La presente publicación es resultado de investigaciones realizadas en el marco del III Concurso de Investigaciones en Población y Desarrollo organizado en forma conjunta con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), a través del Proyecto “Formación de Actores Estratégicos en Población y Desarrollo”. Sin embargo, las opiniones y afirmaciones vertidas por los autores no reflejan necesariamente la posición oficial de ninguno de estos organismos. © ADEPO Toreani Viera 342 - Telefax (595-21) 600-054 - Asunción © UNFPA Edificio Naciones Unidas - Saraví esquina Mcal. López - Asunción Telefax (595-21) 614-442 © GTZ San Benigno 1315 c/Cnel. Torres Teléfono (595-21) 611-943 1° Edición - Octubre 2006 Tirada: 1.000 ejemplares
Cuidado de edición: Carla Caballero Diseño Gráfico: Karina Palleros Impresión: Editorial Gráfica Mercurio ISBN: 99925-918-9-7
La primera edición es propiedad de las instituciones citadas más arriba y no tiene fines de lucro por lo cual esta publicación no puede ser comercializada en el país ni el extranjero. Cualquier reproducción parcial o total que se haga de su contenido por medios gráficos, digitales o electrónicos deberá estar destinado exclusivamente a finalidades de divulgación o educativas y deberá hacer mención explícita de la fuente.
Presentación
El material que presentamos en el marco de la Serie de Investigaciones en Población y Desarrollo, Volumen IV, es resultado de un esfuerzo conjunto de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), a través del 3er. Concurso de Investigación sobre Población y Desarrollo. Dicha actividad fue realizada en el año 2005 y estuvo orientada principalmente a la identificación de factores causantes de la pobreza en el país –en particular en los departamentos de: Caazapá, Concepción y Guairá– poniendo en evidencia sus consecuencias sobre las personas, familias y comunidades. Es así que un Jurado de Calificación, integrado por representantes de las instituciones patrocinadoras del concurso, ha seleccionado tres trabajos de investigación de un total de cincuenta propuestas. Los trabajos seleccionados reflexionan sobre los siguientes puntos. Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a la reducción de la pobreza en Paraguay. La idea subyacente que dio pie al planteamiento de hipótesis se basa en que la implementación de varios programas sociales, tendientes a la reducción de la pobreza en nuestro país, no logran la plena inserción de los propios beneficiarios en las distintas etapas de la formulación y ejecución de los proyectos. Por tanto, no consiguen la sosteniblidad de los resultados a mediano y menos aún a largo plazo. Por ello, el estudio hace un análisis relacional de los niveles de pobreza extrema y no extrema y la presencia o no del capital social, especialmente en la región de análisis. Esto se complementó con la presentación de sistematizaciones de programas y proyectos que tienen como fin la reducción de la pobreza, y también con entrevistas a principales exponentes de instituciones financiadoras u organismos cooperantes que trabajan en el área mencionada, de modo a identificar estrategias de inclusión o ausencia de elementos de capital social.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caracteriza la cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde una perspectiva territorial. Esta caracterización se realiza a través de mapas departamentales y distritales de acuerdo a los indicadores seleccionados, acercando una renovada forma de analizar tanto la oferta como la demanda de servicios públicos. De esta manera, brinda información sobre la coherencia entre la ubicación geográfica de los establecimientos que proveen estos servicios y el lugar de asentamiento de los beneficiarios. La identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. Su caso de estudio es el área rural del distrito de Concepción, como una aproximación para establecer metodologías de identificación y caracterización. Esta tarea ha surgido con el objetivo de explorar la hipótesis de que existe un despoblamiento rural de muchos distritos que conlleva a un desequilibrio en la provisión de servicios y beneficios que se concentran en el centro urbano principal. Esto se debe a una falta de caracterización y consolidación de los núcleos poblacionales, ubicados en zonas rurales, que promuevan una efectiva redistribución de recursos. Sobre la base de los resultados obtenidos de esta investigación se comprueba que la tarea de exploración de hipótesis, en muchas ocasiones, pasa no solo por la revisión cuantitativa de los hechos, sino que además exige una complementación y mirada cualitativa de los fenómenos, especialmente los afectados por la dinámica demográfica. Finalmente, las instituciones que presentan esta publicación esperan contribuir al enriquecimiento de la bibliografía temática, de forma que la misma sea un aporte en el proceso de construcción de una masa crítica en el área de población y desarrollo. También esperan que esta publicación sirva como punto de referencia a las diferentes instituciones nacionales y locales que tienen bajo su responsabilidad la formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas de descentralización, reducción de la pobreza y desarrollo de nuestro país.
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
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Cooperación Técnica Alemana (GTZ)
Asociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO)
Índice
Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá. Ec. Laura Barrios - Ing. Gloria Moreno 7 Introducción Capítulo 1 - Delineamientos teóricos y metodológicos 1.1 Delimitación del problema de investigación 1.2 Delimitación de la población de análisis 1.3 Objetivos generales y específicos 1.4 Marco teórico 1.5 Hipótesis de trabajo de la investigación 1.6 Metodología de la investigación 1.7 Limitaciones observadas
9 11 11 13 13 14 25 26 27
Capítulo 2 - Contexto país sobre pobreza y estrategias desarrolladas 2.1 Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay 2.2 Situación de la pobreza en Paraguay 2.3 Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza
29 29 31
Capítulo 3 - Capital social, pobreza y proyectos sociales en la zona de análisis 3.1 Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá 3.2 Pobreza y capital social en la zona de estudio 3.3 Proyectos sociales implementados. Avances y logros
34 38 38 40 67
Capítulo 4 - Fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza, ¿realidad o utopía? 75 4.1 Articulación de acciones para la formación de capital social 75 4.2 Desafíos para la consolidación del Capital Social 85 Capítulo 5 - Conclusiones y recomendaciones Los resultados estadísticos La presencia de capital social en los proyectos Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza Anexos Bibliografía
89 89 90 91 92 118
Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá. Arq. Ana Burró 121 Introducción Capítulo 1 - Marco teórico
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
123 125
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1.1 Génesis y desarrollo de la teoría de la localización 1.2 Marco-planificación regional 1.3 Planificación sectorial y micro-planificación 1.4 Normas y coeficientes 1.5 Radios adoptados para el presente estudio
125 126 128 132 134
Capítulo 2 - Los servicios públicos de salud en Paraguay 2.1 Regiones sanitarias 2.2 Sistema Nacional de Salud
136 136 136
Capítulo 3 - Los servicios públicos de educación en Paraguay 3.1 Zonas de supervisión 3.2 Descentralización de la educación
142 142 143
Capítulo 4 - Datos estadísticos y gráficos 4.1 Salud 4.2 Educación
149 149 154
Capítulo 5 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de salud 5.1 Departamento de Concepción 5.2 Departamento de Guairá 5.3 Departamento de Caazapá
163 163 170 173
Capítulo 6 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de educación175 6.1 Departamento de Concepción 175 6.2 Departamento de Guairá 185 6.3 Departamento de Caazapá 197 Capítulo 7 - Hacia una política de localización del equipamiento público Hacia la descentralización de los servicios de salud Hacia la descentralización de los servicios de educación Propuesta de descentralización de los servicios públicos
208 208 209 209
Capítulo 8 - Conclusión
213
Anexos Bibliografía
217 256
Identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. Oscar Vázquez Molas
257
Introducción Aclaraciones preliminares
259 261
Capítulo 1 - El proceso urbano de Concepción como generador de la dinámica de ocupación territorial 1.1 La colonización del norte y los primeros asentamientos 1.2 Período de consolidación y apogeo 1.3 Etapa de estancamiento 1.4 Las nuevas condiciones territoriales
270 270 271 272 272
Capítulo 2 - Selección de núcleos urbanos por indicadores
278
Capítulo 3 - Morfología de los núcleos poblacionales
285
Capítulo 4 - Observaciones finales
290
Bibliografía
292
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Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
Ec. Laura Barrios, investigadora principal Ing. Gloria Moreno, investigadora adjunta
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Laura Viviana Barrios Gonz谩lez Economista por la Facultad de Ciencias Econ贸micas, Administrativas y Contables, Universidad Nacional de Asunci贸n (UNA).
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Introducción
Existen varios y diversos programas de índole social que se vienen ejecutando en Paraguay desde hace bastante tiempo, con el propósito de reducir el nivel de pobreza. Sin embargo, han ocasionado poco impacto. Y respecto a aquellos que han logrado algún grado de impacto, aún está en duda la sostenibilidad de los mismos. Paraguay se encuentra entre los 147 países que se suscribieron a la “Declaración del Milenio”, durante la llamada Cumbre del Milenio (Nueva York, 2000), en la que se acordaron metas concretas para atender las necesidades de los pueblos del mundo (ver anexo), para el año 2015. La primera de dichas metas es erradicar la pobreza extrema y el hambre, para lo cual se ha acordado –como uno de los objetivos– reducir en un 50% la cantidad de personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario. Paraguay tiene alta improbabilidad de cumplir con esta meta. El estudio que aquí se presenta fue elaborado en base a una investigación realizada entre julio y noviembre del año 2005. El margen de información recogido –aún cuando no ha sido el óptimo esperado– permite realizar, por una parte, una descripción de las principales características de capital social (en términos de formación de redes, confianza en la comunidad, asociatividad, acceso a la información, participación política y empoderamiento) y de los niveles de pobreza de los departamentos en estudio (Concepción, Guairá y Caazapá). Por otra parte, también permite realizar un análisis de la presencia de capital social en varios proyectos destinados a reducir la pobreza en dichos departamentos Esta investigación se orienta al análisis de los siguientes aspectos: a) la capacidad humana autogestionaria existente; b) la presencia de elementos participativos en el diseño y/o ejecución de proyectos sociales; c) el grado de apoyo otorgado por el Gobierno y los organismos internacionales al fortalecimiento del capital social, como eje fundamental en la lucha contra la pobreza, así como la existencia o no de coordinación entre los delineamientos sociopolíticos establecidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional. En este sentido, se pretende poner en evidencia las consecuencias de los puntos mencionados sobre las personas, familias y comunidades en situación de pobreza, de tal manera a colaborar con la formulación de políticas orientadas a realizar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de la pobreza.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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En síntesis, la investigación busca establecer la importancia del capital social como elemento dinamizador de las actividades socio-productivas de los pobres, y asimismo, constituirse en uno de los pilares sobre el cual se basen políticas de Gobierno sustentables, que causen un verdadero impacto en la reducción de la pobreza. En el Capítulo 1 se establecen los objetivos generales y específicos; el marco teórico, con los delineamientos generales e internacionales en la manera de concebir la pobreza y la importancia del capital social para la disminución de la misma; la metodología de trabajo; los resultados esperados con esta investigación y los problemas y limitaciones observados en los términos propuestos. En el Capítulo 2 se establece el diagnóstico país sobre la situación de la pobreza, de manera a establecer un contexto nacional de la misma y contrastar con las acciones realizadas hasta ahora por el Gobierno en materia de definición de estrategias de reducción de la pobreza. En el Capítulo 3 se desagrega el análisis exhaustivo de la investigación, centrándose dicho análisis en uno de los actores principales de la lucha contra la pobreza: la población empobrecida. Para ello se caracteriza la capacidad instalada –en términos de capital social y condición de pobreza– de la población que integra los departamentos tomados para esta investigación: Concepción, Guairá y Caazapá. De esta manera, establecemos un punto de partida de la capacidad humana autogestionaria instalada en la zona y sus niveles de pobreza. Posteriormente, se procede a la sistematización del análisis de los proyectos sociales ejecutados en el área de análisis, de manera a verificar y determinar por aproximación el nivel de participación efectiva, directa o indirecta, de los beneficiarios de los proyectos, ya sea en la fase de diseño o ejecución. En el Capítulo 4 se pone especial énfasis en comparar las acciones encaradas por los otros dos actores principales involucrados en la lucha contra la pobreza: el Estado y los organismos internacionales. Este análisis –realizado mediante entrevistas a informantes calificados– sirve para inferir la existencia o no de coordinación entre los delineamientos sociopolíticos establecidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional. Además, mediante dichas entrevistas, se aprecian las fortalezas y debilidades de las acciones concretas propuestas por los mismos, en términos de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza (sostenible y sustentable). Finalmente, cabe mencionar que en base al análisis de la información obtenida –sumado a lo señalado por varios referentes nacionales en el tema pobreza y capital social– se elaboró una serie de recomendaciones tendientes a fortalecer la utilización del concepto del capital social en las políticas y programas de reducción de la pobreza. En el Capítulo 5 se coligen las principales conclusiones de la investigación, realizada con el deseo que la misma proporcione una comprensión más acabada de la importancia del fortalecimiento del capital social de los pobres y de la necesidad de incluirlos tanto en el diseño como en la implementación de los proyectos sociales de los cuales son beneficiarios, puesto que son ellos quienes deben internalizar y asumir la lucha por una mejor calidad de vida, sostenible y sustentable. [ 10 ]
Capítulo 1
Delineamientos teóricos y metodológicos
La presente investigación se justifica teniendo en cuenta la implementación de varios programas sociales para reducir la pobreza en Paraguay, y el hecho que –a pesar de la cada vez más destacada importancia del capital social, tanto por parte de quienes financian los proyectos como por parte del Estado– aún no se ha logrado suscitar ni fortalecer la participación de los pobres, de modo a volver sostenibles y sustentables los resultados de reducción de la pobreza, en el mediano y largo plazo. La práctica observada generalmente respecto a los proyectos ejecutados ha demostrado que: a) los proyectos y/o programas sociales son promocionados con las personas en situación de pobreza. Sin embargo, la iniciativa no parte de ellos, y menos aún la programación de actividades concretas (micro-proyectos comunitarios y/ o productivos). b) Teniendo en cuenta lo anterior, cuando finaliza la canalización de los recursos hacia los sectores beneficiarios, es casi seguro que el micro-proyecto se desintegra. c) No existe una apropiación efectiva de los beneficiarios de los micro emprendimientos productivos. d) En el diseño de los micro-proyectos, la perspectiva de género es considerada de una manera muy superficial. e) Tampoco se considera la variable ambiental como eje transversal –como no sea al interior de programas medioambientales específicos– para un manejo sostenible de los recursos naturales1.
1.1 Delimitación del problema de investigación Considerando la ejecución de programas y proyectos orientados a la reducción de la pobreza y generación de ingresos –los cuales, según las
1 El crecimiento de la cantidad de personas empobrecidas se da en un medio ambiente cada vez más perjudicado en el que: a) se han reducido hasta casi agotarse los bosques; b) se han degradado vastas extensiones de los suelos más productivos; c) se ha contaminado una gran parte de sus cursos de agua superficiales (arroyos y ríos). Esto hace que los pobres rurales se hallen más directamente afectados que los urbanos.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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metas propuestas, indefectiblemente deberían causar un impacto positivo en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de los proyectos–, llaman la atención los resultados observados respecto a la evolución de la pobreza en Paraguay. Hasta la fecha, las estadísticas demuestran que en lugar de reducirse la cantidad de pobres, las cifras van en aumento. Datos proporcionados por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) indican que la pobreza total de Paraguay se ha incrementado, pasando de un 30,3% en el ‘95 hasta alcanzar el 39,2% para el año 2004. A su vez, los indicadores de pobreza extrema son más profundos en el área rural. Cabe preguntarse entonces: • ¿Por qué no se logran los impactos deseados en el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres? • ¿Existe o no un problema estructural en el diseño de los programas y proyectos sociales? • ¿Dicho problema estructural –de diseño y ejecución de los proyectos– viene de parte del Gobierno o de los organismos internacionales? • ¿Se da un trabajo conjunto y coordinado entre beneficiarios, Gobierno y organismos internacionales? • ¿Hasta qué punto es importante la participación de las personas involucradas (los pobres) en la preparación y elaboración de los proyectos sociales? • ¿El motivo de la escasa participación de los pobres se debe a que no quieren participar (porque no saben cómo) o no pueden hacerlo (debido a que no se ha generado el espacio necesario)? • ¿Hay señales de una mayor participación e involucramiento de los actores protagónicos en la toma de decisiones que afectan su forma de vida, producción, comercialización y niveles de bienestar óptimos? • Hasta la fecha ¿cuáles son las características resaltantes de los programas y proyectos sociales implementados que hayan contemplado la activa participación de los actores protagónicos en materia de lucha contra la pobreza? • ¿Hasta qué grado se halla fortalecido el capital social de los pobres? Principalmente el referente a la formación de redes, organización de actividades y grado de asociatividad en la ejecución de micro-proyectos productivos y/o comunitarios? • ¿Existe un compromiso real para generar un verdadero fortalecimiento y consolidación del capital social de los pobres en nuestro país?
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1.2 Delimitación de la población de análisis Teniendo en cuenta las acciones llevadas a cabo para la reducción de la pobreza en los departamentos de Guairá, Caazapá y Concepción, y la presencia de acciones concretas por parte de organismos tales como el Banco Mundial (BM), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros, se ha tomado como sujeto de análisis (sobre la cual se generalizarán los resultados) a la población que integra dichos departamentos. En estos departamentos fueron seleccionadas las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, por área. Del mismo modo, se han seleccionado los proyectos aplicados en la zona que tienen como objetivo principal realizar un impacto en la reducción de la pobreza. Cabe mencionar que dichos proyectos seleccionados corresponden a los aplicados tanto con recursos nacionales como con apoyo y/o financiamiento internacional (donaciones o préstamos).
1.3 Objetivos generales y específicos Como objetivo general de la presente investigación, nos hemos propuesto diagnosticar la presencia de capital social, pobreza extrema y no extrema en la zona de análisis: Concepción, Guairá y Caazapá; y relacionarlos con las políticas y proyectos sociales existentes y ejecutados, a fin de establecer la importancia del capital social para la sostenibilidad de los programas y proyectos aplicados con el fin de reducir la pobreza. Los objetivos específicos, a través de los cuales obtendremos resultados medibles y verificables, tendrán en cuenta durante todo el estudio la transversalidad de cuestiones referentes a género y medio ambiente, en la zona de análisis. Dichos objetivos contemplan: a) Cuantificar la población pobre (extrema y no extrema), de los departamentos seleccionados (Concepción, Guairá y Caazapá). b) Identificar las principales características de capital social de la población analizada, por áreas (urbana - rural) y sexo. c) Caracterizar la población pobre en términos del capital social desarrollado, referentes a la participación en organizaciones productivas y asociativas, formación de redes, acceso a la información, participación política y social, entre otros. d) Determinar los componentes principales del diseño y ejecución de los programas y/o proyectos sociales existentes en los departamentos de estudio, durante los últimos cinco años, y relacionarlos con la promoción y/o formación de capital social; a los efectos de estimar –por aproximación– la participación de la pobla-
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ción rural en situación de pobreza en la formulación y diseño de los proyectos de lucha contra la pobreza. e) Determinar cualitativamente la presencia o no de actividades coordinadas entre los delineamientos nacionales e internacionales adoptados en materia de reducción de la pobreza y fortalecimiento del capital social existente, identificando las debilidades y amenazas con que tropiezan los programas y proyectos sociales implementados.
1.4 Marco teórico Las realidades de fines del siglo XX en cuanto a tecnología y las capacidades potenciales para producir bienes y servicios han mejorado sustancialmente, se dieron avances en el campo de la informática, la biotecnología, la microelectrónica, telecomunicaciones, etc. No obstante estos avances, las desigualdades se han agudizado aún más, constatándose que con la aplicación de las recetas del pensamiento económico convencional no se ha alcanzado el progreso económico estable, ni han retrocedido la pobreza y la inequidad. Además, de acuerdo a lo ya mencionado, no se puede limitar la pobreza solamente a la falta de ingresos, sino que tiene que ver con una forma más extendida de negación de las oportunidades y la capacidad de elección de las personas. En los últimos años, el concepto de pobreza ha ido adquiriendo cada vez mayor profundidad y amplitud. El Informe de Desarrollo Humano (IDH) 1997 introdujo el concepto de pobreza humana que hace hincapié en la negación de las “oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sanada y creativa, disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás”. Desde esta perspectiva, la pobreza no es tanto un estado cuanto un proceso2. La pobreza es el conjunto de carencias y limitaciones de las condiciones de vida de las personas y de los grupos sociales, que se expresa en términos de privación, vulnerabilidad y exclusión. La privación constituye la falta de ingresos, de servicios básicos o de activos suficientes que experimentan los pobres para satisfacer las necesidades humanas más elementales. Debe entenderse que la privación puede ser tanto de bienes y servicios como de oportunidades de generación de ingresos. La vulnerabilidad consiste en la exposición a los impactos de fenómenos externos, naturales, sociales o económicos, sin los recursos o las capacidades suficientes para superar o aminorar sus efectos negativos. 2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre la Pobreza 1998. Superar la Pobreza Humana.
