Propuestas para una política pública de integración social

PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE INTEGRACIÓN SOCIAL

PROPUESTAS Y LINEAMIENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA INTEGRAL

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TECHO-CHILE

PRE SEN TA CIÓN

Con el objetivo de entregar propuestas para el diseño de una política pública que promueva el la integración social en las ciudades de nuestro país, TECHO-Chile conformó una comisión de expertos en materias de políticas públicas urbanas. Sin pretender abordar la integración social en todas sus dimensiones, se espera que este trabajo pueda otorgar un mapa de los principales lineamientos a considerar para el diseño de una política pública integral sobre la materia.

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DE LA SEGREGACIÓN A LA INTEGRACIÓN SOCIAL

Como lo establece la Política Nacional de Desarrollo Urbano1, “La segregación no solo afecta a las personas que viven en los sectores segregados, sino a toda la población, interpela además a nuestros valores y concepto de sociedad”.

1 Aprobada por el Decreto Supremo N° 78, V. y U., de 2 de marzo de 2014.

2 Gil, Derecho a la vivienda, integración urbana y minimalismo regulatorio en Chile. En: VV.AA., La Desigualdad, SELA. Buenos Aires, Libraria, 2015, p. 262-281.

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Vivir en un barrio segregado se relaciona con menor acceso a servicios públicos y privados, y una peor calidad de vida. La segregación habla de un tejido social dañado que impide formar redes que permitan enfrentar

desventajas y que limita el desarrollo de capital social2.

La evidencia empírica muestra que el “efecto barrio” pone en juego, incluso, las oportunidades de movilidad social de las personas3, menoscabando de esta forma la posibilidad de construir una sociedad más igualitaria, justa e inclusiva Para esto, el desafío no es solo trabajar por el acceso a la vivienda adecuada de todos y todas, sino también promover la igualdad en el espacio urbano. En ese sentido, las políticas de integración social buscan resguardar el derecho a la ciudad a fin de terminar con la vulnerabilidad habitacional4 cumpliendo un doble propósito: enfrentar el déficit habitacional y democratizar el el acceso al equipamiento y espacio urbano.

En este contexto, es importante mencionar que la integración social es mucho más que proximidad residencial, pues supone desafíos más envolventes como la inclusión y la cohesión social. El desafío último de una política de integración social debe apuntar a la inversión y regeneración del tejido urbano, vida comunitaria con diversidad cultural, social y económica, que genere disposiciones al contacto no-jerárquico entre grupos sociales distintos5.

3 Centro de Estudios del Conflicto y Cohesión Social, Diagnóstico barrial sobre políticas de mixidad residencial en la comuna de Santiago: Portales y Matta-Oriente. Notas COES de políticas públicas, N°3, junio 2017.

4 Idem.

5 Ruiz-Tagle. La segregación y la integración en la sociología urbana: revisión de enfoques y aproximaciones críticas para las políticas públicas. En Revista INVI Nº87, Vol. 31, 2017, Pág. 9-57.

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ESTÁNDAR Y COMISIÓN 20/60

Desde TECHO-Chile se ha planteado, en línea con los estándares propuestos por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), la necesidad de implementar medidas conducentes a que todos los barrios urbanos6 de Chile tengan entre un 20% y un 60% de hogares vulnerables.

Para ello, se conformó la Comisión Técnica 20/60, compuesta por expertos y expertas en materia de políticas urbanas provenientes del sector académico, privado y la sociedad civil. La comisión se reunió durante 7 sesiones con el objetivo de generar una propuesta de medidas prioritarias que deban ser incorporadas en las políticas públicas para avanzar hacia la integración social urbana y el cumplimiento de dicho estándar en la mayoría de las ciudades y barrios de Chile.

6 Al referirnos a barrios utilizaremos como referencia las Unidades Vecinales usadas por el Ministerio de Desarrollo Social en el Sistema Integrado de Información Social con Desagregación Territorial (SIIT).

