Maankäytön päätöksiin laajempi näkökulma

N Ä KÖ K U L M I A Y M PÄ R I S TÖ P O L I T I K K A A N I S Y K E P O LI C Y B R I E F I 8 .4 . 2 019

Hiilineutraali Suomi vuoteen 2040 mennessä Nyt päätetään 2030–50-lukujen maankäytöstä

Jatkossa yhteiskunta on vähähiilinen ja toimii kiertotalouden periaatteella. Jotta tähän päästäisiin, tarvitaan nykyistä tiiviimpää yhteistyötä maankäytön eri suunnittelutasojen ja hallinnon eri sektoreiden kesken. Yhteistyölle on tärkeää luoda hyvät puitteet nyt, kun maankäyttö- ja rakennuslakia ollaan uudistamassa.

Kestävä tulevaisuus edellyttää, ettei liikenteen ja maankäytön ratkaisuja tehdä vain yksittäisen kunnan tai kaupungin näkökulmasta, vaan otetaan huomioon koko kaupunkiseutu. Päätökset ovat pitkäjänteisiä ja johdonmukaisia aina maakuntatasolta kohdekohtaisiin ratkaisuihin asti. Kaavatiedot ovat yhdenmukaisessa digitaalisessa muodossa suunnittelun alkumetreiltä lähtien. Tiedot ovat laadukkaita, ajantasaisia ja avoimesti saatavilla. Tiedontuotannon vastuut ovat selkeät. Maankäytön päätöksissä otetaan huomioon monenlaiset arvot, kuten luontoarvot ja sosiaalinen kestävyys.

S U O M E N Y M PÄ R I S TÖ K E S KU S

SYKE.FI

Y M PA R I S TO. F I

R A K E N N E T T U Y M PÄ R I S TÖ I S Y K E P O LI C Y B R I E F I 8 .4 . 2 019

Maankäyttöön on otettava uusi suunta

Alueiden käytön suunnittelua ohjaavaa keskeisintä lainsäädäntöä, maankäyttö- ja rakennuslakia, ollaan uudistamassa kokonaisuudessaan. Uudistuksen on määrä valmistua vuoden 2021 loppuun mennessä. Lain uudistamisessa luodaan puitteet 2030–50-lukujen maankäytölle. Lakia tulee uudistaa niin, että se toimii nykyistä tehokkaammin kestävän kehityksen työkaluna. Esimerkiksi vähähiilisyys ja kiertotalous edellyttävät nykyistä tiiviimpiä yhteistyökäytäntöjä maankäytön eri suunnittelutasojen ja hallinnon eri sektoreiden kesken.

Kaupunkiseutu perusyksiköksi

Suuri osa kasvihuonekaasupäästöistä syntyy kaupunkiseuduilla. Siksi on tärkeää, että niiden maankäytön ja liikenteen päätöksillä tähdätään vähähiilisyyteen. Kaupunkiseudulla tarkoitetaan taajaan rakennettua aluetta, joka voi ulottua monen kaupungin ja kunnan alueelle. Nykyisin liikenteen ja maankäytön päätöksiä tehdään usein vain yksittäisen kaupungin tarpeista käsin, vaikka asukkaiden työssäkäynti- ja asiointimatkat ulottuvat useamman kunnan alueelle. Suurimmilla kaupunkiseuduilla kaupunkirakenteen kehittämisen tulee nojata kävelyyn, pyöräilyyn ja joukkoliikenteeseen1. Maakäyttö - ja rakennuslaissa tulee velvoittaa kaupunkiseututasoisten suunnitelmien teko. Laissa tulee myös määritellä taho, joka koordinoi suunnitelman tekoa.

Suunnittelu johdonmukaiseksi

Kuntien ja maakuntien välinen nykyistä tiiviimpi yhteistyö on edellytys vähähiilisyyden saavuttamiselle. Vähähiilisyys tulee ottaa strategisen suunnittelun tavoitteeksi sekä maakunnissa että kunnissa. Maakunnan tason toimijoilla voisi olla strateginen vastuu ilmastonmuutosta hillitsevien toimenpiteiden edistämisestä. Näin vähähiilisyys kanavoituisi tehokkaasti kuntien maankäytön päätöksiin2. Johdonmukainen suunnittelutyö maakuntatasolta kohdekohtaisiin ratkaisuihin asti luo edellytykset esimerkiksi sille, että Helsingistä Tampereelle, Turkuun ja Lahteen suuntautuvilla kasvuvyöhykkeillä voidaan kehittää resurssitehokkaita liikennejärjestelmiä3.