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Y, finalmente, la exclusión se manifiesta en la incapacidad o la muy escasa capacidad que tienen las personas y los grupos pobres para incidir o tener influencia directa en las decisiones que les involucran, y que resultan de la desigualdad social, de la debilidad de sus organizaciones y de los canales de representación ante las instancias de poder3. Se hace necesario iniciar un consenso que revise las metas y los instrumentos de crecimiento económico y desarrollo social, resaltando que “la experiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo, que se toman como verdad” (Stiglitz, 1998). Por su parte, surgen planteamientos que sostienen que “sin desarrollo social paralelo no habrá desarrollo económico satisfactorio” (Wolfensohn, 1996). Diversas líneas de investigación recientes concluyen que es imprescindible superar los reduccionismos de la economía clásica, e incluir en la reflexión el desarrollo de las dimensiones –políticas, institucionales y culturales–de otro tipo de economía más “solidaria”. Es decir, se destaca la necesidad de incorporar efectivamente a los pobres, puesto que de esta manera dejan de ser víctimas pasivas que solicitan medidas de asistencia, y pasan a convertirse en los protagonistas de la lucha contra un proceso de empobrecimiento. El BM distingue cuatro formas básicas de capital4: a) el natural, constituido por la dotación de recursos naturales con que cuenta un país; b) el construido, generado por el ser humano, que incluye infraestructura, bienes de capital, capital financiero, comercial, etc.; c) el humano, determinado por los grados de nutrición, salud y educación de la población; y d) el social, descubrimiento reciente de las ciencias de desarrollo. Algunos estudios adjudican a las dos últimas formas de capital un porcentaje mayoritario de desarrollo económico de las naciones a fines del siglo XX, e indican que allí hay claves decisivas del progreso tecnológico, la competitividad, el crecimiento sostenido, el buen Gobierno y la estabilidad democrática. Robert Putnam, precursor de los análisis sobre capital social, expresa que dicho capital está conformado fundamentalmente por el grado de confianza existente entre los actores sociales de una sociedad, las normas de comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad (Putnam, 1994). Estos elementos muestran la riqueza y fortaleza del tejido social. La confianza, por ejemplo, actúa como un “ahorrador de conflictos potenciales”,
3 Plan Jahapo’o Teko Asy de la Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP). 2004. 4 Kliksberg, Bernardo: Capital social y cultura, claves esenciales del desarrollo. Revista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) No. 69. Diciembre, 1999.
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limitando el “pleitismo”. Las actitudes positivas en materia de comportamiento cívico, que van desde el cuidado de los espacios públicos al pago de los impuestos, contribuyen al bienestar general. La existencia de altos niveles de asociatividad en una sociedad indica que ésta tiene capacidades para actuar en forma cooperativa, armando redes, concertaciones y sinergias de todo orden. El capital social se presenta tanto en el plano individual como en el colectivo. El primero tiene que ver con el grado de integración social de un individuo con su red de contactos sociales; implica relaciones, expectativas de reciprocidad y comportamientos confiables, y mejora la eficacia privada. Pero también es un bien colectivo, pues es capaz de producir orden público. Por ejemplo, si todos en un vecindario siguen normas tácitas de preocupación por los demás, de no agresión, los niños podrán caminar a la escuela con seguridad (James Coleman, 1990). El capital social también tiene que ver con cohesión social e identificación con las formas de Gobierno, con expresiones culturales y comportamientos sociales que hacen que la sociedad sea más cohesiva y represente más que una suma de individuos. Considera que los arreglos institucionales horizontales tienen un efecto positivo en la generación de redes de confianza, buen Gobierno y equidad social, y que el capital social contribuye de manera importante a estimular la solidaridad y a superar las fallas del mercado a través de acciones colectivas y del uso comunitario de recursos (Baas, 1997). Es de destacar la importancia de los hallazgos de Putnam. Sin embargo, en una visión crítica es necesario hacer más hincapié en la necesidad de esclarecer las vías por las que el Estado puede favorecer la creación de mecanismos optativos para la creación y uso del capital social (Levi, 1996)5. Es decir, además de las capacidades desarrolladas por la población, son importantes los logros, es decir, las diferentes condiciones de vida que son alcanzadas o que pueden ser alcanzadas por las personas. Van desde los más esenciales –como tener una buena nutrición y evitar la enfermedad– hasta los más complejos, como tomar parte activa de la vida de una comunidad y lograr autoestima. También son importantes los medios, que son grupos alternativos de bienes, servicios y derechos civiles y políticos de los cuales una persona puede disponer en una sociedad, utilizando todas las oportunidades que estén a su alcance. Estos derechos y oportunidades pueden estar legalmente establecidos o pueden estar legitimados socialmente (caso de los bienes públicos). El resultado de no contar con dichos medios es que en una sociedad pueden existir suficientes bienes, pero con personas sin derechos sobre los mismos. 5 Considera que el interés de Putnam por las asociaciones civiles, alejadas del Estado, deriva de su perspectiva romántica de la comunidad y del capital social; ese romanticismo restringiría la identificación de mecanismos optativos para la creación y uso del capital social y limitaría las conceptualizaciones teóricas.
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Los contextos económicos, políticos, sociales y ambientales determinan ciertamente los medios con que cuentan los distintos grupos de la sociedad, y estos contextos –a su vez– son influenciados por el entorno cultural existente. En otras palabras: la seguridad de contar con ciertos medios depende de los delineamientos de las políticas públicas establecidas en un país y del grado de apoyo exterior logrado para estos fines, pero, fundamentalmente, depende del fortalecimiento del capital social de las personas en situación de pobreza. Esto, para que dichas personas se sientan lo suficientemente incluidas en el grupo de personas con capacidades para obtener la vida que desean, no sean tan vulnerables a las situaciones adversas (ambientales, sociales, económicas, etc.), y así puedan ejercer un correcto uso de los medios de que disponen para lograr sus objetivos de vida. El capital social constituye el eje de análisis de la presente investigación, en donde se contempla el grado de relación existente entre capital social y pobreza; el acompañamiento realizado por el Estado paraguayo para fortalecer la creación y consolidación de dicho capital social en todos los sectores de la sociedad, principalmente en la sociedad más vulnerable, de cara a obtener impactos sostenibles y sustentables sobre los indicadores de pobreza en Paraguay. Capital social y pobreza Afortunadamente, en muchas de las “mejores” prácticas de desarrollo ya se utiliza con eficacia el capital social (Smith, 2001) y muchas de ellas tienen elementos en común. Dichas prácticas amplían las redes de los pobres, mejoran su acceso a los recursos en condiciones favorables, aumentan el valor afectivo atribuido a determinados lugares, crean capital social de vinculación y aproximación -al conectar a personas de diversos orígenes-, incrementan las inversiones en bienes públicos y modifican las instituciones en beneficio de los pobres. El aumento del capital social de los pobres no sólo mejora su acceso a bienes socio-emocionales, sino que también amplía sus posibilidades de acceder a otros recursos. Muchas de las medidas no sólo permiten aumentar el capital social, sino que también generan otros beneficios, entre los que se incluye un mayor volumen de capital humano, instituciones fortalecidas y un nivel más elevado de intercambios y especialización. Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza que puede adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colectivo de sus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, estas redes ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, evitar situaciones de violencia, presionar al Gobierno para que mejore los servicios, establecer fondos de ahorro e inversión y aumentar la inversión en las escuelas. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los pobres no están organizados porque su capital social es de carácter latente, en lugar de manifestarse de manera concreta.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Las comunidades que tienen muchas características comunes, pero que no son conscientes de ellas o no les atribuyen importancia, poseen un capital social latente. Para que una comunidad convierta su capital social latente en capital social efectivo, las personas que la integran deben reconocer sus puntos de coincidencia y comprender que esas características comunes son más importantes que sus diferencias. A veces se plantean los siguientes interrogantes: ¿por qué los pobres están tan escasamente organizados y suelen mostrarse renuentes a expresarse en forma colectiva y descubrir sus puntos de coincidencia? ¿Por qué están tan poco representados? Una de las causas se relaciona con la propia naturaleza de la pobreza. Cuando su supervivencia está en juego, las personas rara vez se arriesgan a adoptar nuevas tecnologías, a experimentar con prácticas nuevas, a invertir en relaciones que comprometan sus limitados recursos o a expresarse en forma colectiva. A continuación, se mencionan algunos ejemplos de la forma en que se ha utilizado el capital social, o de estudios que vinculan el capital social a la situación de los pobres. • Los países con altos niveles de confianza gozan de importantes ventajas económicas (entre ellas, economías de escala), en comparación con las sociedades que tienen bajos niveles de confianza (Fukuyama, 1995). • Las comunidades con una fuerte sociedad civil y un alto grado de asociación han prosperado más que las que tienen niveles reducidos de participación cívica (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993). • La disparidad en el ingreso de los hogares parece disminuir cuando aumentan las variables asociadas a mayores niveles de capital social (Robison y Siles, 1999). • La posibilidad de adquirir tierras de buena calidad depende del capital social de cada uno (Perry y Robison, 2001). • Existe una relación positiva entre el crecimiento económico nacional y la confianza (Knack y Keefer, 1997). • A medida que aumentan los contactos de intercambio de una persona, también lo hacen sus ingresos (Fafchamps y Minten, 1998). • Cuando se otorga a las comunidades el poder de seleccionar y administrar sus propios proyectos de desarrollo, las inversiones tienen mejores resultados y crece el capital social de las comunidades (Robison, Siles y Owens, 2002). Seguidamente se exponen algunas experiencias en las cuales se han podido verificar algunos elementos del capital social (principalmente en cuanto a formación de redes, participación ciudadana, empoderamiento y participación política), y su impacto en la reducción de la pobreza6: 6 CEPAL. Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. Libros de la CEPAL, No. 71. Santiago de Chile, enero de 2003.
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1. En Nicaragua y otros países de Centroamérica se ha puesto en práctica con éxito una iniciativa para alentar a los pobres a organizarse. Dicha iniciativa ha contado con el apoyo de donantes locales e internacionales, que ofrecen ayuda a las comunidades identificadas como pobres, con la condición de que formen una red integrada por la mayoría de los miembros de cada comunidad (Lacayo, 2001). Una vez creada la red, ésta debe determinar cuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de profesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen financiación para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisen su ejecución. En la mayoría de las comunidades, la red terminó su tarea de construcción de una escuela y descubrió que tanto la red como su capital social le serían de utilidad para la concreción de otros proyectos. 2. En Sri Lanka, el objetivo fue crear organizaciones de agricultores y prestarles apoyo en el marco de un proyecto destinado a rehabilitar el sistema de riego de Gal Oya. Para sorpresa de todos, surgieron rápidamente nuevas modalidades satisfactorias de cooperación y uso compartido del recurso en las primeras seis semanas. Cuatro años más tarde, al finalizar el programa, unos 12.500 agricultores administraban sus propias organizaciones de acequias y canales de distribución y participaban en la gestión del sistema principal por medio de sus representantes. En una evaluación posterior, se calculó que por lo menos la mitad de los beneficios obtenidos podían atribuirse a la organización social. Y –lo cual es aún más importante– el sistema de organización de los agricultores sigue funcionando bien 15 años después de que la asistencia externa se retirara. 3. Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuador y Chile. • Las comunidades campesinas de Chiquimula (Guatemala) mostraban una cultura relativamente individualista y de dependencia y dominación. Pero al rescatar las prácticas institucionales del pasado y surgir nuevos contextos y oportunidades para desarrollar nuevas estrategias grupales, fue posible crear capital social en estas comunidades –con apoyo externo y capacitación– y convertir así a un sector excluido en un actor social del escenario micro-regional. Uno de los primeros signos de este cambio fue la campaña exitosa a concejal municipal de uno de los líderes comunitarios formados en el proyecto, y su posterior papel para aumentar la participación de las comunidades más pobres y aisladas en el reparto de los beneficios de programas nacionales de superación de la pobreza, como el Fondo de Inversión Social (FIS) (Durston, 1999). • En Guamote (Ecuador) las organizaciones campesinas indígenas lograron por la vía electoral el control mayoritario de la muni-
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cipalidad. De este modo, pudieron cambiar la forma en que los recursos del Gobierno central eran distribuidos, a favor de comunidades que antes eran la expresión máxima de exclusión y dependencia (Carroll y Bebbington, 2000). • En Villarrica (región de la Araucanía de Chile), la Asociación de Comunidades Mapuches postuló a su presidente en las elecciones para concejales municipales. Aunque perdió en las urnas, el surgimiento de este nuevo actor social confrontacional en el escenario político desencadenó cambios en las relaciones entre las comunidades rurales pobres y los grupos políticos ganadores (Durston, 2001). Capital social y sector gubernamental Las comunidades deberían convertir su capital social latente en capital social efectivo solicitando apoyo directo (del Gobierno), y ese apoyo debería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia participación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándoles la responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccionar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad de los proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las comunidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la comunidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comunidad en cuanto al uso de dichos fondos. La distribución del ingreso de los hogares, la información y el acceso a los servicios sociales y a los derechos de propiedad reflejan la distribución del capital social y la configuración de las redes. La reducción de la pobreza exige que la distribución del capital social y la configuración de las redes se modifiquen a fin de permitir a los pobres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones de vida. Para reducir la pobreza se necesitan recursos financieros, materiales y humanos, pero si el suministro de éstos por parte de los donantes de la asistencia fortalece y mantiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones los perjudican, entonces los beneficios de la ayuda se verán reducidos. Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes la reciben, ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a los miembros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar si amplían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participación de los pobres. La voz política de las comunidades depende de su grado de interconexión. Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en los que sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades más apremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está ligada a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residencia y apoyo a sus instituciones. La participación en mercados donde los inter-
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cambios suelen hacerse con extraños es una oportunidad importante para ampliar nuestra propia red. La participación en un intercambio en el que ambas partes se benefician constituye un punto de coincidencia importante, que tiene el potencial de generar capital social. En consecuencia, se recomienda invertir fondos públicos para dar origen y apoyo a mercados formales. Esas inversiones podrían destinarse, entre otras cosas, a facilitar el intercambio de información, establecer sistemas de calificación y normas, y crear servicios de inspección para garantizar la seguridad de los consumidores. Por ejemplo: la inspección de los pesos y medidas y los métodos sanitarios utilizados podrían beneficiar a todos en el mercado. También debería hacerse todo lo posible para aumentar la participación de los pobres en los mercados, mediante estudios que permitieran determinar la demanda potencial de los productos que ellos podrían fabricar. Es indudable que los mercados pueden limitarse a reafirmar sus pautas de distribución actuales y no beneficiar a los pobres, a menos que el Gobierno tome medidas concretas que hagan posible la participación de éstos. Capital social y organismos financiadores de proyectos La mayoría de las políticas propuestas precedentemente se aplican a los encargados de ponerlas en práctica. Sin embargo, quienes evalúan y financian los proyectos también son importantes para la reducción de la pobreza. En el pasado, gran parte de los fondos destinados a la reducción de la pobreza se han desviado hacia otros fines y han producido escasos resultados tangibles, por no haber tenido en cuenta los efectos de los proyectos sobre el capital social. Al evaluar los proyectos destinados a generar desarrollo y reducir la pobreza se deberían considerar los siguientes factores, tomando en cuenta el paradigma del capital social: • ¿En qué medida la política propuesta fortalecerá o debilitará el capital social existente en las redes de pobres, y hasta qué punto aumentará sus vínculos con otras redes de las que están excluidos? • ¿Cuáles son los flujos probables de bienes emocionales que generará la medida propuesta? Y, por consiguiente, ¿dónde se producirán las inversiones y desinversiones de capital social que probablemente originará la medida? • ¿Cuáles son las instituciones (formales o no) necesarias para la aplicación satisfactoria de la política propuesta? • ¿De qué manera la medida propuesta modificará los valores afectivos de las instituciones nuevas o de las ya existentes? • ¿En qué medida la política propuesta alterará los términos y niveles de intercambio que determinan la distribución del ingreso y dependen del capital social individual?
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• ¿Cómo se puede aumentar el poder de los pobres con el fin de reducir su pobreza? Capital social, pobreza y género Los estudios de género en América Latina aportan una riqueza de conocimiento respecto a las características e impactos diferenciados que tiene la pobreza sobre hombres y mujeres, así como de estos grupos según el ciclo de vida. Dichos estudios de género y otros realizados en la región (Rodríguez, 2001) ofrecen una importante evidencia acerca de la manera cómo la pobreza genera mayores vulnerabilidades y exclusiones entre las mujeres y sus familias, así como de las menores oportunidades que tienen las mujeres pobres, en comparación con los hombres pobres, para superar los obstáculos de la pobreza. Con el incremento de la participación femenina en el mercado de trabajo, la presencia de mujeres entre los desocupados es desproporcionada –particularmente, de aquellas provenientes de hogares pobres–. Se sabe, así, que las familias encabezadas por mujeres padecen negativamente las consecuencias de la menor capacidad que ellas tienen para obtener ingresos. Y, por otra parte, se reconoce el impacto positivo que genera el ingreso femenino y de otros miembros de la familia en mitigar la pobreza. Gracias a estos estudios, también se conoce que el acceso a recursos instrumentales –como el crédito o la propiedad de la tierra (León y Deere, 2000)– pueden ser determinantes en superar la exclusión de las mujeres y brindarles oportunidades para salir de la pobreza. Se ha aprendido, además, que las exclusiones formales y de facto que ocasionan las leyes, la violencia doméstica e intrafamiliar y la débil participación política y ciudadana son particularmente desventajosas para las mujeres. Es cada día más importante el conocimiento que se tiene acerca de las externalidades que representa la incorporación equitativa de hombres y mujeres en la lucha contra la pobreza, no sólo por razones de equidad y derechos humanos, sino también por motivos de eficiencia. Baste mencionar el impacto que los ingresos de las mujeres significan en la disminución de la pobreza entre hogares pobres (CEPAL, 2000b), como asimismo, los impactos de la educación de las mujeres en la disminución de la mortalidad materna y la desnutrición infantil. Pero donde el concepto de “feminización” encuentra su mayor sustento es en la sobre-representación femenina en la lucha contra la pobreza. Son numerosos los programas –ejecutados por gobiernos, ONGs y organismos de desarrollo– en los que la presencia femenina es crucial. Desde los tradicionales clubes y centros de madres, vasos de leche u ollas populares –que en décadas pasadas tuvieron a las mujeres como intermediarias para los programas de compensación, salud primaria o nutrición– hasta los más contemporáneos programas de micro-crédito, salud comunitaria o diversas formas de gestión social y ambiental en el ámbito local, las mujeres pobres se han caracterizado por ser las más numerosas, a veces las más activas y, con frecuencia, las más eficientes en su desempeño (Montaño, 1998).
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El desarrollo, fortalecimiento y recreación de redes sociales –hoy reconocidas como capital social– son un recurso gratuito y no suficientemente reconocido del trabajo familiar y comunitario de las mujeres. Se trata del enorme capital que implica la economía del cuidado (Elson, 1998), cuyas principales protagonistas son las mujeres pobres que reemplazan la acción del Estado, limitada como resultado de ajustes fiscales y otras medidas de tipo macroeconómico. Sustituyen, también, al mercado en la provisión de servicios de cuidado infantil, atención a la tercera edad, salud comunitaria y hasta de apoyo a las reformas educativas, al proporcionar estos servicios por la vía del trabajo doméstico ante la dificultad –ocasionada por la pobreza– de poder comprar esos servicios en el mercado. Es esta presencia incontestable la que ha conducido a la propagación de un concepto como el de feminización, que más que técnico es político y de innegable valor para el reconocimiento del aporte femenino en la lucha contra la pobreza. Como contrapartida de la exclusión de que son objeto muchas mujeres –tanto de los beneficios de un Estado debilitado como de un mercado inequitativo– durante la última década se les ha dado visibilidad en diversos programas de asistencia social. Es en estos enfoques, a los cuales podemos denominar “de los efectos”, donde se observa una mayor riqueza y evidencia sobre las inequidades de género. Hay que mencionar también el efecto perverso que ha tenido la generalización de un uso retórico de la feminización de la pobreza, que ha servido para justificar programas focalizados de carácter asistencial. Estos han sido desarrollados en la región en un contexto de deslegitimación de los derechos económicos y sociales como derechos humanos, y de desmontaje de la noción de acceso universal a los servicios sociales. En muchos países se han ejecutado programas y proyectos para mujeres pobres como una manera de materializar la idea de focalización del gasto público. Estos alcanzaron escasos resultados en la erradicación de la pobreza, pero tuvieron un fuerte impacto en la opinión pública. Capital social y medio ambiente Un principio general, que surge de los debates sobre el capital social, es que las redes sociales y las formas asociativas que se encuentran en la sociedad civil pueden tener efectos muy profundos sobre el funcionamiento de los mercados y los Estados (Evans, 1995; 1996a, 1996b) y ser, a la vez, afectadas por los mismos Estados y mercados; o sea, por la economía política (Fox, 1996). En consecuencia, estas redes influyen sobre las tasas y la distribución social de los beneficios del crecimiento económico (ésta es una observación que tiene sus ecos en la economía institucional: por ejemplo, Klitgaard, 1995). Por otra parte, además de su influencia sobre el Estado y el mercado, las organizaciones cívicas pueden ser importantes en cuanto actores del desarrollo (Bebbington, Quisbert y Trujillo, 1996).
