopra descritti.

In Italia, ossia in un contesto prevalentemente caratterizzato, fino al 2006, da richieste di risarcimenti di tipo monetario, formulate in ambito giudiziario in quanto riferite alle sole conseguenze negative sull’ambiente derivanti da fatti illeciti, tale impostazione comunitaria ha rappresentato una novità di rilievo e ha portato necessariamente all’adozione di un nuovo approccio di valutazione dei danni all’ambiente. La normativa di riferimento richiede, oggi, al Ministero dell’ambiente, nell’esercizio delle azioni statali di tutela contro i danni ambientali, una valutazione tecnico/scientifica per individuare specifiche fattispecie di danni ambientali e imporre misure concrete di riparazione e per individuare minacce imminenti di specifiche fattispecie di danni ambientali e imporre misure concrete di prevenzione.

2 La norma nazionale (Parte sesta del Dlgs 152/2006), come si vedrà, ha esteso la tutela anche alle “aree protette”.

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Di conseguenza, le richieste statali, formulate anche attraverso procedure amministrative, necessitano di un importante contributo scientifico nella valutazione degli impatti e tecnico nell’individuazione delle misure di riparazione e prevenzione. A partire dal 2006, al fine di implementare questo nuovo approccio alla valutazione di danni ambientali e supportare con le necessarie competenze tecnicoscientifiche le azioni del Ministero dell’ambiente, è stato avviato, presso l’ISPRA e, dal 2017, in ambito SNPA, un percorso di approfondimento giuridico, tecnico e scientifico continuo.

In questo quadro, il SNPA ha avviato, all’interno del Sottogruppo Operativo 6 - Danno Ambientale (di seguito SO), nel Gruppo di Lavoro 3 (di seguito GdL 3) del TIC 2 in materia di Controlli e Monitoraggi, uno studio finalizzato all’individuazione di criteri e metodi, condivisi a livello nazionale, di riferimento per la valutazione dei danni ambientali. La Rete Tematica RRTEM II/07 ha assicurato la condivisione di tale lavoro da parte dell’ISPRA e delle Agenzie.

Il presente lavoro riporta gli esiti di tale studio ed ha l’obiettivo di fornire strumenti di riferimento utili allo svolgimento delle istruttorie di valutazione dei danni ambientali, finalizzate a rispondere, coerentemente con le prescrizioni della normativa di settore, alle esigenze della parte attrice nelle azioni di tutela contro i danni ambientali.

In particolare, il nuovo approccio normativo, basato sull’individuazione dei danni e delle minacce di danni alle “risorse naturali”, richiede un rapido sistema di intervento per l’individuazione di situazioni critiche che potrebbero presentare casi per i quali richiedere approfondimenti o misure di prevenzione e riparazione. In questi termini assume rilievo il momento dell’avvio dell’istruttoria, momento in cui si collocano, come si esporrà, la fase dello “screening” dei casi (valutazione preliminare) e la fase dell’accertamento dei danni e delle minacce di danni ambientali.

La presente Linea Guida, prodotta dal SO costituito da ISPRA, Arta Abruzzo, Arpa Calabria, Arpa Campania, Arpa Emilia Romagna, Arpa Friuli Venezia Giulia, Arpa Liguria, Arpa Lazio, Arpa Umbria, Arpa Puglia, Arpa Toscana e Arpa Sardegna, rappresenta uno strumento di riferimento per lo svolgimento della fase di screening dei casi e della fase di accertamento dei danni e delle minacce di danni ambientali ai sensi della parte sesta del Dlgs 152/2006. I contenuti della Linea Guida, infatti, sono l’esito di un approfondimento tecnico svolto dagli esperti del SNPA riuniti in team di lavoro tematici e condiviso con la Rete Tematica e rispondono anche all’esigenza, manifestata dal Ministero dell’ambiente, di un supporto nella definizione di criteri per lo svolgimento delle attività istruttorie per l’accertamento del danno ambientale, finalizzato all’adozione del decreto attuativo previsto all’art. 299 del Dlgs 152/2006 (Box 1). In questi termini, la Linea Guida rappresenta un contributo del SNPA in vista della implementazione delle norme vigenti in materia. La presente Linea Guida definendo i criteri e le metodologie condivise a livello nazionale per l’individuazione dei danni e delle minacce di danni ambientali per i quali lo Stato ha il potere di imporre azioni di riparazione e di prevenzione, si propone di rappresentare una tappa importante sia nel percorso di consolidamento dell’assetto organizzativo di settore del SNPA, sia nel percorso di potenziamento procedurale e amministrativo delle azioni ministeriali. Si offre, in altri termini, un riferimento metodologico, da adottare a livello nazionale dai tecnici di settore, che potrà permettere di consolidare le attività della Rete Operativa SNPA, rafforzare il supporto alle azioni ministeriali e, più in generale, promuovere lo sviluppo di un nuovo approccio nella valutazione dei danni ambientali.

La struttura della Linea Guida prevede, dopo una parte introduttiva relativa al quadro di riferimento normativo e alle procedure operative per lo svolgimento delle istruttorie tecniche del SNPA (cap. 2 e cap. 3), una parte dedicata alle fonti del danno ambientale, finalizzata anche a ricostruire il tema della minaccia di danno ambientale (cap. 4). Nei capitoli successivi sono riportati gli esiti degli approfondimenti svolti al fine di individuare criteri e metodologie da utilizzare per lo screening dei casi e per l’accertamento tecnico dei danni ambientali (cap. 6 e seguenti). In particolare, alla luce delle nozioni introdotte nei primi capitoli (come le fondamentali nozioni di “indizi” ed “evidenze” di danno ambientale), si definiranno i criteri e le metodologie da utilizzare in relazione ai danni arrecati alle specifiche risorse, sulla base dello schema che segue: - specie e habitat protetti (cap. 6), - aree protette (cap. 7), - acque interne superficiali, sotterranee e marinocostiere (cap. 8), - terreno (cap. 9).

BOX 1.1. Art. 299 del Dlgs 152/2006

ART. 299 (Competenze ministeriali)

1. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni all'ambiente. 2. L'azione ministeriale si svolge normalmente in collaborazione con le regioni, con gli enti locali e con qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto idoneo. 3. L'azione ministeriale si svolge nel rispetto della normativa comunitaria vigente in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, delle competenze delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali con applicazione dei principi costituzionali di sussidiarietà e di leale collaborazione 4. Per le finalità connesse all'individuazione, all'accertamento ed alla quantificazione del danno ambientale, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare si avvale, in regime convenzionale, di soggetti pubblici e privati di elevata e comprovata qualificazione tecnico-scientifica operanti sul territorio, nei limiti delle disponibilità esistenti. 5. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con proprio decreto, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e delle attività produttive, stabilisce i criteri per le attività istruttorie volte all’accertamento del danno ambientale ai sensi del titolo III della parte sesta del presente decreto. I relativi oneri sono posti a carico del responsabile del danno. 6. Ai fini dell'attuazione delle disposizioni contenute nel presente art., il Ministro dell'economia e delle finanze é autorizzato ad apportare, con propri decreti, le necessarie variazioni di bilancio.