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En paralelo al trabajo de la comisión de expertos, el equipo de TECHO-Chile fue compartiendo las principales conclusiones con autoridades del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, representantes de organizaciones de la sociedad civil vinculadas al trabajo comunitario y urbano, dirigentes sociales de campamentos, barrios y

comités de vivienda, y alcaldes quienes enriquecieron las propuestas con su retroalimentación, miradas, críticas y consideraciones.

El presente informe arroja las principales conclusiones luego de este proceso, las cuales deben leerse considerando tres elementos: 1. Las propuestas acá contenidas no constituyen por sí mismas una política pública ni se estructuran como un proyecto de ley, sino que apuntan a establecer lineamientos fundamentales sobre los cuales basar una política pública integral.

2. La integración social urbana comprende tres dimensiones complementarias entre sí: la diversidad social en la ciudad, la equidad urbana y la cohesión social .

Los planteamientos de la comisión se hacen cargo de las dos primeras dimensiones, quedando fuera de este alcance la dimensión de la cohesión social7. Dado el nivel fundamental que esta dimensión tiene para la integración social, TECHO-Chile plantea de manera explícita la necesidad de investigar y proponer medidas asociadas a esta dimensión en futuras instancias.

3. Durante las sesiones se puso especial énfasis en los consensos adquiridos luego de las discusiones. Sin embargo, en aquellos casos donde hubo disenso por parte de algún miembro de la comisión, éste queda reflejado en el documento.

7 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano.

Medidas para implementar una política de suelo para la integración social urbana, p. 9.

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BARRERAS PARA LA INTEGRACIÓN

En las últimas décadas en Chile hemos mantenido una tendencia de segregación urbana y social, lo que significa que, para construir procesos de integración, primero debemos quebrar la tendencia segregadora en nuestra sociedad. Al menos cinco factores o barreras que obstaculizan la integración debemos enfrentar con dicho propósito: 1. Debilidad de las medidas orientadas a la integración social en las políticas habitacionales del Estado, quedando la provisión de viviendas entregada una lógica de mercado sin incentivos para la integración social.

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2. Ordenamiento del suelo sin un rol del Estado más fuerte para priorizar el interés social.

3. Sistema de financiamiento municipal que genera desigualdades y brechas que desfavorecen a las comunas que tienen mayor cantidad de viviendas de interés público.

4. Institucionalidad atomizada en los municipios y a nivel central, que impide la planificación de las ciudades desde una mirada integral.

5. Cultura con tendencia transversal a la segregación y discriminación social, lo que reproduce una mayor resistencia y temor a la integración.

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La Comisión 20/60 ha levantado cinco ejes de propuestas conducentes a establecer lineamientos fundamentales para una política pública que permita avanzar hacia este estándar en las ciudades y barrios de Chile. Cada uno de estos ejes contempla una serie de medidas específicas enunciadas a continuación.

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ESTABLECER ZONAS DE INTEGRACIÓN SOCIAL DEFINIDAS POR EL ESTADO, DONDE EXISTAN INCENTIVOS Y CUOTAS PARA PROYECTOS DE INTEGRACIÓN URBANA

A. Las Zonas de Integración Social serán sectores establecidos en polígonos que cumplan con estándares de calidad urbana.

B. Facultar a los Planes Reguladores Intercomunales para establecer las Zonas de Integración Social.

C. Los Planes Reguladores Comunales estarán obligados por ley a implementar las Zonas de Integración Social definidas por los Planes Intercomunales.

8 El mecanismo de participación para la definición de Zonas de Integración se menciona en las medidas propuestas respecto de la institucionalidad y gobernanza para la integración social urbana.

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D. Diversidad de actores para la propuesta de Zonas de Integración Social, pudiendo ser presentadas las iniciativas por el gobierno regional, municipios o actores privados8.

E. Incentivos para Zonas de Integración Social referidos a aspectos de la construcción.

F. Cuotas de integración voluntarias y obligatorias.

G. Los proyectos en esta materia tendrán la posibilidad de permuta de terrenos dentro de la misma zona de integración o barrio, siempre que existan estándares urbanos equivalentes9.

H. Las cuotas ha exigir en proyectos de integración podrán variar dado el contexto regional, comunal y de cada sector, con un mínimo de 20% y un máximo de 60% de viviendas sociales por proyecto.