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Estas observaciones más generales son relevantes en el contexto de la gestión de los recursos naturales y la intensificación de la economía rural. En las discusiones sobre las transformaciones ambientales en tierras frágiles, se ha reconocido que las relaciones del mercado, las jerarquías sociopolíticas, el ejercicio del poder y el control social de los derechos (entitlements) y los patrimonios (endowments) en materia de recursos naturales se cuentan entre los factores más críticos para determinar si el capital natural se usa de una manera sostenible o no (Turner y Benjamin, 1994; Leach y Mearns, 1991; Mearns, 1996; Peet y Watts, 1996). En este sentido, habría que suponer que la existencia y la naturaleza de las instituciones locales -–el capital social disponible para las poblaciones locales en sus interacciones con las esferas del mercado, el Estado y la sociedad civil– también serían importantes como factores para entender los procesos y patrones geográficos de intensificación, desintensificación y degradación. Una hipótesis sería que estas instituciones fortalecen la capacidad existente en el nivel de base para negociar con otros actores que regulan: el funcionamiento de diferentes mercados (de insumos, productos, servicios y recursos naturales); la generación de la tecnología; la información y el conocimiento; y la determinación de aquellas reglas que definen el acceso social a los medios de producción (sobre todo, tierras, bosques, aguas y otros recursos naturales). En consecuencia, pueden influir en los procesos que definen la distribución social de los derechos a través de los cuales se genera, se distribuye y se usa el valor que surge de la producción rural. A su vez, esto influye en la posibilidad y naturaleza de los procesos de intensificación local y en la distribución social de los beneficios de esta intensificación (Mearns, 1996; Leach y Mearns, 1991). Estudios previos realizados en otras economías7 en cuanto a la alta influencia del capital social en los niveles de pobreza demuestran que –aún en contextos de gran pobreza– las familias con mayores niveles de ingresos son las que tienen un grado más alto de participación en organizaciones colectivas, y que el capital social acumulado a través de esa participación las beneficiaba individualmente, creando beneficios colectivos por diversas vías. En primer lugar, estas familias utilizan prácticas agrícolas mejores que las de los hogares que no participan, ya que al participar reciben información que las lleva a utilizar mejores prácticas productivas. En segundo lugar, tienen mejor información sobre el mercado. En tercer lugar, están dispuestas a tomar más riesgos, porque el formar parte de una red social las hace sentirse más protegidas. En cuarto lugar, influyen en el mejoramiento de los servicios públicos y cooperan más a nivel del municipio.
7 Narayan y Pritchet. Estudio realizado sobre el grado de asociatividad y rendimiento económico en hogares rurales de Tanzania (Año 1997).
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En base a la revisión bibliográfica realizada, y la experiencia y realidad del país observadas, hemos definido dos hipótesis estrechamente relacionadas y basadas en el reconocimiento de la importancia del capital social como eje estratégico de reducción y superación de la pobreza.
1.5 Hipótesis de trabajo de la investigación Las hipótesis planteadas son proposiciones tentativas acerca de las posibles relaciones de causalidad entre dos variables, las cuales se plantean a continuación: Hipótesis 1 La definición de políticas efectivas de reducción de la pobreza que contemple una participación activa de la población beneficiaria en el proceso de diseño y ejecución de los proyectos y micro-proyectos, genera proyectos comunitarios y productivos sostentibles y sustentables, incluso luego de acabado el desembolso de los recursos.
Mayor participación de los pobres (X)
Genera proyectos sostenibles y sustentables, reduciendo el grado de pobreza (Y)
Hipótesis 2 Tanto el Gobierno paraguayo como las instituciones ejecutoras de programas (nacionales o internacionales) que deseen disminuir la pobreza en nuestro país, deben reforzar la capacidad autogestionaria de diseño y ejecución de proyectos de los pobres (capital social); a fin de que puedan responder más eficazmente a situaciones adversas como la enfermedad, la crisis económica, los desastres naturales, los conflictos o la discriminación. Mayor fortalecimiento efectivo de la capacidad autogestionaria de los pobres (X)
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
Produce mejor capacidad de respuesta ante la presencia de situaciones adversas (Y)
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1.6 Metodología de la investigación Este estudio describe las características actuales de capital social y pobreza de las personas por área, en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá. Además establece el grado de correlación existente entre algunas variables del capital social y la situación de pobreza extrema y moderada. Por otra parte, se establece el nivel de participación en el diseño y la formulación de los proyectos y/o programas sociales seleccionados en el marco de la presente investigación, de manera a formar inferencias sobre la autogestión y el grado de apropiación de los beneficiarios de los proyectos respecto a los mismos. La población con la que se trabajó en la investigación está compuesta por personas en situación de pobreza extrema y moderada, por áreas rurales y urbanas. Se han seleccionado aquellos proyectos sociales aplicados en la zona (ejecutados durante los últimos cinco años) que tenían entre sus objetivos realizar un impacto en la reducción de la pobreza, a los efectos de analizar la forma de diseño de los mismos en cuanto al grado de participación de los beneficiarios de los proyectos, y posteriormente el nivel de impacto ocasionado. Cabe mencionar que los proyectos seleccionados corresponden a los aplicados ya sea con recursos nacionales, ya con apoyo y/o financiamiento internacional (donaciones o préstamos). Finalmente, a través de entrevistas a referentes calificados, se determinó el grado de interacción y coordinación de acciones entre los delineamientos internacionales existentes en materia de reducción de la pobreza y fortalecimiento de capital social, y los delineamientos sociales y estratégicos implementados por el Gobierno nacional. La metodología de trabajo implica el procesamiento tanto de datos primarios como secundarios. Datos primarios Censo Nacional 2002 y Encuesta de Hogares 2002 al 2004 de la DGEEC; entrevistas cualitativas (no más de 10) a informantes calificados integrados por representantes de organismos internacionales –Naciones Unidas, Unión Europea, BID, entre otros–, instituciones públicas que integran el Gabinete Social –Secretaría de Acción Social (SAS), Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Educación y Cultura (MEC), entre otros– y otros referentes del tema en estudio. Datos secundarios Revisión de la bibliografía nacional e internacional disponible sobre el tema propuesto; documentos de diseño y evaluación de proyectos y programas sociales aplicados por los ministerios de Educación y Cultura, de Salud Pública y Bienestar Social, de Agricultura y Ganadería, y la SAS.
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1.7 Limitaciones observadas Teniendo en cuenta los planteamientos hechos en las hipótesis de la presente investigación, se han observado ciertos problemas que conviene destacar de antemano: a. Es relativamente reciente la práctica de ciertas metodologías participativas en la definición de los proyectos sociales: recién en la última década se observan algunos elementos que la componen. Esto se debe, principalmente, al contexto político dictatorial vivido durante tantos años en Paraguay, donde el diseño y ejecución de los proyectos y programas sociales se realizaba de manera vertical. Incluso durante buena parte del periodo de transición democrática se siguieron manteniendo estas prácticas, debido a la debilidad de criterios y herramientas para aplicar otros sistemas. b. Ninguno de los proyectos implementados realiza un análisis sistemático del nivel de capital social de las comunidades donde intervienen. Y a pesar de haberse iniciado una forma más participativa del diseño de los proyectos que involucran a las personas empobrecidas, aún se detectan graves falencias en la metodología de aplicación. Del mismo modo, se torna muy difícil el análisis directo de la forma de diseño participativo de dichos proyectos. c. El incipiente destaque dado a la exploración de capital social en nuestro país –a causa de la escasez de recursos económicos destinados a este efecto– hace que no se cuente con estadísticas sistemáticas sobre el tema. Las estadísticas oficiales solo arrojan información del nivel de capital social correspondiente al año 2002, por lo que se dificulta la realización de proyecciones. Solo en el 2002, con el apoyo financiero del BM, la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) incluyó en la Encuesta Permanente de Hogares 2002 (EPH 2002), un módulo especial referido al capital social. d. Existe una seria dificultad en medir el impacto de los programas y proyectos sociales sobre la reducción de la pobreza extrema y no extrema, debido a la escasa y nula existencia de instrumentos de control y seguimiento. e. A pesar de la implementación de la focalización en el diseño de los programas y proyectos sociales, no se han tomado los recaudos correspondientes para generar informaciones (cuantitativas y cualitativas) respecto al impacto de los mismos en la población objetivo8.
8 A lo sumo, lo que actualmente está realizando uno de los organismos gubernamentales, la SAS, es aplicar “fichas técnicas” a los beneficiarios del Programa Abrazos, cuya implementación piloto se está realizando en algunos distritos del Departamento de Caaguazú.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Los problemas mencionados inciden sobre la presente investigación, la cual observa algunas limitaciones metodológicas en cuanto al cruce de informaciones de los datos de las encuestas de hogares y las informaciones generadas en el análisis de los proyectos y programas sociales de lucha contra la pobreza. Por un lado, la verificación directa de las hipótesis planteadas es de difícil constatación, debido a la falta de datos cuantitativos para comprobar el grado de participación de los beneficiarios de los programas y proyectos sociales. Sin embargo, si pueden relacionarse ciertas variables de capital social con los niveles de pobreza. Por otra parte, también se dificulta la medición del impacto de los programas y proyectos sociales en la reducción de la pobreza, debido principalmente a la escasez –y en algunos casos inexistencia– de instrumentos de control. Estas dificultades obligan al establecimiento de análisis separados y la realización de inferencias de tal manera a relacionar las tres fuentes de análisis planteadas en el marco de esta investigación. Esta situación, lejos de restar validez a la investigación, sirve para establecer un punto de partida en las acciones que deben ponerse en ejecución por parte de los tomadores de decisión y ejecutores de políticas públicas (locales e internacionales), tanto para el diseño de nuevos proyectos como para la reingeniería de los existentes.
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Capítulo 2
Contexto país sobre pobreza y estrategias desarrolladas
A los efectos de visualizar el contexto nacional actual, se explica la presencia de ciertos aspectos que impiden la reducción de la pobreza y que incluso, en algunos casos, han profundizado los niveles de la misma en nuestro país. La presencia de dichos aspectos podría explicar en cierta medida la evolución de la pobreza en Paraguay. Posteriormente, se presentan las acciones gubernamentales desarrolladas actualmente, en la búsqueda de definir una adecuada estrategia de lucha contra la pobreza.
2.1. Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay A continuación se destacan algunos hechos que guardan estrecha relación con la persistencia e incremento de la pobreza en el país9. a) Crisis de la economía general En términos del crecimiento del producto per cápita, la economía se encuentra estancada desde 1980. No obstante, a partir de 1989 se dio un periodo de crecimiento moderado hasta 1995, seguido de una fase de contracción económica durante los años 1996 y 2002, fenómeno que neutralizó los efectos del repunte mencionado. b) Crisis de la economía campesina A lo largo de la década del 90, se fue generando un fuerte proceso de empobrecimiento del campesinado. El algodón, principal cultivo de la economía campesina familiar, entró en una continuada crisis –a causa de la pérdida de fertilidad de los suelos, la depresión de los precios, entre otros factores–, sin que se hayan desarrollado rubros de renta sustitutivos o sin una difusión adecuada de la comercialización de algunos productos potencialmente rentables. Además del grave problema del algodón, uno de los más fuertes rubros tradicionales de subsistencia del sector agrícola (lo cual denota la falta de diversidad en la producción); cabe mencionar que la mayoría de las co-
9 DIPLANP. Estrategia nacional de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Setiembre, 2004. Aspectos determinados por dicho documento y redactados en base a los análisis de la presente investigación.
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munidades rurales se ve afectada por el elevado índice de concentración de la tierra, las prácticas agrícolas rudimentarias (agudizadas por las limitaciones de infraestructura, de comunicación y transporte), las insuficiencias en materia de cobertura y atención de las necesidades básicas, los problemas relacionados con la productividad, la deficiente asistencia técnica y crediticia, y fundamentalmente, lo relacionado a la comercialización de los productos. Esta situación se agrava aún más al considerar la histórica debilidad de la agroindustria y el impacto negativo del mal manejo de los recursos naturales, cuyos perjudicados directos son los campesinos empobrecidos. c) Insuficientes niveles de educación Aún cuando la política educativa ha sido un eje central de la política del Estado desde 1989 y se ha caracterizado por un sostenido avance en el mejoramiento de los indicadores educativos, la desatención que el Estado ha tenido por décadas hacia el área educativa ha producido un rezago general, que explica las insuficiencias aún existentes. Las zonas rurales siguen duplicando el índice de analfabetismo de las zonas urbanas. Del mismo modo, las tasas de repitencia siguen siendo más elevadas en las zonas rurales. d) Deficiente acceso a la salud Los indicadores de salud muestran las graves limitaciones que prevalecen: elevadas tasas de mortalidad infantil (19 por cada mil habitantes), de mortalidad materna, deficiencias de cobertura del seguro médico a nivel nacional (de presencia casi inexistente en el área rural), escasez de puestos de salud, cobertura insuficiente de agua potable y reducida cobertura de la red cloacal pública, siendo más agudizadas las falencias en las zonas rurales que en las urbanas. e) Distribución desigual de recursos Una de las causas más impactantes de la pobreza paraguaya constituye la desigual distribución de los recursos económicos. Al respecto, cabe puntualizar que existe una elevada concentración de la tierra: según el Censo Agropecuario de 1991, el 1% de las explotaciones controlaba el 70% de las tierras. Del mismo modo, se constata la presencia de un elevado índice de concentración del ingreso, uno de los más pronunciados en América Latina. Sin embargo, entre el 2001 y el 2004, se ha producido un leve descenso del Indice de Concentración del Ingreso (Gini) situándose en un 0,522.
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Cuadro 1 Paraguay. Concentración del ingreso, según índice de Gini.
Años
Índice de Gini
1990
0,447
1996
0,493
1999
0,565
2001
0,570
2004*
0,522
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2002/ 2004. Santiago de Chile, 2004. (*) Datos de la DGEEC, en base a la EPH, 2004.
f) Ineficiencia institucional Históricamente, la burocracia pública ha sido ineficiente, aspecto que ha venido manifestándose en el desequilibrio de los gastos y en los bajos niveles de ejecución de los presupuestos. Al mismo tiempo, las instituciones y los organismos del Estado han funcionado de forma descoordinada en las distintas esferas de las políticas públicas, con lo cual –además de desaprovechar los recursos locales e internacionales– han provocado acciones dispersas con escaso y –la mayor parte de las veces– nulo impacto sobre los aspectos sociales y la pobreza en general. g) Capital social limitado En el Paraguay, el capital social –en términos de la confianza en la asociatividad y la participación ciudadana, así como en la organización y formación de redes– es aún incipiente (producto de largas épocas dictatoriales), tanto en zonas urbanas como rurales. Por otra parte, es uno de los factores recientemente considerados como posible causa de la pobreza y, por lo tanto, hasta la fecha ha sido poco analizado en forma sistemática, siendo muy escasas –y más bien, poco efectivas– las acciones realizadas para su fortalecimiento. Es justamente el escaso avance de los estudios realizados en este plano, el que ha impulsado la realización de la presente investigación.
2.2. Situación de la pobreza en Paraguay De acuerdo a datos de la EPH, la evolución de la pobreza total en Paraguay (extrema y moderada) ha ido creciendo considerablemente, hasta alcanzar su punto máximo en el año 2002, con un 46,2% de la población total en situación de pobreza, debido a que sus ingresos son inferiores al cos-
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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to de una canasta básica de consumo. Los siguientes años, se vuelve a revertir tímidamente esta situación, reduciéndose la pobreza en siete puntos para el año 2004 (39,2%).
Gráfico 1 Evolución de la pobreza en Paraguay. Total país.
Fuente: elaboración propia en base a datos de las EPH de la DGEEC. Evolución 1995-2004.
Al considerar la pobreza extrema se observa un comportamiento similar, ya que de un 13,9% de pobres extremos en 1995 se llega a un 21,7% para 2002. Posteriormente, la pobreza extrema vuelve a reducirse unos puntos, hasta representar un 17,1% de la población total. Cabe destacar que, durante todo el período observado, cerca del 50% del total de personas en situación de pobreza (total o moderada) son pobres extremos; es decir, personas cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta básica de consumo alimentario. De acuerdo a datos de la última EPH, el 44% de las personas en situación de pobreza son pobres extremos (974.403 personas), el restante 56% (1.258.465 personas) representa al grupo cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta básica de consumo (alimentarios y no alimentarios). En términos absolutos, la mayor cantidad de pobres se encuentra en el área urbana del país: 1.245.999 personas, lo que constituye el 55% respecto al total de pobres. La zona urbana, central urbano y resto urbano concentra cerca del 50% de los pobres. El 45% de los pobres vive en zonas rurales.
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Gráfico 2 Distribución porcentual de la población pobre por área y dominio de residencia. País total, 2004.
Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.
A pesar de haberse incrementado paulatinamente el ingreso promedio de los pobres del área rural, su pobreza sigue siendo más profunda en comparación con la existente en los dominios urbanos. Los datos estadísticos cotejan que el ingreso promedio de los pobres del área rural en 1999 cubría apenas el 51,8% de la canasta básica de consumo, y para el 2004 esta cifra se incrementó al 58,3%. Mientras, en central urbano cubre el 61% para el 2004. Considerando el área de residencia, los datos estadísticos indican que en las zonas urbanas (durante los periodos 1994 al 2001), la cantidad de pobres se mantuvo en un 25% promedio. Sin embargo, en el 2002 casi llega a duplicarse dicha cifra, situándose en el 43,2%. En lo que respecta al área rural –de especial interés para el presente estudio– la pobreza total ha ido creciendo a pasos agigantados, ya que del 37,2% observado en 1995 se incrementa al 50,5% para el 2002, volviendo a reducirse durante los siguientes períodos: primero al 43,4%, para luego situarse en un 40,1% en el 2004. La situación especial que se debe considerar es que justamente aquellas personas con problemas para cubrir sus necesidades básicas alimentarias –es decir, los pobres extremos– representan casi el 60% de la población pobre rural (ver gráfico 3).
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Gráfico 3 Paraguay total. Distribución de la pobreza extrema por área de dominio.
Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.
2.3.
Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza
Dadas las características y evolución de la pobreza en Paraguay, se ha suscitado una especie de reorientación de las funciones del Estado hacia los sectores sociales menos favorecidos. En este sentido, y con el afán de enfrentar la pobreza, se ha iniciado un proceso de reingeniería institucional en el ámbito social. Para ello: • se ha creado un Gabinete Social10 (2003), con el objetivo principal de diseñar las políticas sociales destinadas a establecer mecanismos de solución, principalmente para la población más vulnerable del país. • Posteriormente se creó la DIPLANP (2004), a los efectos de coordinar el diseño de un plan estratégico de lucha contra la pobreza entre las instituciones encargadas de ejecutar los programas, y garantizar la participación de los sujetos beneficiarios mediante el diálogo y la concertación con actores de la sociedad civil. • Actualmente se ha promulgado la creación de un Fondo de Equidad Social (FES)11, como mecanismo específicamente diseñado a los efectos de priorizar el gasto social dentro del Presupuesto General de Gastos de la Nación. Su objetivo es canalizar los re-
10 Integrado por los representantes de los ministerios de Agricultura y Ganadería, Educación y Cultura, Salud y Bienestar Social, Hacienda y la SAS. 11 El FES ha sido creado según Decreto No. 6.692, de fecha 5 de diciembre de 2005.
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cursos financieros hacia las poblaciones más pobres del país (ya sean recursos del Tesoro, institucionales, créditos y donaciones). De acuerdo a las labores desempeñadas por los miembros del Gabinete Social de la Presidencia de la República entre los años 2003 y 2004, se han logrado identificar los programas y proyectos ejecutados por los ministerios que lo integran (Hacienda, Agricultura y Ganadería, Educación y Cultura, Salud y Bienestar Social, Acción Social) y de otros ministerios que estén ejecutando acciones tendientes a paliar la situación de vulnerabilidad y exclusión de algunos estratos sociales. Las metas y objetivos de estos programas, proyectos y acciones son lograr algún tipo de impacto relacionados a los siguientes aspectos: • Generación de ingresos y oportunidades sociales: de manera a favorecer el acceso de poblaciones empobrecidas al empleo y mejorar sus ingresos, así como garantizar de alguna manera el acceso a la satisfacción de las necesidades básicas en alimentación, salud (principalmente de las mujeres y niños), educación inclusiva, vivienda e infraestructura social. • Participación y empoderamiento: sustentando el criterio de que los pobres y excluidos deben asumir el rol de actores sociales, para lo cual se analizó la presencia de algunos proyectos cuyos ejes de intervención fueran la promoción del desarrollo local participativo y el fortalecimiento del protagonismo de los pueblos indígenas. • Atención a ejes transversales, relacionados a: -
la equidad de género (principalmente tendientes a disminuir la desigualdad existente entre hombres y mujeres);
-
sostenibilidad ambiental (para la recuperación de suelos, manejo sostenible de microcuencas, reforestación, entre otros);
-
participación ciudadana (a través de programas que promuevan la generación y potenciamiento del capital social), y
-
un nuevo modelo de gestión institucional (caracterizado por la eficiencia y transparencia, la flexibilidad y eficacia de las intervenciones).
En el siguiente cuadro, se consigna la cantidad e programas y proyectos sociales desarrollados por los ministerios e instituciones públicas, cuyas acciones se hallan focalizadas hacia la atención a las personas empobrecidas del país.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Cuadro 2 Programas y proyectos sociales implementados en Paraguay durante la última década, por institución ejecutora, según orientación de las acciones.