Liikenteen ja maankäytön päätökset on kytkettävä toisiinsa nykyistä paremmin. Tavoitteena on, että asuinalueet, työpaikat, palvelut ja viheralueet kytketään toisiinsa joukkoliikenteellä tai kevyellä liikenteellä. Tämä vaatii hallinnon eri sektoreiden yhteistyötä. Kaupunkien keskustojen, alakeskusten ja niiden lähialueiden yhdyskuntarakennetta kannattaa tiivistää, sillä niissä kestävä liikkuminen on helpompi toteuttaa4. Erityisesti pitää varmistaa se, että maakuntatason liikennesuunnittelun tavoitteet välittyvät kuntatasolle asti. Esimerkiksi työpaikka-alueet tulee kytkeä liikenteen suunnitteluun. Liikenteen solmukohtiin tulee sijoittaa uudenlaisia työnteon paikkoja, joissa voidaan työskennellä tilapäisesti ja joissa esimerkiksi itsensä työllistäjät tai eri yritysten työtekijät voivat työskennellä yhdessä4,5.

Vähähiilisyys ja kiertotalous käsi kädessä

Vähähiilisyyden ja kiertotalouden päätöksiä tulee katsoa entistä enemmän kokonaisuutena. Kiertotalous tarkoittaa esimerkiksi jakamistaloutta, materiaalien kierrättämistä ja jätteiden hyödyntämistä maarakentamisessa. Seudullisesti merkittävien bio- ja kiertotalousalueiden tehokas sijoittelu vaatii kunta- ja maakuntarajat ylittävää päätöksentekoa. Rakentamisessa tulee ottaa nykyistä paremmin huomioon koko rakentamisen elinkaari, aina kaavoitusratkaisuista rakentamiseen, rakennusten käyttöön ja purkamiseen asti. Uusien alueiden ja rakennusten sijaan kannattaa suosia täydennysrakentamista ja vanhojen rakennusten hyödyntämistä. Esimerkiksi hiilineutraaliuteen pyrkivät Hinku-kunnat jakavat hyviä käytäntöjä rakennusten energiatehokkuudesta, uusiutuvasta energiasta ja sähköisestä liikenteestä6. Kiertotalouden kannalta maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa pitää edistää kuntarajat ylittävää yhteistyötä ja elinkaariajattelua sekä tunnistaa, mitä muutoksia muuhun lainsäädäntöön tarvitaan kiertotalouden vauhdittamiseksi.

HELSINGIN SEUDULLA JOUKKOLIIKENTEEN MERKITYS KASVAA

Järvenpää

Kerava

Jalankulkukaupunki Alakeskukset Joukkoliikennekaupunki Autokaupunki Jalankulkukaupungissa pärjää pääosin kävellen ja pyöräillen. Joukkoliikennekaupunki tukeutuu busseihin ja raideliikenteeseen, ja autokaupunki paljolti oman auton käyttöön. Alakeskuksissa on hyvät palvelut. Niissä on joukkoliikenteen lisäksi mahdollista kulkea myös jalan tai pyörällä. Kartan lähteet: SYKE, Maanmittauslaitos ja Esri Finland.

ASUKKAIDEN SIJOITTUMINEN 0,9 0,8

Miljoonaa

Helsingin seudun 14 kuntaa muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden. Seudun väestöstä ja työpaikoista yhä suurempi osa sijoittuu jatkossa alueille, joissa on hyvä joukkoliikenteen ja lähipalveluiden taso. Vähähiilisyyden edistämiseksi kaupunkiseudun ydinalueille tulee luoda poikittaisyhteyksiä, jotka kytkevät yhteen alakeskuksia ja joukkoliikennekaupunkia. Lähteet: Tiitu ym.5 ja SYKE. Ennuste perustuu kuntien ilmoittamaan maankäyttöön.