I. Beneficios fuera de las Zonas de Integración Social.

9 La equivalencia de dichos estándares se establecerá a partir de los mismos indicadores utilizados para definir la Zonas de Integración Social, debiendo cumplir el terreno a permutar los mismos estándares del terreno en que se desarrolle el proyecto original. Dicha equivalencia deberá aprobarse a nivel intercomunal.

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FORTALECER EL ROL DEL ESTADO EN LA REGULACIÓN, ADQUISICIÓN Y UTILIZACIÓN DEL SUELO CON FINES DE INTERÉS PÚBLICO

A. Sistema integrado y transparente de suelos públicos.

B. Reserva de suelos públicos para el cumplimiento de políticas públicas10.

C. La adquisición de terrenos por parte del Estado debe focalizarse preferentemente en zonas de integración, o zonas definidas como prioritarias.

D. Se requieren mecanismos normativos eficientes para implementar un banco de suelo en las ciudades.

10 Vicente Domínguez, integrante de la Comisión Técnica 20/60, señaló no estar de acuerdo con este punto, argumentando que puede existir una gran diversidad de propiedades del Estado que no son útiles al objetivo de la integración.

11 Vicente Domínguez, integrante de la Comisión Técnica 20/60, señaló no estar de acuerdo con este punto, indicando que el impuesto a la plusvalía ya está presente en el impuesto específico a las personas naturales y en el impuesto a la renta a personas jurídicas.

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E. Información oportuna al Estado respecto a terrenos en venta ubicados en zonas de integración.

F. Diversidad de inmuebles sujetos de expropiación.

G. Impuesto a la plusvalía de aquellos terrenos que experimente un aumento en su avalúo, producto del anuncio o ejecución de un proyecto de inversión pública, o de una modificación normativa que afecte positivamente la valorización del inmueble11.

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CONFIGURAR UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO QUE POTENCIE EL DESARROLLO DE LAS COMUNAS QUE AVANCEN EN LA INTEGRACIÓN DE SUS BARRIOS

A. El Fondo Común Municipal debe aumentar el porcentaje de distribución para las comunas con mayor número de viviendas de interés público exentas del pago de contribuciones.

B. Establecer medidas que aumenten los montos recaudados por contribuciones, optimicen su recaudación y mejoren la distribución incentivando la integración.

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ENTREGAR FACULTADES A GOBIERNOS REGIONALES PARA TOMAR DEFINICIONES DE REGULACIÓN Y PLANIFICACIÓN URBANA A ESCALA INTERCOMUNAL Y METROPOLITANA

A. Facultar a gobiernos regionales para tomar definiciones de regulación y planificación urbana a escala intercomunal y metropolitana.

B. Crear Servicios Regionales de Desarrollo Urbano dependientes del gobierno regional.

C. Planificación de transición, implementar esta institucionalidad es un objetivo de mediano y largo plazo, por lo que se debe considerar una transición que considere el traspaso de facultades a instituciones ya existentes, tanto para la planificación como la ejecución de proyectos y medidas vinculadas a la integración urbana.

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GENERAR PLANES DE INVERSIÓN PÚBLICA PRIORITARIA PARA ZONAS DE INTEGRACIÓN, GARANTIZANDO ACCESO A ESTÁNDARES URBANOS DE ALTO NIVEL12

A. Establecer planes de inversión pública a escala de ciudad, comprometiendo fondos para proyectos plurianuales, a partir de un diagnóstico regional, que permita focalizar los recursos en Zonas de Integración Social.

B. Generar un sistema centralizado de estándares e indicadores urbanos que permita generar información e identificar zonas segregadas y deterioradas que requieren inversión pública.

12 Esto supone focalizar la inversión en Zonas de Integración Social, siempre priorizando aquellas que presentan los indicadores más bajos respecto de estándares de calidad de vida urbana.