Ministerios e instituciones
Proyectos y programas sociales
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
1. Crédito en la Región Oriental. 2. Programa de tecnificación y diversificación de la producción campesina. 3. Programa de cooperación para el aumento de la producción de alimentos (2KR). 4. Administración de recursos naturales (PARN). 5. Proyecto Akarapuá: “Apoyo al desarrollo sostenible de la economía familiar campesina en el Departamento de Caaguazú”. 6. Fortalecimiento del sector agrícola, II etapa (Préstamo PG-P14). 7. Provisión de semillas para el autoconsumo. 8. Administración de recursos naturales en inversiones rurales comunitarias (PARN-IRC). 9. Manejo sostenible de recursos naturales (PMRN) 10. Programa de apoyo al desarrollo de pequeñas fincas algodoneras (PRODESAL).
- Generación de oportunidades. - Fortalecimiento de la producción. - Medio ambiente - Asistencia técnica y crediticia
Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
11. Programa de alimentación escolar. 12. Programa de fortalecimiento de la reforma educativa de la EEB. 13. Programa de educación básica bilingüe para jóvenes y adultos (PRODEPA KO’E PYAHU), 14. Programa de bi-alfabetización. 15. Programa alfabetización de teleclases “Yo si puedo”. 16. Programa centros integrados de acción comunitaria. 17. Proyecto de reforma de la educación con énfasis en la media.
- Salud y alimentación. - Capacitación. - Participación y empoderamiento.
Orientación de las acciones
Ministerio de Salud 18. Atención integrada de las enfermedades prevalentes de la infancia. - Salud reproductiva Pública y Bienestar 19. Disposición de aguas servidas. - Componente de (MSPyBS) 20. Reforma a la atención primaria de salud. Social género. 21. Fortalecimiento de la educación permanente para enfermería - Niños y adolescentes. y obstetricia. 22. Reducción de la exclusión en salud. 23. Salud integral de la mujer. Ministerio de Industria y Comercio (MIC)
24. Desarrollo empresarial para pequeñas y medianas empresas. 25. Formación de formadores para la activación de las PyMES.
- Generación de oportunidades y empleo.
Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT)
26. Contención del desempleo y la pobreza “Ñamba’apota”. 27. Programa de formación y capacitación laboral.
- Generación de oportunidades y empleo.
Secretaría Técnica 28. Programa de buen Gobierno descentralizado y reducción de Planificación de la pobreza. (STP)
- Participación ciudadana y empoderamiento.
Secretaría de Acción Social (SAS)
- Generación de oportunidades y empleo. - Participación ciudadana. - Infraestructura social básica.
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29. Desarrollo comunitario (PRODECO). 30. Inversiones sociales (PROPAIS II). 31. Programa de viviendas para familias sin techo. 32. Red de protección y promoción social. 33. Inversiones sociales (PROPAIS II).
Ministerios e instituciones
Proyectos y programas sociales
Orientación de las acciones
Instituto Nacional 34. Acceso a la tierra; adjudicación de títulos de las tierras. de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)
- Generación de oportunidades.
Instituto Paraguayo 35. Fortalecimiento de las poblaciones y comunidades indígenas. del Indígena (INDI)
- Participación y empoderamiento (en diseño).
Fuente: Elaboración propia en base a Informe Plan Jahapo’o Teko Asy de la DIPLANP. Año 2004.
Considerando este largo listado de proyectos, conviene destacar cuanto sigue: • la mayoría de estos proyectos contiene entre sus objetivos mejorar las condiciones de vida de personas en condiciones vulnerables. • Una buena parte de los mismos se encuentra en la fase final o intermedia de su ejecución; es decir, muchos tienen entre cinco a ocho años de implementación. • La mayoría son recursos reembolsables, (préstamos) millonarios e implican endeudamiento en dólares. Teniendo en cuenta los puntos mencionados, y dados los resultados estadísticos en cuanto a la evolución de la pobreza, cabe destacar que –si bien se han obtenido importantes logros– aún no se logra el impacto deseado en la reducción de la pobreza, la sostenibilidad de las acciones desarrolladas (institucionales y comunitarias) y la consolidación de personas autogestionarias y capitalizadas socialmente. Siguiendo la línea de acciones desarrolladas por el Gobierno nacional mencionadas previamente, así como los programas y proyectos cuya reingeniería se hace necesaria en la mayoría de los casos, surge la necesidad de reforzar las actividades y el “enfoque” a aplicar por el Gobierno en su deseo de disminuir la lucha en Paraguay. Para ello es necesario redefinir las políticas que se implementarán y las estrategias de aplicación de las mismas, de manera a causar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de la pobreza paraguaya. En el siguiente capítulo se focaliza el estudio hacia tres departamentos seleccionados –Concepción, Guairá y Caazapá– que poseen características sociodemográficas semejantes, y en los cuales se han venido desarrollando acciones de desarrollo local con recursos propios y provenientes del sector externo.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Capítulo 3
Capital social, pobreza y proyectos sociales en la zona de análisis
En el presente capítulo, se desarrollan los objetivos específicos propuestos de manera a esclarecer los problemas planteados en el marco de la presente investigación. Para ello, se realiza el análisis de la población sujeto de estudio en términos de la caracterización de los niveles de pobreza y capital social existentes en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá, con relación a la situación nacional observada. A su vez, se presentan los resultados de la investigación en cuanto a los proyectos ejecutados y la presencia o no de componentes participativos en la definición de los mismos.
3.1. Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá En base a los datos estadísticos disponibles provenientes del Censo Poblacional 2002, elaborado por la DGEEC, se ha realizado una caracterización demográfica de los tres departamentos en estudio. Dichos datos departamentales se detallan a continuación. Departamento de Concepción La población total de este departamento es de 179.450 habitantes, de los cuales un 38% corresponde a población urbana y un 62% a población rural. Se trata de una población mayoritariamente joven (el 40% tiene entre 10 a 29 años). Un 40% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal, siendo del área urbana el 59% y del área rural el 41%. Del total de la población de 10 años y más, un 8% son analfabetos. La Población Económicamente Activa (PEA), en total 57.607 personas, está distribuida en los siguientes sectores económicos: primario (45 %); secundario (16 %); terciario (39 %). En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive en un lote propio (54%); un gran porcentaje (48%) utiliza agua de pozos y el 41% tiene acceso a agua corriente. Respecto a la forma de abastecimiento de agua: el 48% utiliza cañerías -ya sea dentro o fuera de la vivienda- y el resto utiliza otros medios de abastecimiento. En lo que respecta a la disposición de basuras: la mayoría (74%) quema; solamente un 17% dispone de un camión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso a la red pública de desague sanitario es mínima (6 %); la mayoría lo tira a un pozo (62%). La tercera parte de las viviendas no tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet).
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En cuanto a la jefatura de hogar, un 72% son varones, de los cuales la mayoría está ocupado (89%); las mujeres que son jefas de hogar (28%) están ocupadas en menor proporción (32%). La mayoría de los hogares habla en guaraní (83%). Departamento de Guairá La población del Departamento de Guairá está compuesta por un total de 178.650 habitantes, la mayor parte (66%) se halla ubicada en zonas rurales. Es una población bastante joven, ya que el 40% tiene entre 10 a 29 años. Un 36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal; entre la población de 10 años y más hay un 8% de analfabetos. La PEA está distribuida en los siguientes sectores económicos: primario (46%); secundario (19%); terciario (35%). En lo que respecta a las viviendas, poco más de la mitad (53%) vive en lote propio. La mayor parte (63%) utiliza agua de pozos y un 30% tiene acceso a agua corriente. En cuanto a la forma de abastecimiento de agua: el 40% tiene cañerías dentro o fuera de la vivienda, pero la mayor parte de las viviendas (54%) utiliza otros medios de abastecimiento. Para la disposición de basuras: la mayoría (72%) quema, solamente un 11% dispone de un camión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso a la red pública de desague sanitario es mínima (2%) pues la mayoría lo tira a un pozo (57%). El 39 % de las viviendas tiene pozo ciego y solamente el 1% carece de baño. La mayor parte de las viviendas (80%) tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet). En cuanto a la jefatura de hogar, un 76% de los hogares se halla integrado por jefe varón, de los cuales la mayoría está ocupado (88%); del grupo de hogares cuyo jefe son mujeres (24%), sólo están ocupadas un 38%. La gran parte de estos hogares utilizan el idioma guaraní (82%). Departamento de Caazapá La población total de este departamento es de 139.517 habitantes, de los cuales la gran mayoría corresponde a población rural (82%). Se trata de una población mayoritariamente joven (40% tiene entre 10 a 29 años). Un 36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñanza formal; del total de la población de 10 años y más, 10% son analfabetos. La PEA (44.972 personas) está distribuida en los siguientes sectores económicos: 69,5% en el primario; 8,5% en el secundario y 22% en el terciario. En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive en un lote propio (60%). Cerca de 3/4 de la población (73%) utiliza agua de pozos y solamente el 19% tiene acceso a agua corriente. La forma de abastecimiento de agua es a través de cañerías (27%) ya sea dentro o fuera de la vivienda, y la mayor parte de la población utiliza otros medios de abastecimiento (66%). En lo que respecta a la disposición de basuras, la mayoría de
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los pobladores quema la basura (80%). No hay red pública de desague sanitario; la mayoría lo tira a un pozo (78%). La tercera parte de las viviendas (33%) no tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet). Los hogares del departamento poseen mayoritariamente jefe varón (78%), de los cuales la mayoría está ocupado; el 73% de las mujeres que son jefas de hogar están inactivas. La mayoría de los hogares utilizan el idioma guaraní (87%).
Cuadro 4 Caracterización sociodemográfica por departamento.
Indicadores /Departamentos Población total Población urbana Población rural Población masculina Población femenina
Concepción
Guairá
Caazapá
179.450 38% 62% 51% 49%
178.650 34% 66% 51% 49%
139.517 18% 82% 52% 48%
Fuente: elaborado en base a datos proporcionados por la DGEEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.
3.2. Pobreza y capital social en la zona de estudio En este apartado se pone en evidencia la situación de pobreza y el grado de desarrollo del capital social de la población que integra nuestra muestra o zona de análisis. En primer lugar, se describen las estadísticas más recientes de la población pobre (extrema y no extrema) de la zona de estudio. En segundo lugar, se caracterizan algunos aspectos en términos del capital social desarrollado en los departamentos seleccionados. Y en tercer lugar, se realizan los cruces de información entre niveles de pobreza y formación de capital social. 3.2.1. Niveles de pobreza Referente a la pobreza y desarrollo, existen informaciones muy homogéneas (principalmente en lo que respecta a los índices de pobreza, Índice de Gini, género y desarrollo humano rural) de los departamentos que componen nuestra área de análisis. • En Concepción, los datos señalan que poco más de la mitad de la población (53%) vive en condiciones de pobreza. El Índice de Gini es de 0,51, lo cual señala una distribución del ingreso media. El Índice de Desarrollo Rural es igual a 0,72: comparativamente
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alto en relación al resto del país y correspondiente a un desarrollo medio. El Índice de Desarrollo de Género es de 0,71, un valor ubicado en el rango superior a nivel país. • En el Guairá, menos de la mitad de la población (35%) vive en condiciones de pobreza. El Índice de Gini es igual a 0,48, un valor medio de distribución del ingreso. El Índice de Desarrollo Rural es de 0,738, comparativamente alto respecto a otros departamentos, lo cual indica un nivel de desarrollo medio. El Índice de Desarrollo de Género mide 0,73 y es relativamente alto a nivel país. • Finalmente, en Caazapá, los datos señalan que un 46% de la población vive en condiciones de pobreza. El Indice de Gini es de 0,553, lo cual señala una distribución del ingreso media. El Indice de Desarrollo Rural es igual a 0,73, correspondiente a un desarrollo medio. El Indice de Desarrollo de Género es de 0,71, un valor ubicado en el rango superior a nivel país. El departamento de Concepción es el que presenta mayores diferencias en los datos de pobreza, respecto a los demás departamentos. Así pues, se observa una mayor cantidad de población en condición de pobreza y mayores niveles de pobreza de ingreso, brecha y severidad de la pobreza. Sin embargo, en cuanto a los datos de desarrollo humano se observa una paridad significativa de los niveles de desarrollo humano rural y de género en los tres departamentos. En el siguiente cuadro puede apreciarse la homogeneidad de los datos consignados.
Cuadro 5 Indicadores de pobreza y desarrollo humano, por departamento
Indicadores de pobreza Población en condiciones de pobreza (%) Pobreza de Ingreso (1) Brecha de Pobreza (2) Severidad de la Pobreza (3) Indice de Pobreza Humana (IPH) (4) Indice de Gini (5) Indice de Desarrollo de Género (IDG) (6) Indice de Desarrollo Humano Rural (7)
Concepción
Departamentos Guairá
Caazapá
53% 0,32 0,24 0,14 0,17 0,51 0,71 0,72
35% 0,20 0,15 0,08 0,12 0,48 0,73 0,73
46% 0,28 0,20 0,12 0,16 0,55 0,71 0,73
Fuente: elaborado en base a datos del Atlas de Desarrollo Humano 2005. Observaciones (1) Pobreza de Ingreso 2002: porcentaje de la población que vive por debajo de un umbral de pobreza determinado por un ingreso de un dólar diario por persona a los precios internacionales de 1.985 (equivalente a USD 1,08 a los precios internacionales de 1993), ajustado en función de la paridad del poder adquisitivo. (2) Brecha de Pobreza: este índice toma en cuenta no solamente el número de pobres, sino también que tan pobres son ellos. Se calcula a base de estimar lo que le faltaría a los pobres para salir de la pobreza, sumar esta cantidad y dividirla por el número total de personas y por el valor de la línea de pobreza. (3) Severidad de la Pobreza: al igual que la brecha de pobreza, el índice de severidad toma en cuenta el número de pobres y que tan pobres son los pobres. La diferencia es que el índice de severidad le da más importancia a los hogares que se encuentran en peores condiciones.
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(4) Indice de Pobreza Humana (IPH): índice compuesto que mide las privaciones en las tres dimensiones básicas que componen el índice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno). (5) Indice De Gini: coeficiente de desigualdad de distribución del ingreso. (6) Indice de Desarrollo relativo al Género (IDG): índice compuesto que mide la desigualdad promedio entre hombres y mujeres en tres dimensiones básicas que componen el índice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno) ajustado para reflejar las desigualdades entre hombres y mujeres. (7) Indice de Desarrollo Humano Rural: índice compuesto que mide el promedio de los avances en las tres dimensiones básicas del desarrollo humano que lo componen (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno), para el sector rural.
3.2.1.1. Medición de la pobreza12 Para la correspondiente medición, se ha recurrido a datos de la EPH 2002, elaborada por la DGEEC13, a los efectos de mantener una misma fuente de información de los temas relativos a pobreza y capital social. Para tal efecto, se han seleccionado los casos según la necesidad, realizándose las ponderaciones correspondientes a fin de tener representatividad a nivel país. La población que integra la zona de análisis representa un total de 478.630 personas (9% de la población total paraguaya), de las cuales la mayoría se halla ubicada en zonas rurales. De la población urbana, menos de la mitad es pobre (43%); sin embargo, en áreas rurales se observa una mayor proporción de pobres (61%).
Cuadro 6 Distribución de la población de la zona de análisis, por área y situación de pobreza.
Área
Pobres
No pobres
Total
Urbana Rural Total
57.918 207.920 265.838
78.012 134.780 212.792
135.930 342.700 478.630
Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002, de la DGEEC.
En términos absolutos, se habla de 265.838 personas en situación de pobreza en los departamentos que componen nuestra zona de análisis (Concepción, Guairá y Caazapá). Estos constituyen aproximadamente el 10,5% del total de pobres en Paraguay. El 78% de los mismos se localiza en el área rural (poco más de 200 mil personas).
12 Debido a la inexistencia de información sobre capital social en encuestas más actualizadas, en el presente capítulo se recurre a la EPH 2002. No obstante, en el anexo estadístico se detallan las últimas estadísticas de medición de la pobreza realizadas en base a la EPH 2004. 13 La EPH 2002 fue ejecutada a finales del 2002 y principios del 2003. Implicó entrevistas a 17.600 personas, correspondientes a 3.789 hogares. Cubre todo el país, tanto áreas urbanas como rurales (excluyéndose los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay, que representan menos del 2% de la población total del país).
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Distribución de la población pobre de la zona de análisis, por área
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
La medición de la pobreza del área de análisis es realizada a través del método de la línea de la pobreza, que define a la población pobre como aquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar (expresado a través del ingreso o consumo) es inferior al costo de una canasta básica de consumo (conjunto de bienes y servicios que satisface los requerimientos mínimos para la sobrevivencia humana). El costo de esta canasta se denomina línea de pobreza14. La población pobre puede clasificarse en pobre extremo y pobre no extremo15. De la población total tomada como muestra, el 29% se halla en situación de pobreza extrema (137.850 personas), 27 % son pobres no extremos (127.988 personas) y el resto es no pobre (44%). Distribución de la población de la zona de análisis, por área y condición de pobreza
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
14 Definición utilizada por la DGEEC para las correspondientes mediciones de los niveles de pobreza. La línea de pobreza generalmente se constituye estimando primero el costo de una canasta básica de alimentos cuyo contenido calórico y proteico satisfaga los requerimientos nutricionales, para luego añadirle el costo de la canasta básica no alimentaria (compuesta de otros bienes y servicios esenciales relacionados con la vivienda, vestido, educación, entre otros). 15 Son pobres extremos aquellas personas que no disponen de los ingresos suficientes para cubrir la canasta básica alimentaria. Los pobres no extremos son aquellas personas cuyos ingresos les garantizan satisfacer las necesidades alimentarias básicas, pero que no pueden acceder a satisfacer otras necesidades básicas relacionadas a la vivienda, vestimenta, educación, entre otros.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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La pobreza extrema sigue siendo más profunda en las zonas rurales, como se visualiza en el gráfico anterior: un tercio de su población no percibe los ingresos mínimos necesarios –por debajo de un dólar diario per cápita aproximadamente– para cubrir una canasta básica alimentaria. A su vez, si consideramos la pobreza total, se habla de más del 60% de personas en situación de pobreza. Dicha situación se invierte totalmente en las zonas urbanas, donde más de la mitad de las personas no es pobre. Respecto a la distribución de la pobreza por género, existe una marcada homogeneidad principalmente en las zonas rurales, donde la mitad de los pobres extremos son mujeres y la otra mitad varones. En el área urbana se observa una situación similar, pero levemente en desventaja para las mujeres: en esta área, el 54% de los pobres extremos son mujeres. 3.2.2. Características de los componentes del capital social Considerando que el nuevo debate sobre el desarrollo incluye una nueva forma de capital: el capital social (definido con mayor precisión en el marco teórico del Capítulo 1), en el presente apartado hemos tomado para la caracterización correspondiente del área de análisis aspectos claves referentes a formación de redes, participación ciudadana, confianza y solidaridad, acceso a la información, empoderamiento y participación política. En base al análisis de algunas variables elementales incluidas en la EPH 2002, se describen los componentes del capital social existente en la zona de análisis. Cabe mencionar que, cuando se realizan comparaciones con respecto al total, se tiene en cuenta el total de personas mayores de 15 años del área de análisis, que totalizan unas 294.334 personas (ver gráfico)16.
Personas de 15 años y más de edad, de la zona de análisis, por área y sexo
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
16 Se ha tomado este estrato de edad debido a que las preguntas relacionadas a capital social -y tomadas como variable de análisis- sólo incluyen a ese rango.
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Redes Entendida como la capacidad de las personas de poner en práctica relaciones de unión, vinculación y aproximación entre ellas. En otras palabras, de recurrir unas a otras cuando surgen necesidades concretas. La presencia de redes articuladas sirve para crear un marco de fortalecimiento de otros aspectos relacionados al capital social, como ser el acceso a la información (en cuanto a conocimiento de los precios de mercado, programas focalizados hacia la población pobre, entre otros tipos de información). A los efectos de analizar las condiciones de reciprocidad y unión existentes en la zona de estudio, se han tomado como variables de medición las siguientes: a) que la persona encuestada (que haya sentido una necesidad) haya recurrido a alguien a solicitar ayuda (ca02). b) Que la persona encuestada (que haya recibido una solicitud de ayuda) haya respondido oportunamente (ca07). En el siguiente cuadro se sistematiza la información obtenida, referente a personas de 15 años y más de edad, con los siguientes resultados.
Variables CA02. Recurrió a alguien.
Sistematización de resultados •
•
•
CA07. Respondió a un pedido de ayuda.
•
•
•
Un total de 69.314 personas manifestó haber recurrido a alguien solicitando ayuda, de las cuales la mayor parte se halla ubicada en zonas rurales (71%). Considerando la población absoluta de cada área, existe igual nivel de manifestación de necesidades: aproximadamente el 24% de las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas afirmaron haber manifestado sus necesidades a terceros. Sin embargo, cabe acotar que la población del área rural es más del doble de la población urbana. Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente en las zonas rurales. Un total de 88.628 personas manifestó haber respondido a alguna solicitud de ayuda. Igual que en el caso anterior, la mayor parte se halla ubicada en zonas rurales (68%). Igual proporción de personas, tanto de las áreas rurales como urbanas, dijeron haber respondido oportunamente a la solicitud de ayuda que recibieron de parte de terceros (30%). Respecto a la participación por sexo, también sigue siendo mayor la proporción de hombres que respondieron a un pedido de ayuda (58%), principalmente en zonas rurales. En el área urbana, esta situación se revierte tímidamente, ya que las mujeres que dijeron haber respondido a un pedido de ayuda representan un 46% (aproximadamente 13.000 mujeres).