0,6 0,4 0,2 0

2020

2030

2040

2050

TYÖPAIKKOJEN SIJOITTUMINEN 0,3

Miljoonaa

Hyvinkää

Helsinki

Liikenne ja maankäyttö kytkettävä

0,2 0,1 0

2020

2030

2040

2050

R A K E N N E T T U Y M PÄ R I S TÖ I S Y K E P O LI C Y B R I E F I 8 .4 . 2 019

Tieto digitaaliseksi ja avoimeksi

Maakuntien, kaupunkiseutujen ja kuntien kaavayhteistyön helpottamiseksi tarvitaan yhteensopivat tietojärjestelmät. Kaavatietojen ja muun maankäytön suunnitteluun liittyvän tiedon tulee olla yhdenmukaisessa digitaalisessa muodossa suunnittelun alkumetreiltä lähtien. Tietojen tulee olla laadukkaita, ajantasaisia ja avoimesti saatavilla rajapintapalvelujen kautta. Tietojen yhdistelyyn sekä eri suunnitteluvaihtoehtojen kokonaisvaltaiseen arviointiin tarvitaan helppokäyttöisiä työkaluja7. Maankäyttö- ja rakennuslakiin tulee kirjata tietojen digitaalisuuden ja avoimuuden vaatimus. Laissa tulee myös määritellä tiedontuotannon ja -jakelun vastuut.

KAUPUNKISEUTUJEN VÄESTÖNMUUTOS 2015–2040 +5 000 Suhteellinen muutos +10 000 16... 27 % +50 000 6... 15 % +100 000 –4... 5 % – 5 000 –15... –5 % Lähde: YKR/SYKE. Väestöennuste: Tilastokeskus. ©Karttakeskus Oy, Lupa L4659.

Kansalaisten ääni kuuluviin

Ei luonnon kustannuksella

Vaikka vähähiilisyys tarkoittaa usein kaupunkien täydennysrakentamista, se ei saa tapahtua luonnon kustannuksella. Asukkaiden pääsy luontoon ja veden äärelle pitää turvata. Näin ylläpidetään kehon ja mielen terveyttä. Päiväkodit ja koulut tulee sijoittaa lähelle viheralueita10. Tiivistyvissä kaupungeissa viheralueet auttavat myös ilmastonmuutokseen sopeutumisessa vähentämällä sään ääri-ilmiöiden, kuten hellejaksojen ja tulvien, vaikutuksia11. Viher- ja vesialueiden verkostot tulee sisällyttää järjestelmällisesti kaavaratkaisuihin. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän tulee ehkäistä viheralueiden pirstoutumista, varmistaa luontoarvojen ja luonnon tuottamien hyötyjen kannalta keskeisten alueiden säilyminen ja tunnistaa potentiaaliset luonnon ennallistamiskohteet12.

VÄESTÖN KEHITYS SUOMESSA 5 4

Miljoonaa

Tiedon ja päätöksenteon avoimuus mahdollistaa kansalaisten vaikuttamisen elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon8. Oikeudenmukaisuuden kannalta on tärkeää osoittaa, miten eri tahoilta kerätyt tiedot ovat vaikuttaneet päätöksiin. Kansalaisten näkemysten vaikuttavuuden lisäämiseksi osallistuminen tulee järjestää jo suunnitteluprosessin alkuvaiheessa. Suunnittelijat tarvitsevat tukea laadukkaan osallistumisen järjestämiseksi9. Maankäyttö- ja rakennuslaissa tulee mahdollistaa erityisesti tärkeiden kestävää kehitystä edistävien arvojen, kuten luontoarvojen ja sosiaalisen kestävyyden huomioiminen päätöksenteossa.

Koko maa

75 %

Kaupunkiseudut

3 2

25 %

Muu maa

1 1990

2015

2040

Väestö keskittyy kaupunkiseudulle, muualla väestökehitys on pääosin vähenevää. Laskelmat pohjautuvat Tilastokeskuksen vuonna 2015 julkaisemaan ennusteeseen, jonka jälkeen väestönkasvu on keskittynyt yhä enemmän suurimmille kaupunkiseuduille. Väestön eriytyvän kehityksen vuoksi eri puolilla maata tarvitaan erilaisia maankäytön suunnittelun välineitä. Tämä tulisi huomioida maankäyttöja rakennuslakia uudistettaessa. Suurilla kaupunkiseuduilla tarvitaan välineitä joukkoliikenteen kehittämiseen ja Pohjois-Suomessa esimerkiksi tuulivoiman rakentamisen ohjaukseen. Lähde: Rehunen ym.13

ESIMERKKI PÄÄRADAN VARRELLA SIJAITSEVAN KAUPUNGIN MAANKÄYTÖN PÄÄTÖKSISTÄ Vähähiilisyys vaatii maankäytön ja liikenteen suunnittelulta johdonmukaisia ja pitkäjänteisiä päätöksiä. Kaupungin tavoitteena on uusi asema pääradan varrelle 15-25 vuoden kuluttua. Asema edellyttää valtiolta pääradan lisäraiteiden toteuttamista ja kaupungilta asemanseudun tiivistä rakentamista. TAVOITTEET: Kaupungin hallittu kasvu • Uusi juna-asema käytössä • Uuden asemanseudun kytkeytyminen osaksi olemassa olevaa kaupunkirakennetta • Autoliikenteen tarpeen vähentäminen • Kestävän liikkumisen edistäminen Valtio päättää pääradan lisäraiteiden toteuttamisesta, joka on edellytys uuden aseman toteutumiselle