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Estas cinco propuestas no son secuenciales, sino que deben avanzar en conjunto para así construir una política integral en materia de integración urbana y quebrar la tendencia segregadora de nuestras ciudades. Para lograrlo, necesitamos empalmar los incentivos y las regulaciones a la provisión de viviendas sociales con los objetivos de integración urbana, fortalecer el rol del Estado en el ordenamiento del suelo, aumentar la inversión en los municipios que aumentan sus niveles

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de integración y que concentran altos niveles de población vulnerable. Por otra parte, constituir una institucionalidad y sistema de gobernanza que vele por la ciudad en su conjunto, y desarrollar planes de inversión en aquellos lugares donde se privilegia la integración, ayudando a formar una ciudadanía con una mejor calidad de vida y equipamiento urbano, para así construir ciudades más justas.

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AGRADECIMIENTOS Además de los integrantes de la comisión que durante tres meses se reunieron a debatir, investigar y consensuar, TECHO-Chile agradece de forma especial a otros actores que hicieron posible estas propuestas:

La oficina de abogados Cubillos y Evans por disponer de sus dependencias y facilitar cada una de las sesiones de la comisión.

La mesa de hábitat de la Comunidad de Organizaciones Solidarias por sus comentarios, ideas y retroalimentación.

A los dirigentes y dirigentas sociales, por retroalimentar las conclusiones en base a sus experiencias vitales y desafíos comunitarios.

A los alcaldes Claudio Castro de la I. Municipalidad de Renca y Daniel Jadue de la I. Municipalidad de Recoleta, y sus respectivos equipos, por sus comentarios y apreciaciones desde el nivel local.

Al Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, Sergio Baeriswyl, por permitir generar sinergia entre las discusiones del CNDU y esta comisión.

Al Ministro de Vivienda y Urbanismo, Cristián Monckeberg y su equipo por escuchar las propuestas y orientar el aporte de la comisión.

Al Consejo Técnico del Área de Desarrollo de Hábitat de TECHO-Chile por motivar la idea, ayudar a convocar y apoyar la iniciativa.

Y a todos y todas de de alguna forma se sumaron a esta instancia con sus opiniones, difusión o trabajo.

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EQUIPO EJECUTIVO Juan Pablo Ramaciotti Coordinador Ejecutivo

Pablo Flores Asistente de investigación.

Sergio Bravo Coordinador de investigación aplicada

Santiago Contrucci Director Centro de Investigación Social

DIRIGENTES SOCIALES Ana Lamilla

Cinthia Orellana

Presidenta • Barrio Antumalal, Renca

Secretaria • Campamento Talagante Sin Fronteras, Talagante

Amalia Llebul Presidenta • Campamento Santa Teresa, San Bernardo

Pablo Cárdenas

Idoya Tora

Susana Santibañez

Tesorera • Campamento Santa Teresa, San Bernardo

Presidenta Comunidad Manuel Rodríguez, Renca

Dubina Morales

Marisol Tripainao

Presidenta • Campamento Talagante Sin Fronteras, Talagante

Vecina Villa El Caleuche, Puente Alto

Presidente • Villa Renacer Maule III, Renca

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INTEGRANTES DE LA COMISIÓN TÉCNICA 20/60

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Pía Mora

Vicente Domínguez

Investigadora Centro de Políticas Públicas P. Universidad Católica de Chile

Director Ejecutivo Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios

Diego Gil

Eduardo Minder

Profesor Escuela de Gobierno P. Universidad Católica de Chile

Gerente General Inmobiliaria Almazara

Catalina Justiniano

Daniel García

Arquitecta, ex Directora Ejecutiva Junto Al Barrio

Director Ejecutivo Espacio Público

Luis Eduardo Bresciani

Roberto Moris

Director Escuela de Arquitectura P. Universidad Católica de Chile y ex presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano

Director de Planes y Proyectos Urbanos P. Universidad Católica de Chile

Felipe Arteaga

Gonzalo Cubillos

Director Ejecutivo Fundación Vivienda

Socio en Cubillos Evans Abogados

Jonathan Orrego

Juan Manuel Sánchez

Jefe de Estudios TocToc

Director Ejecutivo Corporación Ciudades

Loreto Wahr

Rodrigo Cuadra

Directora Instituto Ciudad

Socio en Consultora Nexos

Pablo Portales

Slaven Razmilic

Gerente General Brotec Icafal

Investigador Centro de Estudios Públicos

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