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Los resultados observados permiten concluir que el grado de unión y reciprocidad de las personas mayores de 15 años, cuya conexión al mundo externo debería ampliarse a medida que se expanden los horizontes, aún
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sigue siendo muy escasa. Se habla aproximadamente de un 25% de personas –tanto de áreas urbanas como rurales– que manifestaron haber recurrido a alguien solicitando ayuda y que respondieron oportunamente a los pedidos de ayuda. Por otra parte, la mayor interacción sigue dándose en los grupos masculinos; esto podría explicarse por el hecho de que la administración de las actividades de subsistencia sigue siendo una tarea de los hombres. Esta situación se observa más fuertemente en el grupo de personas situadas en zonas rurales. En el siguiente gráfico puede observarse –en el anillo interno– la distribución de personas que recurrieron a alguien, manifestando algún tipo de necesidad (ca02). Y en anillo externo, puede observarse el grupo de personas del área rural que respondieron oportunamente a la solicitud de ayuda. En ambos casos, la mayor proporción corresponde a la población masculina.
REDES: Personas de 15 años y más de edad que recurrieron a alguien y respondieron a una solicitud de ayuda, por sexo. Área rural
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002
Confianza y solidaridad La confianza es una actitud basada en la expectativa del comportamiento de la otra persona que participa en una relación, y la solidaridad se refiere al grado de reciprocidad y correspondencia que existe entre ellos. Ambas actitudes se expresan en conductas reiteradas y reforzadas de expresiones que comunican esa confianza en discursos, y en acciones de entrega del control sobre bienes tangibles o intangibles (como ser dinero y tiempo, respectivamente). Constituye uno de los componentes claves de la presencia de capital social efectivo, considerando la fuerte asociación entre la presencia de relaciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación, y el desarrollo socioeconómico de una población. Para la caracterización de este componente, se han tomado las siguientes variables de medición: a) confían las personas del barrio unas en otras (cb07). b) Colaborarían con tiempo para un proyecto que no lo beneficie directamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb08)
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c) Colaborarían con dinero para un proyecto que no lo beneficie directamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb09). Dichas variables fueron aplicadas a personas de 15 años y más de edad, con los siguientes resultados.
Variables CB07. Confían unas en otras en el barrio/comunidad
Sistematización de resultados •
•
•
CB08. Contribuiría con tiempo para un proyecto que no le beneficie directamente
•
• •
CB09. Contribuiría con dinero para un proyecto que no le beneficie directamente
• •
•
Más de 200 mil personas manifestaron que en su barrio o comunidad existe confianza (aproximadamente el 72% del total de personas de la zona de análisis). Respecto a la población absoluta de cada área, se perciben ciertas diferencias entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. En el área rural la confianza sigue siendo más fuerte que en las zonas urbanas: el 76% de los pobladores rurales manifiesta confianza hacia su barrio o comunidad. Por su parte, apenas un 60% de personas del área urbana dice tener confianza en su barrio. No se dan diferencias significativas por género: un 50% de hombres y un 50% de mujeres confía en su barrio o comunidad, tanto en zonas urbanas como rurales. Un total de 241.708 personas (80% del total) manifestó que estaría dispuesta a colaborar con tiempo en algún proyecto comunitario, aunque no les beneficiara directamente. proporción de participación se observa al interior de los pobladores rurales y urbanos (80%). Respecto al nivel de participación por género, se ha observado que en áreas rurales, existe una mayor participación de los hombres (52%), respecto a las mujeres. Esta situación se invierte en zonas urbanas, donde la participación femenina es superior (52%). Un total de 230 mil personas manifestó que podría recurrir con dinero para colaborar (78% del total). En áreas rurales se observa una mayor proporción de personas que estarían dispuestas a colaborar con dinero (80%), a diferencia de las zonas urbanas, donde se observa una proporción levemente inferior que afirma estaría dispuesta a colaborar (75%). Respecto a la participación por género, no existen diferencias notables al interior de cada zona. No obstante, en el área urbana se da una pequeña diferencia participativa a favor de las mujeres.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Respecto a las expectativas de comportamiento que tienen las personas de la zona de análisis –en términos de confianza y solidaridad– se destaca principalmente el mayor nivel de confianza y solidaridad existente en las zonas rurales. Esto a diferencia de las urbanas, donde se presentan los mayores casos de violencia, robos y actos delictivos que generan desconfianza generalizada en la población de esta zona. Así pues, puede observarse en el siguiente gráfico que más de la 3/4 parte de la población rural total manifiesta tener confianza en su barrio o comunidad, a diferencia de las zonas urbanas de nuestra zona de análisis, don-
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de sólo poco más del 60% denota confianza en otras personas de su entorno comunitario.
Personas de 15 años y más de edad, que confía en su barrio o comunidad
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002
Otra cuestión que cabe destacar es el elevado porcentaje de personas que afirma estaría dispuesta a colaborar ya sea con dinero o con tiempo para un proyecto comunitario, aunque éste no le beneficie directamente. En las zonas rurales se observa un mayor grado de compromiso comunitario, ya que estarían dispuestos a colaborar en ambas cosas (tiempo y dinero). En igual medida (80% promedio), en las zonas urbanas se observa una situación parecida, pero sólo respecto a la primera variable (tiempo); cuando se trata de colaborar con dinero, la participación disminuye levemente: sólo el 75% estaría dispuesto a colaborar. Participación ciudadana Entendida como la participación de una persona en un grupo o asociación. A medida que se perfilan de una manera más acabada e incluyente las funciones, procedimientos, normas y responsabilidad de los integrantes de un grupo y del grupo mismo, se facilita la adopción de decisiones, movilización y gestión de recursos, comunicación y coordinación, y solución de conflictos que favorezcan la articulación de acciones colectivas mutuamente beneficiosas. Para la caracterización de este componente, se han tomado las siguientes variables de medición: a) pertenece a un grupo o asociación (cc01). b) En este grupo o asociación ¿cuál es su función? (cc03). En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resultados analizados.
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Variables CC01. Pertenece a un grupo o asociación
Sistematización de resultados • •
•
CC03. Cuál es su función en el grupo o asociación
•
•
•
Un total de 60.246 personas pertenece a un grupo o asociación (20% del total de personas del área de estudio). Respecto al grado de agrupación o asociatividad por área, se observa una proporción bastante homogénea y un escaso nivel de participación. Sólo el 20% de la población absoluta de cada área, pertenece a un grupo o asociación. Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina principalmente en las zonas rurales, donde el 58% de los agrupados son hombres. En las zonas urbanas se observa un mayor nivel de participación femenina (53%). Un total de 43.820 personas participa dentro del grupo o asociación como dirigente o miembro activo (apenas el 15% del total de personas del área de análisis); éstos constituyen más del 70% de personas que manifestaron pertenecer a un grupo o asociación. Considerando la participación activa de las personas por áreas rurales o urbanas, en las zonas rurales se observa un nivel más bajo de participación activa de la población (14%) con respecto a zonas urbanas (17%). En cuanto al grado de dirigencia y participación activa por sexo, se observa una mayor proporción de hombres (56%), principalmente en zonas rurales. En el área urbana esta situación se revierte llamativamente: las mujeres que dijeron ejercer una función de dirigencia o ser miembro activo representan un 53%.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Personas de 15 años y más según pertenece a un grupo o asociación, por áreas
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Teniendo en cuenta que es el nivel comunitario donde el capital social llega a ser plenamente colectivo, y que el ser miembro activo de algún grupo o asociación constituye una manera de medir el grado de corresponsabilidad y compromiso interactivo de los miembros de una comunidad para la toma conjunta de decisiones que terminan afectando a todos sus integrantes; los resultados obtenidos han sido bastante reveladores. Se sigue percibiendo un escaso nivel de agrupación de la población objeto de estudio (apenas el 20% forma parte de un grupo o asociación). Por otra parte, un nivel más profundo de compromiso se observa en las zonas urbanas. Ello denota que en las zonas rurales aún no se ha forta-
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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lecido lo suficiente la participación activa, que es la que implica mayores responsabilidades y compromiso. Cabe destacar que este grupo dirigente es el que finalmente termina adoptando decisiones que afectan al resto de la población. Considerando la participación por sexo, siguen observándose diferencias significativas por áreas urbanas y rurales. Las mujeres tienen aún un desempeño menos preponderante en las zonas rurales, lo cual se debe principalmente a que las mismas deben dedicarle un mayor tiempo a los quehaceres domésticos (cuidado de la familia, de la chacra, alimentación animal, etc.). Ello les resta tiempo para dedicarlo a formar parte de un grupo (42%), y más aún para ser miembros activos o dirigentes (44%).
Personas de 15 años y más de edad que pertenecen a un grupo o asociación, por área y sexo
Área de Análisis. EPH 2002. Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Acceso a la información Cuanto mejor y más homogénea sea la capacidad de las personas de acceder a la sociedad de la información, mejores oportunidades podrán aprovechar en beneficio propio y de la comunidad. Numerosos estudios demuestran que éste es un factor crítico para que las comunidades prosperen económicamente. Asimismo, se ha establecido que, en la medida en que aumentan las conexiones de capital social dentro de una red, el acceso de una persona a los recursos y a la información también se incrementan. Debido al interés de la presente investigación, se ha tomado como variable clave, la siguiente: a) ¿conoce programas actuales de Gobierno? (ce06) Los resultados fueron:
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Variables CE06. ¿Conoce programas actuales de Gobierno?
Sistematización de resultados • •
•
Del total de personas en la zona de análisis, apenas un 24% manifestó conocer programas actuales de Gobierno (71.674 personas). Respecto a la población absoluta de cada área, se percibe cierta diferencia entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. En áreas rurales apenas el 21% de su población tuvo información sobre dichos programas. Esta cifra se incrementa en 10 puntos en las zonas urbanas, donde el 31% de su población manifestó estar informada sobre algún programa actual de Gobierno. No se dan profundas diferencias por sexo. No obstante, se observa una supremacía masculina, ya que poco más de la mitad de los hombres tiene información sobre la existencia de programas de Gobierno, tanto en zonas rurales (57%), como urbanas (52%). Cabe destacar que, en estas últimas, una mayor proporción de mujeres tiene acceso a información de esta índole.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Llama la atención el escaso conocimiento y manejo de información sobre los programas y proyectos de Gobierno respecto a créditos, asistencia técnica y otros tipos de apoyo otorgados por las instituciones gubernamentales (CAH, MAG, FDC, entre otros). A nivel nacional, del total de personas mayores de 15 años, sólo el 25% de las mismas ha manifestado tener conocimiento sobre dichos programas; esta situación se replica casi exactamente en la población de la zona de análisis. Lo alarmante es que, justamente en las zonas rurales –mayormente beneficiarias de estos programas– se constate un conocimiento aún menor que en las zonas urbanas. Esta situación, aparte de denotar el escaso nivel de acceso a la información, más bien da cuenta sobre la escasa capacidad institucional de hacer llegar la información a los potenciales demandantes de este tipo de servicios gubernamentales.
Personas de 15 años y más que conocen programas actuales de Gobierno, por área
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Nuevamente se percibe un mayor manejo de este tipo de información por parte de la población masculina. No obstante, se observa mayor homogeneidad en áreas urbanas, poniéndose en evidencia el rezago rural en
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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cuanto a una mayor proactividad femenina. Esta, además de obedecer a cuestiones tradicionales y culturales, puede deberse también a la falta de políticas concretas orientadas a asistir a la población femenina rural.
Personas de 15 años y más, según nivel de conocimiento de programas de Gobierno, por sexo
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Empoderamiento y participación política Entendida como la capacidad de gestión de las personas, dicha capacidad –en la medida que aumente su eficacia– les permitirá incidir en las decisiones que les afectan, logrando una mayor capacidad autogestionaria y proactiva, y asegurando la obtención de un nivel de vida más digno. Además de generar la posibilidad de que las personas se expresen y defiendan sus demandas sociales, políticas y económicas, “la participación es esencial para la construcción social de las necesidades” (Sen, 2000). Con el interés de verificar el grado de empoderamiento de los individuos que hayan sentido algún tipo de necesidad o preocupación hacia las autoridades locales, y la respuesta obtenida de estos últimos, se han seleccionado las siguientes variables: a) ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación? (cf04) b) ¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación? (cf05) Los resultados obtenidos arrojaron la siguiente información: Variables CF04. ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación?
Sistematización de resultados •
• •
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Un total de 14.256 personas afirma haber manifestado sus necesidades a las autoridades locales (apenas el 5% del total poblacional de la zona de estudio). Se observa un escaso nivel de manifestación respecto a la población absoluta por área, tanto en zonas urbanas (6%) como rurales (4%). Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente en las zonas urbanas, donde el 64% de la población que manifestó sus necesidades a autoridades locales, son hombres. En las zonas rurales se observa igualmente una preponderancia masculina (58%), pero al mismo tiempo se observa una mayor interacción femenina (42%).
Variables CF05. ¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación?
Sistematización de resultados •
•
•
Un total de 8.422 personas afirmó que sus necesidades manifestadas a autoridades locales fueron satisfechas total o parcialmente (lo que representa el 59% del total de personas que manifestaron alguna necesidad). Considerando la población que manifestó sus necesidades a las autoridades locales –por áreas rurales o urbanas-– se observa que en las zonas rurales se obtuvo un mayor porcentaje de personas satisfechas total o parcialmente (6.440 personas, que representan un 74%). Sin embargo, en áreas urbanas, el nivel de satisfacción ha sido mucho menor: sólo el 36% dijo haber obtenido algún grado de satisfacción ante las necesidades manifestadas (1.982 personas). En cuanto al análisis por sexo, el 75% de las mujeres rurales obtuvo respuesta favorable a las necesidades planteadas, poco más que los hombres del área rural (73%). En zonas urbanas, esta situación se invierte notoriamente a favor de las mujeres: sólo el 20% de los hombres que manifestaron alguna necesidad obtuvieron respuesta positiva a su pedido, a diferencia de un porcentaje mucho mayor de las mujeres, con un 80% de satisfacción de sus necesidades manifestadas a autoridades locales.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Respecto a las variables que dan cuenta del grado de empoderamiento o capacidad de gestión existente en la zona de análisis, es de destacar el exiguo nivel de personas que recurren a las autoridades locales manifestando alguna necesidad: esto se da tanto a nivel nacional (6%) como –más aún– en la zona de análisis (5%). Ahora bien, el escaso nivel de manifestación de necesidades a autoridades locales bien puede estar relacionado a la incapacidad de los receptores de inquietudes (gobernaciones, municipalidades y demás autoridades locales) en satisfacer o llenar las expectativas de los pobladores, encontrando solución a los problemas planteados.
Personas de 15 años y más, que manifestó a autoridades locales su necesidad o preocupación
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Es de destacar la obtención de respuestas satisfactorias (total o parcialmente) de poco más de un 50% promedio de personas que manifestaron sus necesidades.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Por otra parte, en la zona de análisis se observa un mayor compromiso de las autoridades locales hacia las zonas rurales, que se demuestra por el hecho de que prácticamente la 3/4 parte de los pedidos recibidos han obtenido respuesta satisfactoria. Dicha situación se invierte para los pobladores de zonas urbanas, quienes son sujeto de la desidia de las autoridades locales, ya que sólo un 36% de la población que manifestó necesidades obtuvo respuestas positivas a los pedidos planteados.
Personas de 15 años y más que manifestaron alguna necesidad a autoridades locales, y recibieron respuesta favorable
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Es de destacar la capacidad autogestionaria de las mujeres, tanto en zonas urbanas como rurales, ya que son ellas quienes obtuvieron mayor cantidad de respuestas positivas de las autoridades locales ante las peticiones planteadas. Ello puede explicarse debido a que las solicitudes presentadas a municipalidades y gobernaciones requieren un continuo y persistente seguimiento. La mayor parte de las veces, la perseverancia pareciera ser característica innata de las mujeres. Esta es una situación que debiera ser mejor explotada y aprovechada por la población en general.
Personas de 15 años y más, que manifestaron una necesidad a autoridades locales y recibieron respuesta positiva, por sexo y área
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
[ 54 ]
Finalmente, para verificar el grado de participación política se han medido las siguientes variables: a) votó en las últimas elecciones municipales (cf09). b) Se trasladó por iniciativa propia al lugar de votación (cf10). Debido a que dicha actividad cívica está habilitada a los ciudadanos paraguayos a partir de los 18 años y más de edad, se ha seleccionado para el análisis de los resultados a dicho estrato etáreo, con los siguientes resultados.
Variables
Sistematización de resultados
CF09. • Votó en las últimas elecciones municipales • •
CF10. Forma de traslado al lugar de votación (iniciativa propia vs. operadores políticos)
•
•
•
Un total de 136.124 personas participaron de las últimas elecciones municipales, ejerciendo su derecho al voto. Esto representa poco más del 50% del total de personas mayores de 18 años en la zona de estudio. Respecto a la población absoluta por área, se observa un mayor nivel de votación en las zonas urbanas (61%), respecto a las rurales (49%). Por sexo, la representatividad de los votantes sigue siendo masculina, principalmente en las zonas rurales, donde el 58% de las personas que votaron son hombres. En las zonas urbanas, la diferencia no es tan significativa, aunque se observa igualmente una preponderancia masculina (52%). Pero al mismo tiempo, se observa una mayor participación femenina (48%) respecto a las zonas rurales. Del total de personas que votaron, dijeron trasladarse por iniciativa propia un 54% (73.108 personas): las restantes fueron trasladadas a los lugares de votación a través de operadores políticos (46%). Considerando la población votante por áreas rurales o urbanas, se observan notorias diferencias entre una y otra. En las zonas rurales, la mayor parte de los votantes se traslada a través de operadores políticos (66%). Sin embargo, en áreas urbanas, es mayor la cantidad de personas que se traslada a los lugares de votación por iniciativa propia, sólo un 11% lo hace a través de operadores políticos. En cuanto al análisis por sexo, en las zonas rurales, aproximadamente el 60% de los hombres que votan lo hacen por medios propios o a través de operadores políticos. En las zonas urbanas, prácticamente no existen diferencias significativas en cuanto a la forma de traslado a los lugares de votación: en promedio, un 50% de las mujeres se trasladan ya sea por medios propios, o a través de operadores políticos.
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Si bien se habla de un porcentaje que supera mínimamente el 50% de la población habilitada para votar como participantes electorales, las estadísticas electorales anteriores denotan que el nivel de participación ha ido descendiendo notablemente luego de las primeras elecciones realizadas después de la caída del régimen dictatorial (las elecciones municipales de 1990 hablaban de un 71% de participación17). 17 Cifras proporcionadas por estudios realizados en el marco del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano. Paraguay 2003, con datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE).
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Personas de 18 años y más de edad, que votó en las últimas elecciones municipales
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Esta caída en la participación electoral coincide con la existencia de una alianza electoral en la oposición y con el aumento de la decepción ciudadana hacia los políticos en general. Dicha decepción –unida a las dificultades propias de llegar a los puestos electorales– parece haber afectado más fuertemente en las zonas rurales que en las urbanas. El nivel de participación electoral de los pobladores rurales apenas alcanzó el 49%, a diferencia de la participación de los pobladores urbanos, con un 61% de votantes respecto a su población urbana. Siguen habiendo notorias diferencias entre votantes masculinos y femeninos por áreas. En zonas rurales, la población masculina tiene mayor participación electoral. Esta situación no es tan extrema en zonas urbanas, hecho que podría deberse a que las mujeres han logrado una mayor emancipación e igualdad de derechos en estas áreas, lo cual las empodera para expresar su opinión a través del voto.
Nivel de participación en las elecciones municipales, según votantes de cada zona, por sexo
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
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Finalmente, la forma de trasladarse a los lugares de votación podría implicar –hasta cierto punto– el grado de interés de las personas en hacer valer su derecho de expresar su opinión libremente y elegir a conciencia a sus gobernantes. Hasta ahora, esa parece ser una tarea muy bien realizada por los operadores políticos a la hora de hacer llegar sus potenciales electores a los centros de votación. Esta “tarea” es doblemente importante en las áreas rurales, donde casi el 70% de las personas que votaron, llegaron a los centros electorales gracias a los operadores políticos. Forma de traslado de las personas de 18 años y más que votaron, por área
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
De las variables analizadas anteriormente, se concluye que el capital social de la zona de análisis aún es incipiente. Se observan algunas fortalezas y debilidades que conviene considerar a la hora de encarar proyectos sociales, principalmente aquellos que pretendan la promoción social en términos de una mayor participación, empoderamiento y capacidad autogestionaria de las personas beneficiarias. Fortalezas Principalmente cabe destacar el elevado nivel de confianza entre las personas del barrio o comunidad de la zona de análisis, principalmente en áreas rurales. Este elevado margen de confianza en el barrio o comunidad hace que las personas estén dispuestas a colaborar con proyectos sociales, ya sea con bienes tangibles (dinero) o intangibles (tiempo), aunque no perciban un beneficio directo. En algunos aspectos, se destaca un mayor avance en cuanto a la proactividad femenina; es decir, una mayor capacidad de gestión de las mujeres. Esto principalmente en cuanto a empoderamiento o interlocución con autoridades locales y la obtención de respuestas efectivas de parte de dichas autoridades ante la manifestación de necesidades, tanto en zonas urbanas como rurales.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Debilidades Aún sigue dándose un escaso nivel de formación de redes, de participación en algún grupo o asociación. El grado de conocimiento de los programas actuales de Gobierno es muy bajo (acceso a la información). Además, las estadísticas son más alarmantes en cuanto al grado de empoderamiento de la población analizada, respecto a la manifestación de necesidades existentes a las autoridades locales y la respuesta obtenida ante dichas necesidades manifestadas. • Se ha observado un menor nivel de formación de capital social en áreas rurales que en urbanas. Cabe destacar, por un lado, el bajo nivel de conocimiento de programas de Gobierno en las zonas rurales: ello es doblemente llamativo, ya que la población de esta área es mayormente beneficiara de proyectos y programas sociales, sea para asistencia técnica, crediticia o de otro tipo. En este sentido, es de considerar la existencia de deficiencias en cuanto a la cobertura de las acciones desarrolladas. Por otra parte, también es mucho menor el nivel de participación política, que puede deberse –entre otros motivos– a la decepción ciudadana hacia las acciones de los políticos en general y a la escasa participación de la población femenina en las votaciones electorales. • En zonas rurales sigue siendo más fuerte la participación masculina. Aún cuando los niveles de participación han sido escasos en áreas rurales, la mayor proporción de personas que participaron en las distintas formas de capital social siguen siendo varones. En el siguiente cuadro se presenta el detalle de las variables analizadas, por área.