Päätetään kaupungin laajenemisalueeksi uuden aseman suunta

©SYKE

Hankitaan maata uuden aseman seudulta

Investoidaan kaupungin kevyen liikenteen verkostoon Asema yleiskaavaan

Prosessin kesto 15-25 vuotta

Päätös laajenemisalueen maankäyttövaihtoehdosta, jos asema ei toteudu Päätös laajenemisalueen liikennejärjestelmästä, jos asema ei toteudu

Päätös uudesta asemasta

Ratkaistaan asemanseudun liityntäliikenne

Suunnitellaan asemanseudun maankäyttö tiiviiksi

Asema toteutuu

R A K E N N E T T U Y M PÄ R I S TÖ I S Y K E P O LI C Y B R I E F I 8 .4 . 2 019

Rima korkealle

Lakia uudistetaan

Alueidenkäytön suunnittelulla tarkoitetaan maankäytön suunnittelua, eli kuntien vastuulla olevaa yleis- ja asemakaavoitusta ja maakunnan liittojen vastuulla olevia maakuntakaavoitusta ja merialuesuunnittelua. Maankäytön suunnittelua ohjaavat myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja Suomen kansainväliset sitoumukset. Alueidenkäytön suunnittelua ohjaavaa keskeisintä lainsäädäntöä, maankäyttö- ja rakennuslakia, ollaan uudistamassa. Uudistuksen on määrä valmistua vuoden 2021 lopulla. Maankäyttö- ja rakennuslaki määrittelee maankäytön tavoitteet, suunnittelujärjestelmän ja suunnittelutasojen väliset suhteet. Laki säätelee muun muassa eri toimijoiden roolit, toimivallan ja yhteistyökäytännöt.

Ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi kasvihuonekaasujen päästöjä pitää vähentää enemmän ja nopeammin kuin on arvioitu. Tämä edellyttää muutoksia maankäytön suunnittelun ja päätöksenteon käytäntöihin. Liikenteen, maankäytön ja rakentamisen ratkaisut tulee suunnitella niin, että samalla kun vähennetään päästöjä, toteutetaan muutenkin kestävämpi yhteiskunta. Seurauksena on laadukkaampi, terveellisempi ja sosiaalisesti kestävämpi elinympäristö sekä monimuotoisempi luonto. Maankäyttö- ja rakennuslakia ollaan paraikaa uudistamassa kokonaisuudessaan. Lain uudistamisessa luodaan puitteet 2030–50-lukujen maankäytölle. Sillä tehdään asuin- ja toimintaympäristöä tuleville sukupolville. Rima on pidettävä korkealla. YHDYSKUNTARAKENNE EDISTÄMÄÄN VÄHÄHIILISYYTTÄ