Cuadro 7 Resultado resumen, zona de análisis. Variables sobre capital social, por área y sexo.
DEPARTAMENTO
ÁREA URBANA Hombre
Mujer
Total
ÁREA RURAL Hombre Mujer
Total
TOTAL PAÍS Hombre
Mujer
Total
1
1 REDES a Recurrio a alguien* b Respondió al pedido de ayuda*
11.820
8.274 20.094
29.900 19.320 49.220
41.720 27.594 69.314
15.366 13.002 28.368
34.960 25.300 60.260
50.326 38.302 88.628
80.040 74.520 154.560
108.408 102.888 211.296
86.480 79.580 166.060
123.122 118.586 241.708
83.260 78.660 161.920
116.750 113.332 230.082
2 CONFIANZA Y SOLIDARIDAD1 a Confianza en el Barrio/ Comunidad 28.368 28.368 56.736 b Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Tiempo 36.642 39.006 75.648 c Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Dinero 33.490 34.672 68.162
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DEPARTAMENTO
ÁREA URBANA Hombre
Mujer
Total
ÁREA RURAL Hombre Mujer
Total
TOTAL PAÍS Hombre
Mujer
Total
1
3 PARTICIPACION CIUDADANA a Pertenece a un grupo o asociación 9.062 10.244 19.306 b Participa como dirigente o miembro activo 7.486 8.274 15.760
23.920 17.020 40.940
32.982 27.264 60.246
15.640 12.420 28.060
23.126 20.694 43.820
4 ACCESO A LA INFORMACION1 a Conoce programas actuales de gobierno 14.578 13.396 27.974
24.840 18.860 43.700
39.418 32.256 71.674
5 EMPODERAMIENTO a Manifesto necesidad a autoridades locales1 3.546 1.970 5.516 b Fue satisfecha la necesidad2 394 394 788 c Votó en las últimas elecciones municipales3 25.610 24.034 49.644 d Se trasladó por iniciativa propia3 22.852 21.276 44.128 e Se trasladó a través de operadores políticos3 2.758 2.758 5.516
5.060 3.680 3.680 2.760
8.740 6.440
8.606 4.074
5.650 14.256 3.154 7.228
50.140 36.340 86.480
75.750 60.374 136.124
17.480 11.500 28.980
40.332 32.776 73.108
32.660 24.840 57.500
35.418 27.598 63.016
Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos proporcionados por la DGEEC de la EPH 2002. Observaciones: (1) Corresponde a personas de 15 años y más de edad (*) REDES: En las preguntas a y b, fueron seleccionadas personas mayores de 15 años que hayan manifestado alguna necesidad (a), o que hayan recibido pedido de ayuda (b). (2) Comprende satisfacción total y parcial (3) Corresponde a personas de 18 años y más de edad. (4) Corresponde a personas de 18 años y más de edad que afirmaron haber votado.
3.2.3. Relación entre pobreza y capital social Considerando la gran importancia del capital social para la reducción de la pobreza –determinada con mayor precisión en el marco teórico– en este ítem del capítulo se aborda el capital social desde un punto de vista descriptivo y analítico respecto a los niveles de pobreza de aquellas personas que manifestaron haber desarrollado algún grado de capital social. Es decir, se ha establecido el vínculo entre capital social y pobreza mediante la determinación estadística, respecto al nivel de capital social desarrollado en la zona de análisis, considerando la correspondiente distribución de los niveles de pobreza de la población en cuestión (tanto para áreas rurales como urbanas). En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resultados obtenidos, y posteriormente se acentúan los aspectos más relevantes percibidos.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Cuadro 8 Sistematización de resultados sobre capital social y pobreza de la zona de análisis.
Aspectos de capital social 1. Redes (ca02 / ca07)
Sistematización de resultados •
•
•
•
2. Confianza y solidaridad (cb07)
• •
•
3. Participación ciudadana (cc01)
•
•
•
4. Acceso a la información (ce06)
•
•
•
[ 60 ]
Del total de 69.314 personas que manifestaron recurrir a alguien (ca02), el 29% son pobres extremos, 21% son pobres moderados y los restantes 50% son no pobres. En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema (31%) que recurrió a alguien por alguna necesidad; los pobres no extremos representan el 21%. En cambio, en áreas urbanas, el 59% de las personas que recurrieron a alguien no son pobres. Respecto a las 88.628 personas que respondieron oportunamente ante una solicitud de ayuda (ca07), el 25% son pobres extremos, 24% pobres no extremos y 52% no son pobres. En cuanto a la distribución por áreas, se observa que en áreas rurales han respondido oportunamente ante una solicitud de ayuda más del 50% de su población (28% de pobres extremos y 27% de pobres moderados). En áreas urbanas existe una notable diferencia, ya que el 65% de las personas no pobres son quienes manifestaron responder oportunamente. Del total de 211.296 personas que respondieron tener confianza en su barrio o comunidad (cb07), más del 50% son pobres (27% extremos y 24% moderados). En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema (31%) que manifestó confianza en su barrio o comunidad. Los pobres no extremos representan el 25%, lo que totaliza 56% de pobres que tienen confianza en el barrio o comunidad. En cambio, en áreas urbanas, apenas el 15% de los pobres extremos y el 22% de los pobres moderados manifestaron confianza en su barrio. El mayor porcentaje de personas que confía en su barrio o comunidad no son pobres (63%). Del total de 60.246 personas que pertenece a un grupo o asociación (cc01), el 23% son pobres extremos, 19% pobres no extremos y los restantes 58% no son pobres. En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobreza extrema y no extrema (25% y 22%, respectivamente) que manifestó pertenecer a un grupo o asociación. El restante 53% corresponde a las personas no pobres que forman parte de algún grupo o asociación. En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que participan de algún grupo o asociación: el 20% de los pobres extremos y 10% de los pobres moderados manifestaron estar agrupados. El mayor porcentaje de personas asociadas o agrupadas no son pobres (70%). Respecto a las 71.674 personas que afirmaron conocer programas actuales de Gobierno en la zona de análisis, el 21% son pobres extremos, 22% pobres no extremos y los restantes 56% no son pobres. En el área rural se observa que casi la mitad de personas en situación de pobreza extrema y no extrema conocen programas de Gobierno actuales (22% y 24%, respectivamente). A su vez, un 54% de personas no pobres manejan información sobre dichos programas. En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que acceden a este tipo de información: el 20% de los pobres extremos y 20% de pobres moderados manifestaron estar al tanto de los programas de Gobierno desarrollados, el mayor porcentaje de personas que acceden a este tipo de información no son pobres (60%).
Aspectos de capital social 5. Empoderamiento y participación política (cf04/cf05; cf09/cf10)
Sistematización de resultados •
•
•
•
Del total de 14.256 personas que manifestaron a las autoridades locales alguna necesidad (cf04), el 16% son pobres extremos, 38% pobres moderados y el restante 47% no son pobres. De dichas cantidad, resultaron satisfechas –parcial o totalmente– en sus necesidades por parte de las autoridades locales (cf05) unas 7.228 personas, de las cuales la mayor proporción corresponde a personas en situación de pobreza (25% pobres extremos y 51% pobres no extremos). En lo que se refiere a la participación en elecciones municipales (cf09), de las 136.124 personas que votaron en las últimas elecciones, casi la mitad son pobres (24% pobres extremos y 22% pobres no extremos); el resto no son pobres (54%). A su vez, en el área rural se observa una mayor participación de pobres extremos (28%) y pobres moderados (24%), que constituyen más de la mitad de votantes; a diferencia de las zonas urbanas donde el 65% de los votantes no son pobres. En cuanto a la forma de traslado, de las 73.108 personas que manifestaron trasladarse por iniciativa propia, la mayor proporción corresponde a los no pobres (61%), 24% son pobres extremos y 15% son pobres no extremos. En cuanto a los que se trasladan a través de operadores políticos, 55% son pobres (25% extremos y 30% pobres moderados); el restante 45% que recurrió a operadores políticos para votar no son pobres. En áreas rurales, la mayor proporción de personas pobres que votaron se trasladan a través de operadores políticos (60% de pobres extremos y 85% de pobres moderados). Por el contrario, en áreas urbanas, en promedio, más del 80% de las personas que votan lo hacen por medios propios, ya sean pobres o no.
Fuente: elaboración propia en base a procesamiento de datos de la EPH 2002, de la DGEEC.
A continuación, se presentan las consideraciones más destacadas. Redes En zonas rurales se observa que los pobres extremos que recurrieron a alguien, o respondieron a algún pedido de ayuda, representan la minoría de la población (21% y 27% respectivamente). Sin embargo, considerando la pobreza total, puede decirse que –en promedio– la mitad de las personas del área rural llega a establecer vínculos de redes recíprocas. Esta situación es legítima, dado que son las personas pobres quienes mayormente necesitan recurrir a alguien. No obstante, cabe destacar el elevado índice de reciprocidad en esta zona entre las personas pobres. Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien
Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Àrea rural.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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En zonas urbanas, la población respectiva presenta un nivel de vinculación más desarrollado entre las personas no pobres, ya que -en promedio- más del 60% de su población dijo haber recurrido a alguien o respondido oportunamente ante una solicitud de ayuda.
Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien
Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Área urbana.
Confianza En cuanto al nivel de confianza, se observa un elevado índice de personas pobres que confía en su barrio o comunidad, lo cual se halla muy relacionado con la importante proporción de vinculación (redes) existente entre dichas personas. En el sector rural, un elevado porcentaje de su población manifiesta confianza hacia su barrio o comunidad. No obstante, es la población en extrema pobreza la que –tal vez por el mayor nivel de dependencia– presenta más del 80% de confianza (apenas el 19% de los pobres extremos dijo no confiar en la comunidad o barrio en que vive). En zonas urbanas se observan mayores reservas hacia terceros y, por ende, una menor proporción de personas manifiesta confianza en su barrio o comunidad.
Población rural que confia en el barrio o comunidad, según niveles de pobreza
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
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Participación ciudadana Respecto al grado de participación ciudadana en grupos o asociaciones, como se destacara anteriormente, dicho índice es muy bajo respecto a la población total de la zona de análisis. A su vez, son las personas no pobres quienes mayormente pueden destinar su tiempo y recursos a esta actividad: la mayor parte de las personas pobres no dispone de los medios necesarios para hacerlo, ni tampoco pareciera recibir el apoyo suficiente que asegure un mayor nivel de agrupación. No obstante la escasa participación, es en las áreas rurales donde se da un mayor grado de asociatividad de las personas pobres, ya que prácticamente la mitad de ellas (ya sea extrema o no), forma parte de un grupo o asociación. Población rural de 15 y más años que pertenece a un grupo o asociación
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Respecto a las zonas urbanas, y considerando que prácticamente existe la misma proporción de personas pobres y no pobres, resulta interesante ver el mayor índice de participación ciudadana de las personas no pobres (69%). En suma, apenas un 30% del total de la población que sí participa en algún grupo o asociación corresponde a la población pobre (donde un 20% es pobre extremo y 10% pobre no extremo). Población urbana mayor de 15 años según pertenece a grupo o asociación
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Acceso a la información En cuanto al conocimiento de programas de Gobierno actuales, los resultados han sido bastante reveladores. En la zona de análisis, se señala un bajo nivel de acceso a la información. A su vez, y a pesar de la aparente focalización de acciones hacia el sector más vulnerable de la sociedad, son las personas no pobres quienes mayormente manejan este tipo de información. De un total de 43.700 personas del área rural que conocen programas actuales de Gobierno, apenas el 46% de los pobres (extremos y moderados), manifestó acceder a dicha información (éstos representan a su vez poco más del 15% del total de pobres rurales). Por otra parte, los no pobres que manifiestan conocer programas de Gobierno constituyen más del 50% de la población mencionada (siendo esta la cuarta parte de la población no pobre rural).
Población rural que conoce programas de gobierno, según condición de pobreza
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Empoderamiento En cuanto a la manifestación de necesidades (que es bastante pobre en zonas rurales, según se colige en el apartado anterior), en términos absolutos, sigue siendo mayor la proporción de personas no pobres que manifiestan sus necesidades a las autoridades locales. A su vez, cabe destacar las notables diferencias observadas por género y área: en el siguiente cuadro puede notarse que más del 70% de los pobres que manifestaron su necesidad en el campo son hombres. Los datos señalan que las mujeres rurales poseen una mayor participación y empoderamiento que las mujeres urbanas en situación de pobreza (con nula manifestación de necesidades).
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Cuadro 8 Personas de 15 años y más de edad que manifestaron su necesidad, por área, sexo y situación de pobreza. Zona de Análisis.
Sexo
Pobreza
Manifestó su necesidad Urbana
Rural
Total
Hombre
Pob. Extremo Pob. No Extremo No Pobre Sub-total
22% 26% 63% 41%
78% 74% 37% 59%
1.774 3.088 3.744 8.606
Mujer
Pob. Extremo Pob. No Extremo No Pobre Sub-total
0% 0% 68% 35%
100% 100% 32% 65%
460 2.300 2.890 5.650
Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002.
Considerando que nuestra zona de análisis compete a los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá, y que en esta zona la población es altamente rural, resulta casi comprensible que –de aquellas personas que manifestaron sus necesidades– la mayor cantidad de respuestas positivas hayan ido a parar a este sector, tal como lo manifiesta el siguiente cuadro.
Cuadro 9 Resultado resumen. Zona de Análisis.
Pobreza
POB EXTREMO POB NO EXTREMO NO POBRE Total
Fue satisfecha su necesidad Urbana
Rural
Total
394 0 394 788
1.380 3.680 1.380 6.440
1.774 3.680 1.774 7.228
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Finalmente, en lo que compete al nivel de votación por niveles de pobreza, se observa también mayor participación electoral de los no pobres, tanto en zonas urbanas como rurales. Por las características inherentes a las poblaciones en situación de pobreza, resulta lógico que las otras variables analizadas precedentemente demostraran un elevado nivel de participación, principalmente en lo que concierne a la formación de redes, confianza en el barrio o comunidad y pertenencia a grupos o asociaciones, principalmente en las zonas rurales. Por otra
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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parte, se destaca un mayor nivel de capital social de la población no pobre, en cuanto a acceso a la información y empoderamiento.
Personas de 15 años y más de edad que votaron, por área y condición de pobreza
Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.
Tal como se manifestara en el apartado anterior, el capital social de la zona de análisis es aún muy poco desarrollado. A su vez, si consideramos las condiciones de pobreza de dichas personas, existen pequeños avances, y muchas acciones que deben fortalecerse. • Son las personas “no pobres” quienes exteriorizan un mayor nivel de capital social desarrollado. Por su parte, las personas “pobres”, ya sean extremos o no extremos, expresan un mayor fortalecimiento en cuanto a formación de redes, confianza y solidaridad. Esto resulta interesante a la hora de promover acciones que fortalezcan niveles más avanzados de empoderamiento y autogestión. • Es en lo que respecta a participación ciudadana, acceso a la información y empoderamiento y participación política donde se observaron mayores debilidades de los pobres extremos y no extremos. Es decir, las mayores deficiencias se han advertido en relación a la pertenencia a algún grupo o asociación como miembro activo; al manejo de informaciones que puedan beneficiarlos –como el conocimiento de programas de Gobierno focalizados a la reducción de la pobreza (ya sea extrema o moderada)–; así como al grado de empoderamiento y toma de decisiones a través de elecciones políticas racionales (no guiadas por “banderías políticas”).
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3.3.
Proyectos sociales implementados. Avances y logros
A fin de establecer un nexo entre lo que dicen las estadísticas y la práctica efectiva en la ejecución de los proyectos sociales implementados con el objetivo de reducir los niveles de pobreza, se vio la necesidad de identificar las características principales de dichos proyectos en cuanto al tema que es objeto de análisis en la presente investigación: la generación y/o fortalecimiento del capital social a nivel nacional. 3.3.1. Nivel de participación de los “pobres”18 Para analizar la participación de la población rural en situación de pobreza (extrema y no extrema) en la formulación y diseño de los proyectos sociales, se analizaron algunos proyectos tendientes a la reducción de la pobreza, para lo cual se han determinado ciertos criterios de selección: • que los proyectos sociales hayan sido ejecutados durante los últimos cinco años en Paraguay; • que hayan sido ejecutados por los ministerios que actualmente conforman el Gabinete Social del Gobierno: MEC, MAG, SAS, MSPyBS19 y STP20; • que dichos proyectos estén focalizados hacia los departamentos de interés. Luego de aplicar esos criterios, fueron seleccionados 12 proyectos y/o programas sociales para el análisis respectivo (ver listado en anexo), a los efectos de generar mayores datos respecto a la presencia de algunos componentes de capital social en los programas y proyectos. Por aproximación se estableció el grado de contribución a la formación de capital social sobre la base del análisis del nivel de participación de los beneficiarios: ya sea en forma directa (en las fases de diseño o ejecución del proyecto) o indirecta (dentro de los objetivos: formación de comités, asociaciones, entre otros). También se ha considerado de manera transversal la inclusión de género y medio ambiente. A continuación, se presenta el análisis de los proyectos seleccionados, según instancia de ejecución, características y presencia de indicadores de capital social. 18 Entendido como las personas empobrecidas como resultado del contexto social, histórico y político del Paraguay. 19 No se pudieron obtener datos suficientes para presentar una sistematización adecuada de los proyectos. Sin embargo, se podría señalar que esa misma falta de disponibilidad pública de la información sobre los programas y proyectos para reducción de la pobreza contribuye a la escasa efectividad de los mismos: la falta de promoción social de dichos programas incide a su vez en la escasa participación comunitaria (no se participa porque no se conoce la existencia de tales programas). 20 La STP no forma parte del Gabinete Social. Sin embargo, se ha decidido incluirla en el presente análisis como contrapartida local del Proyecto “Paraguay, Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, actualmente implementado con apoyo de la GTZ.
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Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a. Características • Selección de beneficiarios: hombres y mujeres analfabetos/as, de comunidades rurales pobres. • Financiamiento: dos de los proyectos analizados cuentan con financiamiento externo, el tercero se financia con fondos locales. • Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria de los programas, aunque sin tener un componente específico de género. • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los Planes Operativos Anuales (POAs). • Problemas en la ejecución: la falta de fondos para desarrollar las acciones correspondientes al proyecto financiado con fondos locales. b. Presencia de capital social • De los tres proyectos analizados, el diseño de dos de ellos tienen como objetivo el fortalecimiento de la organización comunitaria y la participación ciudadana. Se traslada a la comunidad la educación no formal, para generar la creación y consolidación de espacios comunitarios. Es un aporte interesante, pues busca –a través de la educación– generar respuestas específicas a la comunidad. • Tratan de dinamizar y significar el potencial humano de las comunidades pobres, con lo cual se lograría la autogestión ciudadana y productiva. Este rescate a largo plazo produciría el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios. • Un indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “promoción de actividades comunitarias”. No obstante, no se observaron indicios de utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos. • El problema de estos proyectos es la falta de coordinación con los programas para reducir la pobreza ejecutados por otras instancias oficiales. Ello fortalecería las acciones desarrolladas, con la consecuente multiplicación de los beneficios sociales. Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a. Características • Selección de beneficiarios: dirigido a personas pobres, pero organizadas en comités.
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• Financiamiento: todos los proyectos analizados son financiados por organismos internacionales. De los cinco proyectos analizados, tres son préstamos y dos son donaciones (asistencia técnica). • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los POAs. • Enfoque de género: las mujeres son incluidas en los proyectos, pero no como componente específico. • Problemas en la ejecución: se mencionan como problemas en la ejecución la descoordinación en los desembolsos y la falta de seguimiento de las tareas realizadas por los técnicos contratados para cada proyecto. También se destaca la escasa participación de jóvenes y mujeres. b. Presencia de capital social • El indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “proyectos implementados por comités u organizaciones”, y en el eje medio ambiente es “capacitación para el uso de prácticas conservacionistas”. No existe la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos –excepto los financiados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que si exigen la realización de Diagnósticos Rurales/ Urbanos Participativos (DRPs) previos al primer desembolso). • Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mujeres. A pesar de que se promociona la participación de las mujeres en los proyectos de desarrollo, no hay una asistencia específica de esa participación. • El hecho de que la comunidad se organice en comités para participar de los proyectos es un mecanismo indirecto para generar capital social. Sin embargo, igualmente los comités así formados necesitan un apoyo especial para la consolidación de su asociación. Se han observado prácticas en las cuales los comités se crean sólo como requisito esencial para ser sujeto beneficiario de los desembolsos (lo cual forma parte de uno de los indicadores establecidos como metas en los POAs). Sin embargo, este condicionamiento no genera impactos sostenibles, ya que muchas de las organizaciones así desarrolladas sólo tienen vida durante la ejecución de los respectivos desembolsos. Esta práctica no colabora para la continuidad ni sostenibilidad de los proyectos y/o programas. • En relación a los proyectos que trabajan con POAs, generalmente se da una exagerada importancia al cumplimiento de las metas cuantitativas (pues ello también justifica el siguiente desembolso), pero no se evalúa la calidad de las gestiones generadas por el proyecto. Entonces, es difícil saber si la comunidad está
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conforme con las actividades desarrolladas y si las mismas se llevan a cabo satisfactoriamente. • Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión productiva, una evaluación externa de uno de los proyectos -realizada a principios de este año- revela lo siguiente: “no hay señales de sostenibilidad de las medidas una vez terminado el proyecto, porque se percibe que muchos agricultores participan del proyecto por los incentivos que reciben y no por convicción de que, aplicando las tecnologías, le irán a garantizar a él y a su familia un mejor futuro en la finca”. Se señala además que “la introducción de tecnologías significan un cambio mental radical del agricultor; no basta que el mismo cambie de tecnología si no se produce un cambio mental, pues los agricultores seguramente van a volver a practicar sus tecnologías tradicionales tan luego cesen los incentivos financieros que ofrece el proyecto”. Secretaría de Acción Social (SAS) a. Características • La SAS, como institución encargada de asistir a la población menos favorecida, es la que hasta ahora ha ejecutado algunos proyectos específicos para reducción de la pobreza. Actualmente tiene a su cargo la Red de Protección Social, cuyo objetivo general es “garantizar que todas las personas y comunidades en situación de pobreza accedan a las condiciones materiales y sociales para ejercer sus derechos y realizar sus potencialidades de manera plena, y reducir el riesgo de que otras caigan en pobreza en el futuro”. • Dos de sus componentes están financiados con fondos de organismos internacionales. • Selección de beneficiarios: focalizada al sector mas pobre, considerando el mapa de pobreza del país y un índice PLIPLEX (elaborado en base a las necesidades básicas insatisfechas). • Propone una estrategia integral de lucha contra la pobreza, considerando una red de protección social, un fondo de inversión y promoción social y un programa de inclusión económica. • Problemas en la ejecución: el lento desarrollo de la ejecución de los proyectos no garantiza el logro de los objetivos en el plazo establecido. Además, las primeras acciones desarrolladas en el área de promoción del desarrollo comunitario no han sido bien recibidas por las comunidades beneficiarias. Tampoco hay indicios de un trabajo coordinado con otras instancias oficiales que también manejan programas de reducción de la pobreza. No hay señales de que vayan a concretar pronto su estrategia. Un grave
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problema señalado en uno de los informes analizados21 señala que la SAS “utiliza el prebendarismo y el clientelismo en la selección de beneficiarios”; además “que la cantidad de beneficiarios es muy reducida, lo cual no permitiría un avance en el logro de las metas del milenio”. b. Presencia de capital social • Contiene en su formulación los conceptos de capital social, enfoque de género y medio ambiente, debido fundamentalmente a la inversión y promoción social como estrategia para el empoderamiento de los actores de las comunidades pobres. • Cabe señalar la utilización de la focalización como metodología selectiva. Dicho método, aparte de ser socialmente regresivo, no ha permitido el logro de las metas propuestas en los programas y proyectos, por lo cual debería ser modificado hacia una universalización de los programas a efectos de presentar soluciones de largo plazo. • Escasa calidad de participación de la población beneficiaria en el diseño de los proyectos. Secretaría Técnica de Planificación (STP) Cooperación Técnica Alemana (GTZ) a. Características • Este proyecto modelo se ha incluido especialmente debido a que contempla entre sus objetivos la sostenibilidad de los proyectos en base a la participación. La sostenibilidad del programa se basa en la organización y la participación; se trata de impulsar la diversificación de la producción agrícola, que los pobres se autosustenten. • Se trabaja con las gobernaciones, los municipios, las empresas y las organizaciones de productores. Se generan mesas de desarrollo, donde se trata de conectar a los integrantes de las cadenas productivas. • Se trata de establecer nexos entre los integrantes organizados de la cadena productiva. Lo que se busca es canalizar recursos ya existentes, establecer nexos que no existirían de no haber un puente (ejemplo: las empresas y los pequeños productores o los pequeños productores y los entes estatales). • Financiamiento: de la GTZ (no reembolsable).
21 Decidamos. Paraguay sin excusas contra la pobreza. Informe Alternativo de la Sociedad Civil. 2005.
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• Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria de los programas, aunque sin tener un componente específico de género. • Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento de los indicadores establecidos por los POAs. El programa se evalúa mediante el cumplimiento de las metas y los indicadores. • Estrategia: presencia de la GTZ en las zonas de trabajo –al no existir condiciones adecuadas para trabajar (presiones), se retiran de ciertos municipios–. • Problemas en la ejecución: la competencia por beneficiarios con los demás organismos financieros, que si tienen rubros para la producción. b. Presencia de capital social • El indicador de capital social presente en los proyectos es el que se refiere a “proyectos implementados por comités u organizaciones”. No hay utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos. • Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mujeres. Se promociona la participación de las mismas en los proyectos de desarrollo, pero no hay un seguimiento específico de esa participación. • No hay una atención integral al problema de la pobreza, pues solamente abarca a los pobres organizados y no atiende tampoco a la población en extrema pobreza. • Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión productiva, el proyecto tiene el propósito de ayudar a mejorar la productividad, pero hay competencia con las demás agencias gubernamentales que llevan paquetes de préstamos internacionales. Entonces, los productores prefieren ese tipo de asistencialismo (proyectos donde hay dinero de por medio).
3.3.2. Presencia de indicadores de capital social A partir de la información obtenida y del posterior análisis de los mismos para cada uno de los proyectos en estudio, se han consolidado los datos pertinentes a la presencia de capital social en el siguiente cuadro.
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Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Programa / Proyecto
1979 - 2004 2000 - 2004 1995 - 2005 2001 - 2006 2003 - 2004 2000 - 2004 2000 - 2004 2002 - 2006 2004 - 2009 2003 - 2005 2000 - 2007
MAG / JICA MAG / BIRF MAG / BIRF MAG / KFW MEC / PNUD MEC / OEA MSPBS MSPBS / UNFPA MSPBS / DINCAP II SAS STP / GTZ
Período
1998 - 2004
Ejecutor Financiador
MAG / BID
Fuente: Elaboración propia, en base a relevamiento de la información en los Ministerios Respectivos
Prog. Apoyo al Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras (PRODESAL) Prog. Cooperación p/ aumento de la producción de alimentos. 2KR Prog. de Desarrollo Agrícola de la Región Oriental. 3 Proyecto Administración de Recursos Naturales - PARN. Componente F: Inversiones Rurales Comunitarias (IRC) 4 Proyecto Administración de Recursos Naturales (PARN). 5 Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN) 6 Prog. de Bi-Alfabetización Guaraní - Castellano. Sobre Género y Organización Comunitaria 7 Prog. Centros Integrados de Acción Comunitaria (CIAC) 8 Prog. de Asistencia coordinada a grupos vulnerables 9 Prog. de Salud Sexual y Reproductiva 10 Sistemas de abastecimiento de agua potable en comunidades rurales 11 Red de Protección y Promoción Social 12 Prog. Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza
1 2
N°
Fortalecimiento y/o formacion de redes X
Promoción de actividades comunitarias X X
X X
X
Fortalecimiento del Empoderamiento y/o Participación política
Capital Social Aplicación de DRPs y otras herramientas participativas en el Diseño
Proyectos implementados por comites u organizaciones X X X
X X
X
X
X X
Género Promoción de la participacion de las mujeres.
Componentes
Cuadro 10 Programas y/o proyectos sociales ejecutados en la zona de análisis, según presencia de capital social, género y medio ambiente. Fases de diseño y ejecución.
Presencia de componentes dirigidos específicamente a grupos femeninos X
Medio Ambiente Educación Ambiental X X
X
x
Capacitación para el uso de prácticas conservacionistas
En relación a la presencia de indicadores de capital social en los proyectos implementados para reducir la pobreza en Paraguay, podemos concluir lo siguiente: • En lo que se refiere al diseño, ninguno de los proyectos analizados contiene algún indicador de capital social. Sin embargo, deberían empezar a utilizarse herramientas participativas en el diseño de los proyectos para asegurar la participación de la comunidad y la sostenibilidad de las actividades. • Respecto a la implementación, el proyecto de la SAS es el único que contiene en su ejecución varios indicadores de capital social, género y medio ambiente; en las demás instancias ejecutoras solamente se utiliza el indicador referente a “proyectos implementados por comités u organizaciones” (MAG), o el de “promoción de la participación comunitaria” (MEC). • La presencia del indicador referente a la participación de comités en la ejecución de los proyectos no resulta efectiva porque los comités se crean para el proyecto, no se genera continuidad en la participación comunitaria. • Los proyectos del MEC aparentemente están diseñados para generar la respuesta comunitaria pero no tienen asignación de recursos. Entonces, de nada serviría tener muy buenos proyectos –para creación de capital social– si finalmente no se van a implementar. • Se debe procurar la participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos, a efectos de utilizar el capital social latente en las comunidades; quien mejor que los mismos beneficiarios para señalar las necesidades de la población y las formas posibles para salir de la pobreza. • Aún cuando solamente se convoca a los beneficiarios para ejecutar el proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad de los mismos para entender que la “utilización de medidas conservacionistas” o “aprender a leer y escribir” van a mejorar su futuro y el de su familia. • Se debe fortalecer el rol de la mujer en los proyectos destinados a reducir la pobreza, puesto que ella es –en la mayoría de los casos– jefe de hogar en la zona rural. • Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo y seguimiento homogéneo de los proyectos implementados por las diversas instancias. Dicho seguimiento debería incluir no solamente avances cuantitativos (como en los POAs) sino también aspectos cualitativos, a efectos de establecer la efectividad de las acciones implementadas.
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Capítulo 4
Fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza, ¿realidad o utopía?
Para establecer la conexión entre el capital social, sus dimensiones y estrategias de potenciamiento (por ejemplo, a través de los proyectos sociales presentados en el capítulo anterior) con la pobreza, es indispensable considerar la corresponsabilidad de todos los actores sociales en la consolidación y promoción del capital social. La literatura especializada sustenta22, en general, que esta forma de capital tiene una determinada distribución en la sociedad (al igual que las formas más clásicas de capital económico), de modo tal que no todos los grupos en una sociedad dada tienen la misma dotación de capital social. En el capítulo anterior se analizó de forma exhaustiva el grado de capital social de la población sujeta a análisis, según su situación de pobreza, de manera a determinar el punto de partida o situación actual del capital social desarrollado por uno de los actores principales beneficiarios de los proyectos sociales: los pobres. En este capítulo, se presenta el nivel de articulación de acciones con respecto a la formación de capital social en Paraguay, tanto en lo que atañe a las acciones nacionales como al apoyo brindado por los organismos internacionales para una verdadera consolidación del capital social en el paraguayo, y un verdadero impacto en la reducción de la pobreza.
4.1
Articulación de acciones para la formación de capital social
En esta fase de la investigación, se presenta la sistematización de entrevistas realizadas a determinados referentes de organismos internacionales e instituciones nacionales sobre los siguientes temas: pobreza, género y medio ambiente (ver anexo). El propósito fundamental ha sido, por un lado, indagar la percepción de los actores gubernamentales y no gubernamentales acerca de la forma, diseño y ejecución de los programas de reducción de la pobreza implementados en el país. Por otro lado, se buscó determinar los delineamientos nacionales e internacionales en el tema de fortalecimiento del capital social para la reducción de la pobreza que –indefectiblemente– terminan afectando los programas sociales encarados por el Gobierno nacional. 22 Atria, Raúl. Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarrollo.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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4.1.1
Resultado de entrevistas a informantes clave
A continuación, se presentan los resultados de las entrevistas llevadas a cabo para delinear las acciones actuales en materia de fortalecimiento del capital social en nuestro país. 4.1.1.1 Organismos internacionales Si bien la creación de capital social es una tarea que compete al Estado, no se puede obviar que los proyectos del Estado suelen financiarse con préstamos provenientes de los organismos internacionales. Ello indica que, en alguna medida, estos también cumplen un rol importante en la creación de capital social. Lo anteriormente expresado ha sido el fundamento para la realización de entrevistas a representantes y/o técnicos de organismos internacionales –como el BID, el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el PNUD, la GTZ–, a efectos de recabar información que permita elaborar recomendaciones de políticas para la reducción efectiva de la pobreza en Paraguay. A continuación se presentan los principales temas analizados con informantes claves de los organismos mencionados. Estrategia para reducción de la pobreza en el Paraguay • Dos de los organismos incluyen específicamente la reducción de la pobreza como parte de su estrategia país para el Paraguay entre los años 2003 y 2007, a través de prestamos para determinados programas (seguro de salud materno-infantil, reforma del sistema provisional, reforma de la educación secundaria). • El tercero ofrece asistencia técnica para fortalecimiento del Estado, políticas públicas, fortalecimiento de capacidades y gestión de los recursos humanos. El cuarto trabaja directamente con los productores. Cuál es el proceso de identificación y preparación de proyectos para reducción de la pobreza, a ser financiados por el organismo • Se trabaja con la instancia ejecutora (ministerios) en base a la estrategia-país establecida por el organismo para el Paraguay y a los planes del Gobierno nacional. Proyectos para reducción de pobreza y mejoría de la calidad de vida implementados y/o por implementarse en Paraguay BID • Programa desarrollo Franja Costera Asunción.
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• Diseño e implementación de un Sistema de Educación Técnica Profesional. • Programa de mejoramiento de barrios. BM • Salud II. • Protección social. • Reforma Educativa II. • Desarrollo Comunitario II (o intervención focalizada en la pobreza). GTZ • Buen Gobierno descentralizado y reducción de la pobreza. Requisitos para la implementación de los proyectos relativos a la pobreza • Adopción de un programa nacional de estrategia de reducción de la pobreza. • Avances en la titulación de tierras otorgadas a comunidades indígenas. • Focalizar el gasto público para mejorar el acceso de los más pobres a servicios básicos y fortalecer su capital humano, y asegurar un buen funcionamiento del mercado laboral, que contribuirá a reducir la informalidad y aumentar las oportunidades de empleo. • Se deben validar las nuevas estadísticas de la pobreza, que ha aumentado desde el 2003 hasta ahora. Factores a considerar para el éxito de los Programas de reducción de la pobreza • La promoción de la inclusión social y del desarrollo social dependerá de manera crítica del crecimiento rural. • Todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo. • Los pobres deben conocer las instancias locales de generación y ejecución de proyectos. • Difusión de los proyectos: Paraguay es todavía una sociedad oral en la que el contacto personal es esencial para la difusión de programas y nuevas ideas. Se deben implementar las medidas necesarias para aumentar la difusión de los programas, proyectos y temas de desarrollo relativos a la reducción de la pobreza.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Rol / postura del organismo en la creación de Capital Social como base para reducir la pobreza • No hay una estrategia especifica sobre creación de capital social; pero si se utilizan términos como inclusión y protección social como necesidades de la población pobre. Actitud del sector oficial ante los planteamientos y/o condicionamientos del organismo en proyectos de reducción de pobreza (y creación de Capital Social) • Señalan que el Gobierno actual no tiene una política definida para reducción de la pobreza, solamente discursos pero nada en la práctica. • El Gobierno no tiene instancias de generación de proyectos participativos. • El Estado debe acompañar las iniciativas de creación del capital social. Dificultades en la implementación de proyectos Se señalan los aspectos siguientes: • Deficiente gestión publica. • Alta rotación de personal en las unidades de proyectos. • Falta de disponibilidad oportuna y adecuada de los fondos de contrapartida. • Engorrosos procedimientos para el flujo de fondos a los proyectos. • Demoras para el inicio de los proyectos. • Limitada capacidad de desembolso y conocimiento de los procedimientos del banco. • Descoordinación de las organizaciones y el Gobierno central; entre instituciones del Gobierno central también. • Creación de instancias paralelas disminuyen la eficacia de los proyectos (varios programas con el mismo objetivo pero en diferentes instancias del Gobierno central). • Se observan competencias entre organismos financieros, porque algunos otorgan préstamos para ciertos rubros que otros organismos tratan que sean auto-generados por los beneficiarios.
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Cómo hacen el seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos que involucran la creación de Capital Social Entre las medidas implementadas, se indican las siguientes: • Se revisa el cumplimiento de las metas (POAs). • Se van creando comités específicos para cada proyecto (comités de gestión) conformados por representantes de la zona de influencia de los proyectos. • En proyectos de medio ambiente se realizan encuestas actitudinales para medir impacto de las acciones de los proyectos. • Presencia del organismo en las zonas de trabajo. Consultas con la sociedad civil Uno de los organismos destaca que, para elaborar la estrategiapaís, se realizaron consultas a la sociedad civil durante setiembre y octubre del año 2003. Algunas conclusiones fueron: • Prioridades de desarrollo: gobernabilidad, crecimiento, inclusión social. • Respecto al diseño de los proyectos, se requiere una evaluación mas profunda sobre su impacto social y medioambiental, así como un conocimiento más acabado de la cultura paraguaya y de las particularidades regionales –el Programa de Administración de Recursos Naturales (PARN) y el Proyecto Desarrollo Comunitario (PRODECO) fueron citados como ejemplos de diseños que sufrieron una inadecuada comprensión de las preocupaciones locales y falta de sensibilidad frente a las mismas–. • La asistencia podría tener mayor impacto sobre la pobreza si se incrementara la participación de la sociedad civil, para lo cual se deben fortalecer las organizaciones. Ejes transversales • Medio ambiente. • Etnia. • Género. 4.1.1.2 Referentes Nacionales Seguidamente, se detalla el resultado de las entrevistas practicadas a los referentes calificados seleccionados para esta investigación.
Reflexiones para políticas sociales y territoriales
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Acerca de los Programas para reducción de la pobreza implementados en Paraguay • Se destaca que no hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobreza. Uno de los aspectos que limita el impacto de los proyectos ejecutados en las diversas áreas es la condición coyunturalista de cada uno, pues no responden a una política de Estado, de desarrollo país. • Hay descoordinación y fragmentacion entre las acciones de las diversas secretarías de Estado con programas para reducción de la pobreza (competencia SAS- DIPLANP) • Se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza, no se trabaja el tema de las desigualdades. • Hay mala gestión estatal en la ejecución de los proyectos. • Se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se han acomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos. • El diseño de algunos proyectos visualiza claramente que la mayor parte de los recursos son gastados en procesos administrativos, con un excesivo e ineficiente personal, por lo general centralizado en Asunción. • Por otra parte, en la mayoría de los proyectos, antes que criterios técnicos priman criterios políticos. Ello disminuye considerablemente la calidad de las estrategias y el destino que se les da a los fondos. Acerca del nivel de participación de los afectados en la preparación de los proyectos y los instrumentos para fomentar la participación social en el diseño de los proyectos • Es muy importante que los proyectos surjan de las necesidades y planteamientos surgidos de las propias comunidades, pues hoy en día las ideas de proyectos surgen desde las agencias financieras, como el BID y el BM. Las mismas determinan el qué y el cómo hacer para combatir la pobreza, y difícilmente estas máquinas encargadas de generar pobreza planteen soluciones a las mismas. Las comunidades, a partir de sus estructuras organizativas propias y articuladas a un Gobierno local, deben trazar la hoja de ruta a seguir. • Los actores sociales deben participar en la identificación de la idea, en la validación del documento de proyecto final y en la elaboración de la estrategia de implementación de la misma, a más de formar parte del comité encargado de monitorear y supervisar la marcha del proyecto.
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• Las comunidades pueden participar a través de los consejos disponibles en los diversos municipios, en los cuales deben converger las ideas de proyectos y los proyectos ejecutados: por un lado, para monitorear los mismos y, por otro, para asegurar que respondan al plan trazado por el Gobierno local. Acerca de los instrumentos o herramientas para fortalecer el Capital Social de los paraguayos en situación de extrema pobreza • No desconocer el capital social ya existente: promover el capital social actual, dinamizar y mejorar. Esto genera autosostenibilidad formal de las acciones implementadas. • Un aspecto fundamental para fortalecer el capital social es la educación: la actual no contribuye a fortalecer el capital social, es más una herramienta que disocia la realidad en la que están inmersos los de la clase social pobre. Es imprescindible modificar la metodología y contenidos de la educación impartida en la actualidad, con el fin de que la misma responda a la solución de los problemas que enfrenta a diario la población pobre. Acerca del rol de los organismos financieros en el proceso de creación de Capital Social • Únicamente la Unión Europea considera el capital social en el proceso de identificación y ejecución de los proyectos. • De todos modos, esa es tarea del Estado, no de los organismos internacionales: lo que estos pueden hacer es establecer condiciones para el desembolso. El Estado debería adecuar las directrices de esos organismos a la situación del país. Acerca del grado de involucramiento de las mujeres en las estrategias de formación de Capital Social • La mujer es factor clave para el éxito de las estrategias. La inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países, porque ella es mejor administradora de los recursos. Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administradora del hogar. • Las mujeres deben ocupar un espacio central en la formación del capital social. Según datos del último censo, han aumentado considerablemente las jefaturas femeninas de hogar, lo cual implica necesariamente la necesidad de una política de incentivo diferenciado para estas mujeres. La mayoría de estas mujeres son de bajo nivel educativo, por lo cual se deben implementar programas que apoyen la educación preferencial de estas mujeres.