Osuus asuntokunnista, %

Autoton

50 40

Yksi auto

Kaksi tai useampia autoja

20 10 Asukkaiden ja työpaikkojen määrä hehtaaria kohden 0

100

Lähteet: 1 Ristimäki, M.; Tiitu, M.; Helminen, V.; Rosengren, K.; Vihanninjoki, V.; Rehunen, A.; Strandell, A.; Kotilainen, A.; Kosonen, L.; Kalenoja, H.; Nieminen, J. (2017). Yhdyskuntarakenteen tulevaisuus kaupunkiseuduilla – Kaupunkikudokset ja vyöhykkeet. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 4/2017. 2 Päivänen, J., Rekola, A.; Oinonen, K.; Vesterinen, N. (2018). Laatua alueiden käytön suunnitteluun – Parhaita käytäntöjä uusille maakunnille. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan artikkelisarja 31/2018. 3 Rehunen, A.; Ristimäki, M.; Helminen, V. (2018). Alue- ja yhdyskuntarakenteen kehitystrendit: Suuntaviivoja aluesuunnittelun ja -kehittämisen uudistamiseen. Yhdyskuntasuunnittelu 2018: 3 vol 56. 4 Rehunen, A., Strandell, A., Tiitu, M., Nissinen, A. & Helminen V. (2019). Yhdyskuntarakenteen ja liikkumisen ilmastohaasteet. Talous & Yhteiskunta 1/2019. 5 Tiitu M., Helminen V., Nurmio K. & Ristimäki M. (2018). Helsingin seudun kaupunkikudokset 2016, 2030 ja 2050. MAL 2019 -julkaisu. 6 Tenhunen, J.; Ala-Ketola, U.; Linjama, J.; Lounasheimo, J.; Eskelinen, H.; Riekkinen, V.; Helonheimo, T.; Ahponen, A. (2018). Kohti hiilineutraalia tulevaisuutta: Hinku yllätti yhteiskunnan tuomalla konkretiaa ilmastotyöhön. Ympäristö ja terveys 5/2018. 7 Oinonen, K.; Vartiainen, K.; Nurmio, K.; Nieminen, H.; Wegelius, J.; Skwarek, J. (2017). Tulevaisuuden yhteiskunnan johtaminen – Tieto käyttöön, parempia päätöksiä. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisu 27/2017. 8 Paloniemi, R.; Niemelä, J.; Soininen, N.; Laatikainen, T.; Vierikko, K.; Rekola, A.; Viinikka, A.; Yli-Pelkonen, V.; Assmuth, T.; Kopperoinen, L.; Peltonen, L.; Kuokkanen, T.; Kyttä, M. (2018). Environmental justice for the governance of aquatic environments. Local Environment 23(3): 366–377. 9 Rekola, A.; Paloniemi, R. (painossa, ilmestyy vuoden 2019 aikana). Navigointia kestävän kaupunkisuunnittelun ristiaallokossa – Suunnittelijoiden käsityksiä oikeudenmukaisuudesta. Janus, Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön tutkimuksen aikakauslehti, 27(3). 10 Paloniemi, R.; Tiitu, M.; Viinikka, A.; Vikström, S.; Furman, E. (2017). Luonto edistämään terveyttä myös kaupungissa. Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan. SYKE Policy Brief 24.8.2017. 11 Kopperoinen, L; Stange, E.; Rusch, G.; Baró, F.; Garcia Blanca, G.; Mederly, P. (2015). Integrating nature-based Solutions in Urban Planning. OpenNESS brief no. 3, November 2015. 12 Similä, J.; Borgström, S.; Kopperoinen, L.; Itkonen, P.; Auvinen, A.; Koivulehto, M. (2017). Ekosysteemipalveluiden ja luonnon monimuotoisuuden riippuvuus vihreästä infrastruktuurista ja ohjausjärjestelmän muutostarpeet. Ympäristöministeriön raportteja 17/2017. 13 Rehunen, A.; Ristimäki, M.; Strandell, A.; Tiitu, M.; Helminen, V. (2018). Katsaus yhdyskuntarakenteen kehitykseen Suomessa 1990-2016. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 13/2018. 14 Helminen, V. (2018). Kynnysarvot auttavat ymmärtämään kaupunkikudoksia – Autonomistuksen ja tiheyden välillä selkeä yhteys.Bemine-blogi. https://bemine.fi/kynnysarvot-auttavat-ymmartamaan-kaupunkikudoksia-autonomistuksen-ja-tiheyden-valilla-selkea-yhteys/ Lisätietoa: BEMINE-projekti tutkii kaupungistumista ja kehittää työkaluja yhdyskuntasuunnitteluun. bemine.fi YKR-DEMO-hanke tuottaa tietoa maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen tueksi. www.syke.fi/hankkeet/YKR-demo. Tietoa maankäyttö- ja rakennuslainuudistuksesta: mrluudistus.fi | www.ym.fi/mrluudistus Kirjoittajat: Kari Oinonen, Ville Helminen, Ari Nissinen, Riikka Paloniemi, Aino Rekola, Antti Rehunen, Sanna-Riikka Saarela, Jani Salminen ja Maija Tiitu | Viestintäasiantuntija: Leena Rantajärvi | Taitto: Ahoy | ISBN 978-952-11-5010-4 (nid.) | ISBN 978-952-11-5011-1 (PDF)

S U O M E N Y M PÄ R I S TÖ K E S KU S

SYKE.FI

Y M PA R I S TO. F I

Asuntokuntien autonomistus suhteessa väestö- ja työpaikkatiheyteen Helsingin seudulla (14 kuntaa) vuonna 2015. Mitä tiheämmin rakennettuja alueet ovat, sitä vähemmän kotitalouksilla on autoja. Yhdyskuntarakenteella tulee mahdollistaa autoton tai korkeintaan yhden auton elämäntapa. Lähde: Helminen ym.14