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• Se deberían implementar estrategias de empoderamiento: impulsar asociaciones, iniciativas sustentables. También se debería asegurar que las mujeres tengan condiciones de acceso igualitario a los espacios de decisión en las organizaciones sociales, políticas, espacios del Gobierno local, entre otros. Acerca del rol de las ONGs en todo ese proceso • Debería ser aliadas que ayuden a gestionar mejor el acceso a los recursos del Estado. • Las ONGs deberían establecer procesos más conjuntos, existen cerca de mil ONGs dispersadas y cada una tratando de tirar el carro. Es importante que incidan de manera decidida en los espacios de decisión –Parlamento, Gobiernos locales–, de forma a lograr que la política de Estado genere condiciones para que las semillas esparcidas por las mismas encuentren campo fértil donde germinar. Caso contrario, el impacto de las acciones de las ONGs pasará desapercibido. Acerca de los Programas de reducción de la pobreza que involucren el manejo sostenible de los recursos naturales • Todo programa de protección de los recursos naturales debe trabajar los problemas sociales que existen en la región, tales como salud, educación, empleo, mejoramiento productivo, ingresos de la gente. Si estos elementos no son incorporados, difícilmente las personas entiendan el fin de la preservación. Es difícil convencer que se preservan los recursos naturales para las generaciones futuras, cuando la generación actual se debate en una total carencia. 4.1.2 Análisis de entrevistas Atendiendo a lo señalado por los referentes especializados, se puede concluir lo siguiente. • En general, los organismos incluyen la reducción de la pobreza como parte de su estrategia para el Paraguay. Si bien es cierto que se trata de préstamos, se podría aprovechar ese financiamiento para implementar proyectos más efectivos para la reducción de la pobreza. • La ayuda internacional requiere –de todas formas– una mejora sustancial de la gestión pública; de nada sirve conseguir fondos si los mismos no se utilizarán correctamente o no llegarán a la población meta del proyecto. Este es un requisito mencionado por todos los organismos financieros.
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• Se destaca la importancia otorgada por los referentes a la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos: los actores sociales deben participar en la identificación de la idea, en la validación del documento de proyecto final y en la elaboración de la estrategia de implementación de la misma. De esta forma se estaría logrando que la comunidad se identifique con el proyecto y se muestre dispuesta a apoyarlo. • También es importante la promoción social de los programas destinados a reducir la pobreza: si las comunidades saben lo que se va a realizar para beneficio de ellas, habrá mayor aceptación y disposición a participar de las actividades del proyecto. Tal como se señala en las entrevistas, todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo. • Se destaca el rol de la mujer en la estrategia de reducción de la pobreza: la inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países, porque ella es mejor administradora de los recursos. Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administradora del hogar. • También se hace mención especial a no desconocer el capital social ya existente: promover el capital social actual, dinamizar y mejorar. Esto genera autosostenibilidad formal de las acciones implementadas. Dicho énfasis es señalado tanto por los organismos financieros como por los referentes calificados. • La percepción de algunos de los entrevistados –especialmente los pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil– es que no hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobreza. Uno de los aspectos que limita el impacto de los proyectos ejecutados en las diversas áreas, es la condición coyunturalista de cada uno, pues no responden a una política de Estado, de desarrollo-país. Esta percepción, aunque preocupante, justifica aun más lo indicado anteriormente, respecto a la necesidad de realizar la promoción de los programas oficiales de reducción de la pobreza. • Varios indican que se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza. En estas condiciones, tal como lo señaló uno de los entrevistados, se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se han acomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos. Es decir, a causa de la mala gestión en el manejo de los recursos, no solamente se trabaja de espaldas a las necesidades de los pobres, sino que también se ha desvirtuado el significado de la ayuda estatal. • La preocupación por la generación de capital social debería partir del Estado; los organismos financieros no tienen por que asumir ese rol, pero podrían apoyar la gestión de los gobiernos en
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ese sentido (por ejemplo, condicionando los desembolsos la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos o un mejor mecanismo de seguimiento cualitativo de las acciones implementadas). • Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cuales el Estado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados a reducir la pobreza: debilidad institucional, rotación de funcionarios técnicos, falta de conocimiento de los procedimientos de desembolso, falta de coordinación entre los desembolsos y el cronograma de actividades. Surge la necesidad de establecer una instancia estatal que analice y coordine efectivamente la cooperación internacional. • Desde hace unos años, algunos organismos consideran la opinión de la comunidad, luego de las críticas recibidas en los proyectos que implementaron con poco éxito y con quejas de las comunidades. Uno de los organismos consultados elaboró su estrategia-país en base a consultas a la sociedad civil, lo cual no deja de ser interesante, pero otra vez se trabajó de espaldas a los beneficiarios, pues no se consultó a los pobres que tipo de inversiones les ayudarían a salir de la pobreza. • No hay indicios de la utilización de herramientas participativas en el diseño de los proyectos destinados a la reducción de la pobreza (DRPs, investigación-acción, etc.). Uno de los organismos, que financia proyectos medio-ambientales, trata de generar la participación de los beneficiarios a través de los comités de gestión creados en cada área del proyecto y conocer la opinión de los mismos. El problema que surge nuevamente es que se genera el comité debido al proyecto, una vez concluido este, termina también la cooperación comunitaria. • Se hace el monitoreo y seguimiento de los proyectos en base al cumplimiento de los POAs, es decir, el logro cuantitativo y no cualitativo de las metas. Esto ocasiona, como ya se mencionó anteriormente, que no se evalúe la efectividad de las acciones implementadas para reducir la pobreza. Y aquí se puede señalar, además, que son los organismos internacionales quienes apoyan este tipo de monitoreo, pues el cumplimiento de las metas establecidas en el POA suele ser condición para el siguiente desembolso. • Finalmente, existe una percepción de que hay descoordinación y fragmentación entre las acciones de las diversas secretarías de Estado que están implementando programas para reducción de la pobreza, lo cual resta sinergia a las acciones. Esto se destaca principalmente por la aparente competencia desarrollada entre la SAS y la DIPLANP para gerenciar la estrategia de reducción de la pobreza en el Paraguay. Aquí se resalta nuevamente la necesidad de unificar acciones y difundir los programas e instituciones que estarán llevando a cabo planes de reducción de la pobreza. [ 84 ]
4.2
Desafíos para la consolidación del Capital Social
Con base en lo señalado por los informantes calificados y en lo que recomiendan los autores especializados en capital social, se detalla a continuación una serie de medidas que deberían considerarse para diseñar políticas efectivas de reducción de la pobreza utilizando el concepto del capital social. Énfasis en la participación La mayoría de los países prestan apoyo a los programas de investigación que producen resultados útiles. Sin embargo, muchos de esos importantes resultados nunca son aprovechados por las personas que podrían beneficiarse de ellos, porque quienes necesitan la información no están en condiciones de acceder a ella o aplicarla. Debido a la ausencia de capital social entre los responsables de la investigación y los pobres que podrían beneficiarse de sus resultados, los beneficios derivados de las actividades de investigación raramente llegan a estos últimos. Esta falta de capital social determina que las investigaciones carezcan de valor afectivo, y que los pobres sean escépticos respecto a que las ventajas obtenidas realmente de la aplicación de los resultados de las investigaciones estarán a la altura de los beneficios prometidos. La información necesaria nunca llega a los pobres, debido también a la falta de programas de participación bien organizados, que garanticen la comprensión y aplicación de los resultados provechosos de las investigaciones por quienes más podrían beneficiarse de ellos. Por lo tanto, es necesario capacitar y potenciar a las personas que están conectadas a la comunidad, para que éstas a su vez proporcionen información y capacitación a su comunidad. Quizá se podría fortalecer la conexión existente entre esas personas y su comunidad, si ésta última se encargara de elegir y apoyar a esas personas. Por ello, resulta importante fortalecer el capital social existente entre quienes brindan información y capacitación y quienes las reciben. Se podría fomentar la creación de un compromiso entre los pobres y las personas que tienen los conocimientos y la capacitación necesarios, exigiendo a los que realizan actividades de investigación con el apoyo de fondos públicos que demuestren –como condición para seguir recibiendo ese apoyo– que sus resultados se han aplicado en beneficio de una amplia gama de clientes, incluidos los pobres. Activación del capital social latente en las comunidades Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza que puede adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colectivo de sus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, estas redes
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ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, evitar la delincuencia, presionar al Gobierno para que mejore los servicios, establecer fondos de ahorro e inversión y aumentar la inversión en las escuelas. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los pobres no están organizados porque su capital social es de carácter latente, en lugar de manifestarse de manera concreta. Es necesario encontrar la manera de convencer a los pobres de que, si se organizan para que su opinión sea tomada en cuenta en la formación e instrumentación de las instituciones, sus posibilidades de supervivencia mejorarán en lugar de verse amenazadas. Se deben analizar las formas posibles de organizar a los pobres con fines productivos y reducir los riesgos que estos pueden correr si adoptan tales medidas. Una vez creada la red, esta debe determinar cuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de profesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen financiación para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisen su ejecución. Por consiguiente, las comunidades deberían convertir su capital social latente en capital social efectivo solicitando apoyo directo, y ese apoyo debería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia participación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándoles la responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccionar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad de los proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las comunidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la comunidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comunidad en cuanto al uso de dichos fondos. Formación de dirigentes Se pone de relieve la necesidad de contar con dirigentes locales que posean capital social en sus comunidades para que puedan surgir redes locales ricas en capital social. La presencia de esos dirigentes en las comunidades suele ser anterior al desarrollo del capital social latente. Por lo tanto, las instituciones educativas deben cooperar para el establecimiento de programas de formación de dirigentes, cuyos participantes intervengan en los programas de desarrollo de capital social a nivel de las comunidades. Los donantes internacionales y los gobiernos locales y nacionales deben contribuir a apoyar estos programas. Uno de los componentes de los programas de formación de dirigentes debería ser la posibilidad de que los participantes recibieran parte de su capacitación junto a gobernantes y empresarios exitosos. El éxito de un programa de formación de dirigentes que incluya actividades de capacitación en materia de capital social, puede ser aún mayor si las universidades ofrecen títulos de especialistas en capital social, o si se reconoce la importancia de dichos títulos universitarios y se les brinda apoyo. Se podría exigir como requisito para la obtención de esos títulos que los aspirantes hagan pasantías en comunidades pobres, en actividades que
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pongan el énfasis en una mejor utilización de las redes de capital social ya existentes y en la creación de otras nuevas. Uso más intenso de las redes existentes A veces es posible utilizar mejor los recursos de capital social ya existentes. Incluso los pobres tienen abundantes recursos de capital social que a menudo no utilizan plenamente. Por lo tanto, se debe alentar a los grupos locales a aprovechar todas las oportunidades valiosas que se les presenten de organizar y utilizar en mayor medida el capital social ya existente. En muchos casos, pueden comenzar con las redes de capital social ya disponibles y utilizarlas para otros fines. Creación de valores afectivos respecto de un lugar La incorporación de bienes socio-emocionales en objetos crea valores afectivos. Uno de los problemas de los barrios y países en desarrollo es que los lugares donde residen sus habitantes suelen carecer de valores afectivos. En consecuencia, quienes tienen mayor capacidad de contribuir al bienestar de su país y su comunidad se marchan, llevándose consigo lo que podrían aportar. Las personas que no tienen movilidad permanecen en sus lugares de residencia, pero sin asumir compromiso alguno con esos lugares. El deterioro del medio ambiente y el uso indiscriminado del capital natural, a menudo causados por organizaciones externas, constituyen una consecuencia adicional que reduce aún más los valores afectivos. Por lo tanto, es preciso hacer todo lo posible para crear valores afectivos en las comunidades y los países. Ello sólo puede lograrse dando a las personas un sentido de propiedad y control sobre las condiciones o acontecimientos que se producen en su lugar de residencia. La protección jurídica de los derechos de propiedad conduce a las personas a invertir, lo que a su vez impulsa la economía y aumenta los valores afectivos. La sensación de poder influir sobre los acontecimientos locales podría alentarse mediante la celebración de foros abiertos, la inscripción de un mayor número de votantes y la creación de organizaciones de vecinos. Empoderamiento de las redes locales La reducción de la pobreza exige que la distribución del capital social y la configuración de las redes se modifiquen, a fin de permitir a los pobres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones de vida. Los pobres necesitan recursos financieros, materiales y humanos, pero si el suministro de estos por parte de los donantes de la asistencia fortalece y mantiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones los perjudican, entonces los beneficios de la ayuda se verán reducidos. Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes la reciben, ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a los miem-
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bros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar si amplían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participación de los pobres. La voz política de las comunidades depende de su grado de interconexión. Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en los que sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades más apremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios para alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está ligada a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residencia y apoyo a sus instituciones. Fortalecimiento del capital social familiar Las redes de hogares encabezados por madres solteras y, en menor medida, las de hogares encabezados por un solo progenitor, generalmente tienden a participar en redes con recursos limitados, debido a que cuentan con muy pocos recursos para invertir en su conexión con otras redes. Es necesario tomar medidas para proporcionar capacitación y acceso a los hogares encabezados por un solo progenitor, en condiciones que les permitan aprovechar esas oportunidades. Apoyo a las instituciones oficiales Las instituciones oficiales son el resultado de la existencia de capital social personalizado. Las instituciones no oficiales deben apoyar, y en consecuencia preceder a la creación de instituciones oficiales eficaces. Las instituciones informales son con frecuencia excluyentes y desalientan la especialización y el intercambio a nivel general. Las economías desarrolladas necesitan instituciones formales porque éstas permiten la participación de extraños en los intercambios. Para poder reducir la pobreza se deben fortalecer las instituciones formales. Los pobres quedarán excluidos de la economía formal, a menos que acepten las instituciones formales. Y sólo las aceptarán si su opinión es tenida en cuenta en el proceso de creación de esas instituciones, para lo cual se requerirá de la cooperación de quienes ejercen el poder.
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Capítulo 5
Conclusiones y recomendaciones
Reducir la pobreza extrema en Paraguay requiere la introducción de políticas de estabilidad macroeconómica, fomento de inversiones, desarrollo local y, fundamentalmente, participación ciudadana. Todo esto requiere de acuerdos y compromisos entre los diversos actores de la sociedad, en el marco de una política de Estado. Es decir, por un lado, acuerdos y compromiso entre aquellos actores que permiten la asignación de recursos financieros a los programas de reducción de la pobreza (Gobierno y organismos internacionales) y, por el otro, entre los protagonistas de los programas y proyectos sociales implementados: los beneficiarios de los proyectos. Surge la necesidad de delinear clara y específicamente las acciones concretas a realizar en materia de fortalecimiento de las estrategias nacionales aplicadas mediante la ejecución de los programas y proyectos sociales de lucha contra la pobreza, rescatando aquellas acciones que lograron cierto grado de eficiencia, y eliminando las obsoletas o “estrategias parches23”.
Los resultados estadísticos Se observa aún un incipiente nivel de desarrollo de los elementos que forman el capital social, tanto en áreas urbanas como rurales. Sin embargo, cabe rescatar que en las zonas rurales el nivel de formación de capital social puede clasificarse en dos grupos. • Un mayor grado de capital social desarrollado, principalmente en lo que respecta al nivel de confianza en su comunidad y la solidaridad, así como la participación en grupos o asociaciones es más predominante en esta zona. Asimismo, se ha observado que la población pobre (extrema o no), ha desarrollado más fuertemente estos componentes del capital social. • Un menor nivel de capital social respecto a los demás componentes: acceso a la información, empoderamiento y participación política. Apenas un 46% de pobres (extremos y moderados) conoce programas de Gobierno en el área rural. En cuanto al grado de empoderamiento –medido a través de la manifestación de necesidades a las autoridades locales– apenas el 16% de los po23 Entiéndase la denominación de estrategias parches como aquellas que solo han generado resultados superficiales y, en la mayoría de los casos, con propósitos clientelistas (para captación de votos en épocas electorales).
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bres extremos y el 38% de los pobres moderados manifiestan su necesidad. Si bien es bajo el nivel de manifestación de necesidades, la respuesta de las autoridades nacionales se dirige principalmente a esta población (donde las tres cuartas partes de las respuestas positivas van dirigidas a los pobres). Finalmente, en lo que respecta a la decisión de manifestar la voluntad política, si bien es interesante el nivel de participación de la población pobre, aún se percibe un bajo poder de decisión independiente de los pobres extremos y moderados, quienes, debido a las necesidades que los gobiernan, aún son mayormente guiados en sus decisiones electorales. En este sentido, se destaca la necesidad de potenciar las redes existentes, la confianza y el grado de participación ciudadana, ampliando el acceso a informaciones –principalmente de los programas de Gobierno que “focalizan” su atención en las poblaciones en situación de pobreza extrema y no extrema–. Finalmente, a través de la “promoción social”, lograr un verdadero avance hacia un mayor empoderamiento de la población pobre, de manera a capacitarla para la autogestión y la toma de decisiones que le competen y terminan involucrando su entorno social, económico y ambiental.
La presencia de capital social en los proyectos El análisis de los proyectos destinados a reducir la pobreza en Paraguay ha demostrado la escasa o nula participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos. Sin embargo, tanto los referentes consultados como los autores especializados en capital social dan especial énfasis a la participación comunitaria en dicho proceso porque el capital social es algo que puede incrementarse deliberadamente. En consecuencia, deberían empezar a utilizarse –en forma habitual– las herramientas participativas en el diseño de los proyectos (DRPs, investigación-acción, etc.) para asegurar la participación de la comunidad y la sostenibilidad de las actividades. Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo y seguimiento homogéneo de los proyectos implementados por las diversas instancias. Dicho seguimiento debería incluir no solo avances cuantitativos (como en los POAs) sino también aspectos cualitativos, a efectos de establecer la efectividad de las acciones implementadas. Por otra parte, se recomienda la incorporación de herramientas participativas tales como los DRPs, educación popular, grupos focales, etc. en la fase de diseño de los proyectos sociales, y la asistencia técnica correspondiente durante la ejecución de los mismos. Cabe mencionar muy especialmente los problemas de gestión de estas herramientas observadas al interior de ciertos proyectos que las han puesto en práctica. Ello podría ser superado mediante la aplicación de mecanismos de control, como las denominadas “encuestas actitudinales”, a tra-
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vés de las cuales podría obtenerse información respecto a las acciones desarrolladas por los ejecutores de proyectos. Aun cuando solamente se convoca a los beneficiarios para ejecutar el proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad de los mismos para entender que la “utilización de medidas conservacionistas” o “aprender a leer y escribir” va a mejorar su futuro y el de su familia. Se debe procurar la participación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos, a efectos de utilizar el capital social latente en las comunidades, puesto que el capital social es el único que aumenta cuanto más se usa. Quien mejor que los mismos beneficiarios para señalar las necesidades de la población y las formas posibles para salir de la pobreza. Se subraya la necesidad de fortalecer el rol de la mujer en los proyectos destinados a reducir la pobreza, puesto que ella se desempeña muchas veces como jefe de hogar, principalmente en zonas rurales. Además, las estadísticas han dado indicios de ciertos atributos de sociabilidad y solidaridad que deberían ser potenciados a favor suyo y de su comunidad.
Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza Es importante recalcar que de las relaciones que surjan entre el Gobierno y los organismos internacionales depende el efectivo delineamiento de estrategias e instrumentos de análisis en cuanto al fortalecimiento del capital social, como factor de reducción de las condiciones de pobreza de la población que la padece. En este sentido, también es importante la promoción social de los programas destinados a reducir la pobreza por parte de dichas instituciones: si las comunidades saben lo que se va a realizar para beneficio de ellas, habrá mayor aceptación y disposición a participar de las actividades del proyecto. Tal como se señala en las entrevistas: “todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo”. Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cuales el Estado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados a reducir la pobreza: debilidad institucional, rotación de funcionarios técnicos, falta de conocimiento de los procedimientos de desembolso, falta de coordinación entre los desembolsos y el cronograma de actividades. Surge la necesidad de establecer una instancia estatal que analice y coordine efectivamente la cooperación internacional. Finalmente, es importante recordar que los grupos en situación de pobreza poseen una cuota no despreciable de capital social, de modo que –con el apoyo efectivo del Gobierno y los organismos internacionales– es posible utilizarlo. Además, también es posible apuntalar acciones –mediante políticas concretas– para desarrollar un mayor empoderamiento y participación política de las personas pobres o empobrecidas. De esta manera, se lograría un impacto sostenido y sustentable de las políticas y programas tendientes a reducir la pobreza implementados en el país.
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